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UMA DISCUSSO SOBRE A CRIAO DE INDICADORES DE TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA FEDERAL COMO SUPORTE AO CICLO DA POLTICA PBLICA

Flvio Alves Carlos Mestrando,UFPE. E-mail: carfla@yahoo.com.br Jorge Expedito de Gusmo Lopes Ph.D, UFPE. E-mail: jlopes@ufpe.br Marcleide Maria Macedo Pederneiras Mestre, UFPB. E-mail: marcleide@gmail.com

Joo Marcelo Alves Macdo Mestrando,UFPE; Professor Lumen Faculdades /UFPB E-mail: marcelo.nt@terra.com.br Rodrigo Gayger Amaro Mestrando,UFPE. E-mail: roamaro@gmail.com Jos Francisco Ribeiro Filho Doutor,UFPE. E-mail: francisco.ribeiro@ufpe.br

RESUMO Conforme estudo realizado pela Receita Federal em 2006, demonstrando que a Carga Tributria Brasileira foi de 34,23% do PIB, correspondendo na parcela relativa Unio, a um acrscimo de 2,55 pontos percentual em relao ao ano anterior. Nesta linha, informada e participativa, a sociedade exerce um controle social junto aos gestores pblicos que exige da administrao a otimizao da aplicao desses recursos em necessidades emergentes, surgindo a questo: Quais as variveis que poderiam ser identificadas para a criao de indicadores de transparncia para a gesto pblica? O estudo pretendeu elencar a partir do referencial terico existente, os elementos e as variveis necessrias a criao de indicadores de transparncia para a gesto pblica, como suporte ao ciclo da poltica pblica. Adotou-se o mtodo dedutivo, com abordagem de pesquisa indireta, por meio de anlise bibliogrfica e documental. Concluiu-se que existem elementos essenciais que precisam ser considerados na construo de indicadores de transparncia governamental, observado que alm dos requisitos de ampla publicidade, destacando-se a necessidade de utilizao da Internet, evidenciando-se necessidade de se desenvolver a sociedade e os demonstrativos e instrumentos de transparncia conectados aos conceitos de accountability, normas ticas e interesse pblico. Palavras-Chave: Transparncia na Administrao Pblica, Indicadores de Transparncia, Accountability. ABSTRACT As study by the Brazilian Federal Revenue in 2006, demonstrating that the Brazilian Tax Burden was 34.23% of GDP, accounting in part for the Union, an increase of 2.55 percentage points over the previous year. Along these lines, informed and participative, the society has a social control with the managers of public administration that requires the optimization of the application of these resources into emergin

Revista de Contabilidade do Mestrado em Cincias Contbeis da UERJ, Rio de Janeiro, v.13, n.2, p.1, maio/ago, 2008.

Flvio Alves Carlos, Jorge Expedito de Gusmo Lopes, Jos Francisco Ribeiro Filho, Marcleide Maria Macdo Pederneiras, Joo Marcelo Alves Macdo e Rodrigo Gayger Amaro

needs, the question arises: What are the variables that could be identified for the establishment of indicators for transparency the public management? The study sought lists from the existing theoretical framework, the elements and the variables needed to establish indicators of transparency for the public administration, to support the public policy cycle. Was used the deductive method, with indirect approach to search through literature review and documentary. It was concluded that there are essential elements that must be considered in the construction of indicators of government transparency, noted that beyond the requirements of wide publicity, highlighting the necessity to use the Internet, showing necessity of developing the society and demonstrating and instruments of transparency connected to the concepts of accountability, ethical standards and public interest. Keywords: Transparency in the Public Administration, Indicators of Transparency, Accountability. 1. INTRODUO

O Brasil um dos pases do mundo com maior carga tributria. Conforme estudo realizado pela Receita Federal para o exerccio de 2006, a Carga Tributria Brasileira representa 34,23% do PIB, que corresponde, na parcela relativa Unio, a um acrscimo de 2,55 pontos percentual em relao ao ano anterior. Em termos comparativos com pases desenvolvidos, o Japo e os Estados Unidos tiveram carga tributria em relao ao PIB de 26,88% e 25,77% respectivamente, conforme pesquisa realizada pelo FMI Fundo Monetrio Internacional. No sentido de cobrar dos gestores pblicos uma administrao que otimize a aplicao desses recursos efetivamente nas reas mais necessrias, caminham as tendncias de transparncia na administrao pblica. Esta tendncia surge pela necessidade de acompanhamento da execuo dos recursos pblicos como tambm da necessidade de um controle social mais efetivo por parte da populao em geral. Este controle social exercido na perspectiva de coibir e reduzir os casos de corrupo e m utilizao dos recursos pblicos. A falta de transparncia governamental facilita a corrupo, emergindo como um dos reflexos, a falta de depsito credibilidade da sociedade em seus governantes e o afastamento da poltica. Os recorrentes escndalos da administrao pblica brasileiros nos levam a crer que h uma limitao entre transparncia instalada na administrao pblica e controle social exercido at ento, ou em ambos. Esforos regulatrios por parte do Estado como a Lei de Responsabilidade Fiscal, marco legal da tentativa de melhoria na responsabilizao e transparncia publica no Brasil, parecem no ter sido suficientes para estancar a sangria dos recursos pblicos. Neste contexto a cincia contbil deve assumir a responsabilidade de investigar os requisitos necessrios ao alcance da transparncia no gerir da coisa pblica, no apenas normatizando, mas tambm munindo-se de um conjunto de indicadores que proporcionem o devido acompanhamento a uma poltica pblica de transparncia da administrao pblica. Um instrumento de auxlio a transparncia governamental o controle social. Este portanto segundo Silva (p. 24, 2001) o controle social seria um controle de origem no social, ou melhor, na sociedade. Na verdade qualquer controle tem origem na sociedade que a quem se devem reportar todos os entes que a representam. O conceito de accountability no setor pblico est ligado necessidade dos gestores prestarem contas e demonstrarem como esto realizando os gastos pblicos e se esto ou no sendo alcanados e satisfeitos os desejos da sociedade. Para Matias-Pereira (2008) o termo est ligado a uma exigncia de transparncia promovida a partir de um conjunto de mecanismos e processos que levam os gestores a prestarem contas, garantindo a transparncia das aes e a publicizao dos resultados das polticas pblicas.
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Uma Discusso Sobre a Criao de Indicadores de Transparncia na Gesto Pblica Federal como suporte ao ciclo da Poltica Pblica

