Artigo 01

issn 0034-7612
A gesto do desenvolvimento local no Brasil: (des)articulao de atores, instrumentos e territrio*

Rafael DAlmeida Martins** Jos Carlos Vaz*** Eduardo de Lima Caldas****
S u m r i o : 1. Introduo; 2. Nota metodolgica; 3. Vises de desenvolvimento local; 4.As experincias; 5. Concluso. S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Methodological note; 3. Local development views; 4.The experiences; 5. Conclusion.
* Artigo recebido em set. 2009 e aceito em mar. 2010. Amplia reflexes anteriores dos autores apresentadas no I Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Local (Unesp/Rio Claro) e no I, II e III Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governana da Anpad no Rio de Janeiro, So Paulo e Salvador. Diversas etapas da pesquisa foram realizadas com apoio da Fundao Friedrich Ebert (FES) e do Instituto Plis. Os autores agradecem a todos os pesquisadores que realizaram os estudos de caso e o trabalho de campo. Rafael DAlmeida Martins agradece apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e a hospitalidade do Departamento de Anlise de Poltica Ambiental (EPA), Instituto de Estudos Ambientais (IVM) da Vrije Universiteit Amsterdam, Holanda. Doutorando em ambiente e sociedade pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas Ambientais da Universidade Estadual de Campinas (Nepam/Unicamp). Graduado em administrao pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Eaesp/FGV). Pesquisador visitante no Institute for Environmental Studies (IVM), Vrije Universiteit Amsterdam, Holanda. Bolsista Capes. Endereo: Rua dos Flamboyants, 155 Cidade Universitria Zeferino Vaz CEP 13084-867, Campinas, SP, Brasil. E-mail: rafael@cepps.org.br. Doutor em administrao de empresas e mestre em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (Eaesp/FGV). Graduado em administrao de empresas pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Professor da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da USP. Coordenador do Comit Executivo da Rede LogoLink e membro do Conselho Diretor e Fiscal do Instituto Plis. Endereo: Rua Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP 03828-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: vaz@usp.br. Doutor em cincia poltica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP). Mestre em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (Eaesp/FGV) e em cincia poltica (FFLCH/USP). Graduado em economia pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Professor da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (USP). Endereo: Rua Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP 03828-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: eduardocaldas@usp.br.
rap Rio de Janeiro 44(3):559-90, Maio/jun. 2010
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RAFAEL DALMEIDA MARTINS JOS CARLOS VAZ EDUARDO DE LIMA CALDAS
P a l av r a s - c h av e : desenvolvimento local; gesto; territrio; articulao de atores; instrumentos para gesto social. K e y w o r d s : local development; comparative analysis; territory; actors articulation; instruments for social governance. As ideias de desenvolvimento local so controversas, pouco consensuadas e, s vezes, at antagnicas entre si, tanto no Brasil quanto no debate internacional. Diante dessa polmica, este artigo discute a gesto do desenvolvimento local a partir de instrumentos selecionados por meio de uma anlise exploratria no apenas conceitual e terica, mas sobretudo prtica. Do ponto de vista metodolgico, foi realizada uma anlise comparada de experincias regionalmente distribudas, levando-se em conta suas inseres em redes sociais e seus resultados econmicos na regio em que est inserida (Sul, Sudeste e Nordeste). Percebe-se que refletir sobre o desenvolvimento local desdobra-se em duas frentes: uma de reproduo da lgica capitalista em escala localizada (tradicional) e outra de tentativas contra-hegemnicas (solidria). Assim, algumas questes centrais foram identificadas para orientar uma reflexo sobre a interveno dos atores da sociedade civil e dos governos na formulao de propostas e iniciativas de desenvolvimento econmico local. Local development management in Brazil: actors (dis)articulation, instruments and territory The ideas of local development are controversial, there is little consensus, and sometimes they are even antagonistic, in Brazil and abroad. Given this controversy, this article discusses local development management, based on instruments selected through an exploratory analysis, not only conceptual and theoretical, but above all practical. It presents a comparative analysis of regionally distributed experiences taking into account their insertion in social networks and the economic results in their regions (South, Southeast and Northeast). On reflecting about local development one can perceive that it unfolds in two fronts: locally, a reproduction of the capitalist logic (tradition), and counter-hegemonic attempts (solidarity). Some key issues were identified to guide a reflection on the role of civil society actors and governments in the formulation of proposals and initiatives for local economic development.
1. Introduo
Este artigo apresenta uma anlise comparada de experincias de desenvolvimento local, analisadas por uma perspectiva socioeconmica: a experincia da Associao de Apicultores de Simplcio Mendes, no Piau; dos polos moveleiros de Votuporanga, em So Paulo e Rio Grande do Sul; a experincia do Complexo Couro Caladista e da Cooperativa dos Citricultores Ecolgicos do Vale do Ca (Ecocitrus), tambm do Rio Grande do Sul; os minidistritos
a GESTO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL NO BRASIL
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industriais e de servios de So Jos do Rio Preto, em So Paulo; o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, no mesmo estado; o Consrcio Intermunicipal de Abastecimento (Cinpra), do Maranho; e finalmente o Banco Palmas da cidade de Fortaleza, no Cear. O artigo resultado de uma rodada de pesquisas, debates e sistematizao de experincias, recaindo sobre questes que envolvem a produo, acumulao e distribuio da riqueza e da renda geradas e geridas socialmente. Vale ressaltar que a dimenso econmica, na abordagem adotada, no se sobrepe a outras dimenses, mas est intrinsecamente vinculada s sociais, ambientais, culturais e polticas. O local no foi entendido a partir de um recorte administrativo, portanto nem sempre se sobreps ao municipal. Em alguns casos era mais amplo e abarcava uma regio inteira, em outros abarcava apenas determinados bairros de um conjunto de municpios. Assim, o local no se refere ao tamanho, mas abarca o conjunto de relaes que existem em um determinado territrio, seja ele uma microrregio ou uma cidade, considerando as heterogeneidades e especificidades do lugar (Santos e Rodrguez-Garavito, 2006). Consideramse tambm os atores sociais e a institucionalidade da localidade, com sua diversidade e potencialidades econmicas, sociais, ambientais e as diferentes alternativas de atuao para a transformao e o desenvolvimento do local. Durante a pesquisa foi observado que vrias dessas experincias estavam inseridas em arranjos produtivos locais (APLs). Tal fato trouxe algumas indagaes: ser que para entendermos as experincias de desenvolvimento econmico local, necessariamente teremos que adentrar o debate sobre a articulao de atores em torno de clusters industriais? Quem so esses atores e quais os seus papis? Ou ser que esses arranjos e articulaes so mais um elemento do que chamamos de experimentalismo difuso? Longe de encontrar respostas, este artigo procura destacar essas questes como novos e importantes elementos para anlise do processo de gesto social do desenvolvimento local no Brasil.
O conceito de clusters industriais refere-se emergncia de uma concentrao geogrfica e setorial de empreendimentos, a partir da qual so geradas externalidades produtivas e tecnolgicas. Partindo da ideia simples de que as atividades empresariais raramente encontram-se isoladas, o conceito de cluster busca investigar atividades produtivas e inovadoras de forma integrada questo do espao e das vantagens de proximidade (Altenburg e Meyer-Stamer, 1999; MeyerStamer, 2001). O conceito de experimentalismo difuso que adotamos foi desenvolvido por Silveira, Bocayuva e Zapata (2001).
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Este artigo inicia-se com uma breve reflexo terico-conceitual sobre desenvolvimento local, seguida por uma apresentao dos antecedentes e por uma periodizao e contextualizao da ao dos governos municipais no desenvolvimento local no pas, focalizando-se a articulao entre desenvolvimento local e processos participativos. Com isso, pretende-se resgatar determinadas experincias e trajetrias em seus contextos para facilitar a compreenso do presente e orientar a reflexo sobre possibilidades de alternativas futuras. Em seguida so apresentadas e analisadas as experincias e, por fim, as concluses.
2. Nota metodolgica
As experincias foram selecionadas, visitadas e analisadas. A seleo foi feita a partir da rede de bancos de dados em gesto local, composta por bancos de dados sobre experincias em gesto local de diversas instituies nacionais (Brasil), entre as quais: Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC/Eaesp/ FGV), Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (Ippur/UFRJFase), Rede de Comunicao de Experincias Municipais (Recem/Cepam) e o banco de dados do Instituto Plis. Os principais critrios para selecionar as experincias foram suas inseres em redes sociais e seus resultados econmicos, ou seja, seus resultados em termos de gerao, distribuio e acumulao de renda e riqueza na regio em que est inserida. Outros critrios tambm foram utilizados na seleo e podemos destacar entre os mais expressivos a representatividade regional da experincia e os respectivos atores sociais que lideraram seu desenvolvimento. Vale deixar claro que as experincias analisadas nesse artigo no tm a inteno de compor um mapa com a totalidade da riqueza de experincias espalhadas pelo Brasil, mas conseguem representar experincias das trs regies mais importantes do pas (Nordeste, Sudeste e Sul), excluindo as regies Norte e Centro-Oeste por causa de dificuldades operacionais tanto de custo quanto de deslocamento dos pesquisadores. A pesquisa tambm consegue abranger experincias tanto do espao urbano quanto do espao rural, mostrando como possvel constituir arranjos produtivos nas mais variadas regies do pas. Essas experincias, seus resultados positivos e seus limites servem para indicar horizontes e possibilitar reflexes sobre a adoo de alguns instrumentos de gesto social do desenvolvimento (quadro 2). Nesse sentido, a funo
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das prticas ampliar o espectro do possvel atravs do reconhecimento da experimentao e da reflexo acerca de alternativas (Santos e Rodrguez-Garavito, 2006; Martins, Vaz e Caldas, 2008). Por conta dos objetivos deste artigo, no se pretende fazer aqui grandes formulaes tericas.
3. Vises de desenvolvimento local

