Voces: CONTADOR PUBLICO ~ PROFESIONAL EN CIENCIAS ECONOMICAS ~ CIENCIAS ECONOMICAS ~ APLICACION DE LA LEY ~ ACTUARIO ~ INSCRIPCION EN LA MATRICULA ~ COLEGIO PROFESIONAL

~ EJERCICIO PROFESIONAL ~ ETICA PROFESIONAL ~ HONORARIOS ~ MATRICULA PROFESIONAL ~ REGIMEN DISCIPLINARIO

La matriculacin de profesionales que trabajan en el estado Bertazza, Humberto J.

Ttulo: La matriculacin de profesionales que trabajan en el estado Autor: Bertazza, Humberto J. Publicado en: La Ley Online Quienes tenemos participacin activa en la actuacin profesional vemos con preocupacin con cunta asiduidad es pasada por alto la obligacin de matriculacin que la legislacin vigente impone a los profesionales de Ciencias Econmicas para el ejercicio de su profesin. El tema cobra mayor relieve cuando es el propio Estado, en sus diferentes niveles o categorizaciones, el que soslaya la legislacin con los profesionales que integran su plantel de personal. En el caso particular que atae a los profesionales de Ciencias Econmicas, la ley 20.488 establece claramente en su art. 1 la obligatoriedad de inscripcin en las respectivas matrculas de los Consejos Profesionales del pas, conforme a la jurisdiccin en que se desarrolle su ejercicio, que tienen todos aquellos que ejerzan las profesiones de Contador Pblico, Licenciado en Economa, Licenciado en Administracin, Actuario y sus equivalentes en el territorio de la Nacin. Por su parte, la ley 466 de la C.A.B.A., que crea el Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, establece en su artculo 62 que: "Para ejercer la profesin debern matricularse los titulares de diplomas correspondientes a los ttulos en Ciencias Econmicas reglamentados por la Ley Nacional 20.488, debiendo abrirse una matrcula para cada uno de los mismos". Asimismo, el artculo 1 del Reglamento de Matrculas de este Consejo Profesional recepta este concepto, disponiendo que: "La matriculacin ser obligatoria para ejercer la profesin tanto en relacin de dependencia como en forma independiente." El texto de las normas citadas resulta harto elocuente acerca de la obligatoriedad de matriculacin de todos los profesionales en Ciencias Econmicas a los efectos de poder ejercer su profesin, sin hacer distingo alguno acerca de si dichos profesionales trabajan en forma independiente o en relacin de dependencia, o de si lo hacen en entes privados o en pblicos. Ello encuentra fundamento en el hecho de que los servicios de los profesionales se encuentran sujetos a responsabilidades especiales, tanto penales como civiles, administrativas y ticoprofesionales, en razn de que sus servicios se vinculan con intereses pblicos y deben prestarse personalmente, no siendo delegables. De ninguna manera puede entenderse que los profesionales quedan excluidos de dichas responsabilidades por actuar en relacin de dependencia o por hacerlo en una entidad pblica. El Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es una entidad de derecho pblico no estatal a la que el Estado ha asignado el poder de polica sobre los profesionales en Ciencias Econmicas. El matriculado se encuentra en situacin subordinada respecto del rgano pblico, en la misma forma que lo estn todos los habitantes respecto de las dems funciones de polica del Estado. La Corte ha expresado claramente que: "Para el desempeo de esta funcin de polica se ha preferido atribuir el gobierno de las profesiones a sus miembros y no crear nuevos y numerosos organismos administrativos...". Resea histrica de la normativa aplicable a la matriculacin profesional Las leyes reglamentarias del derecho de trabajar establecido en el artculo 14 de la Constitucin Nacional tuvieron recepcin a partir de los aos 20 en materia de construcciones (Cdigo de la Construccin de la Ciudad de Buenos Aires de 1928), en las operaciones de navegacin martima o fluvial por las normas de la Prefectura Naval o en las operaciones aduaneras. Sin embargo, las referidas a la prestacin de servicios profesionales por graduados universitarios y tcnicos comenzaron a desarrollarse en el pas desde mediados de ese siglo. Los primeros ejemplos en el orden federal son el decreto-ley 17.946/44 Ley 13.895 para la agrimensura, arquitectura e ingeniera y el decreto-ley 5.103/45 Ley 12.921 para las Ciencias Econmicas. Para la Provincia de Buenos Aires, lo es la Ley 5.177 de ejercicio de la abogaca de 1947 y, para la de Santa Fe, la del Colegio de Mdicos y la referente a la ingeniera. Desde entonces, cientos de leyes nacionales y provinciales han establecido la forma y modo de regular y controlar el ejercicio de esas profesiones cuando estn vinculadas con la seguridad, moralidad y salubridad pblica. Ellas dispusieron cules eran los organismos de aplicacin de la Administracin. En algunos casos, la actividad de polica fue retenida por el Estado, como ocurre con las profesiones de la salud en el orden nacional. Pero, en su mayor parte, se la atribuy a personas jurdicas de carcter pblico no estatales creadas por esas mismas