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Jorge E. Hardoy y oscar Moreno. Tendencias y Alternativas de la Reforma Urbana. Desarrollo Econmico. Vol. XIII N 52. 1974.
TENDENCIAS Y ALTERNATIVAS DE LA REFORMA URBANA

JORGE E. HARDOY Y OSCAR MORENO
1. EL PROCESO DE CRECIMIENTO Y CONCENTRACIN URBANA El rpido crecimiento urbano que experimentan casi todos los pases de Amrica Latina, fundamentalmente a partir de la dcada del treinta, est ntimamente vinculado al cambio de su base productiva que se opera como consecuencia directa de la crisis del comercio internacional. El cambio en la base productiva impulsa o da nacimiento, segn los pases, a un proceso de industrializacin sustitutivo de importaciones, que sumado a la persistencia de las tradicionales estructuras agrarias expulsoras de poblacin, influy en el acelerado proceso de urbanizacin. A pesar de la importancia declinante del sector agrcola en la formacin del producto bruto interno en la mayora de los pases de la regin, los productos extractivos, agropecuarios o mineros, siguen constituyendo la mayor parte de las exportaciones. Las exportaciones y el comercio exterior en general son, a su vez, el mecanismo fundamental en la vinculacin de subordinacin y dependencia de estos pases al sistema mundial capitalista. El anlisis del proceso de concentracin espacial de la poblacin obliga a precisar el concepto de lo urbano. El uso de este trmino estar desprovisto de cualquier consideracin valorativa o ideolgica, como las que implcitamente existen en nociones del tipo de cultura urbana, modernizacin, etctera. El concepto de lo urbano est referido especficamente al proceso de la concentracin espacial de la poblacin. Este proceso se concreta en tres niveles diferenciados: a) El aumento del nmero de centros en que se desarrolla el proceso de concentracin espacial de la poblacin.
El presente trabajo es una ampliacin, que recoge crticas, comentarios y observaciones, del presentado por los autores al Simposio: Vivienda: los problemas de hoy, las soluciones del futuro, en el Congreso sobre La Ciencia y el Hombre, realizado en Mxico los das 2 y, 3 de julio de 1973. Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires.
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b) El aumento de la dimensin de la mayora de los centros de la red urbana de cada pas, especialmente los de tamao mayor y mediano. c) El superdimensionamiento de uno o de unos pocos centros a nivel nacional, que indica una clara tendencia a la metropolizacin. Estas tres dimensiones estn sealando la existencia de un sistema con caractersticas ecolgicas y demogrficas particulares. El aumento de la dimensin de las aglomeraciones y la mayor densidad poblacional fundamentalmente en un centro nacional o regional superdimensionado, facilita las posibilidades de la interaccin social, lo que implica de alguna manera la existencia de un sistema de comportamiento1. La definicin de lo urbano no es entonces meramente un problema espacial, ya que lo social est presente de manera significativa en un proceso que tiene un complejo contenido, determinado por las relaciones sociales de produccin existentes en esa forma de organizacin espacial. Delimitado el campo de trabajo y redefinido en funcin de los criterios antes expuestos, lo urbano puede ser objeto de una especulacin cientfica separado o excluido de la consideracin del todo social. No existe, por lo tanto, un campo autnomo para los problemas espaciales, sino que ellos surgen, se delinean y se presentan a travs del funcionamiento social. El estudio del problema espacial se encuentra referido fundamentalmente a la forma como se determina, organiza, apropia y funciona el espacio en un sistema socioeconmico determinado, del cual es un aspecto integrante e indivisible. Por lo tanto, la consideracin fundamental del problema reside en la relacin entre el proceso de industrializacin y la urbanizacin. En las formaciones sociales dependientes del modo de produccin capitalista, fundamentalmente en su etapa monoplica, las aglomeraciones urbanas se estructuran en funcin de la industria. Es sta la causa principal del desorden urbano, tradicionalmente analizado desde el punto de vista del uso irracional del espacio, pero que en el fondo no es ms que la especificidad del desarrollo del capitalismo, basado en el provecho individual.
MANUEL CASTELLS: El proceso de urbanizacin: La relacin histrica entre sociedad y espacio, en Problemas de investigacin en sociologa urbana, Siglo XXI, Madrid, 1971.
Las estadsticas del proceso de crecimiento y concentracin espacial de la poblacin a nivel mundial indican que la urbanizacin se acrecienta de manera incesante a partir de la revolucin industrial. Este anlisis confirma de una manera general que el proceso de concentracin urbana es necesario para el desarrollo del sistema capitalista. La industria, para desarrollarse, necesita de las grandes aglomeraciones urbanas, que son las nicas formas de organizacin espacial que le brinda los elementos indispensables: la mano de obra y el mercado consumidor de productos finales. Estas aglomeraciones pueden llegar a tener un lmite en su crecimiento demogrfico y fsico determinado por costos crecientes de construccin y operacin, aunque hasta ahora no parece haberse detenido en ninguna de las formaciones sociales dependientes del modo de produccin capitalista, ya que las economas de escala parecen ser en esos pases ms importantes que cualquier consideracin social o ambiental. Por otra parte, cierto tipo de industrias, como la textil, los frigorficos, los molinos y otras, en una fase ms avanzada tienden a desconcentrarse y buscar una mejor relacin con las reas de produccin de las materias primas, introduciendo variaciones ms amplias en el modelo sealado. Lo expuesto hasta aqu obliga a reformular algunas apreciaciones para evitar confusiones en el desarrollo posterior de este trabajo. No puede hacerse depender la urbanizacin exclusivamente del proceso de industrializacin sin reconocer la especificidad de la organizacin social y espacial, a riesgo de caer en un determinismo tecnolgico. Se debe insistir en que la explicacin del fenmeno espacial slo puede realizarse comprendiendo la forma de articularse que tienen las distintas instancias de un modo de produccin particularizado, las especificaciones de la formacin econmico-social y el conocimiento de las relaciones sociales de produccin. La relacin entre el proceso industrial y la concentracin urbana de la poblacin presenta caractersticas diferenciales en los pases centrales y perifricos. En estos ltimos y, particularmente, en los del rea latinoamericana, la relacin presenta un grado de complejidad que obliga a un estudio particularizado que excede a los objetivos de este trabajo pero que, en sus lneas ms generales, se intenta describir en los prrafos siguientes. El proceso de industrializacin sustitutivo de bienes de importacin apareci, particularmente en los pases de desarrollo