A tarefa de comparar experincias de desenvolvimento local exigente. O desenvolvimento local um tema que suscita controvrsias e sobre o qual difcil reunir consensos, tanto no Brasil quanto no debate internacional (Martins e Caldas, 2009a, 2009b; Martins, Vaz e Caldas, 2007). A profuso de vises no representa somente um debate acalorado nos meios acadmicos e intelectuais. tambm fruto de uma crise substantiva do conceito e da prtica do desenvolvimento. O excesso de adjetivos ao substantivo desenvolvimento (local, sustentvel, territorial, sustentado, integrado, democrtico, participativo, entre outros) prova que este, de algum modo, perdeu parte do vigor e do seu sentido vetorial. O tema do desenvolvimento local no apenas controverso em termos conceituais, mas tambm metodolgico. Assim colocado, tentativas de avaliar ou medir o desenvolvimento econmico produzido pelas intervenes locais tornam-se uma tarefa, no mnimo, difcil (Maluf, 2000). H quem diga que as experincias de desenvolvimento local so apenas a expresso espacial de um novo arranjo industrial ps-fordista (Benko e Lipietz, 1994). H quem diga, por outro lado, que as experincias de desenvolvimento local tm dinmicas prprias e no so apenas o reflexo da reorganizao internacional do capital (Bacattini, 1994). H ainda quem acredite no local como espao privilegiado para experimentaes contra-hegemnicas (Santos e Rodrguez-Garavito, 2006). Segundo Benko e Lipietz (1994), duas revolues na organizao dos processos de desenvolvimento foram capazes de inverter a tendncia de uma nova organizao espacial (desordenada) da produo industrial. A primeira delas afetou as relaes profissionais entre capital-trabalho. Com a crise do taylorismo ps-guerra, a sada encontrada foi a mobilizao dos recursos humanos que se formavam no somente nas empresas, mas sobretudo na cultura local, na tradio familiar, em suma, num sistema local em que se enriqueciam as competncias tcnico-profissionais. A segunda est relacionada com a organizao industrial, a relao entre as empresas. Redes de empresas ligadas por relaes de parceria e subcontratao substituram as grandes empresas
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integradas. Essas dinmicas operam o regresso ao que era comum na geografia econmica do passado: os distritos industriais, em que se concentravam empresas do mesmo ramo, dividindo trabalho e partilhando um saber-fazer local (Altenburg e Meyer-Stamer, 1999). Por outro lado, h quem defenda certa autonomia do local. Bacattini (1994), em sua anlise socioeconmica dos distritos industriais, ressalta o seu sistema de valores e de pensamento homogneo expresso de uma tica do trabalho e da atividade, famlia e da mudana condicionando os principais aspectos da vida local. Paralelamente a esse sistema de valores, desenvolveuse um conjunto de instituies, normas e regras destinadas a propagar esses valores a todo o distrito, estimulando sua adoo e a transmisso de gerao em gerao. Essas instituies incluem no s o mercado, a escola e a Igreja, como tambm as autoridades e organizaes polticas locais, alm de inmeras outras instncias das esferas pblicas e privadas, em termos econmicos, polticos, culturais, religiosos e de solidariedade social. Para que tais dinmicas sociais possam funcionar sem obstculos, as instituies que integram o distrito devem, quando possvel, respeitar o mesmo sistema de valores e regras. Isso no elimina os conflitos de interesse entre seus diversos membros, nem retira a conscincia deles, mas institui esses conflitos num contexto de superioridade do interesse comunitrio como princpio-base interiorizado pelo conjunto da sociedade de determinado territrio. Santos e Rodrguez-Garavito (2006) propem o conceito de um desenvolvimento local de base, de baixo para cima. A capacidade de decidir sobre esse desenvolvimento no entendida como algo de exclusividade do Estado ou das elites econmicas locais. Os autores enxergam na sociedade civil o ator principal desse processo de construo coletiva. Tal processo cria um potencial para que o efeito econmico dessas experincias chegue esfera poltica e produza um ciclo de crescimento que contrarie as lgicas de excluso socioeco nmica e poltica. O desenvolvimento local tambm apresenta vrios significados, comportando as diferentes dimenses em que se exerce a cidadania, e tem condies de criar um espao de interao entre cidados, recuperando a iniciativa e a autonomia na gesto do que pblico. Essa concepo no admite modelos paradigmticos de desenvolvimento local. No caso de Oliveira (2001) interessante notar a construo do autor em relao ideia de um subdesenvolvimento local. Seguindo seu raciocnio, isso implica pensarmos em duas advertncias. A primeira afirma que nem sempre a existncia do desenvolvimento resultado da evoluo em relao a uma condio anterior de subdesenvolvimento, mas dada historicamente
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por relaes entre naes, ou mesmo regies. A segunda advertncia diz respeito especificidade do contexto e da condio brasileira. Tratar as questes do desenvolvimento local tendo como referncia a Frana ou a Inglaterra diferente de tratar do mesmo tema no Brasil, pas dependente e perifrico. O perigo est presente quando o desenvolvimento local tende a substituir a cidadania. Quando o conceito tende a ser utilizado como sinnimo de cooperao, de negociao, de convergncia de interesses, de apaziguamento do conflito. O desenvolvimento local, em muitas verses, o nome do pblico no estatal. Em nome de novos empregos e do aumento de renda, privatiza-se o pblico e retira-se do lugar a memria, a cultura do local via a acumulao primitiva do capital (Oliveira, 2001:24).
Contextualizao
No Brasil, a valorizao do local como instncia privilegiada para planejar e executar polticas pblicas de desenvolvimento remonta aos anos 1970. No se tratava de prtica recorrente, dado o contexto altamente centralizador e autoritrio da poca. Eram experincias pontuais como as ocorridas em Lages (SC) e Boa Esperana (ES). Vaz e Caldas (2006) propem uma periodizao para as experincias brasileiras de desenvolvimento local no perodo ps-redemocratizao. A fase inicial, chamada de antecedentes, correspondente ao perodo 1976-1988, ou seja, entre os primeiros sinais de distenso do regime autoritrio at a promulgao da Constituio Federal de 1988. Essa fase caracterizada pela existncia de um pequeno nmero de experincias de resistncia que tm o mrito de trazer uma maior articulao entre polticas territoriais e desenvolvimento local. Nesse perodo, tratava-se de uma manifestao que ocorria paralelamente ao processo de democratizao do pas, com suas disputas polticas e ideolgicas. No perodo (1976-1988), destacaram-se experincias que articulavam um conjunto de polticas setoriais territorialmente localizadas com a preocupao de promover a participao efetiva da comunidade (Alves, 1980). O desenvolvimento local, no contexto de luta pela democracia, serviu como instrumento demonstrador de que as instncias subnacionais possuam capacidade para promover o desenvolvimento em moldes alternativos aos grandes projetos desenvolvimentistas que caracterizaram o modelo centralizador e subordinador implantado durante o regime militar. Ocorreram em um contexto de desacelerao econmica e permanncia do regime autoritrio, ou de suas marcas, em mbito nacional.
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As experincias dos anos 1970 e 1980 serviram como referncias para aqueles que acreditavam ser possvel instituir novas prticas na gesto pblica local, demonstrando a possibilidade de se fazer resistncia a partir do nvel local, apesar de diferenas contextuais e conceituais do que seja o prprio local. Na poca, o papel das cmaras municipais era limitado, os municpios no eram entes da federao, no possuam leis orgnicas municipais, tinham pouca autonomia fiscal, tributria e sofriam com a escassez de recursos transferidos dos governos federal e estaduais. No plano nacional, predominavam os grandes projetos desenvolvimentistas. Nesse contexto de pouca autonomia, as vozes de resistncia no distinguiam local de municipal. As lutas no plano nacional eram para municipalizar as polticas pblicas. No mbito local, as experincias inovadoras concentravam-se em descentralizar a gesto, em buscar formas de democratizar as relaes do Estado com a sociedade. No se tratava propriamente de encontrar alternativas locais de desenvolvimento econmico. Nem por isso, deixou-se de experimentar no mbito da economia, instncia recortada pela preocupao com a gerao, distribuio e acumulao de renda e riqueza. Segue-se a essa fase uma segunda, chamada por Vaz e Caldas (2006) de a grande encruzilhada, que inclui o perodo 1989-1992 e corresponde ao mandato das primeiras gestes municipais aps a promulgao da Carta de 1988. A partir de 1989, os municpios tiveram sua capacidade tributria e fontes de financiamento ampliadas. Essa situao permaneceu at 1996. Alm disso, a nova Constituio redefiniu e expandiu as atribuies dos municpios e sua autonomia no quadro federativo brasileiro. Nessa fase, ocorreu a conquista de prefeituras importantes por setores de forte oposio ditadura e mesmo ao novo governo do perodo de redemocratizao (Partidos dos Trabalhadores PT). Isso significou a entrada de novos atores polticos nas instncias decisrias locais, com fortes presses para o atendimento de demandas sociais reprimidas. Nesse quadro, a participao dos municpios nas aes do Estado tornou-se mais visvel. Entretanto, os municpios, apesar de seu novo papel e das novas receitas com as quais passaram a contar, no desenvolveram um projeto de insero na federao que privilegiasse seu papel de articuladores e protagonistas do desenvolvimento local. Ao contrrio, as presses por atendimento s demandas reprimidas de infraestrutura urbana bsica, servios pblicos e polticas sociais consumiram a maior parte da energia dos governantes municipais e dos recursos disponveis nos municpios. Ao mesmo tempo, o governo federal no atuava de modo a valorizar qualquer centralidade dos municpios no desenvolvimento local. Na verdade, nesse momento o desenvolvimento foi
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excludo da agenda governamental federal e estadual por conta da luta contra a inflao e os crescentes dficits fiscais nas contas nacionais. Esse perodo tambm marca o comeo da influncia do pensamento neoliberal e das polticas econmicas de ajuste e base monetarista no pas. A partir de 1993 inicia-se a terceira fase, intitulada o despertar tardio. Nela, ganha ainda mais centralidade um estilo de governo local caraterizado como gestor de crises sociais, executor de polticas sociais e de infraestrutura bsica. A dimenso de um projeto de desenvolvimento local pouco a pouco afastada da cena poltica. Em um cenrio adverso do ponto de vista macroeconmico, impem-se tentativas locais de desenvolvimento. A sada imediata encontrada pelas administraes pblicas locais foi a iseno fiscal e a intensificao de uma guerra fiscal entre municpios, que caracterizou um hobbesianismo municipal (Melo, 1996) com consequncias nefastas sobre a prpria administrao pblica, que se via alijada de recursos necessrios para executar polticas pblicas e no conseguia gerar empregos suficientes para a populao local. A crise nacional recaiu sobre os municpios que, no mximo, conseguiram realizar alguma poltica compensatria, mas sem influncia sobre as polticas monetria e salarial e tampouco representao em importantes centros decisrios que se consolidavam no pas, como o Conselho de Poltica Monetria do Banco Central (Copom), por exemplo. Alm das primeiras tentativas de conter a crise do desemprego por meio das isenes fiscais, muitos municpios, mais criativos, instituram bancos do povo como meio de financiar pequenos empreendimentos a taxas de juros menos extorsivas que as praticadas no mercado bancrio; fomentaram cooperativas; instituram cursos de formao e de qualificao profissional; estabeleceram parcerias com outros pases em torno de projetos tcnicos e buscaram a conquista de outros mercados por meio de iniciativas de comrcio justo e solidrio. Alguns poucos viram o oramento municipal como importante instrumento para induzir a demanda por meio das compras pblicas governamentais (Singer, 2000). Nesse contexto surgem vrias experincias, algumas induzidas pelo prprio governo, outras encabeadas por setores progressistas da sociedade civil. Ganha centralidade, ento, um arsenal de instrumentos de intensificao da participao, desarticulado de um projeto mais amplo de desenvolvimento (Vaz e Caldas, 2006; Martins, Vaz e Caldas, 2007, 2008; Martins e Caldas, 2009a, 2009b). As experincias de polticas pblicas locais inovadoras, que floresceram a partir dos anos 1980, passam a compor um repertrio a ser combinado e replicado por gestores pblicos municipais, multiplicando-se intensamente. O foco tornou-se variado, sem necessariarap Rio de Janeiro 44(3):559-90, Maio/jun. 2010
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mente contar com uma articulao entre essas iniciativas ou, ao menos, sem desenhar uma estratgia de desenvolvimento. A preocupao anterior com valores democrticos, o desenvolvimento econmico alternativo e a valorizao da dimenso territorial, de algum modo, perderam centralidade para prticas que apenas poderiam ser consideradas modernizadoras (Vaz e Caldas, 2006; Martins, Vaz e Caldas, 2008). Ao longo desse perodo, observa-se uma reconcentrao da carga tributria nas mos do governo federal, a reduo das receitas financeiras dos municpios e o aumento de presso por gastos sociais assumidos em um contexto de expanso do desemprego e reconverso da base econmica. Nesse contexto, a ideia de desenvolvimento local voltou tona, descontextualizada da dinmica do territrio e das propostas de aprofundamento da democracia. Nos discursos e nas prticas surge uma viso de desenvolvimento local sem maior embasamento social e conceitual, surgida como resposta crise do emprego e perda de dinamismo econmico, reduzindo-se muitas vezes somente gerao de emprego e de renda no mbito local (Vaz e Caldas, 2006; Martins, Vaz e Caldas, 2007, 2008). As iniciativas que foram constitudas nesse movimento foram caracterizadas como um tipo de experimentalismo difuso (Silveira, Bocayuva e Zapata, 2001). Diversos tipos de instrumentos de interveno foram utilizados (quadro 2), mas essa profuso de iniciativas e o repertrio de prticas construdas no se ancoravam em um projeto de desenvolvimento claramente estruturado, tanto em termos nacionais quanto em termos do papel do desenvolvimento local nesse projeto.
A articulao entre o desenvolvimento local e os processos participativos

