Seguridad Social Contexto internacional Los orgenes de la seguridad social pueden rastrearse en la Alemania de Guillermo I cuando de 1883 a 1889,

en tiempos del canciller Bismarck, se aprobaron leyes que establecieron seguros obligatorios contributivos, restringidos a la clase trabajadora, que cubran enfermedades, accidentes, invalidez y vejez y eran financiados por el Estado, patrones y trabajadores. En 1919, en la Repblica de Weimar, se elev por primera vez a rango constitucional el papel ms activo del Estado en el progreso social y se extiendieron los beneficios para atender adems de la seguridad social (salud, capacidad para el trabajo, maternidad, vejez, enfermedad), la vivienda y la educacin (no se incluye el seguro de desempleo), aunque su naturaleza sigui siendo contributiva. El informe presentado en 1942 por Lord Beveridge en Inglaterra, marca un parteaguas en la seguridad social, al dotarla de un carcter integral y universal. El informe buscaba extender los beneficios de la seguridad social a toda la poblacin al proponer que: La seguridad social fuera entendida como un derecho social solidario que obligara a la sociedad y al Estado a proporcionar u n mnimo de bienestar general, independientemente de las aportaciones que pudiera realizar cada individuo al financiamiento de los servicios. Desde esta perspectiva, se proyect que los costos de la reforma deban ser cubiertos con los recursos fiscales del Estado y con las contribuciones especficas de los trabajadores y empresarios al nuevo sistema.[1] En relacin a la integralidad, el Plan Beveridge propona la construccin de un sistema de beneficios sociales que fuera cap az de proteger a los ciudadanos desde la cuna hasta la tumba y que atacara los cinco males gigantes de las sociedades modernas: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad.[2] Este plan inclua un sistema de seguridad social unitario que manejara las pensiones (enfermedades, maternidad, vejez, viudez y desempleo que cubra a toda la poblacin), un servicio nacional de salud (atencin mdica gratuita con cobertura universal) y un sistema de asistencia nacional (para complementar los subsidios de la seguridad social cuando fueran insuficientes para lograr el mnimo de subsistencia deseado, el otorgamiento de subsidios familiares universales y la adopcin del objetivo del pleno empleo como poltica de Estado). Los beneficios se extendieron a la educacin, vivienda y atencin especializada a nios. Todo esto conformaba lo que se conoci como el Welfare State britnico. Debe sealarse que Inglaterra fue el primer pas donde se introdujo, en 1911, el seguro de desempleo obligatorio. El modelo ingls se extendi al resto de pases de Europa Occidental que fueron incorporando los compromisos de bienestar en su legislacin. Como seala Bacca Olamendi: A partir de estas bases, restricciones y objetivos, las sociedades que optaron por esta ruta de cambio emprendieron, considerando su propia historia y tradiciones, un programa de reformas y enmiendas constitucionales con el fin de erigir al Estado en el eje rector del desarrollo nacional. En todas las constituciones avanzadas (iniciando con la inglesa) fueron ratificados como derechos sociales bsicos de todo ciudadano el acceso a la educacin, la salud, la seguridad social, la vivienda y al trabajo.[3] En Estados Unidos el antecedente de la Seguridad Social es la Social Security Act de 1935, en la que se contemplaba, mediante un sistema mixto de seguros sociales y de asistencia estatal, la proteccin de ancianos, ciegos, nios, incapaces y desocupados.[4] En Amrica Latina tambin se desarrollaron polticas sociales en las distintas reas del bienestar, pero con una particularidad decisiva: dichos esquemas resultaron incompletos, con cobertura social insuficiente, fundamentalmente ocupacional, y desarticulados frente a lo que podra considerarse un verdadero sistema general o universal.[5] Como resultado de la crisis econmica mundial que se vivi en la dcada de los setenta, trataron de contrarrestarse los avances en materia del Estado de Bienestar, principalmente reduciendo el presupuesto destinado a estos rubros. No obstante, sus mayores xitos (por llamar les de alguna forma) radican en el abandono del pleno empleo como poltica de Estado, en la flexibilizacin de los mercados laborales y la consecuente erosin de las prestaciones ligadas al trabajo, en las reformas fiscales regresivas y en sus ataques (o recortes) sistemticos a los programas dirigidos a las poblaciones econmicamente ms dbiles.[6]

Reformas de los sistemas de pensiones Las dificultades financieras de los sistemas de reparto han llevado a diversos pases a reformar sus sistemas de pensiones. Amrica Latina es pionera en estas reformas optando por sistemas de capitalizacin individual o que funcionan de forma paralela o conjunta con el sistema de reparto. Algunos pases de Europa del Este han tomado la experiencia de Amrica Latina y han privatizado su sistema de pensiones. El resto de los pases, incluyendo Estados Unidos, Canad y los pases de la Unin Europea, no han hecho reformas profundas a la seguridad social, si bien la mayora han emprendido reformas de tipo paramtrico al sistema de reparto que buscan aliviar las presiones financieras, tales como el aumento en la edad de jubilacin. Por lo tanto, Sobre la base de la informacin disponible de los pases de las regiones examinadas, demuestra que el Sistema de Seguro Social, de reparto, es con mucho el que mayormente funciona, incluso en Asia, donde hay ms diversidad de sistemas. La privatizacin y la capitalizacin individual han encontrado terreno frtil slo en Amrica Latina, aunque en relativamente pocos pases. Algunos europeos fomentan la capitalizacin individual, pero nicamente como un suplemento voluntario de la pensin.[7] De acuerdo con Carmelo Mesa-Lago existen tres modelos generales de reforma estructural en Amrica Latina: Modelo sustitutivo: En este modelo es sistema de reparto se sustituye totalmente por un sistema privado. Modelo paralelo: El sistema pblico de reparto se reforma, se crea un sistema privado y existe competencia entre ambos. Modelo mixto: Se mantiene el sistema pblico de reparto que otorga una pensin bsica y se crea un sistema privado que ofrece una pensin complementaria.[8] Chile fue pionero en 1981 en reemplazar el sistema de reparto por un sistema de capitalizacin individual. En la dcada de los noventa ocho pases reformaron su sistema de pensiones: Per (1993), Colombia y Argentina (1994), Costa Rica (1995), Uruguay (1996), Bolivia, Mxico y El Salvador (1997) y cuatro pases ms hicieron reformas despus del ao 2000: Costa Rica (2001), Nicaragua, Ecuador y Repblica Dominicana (2003).