agroexportador, como la Argentina y Brasil, durante el perodo en que cambi su base productiva como consecuencia de la gran crisis mundial de 1929. Este proceso no signific un cambio en la definicin de las relaciones de dependencia con respecto a los pases centrales del sistema mundial, aunque pueden anotarse algunas transformaciones en las modalidades que asumieron, sin que ellas sean de relevancia a los efectos del anlisis que intenta este trabajo. La industria instalada no absorbi la demanda de empleo creada por la propia expectativa del proceso iniciado. Esa creciente demanda fue slo en parte absorbida por la industria de la construccin, por el sector pblico y por la expansin de ciertos servicios. Esto origin una masa de desempleados que funcionaban como excedente y permitieron la regulacin arbitraria de los salarios. La marginalidad de la mano de obra urbana, entonces, no fue ni es ms que la representacin de la contradiccin del sistema capitalista agudizada en el caso de los pases de desarrollo dependiente. Algunos intentos por solucionar el problema de la marginalidad no han dado resultados y la situacin de desempleo tiende a agudizarse cada vez ms. Las grandes aglomeraciones urbanas de los pases latinoamericanos presentan serios problemas de funcionamiento que expresan un conjunto de contradicciones secundarias que se manifiestan, bsicamente, a travs de la insuficiencia del consumo colectivo de bienes, mostrando la imposibilidad que tiene y la baja prioridad que otorga el sistema socioeconmico vigente a la solucin de esas demandas2. La solucin de esas contradicciones no pueden plantearse en la instancia econmica, sino en otras instancias de la formacin social y responde a la ideologa del modelo social hegemnico dominante. O sea, que es slo el estado a travs de los mecanismos que se detallan en los dos puntos siguientes el que tiene que dar soluciones a los problemas que se originan en el funcionamiento del sistema. 2. POLTICAS DEL ESTADO El estado, en la etapa actual del desarrollo capitalista, adquiere cada da una mayor importancia en la vida de todos los integrantes
JORGE HARDOY y OSCAR MORENO: La reforma urbana en Amrica Latina, en Revista de la Sociedad Interamericana de Planificacin, Vol. VII, N 25, marzo 1973, pg. 5.
de una comunidad determinada. Todos los individuos se encuentran insertos en y regulados por el estado. La disputa por el poder entre los distintos sectores sociales dominantes tiene como objetivo el manejo del aparato estatal porque permite instrumentar un modelo hegemnico que da unidad y cohesin a las distintas instancias de la formacin social. El anlisis de las caractersticas fundamentales del estado excede los lmites de esta presentacin, pero el estudio de la gnesis de las polticas del mismo hace necesario resumir brevemente el funcionamiento de los mecanismos del poder poltico y la forma cmo se elabora y transmite la ideologa dominante que consolida y desarrolla aquel poder. La forma de organizacin social con el estado surge conceptual e histricamente en el momento en que aparece la primera gran divisin social. Concretamente, se origina y desarrolla en la medida que hay que consolidar una forma de organizacin donde unos se apropian del trabajo de los dems. Las formas que adquiere esa apropiacin son las que determinan, en ltima instancia, las caractersticas de la organizacin del todo social. En el modo de produccin capitalista la relacin de apropiacin del proceso de trabajo es homolgica con la relacin econmica de propiedad con el objeto producido. Esa homologa del proceso de trabajo y la relacin de propiedad se origina en la extorsin de plusvala. La fuerza de trabajo es una mercanca y su precio, que est determinado por lo necesario para mantenerse y reproducirse, se hace efectivo a travs del salario. El salario es pues la representacin de aquel precio y no el valor de las horas realmente trabajadas. Esta particularidad del capitalismo hace que la reproduccin del proceso de produccin, en su instancia econmica, se realice sin la necesidad de factores extraeconmicos. La consecuencia ms importante de esa manera de reproduccin es la de que en este modo de produccin particularizado existe una autonoma especfica de lo econmico, que por otra parte esa instancia sea la dominante dentro del modo. La consecuencia social es que en las formaciones sociales dependientes del modo de produccin capitalista desaparecen, en el terreno de lo aparente, las desigualdades propias de otros modos de produccin histricamente anteriores. Los hombres son iguales, pertenecen a una misma comunidad y tiene derecho a vender libremente su fuerza de trabajo. Las condiciones de la compra-venta de esta mercanca las establecen
los propietarios de los medios de produccin, en la medida que ejercen un monopolio sobre los mismos, con lo que desaparece aquella libertad. Hcese all explcita la contradiccin bsica de todo el sistema capitalista: la concentracin en pocas manos de los medios de produccin y el constante incremento de la fuerza de trabajo. Esta contradiccin es el origen de la existencia de dos clases sociales contrapuestas y con intereses irreconciliables en conflicto permanente que cuestionan el funcionamiento del conjunto social. La accin superestructural, en lo jurdico-poltico y en lo ideolgico, se hace necesaria para asegurar que la contradiccin no termine con el sistema social en su conjunto. El estado es quien asegura la unidad y cohesin de toda formacin social, fundndose en el monopolio de la violencia fsica organizada que legalmente ejerce. La determinacin y funcionamiento del modelo hegemnico est ntimamente ligado a la disputa entre los sectores sociales dominantes por el poder poltico. Toda prctica poltica de clase tiene como objetivo el poder, ya sea para mantener y mejorar las actuales relaciones sociales de produccin o para transformarlas definitivamente. La importancia del ejercicio del poder por determinado sector de clase dominante es funcin de la capacidad y posibilidad de transformar sus intereses particulares especficos en el inters general de la nacin. Legaliza y legitima su inters especfico a travs del mecanismo poltico de transformacin en inters general. El carcter hegemnico de un sector social, que posibilita aquella legitimacin, se obtiene a travs de un proyecto nacional que asegure las condiciones de reproduccin del sistema en su conjunto y que obtenga respaldo a travs del consenso del todo social. El consenso no se obtiene libremente, se organiza, es funcin de la ideologa dominante a travs del aparato privado de la hegemona3. Es funcin de la ideologa en tanto la obtencin del consenso slo se puede lograr apelando a los sujetos individualmente considerados sin tener en cuenta su adscripcin de clase, o sea, a travs de la difusin ideolgica. Este mecanismo, slo indicado por las limitaciones de este trabajo, es el que demuestra claramente las vinculaciones de lo ideolgico con lo poltico. La ideologa dominante es la que asegura las condiciones para la instauracin del modelo
ANTONIO GRAMSCI: Notas sobre Maquiavelo, sobre poltica y sobre el estado moderno, Lautaro, Buenos Aires, 1962.