A transparncia abordada de forma destacada na Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo Slomski et. al. (2008) o art. 48 determina a como objetos de promoo de transparncia os planos, oramentos e lei de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e seus pareceres, o relatrio da execuo oramentria e o da gesto fiscal. Em meio a esse contexto surge o problema objeto desta pesquisa: Quais as variveis que poderiam ser identificadas para a criao de indicadores de transparncia para a gesto pblica? O objetivo deste estudo foi evidenciar, a partir do referencial existente, os elementos e variveis a serem considerados face necessidade de criao de indicadores de transparncia para a gesto pblica. Cabe registrar que no objetivo desenvolver estes indicadores, mas apontar os elementos indicativos de transparncia que a legislao e a teoria apontam como necessrios. Sob esta tica, este trabalho justifica-se como uma contribuio para identificao das caractersticas necessrias criao de indicadores de transparncia na gesto pblica, tendo-se escolhido como objeto de anlise a gesto pblica federal. Selecionar os indicadores pertinentes de transparncia uma tarefa essencial no sentido de contribuir com a etapa de avaliao no ciclo da poltica pblica. Ciclo este que, segundo Souza (2006, p. 29), composto pelas seguintes etapas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. No proceder metodolgico adotado foi utilizado o mtodo dedutivo. Tendo em vista o respaldo terico da presente pesquisa, utilizou-se uma abordagem de pesquisa indireta, por meio de anlise bibliogrfica e documental em livros, revistas, jornais, artigos cientficos, teses e dissertaes. 2. 2.1 REFERENCIAL TERICO Agenciamento, Accountability e Ciclo da Poltica Pblica

Slomski (1999) considera como pressuposto bsico da organizao estatal contempornea que a sociedade poltica, respaldada na democracia representativa, permite aos cidados usufrurem da liberdade constitucional de escolher, dentre os seus, aquele que desejarem para ser o gestor nas trs esferas de governo e tenham liberdade para decidir quais sero as atividades a serem desenvolvidas pelas entidades pblicas dessas esferas de governo, sejam elas as tpicas de Estado, sejam as consideradas funes sociais do Estado. Trata-se da abordagem dada pela chamada Teoria do Agenciamento, que de acordo com Martin (1987, p.11), procura explicar as relaes contratuais entre os membros de uma firma onde os seus membros so motivados exclusivamente por seus prprios interesses. Procura-se determinar as formas timas que tais contratos devem assumir para que seja proporcionada a convergncia entre os interesses dos indivduos e os objetivos da firma. Para Hendriksen & Van Breda (1999, p.139),
Um dos modos pelos quais possvel extrair mais resultados da economia de informao estendendo o modelo de um nico indivduo para dois indivduos. Um desses dois indivduos um agente do outro, chamado de principal da o nome de teoria de agency. O agente compromete-se a realizar certas tarefas para o principal; o principal compromete-se a remunerar o agente.