Caractersticas de los sistemas de pensiones de seguridad social pblicos y privados Sistemas Pblicos Privados Contribucin No definida Definida Prestacin Definida No definida Rgimen financiero Reparto o capitalizacin parcial colectiva (CPC) Capitalizacin plena e individual (CPI) Administracin Pblica Privada o mltiple Fuente: Carmelo Mesa-Lago, La reforma de pensin en Amrica Latina. Modelos y caractersticas, mitos y desempeos, y lecciones, en Katja Hugo, Carmelo Mesa-Lago y Manfred Nitsch editores, Pblicos o privados? Los sistemas de pensiones en Amrica Latina despus de dos dcadas de reformas, Nueva Sociedad, Caracas, 2004, p.20 Caractersticas Mxico se caracteriza por aplicar una reforma sustitutiva ya que los nuevos trabajadores slo tienen acceso al sistema de capitalizacin individual. En el rgimen de transicin, los trabajadores que empezaron a cotizar antes de 1997 podrn decidir al momento de su retiro la opcin que ms les convenga, ya sea la pensin bajo el anterior sistema de reparto o lo acumulado en sus cuentas individuales. El Estado se compromete a otorgar una pensin mnima garantizada.

Modelos generales y caractersticas de doce reformas de pensiones en Amrica Latina, 2003 Pas y fecha de Rgimen Modelo Sistema Contribucin Prestacin Administracin inicio del financiero sistema Mixto Argentina: junio 1994 Pblico y Privado No definida Definida Repartoa Pblica

A pesar de que cada pas puede clasificarse dentro de uno de estos tres modelos generales, existen diferencias significativas en el funcionamiento de cada sistema, por ejemplo, en las condiciones para acceder a los beneficios, en las contribuciones de los diferentes agentes (trabajador, patrn y Estado), entre otros. Desde 1998 los pases de Europa Central y Europa Oriental han iniciado una serie de reformas a los sistemas de pensiones. Sin embargo, las reformas han sido de naturaleza heterognea. Segn Gonzlez Roaro: Los procesos de reforma tendientes a la privatizacin, total o parcial, de las pensiones, aunque con involucramiento del Est ado, se iniciaron desde finales del decenio de los aos noventa en Kazajstn (1998), Hungra (1998), Polonia (1999), Latvia (2001), Bulgaria (2002) y Croacia (2002). Por su parte, Checoslovaquia y Eslovenia descartaron la privatizacin y decidieron reforzar el financiamiento del sistema de reparto, complementndolo con un esquema privado voluntario).[9] En Europa, los beneficios de la seguridad social son ms generosos que los del resto del mundo, por ejemplo, en el caso de las pensiones los trabajadores se jubilan a edad ms temprana, con un mayor porcentaje de su sueldo como trabajador, entre otros aspectos. Los sistemas europeos generalmente tienen un sistema de pensiones basado en dos pilares: una pensin universal para aquellas personas que no tienen derecho a una pensin por sus cotizaciones durante su vida laboral, la cual generalmente est condicionada a la residencia en el pas durante un determinado nmero de aos y cuyo financiamiento proviene de los impuestos. Asimismo, existe un sistema de reparto para los trabajadores afiliados a la seguridad social y financiado mediante las cotizaciones.[10] En los pases europeos la mayor preocupacin es aquella que tiene que ver con el financiamiento de las pensiones y, en particular, las pensiones por vejez, debido a la concentracin de su pirmide demogrfica en el grupo personas de edad avanzada. La intencin es establecer medidas que permitan lidiar con esta situacin, respetando el derecho de las personas a tener una vejez digna. A pesar de la problemtica del sistema de seguridad social en Europa, que incluye la transicin demogrfica que ha disminuido la cantidad de trabajadores activos, las altas tasas de desempleo, as como la presin financiera derivada de esquemas generosos de seguridad social, los pases europeos no han abandonado el sistema de reparto. Algunos de ellos han incorporado esquemas de capitalizacin individual generalmente de forma complementaria y de acceso voluntario. Sin embargo, han emprendido una serie de medidas que intentan mejorar la situacin financiera basadas, principalmente, en la incorporacin a la vida laboral y el aumento del nmero de trabajadores cotizantes en activo. Entre las medidas para aligerar la presin financiera de las pensiones se encuentran la disminucin de la jubilacin anticipada, el aumento de la edad de jubilacin, condiciones ms estrictas para tener acceso a las pensiones como el aumento del periodo de cotizacin. Para incentivar la participacin en el trabajo, se ha buscado integrar al mercado laboral a ms temprana edad a los jvenes, as como aumentar la capacitacin y otorgar asistencia en la bsqueda de empleo evitando que las personas caigan en el desempleo o disminuyendo el tiempo que permanecen en esta situacin. Temas pendientes en la agenda internacional