hegemnico, pero cuya unidad y autonoma slo puede ser asegurada por la instancia poltica. El modelo hegemnico es el que determina y vincula cules son las polticas del estado que aseguren la vigencia y efectividad de su propuesta al sistema en su conjunto. Esas polticas se diferencian segn sea la etapa de desarrollo del capitalismo que se analice, pero sern cada vez de mayor injerencia directa en el sistema socioeconmico cuanto ms se avance en el desarrollo del capitalismo competitivo al monoplico. Contemporneamente las polticas que efectivizan el modelo abarcan un amplio espectro y pueden agruparse de acuerdo con los campos que cubren de la siguiente forma: a) la accin normativa reguladora de la conducta de los miembros de la comunidad; b) la produccin de bienes y servicios en forma monoplica o competitiva con el sector privado; c) la prestacin de los servicios que poltica e ideolgicamente le son constitutivos. El ejercicio del poder, efectivizado a travs del modelo descripto en sus mecanismos bsicos, est condicionado permanentemente por la lucha de clases. Ella acta sobre el ejercicio cotidiano del poder y sta a su vez redefine los territorios en que aquella se desarrolla. Esa redefinicin de los territorios es la que permite asimilar y transformar constantemente el nivel de cuestionamiento que el modelo hegemnico plantea. El estado, por otra parte y en el mismo movimiento, debe resolver las contradicciones de carcter secundario que aparecen en el desarrollo de sus funciones de unidad y cohesin. Estas contradicciones son de carcter econmico, social y poltico, debiendo resolverse de acuerdo con la alternativa implicada en el modelo hegemnico. Es quizs aqu donde ms claramente se manifiesta la ideologa dominante en la constitucin de un movimiento aparente que esconde o deforma la estructura real. 3. POLTICAS ESPACIALES (SECTORIALES Y ESPECFICAS) La caracterizacin realizada del acelerado proceso de crecimiento y de concentracin urbana que viven los pases latinoamericanos, la sealada dependencia de los problemas espaciales con respecto a los delineados por el sistema socioeconmico y lo apuntado acerca del problema de la gnesis de las polticas del estado obligan a redefinir
el concepto de polticas espaciales. Por polticas se entienden todas las medidas emanadas del aparato del estado y destinadas a cumplimentar la funcin general de dominacin conforme el modelo social hegemnico. La primera premisa a tenerse en cuenta en cualquier anlisis del contenido de una poltica es que sta no puede ser contradictoria, en tanto componente del modelo hegemnico, a la racionalidad del sistema socioeconmico. La segunda se fundamenta en poder distinguir entre aquellas medidas emanadas del estado, que tienden a consolidar el modelo hegemnico de unidad y cohesin a todas las instancias de una formacin social, de aquellas que tienden a resolver los problemas coyunturales. La tercera, que es especfica del campo de anlisis, obliga a distinguir aquellas polticas del estado de carcter sectorial, pero con efecto espacial indirecto, de las especficamente urbanas. Estas tres premisas deben ser tenidas en cuenta cuando se intenta reubicar el marco de las polticas espaciales. Por las razones expuestas en el primer apartado, el modelo dominante en los pases de Amrica Latina tiende a la concentracin espacial de la poblacin ya que el planteo de su estructura productiva as lo requiere. Esta tendencia, que implica una determinada forma de organizacin espacial, est ligada al proceso de industrializacin sustitutiva y al estancamiento del sector agropecuario. La concentracin de las inversiones productivas en una serie limitada de puntos dentro de cada territorio nacional inevitablemente refuerza la tendencia hacia la concentracin, apoyada por la casi total ausencia de una transformacin en la produccin agropecuaria. Esta generalizacin admite excepciones que no se consideran en este trabajo pero que por ello no dejan de perder la relevancia especifica que poseen. Las polticas del estado tienden a reforzar el modelo de concentracin, necesario para el desarrollo del proceso de industrializacin sustitutivo, resolviendo los problemas de esta forma de organizacin espacial. Las polticas sectoriales, segn lo manifestado en la primera premisa, no pueden estar en contradiccin con el proceso de concentracin; por el contrario, son las que le dan forma y lo institucionalizan. En las grandes ciudades del rea estn localizadas las principales plantas manufactureras de cada pas, la infraestructura necesaria para que funcionen y los centros de la actividad de la poltica financiera y comercial que ellas traen aparejadas. En ellas funcionan las principales universidades y
escuelas tcnicas y se concentra un porcentaje desproporcionado de los profesionales y tcnicos de cada pas. Finalmente, el nivel de servicios de las grandes ciudades es desproporcionado en relacin a los niveles de las reas rurales y las ciudades menores. Esta concentracin es el resultado de acciones directas o indirectas del estado. Se intentar detallarlas en los prrafos siguientes, ya que su anlisis constituye un desafo a los cientistas polticos que a travs de ellas analizan la posibilidad y la necesidad de distinguir el poder formal del poder real del estado en su accionar cotidiano. Las acciones que conforman estas polticas han sido analizadas en profundidad en otro trabajo de los autores de esta ponencia4 bajo la denominacin de poltica nacional de urbanizacin. Son ellas las que de alguna manera institucionalizan una estructura espacial que se adecua a los requerimientos del sistema socioeconmico productivo. En la medida que en los pases del rea se intent planificar el conjunto de medidas que integran esta poltica desde una perspectiva distinta y contraria al modelo nunca pudieron implementarse de manera efectiva y quedaron reducidas a su enunciacin formal. Los mejores ejemplos de aquella afirmacin lo constituyen las polticas de administracin regional intentada en Chile, Brasil y la Argentina en la dcada del 60. El otro campo de las polticas en materia espacial, segn la tercera premisa enunciada, es aquel que est dirigido especficamente a los centros urbanos y su rea de influencia inmediata, que en el trabajo antes citado5 se estudia bajo la denominacin de polticas de desarrollo urbano. El conjunto de este accionar tiende a la resolucin de los problemas especficamente urbanos y suburbanos que se originan en el funcionamiento del modelo de concentracin y son la expresin de las contradicciones que se dan en una gran aglomeracin urbana. La relacin entre la capacidad individual de adquirir que poseen los sectores populares urbanos y el consumo de los bienes urbanos (colectivos) pone al descubierto la expresin urbana de la contradiccin bsica del sistema capitalista. La diferencia de clases sociales se mantiene tambin en la forma de apropiarse de los beneficios de la urbanizacin, que se expresa en la distribucin
JORGE HARDOY, RAL BASALDA y OSCAR MORENO: La tierra urbana. Poltica y mecanismos para su regulacin y tenencia, en Desarrollo Econmico vol 9, N 34, julio-setiembre, Bs. As., 1969. 5 lbd.
