EXPOSIO DE MOTIVOS DO MINISTRO DA FAZENDA Sistema Tributrio Nacional. Alteraes Em 1 de novembro de 1965.

Exposio n 910 Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica Os que acompanham os problemas financeiros esto acordes na urgncia de um reexame dos impostos da Federao, com o fim de instituir-se um sistema compatvel com os requisitos do progresso econmico do Pas. A multiplicidade e a acumulao de incidncias tributrias, a despeito da separao formal dos impostos, dificultam e oneram a produo. Os empecilhos ao progresso esto-se tornando alarmantes. A Comisso de juristas e de tcnicos, que preparou o projeto de sistematizao tributria da Federao, diz com muita propriedade em seu relatrio: "Desde 1891 vem sendo seguido o critrio de partilhar tributos designados por suas denominaes jurdicas usuais, posto que nem sempre pacficas para os prprios juristas. Esse sistema tem provocado ou facilitado distores econmicas que o crescimento das necessidades financeiras do poder pblico, e a conseqente complexidade de onerosidade dos tributos federais, estaduais e municipais somente tendem a agravar. Exemplo desta afirmativa a proliferao de figuras tributrias, concebidas em termos jurdico-formais com que os trs governos tm procurado alargar o campo de suas competncias e fortalecer o montante de suas arrecadaes". "Isto sem falarmos nas sobreposies de tributos, do mesmo ou de outro poder, economicamente idnticos, e disfarados apenas pelas roupagens jurdicas de que o legislador os reveste. Pode-se mesmo dizer, sem exagero, que existem hoje, no Brasil, mais tributos formalmente distintos que fatores econmicos aptos a servir de base tributao". No h exagero algum na afirmao da Comisso. Por intermdio do imposto de vendas e consignaes os Estados esto-se guerreando uns aos outros, alm de criarem embaraos comercializao dos produtos no territrio nacional e exportao para o estrangeiro. E o pior que, no obstante as denominaes variarem, os diferentes impostos e taxas, dos Estados e dos Municpios, redundam em mera acumulao do imposto de vendas. So expressivos os seguintes dados: Estado:..........................................................Percentagem poro absolvida ................................................................................................pelo imposto Cr$ a) Imposto de vendas..........................................6.0 b) Taxa rodoviria................................................0.50 c) Adicional..........................................................0.50 Municpio: d) Indstria e Profisses......................................3.5 e) Taxas Municipais............................................0.9 12.466 3.600 21.369 1.781 1.781