A chave para analisar as experincias de desenvolvimento local em articulao com os processos participativos considerar sua incidncia no combate desigualdade. A participao apresentou-se, para parte das foras polticas que assumiram governos municipais com a redemocratizao, como uma estratgia fundamental para a redistribuio de poder, riqueza e renda (Martins e Caldas, 2009a, 2009b). Nos discursos desses grupos, a participao dos cidados seria a garantia para a inverso de prioridades tradicionalmente adotadas pelos governos, em direo a privilegiar os setores empobrecidos e mais excludos.
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Assim, destacaram-se as experincias baseadas no oramento participativo, estruturado em base geogrfica e temtica. A experincia de Porto Alegre a mais conhecida (Cabannes, 2004). Iniciada em 1989, expande-se por inmeros municpios ao longo dos anos seguintes e mantm-se em Porto Alegre at a presente data (2010), mas j enfraquecido e sem a fora original. O primeiro perodo do oramento participativo em Porto Alegre (1989-1992), de alguma maneira, busca, por meio da participao, articular um projeto de desenvolvimento local com a dimenso territorial, circunstanciada na esfera de lutas democrticas. As 16 regies que definiam a base geogrfica de organizao oramentria foram definidas num acordo entre governo e movimento comunitrio, levando em conta os critrios de afinidade poltica e cultural entre a populao (Cabannes, 2004). Nessa base, alm de definir suas prioridades (em termos de obras e infraestrutura) e escolher seus representantes junto ao Conselho Municipal de Oramento Participativo, a populao ainda discutia o oramento municipal em sua base temtica (educao, sade, cultura, desenvolvimento econmico, poltica tributria, entre outras). A implementao do oramento participativo em Porto Alegre considerou a necessidade de conciliar as dimenses poltica e econmica: distribuir renda sem socializar a poltica muito pouco e pode ensejar certo tipo de paternalismo, que nocivo afirmao da autonomia dos indivduos e das organizaes de base da sociedade. Socializar a poltica, sem tocar na renda, pode promover o desalento com a prpria eficcia da luta poltica e a retirada das pessoas para o mbito cada vez mais privado das suas existncias (Baiocchi, 2005). O debate em torno do oramento municipal e da definio de prioridades municipais com participao popular entra na agenda de diversos governos do pas e amesquinhado na medida em que o amplo debate proposto em Porto Alegre reduzido constituio de um plano de pavimentao, obras e infraestrutura elaborado participativamente (Martins, Vaz e Caldas, 2008). As polticas setoriais e sua articulao com o territrio a partir do oramento participativo e o debate em torno da gerao da renda que, em ltima instncia, define quem paga a conta da gesto local, foram abandonados. O oramento participativo poderia ter sido a ferramenta que permitiria o reencontro da articulao de polticas setoriais e do territrio em torno
Existe uma vasta literatura sobre oramento participativo (OP). Entre muitos, ver Avritzer e Navarro (2008); Avritzer (2009); Marquetti, Campos e Pires (2008); Wampler e Avritzer (2005).
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de um projeto local de desenvolvimento. Entretanto, isso no aconteceu: o oramento participativo foi visto como instrumento de democratizao da gesto, redistribuio de poder, identificao de demandas, de prestao de contas do governo e mecanismo de deciso com relao a uma pequena parte dos recursos pblicos municipais (Cabannes, 2004; Vaz e Caldas, 2006). Mas no foi suficiente como articulador de processos mais amplos de desenvolvimento local. Essa insuficincia no apenas do oramento participativo. Como as experincias analisadas a seguir demonstram, embora o elemento participativo estivesse presente, notadamente pela articulao de atores da sociedade civil, a participao no aparece como substrato para o desenvolvimento local em sua dimenso econmica, especialmente em iniciativas governamentais.
4. As experincias
A constituio do Polo Moveleiro de Votuporanga (SP) uma experincia que no conta com a participao ativa e central do governo, seja municipal, estadual ou federal. Trata-se de uma iniciativa dos empresrios locais do setor moveleiro. O setor moveleiro tradicional na regio Noroeste do estado de So Paulo e tem empresrios estabelecidos em Votuporanga desde meados dos anos 1950. Apesar da tradio, o setor moveleiro do Noroeste paulista no possua uma poltica deliberada de fortalecimento de suas atividades. A iniciativa de constituio de um polo se inicia em meados da dcada de 1990, quando os empresrios do setor decidiram criar a Associao Industrial da Regio de Votuporanga. Com isso, eles desvincularam-se da Associao Comercial e Industrial que direcionava suas aes para o comrcio, setor mais organizado e mais tradicional da regio. Uma vez organizados em associao, os industriais realizaram um diagnstico e constataram que seus principais problemas estavam relacionados baixa qualidade da mo de obra, seja em termos da produo, seja em termos da gesto, e com a ausncia de uma poltica de qualidade do produto. Como forma de enfrentar o problema, os empresrios estabeleceram parcerias com vrias instituies locais, estaduais e nacionais, o que culminou na criao do Centro Tecnolgico do Mobilirio, que atua na rea de formao e qualificao da mo de obra para o setor de mveis. Dessas parcerias resultou tambm um consrcio para abertura de uma frente de exportaes.
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A constituio do Polo Moveleiro de Votuporanga demonstra que possvel induzir uma ao coletiva com ganhos e benefcios para os envolvidos. A experincia demonstra a capacidade de articulao interna e externa do setor em relao ao local, mas no fica claro se esse setor pujante o suficiente para induzir desenvolvimento, seja no municpio de Votuporanga, seja na regio do Noroeste paulista. O Polo Moveleiro do Estado do Rio Grande do Sul (RS), na regio das Serras Gachas, diferentemente da iniciativa paulista, foi induzido por uma ao governamental do Estado do Rio Grande do Sul. Apesar da considervel organizao industrial da regio, concentrao regional da cadeia produtiva, importantes instituies de ensino e pesquisa e proximidade com centros consumidores como a regio metropolitana de Porto Alegre, o setor moveleiro no teve capacidade de articular um projeto comum ou constituir uma associao com objetivos de promover o desenvolvimento e o fortalecimento do setor. Essa incapacidade talvez seja resultado da discrepncia tanto de organizao quanto de lucro e rentabilidade entre os muitos pequenos produtores da regio e a pequena quantidade de grandes produtores. Essa diferena gera desconfiana entre os atores e certa inrcia de iniciativas. Com base na lgica da ao coletiva de Olson (1999), a ao s viria se uma grande empresa percebesse que a organizao do setor lhe traria uma lucratividade suficiente para saldar o custo da organizao setorial; ou se um ator externo induzisse a ao. As explicaes da teoria da ao coletiva partem do pressuposto de que os indivduos so atores intencionais, que perseguem objetivos especficos. Para Olson (1999), os indivduos no faro parte de grupos que lutam por um bem pblico, a menos que haja coao, ou sejam estimulados mediante algum bem privado. Assim, estabelecer-se-ia o problema da ao coletiva ou o problema do free rider. Quando uma pessoa conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais, sem sofrer os custos da participao, tem um grande incentivo para comportar-se isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepe-se obteno do bem pblico. A lgica da ao coletiva se assemelha, na opinio de Olson (1999), lgica do mercado. Desse modo, o autor salienta a dificuldade de passar mecanicamente dos interesses individuais ao coletiva. Sua tese central a seguinte: quanto maior for o grupo, menor ser o incentivo individual para perseguir o bem coletivo. Ou seja, a menos que o grupo seja pequeno, aos in-
Ver Olson (1999).
