0016055001289245186

PER Presidencia
del Consejo de Ministros
Secretara General
Secretara de Descentralizacin
Congreso de la Repblica Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado
2010-2011
PER Presidencia
del Consejo de Ministros
Secretara General
Secretara de Descentralizacin
2010-2011
Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 3
Brjula de la Descentralizacin 2010 2011 Primera Edicin Setiembre 2010 Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin Av. 28 de Julio 1198, Miraflores, Lima - Per Jefe del Proyecto Thomas K. Reilly Equipo responsable Elena Alvites Violeta Bermdez Cinthya Tello Diana Villaverde Aportes tcnicos Secretara de Descentralizacin Presidencia del Consejo de Ministros Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales Modernizacin de la Gestin del Estado Congreso de la Repblica Participantes en reuniones tcnicas (Lima, Ayacucho, Junn y Ucayali) Diseo, diagramacin e impresin:
Neva Studio S.A.C. Av. Arequipa 4558 - Miraflores, Lima - Per Fecha de impresion: Octubre 2010 Tiraje: 800 ejemplares Hecho el Depsito Legal N 2010 -14012 Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 Setiembre 2010 Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin. La informacin contenida en este material puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se enve un ejemplar al Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin. El Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralizacin. Este documento ha sido posible gracias al apoyo de USAID/PER, bajo los trminos de contrato NEPP-I-03-04-00035-00. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID. ProDescentralizacin es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, implementado por ARD Inc.
ndice
Prlogo Congreso de la Repblica Prlogo Secretara de Descentralizacin Presentacin Introduccin I. Norte orientador de la Descentralizacin: hacia dnde vamos? 7 9
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II. Criterios para la priorizacin y anlisis de las polticas. III. Una mirada a la Brjula 2009 2010. IV. Polticas Prioritarias. V. Polticas prioritarias de complejidad poltica alta. VI. Reflexin final. VII. Anexos. Anexo 1: Matriz de polticas priorizadas (agosto de 2010). Anexo 2: Anlisis comparativo. Anexo 3: Personas Consultadas.
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Brjula de la Descentralizacin 2010-2011
Prlogo Congreso de la Repblica

Con mucha satisfaccin tenemos en nuestras manos una nueva versin de la Brjula de la Descentralizacin, actualizada al mes de agosto de 2010, que al igual que las dos anteriores, se convertir en un substancial y obligado documento de consulta para los funcionarios y ciudadanos comprometidos con el desarrollo del pas, y en forma especial de los actores participes y responsables de las polticas de descentralizacin. Por ello me siento muy honrado por la gentil invitacin de permitirme prologar por segundo ao consecutivo esta obra y aprovecho la oportunidad para resaltar la destacada labor que desarrollan los integrantes del Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin, al presentarnos cada ao las tareas que son urgentes atender para la marcha del proceso de reforma del Estado y de la descentralizacin del pas. En ese sentido, la Brjula de la Descentralizacin, se ha convertido en un importante instrumento que aporta en las acciones que son necesarias para perfeccionar y desarrollar el proceso de descentralizacin y en un significativo complemento al trabajo de evaluacin que anualmente y conforme a ley, realiza la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, sobre el proceso de descentralizacin y de regionalizacin, con el objeto de establecer un estado de los avances y problemas que enfrenta este proceso. Al respecto, cabe indicar que en una primera etapa, el proceso de descentralizacin estuvo centrado en las transferencias de competencias, funciones y recursos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales; en un segundo momento, al proceso de regionalizacin y al perfeccionamiento del marco legal del proceso. En este periodo, en cambio, las preocupaciones de nuestra Comisin se orientan a la gestin pblica de los gobiernos regionales y locales, y a la finalidad del proceso de descentralizacin, que es el desarrollo regional y local. Adems, el modelo de descentralizacin y regionalizacin tiene estos objetivos finales. En ese marco, en esta tercera versin de la Brjula de la Descentralizacin, se formulan un conjunto de diecisis polticas priorizadas, que deben orientar los esfuerzos de los actores durante el periodo 2010-2011 para la marcha del proceso de descentralizacin; entre ellas, nos presenta nueve polticas prioritarias de complejidad poltica alta, entre las que destacan: la de concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno; redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin; concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales; la reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales; avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones
territoriales para reducir los conflictos producidos por lmites imprecisos y definir la estrategias de integracin regional, entre otras. Finalmente, en mi condicin de Presidente de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, expresamos nuestro reconocimiento al esfuerzo desplegado por el Proyecto USAID/ Per ProDescentralizacin en la publicacin de la tercera edicin de la Brjula de la Descentralizacin, as como por su valiosa contribucin en los temas que son tambin preocupacin de nuestra Comisin.
Lima, setiembre de 2010
ING. FRANCO CARPIO GUERRERO Congresista de la Repblica Presidente de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado
Prlogo Secretara de Descentralizacin

La descentralizacin es la reforma de estado ms importante de nuestro pas, ocupando en la ltima dcada, el primer lugar de importancia en la agenda poltica. Una mirada retrospectiva nos permite afirmar que, a partir de la recuperacin de la institucionalidad democrtica en el 2002, y hasta el ao 2006, se sientan las bases del modelo descentralizador peruano, que va desde la reforma constitucional que le abre paso al marco legal que sustenta la transferencia progresiva de funciones, competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales. Posteriormente, hemos sido testigos del impulso que a partir de julio del 2006 se da desde el gobierno nacional, a la modernizacin de la gestin del Estado y la descentralizacin, como polticas de Estado prioritarias, que cumplen el mximo objetivo de lograr un Estado al servicio del ciudadano, democrtico, transparente, unitario, promotor y regulador del desarrollo integral y sostenible del pas. La experiencia peruana descentralizadora cumple apenas ocho aos de camino, lo que comparativamente con experiencia en hermanos pases, nos ubica como jvenes an en el proceso cuya principal caracterstica es su dinamismo, pues su desarrollo va a la par de la retroalimentacin permanentemente producto de compromisos y de la concertacin democrtica de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil. Descentralizar significa trasladar el poder del nivel del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, a fin de que quien est ms cerca al ciudadano pueda brindar mejor los servicios que este requiere. Incorpora adems, el desarrollo de una serie de dimensiones estratgicas que van desde la transferencia de funciones y de recursos asociados a las mismas, el fortalecimiento de capacidades institucionales, la integracin territorial, la inversin descentralizada con recursos pblicos y privados orientados al desarrollo econmico regional y local con la adecuada articulacin entre los tres niveles de gobierno y la activa participacin ciudadana de la sociedad civil. Si bien es cierto que los avances son significativos y resaltantes en cada dimensin sealada, el proceso, sin embargo, demanda la atencin prioritaria de otras acciones que forman parte de la agenda pendiente y aunque las mismas hayan resultado complejas de lograrse en el tiempo, es justo afirmar que se han dado pasos sustanciales para su debida implementacin en los aos venideros. En todo este contexto, existen actores estratgicos en el proceso que juegan un rol importante en sumar esfuerzos para impulsarlo, destacando, entre ellos, el valioso aporte del Proyecto USAID/ Per ProDescentralizacin que, en forma anual, nos
muestra de manera sistematizada el seguimiento del proceso a travs de la Brjula de la Descentralizacin, publicacin que, al igual que en las dos ediciones anteriores, se ha constituido en un importante referente que aporta elementos enriquecedores respecto a aquello avanzado y aquello que se encuentra pendiente y que se concreta en la identificacin y evaluacin de polticas prioritarias en descentralizacin, que debieran servir para la reflexin y el debate pblico entre los actores e instituciones involucradas en la descentralizacin, insertndolas adems dentro de las agendas polticas de las futuras autoridades regionales y locales, con la finalidad de que, a partir de sus propuestas, ratifiquen su compromiso de convertirse en gestores del proceso con el objetivo de alcanzar el desarrollo integral de nuestro pas.
Lima, setiembre de 2010

ROLANDO ESTEBAN Secretario de Descentralizacin Presidencia del Consejo de Ministros
Presentacin
El Proyecto USAID/ Per ProDescentralizacin tiene como propsito apoyar al Estado peruano en sus esfuerzos por profundizar y consolidar el proceso de descentralizacin, a travs del apoyo en el fortalecimiento de su marco poltico-normativo; as como el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos descentralizados a fin que stos respondan mejor a las demandas y necesidades ciudadanas y, por su parte, la ciudadana mejore su participacin en los espacios de toma de decisiones y en la vigilancia de la gestin pblica. Con la finalidad de alcanzar dichos objetivos, desde que inici sus actividades -en agosto del 2008- el Proyecto realiza constante seguimiento a la marcha del proceso de descentralizacin para sistematizar y poner a disposicin de los actores responsables del proceso, informacin til y oportuna para la toma de decisiones. Dos son los instrumentos elaborados por el Proyecto con ese objetivo; el primero de ellos es el Mapa de Polticas y Normas de la Descentralizacin, y el segundo es la Brjula de la Descentralizacin. El Mapa de Polticas y Normas de la Descentralizacin contiene el diagnstico de las principales polticas y normas que impulsan la macha del proceso de descentralizacin para brindar una visin comprensiva del mismo desde el plano normativo y de las polticas pblicas adoptadas. La Brjula de la Descentralizacin, a partir de la informacin sistematizada en el Mapa, es un instrumento en el que se identifican cules son las polticas y las normas prioritarias para la adecuada implementacin de la descentralizacin. En este caso presentamos la Brjula de la Descentralizacin, la cual busca ser una hoja de ruta que identifica las prioridades a ser atendidas por los actores responsables de impulsar y fortalecer el proceso de descentralizacin. En esa medida, se actualiza anualmente a travs del esfuerzo compartido con la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, del Congreso de la Repblica y la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo, recoge las recomendaciones de representantes del Poder Ejecutivo, Congreso de la Repblica, sociedad civil, actores de gobiernos regionales y el equipo tcnico del Proyecto. La Brjula de la Descentralizacin 2010 2011, ha sido elaborada teniendo en cuenta el escenario electoral y de cambio de autoridades que se producir durante los siguientes doce meses a nivel local, regional y nacional. Esperamos que la Brjula sea un documento orientador de dichas autoridades y, de esa forma, seguir contribuyendo de manera efectiva a la construccin de un Estado descentralizado al servicio de las personas.
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Introduccin
El presente documento constituye una actualizacin, hasta el mes de agosto del ao 2010, de la Brjula de la Descentralizacin. En esa medida, mantiene los objetivos, la metodologa y la estructura que tuvieron las dos versiones anteriores de la misma, y han sido empleados los mismos criterios para la identificacin de las polticas prioritarias de descentralizacin, as como para el anlisis de cada una de ellas. La actualizacin anual de la Brjula de la Descentralizacin se realiza con el objetivo de poner a disposicin, de los actores responsables de impulsar la poltica de descentralizacin en el Per, un instrumento orientador para la toma de decisiones en materia normativa y de polticas. En esa medida, la identificacin de las polticas prioritarias no ha perdido de vista las opciones constitucionales que determinan el norte ltimo de la descentralizacin, como parte del proceso de reforma del Estado, cuyo fin es acercar el Estado a la ciudadana y promover el desarrollo integral del pas. Ciertamente, al cabo de ocho aos de iniciado el proceso, la dinmica poltica y la interrelacin entre los distintos actores partcipes y responsables del proceso, han producido cambios en las etapas y en las estrategias iniciales que fueron plasmadas en la Ley de Bases de la Descentralizacin, as como en la Ley de Descentralizacin Fiscal, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades. En esa medida, la continuidad y el fortalecimiento del proceso de descentralizacin demandan nuevas acciones y consensos polticos entre el Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo Nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades, que son los principales actores involucrados. Asimismo, se requiere involucrar en mayor medida a la ciudadana, y que las acciones y estrategias que se implementen tengan la suficiente rigurosidad tcnica para asegurar su eficacia, as como la progresividad y el orden del proceso. En esa lnea, con el objetivo de establecer un horizonte para el desarrollo de los dems acpites del documento, la segunda parte de la Brjula de la Descentralizacin 2010 2011 describe y precisa el norte de la descentralizacin tal como fue concebido en la Constitucin Poltica del Estado. Asimismo, en la tercera parte de este trabajo se presentan los criterios que hemos venido empleando para la priorizacin de polticas y normas, as como los elementos o caractersticas de cada uno de ellos. Con la finalidad de dar cuenta de los avances que han tenido las polticas priorizadas en la Brjula de la Descentralizacin 2009 2010, el cuarto acpite del presente documento incluye un cuadro comparativo entre dichas polticas y las que se recogen
en la Brjula de la Descentralizacin 2010 2011; mientras que en el quinto acpite se analizan cada una de las polticas prioritarias para este perodo, actualizadas hasta agosto del ao 2010. El sexto apartado de este trabajo incluye una relacin ordenada de las polticas prioritarias cuya implementacin tiene un alto grado de complejidad poltica. El perodo que comprende esta tercera versin de la Brjula de la Descentralizacin coincide con el contexto electoral peruano, dado que durante el mismo se llevaran a cabo elecciones municipales, regionales y nacionales, y nuevas autoridades asumirn responsabilidades pblicas. En esa medida, esta coincidencia se presenta como una oportunidad para alcanzar a estas nuevas autoridades informacin y sustento de las polticas prioritarias del proceso de descentralizacin. Ello, con la finalidad de que adopten decisiones que repercutan en el fortalecimiento y profundizacin del mismo. Finalmente, es preciso reiterar que la identificacin de las polticas prioritarias que contiene la Brjula de la Descentralizacin 2010 2011 es el resultado de un esfuerzo conjunto realizado por el equipo tcnico del Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin, con la participacin activa de diversos actores de los distintos niveles de gobierno; as como de la sociedad civil, los mismos que estn involucrados en la direccin y desarrollo del proceso de descentralizacin. Las propuestas de estos ltimos fueron recogidas en cuatro reuniones de trabajo desarrolladas en los departamentos de Ayacucho, Junn, Lima y Ucayali.
I.
Norte orientador de la Descentralizacin: hacia dnde vamos?