Total................................................................... 11.5

40.997

Temos cinco denominaes diferentes de tributos recaindo todos eles da mesma maneira sobre o valor de uma mercadoria, tal como afirma a Comisso: "sobreposies de tributos, do mesmo ou de outro poder, economicamente idnticos e disfarados apenas pela roupagem jurdica de que o legislador os reveste". Ao passar a mercadoria para outro Estado, novamente surge o imposto de vendas, talvez acompanhado e adicionais, e, outra vez, aparece o imposto de industria e profisses cobrado com "roupagem diferente", mas agregado ao imposto de vendas. 2. A Comisso, ante to repetida acumulao de incidncias, procurou caracterizar os impostos e as taxas e tratou de suprimir os impostos de base tributria indefinida, como o imposto de "indstrias e profisses". Preferiu, por esse motivo, depois de ponderar sobre as reclamaes formuladas pelos Municpios quanto queda de receita, admitir o desdobramento do imposto de vendas e consignaes, entre o Estado e o Municpio. 3. Durante a inflao, quando os preos subiam vertiginosamente, nem os produtores, nem os consumidores davam conta da gravidade do primarismo dos impostos estaduais e municipais. Bastou, porm, que surgisse um prenncio de estabilidade monetria para que se pudesse avaliar o peso fiscal. E mais significativa ser ainda a carga tributria porque, daqui por diante, a expanso econmica dever processar-se a custos decrescentes, condio econmica incompatvel com a presena de impostos de incidncia em cascata, cobrados a esmo, sem a menor ateno para os problemas de custo da produo. Com a finalidade de por termo multiplicidade acumulativa dos tributos que o projeto prope a eliminao de alguns impostos federais, estaduais e municipais. Os que lidam com os impostos sabem que um nico imposto - mesmo to completo como o da renda - uma iluso. Reconhecem, todavia, o grave inconveniente da cobrana de muitos impostos, porque a maioria deles redunda em simples repetio tributria. So novos impostos, sem a menor seletividade adicional de incidncia. O nmero de impostos no pode, pois, deixar de ser diminuto. Dentre eles se destacam de maneira impar os impostos de renda e o de consumo, que se completam, e cujas receitas podem ser substanciais para a Unio, os Estados e os Municpios. Nestas condies, a supresso de vrios impostos desejvel e exeqvel. Sua eliminao favorece a intensificao da atividade econmica, atravs da qual se compensa, com vantagem, a receita dos impostos que so cobrados de maneira racional. O Pas est a caminho de uma fase de progresso que depende, para a segurana de seu xito, da adoo de impostos apoiados economicamente sobre a renda distribuda e no, de maneira anti-econmica, sobre a formao do produto nacional, como ocorre hoje, de maneira acentuada. 4. Em um regime de desenvolvimento equilibrado, cuja segurana econmicosocial mantida pela estabilidade monetria, cabe ao imposto de renda o papel decisivo de esteio da arrecadao fiscal. um imposto que alm de captar receita adequada para os cofres pblicos, capaz, graas flexibilidade de sua incidncia, de promover a expanso econmica e corrigir as desigualdades da distribuio da renda social entre os indivduos e entre as regies do Pas. O imposto de consumo pode ser arrecadado em conjunto com o imposto de renda. Ambos os tributos aquilatam a capacidade de contribuio dos indivduos, um pelo ngulo do recebimento da renda, o outro pelo ngulo de seu dispndio. O imposto de consumo permite atingir a elevado grau de seletividade das mercadorias e servios, sendo, desse modo, precioso complemento do imposto de renda. So dois impostos bsicos que, por fora de seus requisitos tcnicos, devem ser cobrados pela Unio. Da a idia de

distribuir sua receita pelas unidades governamentais da Federao. Em lugar de recorrermos multiplicidade de impostos, quase todos antieconmicos, atribuindo-os arbitrariamente Unio, aos Estados e aos Municpios, prefervel, em proveito de cada uma dessas unidades governamentais, e, principalmente em benefcio do Brasil, recorrer, precipuamente, aos impostos de renda e de consumo, distribuindo pronta e automaticamente a sua receita. Em vez da preocupao de dividir a competncia tributria, apelando para a implantao de muitos impostos, de maior alcance econmico e social dar ateno distribuio da receita de poucos impostos, desde que bem escolhidos e apropriadamente lanados e cobrados. 5. Atualmente, o imposto de renda de arrecadao modesta, em comparao com o imposto de vendas e consignaes e como o imposto de consumo. Duas so as causas de escassez de receita do imposto de renda: a insuficincia de fiscalizao e a falta de generalizao tributria. Desde que os Estados e Municpios participem direta e automaticamente da receita do imposto de renda das pessoas fsicas, que o imposto que deve ser desenvolvido, eles se esforaro para cooperar na intensificao de sua receita. Se, por exemplo, em um Municpio for arrecadada a importncia de quinhentos milhes de cruzeiros de imposto de renda, e, nesse mesmo dia, forem destacados 50 milhes de cruzeiros para o Municpio e para o Estado (de acordo com a percentagem admitida no projeto) obviamente o Estado e o Municpio tero todo o interesse em cooperar com a Unio para o aumento da arrecadao. Eles o faro mediante o suprimento de informaes cadastrais e secundaro a fiscalizao atravs de seus prprios tributos, tais como o de vendas e consignaes, o imposto predial, o imposto de sucesso e outros. Um convnio fiscal entre a Unio, Estados e Municpios no somente economizar consideravelmente as despesas de fiscalizao por parte do Governo Federal, como permitir aprimorar o servio de arrecadao de todos os tributos. Reconhecido o imposto de renda como esteio do sistema tributrio do regime federativo, sua generalizao ser alcanada com pleno apoio da opinio pblica. Hoje, o imposto de renda abrange nmero muito restrito de contribuintes. No se trata apenas de evaso. O fato advm da circunstncia de exigir-se a cobrana acima de um nvel que reduz demasiadamente o crculo de contribuintes. Desde que a taxao seja mdica nos escales menores de renda e se razovel deduo de encargos de famlia, a cobrana do imposto pode e deve ter incio em nvel sensivelmente inferior ao que prevalece atualmente. No se justifica o incio da cobrana do imposto de renda somente a partir de soma equivalente ao dobro do maior salrio mnimo. Bastaria que o nvel da tributao correspondesse aproximadamente ao salrio mnimo para a renda do trabalho. Esse o princpio da generalizao da incidncia do imposto de renda, que comporta toda uma graduao de isenes parciais ou mesmo totais, devido s somas dedutveis para encargos de famlia, despesas de educao, sade e mesmo de incentivos formao de poupanas. 6. Se a renda nacional tivesse formao mais uniforme em nosso Pas, a participao da receita segundo a arrecadao local seria suficiente. Mas, ao contrrio, a formao do produto nacional fortemente concentrada na regio Centro-Sul. As grandes empresas esto sediadas nos Estados de So Paulo e Guanabara. As maiores fbricas esto, igualmente, localizadas nesses dois Estados. Caso prevalecesse exclusivamente o critrio de distribuio da receita tributria segundo a arrecadao local, os Estados de So Paulo e seus Municpios e o Estado da Guanabara ficariam excessivamente aquinhoados e muito mal assistidos grande nmero de Estados e Municpios. Ainda mais. Daqui por diante, haveria enorme rivalidade para a localizao de fbricas ou matrizes de grandes empresas para efeito da participao do imposto de consumo e do imposto de renda. Esses dois fatos preocuparam consideravelmente a Comisso, motivo porque props, com sabedoria, que se