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ecolgica de la poblacin dentro del rea urbana, en la forma que se prestan los servicios, en la infraestructura fsica y social de los diferentes barrios residenciales. Estas situaciones, que expresan en el fondo la insuficiencia del consumo colectivo de bienes de los sectores populares, son fuente de conflicto y su resolucin o cambio, uno de los lugares donde se expresa con ms intensidad la lucha de clases. El estado es quien debe suplir esa insuficiencia del consumo colectivo a fin de evitar la expresin del conflicto que pudiera hacer ineficiente a la ciudad como asentamiento de las relaciones sociales de produccin. El estado entonces desde distintas polticas -la fundamental la prestacin de servicios que incluye la vivienda- debe suplir la incapacidad del sistema socioeconmico de construir el sistema urbano. Pero el estado, particularmente en las formaciones sociales dependientes, no puede cubrir todas las deficiencias por la cantidad limitada de sus recursos y los estrechos lmites de su autonoma relativa. La lucha poltica de clases es lo que transforma una necesidad en un objetivo real y especfico de polticas urbanas. Resolver las necesidades transformadas en objetivos polticos es evitar, en ltima instancia, que los conflictos secundarios afecten la relacin principal. En otras palabras, impedir que se haga imposible la reproduccin de las condiciones de produccin en las grandes ciudades. Pero no slo los conflictos de la lucha de clases deben ser resueltos de la manera apuntada, sino que la poltica del estado debe respetar las contradicciones que los distintos intereses de los sectores sociales dominantes presentan en el desarrollo de una gran aglomeracin. Slo a ttulo de ejemplo, y quizs el ms demostrativo, puede citarse el caso de la especulacin con la tierra urbana. La tierra urbana, que no es un bien de produccin, ha sido transformado, por la accin del modelo de concentracin urbana, en un objeto de especulacin, y, por lo tanto, de equivocada utilizacin. Indirectamente, la tierra es un factor fundamental en el bienestar de la poblacin urbana. La forma como sea utilizada permitir una correcta relacin entre los lugares de vivienda y de trabajo, de recreacin y educacin. Fundamentalmente, permitir construir ciudades ms humanas y seguras, con un costo menor. La especulacin de la tierra urbana se acrecienta, fundamentalmente, por dos motivos: el primero es la crnica inflacin que viven los pases del rea; el segundo es de carcter ideolgico y poltico y est
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relacionado con la solucin intentada para satisfacer el problema habitacional en funcin de la propiedad privada de la vivienda. Esta solucin del problema habitacional no es otra cosa que la explotacin secundaria a que el sistema somete a los sectores populares, ya que el sistema de propiedad privada de la vivienda extrae del salario, al que ya se le extorsiona la plusvala, una cuota significativa para pagar la especulacin realizada por el dueo de la tierra urbana y la tasa de ganancia del empresario constructor. La accin de los especuladores tiene como efecto principal la distorsin en el crecimiento de las ciudades, que se manifiesta de dos maneras: la primera, en no poder afectar desde el poder formal el rgimen legal de tenencia de la tierra urbana; la segunda, cuando el estado al construir los servicios debe seguir las lneas de crecimiento fsico que le sealan los especuladores. La poltica de desarrollo urbano tambin tiene que dar respuesta a los problemas de gestin administrativa de las grandes aglomeraciones urbanas. El modelo de concentracin da origen a la unin de varios centros urbanos de diferentes tamaos en una o pocas metrpolis que se extienden formalmente a travs de distintas jurisdicciones administrativas, provocando trabas burocrticas en su funcionamiento. El estado debe resolver este problema coyuntural de superestructura mediante el ordenamiento administrativo (reforma administrativa y legislativa), pero all tambin aparece una restriccin importante y digna de mencionar. La restriccin es funcin de la distribucin ecolgica de la poblacin a travs de toda un rea metropolitana representativa de la separacin de las clases sociales, dando la imagen del grado de segregacin y marginalidad de la mayora de la nueva poblacin urbana. Esta restriccin se concreta en la imposibilidad de institucionalizar gobiernos metropolitanos, ya que, por ejemplo, no se pueden destinar los fondos fiscales recaudados en toda el rea para prestar los servicios con algn criterio de justicia distributiva de los beneficios de la urbanizacin. No podra pensarse, por lo menos en forma directa, a los habitantes de los barrios residenciales, financiando los servicios o la recreacin de las zonas marginales. Las soluciones que intenta el estado, respetando aquella restriccin, siguen la lnea trazada por el modelo hegemnico fundado en el desarrollo industrial como base de la estructura productiva. Es por ello que las realizaciones habitualmente pueden ser ubicadas en
