CARTA INTERNACIONAL

Vol. 6, n. 2, jul.-dez. 2011 [p. 16 a 30]

Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais

O Brasil na Ao Coletiva Sul-Sul para o Desenvolvimento Social

Brazil in South-South Collective Action for Social Development
Ligia Mori Madeira* Aline Hellmann** Klei Medeiros***

Resumo
O objetivo do artigo explicar a cooperao do Brasil com pases do eixo Sul-Sul em prol do desenvolvimento social. A primeira parte do estudo enfatiza a rationale estratgica da cooperao internacional brasileira, situando-a sob a tica das teorias da ao coletiva global (Jervis, 1978; Hardin, 1982; Moe, 1988; Sandler, 2004). A segunda parte do artigo apresenta dados quantitativos sobre as atividades de cooperao internacional desenvolvidas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), acompanhada de uma anlise qualitativa de entrevistas realizadas com gestores do ministrio. A pesquisa realizada permite corroborar a ideia de que o Brasil exerce um papel relevante e inovador na ao coletiva Sul-Sul para o desenvolvimento social, motivado no apenas pela obteno de ganhos coletivos absolutos, mas tambm pela possibilidade de obteno de ganhos polticos relativos, notadamente uma maior influncia sistmica, acesso a novos mercados e estabilidade na Amrica do Sul e na frica Subsaariana. Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Desenvolvimento Social; Ao Coletiva; eixo Sul-Sul; MDS.

Abstract
The aim of this article is to explain the cooperation between Brazil and the countries of South-South axis in favor of social development. The first part of the study emphasizes the strategic rationale of the Brazilian international cooperation, placing it under the optic of the theories of global collective action (Jervis, 1978; Hardin, 1982; Moe, 1988; Sandler, 2004). The second part of the paper presents quantitative data on the activities of international cooperation developed by the Ministry of Social Development and Hunger Combat (MDS), accompanied by a qualitative analysis of interviews made with managers of this ministry. The conducted research allows to corroborate the idea that Brazil plays an important and innovative role in South-South collective action for social development, motivated not only by collective absolute gains, but also by the possibility of achieving substantial relative political gains, like greater systemic influence, access to new markets and stability in South America and Sub-Saharan Africa. Keywords: Brazilian Foreign Policy, Social Development, Collective Action; South-South axis; MDS.
* P  rofessora do Departamento e Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFRGS e Doutora em Sociologia pela mesma universidade. E-mail: ligiamorimadeira@gmail.com ** Doutoranda em Economia do Desenvolvimento (UFRGS). E-mail: aline.hellmann@ufrgs.br *** Bacharel em Administrao de Empresas (PUCRS) e Graduando em Relaes Internacionais (UFRGS). E-mail: kleimedeiros@gmail.com

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1. Introduo
Um desafio central do estudo das relaes internacionais explicar por que os Estados cooperam. Por outro lado, um aspecto decisivo da poltica externa brasileira desde 2003 tem sido a promoo de uma agenda internacional voltada para a eliminao da misria e a reduo da pobreza e da desigualdade. Portanto, o objetivo do artigo explicar a cooperao do Brasil com pases do eixo Sul-Sul em prol do desenvolvimento social. Neste sentido, a primeira parte do estudo busca explicar a rationale estratgica da cooperao internacional brasileira, situando-a sob a tica das teorias da ao coletiva aplicadas ao sistema internacional (Jervis, 1978; Hardin, 1982; Moe, 1988; Sandler, 2004). J a segunda parte do artigo analisa dados sobre as atividades de cooperao internacional desenvolvidas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para verificar se a explicao formulada corroborada empiricamente. Embora constituam vrios programas de pesquisa que no podem ser subsumidos em um rtulo comum, pode-se dizer que um elemento comum a todas as abordagens realistas em poltica internacional a noo de que a cooperao internacional bastante difcil e incerta (Jervis, 1978). Alguns autores chegam a dizer que, para os realistas, a cooperao internacional seria meramente instrumental, um meio para assegurar objetivos de segurana e aumentar o poder dos Estados donatrios (Carlsson, 1982). As teorias neoinstitucionalistas, mesmo quando assumem alguns dos pressupostos realistas (e.g. Estados como atores centrais e sistema internacional anrquico), consideram que num contexto marcado pela interdependncia e pela existncia de instituies multilaterais, a cooperao torna-se mais racional e comum (Keohane, 1984). Seja como for, realistas e institucionalistas tendem a limitar o escopo de anlise s relaes entre os pases mais ricos e poderosos do sistema internacional. Trata-se, pois, de testarmos modelos interpretativos que expliquem a cooperao Sul-Sul (e.g. Vizentini; Cepik; Pereira, 2011). Vale destacar, ademais, que at recentemente as relaes entre pases do Sul eram caracterizadas predominantemente pela indiferena mtua ou dependncia em relao ao Norte (e no por interdependncia entre si). Alm disso, persistem grandes assimetrias de poder e riqueza entre os pases do Sul, os quais esto submetidos aos mesmos constrangimentos derivados da estrutura poltica anrquica do sistema internacional, sobretudo aqueles associados ao problema dos ganhos relativos e incerteza em suas trajetrias de desenvolvimento e segurana (Cepik, 2011). Desse modo, a explicao da rationale estratgica da Cooperao Sul-Sul (CSS) e o modo concreto como ela se desenvolve ainda demanda pesquisa adicional. Uma das principais peculiaridades da CSS , reiteramos, a heterogeneidade econmica e poltica dos pases, o que gera dificuldades na coordenao da ao coletiva (Soares de Lima & Hirst 2009). Soma-se a isso a multiplicidade de objetivos e possibilidades de recompensa vislumbradas pelos Estados, em grande medida devida proliferao de atores envolvidos em atividades de cooperao no mbito interno dos pases 1 (Rowlands, 2008; Lancaster, 2007; De la Fontaine & Seifert, 2010; Leite, 2012).
1 No caso brasileiro, atrelado a este fenmeno da disseminao de programas em diversas agncias, ocorre ainda um processo mais amplo de internacionalizao de ministrios, que passam a atuar como agentes de cooperao internacional. Este o caso do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combater Fome (MDS), por exemplo.