Dessa forma, observando o Estado e suas entidades sob o conjunto de contratos que representam, pode-se verificar claramente a existncia de uma relao de agncia, pois esto presentes as trs condies necessrias defendidas por Siffert Filho (1996, p.38), ou seja:
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a) o agente (gestor pblico) dispe de vrios comportamentos possveis a serem adotados; b) a ao do agente (gestor pblico) afeta o bem-estar das duas partes; c) as aes do agente (gestor pblico) dificilmente so observveis pelo principal (cidado), havendo dessa forma, assimetria informacional. Entretanto, considerando-se que o Estado uma organizao, na qual existe um feixe de contratos complexos entre os proprietrios dos recursos econmicos (Principal) e os gestores (Agentes) que so responsveis pelo uso e controle desses recursos, faz-se necessrio o implemento de elementos que permitam ao cidado observar o valor dos servios produzidos pelo conjunto de agentes, como forma de acompanhar a execuo ao pblica. Dentre estes elementos pode-se destacar a accountability e a transparncia da gesto, contendo conceitos que se complementam, na medida em que para a existncia de um, supe-se como pr-requisito a existncia do outro. Na atualidade comum o emprego do termo accountability enfocando o procedimento do administrador pblico em veicular informao de sua gesto para a coletividade, bem como no sentido de prestao de contas acerca do errio. Pela accountability nesta concepo, o cidado que considerar insatisfatria a gesto do administrador pblico pode requerer que as autoridades fiscalizadoras adotem providncias para que haja a disponibilizao de informao atinente s contas pblicas. Janny Teixeira e Santana (1994) asseveram que na Administrao Pblica e em suas entidades os canais existentes para que os cidados faam ouvir suas reivindicaes ainda no so adequados. Os autores relatam que no h meios efetivos de informao sobre o que se passa na administrao pblica. Essa situao agrava a margem de insatisfao popular para com os servios e polticas pblicas, bem como aumenta a desconfiana sobre como so geridos os recursos. O fato de que os agentes pblicos devem ser responsabilizados por suas atividades, por eventuais atos ilcitos e prestar contas de seus atos aos cidados e/ou a outras instituies constitui uma caracterstica fundamental dos sistemas democrticos, nos quais, consoante defende Speck (2001) os mecanismos de controle necessrios se situam em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos de accountability verticais - da sociedade em relao ao Estado - e os de accountability horizontais, isto , de um setor a outro da esfera pblica. Para tanto, conceitua accountability vertical como sendo a dimenso eleitoral, que significa premiar ou punir um governante nas eleies. Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades pblicas. J a accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado (Speck, 2001). No ver de Gomes Filho (2005, p. 5):
de destacar-se uma transparncia pblica, a qual se impe aos agentes do Estado e a todos que se ponham na sua posio. Em relao tanto a estes como queles, o dever de transparncia um imperativo tico-jurdico, que se assenta sobre a seguinte lgica de fundamentao: essas pessoas atuam como se fossem o prprio Estado e o Estado deve ser transparente, visto que pertence a coisa pblica; assim nada mais justo do que este dever de transparncia se comunique a elas.

A administrao pblica, para tanto, deve ser gerida tendo em vista a escassez dos recursos pblicos existentes, com definio precisa dos programas a serem desenvolvidos, os mecanismos de responsabilizao do gestor pblico e a transparncia do processo, a garantia de Accountability para a sociedade.
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Segundo Rua (1998, p. 01) as polticas pblicas (policies), so outputs, resultantes da atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Para Souza (2006, p. 26) pode-se, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes. A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. As polticas pblicas so influenciadas por diversos atores sociais, como os gestores e burocratas de instituies pblicas e privadas, pela imprensa, pela opinio pblica, pelos movimentos sociais organizados. As polticas pblicas so reflexos da ao imperativa do estado a partir do comando dos gestores, estes, munidos de um mandato eletivo ou no, promovem aes sociais que destinam-se garantir acesso aos direitos ou pressuposies de direitos (direitos ainda no hegemnicos) que devem estar ao acesso da populao. A poltica pblica muito mais complexa do que uma simples deciso administrativa, envolve um conjunto articulado de planos, programas e projetos que objetivam solucionar uma determinada issue, sempre na perspectiva de garantir ao cidado tudo aquilo que lhe de direito no sentido de proporcionar-lhe uma vida digna, frutfera, feliz e onde possa exercer as suas liberdades individuais e coletivas, bem como os direitos de toda a humanidade. Um modelo de anlise de poltica pblica clssico o modelo que v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrias fases desenvolvendo um processo de aprendizado dinmico. Este modelo prev o ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. Observe que se o momento da avaliao prejudicado por falta de informaes e de accountability, o principal (povo) que designou o agente (gestor pblico) pode sair prejudicado pela falta de subsdio ao controle da poltica pblica. 2.2 Transparncia na Administrao Pblica