constitusse um fundo a ser distribudo aos Estados e Municpios, segundo as determinaes de uma lei complementar. As preocupaes da Comisso so inteiramente procedentes e a sugesto que oferece parece-me feliz. Mas, sem dvida, incompleta. A partir da distribuio indireta, atravs da formao do fundo, deve haver a participao direta, respeitada, entretanto, a concentrao de renda atravs das pessoas jurdicas. Esse o motivo da nfase arrecadao do imposto sobre as pessoas fsicas no caso da participao direta. 7. Alm dos aspectos assinalados, convm ressaltar que a reforma tributria tem, igualmente, por escopo, oferecer meios de disciplina monetria. Acredito estarmos em condies de sugerir ao legislador dispositivos constitucionais que facultem ao Conselho Monetrio Nacional o uso de dois impostos que muito se adaptam poltica monetria, ao passo que mantidos conforme o so atualmente constituem entraves economia do Pas. O imposto de exportao e o imposto sobre transaes financeiras - o denominado imposto de selo - so condenveis se exigidos com a finalidade de suprir recursos de tesouraria, porque recaem sobre valores que, de forma alguma, expressam a capacidade de contribuir para os cofres pblicos. Por outro lado, so excelentes meios de formao de reservas. Mostra a experincia a inegvel vantagem de uma reserva monetria oriunda do aumento de preos internacionais dos produtos de exportao, como meio de compensar essa exportao em fase subseqente de baixa dos preos. , igualmente, recomendvel o desestmulo a movimentos altistas em Bolsa, mediante a adoo de um tributo sobre tais transaes, cuja receita pode ser empregada na formao de reservas que se destinem a financiar as compras de ttulos em casos de especulao baixista. Idntico processo fiscal compensatrio pode ser adotado no mercado cambial. Trata-se de um instrumento de poltica monetria que completa e, no poucas vezes, substitui o clssico processo de redesconto, nem sempre exeqvel ou a interveno direta no mercado de capitais, cujo xito depende de uma sensibilidade financeira que ainda no conseguimos alcanar. Agora que a inflao foi subjugada e que nos empenhamos na recuperao econmica apoiada em um cruzeiro estvel, as medidas acima sugeridas so de urgente necessidade. No nos esqueamos de que nas fases de recuperao h sempre o perigo de um ressurgimento inflacionrio. Se no o controlarmos adequadamente, incorreremos no risco de uma desvalorizao da moeda, que a opinio pblica j no tolera, ou, por falta de instrumental prprio, cairemos no extremo oposto do dilema de embaraar o ritmo do desenvolvimento. O Conselho Monetrio Nacional deve, conseqentemente, dispor de variados instrumentos, sendo, em nosso Pas, o processo fiscal-monetrio o dos mais eficientes, por suas notveis qualidades de flexibilidade e de eficcia. Contando com a flexibilidade do referido instrumental, as autoridades estaro aptas a selecionar as medidas que visam a combater os focos inflacionrios ou depressivos. Ao mesmo tempo, a eficcia da medida seletiva reforada de maneira global, uma vez que o aumento ou a diminuio das reservas representa um contra-efeito expanso ou retrao dos meios de pagamento, originados dos aludidos focos, inflacionrios ou depressivos. 8. A transferncia do imposto de exportao para a esfera federal medida que todos recomendam. Todavia, a caracterizao constitucional desse imposto como instrumento monetrio sobre algumas impugnaes, sob a alegao de que deve caber ao legislador ordinrio a deciso sobre a finalidade dos tributos.