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Examinaremos a seguir este problema especfico da coordenao e da superao dos dilemas de ao coletiva em situaes com grande heterogeneidade de agentes e baixa interdependncia econmica, tpicas da cooperao entre pases do Sul em prol do desenvolvimento (Oliveira, Onuki & Oliveira, 2009; Cepik & Sousa, 2011; Leite, 2012). E justamente essa heterogeneidade dos atores que motiva os pases com maiores capacidades relativas a desempenharem um papel de empreendedores polticos na coordenao da ao coletiva, arcando com os custos de forma desproporcional em relao a outros atores (Olson, 1965; Wagner, 1966; Hardin, 1982). A partir dessas consideraes, o objetivo da prxima seo do artigo situar a luta pelo desenvolvimento social como uma ao coletiva global, bem como situar a atuao do Brasil como um empreendedor poltico neste esquema. Dessa forma, busca-se identificar quais seriam os interesses do Brasil em cooperar internacionalmente em matria social com pases do eixo SulSul e quais os dilemas de ao coletiva que o pas deve encarar ao abraar esta causa. Na terceira parte do estudo, feita uma anlise da atuao do principal rgo responsvel pela cooperao em matria social no Brasil, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que desde 2004 j se relacionou com mais de 60 pases principalmente da frica, sia, Amrica Latina e Oriente Mdio e 12 organizaes internacionais, realizando atividades que vo desde seminrios e eventos pontuais at projetos de cooperao firmados e operacionalizados (Brasil, 2012). Ademais, feita uma anlise de dados quantitativos referentes atuao internacional do MDS, bem como uma anlise de entrevistas realizadas com gestores do ministrio, visando a caracterizar os laos de cooperao brasileiros com pases do Sul global.

2. A atuao brasileira em prol do desenvolvimento social

A agenda de desenvolvimento social ganha corpo nas dcadas de 1960 e 1970 no contexto da descolonizao afro-asitica, do surgimento do Movimento dos No-Alinhados e do G-77. Marcadas por forte componente idealista, as coalizes entre pases do Sul, nessa poca, tiveram dificuldade em evoluir devido heterogeneidade econmica e poltica entre seus membros, o que dificultava uma ao coletiva mais incisiva em prol do desenvolvimento social (Soares de Lima & Hirst, 2009; Maciel, 2010). Ademais, diversos pases recm-independentes encontravam-se ainda atrelados dominao indireta de pases industrializados mais poderosos (a despeito da independncia formal), o que dificultava a mobilizao rumo a uma via autnoma de desenvolvimento (Linhares, 2006). No ps-Guerra Fria, a Cooperao Sul-Sul acrescenta um novo componente agenda de desenvolvimento social, afastando-se de modelos de desenvolvimento precedentes, que eram fortemente atrelados s diretrizes de agncias internacionais, como o Banco Mundial (S & Silva, 2009, 48). A desiluso em relao cooperao provida pelos pases do Norte levou propagao das chamadas boas prticas entre pases do Sul, com destaque para aes ligadas incluso social e a consecuo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Leite, 2012, 21). Nesse contexto, o Brasil apresenta-se como um dos principais vetores de disseminao do conhecimento, estando atualmente no centro da agenda de desenvolvimento social. Conforme j mencionado, as abordagens sobre ao coletiva consideram que os grupos no se formam apenas em torno de objetivos e interesses comuns, pois dependem da oferta de benefcios seletivos