El proceso de descentralizacin se inici con la reforma constitucional adoptada en el ao 2002, para reformar el Captulo XIV de la Constitucin de 19931; en esa medida a partir de la Constitucin, como norma fundacional y fundamental del Estado y la comunidad peruana, es posible identificar los principales elementos que configuran el norte de la descentralizacin. En efecto, el Texto Constitucional vigente define a la descentralizacin como una forma de organizacin democrtica que acerca el Estado a la poblacin, as como una poltica permanente de carcter obligatorio cuyo propsito fundamental es el desarrollo integral del pas y una oportunidad para mejorar los servicios que se brindan a la poblacin. De igual modo, establece que el proceso debe realizarse por etapas, de forma progresiva y ordenada para asegurar la adecuada transferencia de responsabilidades y recursos a los gobiernos regionales y locales. La Constitucin dispuso que el proceso de descentralizacin se iniciase con la eleccin e instalacin de gobiernos regionales sobre la base de departamentos, a los que se les reconoce autonoma poltica, econmica y administrativa para cumplir con sus competencias. La regionalizacin, como proceso de integracin de dos o ms departamentos para conformar una regin, tambin fue prevista como un aspecto esencial del proceso de descentralizacin. Otro componente constitucional del proceso de descentralizacin es la participacin de la poblacin en la gestin de los gobiernos regionales y locales mediante la elaboracin de planes y presupuestos concertados, implicando tambin la obligacin de los gobiernos descentralizados de rendir cuentas anualmente.
Los elementos del proceso de descentralizacin previsto en el Constitucin, como consenso bsico, fueron acogidos tambin por la Poltica Octava del Acuerdo Nacional. En efecto, el objetivo de dicha poltica es eliminar el centralismo y construir un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, con base en los principios de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de Gobierno Nacional, regional y local. As, en base a dicha objetivo, se establece el compromiso de desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa del Estado, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales2.
1 Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV De la descentralizacin, las regiones y las municipalidades, publicada el 7 de marzo de 2002. 2 Para el logro de ese gran objetivo, el Acuerdo Nacional enunci una relacin de polticas concretas; entre ellas, es preciso mencionar: la institucionalizacin de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas; la clara delimitacin de funciones, competencias y mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno; la promocin de la eficiencia y la transparencia en la regulacin y provisin de servicios pblicos; el desarrollo de una estructura de captacin de recursos fiscales, presupuestales y de gasto pblico que incluyan mecanismos de compensacin para asegurar la equitativa distribucin territorial y social; o la conformacin de espacios macro regionales desde una perspectiva de integracin geoeconmica. Documento del Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio de 2002.
De igual modo, la Ley de Bases de la Descentralizacin define los principios y principales reglas del proceso; asimismo, la descentralizacin forma parte de las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento, por lo se han definido cinco acciones prioritarias en esta materia tendientes a concretar los objetivos constitucionales3. De esta forma, los consensos primordiales del actual proceso peruano de descentralizacin poltica estn plasmados jurdicamente en la Constitucin y en la Ley de Bases de la Descentralizacin4, as como polticamente en el Acuerdo Nacional, y continan configurando el norte de la descentralizacin, el mismo que podra resumirse en:
a. Gobiernos regionales y locales con responsabilidades claramente

establecidas y adecuado cumplimiento de las mismas: para asumir y desarrollar sus nuevos roles.
>> Gobiernos regionales y locales con las capacidades necesarias >> Proceso de descentralizacin fiscal desarrollado. >> Sistemas administrativos adecuados a la nueva estructura del
Estado.
b. Regionalizacin. c. Participacin ciudadana en la gestin de los gobiernos regionales y

locales, as como transparencia y rendicin de cuentas.
Estos tres aspectos continan siendo elementos claves del actual proceso de descentralizacin y, por ello, deben ser tomados en cuenta al momento de analizar y proponer ajustes a las polticas de descentralizacin que se vienen implementando. En particular, por parte de las personas que, en el contexto electoral 2010 2011, aspiran a obtener el respaldo de la poblacin para convertirse en autoridades pblicas de los gobiernos descentralizados y el Gobierno Nacional. Ciertamente, hay avances en la implementacin de las polticas de descentralizacin y en la construccin de un estado descentralizado; sin embargo, es necesario renovar el compromiso de los distintos actores pblicos y privados involucrados en el proceso para impulsarlo. Asimismo, es preciso recordar que la Constitucin, el Acuerdo Nacional y las dems normas marco del proceso continan configurando el norte de la descentralizacin; por ello, siguen siendo el referente obligatorio para la descripcin y la priorizacin de las polticas de descentralizacin.
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3 Decreto Supremo N 027-2007-PCM, Define y establece las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional, publicado en el diario oficial el 25 de marzo de 2007. 4 Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783.
II.
Criterios para la priorizacin y anlisis de las polticas.

Adoptando como marco de referencia al Mapa de Polticas y Normas de la Descentralizacin 2010 2011, as como los aspectos que configuran el norte del proceso, se priorizaron y analizaron diecisis polticas que permitiran avanzar con el proceso de descentralizacin. Estas polticas son las siguientes:
1. Funcionamiento del CCI para la conduccin concertada del proceso de descentralizacin. 2. Concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno. 3. Redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin. 4. Concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales. 5. Reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales. 6. Avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones territoriales para reducir los conflictos producidos por lmites imprecisos. 7. Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades. 8. Definir la estrategia de integracin regional tomando en cuenta las iniciativas existentes. 9. Concluir con el marco normativo para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades municipales. 10. Extender las acciones de fortalecimiento de capacidades a los sectores del gobierno nacional y continuar con las dirigidas a los gobiernos descentralizados. 11. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.
12. Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos humanos que sea funcional al desempeo del Estado descentralizado. 13. Evaluacin de los resultados de la aplicacin de los modelos de transferencias de recursos condicionada a resultados. 14. Revisar y fortalecer del marco normativo de fomento del desarrollo econmico descentralizado. 15. Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de resultados del proceso de descentralizacin y difundir esta informacin. 16. Revisar y fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas.
Esta priorizacin de las polticas se ha efectuado teniendo en cuenta los criterios previstos en la primera versin de la Brjula de la Descentralizacin, as como las consultas efectuadas en reuniones sostenidas en Ayacucho, Junn, Lima y Ucayali en los meses de julio y agosto del ao 2010. Del mismo modo, es preciso advertir que en la identificacin de las polticas prioritarias no se ha buscado reflejar cada una de las ocho dimensiones del proceso, que suele emplear el Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin para el seguimiento del proceso. Es decir, no existe una poltica priorizada por cada dimensin, aunque en el anlisis de cada una de ellas s se explicita a qu dimensin del proceso corresponde. A continuacin se describen cada uno de los criterios utilizados para priorizar las polticas:
2.1. Criterios de Priorizacin

Tres han sido los criterios empleados en el ejercicio de determinacin de las polticas prioritarias; dicho de otro modo, las polticas prioritarias sern aquellas que cumplan con los mismos de manera concurrente. A continuacin describimos los mencionados criterios: Orientacin al logro de los objetivos del proceso En primer lugar, se considera prioritaria a aquella poltica que aporte de manera significativa a la consecucin de los objetivos bsicos del proceso de descentralizacin en sus diversas dimensiones. Por ejemplo, luego de haberse instalado los gobiernos regionales sobre la base de departamentos, las polticas debern favorecer su fortalecimiento, as como la regionalizacin a travs de la conformacin de regiones
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compuestas por dos o ms departamentos continuos y la participacin de la poblacin en la gestin de los gobiernos regionales y locales mediante la elaboracin de planes y presupuestos concertados, incluyendo la obligacin de los gobiernos subnacionales de rendir cuentas anualmente5. De esta forma, al dar prioridad a las polticas que contribuyen al logro de los objetivos de la descentralizacin, tambin se est tomando en cuenta los consensos fundamentales que motivaron y sostienen a esta reforma del Estado. Urgencia de atencin a la poltica Un segundo elemento utilizado para priorizar las polticas de descentralizacin es la urgencia que tienen para ser atendidas. De este modo, se considera como prioritarias a aquellas que requieren atencin con prontitud para evitar que la problemtica existente se agrave en los prximos aos y tambin para sentar bases slidas que permitan la mejora del proceso de descentralizacin. Tal necesidad y urgencia se debe a que su falta de implementacin impacta de modo negativo en el desarrollo del proceso; ya sea porque su omisin o, incluso, su diseo generan conflictos con la poblacin, o porque impide que la ciudadana perciba el proceso de forma positiva. Definida de esta manera la urgencia de atencin a la poltica, en el ejercicio de priorizacin se ha tomado en cuenta las percepciones y prioridades sealadas por los asistentes a las reuniones realizadas en Ayacucho, Junn, Lima y Ucayali. Tipo del ajuste a la poltica Como tercer elemento de juicio para la priorizacin, se consider el tipo de ajuste a la poltica, o la accin propuesta. De este modo, se ha priorizado aquellas polticas cuyo ajuste requiere ser diseado y tambin aquellas que, estando diseados, requieren ser implementados. No se ha considerado como prioritarias aquellas polticas cuyos ajustes estn en marcha y que slo demandan seguimiento para garantizar su plena implementacin. En el cuadro siguiente se define los tipos de ajuste planteados a las polticas.
5 Constitucin Poltica del Per, Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley de Elecciones Regionales, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades.
Tipo del ajuste de la poltica