Historicamente, afirma-se que a preocupao com transparncia na administrao pblica remonta h meio sculo, com a implementao da administrao pblica gerencial na Gr-Bretanha, sendo na dcada de 90 que esse conceito ganhou expresso social, passando a integrar a agenda governamental. Premchand (1998), partindo de um prisma mais econmico do que poltico, descreve como fazendo parte das caractersticas que devem prevalecer na administrao pblica, o fato de existirem agncias estatais menores e mais flexveis, transparncia na gesto, padres ticos pblicos bem definidos para burocratas e para polticos. Como refora o autor, a transparncia est ligada a ampla publicao de estatsticas e resultados, com processos oramentrios claros, com detalhamento dos indicadores de desempenho e resultados estabelecendo-se metas a serem alcanadas, alm da utilizao de sistemas eletrnicos de contabilidade pblica. Transparncia uma noo que no estava conceitualmente no horizonte dos modernos. So os contemporneos que a atribuem um valor, uma qualidade, daquilo que se deixa atravessar pela luz. Transparente, neste prisma, significa translcido, aquilo que se deixa iluminar e que, portanto, se deixa perceber, conhecer, permitindo a aluso dos dois termos apreenso, respectivamente, pelos sentidos e pela razo. Por isso que pode se considerar a transparncia como uma condio requerida pela razo. Neste sentido se conecta com conhecimento dando margem informao, sendo esta a chave para entender como a transparncia se articula com o mundo contemporneo (GOMES FILHO, 2005). Conforme o autor, a preocupao com transparncia parece ser mais recente, em que pese o fato de que para a administrao pblica, resgatando o conflito de agncia, esta obrigao estaria sempre presente, por ser este o pacto existente com a sociedade. Como afirma o prprio autor a transparncia no deve ser
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incumbncia de alguns gestores do rgo pblico, mas sim uma poltica organizacional, tendo em vista o relacionamento, seja com o ambiente externo, seja internamente, dentro da estrutura hierrquica do rgo pblico (GOMES FILHO, 2005; p. 7). Ticoll & Tapscott (2004) definem a transparncia administrativa como ligada ao processo democratizao do acesso s informaes, em contrapartida ao sigilo das mesmas, indica o posicionamento do poder local face s demandas da coletividade. O acesso informao de boa qualidade um pr-requisito para o exerccio da cidadania e condio essencial para que os problemas socioeconmicos sejam debatidos e resolvidos no convvio democrtico entre os grupos sociais. Ainda segundo os referidos autores, a transparncia administrativa significa o acesso crescente informao pelos stakeholders sobre toda e qualquer faceta das decises administrativas. Na administrao pblica, os stakeholders sero todos os cidados e as formas de controle utilizadas pelos mesmos representam o elemento essencial para assegurar que o governo atinja os objetivos estabelecidos de forma transparente em seus programas, com eficincia, efetividade e dentro dos preceitos da democracia. Para Kondo et. al. (2002, p. 60) os princpios chave relacionados transparncia pblica incluem:
Normas ticas - os detentores de cargos pblicos agiro com honestidade e mantero os mais altos padres ticos de modo que a confiana pblica e a confiana na integridade, na objetividade e na imparcialidade do governo sejam conservadas e melhoradas; Escrutnio Pblico - os detentores de cargos pblicos realizaro suas funes oficiais e conduziro seus assuntos particulares de maneira que suportem o mais rigoroso escrutnio pblico, uma obrigao que vai alm de simplesmente agir dentro da lei; Interesse Pblico - os detentores de cargos pblicos conduziro seus assuntos particulares de maneira a prevenir o surgimento de conflitos reais, potenciais ou aparentes.

Importa registrar que estes princpios, por seu turno, so macro direcionadores da conduta pblica transparente, vez que tm seu fundamento no conjunto de normas ticas, que contribuem no direcionamento da atuao diria dos agentes pblicos, o chamado escrutnio pblico. Este ltimo, por sua vez, tem seu fundamento na separao do que a atuao pblica e privada, no sentido de que tendo como respaldo o que determina a lei, o agente pblico, mais que isso, tem o poder-dever de atuar conforme a necessidade de sua funo pblica, e por fim o interesse pblico. Kondo et. al. (2002) demonstra ainda que podem ser definidos princpios para uma gesto oramentria transparente e eficiente, considerando que o oramento a pea principal de execuo dos interesses pblicos, necessrio que seja abrangente, refletindo todas as receitas e despesas, utilizando-se de um sistema automatizado e integrado, com estrutura legal conhecidas por todos, baseados em planos plurianuais, aberto sociedade civil (Governo eletrnico baseado na internet). Para que se alcance este patamar, devem ser observados os princpios de: responsabilizao (com linhas claras de responsabilidade e integrao sistemtica entre objetivos, normas, oramento anual e plano plurianual) e direcionamento para resultado e desempenho (onde os produtos devem ser relacionados aos objetivos da sociedade, com indicadores de desempenho estveis, limitados, oportunos e mensurveis). Neste sentido orienta que as iniciativas para construir um governo aberto e melhorar a responsabilizao e a transparncia da administrao pblica so reforadas por escrutnio pblico forte baseado em disposies legais slidas para garantir o acesso informao, participao pblica, conscientizao dos cidados e oficiais pblicos (KONDO et. al., 2002). Cabe o registro fomentado por Gomes Filho (2005), quando retrata que a transparncia pblica no se confunde com o principio da publicidade, que fundamenta o Estado de direito, tendo noes distintas, pois ainda que a publicidade garanta ao poder pblico certa transparncia, para atender a publicidade feita a publicao dos atos do poder pblico no veculo oficial de imprensa, ao passo que a transparncia
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no se satisfaz com o mero cumprimento de formalidades. Para o autor a transparncia est mais conectada com uma atitude comportamental que se manifesta no relacionamento com o outro, requer a disposio, o destemor de desproteger-se em relao ao outro, de expor-se, de mostrar-se como se . Como reflexo das polticas sociais e econmicas que vm sendo adotadas no Brasil, os problemas sociais tem se agravado, sendo mais evidente a necessidade de intensificao da transparncia administrativa, para melhor atuao dos controles possveis, com mecanismos mais efetivos, posto que no aspecto geral deve contribuir para que a Administrao Pblica possa corrigir e aprimorar a forma dos gastos pblicos. Para tanto cabe a realizao de um levantamento dos elementos ou parmetros disponveis no contexto da administrao Brasileira, de forma que se possa melhor conhecer estes instrumentos e deline-los. 2.3 Elementos de Transparnca no mbito da Administrao Pblica Federal Brasileira