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(e no apenas coletivos) aos atores individuais, para que eles se disponham a levar adiante a ao coletiva. Caso contrrio, tendem a cair na lgica do free-riding (agentes-caronas), ou seja, abster-se de contribuir aguardando que outros o faam (Olson, 1965; Wagner, 1966). Na medida em que um ator percebe que no est obtendo benefcios seletivos (individuais) na mesma proporo da sua contribuio feita em prol do objetivo comum, ele tende a reduzir ou abandonar a sua contribuio, levando ao fracasso da ao coletiva (Jervis, 1978; Shepsle, 2006). Vale ressaltar que este esquema encaixa-se principalmente na lgica de grupos formados por muitos atores (caso do eixo Sul-Sul), visto que, neste caso, o benefcio comum obtido menos ntido, o que leva os atores a atuar mais no sentido de obter benefcios individuais (Olson, 1965). A Figura 1 relembra visualmente este dilema olsoniano a ser superado em qualquer ao coletiva. As setas verdes indicam a contribuio de cada ator para o objetivo comum. O tamanho das setas indica a proporo relativa da contribuio de cada agente. As setas azul e vermelha indicam, respectivamente, a quantidade de benefcios coletivos e seletivos obtidos por cada ator. Mesmo que a contribuio (seta verde) de um membro seja maior que a contribuio de outro, o benefcio comum obtido o mesmo. Desse modo, o que leva alguns atores a dispensar maiores esforos que outros no so apenas os benefcios comuns, mas tambm os benefcios seletivos2 (seta vermelha). Figura 1 A lgica da ao coletiva

Fonte: elaborao nossa (2012), com base em Olson (1965).

A teoria da ao coletiva, ao explicar com maior consistncia a dinmica dos agentes individuais dentro de grandes grupos, inspirou a sua aplicao dentro da tica internacional,
2 Cabe ressaltar que os benefcios seletivos muitas vezes so subjetivos e no mensurveis, dependendo, portanto, da percepo dos agentes individuais. Em termos polticos, um exemplo de benefcios seletivo que um agente individual pode perceber a obteno de prestgio, status e liderana. Desse modo, caso os benefcios percebidos forem superiores aos custos percebidos, maior a probabilidade de o ator seguir contribuindo para a ao coletiva.

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originando as teorias da ao coletiva global3 (Hardin, 1982; Moe, 1988; Sandler, 2004). De acordo com essas abordagens, para que uma demanda de um conjunto de atores seja considerada ao coletiva global, deve possuir como objetivo comum almejado um bem pblico global. Partindo deste requisito, a luta pelo desenvolvimento social pode ser caracterizada como uma ao coletiva global? Ora, os bens pblicos globais so assim denominados quando: 1) dizem respeito a um grande nmero de pases, indo alm dos interesses da esfera regional; 2) beneficiam geraes presentes e futuras e; 3) necessitam de estmulos para serem preservados, visto que estes isoladamente no agiriam, por considerarem os benefcios comuns obtidos insuficientes para arcarem com os custos da causa (Kraul, Grunberg & Sturn, 1999). Em uma abordagem taxonmica, Sandler (1999, 24-5) identifica diversas categorias de demandas globais e classifica-as entre bens pblicos regionais ou globais, subdivididos em geracionais ou intergeracionais. Dentre os tpicos analisados pelo autor, a luta pela reduo da pobreza e da desigualdade acaba sendo enquadrada no apenas como um bem pblico global, mas tambm intergeracional. Assim sendo, a luta pelo desenvolvimento social poderia ser considerada uma ao coletiva global, por ter como fim ltimo um bem pblico de natureza inter-regional e intergeracional. Entretanto, a presena de um bem pblico condio necessria, mas no suficiente para que a ao coletiva deixe de ser latente e passe a ser ativa. ainda essencial que os dilemas da ao coletiva sejam superados, dentre eles a garantia de que o provimento de benefcios aos participantes seja superior aos custos investidos, [...] [o que] depende da eliminao de agentescaronas que subotimizam o montante final de benefcios coletivos (Oliveira, Onuki & Oliveira, 2009, 174-5). Tal dilema pode ser superado tanto por meio da oferta de bens seletivos positivos (motivando os atores a contriburem) quanto pela imposio de bens seletivos negativos (punindo aqueles que no o fazem) (Olson, 1965). Uma medida complementar que determinados atores disponham-se a arcar de forma desproporcional com o fornecimento de bens pblicos em nome de benefcios individuais, atuando, assim, como empreendedores polticos (Wagner, 1966; Hardin, 1982). As evidncias empricas mobilizadas no restante do artigo demonstram que a ao coletiva Sul-Sul em prol do desenvolvimento social vale-se predominantemente da segunda soluo mencionada acima, ou seja, a soluo do empreendedor poltico arcando com os custos (financeiros, polticos, psicolgicos, etc.) de forma desigual no intuito de compensar a presena dos agentes-caronas. De acordo com Soares de Lima & Hirst, para que uma coalizo Sul-Sul se mantenha unida, necessrio que os pases com incentivos para coordenar a ao coletiva abandonem suas demandas mximas na negociao com os pases desenvolvidos, aumentando o custo da liderana da coalizo (2009, p. 14). Nessas circunstncias, determinados atores com mais recursos possuem uma maior responsabilidade no sentido de garantir uma coordenao eficaz da ao coletiva. Portanto,
a constituio de coalizes Sul-Sul altamente dependente da presena de um empreendedor poltico, dado que a ao no se concretiza de forma espontnea. Esse papel quase sempre desempenhado por pases intermedirios [...] [com] interesse diferenciado e recursos para
3 Mais recentemente, algumas abordagens passaram a utilizar o termo ao coletiva Sul-Sul para designar a mobilizao dos pases do Sul Global em torno do desenvolvimento (Oliveira, Onuki & Oliveira 2009; Naes Unidas, 2012).