leyes los llamados Consejos o Colegios Profesionales, cuyo gobierno fue confiado a los propios profesionales. Sobre la colegiacin legal, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha pronunciado numerosos fallos desde 1945 hasta la fecha. A travs de ellos, ha delineado la naturaleza jurdica de los Consejos o Colegios, su accin gubernativa, la razn por la que se les encomiende su gobierno a los pares y las potestades estatales que pueden ejercer. El ejercicio de profesiones universitarias y tcnicas es objeto de reglamentacin cuando el inters pblico se encuentra alcanzado por los servicios. Ello es as por cuanto slo en ese mbito la Constitucin Nacional habilita la actuacin del legislador y de los jueces. La prestacin de servicios profesionales puede cumplirse en actuacin independiente -individual o asociada- o en relacin de dependencia, pblica o privada. Ciertas profesiones obligan a actuar necesariamente en forma independiente como ocurre con el notariado por la Ley 12.990 y el traductorado por la Ley 20.305. En otras, las leyes establecen incompatibilidades legales -fuera de las morales- para los actos que surten efectos respecto de terceros, es decir de la comunidad, dando soluciones para la preservacin de los valores e intereses de aquella. No obstante, la reglamentacin de las profesiones no se agota en cada una de las leyes especficas. Antes bien, ella se integra con mltiples leyes administrativas y acordadas judiciales que establecen la actuacin que cabe a los graduados en casos determinados. En este ltimo aspecto, se integra con reglamentos administrativos como los del BCRA, Comisin Nacional de Valores, Superintendencias de Seguros de la Nacin y de Riesgos del Trabajo, de la Inspeccin General de Justicia, Registros de la Propiedad Inmueble y de todos los dems dependientes del Ministerio de Justicia de la Nacin, de la AFIP-DGI, del Instituto Nacional de Medicamentos y Materiales, del Ministerio de Salud y Accin Social, del rgimen provisional, del rgimen de las construcciones pblicas y privadas, de las contrataciones, etc., etc., por citar algunos de ellos. Estas otras leyes, reglamentos o acordadas definen la actuacin profesional en lo prctico. Sobre ellas, actan los Consejos o Colegios Profesionales en sus funciones legales de control y ejercicio de la potestad disciplinaria. Para las funciones de los Consejos o Colegios en cuanto al examen de los ttulos es de recordar el fallo de la Corte Suprema de Justicia que expresa: "Luego de la sancin de la ley 20.488, los conocimientos de los profesionales en Ciencias Econmicas que haban estudiado en el extranjero y deseaban ejercer en la Argentina eran sometidos a un doble control, uno a cargo de la Universidad que revalidaba el ttulo y otro a cargo de las corporaciones locales. Las posteriores leyes 20.624, 21.276 y 21.503 no han restringido el mbito de accin de los Consejos Profesionales pues no producen ninguna innovacin en cuanto al alcance que debe atribuirse a los ttulos que expidan las Universidades" (in re: San Martn Ayala c/Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de Misiones - Fallos 304:1039). En cuanto al control de los diplomas y ttulos, las acciones penales y del Fuero Federal resultan ignoradas. La existencia de prestaciones de servicios profesionales bajo relacin de dependencia es antigua. Al criterio tradicional de llamar "profesiones liberales" a las que se ejercan en forma independiente como la abogaca, la medicina o la farmacia, entre otras, le ha seguido una realidad social que establece la presencia de servicios profesionales bajo la relacin de dependencia, pblica o privada. En la actualidad, es enormemente mayor la actuacin bajo relacin de empleo que la que se brinda en forma independiente. Las leyes de polica profesional imponen el sometimiento a la actuacin en relacin de empleo, en forma expresa o la que surge de la propia normativa. Tambin resulta de las normas complementarias, como las ticas y las de incompatibilidades, las leyes de aranceles profesionales -que excluyen a los que actan en relacin de empleo- y las exigencias de ttulo universitario o tcnico para los empleos. Ejemplo de ello son: el art. 2 inc. c) de la Ley 19.937 para los gelogos, el art. 2 inc. c) del dec. ley 6070/58 para la agrimensura, arquitectura e ingeniera, el art. 2.4.1, 2.4.2, 2.6.1, 2.6.2, 2.6.3, 2.6.4 y 2.6.5. de su Cdigo de tica aprobado por Decreto N 1099/84 y el art. 4 de su Arancel (Dec. ley 7887/55, el art. 2 de la Ley 21.839 de arancel de abogados y procuradores, entre tantas). Los servicios de los profesionales adems se encuentran sujetos a responsabilidades especiales, tanto penales como civiles, administrativas y tico-profesionales, en razn de que sus servicios se vinculan con intereses pblicos y deben prestarse personalmente, no siendo delegables. De ninguna manera pueden excluirse de esas responsabilidades por actuar en relacin de empleo. El sometimiento de los profesionales en relacin de empleo pblico o privado a las leyes de colegiacin es regla natural en Occidente cuando media reglamentacin por ley. Son ejemplos importantes las leyes brasileas, dado el Tratado del MERCOSUR y la necesaria compatibilizacin que debe lograrse entre los sistemas profesionales. Un antecedente importante: la obligatoriedad de matriculacin de los abogados que trabajan en el Estado Un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin avala la obligatoriedad de matriculacin de los abogados que trabajan en el Estado en el Colegio Pblico de Abogados: "COLEGIO PBLICO DE ABOGADOS DE CAPITAL FEDERAL c/ EN - PEN - Ley 25.414 - Dto. 1204/01 s/ Amparo. Ley 16.986" (Fallo CSJN. C.2701, XL. C. 767. 