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divduos racionais no interessa cooperar para conseguir um bem coletivo. As dificuldades de organizar os interessados para alcanar um bem pblico so diretamente proporcionais amplitude dos objetivos e ao nmero de interessados. A ao coletiva mais eficaz quanto mais limitado forem os interesses e menos numerosos os interessados. Em outros termos, os pequenos grupos com interesses focalizados so os mais eficazes para conseguir bens pblicos para os seus integrantes. Os grupos grandes s conseguiro mobilizar-se para obter um bem pblico se forem oferecidos incentivos seletivos para os indivduos. Tal mobilizao, portanto, no produto direto do interesse individual por um bem pblico. Olson (1999) supe, ento, que a prpria existncia do grupo determinada pelos bens privados que oferece, e no por ele oferecer um bem pblico. Ainda no trabalho do autor, aparece a categoria do grupo latente, que tem uma grande tradio dentro do pensamento sociolgico. Com essa definio, explicam-se aqueles grupos existentes na sociedade que no esto mobilizados em torno de um objetivo ou de um projeto comum, ainda que eles possam ser determinados e existam. Na teoria proposta, nesse tipo particular de grupo que os incentivos seletivos (estmulos), ou os constrangimentos externos (coao) desempenham um papel crucial, pois se apresentam como a nica forma de mobilizar o prprio grupo em questo (Olson, 1999). No caso do setor moveleiro gacho, a organizao setorial foi induzida por um ator externo: o governo estadual. Coube ao governo liderar o processo de estabelecimento de parcerias, elaborao de diagnstico e definio das aes. Tambm coube ao governo integrar o pequeno ao grande produtor. Mais do que isso, a organizao setorial ocorreu, como props e queria o governo estadual, por meio de sua Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, com o uso de uma pedagogia pautada em relaes de cooperao e solidariedade. Da ao governamental resultou o aumento da confiana entre os atores envolvidos e deles com relao ao prprio governo, alm da elaborao coletiva de um plano de ao abrangente e capaz de inserir o setor num arranjo produtivo que envolvesse, alm da formao e aquisio de matria-prima, a percepo de que maquinrios e equipamentos majoritariamente importados poderiam ser substitudos pelos nacionais, o que implicaria reduo tanto de investimentos quanto de manuteno. Em termos nacionais ou do estado do Rio Grande do Sul, essa percepo, quando praticada, contribuiu com o aumento de investimentos na indstria nacional e com o aumento do supervit no balano de pagamentos. Outra experincia gacha analisada neste artigo diz respeito Incubadora Tecnolgica do Setor Coureiro-caladista do Estado do Rio Grande do
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Sul (RS), setor que est concentrado no Vale dos Sinos, regio metropolitana de Porto Alegre, que responde por 40% da produo nacional e 80% das exportaes brasileiras do setor. A experincia analisada, no entanto, no se preocupou com as grandes empresas exportadoras, mas com a produo de tecnologia (principalmente design) voltada em grande parte para as pequenas empresas e para as cooperativas de produtores. Trata-se, portanto, de um duplo desafio: tornar as cooperativas produtivas e viveis por meio de tecnologia prpria a partir da valorizao do fator de produo trabalho, ou seja, a partir da valorizao das pessoas envolvidas no processo produtivo. Nesse caso, tambm coube ao governo iniciar a articulao da rede de parceiros e colaboradores e aportar recursos. Com isso, foram estabelecidos prdios bem equipados para abrigar duas linhas de produo e um centro de desenvolvimento de design Centro Integrado de Inovao em Design. Todavia, durante pesquisa de campo, verificou-se que o prdio estava subocupado e as cooperativas endividadas. No curto prazo, no foi possvel conciliar os dois objetivos apontados: a lgica produtivista do capitalismo tradicional e a constituio de laos pautados na solidariedade e na cooperao. Pode-se cogitar que o resultado esteja relacionado ao prprio cluster escolhido para implementao de uma prtica solidria: um cluster de sobrevivncia caracterizado por um conjunto de microempresas de subsistncia com determinadas caractersticas: capital social modesto, grande desconfiana entre empresas e concorrncia ruinosa combinada baixa capacidade de inovao (Altenburg e Meyer-Stamer, 1999; Meyer-Stamer, 2001). Os resultados aferidos tambm podem estar relacionados com o tempo da iniciativa. A lgica temporal do governo condicionada pelo calendrio eleitoral. J a lgica de mudana de mentalidade, de construo de capital social e fortalecimento de laos de confiana, s vezes, demora dcadas. Provavelmente vm da as limitaes dos resultados encontrados e a impossibilidade de uma avaliao mais crtica dos resultados. Ainda no Rio do Grande do Sul (RS), analisou-se a experincia da Coo perativa dos Citricultores Ecolgicos do Vale do Ca (Ecocitrus). Por conta do trabalho de organizaes da sociedade civil e de movimentos ambientais e ecolgicos, o estado gacho apresenta acmulos em relao conscincia da populao em torno desses temas. Soma-se a isso a tradio da agricultura familiar, associativismo e a capacidade de resoluo compartilhada de problemas da comunidade para o sucesso da cooperativa. Sua origem est
Dados do IBGE, Cadastro Central de Empresas (2003).
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no Prorenda, um projeto especfico da Cooperao Tcnica Alem (GTZ), que evoluiu para diversas atividades. Destaca-se o gerenciamento de uma grande usina de compostagem, uma central de beneficiamento de frutas, alm do desenvolvimento de pesquisas agroecolgicas. A experincia tentava superar o problema do modelo tecnolgico adotado na regio. A microrregio do Vale do Ca caracterizava-se pela agriculta familiar, diversificada e autossuficiente. A citricultura, forte na regio, era dependente de agroqumicos e de uma lgica de mercado que fugia ao controle dos agricultores. Nos anos 1980, a decadncia da citricultura e a queda de produtividade provocaram o xodo da mo de obra jovem da regio para os grandes centros urbanos. O principal objetivo da cooperativa Ecocitrus foi desenvolver uma agricultura orgnica, viabilizando a produo do pequeno agricultor sem agredir o meio ambiente. Para isso, a cooperativa expandiu sua atuao para vrias frentes: uma usina de compostagem, uma central de beneficiamento e agroindstria, trabalhos de formao e capacitao em agroecologia, pesquisa e extenso em temas como microbiologia de alimentos, compostos orgnicos e manejo ecolgico. A adoo da agricultura ecolgica se ampliou consideravelmente no Vale do Ca. Eles atuam fortemente na disseminao de sua tecnologia social e avanam na construo de novos mercados para seus produtos, atraindo parceiros e grupos agroecolgicos nacionais e internacionais. A quinta experincia apresentada neste artigo a apicultura em Simplcio Mendes, no Piau (PI), que articula a produo de mel e seus derivados, realizada por vrias comunidades localizadas no semirido nordestino. A iniciativa de organizao das comunidades de produtores, da formao de uma associao e construo de um entreposto para comercializao de mel no parte nem do governo, nem de um grupo de empresrios, mas de um padre, lder da parquia, e das prprias comunidades que se reuniam em torno das celebraes e atividades promovidas pela Igreja Catlica da Diocese de Floriano (PI). Trata-se de um longo processo histrico que rene inmeras intervenes, passando pela compra e financiamento de lotes para fixao do homem terra, pela consolidao de 17 comunidades de produtores, pela resoluo de problemas como a falta de gua e de alimentos por meio da construo de audes, cisternas e produo de roas e criaes variadas. Somente depois surge a produo do mel como complemento alimentar e fonte alternativa de renda para complementar o oramento familiar, largarap Rio de Janeiro 44(3):559-90, Maio/jun. 2010
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mente empenhado em produtos ligados alimentao (farinha, sal e acar). De complemento alimentar, o mel passou a produto excedente para a venda. As principais lideranas de todo esse processo so o padre Jeroen, radicado no serto h mais de 30 anos, e Anchieta, uma das principais lideranas leigas da regio. A constituio da associao e a qualificao da produo do mel e seu escoamento para os mercados interno e externo esto amparados numa intensa rede de colaboradores e parceiros. O principal elemento que garante o sucesso foi o processo de convencimento (demorado) de que possvel melhorar de vida trabalhando coletivamente e relacionando-se com a terra, mesmo numa regio em que predomina seu estado seco e rido. Outro elemento que pode ser explicativo do sucesso da experincia o tempo de execuo de cada uma das etapas. No se tratou de tempo subordinado lgica do capital, nem lgica poltica ou institucional, mas de um tempo prprio da comunidade e de sua populao, ou seja, de longo prazo, medido em dcadas. Os resultados so palpveis: melhoria da qualidade de vida, aquisio de bens de consumo durveis, melhora da autoestima, aumento da exigncia da qualidade de produtos na condio de consumidor, conscincia da necessidade de negociar e se reunir para organizar os esforos coletivos, e do ponto de vista mais mercadolgico, abertura e conquista de mercados internacionais por meio do mercado solidrio. Entretanto a experincia tem limites evidentes. A relao com o poder pblico e os coronis da regio difcil, assim como a formao de novas lideranas. O processo de formao contnuo. Segundo o prprio padre Jeroen, no se espera transmisso automtica de conscincia da importncia e da prtica da ao comunitria. Esses valores devem ser trabalhados permanentemente. O caso de Simplcio Mendes patente para mostrar como nem sempre a existncia de capital social que redunda em desenvolvimento local, mas a prtica cotidiana e persistente de aes orientadas para o desenvolvimento local tambm capaz de criar e mobilizar o capital social. O conceito de capital social tratado amplamente em trabalhos clssicos como Bourdieu (1980, 1985) e Coleman (1990). Mais recentemente, Putnam (1996) tratou do tema ao estabelecer relaes entre a constituio de capital social e as mudanas institucionais ocorridas na Itlia ao longo dos anos 1970. Segundo Putnam (1996), capital social refere-se ao conjunto de normas
Dados coletados durante visita de campo.