Actualmente, tanto la integralidad como la universalidad son dos temas pendientes en la agenda de la seguridad social. Respecto al primero, la mayora de los pases cubren los rubros de enfermedad y maternidad, de invalidez, vejez y muerte y de accidentes de trabajo, sin embargo, los de seguros de desempleo y asignaciones familiares estn generalmente ausentes. De hecho, en Amrica slo 13 pases tienen alguna forma de seguro de desempleo y 15 conceden asignaciones familiares. Estados Unidos fue pionero en relacin al seguro de desempleo, ya que desde 1932 se incorpor en algunas leyes estatales y en 1935 se expidi una Ley Federal.[11] Sin embargo, la atencin actual de las reformas de la seguridad social est dirigida principalmente a las pensiones por vejez, de forma tal que no parece factible que se avance en la incorporacin de estos dos seguros en el futuro prximo. Por otro lado, tanto en Amrica, Europa y Asia se han hecho esfuerzos por extender la cobertura de la seguridad social a aquellos grupos que generalmente no tienen acceso como autoempleados, trabajadores domsticos, trabajadores familiares, entre otros. De hecho, diversos pases en Asia y Oceana, han aumentado su cobertura a trabajadores del sector informal, autoempleados e incluso residentes extranjeros. Asimismo, existen una serie de temas pendientes relacionados con la bsqueda de una mayor equidad en el acceso a la seguridad social como son la mayor proteccin y trato preferencial para personas de edad avanzada; equidad de gnero; igualdad de trato en la pareja; may ores prestaciones de maternidad; mayor proteccin a personas con discapacidad.[12] En suma, el financiamiento de las pensiones por vejez es el tema principal en la seguridad social. Como se mencion, algunos pases han optado por la capitalizacin individual, e incluso se ha liberando al Estado de la responsabilidad de contribuir a estos seguros, como en Chile y Per, donde las aportaciones son exclusivamente por parte de los trabajadores. Otros pases han buscado formas para disminuir la carga financiera, haciendo ms estricto el acceso a las prestaciones y relacionndolas con las contribuciones, aumentando el nmero de cotizantes mediante una poltica laboral activa, entre otros.

Tratados y convenios internacionales Los esfuerzos por reconocer a la seguridad social como un derecho de todos los ciudadanos, incluyendo el derecho a la salud, a la atencin mdica, al trabajo, a una vejez digna, y a la provisin de medios de subsistencia, empezaron a formar parte de la agenda mundial hacia la segunda mitad del siglo XX. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919, se convirti desde sus inicios en la principal promotora de la seguridad social, a travs sus conferencias internacionales que resultaban en declaraciones, convenios y recomendaciones. En estas fechas se dieron grandes avances en relacin a la seguridad social como fue su inclusin en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos en 1948. Algunas de los principales instrumentos en relacin a la seguridad social son los siguientes: Declaracin de Santiago- Primera Conferencia Interpanamericana para la Seguridad Social, 1942 Declaracin de Filadelfia-Conferencia Internacional del Trabajo, 1944 Declaracin de Principios Sociales de Amrica-Conferencia Interamericana de Chapultepec (Mxico), 1945 Declaracin Universal de los Derechos Humanos, 1948 (artculos 22, 23 y 25) Carta de la Libertad Europea, 1950 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 1966 (artculos 9 al 12) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, 1966 (artculo 23) Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, 1979 (artculos 11 al 14) Si bien muchos pases en el mundo haban legislado sobre la seguridad social, esto se haca sin criterios unificados. En 1952, se adopt el Convenio 102 sobre la seguridad social, conocido tambin como Norma Mnima, que sent un precedente importante para la legislacin en la materia. Hasta la fecha, slo 40 pases han ratificado este Convenio, entre ellos seis pases de Amrica Latina, incluyendo Mxico, aunque ha tenido gran influencia incluso para aquellos pases que no lo han ratificado.[13] El Convenio incluye nueve rubros bsicos de la seguridad social: asistencia mdica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, de vejez, por accidente de trabajo o enfermedad profesional, prestaciones familiares, de maternidad, por invalidez y prestaciones de sobrevivientes. Tambin se establecen normas sobre la igualdad de trato a los residentes no nacionales. Un elemento importante es que se determinan cuotas mnimas de cobertura por cada rubro de seguridad social, ya sea como un porcentaje de los trabajadores asalariados o de los residentes del pas. Cabe sealar que este Convenio no hace referencia a los mecanismos especficos de implementacin de la seguridad social.

RESUMEN DE LAS NUEVE NORMAS CLSICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL DEL CONVENIO 102 DE LA OIT

Asistencia mdica (preventiva o curativa). Incluye todo estado mrbido, embarazo, parto y sus consecuencias 1.1 Estado mrbido: asistencia mdica general, asistencia por especialistas, prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no hospitalizadas y la prestada fuera de los hospitales; suministro de productos farmacuticos; hospitalizacin en caso necesario. 1.2 Embarazo, parto y sus consecuencias: asistencia prenatal, durante el parto y puerperal; hospitalizacin en caso necesario.

Prestaciones monetarias de enfermedad 2.1 Cubrir incapacidad para trabajar cuando la contingencia entrae la suspensin de ganancias, segn la legislacin nacional. 2.2 Para asalariados o poblacin econmicamente activa, la prestacin consistir en un pago peridico, calculado segn las disposiciones del propio Convenio.

Prestaciones de desempleo 3.1 A categoras prescritas de asalariados. 3.2 A todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no exceden los lmites prescritos. Las prestaciones consistirn en pagos peridicos, conforme a las disposiciones de los artculos pertinentes del Convenio.