No Brasil, a busca por elementos de transparncia inicia-se no contexto do Direito Administrativo, no qual se pode apontar como referncia de transparncia a forma que a sociedade pode exercer controle dos atos dos gestores pblicos. Neste sentido pode-se recorrer a Di Pietro (2007, p. 513) quando defende que o controle na administrao pblica o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhes so impostos pelo ordenamento jurdico. A autora ao se referir a imposio que nosso ordenamento jurdico define para os gestores de uma forma geral, argumenta que trata-se de prerrogativa que tm os poderes constitudos, em fiscalizar e promover a correo, entretanto, estes poderes constitudos so os representantes da vontade da sociedade, seja por meio da via direta (elegidos) ou indireta, possuem o objetivo legal de garantir a transparncia no sentido lato sensu. Considerando o controle administrativo como parte do arqutipo de transparncia, pode-se resgatar alguns elementos no nosso ordenamento jurdico que evidenciam o seu alcance e objetivos. Argumentando nesta direo, Silva (1999, p. 11) defende que:
O controle viabilizado, no nosso ordenamento jurdico, pela sistematizao na elaborao do oramento federal, prevista na Constituio Federal de 1988, no artigo 165, Captulo das Finanas Pblicas. A sistematizao na elaborao do oramento federal, colocada na Constituio Federal, visa a estabelecer mecanismos de planejamento que dem elementos para o exerccio do controle financeiro e oramentrio. Este planejamento conformado mediante a elaborao de trs instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Sob este prisma, os instrumentos legais de planejamento, quais sejam Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, alm de servirem de guia para administrao, haja vista que no PPA arquitetado o planejamento de longo prazo, os 4 anos de mandato, na LDO so fixadas as diretrizes de mdio prazo, a cada exerccio so estabelecidas as diretrizes em termos de poltica econmica, embasadas nos programas e aes definidos no PPA, e na LOA est a execuo anual do oramento, tambm serviro de guia para controle quando comparado o planejado e o executado. Importante que se perceba, que no caso brasileiro, at ento foi apenas tratado do chamado controle poltico e legal, conceitos ligados ao que foi discutido inicialmente sobre accountability vertical e horizontal. Contudo, cabe registrar, que no processo de transparncia a sociedade tambm atua por meio do chamado controle social, entendido pela participao ativa da sociedade tentando viabilizar a transparncia administrativa, e conseqentemente a democracia.
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Nesta direo a denominao de controle social, advm do fato de que a descentralizao das atribuies do Estado impe a necessidade de uma participao cada vez maior da sociedade nos mecanismos de controle (LOUREIRO E FINGERMANN, 1992). A abertura para o controle social guarda abrigo em diversas passagens na legislao brasileira, como por exemplo, no 3 do artigo 37 da Constituio Federal, introduzido pela Emenda n 19:
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica.

Para Silva (1999), no Plano de Reforma a nfase do controle deve sair do controle formal, a priori de processos, e migrar para o controle de resultados e a posteriori. A sociedade, nesse sistema, dever ter uma participao maior na fiscalizao da atuao dos gestores e funcionar como uma forma de controle externo que seria o controle social. Autores h, como por exemplo, Shleifer e Vishny (1994) que defendem que a corrupo aparece com maior vigor quando (i) as instituies geram excesso de regulamentao e de centralizao estatal, e (ii) as instituies polticas no esto sob controle da maior parte da sociedade. Esse espectro possibilita a noo da necessidade de adoo de medidas corretivas que evitem a corrupo, visto que seus efeitos negativos se refletem na riqueza de uma sociedade, no crescimento econmico e no seu desenvolvimento social e humano. Cuidando disso a Constituio de 1988 oferece dispositivos fundamentais instalao de um patamar jurdico de acesso informao governamental. Os direitos do cidado tm como contrapartida os deveres da administrao pblica no sentido de viabilizar o acesso informao, tal como escoimado no artigo 216, pargrafo 2: cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Ainda no respaldo legal, o Decreto 2.134 da Presidncia da Repblica, aprovado em 1997, regula a classificao, reproduo e o acesso aos documentos pblicos de natureza sigilosa, em qualquer suporte, que digam respeito segurana da sociedade e do Estado intimidade dos indivduos. Trata-se, portanto, de uma referncia legal uma forma de accountability, fundamental definio de polticas de informao e transparncia do aparelho do Estado. Esse decreto tambm prev que todos tm direito de acessar, mediante requerimento protocolado na instituio pblica custodiadora, documentos e informaes a seu respeito, existentes em arquivos ou bancos de dados pblicos. Em que pese ser um avano na previso de acesso informao, cabe destacar a necessidade de se desenvolver uma poltica informacional no sentido de orientar este acesso, com o intuito de promover maior transparncia governamental, o que por sua vez expressa o direito do cidado ao acesso s informaes, demonstrando tratar-se de uma administrao democrtica. Ante o exposto, necessrio investigar as contribuies de um marco legal da transparncia no Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, feita a seguir.