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de confiana mtua, s redes de cooperao, aos mecanismos de sano e s regras de comportamento que podem melhorar o desempenho da sociedade na soluo de problemas que exigem a ao coletiva. O capital social seria, ento, um bem pblico, subproduto de outras atividades sociais, fundado em redes de cooperao horizontais e nas relaes de confiana. Para o autor, mais importante que mudanas institucionais a existncia de capital social territorializado. O caso de Simplcio Mendes mostra que redes sociais e articulaes em torno de alguma instituio, ou prticas institucionais, so capazes de criar, ainda que de forma incipiente, capital social. A iniciativa dos Minidistritos Industriais e de Servios de So Jos do Rio Preto, no estado de So Paulo (SP), a de construir um territrio destinado instalao de pequenas empresas, ou pequenos empreendimentos comerciais com infraestrutura prpria, no interior de loteamentos populares realizados pelo poder pblico, produzindo oferta de emprego e renda populao desses assentamentos e bairros, alm de buscar aproveitar de forma mais regular e responsvel o espao urbano. Pode-se dizer que se trata de uma soluo integrada, j que combina um programa habitacional articulado a um programa de gerao de emprego e renda por meio do estmulo criao de micro e pequenas empresas. No incio, a grande maioria dos empreendimentos era dedicada s empresas do setor moveleiro, de confeces e serralherias. Com o passar dos anos, ocorreu a introduo do setor de servios e demais atividades comerciais. A experincia dos minidistritos trouxe para o municpio de So Jos do Rio Preto (SP) impactos socioeconmicos positivos, como a regularizao de vrias empresas e o aumento da arrecadao de IPTU e de imposto sobre servios de qualquer natureza (ISQN). Entretanto, so nos aspectos urbansticos que esto os impactos mais visveis da interveno. A criao dos loteamentos populares com possibilidades de gerao de emprego e renda inibiu o processo de formao de favelas, alm de favorecer a queda dos ndices de violncia. A proximidade do local de trabalho tornou o custo de transporte baixo. Apesar do aparente sucesso da experincia, uma anlise mais cuidadosa demonstra algumas limitaes do programa. As empresas praticamente s produzem produtos que empregam baixa tecnologia, utilizando maquinrio obsoleto e de segunda mo. Alm disso, muitos trabalhadores esto em situao precria e as indstrias apresentam altos ndices de acidente de trabalho e poluio ambiental. O desenvolvimento econmico do municpio insuficiente para transform-lo em um polo econmico importante na escala regional e nacional e pouco contribui em termos de inovao tecnolgica.
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Assim, pode-se dizer que os resultados apresentados pelos minidistritos so oriundos de algumas condies que pr-existiam ao programa. So Jos do Rio Preto (SP) sempre foi um municpio com alta capacidade empreendedora, com grande disponibilidade de terras aptas urbanizao. De qualquer forma, em termos econmicos, os resultados so baixos. A experincia do Banco Palmas, da cidade de Fortaleza, no Cear (CE), se autodenomina um banco de risco, pois trabalha com empreendedores que no oferecem condio de ser reconhecidos como clientes em instituies formais de crdito. Localizado no Conjunto Palmeiras, bairro pobre da cidade de Fortaleza, a iniciativa comeou com a organizao da populao em torno da Associao dos Moradores do Conjunto Palmeiras (Asmoconp), no incio dos anos 1980 e da percepo de que faltava alguma coisa para o comrcio do bairro crescer. Surgiu, ento, a ideia de um banco. Atualmente, o Banco Palmas o embrio de uma rede socioeconmica solidria, j em formao, que integra 19 bairros de Fortaleza, visando satisfazer o consumo local. Entre seus principais objetivos est o consumo solidrio e a sustentabilidade dos pequenos empreendimentos locais. Ainda faz parte da iniciativa um clube de troca que trabalha com uma moeda social: o Palmares. Devido informalidade da experincia, difcil mensurar com segurana os reais impactos econmicos, porm est claro que os resultados so positivos. A experincia muito mais do que uma iniciativa de incluso econmica, supera essa abordagem e demonstra a capacidade da comunidade de formular polticas ativas e democrticas. A prpria criao de uma metodologia para um sistema solidrio comprova isso. A informalidade e a falta de um processo mais intenso de institucionalizao so, sem dvida, limitaes da experincia que devero ser trabalhadas prioritariamente no futuro. Atualmente tambm possvel constatar uma queda do nvel de mobilizao e de envolvimento da populao, que necessita receber mais ateno da comunidade. A experincia do Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra), capitaneado pela Prefeitura Municipal de So Lus (MA), focalizou-se na construo de um arranjo institucional colaborativo entre governos locais. A possibilidade de constituio de um consrcio entre municpios surgiu como soluo de um problema de abastecimento regional. A avaliao que
Para mais informaes sobre o funcionamento do clube de trocas, ver Frana, Vaz e Silva (2002).
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se fazia era a de que a demanda por bens de consumo bsicos em So Lus era atendida por produtos oriundos de outros estados, criando empregos em diversas localidades, mas no no prprio estado, alm de significar um custo elevado de transporte e frete que restringia o acesso de boa parcela da populao local. A pergunta que permitiu que a constituio do consrcio entrasse na agenda foi: por que, ao invs de importar alimentos de outros estados, So Lus e os municpios vizinhos no produzem, beneficiam e vendem produtos alimentcios na prpria regio? Diante dessa situao, surgiu o Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra) de So Lus do Maranho, em outubro de 1997, depois de meses de discusso com vrios prefeitos de municpios prximos capital maranhense. Do ponto de vista organizacional, o Cinpra dirigido pelo colegiado de prefeitos dos municpios (Conselho dos Prefeitos), que se rene a cada trs meses (o Conselho de Prefeitos elege um presidente e um vice-presidente); e operacionalizado por uma secretaria executiva. H tambm um conselho fiscal e o frum permanente dos secretrios municipais de agricultura, que se realiza uma vez por ms. Uma das atividades mais importantes dos tcnicos do Cinpra o auxlio s secretarias de agricultura na elaborao, encaminhamento e acompanhamento de projetos de expanso e diversificao da produo. Tais projetos destinam-se tanto produo agrcola, com a introduo de novas modalidades de plantio, quanto criao animal, como o projeto de caprinocultura e de piscicultura. H tambm projetos relacionados ao aumento da produtividade das roas por meio da utilizao de tcnicas mais eficazes. A experincia do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, em So Paulo (SP), de um lado evidencia as dificuldades que os municpios encontram para viabilizar a cooperao intergovernamental e, de outro, aponta caminhos para superar as dificuldades comuns a esse conjunto de municpios. O consrcio composto pelas sete prefeituras que compem a regio do Grande ABC, correspondente subregio sudeste da Regio Metropolitana de So Paulo. Trata-se de regio adensada, fortemente afetada pela rpida industrializao e pelo crescimento urbano desordenado e, nas ltimas dcadas, pelo desemprego e desindustrializao relativa. Os municpios do Grande ABC forjaram a ideia de uma unio estratgica, capitaneada pelo ento prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, ao longo dos anos 1990. A regio j havia cons trudo uma identidade regional, em funo do seu processo de industrializao e desenvolvimento econmico. Mesmo nos momentos de certa desmobilizao, a ideia de forjar solues regionais tambm foi assumida por vrios segmentos da sociedade civil,
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e expressa na criao do Frum da Cidadania do Grande ABC, que congregou associaes empresariais, sindicatos de trabalhadores, grupos ambientalistas, associaes de moradores, entre outros. Em 1997 foi criada a Cmara Regional do Grande ABC, como estratgia para estimular o desenvolvimento econmico local. A Cmara conta com trs instncias conselho deliberativo, coordenao executiva e grupos temticos , estes ltimos dedicados aos seguintes assuntos: desenvolvimento econmico e emprego; planejamento urbano e meio ambiente; desenvolvimento social; e temas administrativos e financeiros. Cabe aos grupos temticos elaborar diagnsticos e recomendaes de aes, alm de polticas para o desenvolvimento da regio. A cmara no tem personalidade jurdica, nem oramento anual fixo. Funciona na sede do Consrcio do Grande ABC, que lhe garante o apoio administrativo necessrio. Os integrantes dos grupos so funcionrios das prefeituras ou dos vereadores de municpios envolvidos que cedem esses profissionais. O primeiro desafio enfrentado pela Cmara Regional do Grande ABC foi priorizar as inmeras propostas surgidas das discusses dos grupos, envolvendo processos participativos amplos. Uma das propostas aprovadas foi a criao de uma agncia de desenvolvimento regional, implementada em outubro de 1998, para desempenhar o papel de brao executivo da Cmara Regional. Constituiu-se como organizao no governamental, mantida por um corpo de associados (o Consrcio do Grande ABC, com 49% e entidades e empresas do setor privado, com 51%), o que lhe assegura maior autonomia financeira. Uma sntese das experincias apresentada no quadro 1.
Quadro 1
Distribuio de experincias analisadas por regio e setor