Un ajuste ser del tipo diseo cuando slo es una propuesta y necesita ser formulado como una poltica pblica. Importa mencionar que una poltica diseada no implica que sea aprobada, sino que por el contrario requerir pasar por un proceso de negociacin y toma de decisiones por parte de los actores vinculados a ella hasta su aprobacin. Luego de diseados y aprobados, algunos ajustes requieren un reglamento para poder ser implementados. As, un ajuste ser del tipo reglamentacin cuando est a la espera de un reglamento normativo para poder ser implementado. Un ajuste ser del tipo implementacin cuando se adopten las acciones especficas para hacerlo efectivo. Ello implica que el ajuste a la poltica ha sido previamente diseado, aprobado y, de ser necesario, reglamentado.
Diseo
Reglamentacin
Implementacin
2.2. Anlisis de las polticas prioritarias

Despus de determinar las polticas prioritarias, se procedi a describirlas y analizarlas. En efecto, cada una de las polticas y los ajustes propuestos son examinados a la luz de la complejidad tcnica y poltica de cada uno de ellos. Asimismo, cada una de las polticas con sus respectivos ajustes es descrita en atencin a la dimensin del proceso a la que pertenecen, su estado actual, su relevancia para el proceso de descentralizacin, sus actores responsables y su marco normativo.
Complejidad poltica y tcnica La complejidad poltica y tcnica de las acciones recomendadas para ajustar la poltica vigente se analiza a travs de tres grados o escalas: alta, media y baja. A continuacin definimos cada una de ellas.
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Complejidad
Es el grado de exhaustividad tcnica requerido para disear el ajuste, proponer un reglamento o desarrollar una accin para implementarlo. Los grados son:
>> Alta: Una poltica tiene complejidad tcnica alta cuando
Complejidad Tcnica
su diseo, reglamentacin o implementacin requiere un anlisis e investigacin profundos. Esto implica la bsqueda de mejores prcticas, la revisin de experiencias comparadas, la recoleccin exhaustiva de informacin, el anlisis detallado del marco normativo y administrativo, entre otras acciones. cuando no requiere un anlisis profundo pero exige una investigacin normativa y terica suficiente para soportar una propuesta de diseo, reglamentacin o implementacin. su diseo o implementacin requiere mnimamente un anlisis normativo y que sea una propuesta de solucin coherente con el problema o situacin que busca enfrentar.
>> Media: Una poltica tiene complejidad tcnica media
>> Baja: Una poltica tiene complejidad tcnica baja cuando
>> Alta: Una poltica tiene complejidad poltica alta cuando
Complejidad Poltica
su diseo, reglamentacin o implementacin requiere construccin de consensos entre actores de diversos niveles de gobierno, sociedad civil y poblacin en general. Por lo mismo, habrn mltiples intereses y motivaciones involucradas, as como distintos recursos implicados. Asimismo, estaremos frente a actores que cuentan con el mismo poder de influencia respecto de los tomadores de decisiones en el Gobierno Nacional. cuando requiere consensos de un grupo reducido de actores (sea de un solo nivel de gobierno o sector,
>> Media: Una poltica tiene complejidad poltica media
Es el grado de dificultad para disear, aprobar, reglamentar o implementar un ajuste de poltica debido a la diversidad de actores involucrados, sus intereses, motivaciones, recursos y vnculos con los crculos donde se toman y ejecutan decisiones. Los grados son:
o un grupo de involucrados de la sociedad civil definido claramente). Adems, los intereses y motivaciones de estos actores son similares y no cuentan con el mismo poder de influencia respecto de los tomadores de decisiones en el Gobierno Nacional.
>> Baja: Una poltica tiene complejidad poltica baja cuando
su diseo o implementacin requiere voluntad poltica, y existen consensos para activarla.
Ambos discernimientos permiten determinar si el ajuste de la poltica recomendado podr ser desarrollado en el corto, mediano o largo plazo. De esta forma, si el diseo, reglamentacin o implementacin de una accin de ajuste tiene complejidad tcnica y poltica baja, la accin deber ser puesta en marcha en el ms breve plazo. De otro lado, si la accin de ajuste a la poltica tiene complejidad tcnica y poltica alta, su diseo, reglamentacin o implementacin deber ser iniciado en el corto plazo, esperando ser implementada u obtener resultados a ms largo plazo. Descripcin de polticas y ajuste propuesto Con el fin de desarrollar un examen ms completo de la poltica prioritaria y del ajuste propuesto, se incluyeron los siguientes criterios descriptivos:
Descripcin de polticas y ajuste propuesto

Dimensin
Identifica una de las ocho dimensiones del proceso de descentralizacin a la que la poltica contribuye. Describe los avances que existen a la fecha en el diseo,
Estado actual reglamentacin o implementacin de la poltica. En caso de no de la poltica existir avances, se describe el problema que la poltica intenta
solucionar.
Propuesta de ajuste Relevancia del ajuste Responsables Marco normativo
Accin recomendada para que la poltica sea efectiva. Describe las consecuencias positivas o negativas de desarrollar el ajuste propuesto. Dependiendo del tipo de ajuste propuesto, sugiere los actores responsables de proponer y aprobar el diseo, reglamentacin o implementacin. Da cuenta de las normas relevantes que deben ser consideradas al momento de poner en marcha el ajuste propuesto.
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III.
Una mirada a la Brjula 2009 2010.

La actualizacin de la Brjula de la Descentralizacin para el presente perodo debe partir de verificacin acerca de cul ha sido la evolucin de las polticas priorizadas en la Brjula de la Descentralizacin 2009 2010. En esa medida, en el siguiente cuadro se presenta dichas polticas, el ajuste sugerido y el estado de las mismas a agosto de 2010.
Polticas priorizadas Brjula de la descentralizacin 2009-2010
Tipo de ajuste
Avances en el ltimo ao
>> Transferencia administrativa de 95,6%
>> Instalacin y funcionamiento de
de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.
>> Publicacin del D.S. N 040-2010-
esquema de gestin descentralizada, identificando servicios, procesos y costos, as como estableciendo indicadores para el monitoreo de la gestin, de acuerdo a lo dispuesto en el Plan Anual de Transferencias 2009. PCM6, que aprueba el Reglamento para la transferencia de recursos humanos del Gobierno Nacional a los gobiernos regionales y locales, correspondiente al Decreto Legislativo N1026.
6 Publicada en el diario oficial el 28 de marzo de 2010.
1. Construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales.
Implementacin
>> Estas comisiones deben disear el
Comisiones Intergubernamentales de carcter sectorial, en el marco del Plan de Transferencias Sectoriales 2009, entre las que se encuentran los siguientes sectores: MINSA, MINEDU, MINEM, MINCETUR, MIMDES, MINAM, y MTPE.
>> Se han delimitado seis provincias:
Coronel Portillo; Bagua; Churcampa; Hunuco; Oxapampa, y; La Mar. Ley que implementa mecanismos para la delimitacin territorial, la cual incorpora el arbitraje y los acuerdos de lmites entre gobiernos regionales y entre gobiernos locales (provinciales o distritales) como mecanismos conducentes a la delimitacin territorial.
>> Aprobacin de la Ley N 29533,
2. Avanzar en el saneamiento de los lmites de las circunscripciones territoriales y reduccin de los conflictos.
Diseo
>> Se ha continuado con la elaboracin
de planes de zonificacin econmica y ecolgica (ZEE), a travs de procedimientos abreviados y con participacin ciudadana. A la fecha, existen 104 procesos de ZEE, de los cuales 86 cuentan con fondos que ascienden asignados por el MEF. En ese marco, el MINAM ha aprobado los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial, mediante la R.M. No. 026-2010-MINAM7. Nacional de Regionalizacin han sido elaboradas.
>> Las bases tcnicas para el Plan

>> En marzo de 2010 se constituy la 3. Promover la creacin de Regiones y de JCI a travs de incentivos.
Diseo
Junta de Coordinacin Interregional MACROSUR, conformada por Tacna, Arequipa, Cusco, Madre de Dios y Moquegua. Gobiernos Regionales de Ancash Hunuco Ucayali ha seguido la ruta prevista en la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones; han elaborado su expediente tcnico de integracin para ser llevado a consulta
>> La iniciativa de regin piloto de los
24
7 Publicada en el diario oficial el 26 de febrero de 2010.
popular a travs de referndum. Desde marzo de 2010, el expediente tcnico se encuentra para ser revisado y aprobado.
>> A la iniciativa de regin piloto de los
3. Promover la creacin de Regiones y de JCI a travs de incentivos.
>> SERVIR contina su labor de poner 4. Diseo e implementacin de un Sistema de recursos humanos funcional al desempeo del Estado Descentralizado.
a disposicin de diversas entidades del sector pblico a funcionarios que conforman el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP). Durante el ao 2009 se contrataron 32 gerentes pblicos para desempearse en los gobiernos regionales. evaluacin para obtener el diagnstico de conocimientos del personal del sector pblico que realiza sus labores en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Los resultados han sido difundidos pblicamente.
>> SERVIR ha realizado la primera
Gobiernos Regionales de AmazonasSan Martn se ha sumado el Gobierno Regional de La Libertad, y ha planteado la propuesta de constituirse en mancomunidad regional. Su objetivo es integrarse para la prestacin conjunta de servicios y la ejecucin de obras. Se trata de una iniciativa que no cuenta con un marco normativo que le d viabilidad; sin embargo, se vienen desarrollando reuniones de mesas tcnicas para que los funcionarios de los gobiernos regionales involucrados formulen propuestas sobre la estructura orgnica y funcional de cada consejo regional, as como sobre los documentos de gestin institucional y un Plan de Desarrollo Concertado de la mancomunidad. Tambin han aprobado sus respectivas ordenanzas a travs de las que se manifiesta su voluntad de conformar la mancomunidad.
Diseo
>> No se han apreciado avances 4. Diseo e

implementacin de un Sistema de recursos humanos funcional al desempeo del Estado Descentralizado.
Diseo
respecto al rgimen laboral y de remuneraciones del Sector Pblico, continan subsistiendo, cuando menos, tres regmenes: los correspondientes a los Decretos Legislativos N 276, N 728 y N 1057.
>> Adicionalmente, a
5. Asignacin y transferencias de recursos a gobiernos descentralizados en funcin a necesidades de gasto.