RESUMEN DE LAS NUEVE NORMAS CLSICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL DEL CONVENIO 102 DE LA OIT Prestaciones de vejez 4.1 Edad prescrita: no exceder de 65 aos, excepto en casos especiales. Pagos peridicos conforme a los artculos pertinentes del Convenio.

Prestaciones en caso de accidente de trabajo o de enfermedad profesional 5.1 Cubrirn estado mrbido; incapacidad para trabajar que entrae suspensin de ganancias; prdida total o parcial (permanente); prdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos por muerte del sostn de la familia.

Prestaciones familiares 6.1 Para hijos a cargo de la persona protegida. Pago peridico a la persona protegida o suministro a los hijos, o para los hijos, de alimento, vestido, vivienda y disfrute de vacaciones o de asistencia domstica.

Prestaciones de maternidad 7.1 Cubrir embarazo, parto y sus consecuencias, y la suspensin de ganancias resultantes de los mismos, segn la legislacin nacional. 7.2 Cubrir a mujeres de la poblacin econmicamente activa y a las cnyuges de esa poblacin.

Prestaciones de invalidez 8.1 Cubrir la ineptitud para ejercer una actividad profesional, cuando la contingencia sea permanente o cuando subsista despus de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad. 8.2 Consistir en pagos peridicos durante la contingencia o hasta que sean sustituidos por una prestacin de vejez.

Prestaciones de sobrevivientes 9.1 Comprender la prdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos por muerte del sostn de familia. 9.2 Consistir en un pago peridico, calculado segn las disposiciones pertinentes del propio Convenio. (p.43) Fuente: Benjamn Gonzlez Roaro, La seguridad social en el mundo, editorial Siglo XXI, Mxico, 2003, p.43. El Convenio 102 se basa en los siguientes principios: a) proteccin total y coordinada de las diversas contingencias que, sin culpa del trabajador, puedan traer como resultado la prdida temporal o permanente del salario, asistencia mdica y prestaciones familiares; b) extensin de esta proteccin a todos los adultos en la medida en que la necesiten, as como a las personas a su cargo; c) certeza, legalmente establecida, de recibir prestaciones, aunque sean mdicas, que les permitan mantener un nivel de vida socialmente aceptable, y d) financiamiento por mtodos que obliguen a la persona protegida a tener presente en cierta medida el costo de las prestaciones que recibe, pero que, al mismo tiempo, apliquen el principio de solidaridad entre todos los hombres.[14] El mayor nmero de pases que han ratificado el Convenio pertenecen a Europa Occidental. Muchos de los pases, an teniendo esquemas de seguridad social, no cubren la totalidad de las prestaciones estipuladas, en especial, el seguro de desempleo y las asignaciones familiares, o bien su cobertura en trminos de la poblacin beneficiada est por debajo de la norma mnima. Adems de este convenio la OIT ha promulgado una serie de acuerdos y recomendaciones en relacin a la seguridad social resultado de las conferencias anuales de la institucin. Segn Carmelo Mesa-Lago, una revisin de los convenios y recomendaciones de la OIT acometida en 2001 2002 concluy que los mismos estn actualizados y son pertinentes, si bien es necesario adaptar algunos de ellos y promover una mejor difusin de todos.[15] REFLEXIONES SOBRE LAS EVOLUCIONES RECIENTES EN MATERIA DE PROTECCIN DE RIESGOS SOCIALES A NIVEL INTERNACIONAL* PABLO ANDRS ARELLANO ORTIZ** RESUMEN: El presente trabajo pretende destacar distintos niveles de cobertura de los riesgos sociales, mostrando sus evoluciones y problemas. Se analiza el Estado de bienestar y la seguridad social como mecanismos tradicionales de cobertura analizando sus de! ciencias desde un punto de vista comparado. A estos dos niveles se agrega el piso de proteccin social que pretende ser consagrado por la OIT para fortalecer los dos niveles antes mencionados. Se realiza una crtica a este ltimo en funcin de su carcter no normativo y desconexin de los otros dos niveles. INTRODUCCIN Lamentablemente la crisis econmica actual an no ha mostrado todos los efectos que producir y sin embargo, estos siguen propagndose ms ampliamente y comienzan a afectar a todos. Sin lugar a dudas el mundo no ser el mismo despus de la crisis y la forma en que concebimos el trabajo y la vida tambin cambiar. As el empleo y el trabajo ya no sern vistos de la misma manera. La proteccin de los desempleados y sus familias se ha convertido en uno de los principales objetivos de los gobiernos en todo el mundo para as lograr el ! n de proteger a su poblacin contra los efectos de la crisis. Sin embargo, la proteccin contra los riesgos sociales no debe ser analizada como una medida temporal en tiempos de crisis. En este