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assumir o custo necessrio para deflagrar e organizar a ao coletiva Sul-Sul, ou seja, de cumprir o papel do empreendedor poltico (Oliveira, Onuki & Oliveira, 2009, p. 178).

Segundo Vizentini, Cepik & Pereira (2011), pases como Brasil, ndia, China e frica do Sul seriam fundamentais na luta pelo desenvolvimento social, exatamente por possurem recursos e interesse diferenciado para arcar com essa ao coletiva. No caso especfico do Brasil, em termos de recursos, apesar de ter destinado uma quantidade significativa do oramento em cooperao internacional o que evidencia a capacidade financeira o Brasil tem trabalhado na rea social de forma intensa com a modalidade tcnica da cooperao, que no impe a necessidade de altos recursos financeiros. O compartilhamento de conhecimento pode ser uma alternativa eficiente e barata no sentido de difundir solues para a gesto pblica das mazelas comuns entre os pases do eixo Sul-Sul. Considerando-se que a resoluo dos problemas de desenvolvimento social depende fortemente de uma gesto pblica inteligente, possuir esse tipo de recurso questo fundamental. Nesse caso, o Brasil assume papel de destaque e pode servir como um modelo a ser seguido por pases de caractersticas semelhantes.
O Brasil rene considervel acervo de tecnologias, conhecimentos, tcnicas e experincias testadas e validadas que se encontram aptas para serem compartilhadas com outras naes. Essa capacidade foi acumulada a partir de investimentos em instituies e em indivduos situados em contextos, por vezes, de significativas carncias materiais e de capital humano. Mas foi justamente a superao dessas carncias que permitiu ao pas alcanar uma posio no cenrio internacional de Cooperao Tcnica [...]. A atuao do governo brasileiro balizada fundamentalmente pela misso de contribuir para o adensamento de suas relaes com os pases em desenvolvimento. Essa cooperao inspirada no conceito de diplomacia solidria, na qual o Brasil coloca disposio de outros pases em desenvolvimento as experincias e conhecimentos de instituies especializadas nacionais, com o objetivo de colaborar na promoo do progresso econmico e social de outros povos (IPEA, 2010, p. 32, grifo nosso).

Alm dos recursos, o Brasil possui interesse diferenciado nesta ao coletiva, o que fica evidenciado atravs da anlise das principais diretrizes da sua poltica externa na primeira dcada do sculo XXI, pautadas pelo engajamento na luta contra pobreza e a fome no mundo, pelo estreitamento das relaes com pases emergentes e pelo alinhamento de desenvolvimento poltico ao socioeconmico. Conforme sintetiza Vizentini (2006), o Brasil busca contribuir para a construo de um sistema mundial multipolar, em lugar da atual unipolaridade norte-americana e, nos temas econmicos, o reforo dos organismos multilaterais e as alianas de geometria varivel, como o G-20 e o G-3 (p. 178). Os nmeros revelam que existe uma consonncia entre os princpios da poltica externa brasileira e as suas aes no mbito externo.
A assistncia humanitria e a cooperao tcnica registram aumentos absolutos expressivos durante o perodo [2005-2009], passando de R$ 28,9 milhes em 2005 (7,53% do total no ano), para R$ 184,8 milhes em 2009 (25,51% do total no ano). Essa sextuplicao de recursos aplicados nessas duas modalidades constitui um sinal inequvoco da crescente importncia que o Brasil vem atribuindo cooperao internacional, em um marco global de desenvolvimento econmico e social (IPEA, 2010, p. 19, grifo nosso).