No resta dvida sobre a convenincia de assegurar-se a mutabilidade das leis e dos regulamentos, conjugada com a imutabilidade da lei bsica. Mas para que atingssemos a esse ideal seria necessrio que nossa Constituio se limitasse a traar um roteiro de princpios, sem descer a mincias regulamentares. Entretanto, nosso texto constitucional, a par de notveis normas de perene validade, ostenta dispositivos de precria durao. esse o motivo porque somos obrigados, de quando em vez, a falar em reforma constitucional. Os Constituintes de 1946, no obstante tenham desejado legar uma tnica ampla e flexvel, a modelar-se pelo corpo da Nao, como tem acentuado o ilustre professor Aliomar Baleeiro, ao inclurem pormenores legais tornaram a tnica constitucional bem mais apertada do que previram. A mincia dos dispositivos constitucionais que nos leva a reformas freqentes e minuciosas. Assim, se ns nos limitssemos a declarar, na reforma da Constituio, que o imposto de exportao seria transferido dos estados para a Unio, a medida haveria de ser considerada sem justificativa plausvel, porque todos reconhecem a inconvenincia econmica desse tributo. No seria seu deslocamento, da esfera estadual para a esfera federal, que haveria de imprimir-lhe qualidades. O fato que o torna qualificvel, ao passar para a Unio, sua transformao de meio de receita de tesouraria a processo monetrio de formao de reservas. E isso precisa ser dito. Em resumo: tendo a Constituio descido ao pormenor de arrolar e discriminar impostos, nos obriga a reformas freqentes e com especificaes crescentes na sucesso dessas reformas. 9. H juristas que consideram como baluarte tradicional da democracia a incluso do imposto no Oramento, para fins de sua cobrana. Foi o ponto de vista que prevaleceu na Constituio de 1946. No creio que essa exigncia constitucional venha a criar embaraos ao legislador ordinrio para lanar impostos de carter monetrio, desvinculando-os do Oramento, uma vez que, por natureza, so instrumentos fiscais extra-oramentrios. Todavia, no vejo muita lgica na proposio constitucional de subordinar a exigncia tributria incluso no Oramento, embora compreenda que na recomendao do Constituinte houvesse o propsito de disciplinar a conduta financeira do administrador, em benefcio do Pas e em respeito ao sacrifcio do contribuinte. Mas se a Constituio prev a possibilidade de aumento de despesas durante a execuo oramentria, indispensvel que admita, tambm, o aumento da receita de impostos. Se a Constituio pretende garantir o contribuinte contra qualquer acrscimo tributrio, durante a vigncia de um exerccio financeiro, deve, igualmente, vedar qualquer possibilidade de aumento de despesas durante esse perodo. Entretanto, ao permitir o acrscimo de despesas, como realisticamente o fez a Constituio de 1946, e, ao mesmo tempo, adotar terminante proibio de acrscimo de receita tributria, a Constituio imprime execuo oramentria uma tendncia inflacionria, que no pode deixar de ser corrigida. 10. Do que acabamos de expor, se depreende que as modificaes um tanto pormenorizadas que estamos sugerindo na reforma da Constituio so uma conseqncia do antigo defeito da incluso, no texto constitucional, de dispositivos de execuo de poltica, e no apenas, como seria desejvel, de enunciados de roteiros polticos. Exatamente com o propsito de isentar o texto constitucional de dispositivos sujeitos a modificaes freqentes que a Comisso apelou para as leis complementares. Outra prova de tentativa de intangibilidade constitucional foi dada pela Comisso ao discriminar os impostos. Em vez de manter os nomes de impostos de consumo e de vendas e consignaes, a Comisso optou pela designao de impostos