04/ 11/2008). El Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal interpuso accin de amparo requiriendo la suspensin de la aplicacin de los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 (1) y la declaracin de inconstitucional de las referidas normas. En la causa, se cuestionan concretamente los artculos 3 y 5 del mencionado decreto 1204/01, por los que se obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en el Registro de Abogados que se crea en el mbito de la Procuracin del Tesoro de la Nacin (sin que resulte necesaria otra matriculacin profesional) y se los exime del pago de bonos, derechos fijos y cualquier otro gravamen que establezcan las leyes. Tanto el Juzgado de Primera Instancia como la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) hicieron lugar a la referida accin de amparo, declarando que quienes ejercen la abogaca a favor del Estado Nacional en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires estn obligados a cumplir con la Ley 23.187 que ordena la instalacin y funciones del mencionado Colegio Pblico de Abogados, considerando por ello que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 son invlidos, en la medida que pretenden relevar a los abogados del Estado Nacional de la obligacin de inscribirse en la matrcula que la Ley 23.187 pone a cargo del referido Colegio y de pagar el derecho fijo establecido por su artculo 51 (Ley 23.187). La Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, estableci que: 1) El C.P.A.C.F. tiene legitimacin para demandar, pues dentro de "las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus rdenes estando investido a esos efectos de legitimacin procesal para ejercitar la accin pblica..."; 2) De la redaccin del citado artculo 5 del decreto 1204/01, se advierte que la extralimitacin de la delegacin legislativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta,

cuando expresa "sin que resulte necesaria ninguna otra matriculacin profesional", comprometindose, as, los fines pblicos que el Estado, a travs de la ley 23.187, confi al Colegio actor; 3) no puede extraerse que la ley 25.414 autorice al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto 1204/01. Con respecto al artculo 3 cuestionado por el que se exime a los abogados del Estado del pago de bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen, luego de caracterizar a la disposicin como de necesidad y urgencia, la Cmara manifest que lo all dispuesto desvirta el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitucin Nacional) pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley 23.187. Al respecto, agreg que "dicho articulado no establece un plazo determinado para la exencin de dicha obligacin a los abogados que cumplen funciones en el Estado, por lo que su tiempo indeterminado resulta irrazonable". Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario: * Expresa que la representacin del Estado en juicio no es equiparable al ejercicio de la profesin, porque segn la doctrina de la Corte en el caso "Punte" (Fallos: 320:521), el Procurador y el Subprocurador del Tesoro de la Nacin tienen incompatibilidad para ejercerla libremente en la Capital Federal como representantes del Estado, aunque s pueden actuar en las causas que sean inherentes a su cargo o empleo. En consecuencia, al representarse o patrocinarse al Estado Nacional no se ejerce la profesin en sentido liberal, ya que se acta como integrante del Cuerpo de Abogados del Estado. * Puntualiza que las normas que rigen la abogaca pblica conforman un sistema especial y diferenciado del ejercicio liberal de la profesin, tal como se desprende de la ley 12.954, sancionada en 1947, de creacin del Cuerpo de Abogados del Estado, el cual tiene entre otras funciones, la de representarlo ante las autoridades judiciales, lo que tambin surge de la ley 24.946 (arts. 66 y sigtes.) que sustituy a la ley 17.516, de la ley 25.344 y su decreto reglamentario 1116/00. * Por otra parte, aclara que las disposiciones del Cdigo de tica del C.P.A.C.F. demuestran que no est contemplada la situacin del abogado del Estado sino, de manera clara e indiscutible, la del letrado que ejerce libremente la profesin de abogado. * Manifiesta que de los trminos del fallo surge que el a quo ha hecho prevalecer