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dos grandes campos: uno es la accesibilidad a los lugares de explotacin y el otro el transporte colectivo. Puede agregarse finalmente el de la coordinacin en la prestacin de los servicios tradicionalmente ubicados como infraestructura fsica. O sea que las polticas del estado, en cuanto administracin de las grandes aglomeraciones, tienden, como no podra ser de otra forma, a consolidar el modelo de dominacin poltica que mejor sirve a la explotacin econmica. Resumiendo, la poltica de desarrollo urbano tiene como objetivo: a) suplir las deficiencias del consumo colectivo de bienes, en la medida que esas deficiencias se transformen en un objetivo por la lucha poltica de clases; b) resolver los problemas de funcionamiento de las ciudades respetando los intereses de sectores sociales dominantes que puedan no integrar el bloque del poder; c) hacerse cargo de la gestin administrativa de los grandes centros urbanos. La delimitacin de los objetivos de una poltica urbana especfica confirma y valida la hiptesis primera de este trabajo acerca de la carencia de autonoma de lo espacial y la relevancia particular que adquieren las acciones del estado en esta materia. Puede concluirse que las polticas de contenido espacial (sectoriales o especficas) reafirman el modelo de desarrollo del sistema socioeconmico y deben resolver los problemas, generalmente coyunturales, planteados por las contradicciones y conflictos emanados del proceso social de concentracin urbana. 4. TRANSFORMACIN TERRITORIAL Los pases capitalistas de Amrica Latina han registrado un aumento de su ingreso que por lo general supera el crecimiento de su poblacin. Sin embargo, en casi todos los casos ha permanecido inalterado y en varios se ha deteriorado su distribucin, favoreciendo a los sectores dominantes de la sociedad en su conjunto6. La
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Entre 1960 y 1970, el 20 por ciento de la poblacin brasilea que formaba la seccin con los ingresos ms altos aument su participacin en la renta nacional del 54,4 al 64,1 por ciento, en tanto que el 80 por ciento restante vio disminuir su participacin del 45,5 al 36,8 por ciento. La concentracin se revela de manera ms irritante cuando se considera que en el mismo perodo el 1 por ciento de la poblacin, constituida por los grupos ms ricos, aument su participacin en la renta nacional del 11,7 al 17 por ciento, mientras que la mitad de la poblacin
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concentracin de la renta nacional en los sectores con los ingresos ms altos refleja mejor que otros indicadores la orientacin y los objetivos de la poltica econmica de esos pases. El crecimiento econmico sealado no ha sido entonces canalizado para aumentar el poder adquisitivo de las masas asalariadas. Por el contrario, existen evidencias de que en la mayora de los pases capitalistas del rea el desempleo y el subempleo han aumentado y de que el acceso de los grupos ms necesitados del campo y de la ciudad a los servicios indispensables siguen insatisfechos. El crecimiento econmico ha permitido transferir sus beneficios casi exclusivamente a los grupos privilegiados de la poblacin de cada uno de los pases. La injusticia en la distribucin del ingreso a nivel social tambin se registra a nivel territorial. La renta por habitante en el Nordeste del Brasil es apenas la mitad de la renta de un habitante del Brasil y la tercera parte de la renta de un habitante de San Pablo. Desequilibrios regionales semejantes se observan en todos los pases del rea en indicadores de desnutricin, analfabetismo, dficit habitacional y desocupacin. La incapacidad de pago de las masas populares es uno de los elementos decisivos en su falta de acceso a la vivienda ms elemental. En 1967, en otro trabajo de los autores, se estimaba que aproximadamente el 66 por ciento de la poblacin urbana de Ecuador y Bolivia y prcticamente el 100 por ciento de la poblacin rural careca de ingresos suficientes para acceder a la vivienda ms econmica construida por los organismos pblicos de esos pases con la ayuda financiera internacional7. Al finalizar la administracin de Frei en Chile, el 11,5 por ciento de las familias con 0 a 0,4 sueldos vitales no tena acceso a ninguna vivienda y el 18,2 por ciento de las familias con 0,4 a 1,0 sueldos vitales slo tenan acceso a los proyectos de la Operacin Sitio, que se haban convertido en la entrega de sitios trazados sin (obras) de urbanizacin8.
brasilea, constituida por las personas con la renta ms baja, vio reducida su participacin del 17,6 al 13,7 por ciento (En onvi os clamores do meu povo, Documento de Bispos e Superiores religiosos do Nordeste; pg. 18, 6 de mayo de 1973). Otro ejemplo: el 47 por ciento de la poblacin ocupada de Chile (1.265.000 personas) reciba hacia 1970-71 ingresos inferiores a un sueldo vital, mientras que 9.000 personas reciban ingresos superiores a veinte sueldos vitales (Ministerio de Vivienda y Urbanismo: Poltica habitacional del Gobierno Popular. Programa 72, Santiago de Chile, 1972). 7 JORGE E. HARDOY, RAL BASALDA y OSCAR MORENO: Poltica de la tierra urbana y mecanismos para su regulacin en Amrica del Sur, Editorial del Instituto, ITDT, Buenos Aires, 1969. 8 Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, ob. cit., pgs. 15 y 16.