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2.4

A LRF e a Responsabilidade Fiscal como Elemento de Transparncia

Com amparo constitucional, a Lei Complementar 101/2000, a LRF, surge com o intuito de estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, definindo no 1 de seu artigo 1, que
Art. 1 (...) 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. (grifo nosso)

Em sua concepo pode-se perceber que a LRF surge como forma de defesa da gesto pblica transparente, entretanto, cabe verificar com que elementos de transparncia ela contribui. O captulo IX, intitulado Da transparncia, Controle e Fiscalizao define os instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais dever ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico. O texto prev que a transparncia ser assegurada mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. Como forte elemento de transparncia a LRF define que na Prestao de Contas, as contas do Chefe do Poder Executivo sero disponibilizadas para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Alm de serem acompanhadas pelas contas dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico, as contas do executivo devero, aps avaliao do respectivo Tribunal de Contas, receber parecer prvio. Ser contedo da prestao de contas: o desempenho da arrecadao das receitas, destacando-se as medidas adotadas para fiscalizao e combate sonegao, bem como as providncias administrativas e judiciais destinadas recuperao de crditos (Culau e Fortis, 2006). A garantia de uma eficaz administrao pblica est centrada na boa interao entre o governo e a sociedade e as audincias pblicas vieram para favorecer essa interao, tendo em vista que seu objetivo a divulgao do controle das contas pblicas. De outro lado a LRF concebeu como os principais instrumentos de transparncia fiscal: a) planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos; b) prestaes de contas e respectivos pareceres prvios; c) relatrio resumido de execuo oramentria e relatrio de gesto fiscal; e d) verses simplificadas destes documentos. A LRF determina ainda a incluso de dois anexos na LDO: Anexo Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais, sendo que o primeiro conter as metas anuais de receitas, despesas, resultados primrio e nominal para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes, demonstrando o cumprimento das metas do exerccio anterior e apresenta a metodologia de clculo utilizado, evidenciando sua consistncia com as premissas e objetivos da poltica econmica nacional. Considerando a transparncia dos relatrios, a LRF estabeleceu que o relatrio resumido de execuo oramentria e os demonstrativos que o acompanham devem ser publicados na imprensa oficial, enquanto que o relatrio de gesto fiscal, alm de ser publicado, deve ser disponibilizado ao pblico, inclusive por meio eletrnico. Em relao aos instrumentos de transparncia previstos na LRF, Culau e Fortis (2006, pg. 14) destacam a meno sobre endividamento pblico.

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Flvio Alves Carlos, Jorge Expedito de Gusmo Lopes, Jos Francisco Ribeiro Filho, Marcleide Maria Macdo Pederneiras, Joo Marcelo Alves Macdo e Rodrigo Gayger Amaro A esse respeito, a LRF: a) promoveu definio clara dos conceitos bsicos, quais sejam dvida pblica consolidada ou fundada, dvida pblica mobiliria, operao de crdito, concesso de garantia e refinanciamento da dvida mobiliria; b) fixou limites mximos para o montante da dvida pblica e das operaes de crdito; c) regulamentou mecanismos de reconduo das dvidas aos limites estabelecidos; d) imps vedaes para a realizao de operaes de crdito5; e) previu sanes para o descumprimento de seus dispositivos; f) normatizou regras de transparncia, como por exemplo, a divulgao mensal pelo Ministrio da Fazenda, da relao dos entes que tenham ultrapassado os limites das dvidas consolidada e mobiliria.

Nesse contexto ainda pode-se citar como importante instrumento de transparncia da dvida pblica brasileira o chamado Plano Anual de Financiamento, que uma publicao do Tesouro Nacional editada desde janeiro de 2000, na qual so divulgadas as metas, premissas e prioridades da Instituio de forma estruturada e pblica. Mais que uma ferramenta de planejamento, o PAF se consolida como um instrumento de ampliao da transparncia e da previsibilidade no gerenciamento da Dvida Pblica Federal. Neste intuito a legislao brasileira criou a figura do Portal da Transparncia (PT), que se constitui na inovao mais recente do governo em matria de transparncia da gesto pblica, onde possvel acompanhar os gastos pblicos por programas, aes, por unidades da federao e favorecidos, entre outras informaes de interesse pblico. 2.5 Controle Social