los recursos asignados a los municipios, se viene aplicando el modelo de transferencia de recursos condicionada al alcance de objetivos y metas, con la finalidad de fomentar el fortalecimiento de la gestin municipal, a travs de:
Diseo
Creacin del Plan de Incentivos

para la Mejora de la Gestin Municipal (Ley N 29332).
Creacin del Programa de Modernizacin Municipal (Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010, Ley N 29465).
6. Reforma Fiscal: coparticipacin de impuestos nacionales con gobiernos regionales y gobiernos locales.
>> Conformacin e instalacin de la
Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal8, con el objetivo de elaborar una propuesta tcnica consensuada que contenga un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, que incorpore criterios de equidad y coparticipacin. Esta Comisin ha sido instalada en mayo de 2010 y sus miembros vienen trabajando en la propuesta, dado que tienen 180 das para presentarla.
26
8 Ley N 29465, Ley de Presupuesto para el Sector Pblico para el ao fiscal 2010, Duodcima Disposicin Transitoria Final.
Diseo
>> Publicacin del D.S. N 132-2010-EF
y el D.S. N 131-2010-EF, los cuales modifican diversos aspectos del presupuesto participativo referidos al impacto regional, provincial y distrital de los proyectos de inversin. Asimismo, se establece que los proyectos de inversin que se prioricen deben formar parte de los bancos de proyectos. de los Lineamientos para la implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las entidades de la Administracin Pblica, con el objetivo de contribuir a elevar el cumplimiento del principio de publicidad de la informacin pblica y de las disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. En el caso de los gobiernos regionales, la Defensora del Pueblo seal que el nivel de cumplimiento de los portales de transparencia alcanz un 71%, mientras que en el caso de las municipalidades provinciales ubicadas en las capitales de departamento, el nivel de cumplimiento alcanz slo 52%. Regionalizacin, Gobierno Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, ha insistido en la aprobacin de la Autgrafa N 133, que fue observada por el Poder Ejecutivo. Esta Autgrafa establece que los acuerdos adoptados en el proceso de presupuesto participativo local son vinculantes. Tambin eleva el porcentaje de participantes de la sociedad civil en el CCL e incrementa el nmero de reuniones obligatorias en cada ao. An est pendiente de aprobacin por el Pleno del Congreso.
>> Publicacin
7. Revisin y reforma normativa para fortalecer la participacin ciudadana, en la gestin pblica descentralizada a travs de la concertacin.
Diseo
>> La Comisin de Descentralizacin,
>> Aprobacin del Plan Nacional de 8. Implementacin
de una poltica de desarrollo de capacidades en los gobiernos descentralizados a travs de incentivos y oferta de capacitacin .
>> Como parte de la implementacin

Implementacin
Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales (PNDC) 2010-2012. del PNDC, la Secretara de Descentralizacin de la PCM viene desarrollando diplomados, talleres y otros eventos en el que participan funcionarios y servidores de los gobiernos regionales y locales. N 009-2010-PCM, aprobando el Reglamento del Decreto Legislativo N 1025, que establece las normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico. contina trabajando en la implementacin de la LOPE, en particular, con el proceso de elaboracin de las matrices de competencias y funciones de los ministerios con competencias compartidas. matriz correspondiente al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, a travs del Decreto Supremo N 002-2010-TR10 y estn pendientes las matrices correspondientes a los otros once ministerios con competencia compartidas.
>> Publicacin del Decreto Supremo
9. Concluir con la
>> Se
delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno, articulacin intergubernamental y rectora del nivel nacional.
Diseo Diseo
>> Hasta el momento, se ha aprobado la
10. Revisin y rediseo del Sistema de Acreditacin y principio de gradualidad.
No se han registrado avances.
28
9 Publicado en el diario oficial el 17 de enero de 2010. 10 Publicado en el diario oficial el 10 de abril de 2010.
11. Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades.
>> La Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin, Gobierno Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, ha insistido en la aprobacin de la Autgrafa N 133, que fue observada por el Poder Ejecutivo. Esta Autgrafa incluye en la LOM una tipologa de municipalidades. An esta pendiente de aprobacin por el Pleno del Congreso.
Diseo
>> CEPLAN formul el contenido del Plan
12. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.
Estratgico de Desarrollo Nacional 2010 2021 (Plan Per 2021), definiendo 6 objetivos fundamentales, entre los que se encuentran: los derechos fundamentales; la igualdad de oportunidades; la construccin del Estado descentralizado; la economa competitiva; el desarrollo regional equilibrado, y el aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales.
Implementacin
>> La versin preliminar del Plan Per
2021 se encuentra actualmente en consulta, y a la espera de aprobacin.
13. Revisar y fortalecer el rol fiscalizador y el carcter representativo de los Consejos Regionales y Concejos Municipales.
>> Se public la Ley N 2947011 que
contiene una serie de modificaciones a la Ley de Elecciones Regionales para responder a los cuestionamientos sobre la representatividad de los consejos regionales en cuanto al nmero de poblacin, y hacer posible que las provincias que cuenten con ms poblacin puedan tener ms de un representante.
11 Publicada en el diario oficial el 14 de diciembre de 2009.
Diseo
13. Revisar y fortalecer el rol fiscalizador y el carcter representativo de los Consejos Regionales y Concejos Municipales.
>> La eleccin de la presidencia regional
y el consejo regional se realizar de forma separada; as la frmula para presidente y vicepresidente regional slo se considera ganadora si obtiene una votacin mayor al 30% de los votos vlidos, y si ninguna de las frmulas obtiene ese porcentaje, se realizar una segunda vuelta electoral que debe realizarse dentro de los 30 das hbiles siguientes de la proclamacin del cmputo oficial. Estas modificaciones se aplican en las elecciones regionales y municipales de octubre 2010.
Diseo
Reglamentacin
14. Reglamentacin y funcionamiento del CCI para la conduccin concertada del proceso de descentralizacin.
>> Aprobacin del Reglamento del CCI,
>> Aprobacin del Reglamento de
mediante el D.S. N 079-2009-PCM12, el cual dispone, las funciones del CCI, su conformacin, y la forma de eleccin de los representantes de los gobiernos locales. Elecciones de los representantes de los Gobiernos Locales ante el CCI, a travs de Resolucin N 052-2010PCM/SD13. las elecciones de los representantes de los gobiernos locales ante el CCI, pero concurrieron a votar menos del 25% de alcaldes. Sin el nmero de mnimo de votos requerido la eleccin ser declarada nula.
>> El 19 de junio de 2010 se realizaron
12 Publicado en el diario oficial el 16 de diciembre de 2009. 13 Publicado en el diario oficial el 7 de abril de 2010.
30
15. Implementacin de un Sistema de informacin y monitoreo sobre gestin pblica y descentralizacin. 16. Avanzar en la configuracin del ordenamiento territorial para la prestacin de servicios y la promocin de inversiones ms ordenadas, integradas, eficientes y equitativas. 17. Cooperacin municipal a travs de mancomunidades.
No se han registrado avances.
Implementacin No se han registrado avances. Implementacin
Reglamentacin e Implementacin
PCM14, aprobando el Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal. Este Reglamento establece la necesidad de aprobar otras normas para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades, las misma que an no han sido aprobadas:
Aprobar
disposiciones sobre gestin presupuestal como entidades pblicas de tratamiento especial.
14 Publicado en el diario oficial el 10 de abril de 2010.
>> Publicacin del D.S. N 046-2010-
Aprobar
Reglamentacin e Implementacin
disposiciones para el funcionamiento de las mancomunidades en el marco de los sistemas administrativos.
17. Cooperacin municipal a travs de mancomunidades.
>> Publicacin de la R.S. N 228-2010-
>> La Secretara de Descentralizacin est

realizando talleres para la elaboracin de proyectos, la gestin de compras y contrataciones estatales, y otros temas de gestin, para fortalecer las capacidades institucionales de las mancomunidades.
PCM/SD15, aprobando el Reglamento del Registro de Mancomunidades Municipales.
Como puede apreciarse, si bien se han producido avances en las polticas priorizadas en el perodo anterior, todava se requiere profundizar su desarrollo; de ah que la mayora de las polticas priorizadas en la Brjula de la Descentralizacin 2009 2010 coinciden con las polticas que se han identificado en esta tercera versin de la misma, tal como se detalla en el siguiente acpite.
32
15 Publicado en el diario oficial el 26 de agosto de 2010.
IV.
Polticas Prioritarias 2010-2011

En esta seccin presentamos las diecisis polticas priorizadas en la Brjula de la Descentralizacin 2010 - 2011. Esta priorizacin tiene por objetivo orientar los esfuerzos de los diversos actores durante el perodo mencionado. En particular, se espera contribuir con aquellas autoridades que sern elegidas en las elecciones regionales y municipales 2010; as como, con los partidos y movimientos polticos que aspiran a formar Gobierno Nacional a partir de las elecciones generales que se realizarn en abril del ao 2011. Las diecisis polticas prioritarias han sido seleccionadas utilizando los criterios antes mencionados. Cada poltica ha sido enunciada de acuerdo a la normativa vigente y es acompaada de un anlisis detallado. Asimismo, antes de pasar a examinarlas es preciso advertir que el orden en el que se presentan las polticas ha sido adoptado en funcin a la relevancia que tiene las polticas para la marcha del proceso de descentralizacin y el logro de sus objetivos. Es decir, se han empleado tambin los criterios de priorizacin para establecer dicho orden. Las polticas prioritarias desarrolladas en este documento no son las nicas que conducen a alcanzar el norte del proceso de descentralizacin. No obstante, de acuerdo con los actores consultados, as como de lo recogido en diversos estudios y anlisis efectuados sobre el particular16, las polticas planteadas resultan claves para avanzar en tal propsito.
16 Presidencia del Consejo de Ministros, Hacia el desarrollo descentralizado. Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2009. Lima, mayo 2010; Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin Periodo Legislativo 2009 2010, junio 2010; USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin 2009. Balance y Agenda Crtica. Lima, Marzo 2010; entre otros.
1. Funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental CCI para la conduccin concertada del proceso de descentralizacin
El CCI constituye un espacio institucional de articulacin de los tres niveles de gobierno en donde se deben adoptar en forma conjunta decisiones y polticas referidas al proceso de descentralizacin. Su funcionamiento es una exigencia que se deriva de considerar al Estado como unitario y descentralizado, pero tambin es una garanta de sostenibilidad del proceso de descentralizacin. El CCI garantiza que los tres niveles de gobierno cumplan sus funciones de forma articulada y coordinando la implementacin de las competencias que comparten, as como de las polticas de descentralizacin.
Tipo de Ajuste Diseo Reglamentacin Implementacin
Complejidad Tcnica Alta Media Baja
Complejidad Poltica Alta Media Baja
Dimensin
Democratizacin de las decisiones pblicas y concertacin