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Na prxima seo do artigo, explorada em maior profundidade a questo dos gastos com cooperao em polticas sociais desenvolvidas pelo Brasil no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Alm disso, so apresentadas as principais diretrizes da atuao internacional do MDS com pases do eixo Sul-Sul, visando encontrar elementos que caracterizem o Brasil como empreendedor poltico na ao coletiva global para o desenvolvimento social.

3. A atuao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)

A poltica externa brasileira assistiu, sobretudo na ltima dcada, ao fenmeno da internacionalizao de rgos pblicos, no qual as atividades de cooperao tcnica passaram a se dar no apenas no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), mas tambm de outros ministrios que comearam a atuar em projetos de cooperao tcnica internacional, em seus respectivos eixos temticos (Cepik & Sousa, 2011; Rodrigues et alli, 2009; Kleiman, 2004; Perptuo, 2010). Um dos principais vetores da ao brasileira global em prol da reduo da reduo da pobreza e da desigualdade foi o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que assistiu, desde sua criao em 2004, a um aumento significativo na demanda por cooperao internacional. Diversos pases do eixo Sul-Sul voltaram-se para o Brasil com interesse nas inovaes que estavam sendo gestadas e nos resultados das polticas implementadas internamente. Isto indica o carter de protagonismo do pas na ao coletiva Sul-Sul prdesenvolvimento social, bem como a relevncia do MDS nesse processo. Desde o incio, a cooperao prestada pelo MDS partiu do modelo de cooperao tcnica, baseada no compartilhamento de prticas de gesto pblica e gerenciamento das mazelas comuns.
Para o Brasil, a Cooperao Sul-Sul tem-se mostrado mais atrativa e com resultados concretos, na medida em que desenvolve a cooperao tcnica, permite aos gestores brasileiros compartilhar experincias e possibilita que o pas receptor se aproprie da tecnologia social tema da cooperao, o que garante maior sustentabilidade das aes. A cooperao internacional realizada pelo MDS majoritariamente executada na modalidade cooperao prestada. Essa caracterstica reflete o xito alcanado pelas polticas sociais no Brasil e seu extenso reconhecimento no cenrio internacional, refletido em distintas pesquisas internacionais que apontam as polticas sociais brasileiras como modelo exitoso (Brasil, 2012, grifo nosso).

Vale ressaltar que a ideia do compartilhamento de boas prticas leva em considerao as diferenas na realidade interna dos pases demandantes. Assim sendo, o MDS trabalha com diretrizes fundamentadas na consolidao de uma base institucional no pas receptor, para depois garantir uma aplicao eficiente das polticas sociais. A ideia transferir tecnologia social que seja adaptvel ao contexto local, sem a imposio de uma frmula ou modelo pronto a ser seguido. Apesar disso, o ministrio afirma valorizar relaes com pases de maior proximidade cultural, histrica e lingustica em relao ao Brasil, partindo do pressuposto de que, nestes casos, h maior facilidade na aplicao de prticas de gesto (Brasil, 2012). O produto final almejado a partir do cumprimento dessas diretrizes uma maior disseminao de conhecimentos e tecnologias sociais atravs de um efeito multiplicador entre os pases.

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Figura 2 Diretrizes do MDS para a cooperao sul-sul na rea social

Fonte: BRASIL, 2012.

A partir desses eixos norteadores, de 2004 a 2011, o MDS desenvolveu 17 projetos de cooperao e firmou mais de 30 acordos internacionais na rea social. Deste total, 51,4% destinam-se a pases da Amrica Latina e Caribe, 25,7% frica e sia e 22,9% Amrica do Norte e Europa. Um indicador do aumento da demanda por cooperao com o ministrio foi o crescimento significativo na quantidade de misses estrangeiras recebidas ao longo dos anos. Em 2004, foram recebidas apenas trs misses, ao passo que em 2011 foram 34 (sendo 29 delas provenientes de pases localizados na frica, sia e Amrica Latina). Grfico 1 Misses estrangeiras recebidas no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Fonte: elaborao nossa, com base em dados da Assessoria Internacional do MDS, 2012.