contexto debemos tener en cuenta que actualmente una de cada cinco personas en el mundo tiene algn tipo de prestaciones de seguridad social, y en el contexto de la crisis, esta estimacin podra aumentar el nmero de las personas sin proteccin. Segn Jevan Langendonck, solo el 20% de la poblacin mundial goza actualmente de la seguridad social en su verdadero sentido, alrededor del 30% tienen una cobertura que se est acercando, pero el 50% restante no se bene! cia de ningn dispositivo de las caractersticas de la seguridad social. Por su parte, Ursula Kulke, ha sealado que en 2003, menos del 10% de la poblacin de los pases ms pobres se bene! cian de la proteccin de la seguridad social adecuada. Adems para el mismo ao, la cobertura de los regmenes de seguridad social obligatorio en los pases en desarrollo con bajos ingresos concierne entre el 10 y el 25% de la poblacin activa y de personas dependientes de los activos. Las poblaciones no protegidas se encuentran principalmente en el hemisferio sur, en donde los sistemas de seguridad social no estn tan desarrollados como los pases del hemisferio norte. Estas poblaciones son las ms afectadas en el contexto de una crisis global como la actual. Por lo tanto, es de suma importancia construir un slido sistema de proteccin de los riesgos sociales, capaz de ofrecer respuestas en un corto, mediano y largo plazo, para evitar los efectos secundarios de las crisis econmicas en la fuerza laboral, as como tambin para evitar una crisis social aun ms profunda en el futuro. De esta manera ser necesario considerar cmo el modelo clsico de la proteccin fue concebido, mientras que la promocin de un piso de proteccin social se considera para asignar tal proteccin. El Pacto mundial de empleo adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajode 2009 contiene por primara vez en un instrumento internacional los elementos constitutivos de un piso bsico de proteccin social; este mecanismo puede transformarse, en tiempos de crisis, de una solucin temporal de nivel mnimo de proteccin a una solucin permanente para todos. El hecho que se haya incorporado el piso de proteccin social en el pacto mundial del empleo constituye un reconocimiento de la validez de la iniciativa dentro de la OIT, especialmente en la crisis actual, pero su contenido sigue creando polmica. Por otro lado, en vista de una incorporacin ms amplia de este mecanismo, cambios en el Estado de bienestar y en los diferentes sistemas de seguridad social nos parece que deben ser estudiados para una mejor apreciacin de los pros y contras del piso social. Debemos aadir que la concepcin del piso de proteccin social constituye un punto de partida de una nueva etapa en la evolucin de la seguridad social. Los Estados de bienestar tradicionales basados en sistemas de seguro social o en los regmenes asistenciales universales no han logrado la cobertura para todos. Estos sistemas se desarrollaron en Europa entre 1850 y 1950, pero hoy no es posible aplicar este modelo en pases en los que un sector importante de la poblacin activa trabaja en la economa informal. La cual se ha convertido en un importante sector de la economa as como uno de los ms desprotegidos. Es evidente que una reestructuracin de los modelos de proteccin clsicos es necesaria y el modelo del Estado del bienestar europeo resulta no ser aplicable en una perspectiva global. Una refundacin de la proteccin de los riesgos sociales otorgada por los Estados debera estudiarse como mecanismo para reformular el Estado de bienestar con el ! n de tener una aplicacin ms amplia. Los sistemas de seguridad social, al mismo tiempo, necesitan una evaluacin de sus estrategias de cobertura. La creacin de un piso social debe considerar a travs en interaccin con los mecanismos de seguridad social ya existentes. Para poder determinar nuevas estrategias de proteccin y una posible forma de aplicar el piso de proteccin social proponemos un anlisis en tres diferentes niveles. As analizaremos primero el Estado de bienestar, qu es y sus clasificaciones recientes, para luego ver la seguridad social como un mecanismo sistemtico de proteccin y sus problemas propios. Finalmente, el piso de proteccin social en relacin a los dos niveles anteriores. 