Experincia Polo Moveleiro de Votuporanga Polo Moveleiro do Estado do Rio Grande do Sul Incubadora Tecnolgica do Setor Coureiro-caladista do Estado do Rio Grande do Sul Cooperativa dos Citricultores Ecolgicos do Vale do Ca Apicultura em Simplcio Mendes (PI) Regio Regio Noroeste Paulista, foco municpio Votuporanga (SP) Regio das Serras Gachas (RS) Vale dos Sinos, Regio Metropolitana de Porto Alegre (RS) Vale do Ca, Rio Grande do Sul (RS) Alto Mdio Canind, Sudeste do Estado do Piau (PI) Setor Moveleiro Moveleiro Coureiro-caladista
Citricultor Apicultor
Continua
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Experincia Minidistritos industriais e de servios de So Jos do Rio Preto Banco Palmas, Fortaleza Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra) Consrcio Intermunicipal do Grande ABC
Regio So Jos do Rio Preto (SP) Conjunto Palmeiras, regio pobre de Fortaleza (CE) Municpios da Grande So Lus (MA) Regio do Grande ABC (SP)
Setor Diversos, incluindo servios Economia solidria, microfinanas Produo e abastacimento de alimentos Desenvolvimento econmico regional
Anlise comparada: atores, instrumentos e gesto social do territrio