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As principais demandas apresentadas ao MDS por parte das delegaes estrangeiras dizem respeito ao Programa Bolsa Famlia (PBF), ao Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e ao Plano Brasil sem Misria. H especial interesse no funcionamento da gesto intersetorial e descentralizada dos programas, bem como na forma de operacionalizao de pagamento aos beneficirios. Algumas delegaes buscam conhecer melhor e implantar nos seus pases ferramentas de gesto especficas utilizadas pelo MDS, como o Cadastro nico (utilizado no registro da populao em situao de pobreza e extrema pobreza) e a Matriz de Informao Social (utilizada para monitoramento e avaliao das polticas sociais). Vale destacar que cada um destes temas vincula-se a distintas secretarias dentro do ministrio. Como consequncia, uma grande parte dos acordos de cooperao se d majoritariamente no mbito de duas secretrias: a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), responsvel pela gesto nacional do Bolsa Famlia, e a Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN), responsvel pela antiga Estratgia Fome Zero. No Quadro 1 so listados exemplos de atividades de cooperao prestadas no mbito do MDS com pases do eixo Sul-Sul.
Quadro 1 Exemplos de atividades de cooperao internacional firmadas pelo MDS com pases do Sul
PAS Angola INSTRUMENTO Carta de Intenes TTULO Carta de intenes sobre a cooperao no domnio do desenvolvimento social Memorando de Entendimento entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome do Brasil e o Ministrio de Planejamento e Cooperao do Chile TEMA DAS ATIVIDADES Desenvolvimento social, promoo e proteo dos direitos sociais das pessoas vulnerveis; programas de combate fome e pobreza; e reduo das assimetrias regionais. Luta contra a pobreza extrema; segurana alimentar e nutricional; e programa de renda de cidadania. Troca de experincias em programas sociais; identificao de grupos vulnerveis; intercmbio de estudos, pesquisas e avaliaes; intercmbio de visitas de experts; e apoio Poltica Egpcia de Reforma Social. Segurana alimentar e nutricional; transferncia de renda com condicionalidades.

Chile

Memorando de Entendimento

Egito

Declarao Ministerial

Declarao Ministerial

Equador Projeto de Cooperao Tcnica Haiti Projeto de Cooperao Tcnica

Projeto de Cooperao Tcnica Polticas Pblicas de Desenvolvimento Social, Combate Fome e de Segurana Alimentar e Nutricional no Equador

Construo de cisternas para captao e armazenamento de gua de chuva no Haiti.

Gesto de unidades de captao e armazenamento de gua dentro de uma perspectiva de garantia da segurana alimentar e nutricional.

Vietn

Memorando de Entendimento

Memorando de Entendimento entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Socialista do Vietn sobre a luta contra a fome e a pobreza

Desenvolvimento de cooperao na luta contra a fome e a pobreza.

Fonte: elaborao nossa, com base em dados da Assessoria Internacional do MDS (2012).

Os exemplos destacados no Quadro 1 so representativos do foco geral de grande parte das atividades de cooperao prestadas pelo MDS. Verificam-se dois eixos temticos principais na atuao internacional do ministrio: a luta contra a pobreza e o desenvolvimento da segurana alimentar e nutricional.

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Em termos financeiros, os gastos dispensados pelo MDS com atividades de cooperao representam uma pequena fatia do total gasto em cooperao internacional no Brasil 4. Estimativas realizadas pelo IPEA (2010, 20-21) apontam que, em 2009, a modalidade tcnica respondia por cerca de 13% do oramento com cooperao internacional. Deste total, cerca de 6% utilizado em projetos de cooperao para o desenvolvimento social (Brasil, 2011, p.1). Embora modestos, os gastos aplicados em cooperao tcnica no Brasil mais do que triplicaram de 2005 a 2009, respondendo ao aumento significativo das demandas internacionais e indicando a importncia crescente do Brasil e, mais especificamente, do MDS na ao coletiva Sul-Sul para o desenvolvimento social.