La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo cre el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), en el que participan todos los ministros de Estado, presidentes regionales y una representacin de alcaldes, presididos por la PCM. La Secretara de Descentralizacin desarroll y logr consensuar un Proyecto de Reglamento del CCI con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociacin de Municipalidades del Per y la Red de Municipalidades Rurales del Per. El 16 de diciembre de 2009 fue publicado el Decreto Supremo N 0792009-PCM, aprobando el Reglamento del CCI. Esta norma dispone:
Estado
actual de
la poltica
>> Las funciones del CCI. Estas funciones son concertar e impulsar
>> Su conformacin.
recomendaciones sobre polticas, estrategias y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y la marcha del Estado descentralizado.
34
>> La forma de eleccin de los representantes de los gobiernos locales, la
misma que se llevara a cabo ser a travs de votacin por lista, tanto de alcaldes provincial cuanto de alcaldes distritales.
A travs de Resolucin N 052-2010-PCM/SD, publicada el 7 de abril de 2010, se aprob el Reglamento de Elecciones de los representantes de los Gobiernos Locales ante el CCI. Estas elecciones se realizaron el 19 de junio y los resultados an no han sido hechos pblicos, pero extraoficialmente se conoce que menos del 25% de alcaldes concurrieron a votar, por lo que esta eleccin sera anulada. Revisar el Reglamento de Funcionamiento del CCI, as como el Reglamento para la Eleccin de Representantes de los gobiernos locales, con el objetivo de garantizar un marco normativo que propicie su funcionamiento. Garantizar recursos para su funcionamiento sostenido, as como la eleccin de los representantes de los gobiernos locales, luego de que se verifiquen las Elecciones Regional y Municipales 2010. Esta poltica es prioritaria debido a que la institucionalizacin e implementacin del espacio de articulacin intergubernamental, en donde se adopten las principales decisiones sobre el proceso de descentralizacin, es fundamental para garantizar la sostenibilidad del proceso, as como la construccin de un Estado que cumpla sus funciones de forma descentralizada y ordenada. Presidencia del Consejo de Ministros
Propuesta de ajuste
Relevancia del ajuste
Responsables
Marco
normativo
>> Resolucin que aprueba el Reglamento de Elecciones de los
2009-PCM, 16/12/09.
representantes de los Gobiernos Locales ante el CCI, Res. N 0522010-PCM/SD, 07/04/10.
>> Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, 20/12/07. >> Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del CCI, D.S. N 079-
2.
Concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno17
La claridad sobre qu funciones le corresponde desarrollar al Gobierno Nacional, cules a los gobiernos regionales, as como las asignadas a las municipalidades es una condicin esencial para lograr una efectiva gestin descentralizada, as como para el fortalecimiento del proceso de descentralizacin. Una pronta culminacin de la delimitacin de funciones contribuir a mejorar la prestacin de los bienes y servicios a la poblacin y mejorar la eficiencia del Estado en su conjunto. Tipo de Ajuste Diseo Reglamentacin Implementacin Complejidad Tcnica Alta Media Baja Complejidad Poltica Alta Media Baja
Dimensin
Transferencia de Responsabilidades y construccin de las gestin descentralizada

El rgimen competencial competencias y funciones- de los tres niveles de gobierno establecido en la legislacin vigente no es totalmente claro y no se encuentra articulado.
Estado
actual de
la poltica
Se continua trabajando en la implementacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE); en particular, en completar el proceso de elaboracin de las matrices de competencias y funciones de los ministerios con competencias compartidas en funcin a lo dispuesto por el Decreto Supremo N 049-2009-PCM. En el proceso, han surgido demoras en lograr consenso para la aprobacin de las matrices en algunos ministerios y diferencias de opinin entre el Congreso de la Repblica y el Poder Ejecutivo. En particular, por el empleo de una terminologa uniforme para referirse a las responsabilidades de cada nivel de gobierno.
36
17 Esta poltica coincide con la con la poltica 1.2 prevista en el Decreto Supremo N 027-2007-PCM que define y establece las Polticas de Obligatorio Cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
Hasta el momento, se ha aprobado la matriz correspondiente al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, a travs del Decreto Supremo N 002-201-TR18 y estn pendientes las matrices correspondientes a los otros diez ministerios con competencia compartidas. Adems, el Ministerio de Educacin hasta el momento no ha presentado una nica matriz. El Congreso ha aprobado las Leyes de Organizacin y Funciones LOF de los Ministerios de RR.EE., INTERIOR, MTC y MTPE, aunque durante el ao 2010 no se ha aprobado ninguna norma, pero se conoce que MIMDES ha venido trabajando en mejorar el proyecto de ley correspondiente en materia de articulacin intergubernamental. Las leyes de organizacin y funciones aprobadas y por aprobarse deben incorporar espacios institucionales para la articulacin intergubernamental de carcter sectorial. Revisar las Leyes Orgnicas que definen el actual rgimen competencial de los tres niveles de gobierno. Aprobar las LOF de los Ministerios con competencias compartidas, sobre la base de matrices de competencias y responsabilidades que definan un rgimen competencial coherente con los dems niveles de gobierno, as se debe:
Propuesta de ajuste
>> Resolver impasse en el uso de los trminos reas programticas
de accin y mbito de competencia entre el Congreso de la Repblica y el Poder Ejecutivo. gobierno.
>> Establecer instancias de articulacin permanente entre niveles de

La definicin clara de las funciones asignadas por cada nivel de gobierno, as como la adecuada articulacin intergubernamental, es esencial para una descentralizacin ms efectiva; as como para la prestacin de bienes y servicios de calidad que satisfagan los intereses y derechos de las personas. De esta forma se fortalecer y legitimar el proceso de descentralizacin. Congreso de la Repblica Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables
Ministerios Sectoriales Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
18 Publicado en el diario oficial el 10 de abril de 2010.
>> Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, 18/11/2002

y leyes modificatorias. modificatorias.
>> Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, 27/05/03 y leyes >> Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, 20/12/07. >> Decreto Supremo que dicta disposiciones para la aprobacin de
Marco
normativo
las matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas, D. S. N 049-2009-PCM, 23/07/09. Competencias y Asignacin de Funciones de los sectores Trabajo y Promocin del Empleo en los tres niveles de gobierno, D. S. N 002-2010-TR, 10/04/10.
>> Decreto Supremo que aprueba la Matriz de Delimitacin de
3.
Redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin
La descentralizacin fiscal es el proceso a travs del que se transfieren recursos, responsabilidades y competencias fiscales -ingresos y gastos pblicos- desde el Gobierno Nacional hacia los gobiernos regionales y locales, para garantizar su autonoma financiera, as como la equidad y la predictibilidad en la asignacin de recursos a cada nivel de gobierno. En la medida que avanza la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos descentralizados, se hace imprescindible avanzar en una reforma fiscal coherente ms equitativa y sostenible para consolidar el proceso de descentralizacin. Tipo de Ajuste Diseo Reglamentacin Implementacin Complejidad Tcnica Alta Media Baja Complejidad Poltica Alta Media Baja
Dimensin
Descentralizacin fiscal
La Ley de Descentralizacin Fiscal19 estableci dos etapas para la asignacin de recursos a los gobiernos descentralizados; la primera, basada en transferencias presupuestales desde el Gobierno Nacional, y condicionadas al proceso de transferencia de funciones. La segunda etapa incorpora la recaudacin efectiva de los territorios, incentivos al esfuerzo fiscal y convenios de cooperacin interinstitucional, teniendo como requisito la creacin de regiones; esta segunda etapa todava no se inicia. Las transferencias presupuestales a los gobiernos regionales y locales y, en general, todas las asignaciones presupuestales no se realizan en funcin a las responsabilidades de gasto de los tres niveles de gobierno, sino por criterios histricos de asignacin. Casi la totalidad de recursos para gasto corriente transferidos a los gobiernos regionales es inercial y no tiene relacin con el costo de las responsabilidades transferidas desde el Gobierno Nacional. El sistema de transferencias no es predecible ni equitativo (canon, sobrecanon, regalas mineras, rentas de aduanas, FOCAM, FONCOR y FONCOMUN), por lo que tiende a agudizar las desigualdades horizontales entre gobiernos regionales y locales.
Estado
actual de
la poltica
19 Decreto Legislativo N 955, publicado en el diario oficial, el 5 de febrero de 2004.
En cuanto a la asignacin de tributos, los gobiernos regionales slo pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, pero no se les ha asignado ningn impuesto. No obstante, los gobiernos locales s tienen a su cargo la recaudacin de impuestos. A travs de la Duodcima Disposicin Transitoria Final de la Ley de Presupuesto para el Sector Pblico, para el ao fiscal 201020, se conforma la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal, con el objetivo de elaborar una propuesta tcnica consensuada que contenga un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, la cual incorpore criterios de equidad y coparticipacin. Esta comisin se encuentra presidida por la Secretaria de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, y entre sus miembros se encuentran representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociacin de Municipalidades del Per, y la Red de Municipalidades Rurales del Per. Dicha comisin se instal en el mes de mayo de 2010, contando con 180 das de plazo para la elaboracin de la propuesta tcnica, trabajo que viene siendo apoyado por la cooperacin internacional.
Estado
actual de
la poltica
La Comisin Multisectorial debe elaborar una propuesta tcnica sobre la base de los estudios desarrollados por la ANGR, REMURPE, el Congreso de la Repblica y el MEF con apoyo de la Cooperacin Tcnica Internacional.
El nuevo modelo de descentralizacin fiscal debe considerar entre otros aspectos:
Propuesta de ajuste
>> Revisar el sistema de transferencias a gobiernos descentralizados

dejando de lado asignaciones histricas. descentralizados.
>> Coparticipacin de tributos nacionales con los gobiernos >> Asignacin de impuestos a los gobiernos regionales. >> Asignacin de tributos a gobiernos locales y recaudacin tributaria
de acuerdo a su heterogeneidad. descentralizados.
>> Limitacin de endeudamiento y de gasto de los gobiernos
20 Ley N 29465, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010, publicada en el diario oficial, el 8 de diciembre de 2009.
40
Esta poltica es fundamental, por ello la elaboracin de la propuesta tcnica consensuada debera constituirse en el inicio de la implementacin de un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, que tengan el compromiso de todos los actores. Un nuevo modelo de descentralizacin fiscal que incluya la coparticipacin de los gobiernos descentralizado en el manejo de recursos financieros, acorde con la funciones y competencias transferidas, debe generar, progresivamente, equidad en la distribucin presupuestal y predictibilidad en su ejecucin. Congreso de la Repblica Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables
Ministerio de Economa y Finanzas Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
>> Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, 20/07/02. >> Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, 18/11/2002
y leyes modificatorias.
Marco
>> >> >> >> >>
Ley de Canon, Ley N 27506, 10/07/2001 y leyes modificatorias. Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, 27/05/03. Ley de Descentralizacin Fiscal, D. Leg. N 955, 05/02/2004. Ley de Regala Minera, Ley N 28258, 24/06/2004. Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, D.S. N 156-2004-EF, 11/11/04. mediante la Ley de Reforma de los Artculos 74 y 107 de la Constitucin, Ley N 28390, 17/11/04). 8/12/04.
normativo
>> Artculo 74 de la Constitucin Poltica del Per (modificado >> Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N 28411, >> Ley de FOCAM, Ley N 28451, 30/12/2004. >> Reglamento del Decreto Legislativo de Descentralizacin Fiscal,
D.S. N 114-2005-EF, 09/09/05.
>> Leyes de Presupuesto del Sector Pblico.
4.
Concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales21
El proceso de descentralizacin supone la transferencia de responsabilidades a los gobiernos descentralizados; as como el establecimiento de lineamientos para la provisin coordinada de los bienes y servicios asociados a dichas responsabilidades, y la definicin de los alcances del papel rector que debe desempear el Gobierno Nacional. Si no atienden dichos aspectos se pone en riesgo la eficacia de la gestin descentralizada y, en consecuencia, la consolidacin del proceso de descentralizacin. Tipo de Ajuste Diseo Reglamentacin Implementacin Complejidad Tcnica Alta Media Baja Complejidad Poltica Alta Media Baja
Dimensin
Transferencia de Responsabilidades y construccin de las gestin descentralizada