1) EL ESTADO DE BIENESTAR El establecimiento de los principales sistemas de proteccin social en el periodo de la postguerra mundial le dio a la proteccin contra los riesgos sociales de un marco institucional cuyo actor principal es el Estado, y he aqu la idea de un Estado de bienestar Pero como subraya la doctrina, el Estado, como una forma de organizacin de la sociedad, ya no es suficiente para garantizar la proteccin de sus ciudadanos. Podemos identificar as una de las principales manifestaciones del debilitamiento del Estado en el mbito de la proteccin social. En primer lugar, mientras que el Estado de bienestar, como una forma de organizacin, se caracteriza por la existencia de una estrecha relacin entre la propiedad privada y propiedad colectiva, que da origen a la solidaridad, principio fundamental de la seguridad social y de las relaciones laborales; sin embargo, la seguridad social ha evolucionado hacia una concepcin cada vez ms individualista. Esto tiende a sustituir el principio de solidaridad y dar a luz a nuevos mecanismos de proteccin social, como los sistema de seguridad social de administracin privada de Amrica Latina o de Europa del Este, que tienden a ser complementados por la creacin de mecanismos de proteccin no contributivos, la tendencia universal, para as cubrir a la poblacin excluida por la concepcin individualista. En segundo lugar, la mutualizacin de los riesgos en torno al poder pblico encuentra lmites por su incapacidad para extender su proteccin a nuevas categoras de trabajadores, principalmente en el sector informal o no estructurado. La globalizacin, mundializacin o internacionalizacin de los mercados ha tenido repercusiones en el mercado laboral y sobre la representacin del trabajo. La relacin de trabajo tiene nuevas caractersticas que por lo tanto requieren de una seguridad social pensada diferentemente. Hay que aadir que la exclusin, de iure o de facto, de ciertas categoras de trabajadores de la seguridad social estatal clsica, detipo contributiva, basada en el seguro social, hace necesaria la bsqueda de nuevos mecanismos de proteccin. Por otra parte, estos cambios no son necesariamente exclusivos de la caracterizacin del Estado de bienestar. Pero qu es un Estado de bienestar? Retomando la terminologa de Titmus, el Esping-Andersen propone una clasificacin de tres formas de Estado de bienestar: Los Estados de bienestar liberales (EE.UU., Canad, Australia), en la que la asistencia se basa en la evaluacin de necesidades, transferencias universales modestas y donde los planes de seguro social modestos predominan; Los Estados de bienestar socialdemcratas (Europa del Norte), donde existe un dualismo entre Estado y mercado, entre la clase obrera y la clase media y los que se busca una igualdad de ms alto nivel en lugar de las necesidades mnimas; Los Estados de bienestar corporativista (Alemania, Italia, Francia), conservadores fuertemente ligados al poder pblico en el que la obsesin liberal con el rendimiento del mercado y la comercializacin de mercado nunca es prominente. La clasificacin propuesta se centra en tres caractersticas: el rol del Estado, el financiamiento pblico o privado de las prestaciones y el papel del sector privado. Pero esta clasificacin solamente toma en consideracin a los pases en donde el Estado posee un sistema de seguridad social importante y duradero en el tiempo. Pero podemos utilizar esta terminologa y esta clasificacin a los pases del hemisferio sur y ms an en aquellos de cultura no occidental. Un estudio ha pretendido responder a la pregunta de si el modelo europeo de Estado de bienestar puede ser exportado. Para ello se simplifica el trmino Estado de bienestar asimilndolo a un pas que consagrara 20 por ciento o ms de su PIB a transferencias sociales. El estudio muestra que los pases hoy en da en desarrollo gastan ms en transferencias sociales que lo que pases avanzados de la OECD gastaron histricamente en una etapa similar. Se citan Uruguay, Brasil, Chile y Mxico, como ejemplos de pases que cumplen con niveles de gasto avanzados. Sin embargo, estos pases poseen un modelo de Estado social comparable al europeo? Las cifras de gasto en PIB sirven para comparar necesidades de culturas distintas? Un estudio que tan solo utiliza el PIB como parmetro de evaluacin simplifica demasiado el problema. Si bien el estudio puede ser objeto de crticas por su mtodo de anlisis, su autor acierta en todo caso en la afirmacin de que el modelo europeo de Estado de bienestar ser difcilmente emulado en los pases en desarrollo. En Amrica Latina y Europa del Este, o ms aun en pases como China o India, en donde est la mayora de la poblacin mundial queda excluida de esta clasificaciones de Estado de bienestar el concepto europeo parece no encajar por diversas razones de orden local y es