A palavra controle por si s j preconiza uma srie de fatores especiais e que podem resultar numa gama de maneiras de bucar avaliaes da eficincia e eficcia dos gastos pblicos. Porm nossa sociedade especialista em excluir, desde os tempos remotos como afirma Pires (2000, p. 16) Desde o incio e por muito tempo esta foi uma sociedade mais preocupada em construir critrios para a excluso [escravo, homem livre sem posses, analfabeto, mulher, menor etc.], do que para a incluso de atores no processo decisrio. O Chamado Controle Social, aquele controle que o exercido em plenitude pela sociedade, dos mais efetivos meios de controle, visto que, em vrios caso quem est usufruindo do beneficio ela prpria. Porm esta tipologia de controle deve ser fomentada a medida que avanamos rumo ao desenvolvimento social, no s aquele que surge em decorrncia do crescimento econmico, mais sim, aquele pautado numa conscientizao coletiva e na sociedade civil organizada. Portanto segundo Silva (p. 24, 2002) o controle social seria um controle de origem no social, ou melhor, na sociedade. Na verdade qualquer controle tem origem na sociedade que a quem se devem reportar todos os entes que a representam. Uma das formas que podemos considerar como precursora do atual momento que vivemos a experincia do chamado Oramento Participativo, este basicamente passa por dois plos distintos, em sua fase de execuo: (a) o Plo do respaldo a administrao pblica, onde apenas se encena um ato puramente teatral, composto pela aprovao popular daquilo que o Poder Executivo acredita ser melhor e o legislativo oposicionista discorda; e (b) da sincera participao da sociedade, que nem sempre a mais correta, na tentativa de ampliar o controle exercido pela sociedade e formas de uma relao harmnica entre o Estado e o contribuinte-consumidor. (PIRES, 2001) Segundo Assis e Villa (2003):
Nesse sentido, o controle/participao social entendido como um espao de representao da sociedade, onde se articulam diferentes sujeitos, com suas diversas representaes: movimentos populares, entidades de classe, sindicatos, governo, entidades jurdicas, prestadores de servio, entre outros, e uma populao com suas necessidades e interesses que envolvem o indivduo, famlia e grupos da comunidade.
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Da o controle social torna-se meios institucionalizados de participao na gesto governamental, porm os movimentos sociais continuam autnomos em relao ao Estado (ASSIS E VILLA, 2003). Esta preocupao com a independncia visa manter a transparncia do processo e a fora de fiscalizao efetiva, que ao passo que a autonomia reduzida, interpe uma ao diretamente proporcional de reduo da efetividade do controle a vir ser exercido por estes movimentos sociais. Diante do exposto efetivamente o Controle Social segundo Assis e Villa (2003) (...) consiste num campo de relaes sociais, no qual os sujeitos participam por meio de distintas articulaes, que so processadas no mbito interno e externo dos espaos institucionais (...) Como exemplo dessa forma de buscar a participao da sociedade foi atravs da Lei n 8.142, que traz a figura do controle social atravs da (I) Conferncia de Sade; e do (II) Conselho de Sade; Ela aponta textualmente como funcionaro estas instancias que so denominadas deliberativas. A finalidade maior do controle a de garantir que no dia-a-dia da Administrao Pblica, a adoo dos princpios norteadores da boa gesto, e corroborando com este pensamento Silva (2002) nos aponta o seguinte: A finalidade do controle garantir que a administrao atue de acordo com os princpios explcitos e implcitos na Constituio Federal que so: legalidade, moralidade, finalidade pblica, motivao, impessoalidade, publicidade e, mais recentemente introduzido, o princpio da eficincia. Segundo Martins (1997) apud Silva (2002):
Assim, a principal mudana proporcionada pela Reforma Gerencial, seja ela ortodoxa, liberal ou empreendedora, est, apenas, na modernizao das estruturas burocrticas, sem contudo, proporcionar insero social e regulao poltica adequadas. Nesse estudo, o autor investiga um padro adequado de interao entre poltica e administrao que contemple simultaneamente os requisitos de insero social e regulao poltica para limitar a autonomia burocrtica dentro da Administrao do Estado.

Bresser Pereira (1998) apud Silva (2002) destoa de Martins (1997) e apresenta a evoluo necessria quando no Modelo gerencial, quando a forma principal de controle sai dos padres burocrticos e dar-se a nfase no resultado atravs de: (a) Controle de resultados, a partir de indicadores de desempenho estipulados nos contratos de gesto; (b) Controle contbil de custos, que pode ser entendido como o elemento central do controle de resultados; (c) Controle por quase-mercados ou competio administrada; e (d) Controle social, pelo qual os cidad os exercitam formas de democracia direta. 2.6 Um Modelo Conceitual de Indicadores de Transparncia