El Plan de Transferencias Sectoriales 2009 (D.S. N 047-2009-PCM) estableci diversos elementos para la gestin descentralizada de las funciones transferidas administrativamente (95,6% de las funciones sectoriales). El diseo e implementacin de la gestin descentralizada debe densificar la transferencia administrativa. Un instrumento esencial para concluir con la transferencia administrativa son las Comisiones Intergubernamentales de carcter sectorial. Estas comisiones deben disear el esquema de gestin descentralizada, identificando servicios, procesos y costos, as como estableciendo indicadores para el monitoreo de la gestin. Hasta ahora se han conformado comisiones de: MINSA, MINEDU, MINEM, MINCETUR, MIMDES, MINAM, y MTPE.
Estado
actual de
la poltica
42
21 Esta poltica est relacionada con la poltica 1.1 prevista en el Decreto Supremo N 027-2007-PCM que define y establece las Polticas de Obligatorio Cumplimiento para las Entidades del Gobierno Nacional
Adems de lo sealado en el Plan Anual de Transferencias 2009, hasta el momento no se ha identificado con mayor precisin los elementos, alcances y lmites del papel rector de los Sectores del Gobierno Nacional, a pesar de que es esencial para la construccin de la gestin descentralizada. Concluir con la conformacin de Comisiones Intergubernamentales de los once sectores con competencias compartidas. Disear lineamientos generales que contengan un esquema de gestin descentralizada, y que permita la identificacin de servicios, procesos y costos de las funciones transferidas. Definir el alcance y contenido del rol de rectora de los sectores del Gobierno Nacional. Disear un sistema de monitoreo de la gestin descentralizada, en base a indicadores concertados entre los niveles de gobierno. La implementacin del ajuste de esta poltica permitir una adecuada gestin de las funciones transferidas, e identificar servicios, procesos y costos, con el fin de otorgar un servicio eficiente a la poblacin.
Propuesta de ajuste
El diseo de un sistema de monitoreo de la gestin descentralizada establecer un referente importante para la adopcin de estrategias y acciones para el fortalecimiento de la gestin descentraliza, as como verificar el cumplimiento metas y objetivos. El objetivo ltimo es dar legitimidad al proceso de descentralizacin entre la poblacin. Presidencia del Consejo de Ministros Ministerios
Responsables
Ministerio de Economa y Finanzas Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
>> Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273, 09/07/04 (y su Marco

Reglamento D.S. N 080-2004-PCM).
normativo
>> Decreto Supremo que aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2009 y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin, D.S. N 047- 2009-PCM, 24/07/09.
5. Reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales

La gestin descentralizada de las funciones transferidas a los gobiernos descentralizados demanda que cada uno de stos se organicen para cumplir de manera ms eficaz con las mismas. Es importante modificar la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR) que establece la organizacin y estructura estndar para los veinticinco gobiernos regionales, y promover una legislacin que facilite la gestin descentralizada tomando en cuenta las particularidades de los territorios.
Dimensin
Fortalecimiento Institucional
Con distintos niveles de intervencin y enfoques se vienen llevando a cabo procesos de modernizacin en las administraciones de los Gobiernos Regionales de Arequipa, La Libertad, Cajamarca, Junn, San Martn, Huancavelica, entre otros. Estos procesos ponen en evidencia:
>> La rigidez de las normas sobre la organizacin (LOGR) y gestin

regional (normas sobre los sistemas administrativos); de los gobiernos regionales;
>> La necesidad de reformar el marco normativo-institucional bsico Estado actual de >> La importancia de revisar y reformar las normas relativas a la
representacin y la participacin ciudadana en los gobiernos regionales, as como la coordinacin intergubernamental entre los gobiernos regionales y los gobiernos locales, y;
la poltica
>> La necesidad de avanzar en las reformas transversales del proceso
de descentralizacin, en particular las referidas a los sistemas de recursos humanos del Estado y descentralizacin fiscal.
El Decreto Legislativo N 1026 estableci un rgimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional integral, pero este aspecto de la norma no ha sido reglamentado.
44
>> Precisar en las leyes orgnicas correspondientes las competencias

por nivel de gobierno con enfoque de procesos y servicios. consistentes con el Estado unitario y descentralizado.
>> Precisar concepto de autonoma regional y local para ser >> Flexibilizar organizacin gerencial regional. >> Revisiar y adecuar la normativa de los sistemas administrativos del Propuesta de ajuste
Estado.
>> Promover el balance de poderes entre el ejecutivo y el legislativo

regional.
>> Fortalecer recursos humanos. >> Elaborar reglamento Decreto Legislativo N 1026 respecto a las >> Sistematizar y difundir experiencias de modernizacin institucional
emprendidas por los gobiernos regionales.
normas que facultan a gobiernos regionales y locales a emprender procesos de modernizacin integral.
Los ajustes planteados permitirn una gestin efectiva y eficiente de los recursos de cada territorio, a travs de un modelo de gestin que permita a los gobiernos regionales incorporar diseos institucionales fcilmente adaptables a las diversas y diferentes realidades de cada una de las zonas. Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables
Autoridad del Servicio Civil Gobiernos regionales

Gobiernos locales
Marco
normativo
>> Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, 18/11/02. >> Establece rgimen especial facultativo para los gobiernos regionales
y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional integral, D. Leg. N 1026, 21/06/08.
6.
Avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones territoriales para reducir los conflictos producidos por lmites imprecisos
La precisin de los lmites que separan las diferentes circunscripciones territoriales, en las que los gobiernos descentralizados ejercen sus competencias y funciones, es esencial para la planificacin y realizacin de la gestin descentralizada, as como para la asignacin de recursos. En esa medida, una clara definicin de los lmites contribuir al cumplimiento adecuado de las funciones por parte de los gobiernos regionales, y reducira el nmero de conflictos que entorpecen el proceso de descentralizacin.
Dimensin
Demarcacin y Ordenamiento territorial

La mayor parte de las provincias y distritos del pas no tiene lmites claros, originndose conflictos debido a la relevancia de la ubicacin territorial para percibir beneficios por la explotacin de recursos naturales o los tributos de los contribuyentes. Asimismo, la Ley de Demarcacin Territorial prohbe la creacin de nuevos distritos hasta el ao 2011. En el ao 2003, se diagnostic que 92% de las provincias y 79,8% de los distritos no estaban adecuadamente delimitados, y se dispuso que las acciones de demarcacin territorial debieran culminarse en el ao 201122. Desde entonces, se han demarcado seis provincias: Coronel Portillo en Ucayali, Bagua en Amazonas, Churcampa en Huancavelica, Hunuco en Hunuco, Oxapampa en Pasco y La Mar en Ayacucho. Estas cuatro ltimas se demarcaron durante los meses de junio y julio del 201023.
Estado
actual de
la poltica
46
22 Ley N 28920, Ley que prorroga el plazo contenido en la Primera y Segunda Disposiciones Complementarias de la Ley N 27795, Ley de de Demarcacin y Organizacin Territorial. 23 Ley N 29538, Ley de demarcacin y organizacin territorial de la provincia de Churcampa en el departamento de Huancavelica, publicada el 8 de junio de 2010; Ley N 29540, Ley de demarcacin y organizacin territorial de la provincia de Hunuco en el departamento de Hunuco, publicada el 15 de junio de 2010; Ley N 29541, Ley de demarcacin y organizacin territorial de la provincia de Oxapampa en el departamento de Pasco, publicada el 15 de junio de 2010; Ley N 29558, Ley de demarcacin y organizacin territorial de la provincia de La Mar en el departamento de Ayacucho, publicada el 16 de julio de 2010.
Estado
actual de
la poltica
El procedimiento de demarcacin resulta engorroso. Inicialmente los gobiernos regionales deben elaborar y evaluar un expediente tcnico, que requiere dos opiniones favorables de la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial. Posteriormente se requiere la conformidad del Consejo de Ministros y la adopcin de una ley por parte del Congreso. Se ha publicado la Ley N 29533, Ley que implementa mecanismos para la delimitacin territorial24, con el objetivo de implementar el arbitraje y los acuerdos de lmites en gobiernos regionales y entre gobiernos locales (provinciales o distritales) como mecanismos conducentes a la delimitacin territorial. Se busca hacer ms sencillo el trmite de demarcacin y coadyuvar al saneamiento de lmites del territorio nacional regulado por la Ley N 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial. Los gobiernos regionales han continuado con la elaboracin de planes de zonificacin econmica y ecolgica, a travs de procedimientos abreviados y con participacin ciudadana. Sin embargo, el MINAM considera que en la actualidad todava son pocas las autoridades regionales y locales que son conscientes de la importancia de la zonificacin ecolgica econmica (ZEE). Existen 104 procesos de ZEE, de los cuales 86 cuentan con fondos que ascienden a 147 millones de nuevos soles asignados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)25. Asimismo, en febrero de 2010, el MINAM aprob la R.M. No 026-2010-MINAM con los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial. Acelerar la demarcacin territorial, modificando el procedimiento y estableciendo que la demarcacin territorial tome en cuenta los planes de ZEE.
Propuesta de ajuste
Reglamentar la Ley N 29533 que incorpora el arbitraje territorial como mecanismo de delimitacin territorial, y continuar con la revisin y modificacin de la normatividad de demarcacin y organizacin territorial para dotar de mayores facultades a los gobiernos regionales y facilitar el proceso. Elaborar un Plan Nacional de Regionalizacin que aporte lineamientos para una organizacin racional del territorio, considerando los planes ZEE elaborados por los gobiernos regionales. Fortalecer a la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la PCM a travs de capacitacin, de asistencia tcnica y de la asignacin de mayores recursos humanos y presupuestales.
24 Publicada en el diario oficial el 21 de mayo de 2010. 25 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin Periodo Legislativo 2009 2010, junio 2010, p. 12.
Este ajuste es considerado muy importante puesto que el saneamiento de lmites constituye un requisito previo para la implementacin de otras polticas relacionadas al proceso de descentralizacin, como el diseo de un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, polticas de desarrollo econmico, conformacin de mancomunidades, entre otras. Se reduciran los conflictos sociales relacionados con la demarcacin territorial. Congreso de la Repblica Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables Marco
>> Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795,

25/07/02, reglamentada por el D.S. N 019-2003-PCM, 04/02/03. delimitacin territorial, 21/05/10.
normativo
>> Ley N 29533, Ley que implementa mecanismos para la
7.
Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades
La diversidad territorial, as como de densidad poblacional y de recursos son criterios que deben orientar el tipo de municipio que se instale en cada localidad, as como las competencias y funciones que se les asigne. La falta de una tipologa de municipalidades afecta a muchas de ellas, especialmente las ms rurales y pequeas, porque no en todos los casos este nivel de gobierno tiene la capacidad de cumplir con la misma eficacia las mismas funciones. Tipo de Ajuste Diseo Reglamentacin Implementacin Complejidad Tcnica Alta Media Baja Complejidad Poltica Alta Media Baja
Dimensin

La Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) asigna las mismas funciones a todas las municipalidades sin distinguir entre provincias ni entre distritos segn su poblacin, territorio y recursos.
Estado
actual de
la poltica
El Congreso aprob la Autgrafa N 133 de reforma de la LOM en la que se incluye una tipologa de municipalidades, pero fue observada por el Poder Ejecutivo Nacional, el 30 de junio de 2009. Durante la penltima legislatura, la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado ha votado la insistencia respecto al contenido de la Autgrafa. Modificar la LOM para establecer:
>> Una tipologa de municipalidades, segn su tamao y densidad Propuesta de ajuste
poblacional, sus caractersticas institucionales, su naturaleza urbana o rural, y sus recursos financieros. En el caso de las municipalidades de frontera, su configuracin y funciones debe enmarcarse en una poltica nacional de fronteras vivas. nueva tipologa.
>> Redefinir las funciones especficas de las municipalidades segn la >> Precisar y distinguir los roles y las funciones especficas de las
municipalidades provinciales y distritales.
Difundir alcances de la Autgrafa N 133 sobre las LOM, para promover el debate pblico, generar consenso y lograr una efectiva reforma legal.
Tener un nuevo marco normativo que responda mejor a la realidad de cada localidad y que atienda la heterogeneidad de stas, para garantizar el acceso de las personas a bienes y servicios pblicos de calidad. Congreso de la Repblica Poder Ejecutivo
Responsables Marco
normativo
>> Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, 27/05/03.
8.
Definir la estrategia de integracin regional tomando en cuenta las iniciativas existentes
La integracin regional, a travs de la integracin de los departamentos y conformacin de regiones, da lugar a una forma de organizacin poltica, econmica y de gestin social de los territorios. De esta forma se aprovechar de manera coherente y sostenible los recursos y potencialidades nacionales, a fin de fomentar la integracin econmica y social, apoyndose en la activa participacin libre y democrtica de sus ciudadanos. De ah que la adopcin de un plan de regionalizacin y de una estrategia que propicie dicha integracin, a partir de las iniciativas de los propios gobiernos, resulta clave para el proceso de descentralizacin.
Dimensin

Estado
La Ley N 29379, que modific la Ley de Bases de Descentralizacin y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, flexibiliz el proceso de conformacin de regiones. Esta norma tambin dispuso que se elabore el Plan Nacional de Inversin Descentralizada y el Plan Nacional de Regionalizacin, adems de ampliar las funciones de las Juntas de Coordinacin Interregional, para promover la integracin regional. Persisten activas las JCI: INTERNOR, CIAM y CENSUR, agrupando a 19 departamentos. En marzo de 2010, se constituy la Junta de Coordinacin Interregional MACROSUR, conformada por Tacna, Arequipa, Cusco, Madre de Dios y Moquegua. Su objetivo es realizar proyectos conjuntos de colaboracin mutua, como por ejemplo la construccin del gaseoducto sur andino. Mediante acuerdos de intencin se constituyeron dos iniciativas para la conformacin de regiones piloto: (i) Amazonas-San Martn, y (ii) Ancash-Hunuco-Ucayali. La Secretara de Descentralizacin ha apoyado ambas iniciativas.
actual de
la poltica
La iniciativa Ancash-Hunuco-Ucayali ha concretado su decisin de avanzar hacia la conformacin de regiones mediante la preparacin de un expediente tcnico de integracin que ser llevado a consulta popular a travs de referndum; es decir, ha seguido la ruta prevista en la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. Desde marzo de 2010, el expediente tcnico se encuentra para ser revisado y aprobado por la Secretara de Descentralizacin. Los Gobiernos Regionales de San Martn y Amazonas se han unido con el Gobierno Regional de La Libertad para conformar una mancomunidad regional, con el objetivo de integrarse para la prestacin conjunta de servicios y la ejecucin de obras para promover el desarrollo y el mejoramiento dela economa, la energa, el comercio, el medio ambiente, entre otros aspectos. Esta iniciativa no cuenta con un marco normativo que le d viabilidad; sin embargo, se vienen desarrollando reuniones de mesas tcnicas para la formulacin de propuestas sobre la estructura orgnica y funcional de la mancomunidad, as como otros documentos de gestin institucional y un Plan de Desarrollo Concertado de la mancomunidad. Los tres gobiernos regionales involucrados han aprobado ordenanzas en las que manifiestan su voluntad de conformar la mancomunidad. La Ley N 29379 dispuso que la Secretara de Descentralizacin de la PCM, en coordinacin con el CEPLAN, elabore el Plan Nacional de Regionalizacin como documento orientador de las propuestas de conformacin de regiones. Este documento contemplara las diversas iniciativas de integracin - JCI, regiones piloto, mancomunidades regionales, etc.-, tomando en cuenta la diversidad y las potencialidad socioeconmica, geogrfica, poblacional e institucional del pas. Con ese objetivo, se contrat una consultora para que elabore las Bases Tcnicas del Plan Nacional de Regionalizacin, las que contienen: (i) el anlisis situacional y prospectivo de los procesos de regionalizacin; (ii) el anlisis del desempeo y propuesta de estrategias para el reordenamiento econmico y social del territorio; (iii) la elaboracin de lineamientos estratgicos para impulsar un Programa de Inversiones Descentralizadas, y (iv) la elaboracin de las bases para el Plan Nacional de Regionalizacin, proponiendo escenarios y tendencias de integracin regional. Este estudio ya se encuentra concluido y en base al mismo se debe elaborar el Plan Nacional de Regionalizacin. De acuerdo a la informacin recogida por la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, dicho Plan tendra las siguientes partes26:
Estado
actual de
la poltica
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26 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Periodo Legislativo 2009 2010, junio 2010, p. 11.
Diagnstico funcional: de la situacin de la regionalizacin e integracin territorial. Estrategias de ordenamiento territorial: permite tener una visin de reordenamiento y reorganizacin socio-econmica del territorio. Programa de inversiones descentralizadas: conjunto de proyectos financiables que sirvan de sustento a la integracin territorial como realineamiento de mercados mediante redes viales y energticas. Propuesta de escenarios socioeconmicos, geogrficos y geopolticos: constituyen el ncleo del proceso. Planteamiento de estrategias para la implementacin del proceso: conjunto de decisiones polticas, rediseos administrativos, normatividades adicionales, responsabilidades institucionales, etc.
Estado
actual de
la poltica
Apoyar los procesos de articulacin e integracin territoriales dirigidos a conformar regiones piloto mediante la integracin progresiva de dos o ms departamentos. Su rgimen de administracin debe contemplar la ejecucin conjunta de proyectos interregionales. Adecuar los sistemas administrativos para que establezcan mecanismos que facilite la ejecucin conjunta de recursos. Modificar la legislacin vigente para incorporar y regular las iniciativas provenientes de los gobiernos regionales - regin piloto, mancomunidades regionales, etc-. en el proceso de integracin y conformacin de regiones. Elaborar el Plan Nacional de Regionalizacin y establecer distintos escenarios de articulacin territorial basados en el mismo. Elaborar el Plan Nacional de Inversin Descentralizada. Los gobiernos regionales involucrados en iniciativas de integracin deben emprender una campaa de informacin y sensibilizacin a la poblacin sobre el proceso de integracin que han iniciado. En el caso de Ancash-Hunuco-Ucayali deben informar a la poblacin sobre el contenido del expediente tcnico.
Propuesta de ajuste
Los ajustes sugeridos se orientan a alcanzar uno de los consensos iniciales establecidos en el proceso de descentralizacin; como es la creacin de regiones, como espacios territoriales intermedios que fomenten el desarrollo equilibrado a nivel nacional, de manera slida y sostenible.
Responsables
Presidencia del Consejo de Ministros Gobiernos regionales
>> Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones,
Marco normativo
Ley N 28274, 09/07/04, reglamentada por el D.S. N 063-2004PCM, 07/08/04.
>> Ley N 29379 que modifica el artculo 29 y la segunda disposicin
transitoria de la Ley N 27783, Ley de Bases de Descentralizacin; y los artculos 7, 8 y 15 de la Ley N 28274, Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, 13/06/09.
9.
Concluir con el marco normativo para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades municipales
Las mancomunidades municipales son una forma de asociatividad municipal para la prestacin de servicios y ejecucin de obras a fin de maximizar el aprovechamiento de los recursos asignados a cada municipalidad. A largo plazo, se trata de un mecanismo que puede sentar las bases para la integracin de territorios en regiones, de ah la importancia de adoptar las normas que hacen falta para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades municipales.
Dimensin

Existen 35 mancomunidades municipales registradas ante la Secretara de Descentralizacin, las mismas que agrupan a 193 municipalidades en quince departamentos.
Estado actual de la poltica
La Ley N 29341, que modifica la Ley de la Mancomunidad Municipal, establece que las mancomunidades tendrn personera jurdica de derecho pblico, con esta precisin se les habilita para la ejecucin conjunta de los recursos pertenecientes a las municipalidades mancomunadas. A travs del Decreto Supremo N 046-2010-PCM27, se aprob el Reglamento de la Ley N 29029 y se estableci un nuevo escenario para las mancomunidades municipales constituidas y por constituirse, pero tambin plantea tareas normativas pendientes. A la Secretara de Descentralizacin le correspondi emitir el reglamento acerca del contenido mnimo de los informes tcnicos de viabilidad, as como el nuevo reglamento del registro de mancomunidades. A las 35 mancomunidades actualmente inscritas en el Registro de Mancomunidades, tendra que brindrseles informacin clara y precisa sobre el procedimiento de adecuacin al nuevo marco normativo de la mancomunidad municipal.
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Publicado en el diario oficial el 10 de abril de 2010.
A nivel presupuestal las mancomunidades fueron definidas como entidades pblicas de tratamiento especial, sujetas a las fases del Presupuesto Pblico y con autonoma respecto a las municipalidades mancomunadas. Tambin se encuentran sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto Pblico y a otros Sistemas Administrativos del Estado. As, corresponde a los rganos rectores de los sistemas administrativos, principalmente al MEF, brindar directivas claras para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades. La Secretara de Descentralizacin est realizando talleres para la elaboracin de proyectos, la gestin de compras y contrataciones estatales, y otros temas de gestin, para fortalecer las capacidades institucionales de las mancomunidades. Cabe resaltar la publicacin de la Resolucin Suprema N 228-2010-PCM/SD, aprobando el Reglamento del Registro de Mancomunidades Municipales, que incluye disposiciones para la adecuacin de las mancomunidades constitudas. Permitir a las municipalidades mancomunadas comprometer y ejecutar recursos de manera conjunta, para la realizacin de proyectos u obras, o la prestacin de servicios. Para ello, la implementacin de la Ley y el Reglamento de la Mancomunidad Municipal requiere las aprobacin de las siguientes normas:
Propuesta de ajuste
>> Directiva sobre gestin presupuestal de las mancomunidades