justamente en donde las polticas de extensin son ms necesarias. Pareciera necesario ampliar el concepto de Estado de bienestar a nuevas culturas, a nuevos horizontes y dejar de considerarlo como un trmino que hace referencia nicamente a los sistemas de proteccin social europeos. Se debiera reflexionar en la idea de un Estado como garante de la proteccin de su poblacin debe ser adaptada a realidades nacionales y regionales fuera del mundo occidental, y adems, se deben tener en cuenta las caractersticas propias de los mercados laborales. 2) LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU CAMPO DE ACCIN El concepto de seguridad social nace en Europa a fines del siglo XIX y se desarroll en Europa, Amrica del Norte y Australia, incluso antes de la Segunda Guerra Mundial11. Debido a hechos particulares, solo Amrica Latina tuvo un comienzo temprano, en algunos casos antes o durante la Segunda Guerra Mundial, en otras regiones ello ocurre ms tarde una vez que se independizaron. Lo cual demuestra por qu la proporcin de la poblacin econmicamente activa protegida por la seguridad social es ms baja en frica que en otras partes del mundo, y que general no llega a un 10 por ciento. Pero, qu es la seguridad social? cules son sus objetivos? Hasta ahora tan solo se le ha de! nido en funcin de su campo de aplicacin: los riesgos sociales clsicos. Si podemos determinar lo que es la seguridad social, sera posible establecer la forma de ampliar la cobertura y los mecanismos para ello. Adems es necesario determinar si esos riesgos se pueden incorporar a la nocin clsica de seguridad social. Y, por ltimo, debemos determinar si se debe dar un nuevo marco normativo a nivel internacional a la seguridad social. 2.1) LA CONSAGRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL La denominacin, as como la idea, de un derecho de la seguridad social como una rama independiente del derecho es reciente. La consagracin ha seguido de una lenta progresin a nivel internacional, proceso que comprende la bsqueda de una definicin como rama del Derecho y el desarrollo de su contenido. Es la ley federal de los Estados Unidos Social Security Act de 1935 el primer paso en este sentido. Sin emba rgo, son sobre todo el informe de Sir William Beveridge14 y de los resultados de la Conferencia Internacional del Trabajo en Filadelfia que marcaron el comienzo de una importante extensin de la idea de la seguridad social. El concepto fue desarrollado en los pases industrializados durante el perodo de entreguerras y que conoci un nuevo enfoque como un derecho humano universal gracias a los instrumentos de las Naciones Unidas. Esta rama toma forma gracias a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 194816, por 48 votos a favor y 8 abstenciones (correspondientes a los votos de los antiguos pases comunistas), en sus artculos 22 y 25. En el artculo 2217, la Declaracin ofrece un mayor mbito de proteccin incluyendo no solo los trabajadores del sector privado sino que tambin a toda persona como miembro de la sociedad18. Este derecho es expresado como un derecho universal. El artculo 2519 por su lado sugiere por tanto dos niveles de proteccin: el establecimiento de un nivel adecuado de vida, de aplicacin general, y el derecho a una proteccin particular contra determinadas contingencias. Adems, segn el profesor Je* van Langendonck, este artculo sirve como una definicin de la seguridad social, ya que contiene una lista de riesgos a cubrir para el conjunto de los beneficiarios (aunque este autor seala que la proteccin contra el riesgo de viudez aparece concernir solamente las mujeres). La Declaracin se presenta como un ideal comn a alcanzar en nombre de una concepcin comn de los derechos humanos y las libertades fundamentales20, entre los cuales, el derecho a la seguridad social fue concebido en un espritu de progreso social en relacin con el perodo econmico especial de la reconstruccin de la postguerra. Es en este contexto que se debe entender la idea de un derecho a la seguridad social concebido como derecho universal. Considerar este derecho como un derecho fundamental, que todos los ciudadanos puedan disfrutar de la misma manera era una idea nueva, para los firmantes de la Declaracin. Sin embargo, en esa misma poca, es la tcnica del seguro social que ha primado durante la puesta en marcha de este derecho. Ahora bien, esta tcnica fue concebida para los trabajadores, y an ms restrictivamente: para los trabajadores de empresas privadas. As pues, esta tcnica no fue capaz de asegurar la concretizacin de la vocacin universalista original del derecho a la seguridad social. He aqu uno de los principales motivos del por qu la seguridad social no ha logrado el objetivo de la cobertura universal: mecanismo con un alcance subjetivo limitado. Por su lado, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966 marca una segunda etapa hacia el establecimiento del derecho a la seguridad social como un derecho universal y es un instrumento complementario a la Declaracin. El Pacto, en el artculo 9 establece que: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social. Esta norma ha sido criticada porque no indica la naturaleza o el nivel de proteccin a asegurar. Pero como Riedel seala el concepto de seguridad social se ha dejado abierto explcitamente25 con el ! n de incluir provisiones de naturaleza diferente as como para incluir a la asistencia social. 2.2) EL MODELO DE BASE El modelo que inspir a la concepcin de la seguridad social se llama menbreading o del hombre breadwinner, segn el cual es el hombre que trabaja a tiempo completo y aporta la comida a su familia, la mujer se queda en casa para administrar el hogar y cuidar a los nios. El derecho a la seguridad social se desarroll en un contexto de postguerra en donde predominaba el trabajo en Europa y en donde el trabajador masculino fue considerado como un beneficiario directo de este derecho. De hecho, los primeros convenios de la OIT en materia de seguridad social son convenios para los hombres, en los cuales las mujeres son a menudo descrito como la mujer de. La accin normativa de la OIT comienza desde el prembulo de su Constitucin, aprobada en 1919, con una proteccin contra los riesgos sociales a partir de la tcnica del seguro social, que seala: lucha contra el desempleo (), proteccin del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo, proteccin de los nios, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de vejez y de invalidez. Por su lado el Convenio N 102 sobre no rma mnima, Convenio de referencia en este tema, es esencialmente un compromiso entre el sistema de Bismarck de seguros sociales reservado a los trabajadores y el modelo de Beveridge de la seguridad social universal. Para este Convenio, el modelo de bredwinner es una ! ccin que permite determinar el monto de las prestaciones en todos los pases y as poder establecer un punto de comparacin. Sin embargo este modelo ha evolucionado hoy en da no reviste de las mismas caractersticas que tena en los aos cincuenta. El mercado laboral ha cambiado, un gran nmero de mujeres trabajan y representan una fuente de ingresos para sus familias, sin contar las mujeres que cran solas a sus hijos. Esta idea se refuerza en los dichos del propio Director General de la OIT en 1993 quien sealaba que las prestaciones de desempleo establecidas en los decenios de 1950 y 1960 presuponan una estructura familiarfamilia nuclear a cargo de un cabeza de familia, de sexo masculino cada vez ms anacrnica, debido a la proporcin creciente de mujeres (casadas o no) que se incorporaban a la poblacin activa y al nmero cada vez mayor de divorcios, con el aumento consiguiente del nmero de familias monoparentales. Adems, el modelo de breadwinner de los pases europeos no se ha propagado, como que se esperaba, a los pases en desarrollo. Segn algunos, esto se mani! esta por el hecho de que las disposiciones del Convenio 102 pertenecen a un modelo industrial que no corresponde ni a los pases llamados desarrollados ni a aquellos pases llamados en vas de desarrollo. A lo que debemos agregar la economa informal, que ha crecido fuertemente en muchos pases en desarrollo, lo que sugiere que el mercado laboral ha evolucionado y que la estructura de este mercado es diferente en estos dos grupos de pases.La seguridad social, rama sin de! nicin pero con un campo de cobertura explicitado, no ha podido en su concepcin ms clsica, con sus mecanismos de asistencia social y de seguros sociales, alcanzar el objetivo de la cobertura universal. Se abre la puerta a una nueva evolucin en lo que se re! ere a la proteccin contra los riesgos sociales: una nueva seguridad social, ya no basada en los mecanismos clsicos.