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Los ejemplos abundan para todos los pases y revelan la situacin ventajosa de las ciudades mayores con respecto a las menores, de las reas urbanas con respecto a las rurales y de las regiones centrales con respecto a las perifricas, a pesar de la crtica situacin general. La crisis social de todos los pases capitalistas de Amrica Latina se expresa en el espacio. No puede distinguirse la crisis agraria de la crisis urbana. Ambas responden de una manera general y especfica a la crisis de la sociedad entera que se evidencia en la forma de funcionamiento del sistema. La situacin agraria en Amrica Latina se caracteriza por los bajos rendimientos y por la privacin, la miseria, el aislamiento y la, falta de oportunidades en que se desenvuelve la vida de la mayora de su poblacin y por la humillacin constante a que son sometidos sus habitantes. Los campesinos han sido explotados por un sistema de produccin que responde a los objetivos de las clases dominantes, las que, en ltima instancia y segn la especificidad de cada pas, representan intereses nacionales o extranjeros o, en la mayora de los casos, a la alianza de ambos. La vida de la poblacin agraria ha sido invariablemente modelada por las decisiones emanadas de los propietarios, comerciantes y financistas que residen en las ciudades. Los sistemas de produccin favorecidos por esos grupos impulsan el desarraigo de la poblacin rural y la casi total ausencia de comunidades rurales con los servicios y la diversificacin de actividades indispensables para retener a sus habitantes. Es, sin duda, la causa principal del flujo y reflujo de poblacin entre el campo y la ciudad en toda Amrica Latina, una de las movilizaciones humanas espontneas ms numerosas que haya conocido la historia. Esta apreciacin tiene una relacin directa con la distribucin y organizacin espacial de una sociedad dividida en clases. No es intencin de este trabajo plantear soluciones a partir de la mayor vinculacin de los productores con la tierra, pero es necesario sealar la caracterstica de ausentista de los encargados de las decisiones. El problema real sigue siendo el que se apuntara en el primer prrafo de este apartado: la reducida participacin de la mayora de los campesinos en el ingreso nacional. La situacin urbana es cada vez ms conflictiva en todos los pases del rea. Los problemas se han agudizado y se han hecho particularmente visibles en las ltimas dcadas debido al crecimiento fsico y demogrfico de los centros sin un aumento paralelo en la oferta de empleos y de servicios. El desorden del crecimiento urbano
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y el creciente costo de la urbanizacin y de la administracin de las ciudades, el dficit de viviendas y servicios, la injusta distribucin de las propiedades urbanas, la segregacin de la poblacin de acuerdo con sus niveles de ingresos y la falta de oportunidades para la masa trabajadora se relacionan tambin con el modelo hegemnico dominante. No debera sorprender a nadie que las ciudades se hayan convertido en el principal lugar de la lucha de clases, evidenciada por movilizaciones cada vez ms numerosas de los sectores populares enfrentndose a las administraciones burocrticas, representativas de los intereses dominantes, que no pueden intentar transformaciones que trasciendan ms all de los lmites formales. Las soluciones adoptadas por quienes detentan el poder en las reas urbanas han reforzado las tendencias explicadas y de poco o nada han servido para mejorar, an muy parcialmente, la situacin de la masa asalariada. Adoptar soluciones de fondo significara enfrentar a los grupos de intereses cuyas decisiones determinan las pautas de crecimiento de cada ciudad: los latifundistas urbanos, las empresas inmobiliarias, los bancos y compaas de seguros privados, los profesionales y tcnicos agrupados en asociaciones, las empresas constructoras de viviendas, obras pblicas y pavimentos a su vez asociadas en cmaras y las empresas de materiales de construccin entre otras. Las soluciones posibles hace veinte, treinta o cuarenta aos son hoy imposibles. Los paliativos aplicados hace dos, tres o cuatro dcadas ya no cumplen ni esa funcin. La legislacin formalista y normativa aceptada an en muchos pases no constituye una solucin. Cabe una reflexin sobre los tcnicos que han trabajado y trabajan en la elaboracin de planes que de antemano carecen de viabilidad poltica para su implementacin y refuerzan las tendencias explicadas y la imagen modernizadora que los grupos que detentan el poder pretenden proyectar. La generalidad de los planes que los autores conocen en Amrica Latina han corrido una suerte parecida y no estara de ms repetir que la gran mayora de ellos slo adornan las bibliotecas de los funcionarios. El problema, en general, es pretender que los planes tengan un contenido que supere el determinado por el propio funcionamiento del sistema en el que se inscriben. Pero se debe agregar que la imagen futura de la sociedad que aparece reflejada en los planes no es la de quienes ejercen formalmente el poder poltico. Todo esto hace que los planes carezcan de viabilidad poltica, sean desproporcionados en su real
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factibilidad econmica y se inscriban en el marco ideolgico del formalismo urbano como medio para mejorar las condiciones de vida. Si se analiza en profundidad el marco de las realizaciones en planificacin urbana se puede observar que el conjunto de los resultados obtenidos coinciden con la funcionalidad expresada en las consideraciones sobre poltica de desarrollo urbano. La consecuencia ms directa es que las ciudades crecen de acuerdo con las necesidades y contradicciones del sistema que las origina, sin que pueda descubrirse en ellas ninguna otra racionalidad que la del lucro de los distintos sectores dominantes, gobernadas verticalmente y segregadas espacialmente segn el asentamiento de las clases sociales. Retomando los conceptos de los tres primeros captulos es necesario indicar que la superacin estructural de estos problemas est vinculada al cambio en las relaciones sociales de produccin. Desde este ngulo se har el anlisis de las medidas de poltica espacial y de los objetivos a alcanzar con ellas, sin perder de vista que la especificidad de la lucha poltica en cada pas dar caractersticas particulares a este proceso de transformacin territorial. Uno de los principales objetivos es eliminar la ya clsica divisin entre campo y ciudad, orientando las inversiones productivas y en infraestructura social no slo a aquellas regiones y puntos del territorio que por sus caractersticas puedan contribuir mejor al crecimiento econmico, sino tambin hacia donde sean necesarias para mejorar a igualar el nivel de vida de la poblacin. La independencia econmica y poltica de un pas debe apoyarse en la plena y pragmtica utilizacin de sus recursos naturales y humanos. Esto implica que la distribucin de las facilidades productivas debe estar apoyada por la distribucin regional de los servicios educativos y de salud, por decisiones con un impacto en la redistribucin espacial del empleo y por criterios complementarios en cuanto a la localizacin de los proyectos de vivienda y servicios. Los pases del rea tienen una marcada dependencia de su produccin agropecuaria para alimentar a su poblacin y para financiar sus importaciones imprescindibles. Esa dependencia ha llevado a algunos pases del rea a intentar reformas agrarias para aumentar y diversificar su produccin, para mejorar los trminos de su intercambio y neutralizar, en alguna medida, los precios fijados a sus productos por los mercados internacionales. Las reformas