Na viso de Westwick (1989), um indicador expressa simplesmente um nmero para um resultado de uma comparao entre duas situaes. Para o autor, tecnicamente um indicador deve ser expresso por uma frao. Aquilo que se quer avaliar fica alocado no numerador da frao, para que possa ser relacionado a outro fator que est indicado no denominador da frao. Uma das vantagens do uso de indicadores justamente a importncia, ou foco, que se pode dar tanto no numerador como no denominador da frao. Tal foco ajuda escapar das armadilhas inerentes ao uso absoluto dos nmeros. Sumanth (1984) relata que no h uma concordncia expressa quanto definio e utilizao de indicadores entre os diversos atores nos sistemas organizacionais. Quanto mais se tenta chegar a um denominador comum, mais confuso se cria. Isso se deve ao fato de que usurios de diferentes formaes e origens tentam criar indicadores que atendam s suas expectativas. Os indicadores podem ser ainda classificados em indicadores objetivos (ou quantitativos) e indicadores subjetivos (ou qualitativos). No caso dos indicadores objetivos, so exemplos o percentual de
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domiclios com acesso rede de gua e a taxa de desemprego, entre outros, pois se referem a ocorrncias concretas ou entes empricos da realidade social, construdos a partir das estatsticas pblicas disponveis (JANNUZZI, 2001, p. 20). Em relao aos indicadores subjetivos, estes so representados pelo ndice de confiana nas instituies ou pelas notas avaliativas da performance dos governantes. Na verdade, correspondem a medidas construdas a partir da avaliao dos indivduos ou especialistas com relao a diferentes aspectos da realidade, levantadas em pesquisa de opinio pblica ou grupos de discusso (JANNUZZI, 2001, p. 20-21). Neely, Bourne e Kennerley (2003) apresentam um Modelo de Desenho de Medidas como integrante de um sistemtico e rigorosamente testado processo para desenho do sistema de medio de desempenho, o qual serviria como guia para uma especificao detalhada dos indicadores, mediante o uso de diversas perguntas consideradas por seus autores como essenciais para conferir consistncia s medidas definidas. Ante o exposto poder-se-ia, a ttulo de sugesto, elencar alguns elementos constituidores de indicadores de transparncia, resumidos no quadro que se segue:
Quadro 1: Elementos Indicadores de Transparncia Indicador Indicador de Publicao na Internet Objetivo Verificar os demonstrativos e informaes pblicas que so publicados na internet Forma de Clculo N de demonstrativos e relatrios publicados/N de demonstrativos e relatrios exigidos pelas normas vigentes N de meios (internet, jornal, revistas, mural pblico, etc.) onde foram publicadas informaes de interesse pblico/N de meios possveis Valor em R$ destinado a aes de transparncia/ Valor em R$ do oramento fiscal aprovado para a entidade sob avaliao N de PADs/Sindicncias publicados/N de PADs/Sindicncias instauradas

Indicador de democratizao do acesso s informaes

Verificar dos meios disponveis e legais, quais so utilizados pela gesto para gerar informaes ao pblico Verificar quanto do oramento tem sido destinado a transparncia em termos de pessoal, material, estrutura (caso exista uma unidade de transparncia), etc. Verificar se as impropriedades administrativas so punidas e se so publicadas e se os resultados so de livre acesso ao pblico Verificar se os projetos defendidos na campanha eleitoral foram cumpridos e a que taxa Verificar se os relatrios que promoveriam transparncia previstos na LRF so publicados e em que nvel

Indicador dos recursos destinados a transparncia

Indicador de punibilidade de imprudncias administrativas

Indicador de transparncia do projeto de campanha

N de projetos eleitorais realizados/N de projetos eleitorais existentes na campanha N de relatrios publicados previstos na LRF/ N de relatrios previstos na LRF

Indicador de relatrios da LRF

Fonte: elaborao prpria

Este modelo no se prope a exaurir as possibilidades, mas sim servir de uma sugesto para possveis indicadores de transparncia pblica.
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3.

CONCLUSO

Esta pesquisa cientfica objetivou evidenciar quais as variveis que poderiam ser identificadas para a criao de indicadores de transparncia para a gesto pblica. A demanda da sociedade por aes pblicas que atendam aos seus anseios real e imediata frente a carga de obrigaes que lhe imposta, o que, por sua vez, justifica a necessidade de transparncia governamental. Ante o exposto, verificou-se que existem alguns elementos que precisam ser considerados na eventual construo de indicadores de transparncia governamental, sendo observado que alm dos requisitos de ampla publicidade, nos quais se destaca a necessidade de utilizao da Internet, outros requisitos legais podem ser destacados. Entre estes ltimos esto os demonstrativos previstos na LRF que buscam promover maior transparncia oramentria e fiscal, que para comporem o conjunto de parmetros de transparncia devem ser ainda conjugados com o que se tem defendido internacionalmente. Que sero viveis atravs de um desenvolvimento social capaz de transformar as premissas referenciais dos padres brasileiros, aliados ao fomento do controle social. Este fomento tendo como escopo a capacitao visando a interpretao dos dados contidos nos diversos relatrios, tornando-o inteligvel. Neste contexto merece destaque a necessidade de se desenvolver os demonstrativos e instrumentos de transparncia conectados com os conceitos de accountability e com os princpios de normas ticas, escrutnio pblico e interesse pblico. Sob esse enfoque, pode-se afirmar que a LRF foi um grande passo na definio de elementos de transparncia para a gesto governamental, no sendo, entretanto, como foi visto, a nica fonte de busca para estes elementos. A ttulo de sugestes, delineia-se outras pesquisas que busquem identificar a percepo dos envolvidos no processo de gesto governamental, acerca destes indicadores apontados. Possibilitando testar-se a eficcia destes no fomento transparecia gerencial pblica. 4. REFERNCIAS

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