las normas que regulan el ejercicio libre de la profesin, traspolando sin consideracin del ejercicio, ni de las competencias estatales, ni de las normas vigentes- los alcances de la ley 23.187 al mbito de la abogaca pblica, cuyas disposiciones de carcter general no son ntegramente aplicables a los letrados del Estado que se encuentran comprendidos en el rgimen especfico de la ley 12.954 y de su decreto reglamentario. * Que se ha perdido de vista que los abogados del Estado que ejercen las funciones de asesoramiento, representacin y patrocinio de l desempean una funcin pblica, tienen status de agentes pblicos, mantienen con el Estado una relacin de empleo pblico y sus actividades estn reguladas por el derecho pblico. Existen caracteres que los diferencian, como la situacin jurdica estatutaria, de naturaleza especial y diferencial, sometida al control estatal, vinculada con una relacin de jerarqua y subordinacin y sujeta exclusivamente a un rgimen disciplinario de derecho pblico, todo lo cual hace que la representacin del Estado se efecte sin necesidad de matriculacin (ley 10.996), la que en determinados supuestos se encuentra vedada (leyes 23187 y 22.192). La Corte consider formalmente admisible el Recurso Extraordinario interpuesto, toda vez que se ha puesto en juego la validez de un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisin definitiva del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, as como la inteligencia de la ley 23.187 y la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el Demandado fund en ellas (artculo 14 de la ley 48). No obstante ello, procedi a confirmar la sentencia apelada y el recurso desestimar de hecho. Manifiesta que es incorrecto afirmar que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una competencia exclusiva. Por el contrario, el rgimen de los abogados del Estado -separada o conjuntamente con los dems abogados- es una materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de controversia. Tambin afirma: * Que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 no encuentran convalidacin en la delegacin de facultades legislativas contenida en el artculo 1, inciso I, apartado "f" de la ley 25.414. * Que el ejercicio de la abogaca -sea a favor del Estado, sea de particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los orgenes mismos de la organizacin nacional. Debe recordarse en tal sentido que, si bien el Presidente Urquiza estableci algunas condiciones para el ejercicio de la abogaca a falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar cuenta al Congreso Federal" (decreto del 15 de septiembre de 1854), rgano que dict la ley nmero 23 aprobando expresamente el acto presidencial. * Que en realidad, tampoco se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187, incluso en aquellos pasajes de los escritos presentados por la demandada que reconocen su aplicacin a los abogados del Estado. * Que la ley 23.187 no hace en su texto la distincin pretendida por la recurrente entre abogaca privada y pblica, a lo cual debe sumarse que desde su sancin, en 1985, los abogados del Estado cumplieron con las obligaciones tanto de matricularse como de pagar el derecho fijo. Ambas circunstancias configuran una clara indicacin de que, para usar las palabras de la misma parte demandada, "las normas referidas a la colegiacin obligatoria en el mbito de la Capital Federal, y al ejercicio del poder de polica profesional por parte de la entidad accionante (Ley N 23.187) proyectaban sus efectos sobre los abogados integrantes del Cuerpo...". Con respecto al decreto 1204/01, a los efectos de considerar que la misma es inconstitucional, la Corte manifiesta que el referido decreto constituye una disposicin de carcter legislativo dictada por el Presidente de la Nacin fuera de las bases de la delegacin de facultades contenida en el artculo 1, apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibicin establecida en el artculo 99, inciso 3, segundo prrafo de la Constitucin Nacional. Agrega, adems, que la parte demandada ha actuado con una lgica diametralmente contraria a las reglas constitucionales sobre la delegacin legislativa: - Se apoy en una lectura sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitara al Presidente para derogar prcticamente cualquier ley vigente y, - En lugar de ofrecer una demostracin de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el Ejecutivo formaban parte de la poltica que efectivamente adopt el Congreso en el artculo 1.f. de la ley 25.414, se limit a solicitar una aplicacin mecnica del texto legal, en la versin vaga e inexpresiva por ella misma propuesta. Y menciona que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias dificultades para amoldarse a la delegacin legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido entendida anteriormente: - Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogacin de una norma especfica, sino la aprobacin, para los abogados del Estado, de