de produo e de circulao, o que, sem dvida, um processo de generalizao de enunciado, prprio das Constituies. A mudana de denominao advm, tambm, do fato de, presentemente, tais impostos serem pagos pelos produtores e pelos comerciantes. possvel que, em futuro prximo, com o aperfeioamento do processo de arrecadao, o imposto venha a recair diretamente na fase final de consumo. No percamos, porm, tempo com divagaes sobre a nomenclatura dos impostos, mesmo porque a classificao adotada pela Comisso imprime flexibilidade ao sistema. Oferece, ainda, a grande vantagem de impedir que a incidncia dos impostos seja acumulativa. No resta dvida de que o processo cumulativo propicia maior receita. To nociva, porm, essa vantagem financeira para a economia do Pas, que a hiptese desse prejuzo deve ser completada. 11. O imposto territorial um complemento do imposto de renda. O imposto de renda e o imposto territorial devem ser lanados e arrecadados um em relao ao outro. Uma extenso territorial bem aproveitada, de elevada rentabilidade, deve estar mais sujeita ao imposto de renda do que ao imposto territorial. Se, contrariamente, a propriedade inaproveitada ou mal utilizada, deve preponderar o imposto territorial sobre o da renda. A receita do imposto territorial rural atribuda aos Municpios com pequena parcela retida pela unio para atender s despesas do lanamento e arrecadao do tributo, j que o imposto de renda cedido, em parte, aos Municpios, automaticamente e no curso do exerccio fiscal. O imposto territorial urbano e o imposto predial, atribudos pelo projeto aos Municpios, tm certa conexo com o impostos de renda. um complemento indispensvel, notadamente no caso de residncias prprias, cuja renda implcita, auferida pelo morador, escapa tributao do imposto de renda da Unio. Os impostos relacionados com a transmisso de propriedades inter vivos, hoje admitidos pela Constituio, so destitudos de fundamento econmico e por esse motivo a Comisso sugere que sejam retificados. O fato de algum vender uma propriedade a outrem no autoriza a admitir, pela simples transmisso, o exerccio de uma atividade econmica suscetvel de tributao. Se o vendedor lucra com a transao, se aufere um ganho de capital, porque comprou por um preo e vendeu por outro, obtendo um lucro real esse lucro deve ser taxado, no, porm, sobre o valor da transao. O vendedor estar sujeito a um imposto prprio - o imposto sobre ganhos de capital, seja o bem mvel ou imvel. A meu ver deveramos suprimir integralmente do sistema tributrio os impostos de transmisso de propriedade inter vivos. So impostos sem sentido econmico. Criam impecilhos de toda ordem e representam srio obstculo ao desenvolvimento econmico do Pas. A Comisso julgou prudente no adotar ponto de vista to radical. Manteve aquele imposto de transmisso, com ressalvas. 12. Acompanham esta Exposio os projetos de Emendas A e B. O primeiro relatrio da Comisso, explicando tais Emendas, foi entregue a Vossa Excelncia e dado ao conhecimento das autoridades Estaduais e Municipais. A Comisso recebeu as crticas dessas autoridades e manteve amplos debates com especialistas da matria, no rio de Janeiro e em So Paulo. As objees levantadas foram cuidadosamente examinadas pela Comisso, tendo aceito vrias contribuies apresentadas, o que a levou a reformular o projeto em alguns pontos.

O relatrio minuciosos e explica os fundamentos dos dispositivos do projeto: Os previamente apresentados, os que foram mantidos e os que sofreram modificaes luz das crticas recebidas. 13. Deixo aqui consignado o quanto o Ministrio da Fazenda grato aos componentes da Comisso, presidida pelo Dr. Luiz Simes Lopes, aos tcnicos do Ministrio da Fazenda e da Fundao Getlio Vargas, que muito auxiliaram a Comisso e, particularmente, aos que redigiram o relatrio, o professor Rubens Gomes de Souza, O Dr. Gilberto Ulhoa Canto e o Dr. Gerson Augusto da Silva. Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelncia os protestos do meu mais profundo respeito. Octvio Gouveia de Bulhes Ministro da Fazenda