Os casos estudados (quadro 1) evidenciam a variedade de estratgias e mecanismos de articulao de atores locais em torno do desenvolvimento local. Tambm deixam claro que o recurso aos instrumentos de promoo do desenvolvimento varia em funo das estratgias e objetivos desses atores, alm da influncia das capacidades institucionais e sociais, e das dinmicas polticas e sociais de cada contexto (quadro 2). Do ponto de vista das iniciativas, viu-se que algumas experincias partiram do governo e outras de parcelas da sociedade civil desde comunidades organizadas pela Igreja Catlica at empresrios que constituram uma associao. Todas, no entanto, partiram da necessidade de definir e organizar parcela da sociedade interessada em atuar em determinado setor, ou de disputar parcela da renda socialmente gerada. A presena de um ou mais atores sociais fortemente engajados, prexistentes ou constitudos ao longo do processo, configura-se como uma caracterstica comum. No caso da Ecocitrus, a presena de um programa de uma agncia de cooperao internacional aponta a importncia que podem ter atores externos com grande capacidade de mobilizao. Entretanto, vale a pena registrar que o programa da agncia em questo encontrou condies propcias para sua implantao na regio. A articulao de atores sociais pressupe um prazo de maturao e um custo de organizao e de institucionalizao. Percebe-se que os setores mais organizados e com resultados mais concretos tiveram mais tempo de maturao e de organizao: so os casos de Votuporanga e de Simplcio Mendes. Isso no quer dizer que o tempo condio suficiente, mas, sim, que permite reunir capacidades institucionais, formular consensos e construir relaes de confiana que podem reduzir os esforos e os custos necessrios para viabilizao das aes intentadas.
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Outra semelhana entre essas experincias a busca do mercado externo e a conquista de novos mercados. V-se nesse aspecto a clareza de que no basta atuar apenas pelo lado da oferta, mas deve-se atuar tambm sobre a demanda interna, quando o poder de compra da populao permite, e externa, quando o ambiente macroeconmico domstico recessivo e o poder de compra da populao exguo. Apesar dessas similaridades (tempo de maturao e busca de novos mercados), algumas das experincias citadas distanciam-se quando se pensa em termos da expanso dos benefcios gerados para a populao local, e em termos da lgica que conduziu a ao dos atores. Em Simplcio Mendes, por exemplo, o resultado em termos de benefcios pessoais e de valorizao do fator trabalho, da cidadania, da participao e dos lucros mais significativo que no caso de Votuporanga. Para a experincia do Banco Palmas ser analisada sob o aspecto do desenvolvimento econmico local, necessria uma mudana de paradigma. Ainda que tambm se valha de uma forte organizao surgida a partir de mobilizaes populares, as relaes sociais presentes na iniciativa desse bairro de Fortaleza representam novas dinmicas que podem escapar da nossa percepo. O desenvolvimento econmico aqui deve ser pensado como uma forma de melhorar substancialmente as condies de vida das pessoas da comunidade, levando-as a mnimos sociais que no so providos pelas polticas pblicas tradicionais. uma experincia que se distancia das outras, mesmo as de iniciativa empresarial, por colocar-se de costas para o estado, nesse caso insuficientemente ativo para os setores excludos. Assim, parece correto pensar que essa experincia de desenvolvimento local tambm adota imperativos no econmicos, alm de propor um desenvolvimento capaz de produzir transformao social a partir da base, de baixo para cima (Santos e Rodrguez-Garavito, 2006). As mudanas econmicas so vistas como importantes, mas tambm so expresso e estratgia para o surgimento de novas prticas sociais mais solidrias. Nesse sentido, o Banco Palmas aproxima-se do ocorrido em Simplcio Mendes. A expanso de ideias, como as desenvolvidas pelas experincias aqui estudadas, encontra-se em pleno vapor no Brasil. Existe um espao para experimentao e emergncia de novas formas de articulaes entre os vrios atores sociais e o mbito local privilegia iniciativas dessa natureza, que no reproduzem apenas formas de produo capitalista e tambm no esto centradas em empreendimentos controlados pelo Estado. So, em geral, formas de organizao socioeconmicas baseadas em aes coletivas de empreendimentos populares de gesto solidria (Singer, 2000). Este tipo de motivao, entretanto, no parece ser monoplio de iniciativas vinculadas a partir de movimentos sociais organizados. No caso da incubarap Rio de Janeiro 44(3):559-90, Maio/jun. 2010
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dora tecnolgica do setor coureiro-caladista do estado do Rio Grande do Sul, o governo estadual quem procura construir novos padres de relacionamento social a partir da alterao da estrutura produtiva, por meio da articulao de dois instrumentos: incubao de iniciativas econmicas e cooperativismo. Aqui, parece claro que a sociedade civil tem vantagens na conduo de processos com esse tipo de objetivo, por conta das temporalidades conflitantes entre a dinmica dos governos (submetidos, pelo sistema poltico, s presses eleitorais) e a lgica da mudana de mentalidades, dentro e fora do estado. Essa relativa vantagem da sociedade civil no universal. Alguns dos casos demonstram que governos podem assumir papel de liderana em processos de promoo do desenvolvimento econmico local. O caso do polo moveleiro do Rio Grande do Sul evidencia um dos papis possveis: o de articular relacionamentos em setores nos quais no se verifica capacidade institucional para construir relaes de colaborao e confiana. O caso da regio do ABC, com o Consrcio Intermunicipal e a Cmara do ABC, aponta outra responsabilidade de liderana do governo local: mobilizar os diversos atores locais para promover transformaes econmicas que transcendem um ou poucos setores. Nesse caso, com a presena do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, como um empreendedor poltico, o nvel de complexidade era tal que foi necessrio constituir uma nova institucionalidade que representasse o novo ator coletivo emergente (Caldas, 2008). Esse ator conseguiu reunir fora poltica suficiente para forar o governo estadual a integrar-se ao processo. Por conta da aceitao de uma insero subordinada do Brasil no contexto internacional, o governo do estado de So Paulo, at ento, assumira postura de acatar mansamente o processo de perda de dinamismo econmico da regio, expresso na sua desindustrializao. Experincias de iniciativa governamental tambm so capazes de promover articulaes de flego, capazes de sobreviver mudana de natureza eleitoral. Os dois consrcios estudados exemplificam isso. A cooperao entre os municpios instituda pelo Consrcio do Grande ABC mostrou-se uma alternativa vivel para executar as tarefas que extrapolam a competncia municipal e, tambm, para racionalizar o uso dos recursos e para obter financiamentos. A articulao intermunicipal e a criao de uma nova arquitetura institucional consrcio, cmara, agncia redundaram tambm no fortalecimento poltico dos municpios envolvidos. Mais fortes, eles passaram a negociar melhor com o estado e o governo federal, em favor das aspiraes e interesses da regio.
Termo utilizado por Kingdon (2003).
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A atuao do consrcio teve como base de atuao o desafio de transformar o modo tradicional de fazer poltica no nvel local, bem como na interlocuo responsvel com as demais esferas de governo e agentes sociais. Essa conduo firme do consrcio buscou reforar a ideia de uma regio proativa, contrapondo-se ao bairrismo, viso do cenrio local como feudo poltico pessoal, e tradicional troca de favores no campo intergovernamental. Tendo essa base de sustentao, o consrcio definiu como campo de atuao um amplo leque de questes, abrangendo desde o gerenciamento ambiental at o desenvolvimento regional, estando aberto ao encaminhamento de qualquer tema relativo ao interesse comum dos municpios envolvidos. Se a experincia do Grande ABC aponta a possibilidade de constituio de um consrcio com uma pauta ampla de atuao no campo do desenvolvimento, o Cinpra, formado por municpios do Maranho, liderados por So Lus, tratou-se, na verdade, da soluo de um dilema de ao coletiva, no qual o benefcio coletivo percebido tanto pelos dirigentes municipais, quanto pelos tcnicos, produtores, comerciantes e consumidores no desencadeia uma ao coletiva desses diversos atores sociais e polticos envolvidos com a produo, deslocamento, estocagem, venda e compra de alimentos. O Cinpra surgiu como um arranjo institucional de cooperao entre municpios para resoluo de um problema de abastecimento regional, que logo se tornou um espao de atuao poltica conjunta e de resistncia s prticas oligrquicas do governo do estado do Maranho (Caldas, 2008). Certamente os atores estatais tm papel relevante na promoo do desenvolvimento econmico local, mas isso no significa que sua ao solitria seja suficiente. O caso dos minidistritos industriais de So Jos do Rio Preto, ainda que sugira que a articulao entre polticas de gesto territorial e polticas de desenvolvimento econmico (e seus distintos responsveis no interior da administrao municipal) seja possvel e desejvel, desvenda a fragilidade de iniciativas unilaterais. A promoo de um novo padro de ocupao do territrio, descolada de iniciativas mais densas de articulao de atores sociais e agentes econmicos, no produziu resultados significativos do ponto de vista da transformao das estruturas produtivas. Utilizando como parmetro o contedo do projeto poltico subjacente s experincias, pode-se dizer que a experincia do Polo Moveleiro de Votuporanga, bem-sucedida em seus resultados (gerao de negcios), reproduz em escala menor, localizada, a lgica do capital. Em sentido oposto, as experincias de Simplcio Mendes e do Banco Palmas introduzem novos valores nas relaes sociais, permitindo uma melhor partilha de poder e resultados, alm de mostrar-se sustentvel em termos de mercado e do ponto de vista ambiental.
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Outras experincias apresentam-se paradoxais: buscam introjetar novos valores, entretanto, essa busca parte do poder estatal que opera em um tempo eleitoral de curto prazo, o que no possibilita a efetivao de seu propsito valorativo (introjeo de valores solidrios e cooperativos). A introjeo de valores solidrios e cooperativos um processo que, como visto, opera uma lgica de prazos longos e demanda uma concepo participativa permeando toda a trajetria da iniciativa. Alm disso, nesse processo h necessidade de negociao e articulao com setores cujas expectativas concentram-se em prazos mais curtos. O quadro 2 mostra o repertrio de instrumentos analisados para gesto do desenvolvimento local.
Quadro 2
Atores e instrumentos para gesto social do territrio