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agrarias ensayadas han tenido distintas alternativas de implementacin, con resultados dismiles. Si estn bien orientadas e implementadas permitiran al estado controlar la produccin agrcola para mejorar los niveles de vida y satisfacer las necesidades nacionales. Una reforma agraria que se inscriba en un proceso de cambio en las relaciones sociales de produccin, es tambin una precondicin para un reordenamiento espacial de alcances nacionales, en tanto sustrae a la tierra de su actual condicin de bien especulativo y permite asignarle un uso en funcin de metas productivas de inters nacional y no de la forma como responden los diferentes sectores dominantes a los incentivos que ellos mismos tratan de imponer. Este cambio en el concepto de propiedad de la tierra rural permite replantear los sistemas de explotacin y asignar a cada fragmento del espacio nacional cuotas y tipos de explotacin en funcin de las caractersticas ecolgicas del territorio y de las metas establecidas por planes nacionales integrados. Las inversiones en infraestructura vial y energtica y en infraestructura social determinar una estructura espacial basada as en una utilizacin ms eficiente de los recursos y a la vez eliminar gradualmente las diferencias entre campo y ciudad. La condicin que asegura estos resultados es que el impacto poltico de una reforma agraria debe ser inmediato, aunque sus efectos econmicos, sociales y territoriales sean ms lentos. Aquel efecto inmediato se ha de reflejar en la eliminacin de las actuales causas de la migracin rural-urbana: el desempleo y subempleo agrcola, la provisin de los servicios ms necesarios a la poblacin y asegurar, por igual, el pleno empleo y niveles bsicos de vida a la poblacin rural y a la poblacin urbana. Los efectos arriba sealados son evidentes en el caso de Cuba. En Cuba, las dos leyes de Reforma Agraria fueron coordinadas con otras series de medidas, entre ellas la ley de Reforma Urbana, que tendieron a solucionar problemas estructurales bsicos, a la vez que buscaba redistribuir el consumo, hacer accesibles los servicios colectivos a todos los sectores de la poblacin -fundamentalmente la vivienda, la educacin y la asistencia mdica-, al tiempo que se enfatizaban los incentivos no materiales a la produccin individual. Estas medidas, por s solas, no garantizan la vigencia de una sociedad igualitaria pero son una precondicin indispensable para llegar a ella. El gobierno de la Revolucin Cubana logr as detener o
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reorientar el proceso migratorio: a travs de una poltica de reordenamiento territorial a nivel nacional que se est concretando a travs de regiones y reas prioritarias. Los logros se pueden ver hoy en los numerosos pueblos y ciudades rurales; en la revitalizacin econmica de los bateyes y en su incorporacin a la red de pueblos; en los planes de autosuficiencia provincial; en una red nacional de transporte y comunicaciones y de caminos de acceso a todos los centros urbanos del pas; en la construccin de represas para el abastecimiento de agua y la recreacin; en la red de puertos a instalaciones de carga de la produccin azucarera; en la diversificacin funcional de las capitales provinciales y de los principales centros urbanos; en la desconcentracin de las universidades, escuelas tcnicas, hospitales, centros de salud y barrios de viviendas. Cuba es el nico pas del rea que ha conseguido detener el crecimiento demogrfico de su ciudad capital. En cambio, como consecuencia de la poltica de ordenamiento territorial sealada; aument sensiblemente durante la dcada de 1960 la tasa de crecimiento de las ciudades con una poblacin entre 100.000 y 200.000 habitantes, entre 50.000 y 100.000 habitantes, entre 50.000 y 100.000 habitantes y entre 5.000 y 10.000 habitantes. Adems, la relacin entre poblacin urbana y poblacin rural se mantuvo sin mayores modificaciones a partir de la mitad de la dcada de 1960. Por el contrario, reformas agrarias como la mexicana o la boliviana, que comenzaron con medidas que pueden caracterizarse como estructurales, pero que no fueron acompaadas por un conjunto de otras medidas, tales como una poltica agraria adecuada al desarrollo econmico y social del pas, no slo se diluyeron sino que no han producido transformaciones en los respectivos espacios nacionales. En ambos pases fue concretada, en mayor o menor grado, la redistribucin de la propiedad de la tierra y la eliminacin del peonaje favorecindose la propiedad privada, pero en ambos pases el resultado fue una expansin de la agricultura minifundista, especialmente en aquellas reas de mayor concentracin de poblacin. Un elevado porcentaje de los campesinos de Mxico y Bolivia no tiene mucho que hacer durante buena parte del ao debido al reducido tamao de la propiedad que puede trabajar. En Bolivia la presin del hombre rural sobre la tierra podra canalizarse hacia el Oriente, que es precisamente la regin donde an persisten grandes
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propiedades y donde qued diluido el efecto de la reforma agraria. Pero en la sierra de Bolivia y en las reas rurales mexicanas ms densamente pobladas prcticamente no existen posibilidades de absorber el crecimiento natural de la poblacin rural sin incrementar el minifundismo. La alternativa sera reducir la poblacin rural9. En realidad es lo que est ocurriendo. Entre 1960 y 1970, el 74,3 por ciento del incremento de la poblacin nacional de Mxico y el 51 de la de Bolivia fue absorbido por los centros urbanos. En 1960, el 49,26 por ciento de la poblacin de Mxico y el 29,87 de la de Bolivia era definida como urbana10. Se prev que entre 1970 y 1985 el 81,9 por ciento de la poblacin nacional de Mxico y el 56,4 de la de Bolivia ser absorbida por los centros urbanos. En 1970, el 56,52 por ciento de la poblacin de Mxico y el 34,25 de la de Bolivia era definida como urbana. Los dos ejemplos anteriores indican que una reforma agraria, a pesar del carcter estructural que tuvo, por lo menos en sus primeras etapas, no necesariamente retiene a la poblacin rural. En ambos casos la poblacin rural ha continuado creciendo a un promedio de 376.000 nuevos habitantes por ao en Mxico y a un promedio de 47.100 por ao en Bolivia. En Mxico, donde la tecnificacin agraria ha realizado progresos importantes en algunas regiones, el resultado ha sido el desplazamiento de la poblacin rural hacia las ciudades. En Bolivia, donde la tecnificacin agraria apenas ha evolucionado, pero donde existen menores oportunidades en las reas urbanas, el desplazamiento de la poblacin rural hacia las ciudades ha sido menor. En ambos pases las economas urbanas no han podido absorber a los contingentes crecientes de poblacin rural que migran en busca de oportunidades. Las consecuencias son conocidas. Dado el sistema econmico y social que prevalece, las reas urbanas de Mxico y Bolivia de ningn modo pueden suministrar las condiciones bsicas de vida -empleo, alimentacin, vivienda, educacin y servicios de salud- a una poblacin que crece tan rpidamente.
Vase sobre el tema: RODOLFO STAVENHAGEN: Social aspects of agrarian structure in Mexico, en Rodolfo Stavenhagen (ed.), Agrarian problems and peasant movements in Latin America, pgs. 225-270, Doubleday and Co., Nueva York, 1970; ANTONIO GARCA: La reforma agraria y el desarrollo social de Bolivia, en El Trimestre Econmico, vol. XXXI, Mxico, 1964. 10 JORGE E. HARDOY: Potentials for Urban Absorption: The Latin American Experience, en THOMAS POLEMAN y DONALD FREEBAIRN: Food, population and employment. The impact of the green revolution, pgs. 167-197, Praeger, Nueva York, 1973.