todo un rgimen alternativo e incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no habra podido plasmarse mediante una mera derogacin parcial de la ley 23.187 precisamente porque esta ltima se trata de una norma que no afecta ni regula de manera especfica a la administracin o sus entes descentralizados, sino que lo hace respecto de quienes ejercen la abogaca en general. - Segundo, porque ambos artculos relevan a los referidos abogados del cumplimiento de sendos deberes hacia el colegio aporte y matriculacin que son propios y slo afectan a la administracin pblica de manera indirecta, como consecuencia de resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de conveniencia. Por ltimo, en su fallo la Corte establece que el deber que tienen los abogados de contribuir econmicamente al sostenimiento del colegio profesional cuya constitucionalidad no est en discusin en este caso es una obligacin propia del abogado para con el Colegio Pblico. Ello es as con independencia de que, en el caso de los abogados del Estado, para evitarles un deterioro de su ingreso, la misma administracin haya decidido soportar el costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administracin ni se refiere especficamente a ella. En definitiva, si bien se trata de un fallo referido a abogados que trabajan en el Estado, considero que los argumentos esgrimidos son totalmente vlidos y aplicables a los profesionales en Ciencias Econmicas. Otro antecedente: Dictamen N 255/2001 de la Direccin Nacional del Servicio Civil Por ltimo, en el marco del Expediente N 2863/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros se produjo el Dictamen N 255/2001 de la Direccin Nacional del Servicio Civil. Motiv este Dictamen la presentacin efectuada por el Secretario General de la Unin del Personal Civil de la Nacin, mediante la cual se solicitaba se autorizara el pago anual de la matrcula, por parte del Estado empleador, a los profesionales que integran el personal del Sector Pblico Nacional. En dicho Dictamen se manifestaron las siguientes aseveraciones: * El pago de la matrcula profesional no configura un "reintegro de gastos" sino una obligacin legal impuesta al profesional como condicin para ejercer su profesin. * La matriculacin exigida es independiente a su vnculo laboral con al Administracin Pblica nacional, razn por la cual no puede sustentarse en la relacin de empleo con la Administracin la obligacin del pago de la matrcula por parte del empleador. * Un elemental principio de razonabilidad indica que la contratacin por parte del Estado de un profesional de cualquier rea se sustenta en que el mismo se encuentra en condiciones de cumplir con el cmulo de tareas propias de su oficio, como fundamento de su designacin. Si bien el punto en discusin versaba sobre quin debe hacerse cargo del costo de la matrcula, en este caso particular la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin no deja lugar a dudas, en su dictamen, en cuanto a que considera la matriculacin del personal profesional que trabaja en el Estado como una obligacin impuesta por la ley para el ejercicio de su profesin. Conclusin Existe una importante brecha entre lo que la normativa y la jurisprudencia argentina establecen para los profesionales que trabajan en organismos estatales y lo que ocurre en la realidad cotidiana. Siempre que se haga ejercicio de la profesin, el profesional debe estar matriculado en el Consejo Profesional de la jurisdiccin en la cual acta. El Estado, en sus distintas manifestaciones, debera estar entre los primeros que respeten y hagan respetar esta obligacin que la legislacin claramente impone. (1) Los artculos 3, 4 y 5 del Decreto 1204/01 establecen expresamente lo siguiente:Artculo 3: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en los artculos 66 de la ley 24.946 y 7 de la ley 25.344 estarn exentos del pago de bonos, derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislacin nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que imponga a aqullas un pago por su presentacin en las actuaciones judiciales en las que intervenga en representacin, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los dems organismos mencionados por el artculo 6 de la ley 25.344".Artculo 4: "Crase el Registro de Abogados del Estado, en el mbito de la PROCURACIN DEL TESORO DE LA NACIN, en el cual debern inscribirse todos los letrados que ejerzan las funciones mencionadas en el artculo 3".Artculo 5: "La representacin, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los dems organismos o entes mencionados en el artculo 6 de la ley 25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdiccin, slo podr ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese registro (el Registro de Abogados del Estado creado en el mbito de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, segn el artculo 4), sin que resulte necesaria otra matriculacin profesional". 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