3) EL PISO DE PROTECCIN SOCIAL PUNTO DE CONVERGENCIA HACIA UNA NUEVA FORMA DE PROTECCIN La cobertura universal es una necesidad global, pero cmo ponerlo en prctica es una estrategia nacional. Para establecer esta estrategia, los dos ejes antes mencionados deben tenerse en cuenta para una poltica pblica especfica. As, en los aos cincuenta la discusin sobre la adopcin de un convenio sobre la seguridad social giraba en torno a dos instrumentos, uno de una Norma Mnima y otro que contendra una norma avanzada. Durante la Conferencia Internacional del Trabajo de 1952, por falta de tiempo, tan solo se logr discutir y adoptar el convenio de la norma minima, Convenio No. 102.Los convenios de la OIT tienen un rol importante en la legislacin nacional desde el momento que ellos son ratificados por un pas. Pero los convenios de la OIT sobre la seguridad social tienen una tasa de ratificacin ms baja que aquellos relativos al derecho del trabajo35. Sin embargo, debemos recalcar la paradoja que si bien el Convenio No.102 fue concebido como la norma mnima en realidad ha llegado a convertirse en un convenio que contiene exigencias consideradas errneamente altas para muchos pases y no ratificados; y a su vez muchos pases cumplen con los niveles mnimos del convenio y no lo ratifican por simple desconocimiento de su contenido. Recientemente, la OIT ha presentado el fortalecimiento de la seguridad social como uno de los cuatro objetivos estratgicos de la Agenda de Trabajo Decente, presentada por el Director General y aprobados por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999. En la misma lnea, los pases miembros reafirmaron el papel fundamental de la OIT en la promocin y extensin de la seguridad social, as como sus obligaciones en este mbito, durante la Sesin de 2001 de la Conferencia Internacional del Trabajo. En el 2003, se lanzan dos campaas: una para promover la extensin de la cobertura de la seguridad social, y la otra, la cobertura para todos. As, se ha llegado en la OIT a la proposicin de un piso social como solucin al problema de la extensin, como se le ha denominado, y que no es otra cosa que el de la cobertura universal prevista en las normas internacionales de los aos cincuenta. El piso es esencialmente un grupo de garantas de transferencias sociales en dinero o en especie. Se ha formulado como un grupo de garantas y no como un grupo de! nido de prestaciones o de derechos. Adems se deja la opcin abierta a los pases para que cada uno concretice estas garantas en la forma de prestaciones condicionadas o universales. Lo esencial es el hecho de que toda persona tenga acceso a estas trasferencias esenciales. Los expertos de la OIT han hecho saber que consideran a este concepto como potencialmente central para un instrumento que d efecto al derecho humano a la seguridad social, aun cuando ya existen instrumentos que cumplen este objetivo. El piso de proteccin social ha sido conceptualizado por la OIT en el Pacto Mundial para el Empleo adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 2009. En este texto se solicita a los pases que an no han extendido todava la seguridad social de construir una adecuada proteccin social para todos, basada en un piso bsico de proteccin social, que incluya: Acceso a asistencia mdica, Seguridad de los ingresos para los ancianos y para personas con discapacidades, Prestaciones para los hijos a cargo, y Seguridad de los ingresos combinada con esquemas de garantas Creemos sinceramente que la OIT se encuentra en buen camino pero sus propuestas deben ser a! nadas aun ms. Creemos que existe una confusin terminolgica que nos gustara aclarar; y adems llamar la atencin sobre los actuales mecanismos de extensin que se promocionan dentro del marco de las campaas de extensin del piso social. Hoy en da, ya no se habla de seguridad social, se habla ms bien de proteccin social. Pero, en qu consiste esta ltima? La proteccin social comnmente incluye al seguro social, a la asistencia social y a regulaciones del mercado de trabajo. La seguridad social desde sus inicios fue concebida como una rama que inclua dos tipos de mecanismos de cobertura: el seguro social y la asistencia social, as se vio reflejado en el Convenio No. 102 de la OIT. La proteccin social incluye otro tipo de medidas de regulacin del mercado de trabajo que a su vez tienden a proteger pero ya no por medio de los mecanismos de la seguridad social, utiliza lo que se conoce como polticas de activacin. Tanto la seguridad social como la proteccin social tienen el mismo objeto: proteger riesgos sociales. Sin embargo, el piso social pertenece a la proteccin social y no a la seguridad social, en su defecto se encuentra en una zona gris y limtrofe. Esto ltimo debido a que muchos de los programas que se utilizan como ejemplo del piso social revisten caractersticas propias de un mecanismo de asistencia social, y por tanto pertenecientes de seguridad social. Pero se trata de una nueva asistencia social con caractersticas nuevas distintas a la asistencia social clsica, ya que sus prestaciones son focalizadas y condicionadas: hablamos entonces de un asistencialismo acentuado. El piso social ha sido promovido dando como ejemplo una serie de programas de proteccin social que se han catalogado bajo la categora de transferencias monetarias condicionadas. As un nmero importante de pases en vas de desarrollo han implementado programas que tienden a la extensin de la seguridad social a travs de estas transferencias condicionadas, fenmeno particularmente interesante en Latinoamrica (Brasil, Argentina, Mxico) as como tambin en frica (prestaciones familiares en Sudfrica). Los programas de transferencias condicionadas sin duda alguna han logrado aumentar la cobertura en regiones en donde la informalidad es alta y en donde los mecanismos de seguros sociales no han podido ampliar su cobertura. Sin embargo, desde una perspectiva de los derechos que estos programas pueden otorgar nos encontramos frente a un vaco. Desde sus orgenes la OIT se ha caracterizado por su elemento normativo como la base de su actuar. Tanto los convenios como las recomendaciones, para aquellos que opten por ellas, contienen una norma que define como las legislaciones de los pases deben otorgar derechos con consagracin legal a sus poblaciones. Los programas de transferencias condicionadas no siempre van acompaados de su consagracin legal, se trata de meros programas del gobierno de turno. Pero ms aun, estos programas dependen de los donadores y tambin de la partida presupuestaria para el ao en que se ejecuten. Por tanto, no existe un derecho adquirido sobre la prestacin. Si el programa desaparece en un cambio de gobierno no existe un mecanismo jurdico de hacer exigible el derecho. Resulta interesante recalcar que la OIT promociona un mecanismo, que si bien extiende la cobertura social y lo aplaudimos, no otorga derechos al pblico destinatario lo que contradice los objetivos de la propia organizacin. Ms aun, las conclusiones de la Reunin tripartita sobre las estrategias de extensin de la cobertura de la seguridad social sugieren que los actores sociales se pondrn de acuerdo sobre un instrumento no vinculante: una recomendacin. Un instrumento de la OIT definir los elementos del piso de proteccin de base as como una estrategia para adoptarlo. Sin embargo, el camino para la adopcin de la recomendacin an es largo y su efecto no vinculante deja dudas con respecto a la capacidad de otorgar derechos y extender la proteccin. De acuerdo a las ltimas evoluciones en torno al piso social pareciera que el futuro instrumento que lo consagrara seria un instrumento de orden poltico y no normativo.