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Por eso se reafirma lo ya dicho por los autores en un trabajo anterior: los procesos de reforma urbana y reforma agraria deben ser simultneos a implementarse de manera que priven a los terratenientes urbanos y rurales de su base de poder poltico a travs de un cambio en el rgimen legal de tenencia de la tierra y de otros recursos naturales que exprese una nueva situacin en las relaciones sociales de produccin11. Estos recursos deben manejarse desde el estado, el cual, a travs de una amplia y democrtica participacin popular, los canalice hacia el desarrollo econmico y social de un pas. Los procesos de reforma agraria y de reforma urbana no constituyen un fin en s mismo. Su objetivo primordial es la mejor integracin de los grupos sociales urbanos y rurales a travs de un proceso real de democratizacin del poder del estado. En la medida que estos procesos no son finitos deben realizarse a travs de una continua evaluacin crtica por parte de la poblacin para ajustarlos a situaciones coyunturales que se modifican permanentemente. Por lo tanto, los procesos de transformacin territorial se inscriben necesariamente en la transicin de una sociedad marginada a una sociedad consciente de su podero, que elabora un plan creativo donde existe un modelo de futuro viable y est dispuesta a enfrentar todos los obstculos para su logro. El proceso de reforma urbana, cuyos objetivos se han expuesto en el trabajo ya citado, debe ser vinculado necesariamente al pensamiento terico y a la prctica poltica de quien la realice. No hay un modelo nico de reforma urbana, ya que adems de aquel condicionante y en la medida en que una reforma urbana no es un objetivo en s mismo, su forma de realizacin depende del grado de desarrollo y de compromiso popular alcanzado por el pas que decide sancionarla e implementarla. Su xito, como el xito de una reforma agraria, depende en gran medida del cumplimiento de las metas econmicas establecidas. Cada situacin es, por lo Canto, un desafo a la capacidad creativa de los tcnicos sirviendo a los procesos de transformacin encarados. Es por ello que deben plantearse alternativas diversas y no soluciones tericas rgidas que la haran impracticables. Los distintos objetivos de una reforma urbana no pueden cumplirse de una manera inmediata. Redistribuir el sistema de
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HARDOY y MORENO: La reforma urbana en Amrica Latina, ob. cit., pg. 34.
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tenencia de la tierra urbana y suburbana, controlando efectivamente la subdivisin innecesaria de los terrenos, quizs sea uno de los impactos inmediatos. Pero una reforma urbana es mucho ms que un eficiente sistema de administracin de las propiedades urbanas. El concepto de reforma urbana es comparativamente ms reciente que el de reforma agraria. Ha sido, empero, deformado terica y legislativamente, confundindolo intencionalmente ya con un plan de viviendas de inters social, ya con normas legislativas que instrumentan controles de los precios de la tierra urbana o de los arrendamientos, ya con un mecanismo para absorber la plusvala creada por las obras pblicas. Esta confusin es producto de la apropiacin ideolgica del concepto por quienes desean instrumentar polticas que superen los conflictos coyunturales manteniendo intactas las causantes estructurales. Los sucesivos proyectos de reforma urbana presentados al Congreso de Colombia son un buen ejemplo de lo antes afirmado. Por detrs de las pretensiones de hacer cumplir a la propiedad su funcin social, creando las condiciones que permitan el mejoramiento de las ciudades y la dotacin de viviendas y servicios complementarios a las clases populares, los proyectos presentados introducen medidas correctivas que slo son paliativos con posibles efectos parciales y a largo plazo. Con respecto a este conjunto de proyectos es de hacer notar que varios de ellos fueron presentados al Congreso por los representantes de los intereses que tradicionalmente han lucrado con la especulacin en tierra urbana, el financiamiento de las urbanizaciones y la vivienda residencial. Las crisis urbanas y las movilizaciones populares reivindicativas por ellas provocadas han llevado a muchos de los gobiernos latinoamericanos a tomar una serie de medidas que pretenden corregir el problema, como por ejemplo: precios mximos de la tierra, impuestos progresivos a los terrenos baldos, adquisicin directa de tierras anualmente necesarias para los programas del sector pblico, limitacin de las ganancias por alquileres, obligatoriedad a los urbanizadores de dotar de servicios a los loteos, etctera. Estas medidas, que no van ms all de los paliativos que antes se caracterizaran, pretenden ser mostradas como verdaderas reformas estructurales. Pero a poco que sea analizado el contexto sociopoltico en que se realizan y las medidas complementarias y conexas que con ellas se toman, se concluir que no tienen otro objetivo que mantener las condiciones en que se origina y reproduce
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el sistema. Estas medidas son las que muestran claramente el contexto reformista de muchos de los movimientos polticos de Amrica Latina. Procesos de transformacin territorial como los sealados no pueden ser propuestos, ejecutados, ni implementados por la mayora de los gobiernos de los pases del rea, ya que vulneraran los intereses que tan frreamente vienen representando desde hace muchos aos. Esos sectores podrn adems llegar a dar algunas soluciones territoriales cuando la situacin social as lo exija, siempre que no se modifique el modo de produccin dominante. Al fin y al cabo el control de la produccin agropecuaria no est en la tenencia de la tierra sino, fundamentalmente, en los resortes de la comercializacin a industrializacin de su produccin y del crdito. Tambin el negocio urbano puede pasar con comodidad de la especulacin directa en tierras al control del crdito, de la produccin de los materiales de construccin a la industria de la construccin misma. Finalmente, se puede afirmar que en el desarrollo del sistema capitalista no es posible pensar que los grupos opresores y oprimidos coincidan en los objetivos y en los alcances de las polticas nacionales de urbanizacin, ni en proyectos de sociedad futura de los cuales los procesos de reforma agraria y urbana forman parte.
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Jorge E. Hardoy y oscar Moreno. Tendencias y Alternativas de la Reforma Urbana. Desarrollo Econmico. Vol. XIII N 52. 1974.

TENDENCIAS Y ALTERNATIVAS DE LA REFORMA URBANA

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