4. A percepo dos gestores do MDS e do Itamaraty

Na inteno de dar voz aos principais gestores que atuam na cooperao para desenvolvimento social (seja no MDS, seja no Itamaraty), nesta seo so destacados os principais pontos de entrevistas realizadas com funcionrios ligados s diferentes secretarias do MDS e Diviso de Temas Sociais (DTS) do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). 5 Tais entrevistas foram concedidas para a elaborao de uma publicao para a Assessoria Internacional do MDS. A partir delas, puderam ser extradas informaes relevantes sobre a lgica da cooperao para o desenvolvimento social no Brasil. Nesse sentido, buscou-se verificar no apenas o posicionamento dos entrevistados em relao gesto das atividades internacionais na rea do desenvolvimento social (como o Brasil coopera?), mas tambm avaliar a compreenso dos mesmos acerca do papel do Brasil nesse processo (por que o Brasil coopera?). Os entrevistados ressaltaram, sobretudo, a questo do arrefecimento da distino entre poltica externa e interna, o que levou a um protagonismo crescente dos diversos ministrios brasileiros por intermdio das assessorias nas discusses internacionais. Um dos entrevistados destacou que essa distino entre o interno e o externo tem sofrido alteraes. O que para ns tambm foi uma novidade nos ltimos anos foi o crescimento significativo das demandas bilaterais por conhecer as polticas brasileiras, mais especificamente, nos ltimos 2 anos. Neste sentido, o MDS e o Itamaraty vm empreendendo esforos no intuito de dar conta das demandas a eles direcionadas. Apesar da Assessoria Internacional do MDS e do MRE possurem sistemas de controle distintos, o MRE solicita Assessoria Internacional do MDS que as demandas (por conhecimento, por celebrao de memorandos de entendimento e outros tipos de acordos de cooperao) sejam
4 Um dos principais obstculos na anlise sobre gastos em cooperao internacional a ausncia de dados completos e atualizados (no s no Brasil), o que dificulta a comparao entre as despesas efetuadas pelos pases do Sul em matria social. Tal comparao seria til no intuito de verificar se o Brasil arca com maiores custos financeiros em relao aos demais pases. Em 2010 e 2011, Brasil e China publicaram pela primeira vez dados consolidados sobre cooperao prestada, mas conforme aponta Leite (2012, 32) alm de terem seguido metodologias distintas, no h garantia de que seguiro publicando os dados em bases anuais. 5 Este artigo beneficiou-se das entrevistas realizadas de janeiro a maro de 2012, no mbito da consultoria para Relatoria do Seminrio Internacional Polticas Sociais Para O Desenvolvimento, contratada pela Assessoria Internacional do MDS e financiada pelo Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido no Brasil (DFID/UK/Brazil). Foram realizadas entrevistas com um Assessor da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS-MDS), com uma Assessora da Secreteria Extraordinria de Superao da Extrema Pobreza (SESEP-MDS), com um funcionrio da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e com um diplomata atuando na Diviso de Temas Sociais (DTS-MRE).

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sempre encaminhados para o Itamaraty, para que se tenha um registro de das solicitaes e um histrico das demandas internacionais apresentadas. Segundo destacou um dos gestores que atua na Diviso de Temas Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores, o MDS atualmente possui grande autonomia no desenvolvimento das atividades de cooperao, sendo a participao do MRE apenas como intermedirio nesse processo.
A gente vive num mundo em que esse monoplio do contato entre os governos e as sociedades j no das chancelarias. A gente tem tentado fazer com que isso se canalize pelo Itamaraty mais por uma questo formalstica, porque isso muitas vezes envolve presena de autoridades, tem uma srie de questes de visto, da prpria relao entre os pases e tambm essencial para garantir um mnimo de coordenao e organizao.

O mesmo gestor destacou que so mltiplos os caminhos pelos quais os governos desenvolvem interesse por conhecer as polticas sociais brasileiras. Segundo ele, o que muito comum ter um fluxo um pouco maior de demandas logo aps um grande evento. [...] Imediatamente 2 ou 3 semanas aps um grande evento sobre desenvolvimento social a gente costuma ter 2 ou 3 pedidos de maiores informaes. Em relao s demandas apresentadas ao MDS pelas delegaes estrangeiras, destacou-se que h desde solicitaes amplas por informaes sobre os programas sociais at pedidos mais especficos (por exemplo, interesse na transferncia de ferramentas de gesto utilizadas no Brasil para os pases interessados, como o Cadastro nico). Dentre os programas que mais despertam interesse dos estrangeiros, os entrevistados destacaram o Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). No que tange aos custos da cooperao tcnica para o governo brasileiro, os respondentes afirmaram que, em termos financeiros, os gastos dispensados pelo MDS so muito baixos. Isso se deve ao fato de que o Brasil trabalha com a modalidade tcnica da cooperao, sem a exigncia de contrapartidas por parte dos pases beneficirios. Conforme sintetiza um dos entrevistados,
[...] embora a ajuda em dinheiro oficial do Brasil para o desenvolvimento no seja muito alta, no deixa de ser uma instncia de contribuio muito significativa, inclusive mensurvel financeiramente, por horas trabalhadas. A gente sabe que em alguns pases esse tipo de ajuda que ns fornecemos ocorre com uma srie de contrapartidas e com uma srie de exigncias, com uma perspectiva de monitoramento. E ns favorecemos uma postura um pouco diferente, que de transferncia de conhecimento e de respeito autodeterminao das prioridades e da maneira com que os representantes de cada um dos pases vai utilizar esse conhecimento.