Experincia Polo Moveleiro de Votuporanga Polo Moveleiro do Estado do Rio Grande do Sul Instrumentos Formao, centro tecnolgico, induo de ao coletiva Associativismo, fortalecimento institucional, induo de ao coletiva, arranjo produtivo local (APLs) Incubadora tecnolgica, formao e capacitao tcnica, clusters Cooperativismo, formao e capacitao tcnica, economia solidria, agroecologia Associativismo, comrcio justo e solidrio Planejamento territorial, gerao de emprego e renda Economia solidria, microfinanas, moeda social Cooperao intermuncipal, consrcios intermunicipais Cooperao intermunicipal, Agncia de Desenvolvimento Regional (ADR) Atores Empresrios locais do setor moveleiro Governo do Estado do Rio Grande do Sul, empresrios do setor moveleiro gacho Pequenas e mdias empresas do setor coureiro-caladista gacho, ONGs, governos locais, sindicatos de trabalhadores Cooperativa, agricultores familiares, pequenos produtores, cooperao internacional, ONGs, movimentos sociais Igreja Catlica, pequenos apicultores, Governo do Estado do Piau, Sebrae Governo municipal Associao de moradores Colegiado de prefeitos, governos municipais, Emater Colegiado de prefeitos, governos municipais, setor privado
Incubadora tecnolgica do setor coureiro-caladista do estado do Rio Grande do Sul Cooperativa dos Citricultores Ecolgicos do Vale do Ca
Apicultura em Simplcio Mendes
Minidistritos industriais e de servios de So Jos do Rio Preto Banco Palmas, Fortaleza Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento Cinpra Consrcio Intermunicipal do Grande ABC
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5. Concluso
As experincias estudadas seus sucessos e fracassos so ricas em elementos que podem iluminar reflexes sobre as possibilidades e os limites em institucionalizar prticas de desenvolvimento econmico local no Brasil. Tal esforo encontra-se para alm do objetivo deste artigo, mas alguns temas centrais podem ser levantados, sob um enfoque de proposio de questes para a continuidade da pesquisa do que de fixao de concluses. Primeiramente, necessrio melhor entendimento das possibilidades de articulao dos diferentes instrumentos de promoo do desenvolvimento econmico local. Coerentemente com o paradigma do experimentalismo difuso e com a forma como essas experincias se materializaram nos governos locais brasileiros no perodo ps-redemocratizao, grande parte delas padece de vises fragmentadas, selecionando um ou poucos instrumentos e deixando de explorar complementaridades que poderiam significar novas possibilidades de ao. Essa articulao dos instrumentos de promoo do desenvolvimento econmico local no pode ocorrer de maneira descontextualizada, evidentemente. Os instrumentos de desenvolvimento econmico local no so universais e, portanto, no podem ser simplesmente replicados em qualquer contexto. Devem ser entendidos como parte do repertrio disposio dos atores, que se valem deles de acordo com o contexto em que se encontram, com seus objetivos e estratgias, na disputa por contedos, meios e resultados dos processos de desenvolvimento local e, por fim, de acordo com seus acmulos e capacidades. Por conta disso, um segundo ponto precisa ser reforado: preciso compreender os distintos papis dos vrios atores sociais, tanto aqueles embasados no territrio, quanto os de instituies externas comunidade. Certamente, cada caso apresenta capacidades de interveno distintas. De que maneira essas capacidades emergem? O estudo dos casos sugere alguns fatores comuns nas experincias que apontam para alguns padres de comportamento. Surgem, ento, questes como: ser possvel identificar diversas lgicas presentes numa dada interveno (capital, trabalho, instituies, poltica, entre outras)? Como estratgias participativas podem possibilitar a explicitao, a mediao e a resoluo dos conflitos decorrentes da confluncia dessas lgicas distintas, do ponto de vista do combate desigualdade e do fortalecimento da democracia? A compreenso das dinmicas locais demanda um contraponto: contextualizar o local e relacion-lo com outras instncias, a regional, a nacional e a internacional. Do contrrio, cair-se- na armadilha de certo localismo ingnuo e pouco efetivo, tomar-se- a participao em si como elemento de
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suficincia das iniciativas, despregando-as de seu objetivo de transformao efetiva das condies materiais de vida das comunidades. Buscar compreender essas articulaes complexas no trabalho trivial. Em princpio, podem ser identificados dois nveis de articulao:
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articulao dos instrumentos entre si, levando necessidade de uma viso intersetorial e integradora nas polticas pblicas de desenvolvimento local, com consequente demanda por novos padres de governana; articulao dos atores sociais entre si, envolvendo os processos polticos e sociais que coexistem e determinam o contedo das polticas e iniciativas de desenvolvimento local.
A ignorncia ou a m interpretao dessa complexidade elevada pode levar a dois tipos de problema na formulao de polticas pblicas: a imobilidade ou a busca de frmulas prontas. No primeiro caso, o risco deixar-se aprisionar no dilema da ordem de causalidade: como no se consegue ter certeza sobre o que vem antes, a definio e articulao dos instrumentos ou a articulao dos atores, no se faz nem uma nem outra. No segundo caso, acontece o inverso: a partir de uma viso simplista e mecanicista, ou pragmtica, da realidade, elege-se um tipo de articulao como fator impulsionador e se atribui a ela toda a responsabilidade pelo sucesso no desenvolvimento local. Partidrios das ideias baseadas em uma noo ligeira de capital social tenderiam a defender a primazia da articulao entre os atores; defensores de uma interveno focalizada em resultados de prazo mais curto tenderiam a selecionar um conjunto articulado de instrumentos e defender que deva ser construda a articulao de atores que permita sua implantao. Parece evidente que necessrio levantar uma terceira forma de encarar essa complexidade, que a da articulao simultnea entre instrumentos e atores, na forma de estratgias situacionais de desenvolvimento local, absolutamente singular no tempo e no espao, ressaltando o carter multidimensional e multiescalar desses processos. Voltando a ateno para outra questo, preciso deixar claro que existe um sentido poltico subjacente s escolhas feitas pelos atores. Identificar esse sentido fundamental no s para compreender os processos, mas tambm seus impactos futuros. As possibilidades locais de experimentar e refletir sobre o desenvolvimento local desdobram-se normalmente em duas frentes: uma de reproduo da lgica capitalista global em escala localizada e outra de experimentaes contra-hegemnicas.
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O local como espao e territrio que reproduzem a lgica do capital caracteriza-se, segundo Santos e Rodrguez-Garavito (2006), pela produo, ainda que em escala mais reduzida, de desigualdade de recursos e poder, de formas de sociabilidade empobrecidas produzidas pela concorrncia e pelo estmulo individual advindo da cobia e do medo; e, finalmente, pela explorao crescente dos recursos naturais. Por outro lado, o local como espao e territrio permevel produo de experincias de resistncia e/ou contra-hegemnicas caracteriza-se por produzir espaos nos quais predominam os princpios da igualdade, solidariedade e respeito natureza. Ao escolherem essa segunda lgica, as experincias correm o risco de ser cooptadas pela lgica reprodutora de eventuais parceiros e colaboradores e de passarem a operar na lgica do mercado, quando da necessidade de ganharem escala ou mesmo de se articularem com outras instncias (regionais, estaduais e internacional). As duas perspectivas apresentadas so, sem dvida, dois extremos de um contnuo repleto de possibilidades intermedirias, que permite organizar as experincias e analis-las. Para dar conta dessas questes, tem-se o desafio de encarar o local como campo de possibilidades e de experimentaes. Assim, a avaliao das experincias deve contemplar certa condescendncia com resultados econmicos de curto prazo e buscar olhar para os processos de mais longa durao. Isso exige uma postura de avaliao distinta do mainstream, que possibilite fugir da armadilha das avaliaes que escondem a miopia de sua compreenso da realidade, muitas vezes atrs de um fetiche por indicadores e resultados quantificveis, to a gosto de certas vises simplificadoras das cincias sociais, que levam crescentemente despolitizao das polticas pblicas. A busca de caminhos para a soluo dessas questes, do ponto de vista da investigao, exige uma abertura para anlise e avaliao de resultados que descarta modelos preconcebidos ou a eleio de best practices. Por conta disso, observar uma diversidade de experincias fundamental. Entretanto, ao olhar essa diversidade preciso identificar questes que emergem de seu conjunto e orient-las para uma reflexo que possa subsidiar a interveno dos atores da sociedade civil e dos governos na formulao de propostas e iniciativas de desenvolvimento econmico local. Do ponto de vista cientfico, essas questes so vlidas e justificam esforos adicionais. Mas a responsabilidade dos pesquisadores exige o alerta de que tambm sejam consideradas na formulao de polticas pblicas. Ser ignoradas pelos estudiosos grave, mas desprezadas pelos formuladores de
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polticas pode significar a valorizao de prticas que se apropriam das ideias e dos compromissos de promoo da cidadania, da igualdade e da democracia para reproduzir e agravar as lgicas de excluso social e de desigualdade presentes no territrio.
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A gesto do desenvolvimento local no Brasil: (des)articulao de atores, instrumentos e territrio*

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3. Vises de desenvolvimento local

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A articulao entre o desenvolvimento local e os processos participativos

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Ver Olson (1999).

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Dados do IBGE, Cadastro Central de Empresas (2003).

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Dados coletados durante visita de campo.

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Distribuio de experincias analisadas por regio e setor

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Anlise comparada: atores, instrumentos e gesto social do territrio

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Termo utilizado por Kingdon (2003).

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Atores e instrumentos para gesto social do territrio

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