Outra questo relevante levantada pelos gestores que as demandas que se apresentam ao MDS muitas vezes esto revestidas de importncia poltica. Assim sendo, considera-se que o desenvolvimento de laos com os pases muitas vezes pode ser mais importante do que a efetivao de um acordo de cooperao. Uma visita por parte de uma delegao estrangeira deve ser sempre lida sob o prisma poltico e contextual [...]. Pode ser que uma visita tenha uma relevncia muito maior que um memorando de entendimento, dependendo de quem visitou e em que circunstncia. Desta forma, as atividades de cooperao para o desenvolvimento social vo alm do carter tcnico, estendendo-se s questes polticas.

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Portanto, vale relembrar que, se considerarmos o Brasil como um ator dentro da ao coletiva Sul-Sul em prol do desenvolvimento social, as razes que o levam a cooperar e a arcar com os custos dessa ao (no s financeiros) esto mais relacionados percepo de que os benefcios obtidos possam ser maiores do que os custos individuais. Assim sendo, o carter de empreendedor poltico de um ator para alm da posse de recursos suficientes para arcar com a causa exige a existncia de um interesse diferenciado, uma perspectiva de obteno de benefcios individuais que justifiquem a maior contribuio. Neste aspecto, a percepo dos gestores em relao ao papel do Brasil pode ser sintetizada atravs da seguinte opinio:
a posio a partir da qual o Brasil se apresenta para os outros pases do mundo muito diferente hoje do que era h 20 anos. Isso tem dividendos claros e um dos pilares da poltica externa brasileira. O Brasil, embora tenha crescido em vrios aspectos principalmente no aspecto econmico no um pas que tenha excedentes de poder. O Brasil no vai conseguir adeso dos outros pases por conta do poderio militar, por conta de outras questes. Mesmo comercialmente, o pas tem por volta de 1% do comrcio internacional. um pas que tem recursos de poder limitados. Ento, dentro desse contexto de recursos de poder limitados, a capacidade de articular consensos, principalmente no mundo em desenvolvimento, tem sido um dos grandes ativos do pas. No mbito do eixo Sul-Sul, essa questo do desenvolvimento social chave.

Assim sendo, verifica-se que os gestores entrevistados percebem, de modo geral, que o principal benefcio obtido pelo Brasil com o desenvolvimento de atividades de cooperao em matria social est relacionado a uma maior projeo poltica sobre o eixo Sul-Sul. Considera-se que o simples fato de uma delegao apresentar demandas e fazer visitas ao MDS j [tenha] dividendos polticos em si. Desta forma, os benefcios percebidos so maiores do que os custos percebidos, visto que grande parcela dos respondentes acredita que a a ajuda em dinheiro oficial do Brasil para o desenvolvimento no seja muito alta. Tais elementos expostos pelos funcionrios entrevistados sugerem que a rationale da ao brasileira em prol do desenvolvimento social baseia-se na percepo de que os gastos so baixos, em contraposio possibilidade de obteno de ganhos polticos significativos, como uma maior projeo externa e a capacidade em articular consensos com pases em desenvolvimento.

5. Concluso
O presente artigo procurou apresentar elementos que explicassem o que leva o Brasil a cooperar em prol do desenvolvimento social com pases do eixo Sul-Sul e de que forma isto feito. Inicialmente, demonstrou-se que as teorias da ao coletiva fornecem subsdios tericos importantes para explicar a lgica da atuao internacional brasileira. Em seguida, explicou-se que a procura por atividades de cooperao desenvolvidas no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) aumentou significativamente nos ltimos anos, tendo sido causada pela combinao de mecanismos sistmicos de seleo e de uma especializao brasileira nesta rea do conhecimento e da prtica em um tema de interesse dos demais pases do Sul (Cepik, 2011). Por fim, a partir da anlise de entrevistas realizadas

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com gestores ligados ao MDS e ao MRE, puderam-se identificar quais os principais custos e benefcios percebidos pelos tomadores de deciso em relao ao desenvolvimento de atividades de cooperao em matria social com pases do Sul no sistema internacional. As principais concluses deste trabalho so de que: a) as referncias tericas analisadas indicam que o movimento em prol do desenvolvimento social pode ser considerado uma ao coletiva global, por ter como fim ltimo um bem pblico global, por ser intergeracional e por contar com a participao de uma grande quantidade de atores; b) a contribuio do Brasil nesta ao coletiva Sul-Sul relevante e tem aumentado significativamente nos ltimos anos, o que fica evidenciado a partir do aumento dos gastos com cooperao tcnica e do aumento das demandas por cooperao apresentadas por pases em desenvolvimento e; c) o Brasil pode ser visto como empreendedor poltico nesta ao coletiva, se considerarmos que vislumbra a obteno de ganhos relativos e benefcios polticos seletivos, motivado no apenas pelo altrusmo e pela obteno de benefcios coletivos.

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