como entidades pblicas de tratamiento especial. el marco de los sistemas administrativos. inscritas actualmente.
>> Disposiciones para el funcionamiento de las mancomunidades en >> Lineamientos para la adecuacin de las 35 mancomunidades
La Secretara de Descentralizacin debe continuar brindando asistencia tcnica para fortalecer iniciativas existentes.
Relevancia del ajuste Responsables
La adopcin del ajuste propuesto permitir el funcionamiento de las mancomunidades municipales, as como la optimizacin de recursos en la prestacin de servicios y en la ejecucin de obras comunes por parte de las municipalidades mancomunadas. De esta forma se logra una mayor eficiencia en la gestin. Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Economa y Finanzas Gobiernos locales
>> Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N 29029, 29/05/07,
Marco normativo
>> Reglamento del Registro de Mancomunidades Municipales D.S. N >> Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N
29029, Ley de la Mancomunidad Municipal, modificada por la Ley N 29341, D. S. N 046-2010-PCM, 10/04/10. 228-2010-PCM/SD.
modificada por la Ley N 29341, 10/04/10.
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10. Extender las acciones de fortalecimiento de capacidades a los sectores del Gobierno Nacional y continuar con las dirigidas a los gobiernos descentralizados28
La gestin descentralizada exige que los tres niveles de gobierno desarrollen capacidades para las funciones que les corresponde cumplir respecto a las competencias que comparten; as los gobiernos descentralizados deben fortalecer sus capacidades para la gestin y provisin de bienes y servicios a la poblacin, y los sectores del Gobierno Nacional para el cumplimiento de su rol. Con cuadros tcnicos bien preparados se mejoraran las capacidades de gestin y de rectora en la gestin descentralizada, as como la calidad de los servicios a la poblacin.
Dimensin
Fortalecimiento Institucional
Como parte del proceso de fortalecimiento de las capacidades regionales y locales que facilite la gestin descentralizada, y desconcentre la oferta de servicios de capacitacin de Lima, se aprob el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales (PNDC) 2010-201229. Dicho Plan constituye una versin reajustada del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades 2008-201130, en base a los cambios producidos en el contexto institucional y normativo, as como a las sugerencias y aportes de las instituciones participantes. A partir de este documento, los gobiernos regionales y locales formularn e implementarn sus propios planes de desarrollo de capacidades en gestin pblica. Varios de ellos ya estn avanzando y han aprobado sus propios planes.
28 Esta poltica est relacionada con la poltica 1.3 prevista en el Decreto Supremo N 027-2007-PCM que define y establece las Polticas de Obligatorio Cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional 29 Aprobado por Decreto Supremo N 004-2010-PCM, publicado en el diario oficial el 12 de enero de 2010. 30 Formulado por la Comisin Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades (D.S. N 002-2008-PCM).
Como parte de la implementacin del PNDC, la Secretara de Descentralizacin de la PCM viene desarrollando diplomados, talleres y otros eventos en los departamentos en los que participan funcionarios y servidores de los gobiernos regionales y locales. Otras instituciones tambin vienen llevando a cabo acciones de fortalecimiento institucional, como las realizadas por el MEF, que para brindar capacitacin en la elaboracin de estudios, ha implementado oficinas de asistencia tcnica descentralizadas en todos los departamentos. Varios organismos de cooperacin internacional vienen apoyando en la implementacin del PNDC a diferentes niveles. Se aprob el Reglamento del Decreto Legislativo N 1025, aprobando las normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico. Adems, en forma complementaria, se emiti el Reglamento para la transferencia de recursos humanos del Gobierno Nacional a los gobiernos regionales y locales (D.S. N 040-2010-PCM), que forma parte del Rgimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de Modernizacin Institucional Integral, aprobado segn Decreto Legislativo N 1026. SERVIR viene asignando gerentes pblicos en diversos cargos, tanto a nivel nacional como en los gobiernos regionales que lo han solicitado. Este proceso contina en diversas instituciones. Elaborar lineamientos complementarios al PNDC 2010 2012. Continuar con la articulacin de los planes de desarrollo de capacidades en gestin pblica de los gobiernos regionales y locales, con los lineamientos establecidos en el PNDC.
Implementar las normas sobre capacitacin y rendimiento en el Sector Pblico aprobadas mediante el Decreto Legislativo N 1025.
Propuesta de ajuste
Articular las acciones de la Secretara de Descentralizacin de la PCM con las de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) en materia de desarrollo de capacidades. Articular las actividades de desarrollo de capacaidades con una estrategia de gestin por resultados y la carrera publica, para garantizar continuidad y sostenibilidad en este esfuerzo. Extender el programa de fortalecimiento de capacidades de gestin descentralizada a los sectores del Gobierno Nacional, y continuar con la promocin una oferta prioritaria de corto plazo en esta materia para la gestin descentralizada dirigida a los gobiernos descentralizados.
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La relevancia del ajuste de esta poltica se verifica en el ejercicio eficiente de las funciones transferidas a los gobiernos descentralizados, a travs de equipos profesionales y tcnicos capacitados y gestionando servicios de calidad a la ciudadana. Presidencia del Consejo de Ministros Autoridad Nacional del Servicio Civil
Responsables
Ministerio de Economa y Finanzas Gobiernos regionales Gobiernos locales
>> Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica

y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales (PNDC) 2010-2012, D. S. N 004-2010-PCM, 12/10/10. D. Leg. N 1025, 21/06/08.
>> Normas sobre Capacitacin y Rendimiento en el Sector Pblico, >> Rgimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales
que deseen implementar Procesos de Modernizacin Institucional Integral, D. Leg. N 1026, 21/06/08. y Rendimiento para el Sector Pblico, D. S. N 009-2010-PCM, 17/01/10. Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, D. S. N 040-2010-PCM, 28/03/10. 18/06/08.
Marco normativo
>> Reglamento del D. Leg. N 1025 sobre Normas de Capacitacin >> Reglamento para la Transferencia de Recursos Humanos del
>> Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano, Ley N 29244,
11. Fortalecimiento del Sistema Planeamiento Estratgico
Nacional
de
La planificacin estratgica es un elemento necesario para guiar las acciones de gobierno que implemente tanto el Gobierno Nacional cuanto los gobiernos descentralizados. En el marco de un Estado unitario y descentralizado la existencia y fortalecimiento de un Sistema Nacional de Planeamiento que involucre a los tres niveles de gobierno es una condicin para el xito de la descentralizacin y de la reforma del estado en su conjunto.
Dimensin
Adecuacin de Sistemas Administrativos

El CEPLAN ha formulado el contenido del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010 2021 (Plan Per 2021), con el objetivo de lograr el ptimo desarrollo econmico y social del pas, mediante el diseo e implementacin de un conjunto de medidas orientadas a generar polticas generales de largo plazo para ser implementadas en los tres niveles de gobierno.
Para la elaboracin del Plan Per 2021 se han definido 6 objetivos fundamentales, entre los que se encuentran: los derechos fundamentales; la igualdad de oportunidades; la construccin del Estado descentralizado; la economa competitiva; el desarrollo regional equilibrado; y el aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales. La versin preliminar del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010 2021 (Plan Per 2021) se encuentra actualmente en consulta, y a la espera de aprobacin. Sin embargo estn pendientes varios pasos para viabilizar no solo el Plan sino tambin el camino hacia una efectiva planificacin estratgica descentralizada que coadyuve a lograr mayor eficiencia y prospectiva para el desarrollo nacional sostenible.
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Fortalecer al CEPLAN garantizando su acceso a recursos suficientes para la ejecucin de sus funciones. Aprobar el Plan Per, Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, 2010 2021. Continuar con la implementacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, poniendo nfasis en la articulacin de los tres niveles de gobierno y en el seguimiento y evaluacin de la gestin estratgica del Estado relacionada con los planes, objetivos, medidas, programas, proyectos y resultados prioritarios de desarrollo. Los ajustes en la poltica permitirn la implementacin de un Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, que incorpor acciones a ejecutarse por parte de los tres niveles de gobierno de forma articulada y conjunta. La aprobacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010 2021 (Plan Per 2021) dar norte a la elaboracin de planes de desarrollo regionales y locales. Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - CEPLAN
Propuesta de ajuste
Responsables
>> Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro

Nacional de Planeamiento Estratgico, D. Leg. N 1088, 28/06/08.
>> Resolucin N 009-2009/CEPLAN/PCM, aprueba la Directiva
Marco normativo
para la Formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PLADES) 2010-2021, 24/01/09. 2009-PCM, 24/07/09. 20/03/10.
>> Reglamento de Organizacin y Funciones del CEPLAN, D.S. 046Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 61
>> Proyecto del Plan Per 2021, Res. N 018-2010-CEPLAN/PCD,
12. Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos humanos que sea funcional al desempeo del Estado descentralizado
La calidad y eficiencia en cuanto a la provisin de bienes y servicios a la ciudadana, y en general de la gestin pblica, depende directamente de los recursos humanos con que cuente el Estado unitario y descentralizado. De ah la necesidad de revisar y disear un sistema de recursos humanos y remuneraciones para el sector pblico que realmente sea funcional a la gestin descentralizada.
Dimensin
Adecuacin de Sistemas Administrativos

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) contina su labor de poner a disposicin de diversas entidades del sector pblico a funcionarios que conforman el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP). Se ha aprobado la asignacin de profesionales del CGP durante el ao fiscal 2010, as como la incorporacin de nuevos profesionales que sern designados a cubrir los puestos ms altos de decisin ejecutiva del Estado. SERVIR realiz el diagnstico de conocimientos del personal del sector pblico dedicado al Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Los resultados se han difundido pblicamente. De esta forma, se vienen dando los primeros pasos para la evaluacin de conocimientos de los funcionarios que integran los sistemas administrativos del Estado. En cuanto al rgimen laboral para el Sector Pblico, en la prctica, continan subsistiendo tres regmenes: los referidos a los Decretos Legislativos N 276, N 728 y N 1057. Este ltimo regula los contratos administrativos de servicios (CAS).
62
Existe un escenario heterogneo que no premia el mrito ni considera el desempeo de los servidores pblicos. Esta heterogeneidad es an ms profunda y desigual en materia de remuneraciones en todo el sector pblico a nivel nacional, regional y local. Fortalecer y ampliar el rgimen de gerentes pblicos y disear un sistema de monitoreo. Continuar con la identificacin de la brecha de conocimientos del personal que labora en el Estado (principalmente de los sistemas administrativos), as como implementar un sistema efectivo de evaluacin e incentivos del personal, tal como lo dispone el Decreto Legislativo N 1025. Continuar con la implementacin del sistema de recursos humanos del Estado: Aprobar la Ley de Carrera Pblica (o del Servicio Civil). Aprobar la Ley de Remuneraciones del Sector Pblico. Aprobar la Ley de Responsabilidades e Incompatibilidades de los Funcionarios y Servidores Pblicos. Los ajustes planteados deben resolver la crisis estructural del empleo y las remuneraciones pblicas en toda la administracin estatal. En particular con la aprobacin e implementacin de una carrera pblica y de un sistema de remuneraciones que premie el mrito y evale el desempeo con criterios de igualdad y compensacin adecuados la heterogeneidad del pas.
Propuesta de ajuste
Congreso de la Repblica
Responsables
Presidencia del Consejo de Ministros Autoridad Nacional del Servicio Civil
>> Decretos Legislativos N 1023, N 1024 y N 1025, 21/06/08. >> Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional
del Servicio Civil, D.S. N 062-2008-PCM, 22/09/08. 030-2009-PCM, 17/05/09.
Marco normativo
>> Reglamento del Rgimen Laboral de los Gerentes Pblicos, D.S. >> Reglamento del Decreto Legislativo N 1025, aprobado mediante
D. S. 009-2010-PCM, 17/01/10.
>> Decreto que Autoriza laasignacin de Gerentes Pblicos durante
el Ao Fiscal 2010 y el ingreso de personal al pliego Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, D. S. 066-2010-PCM, 28/03/10.
13. Evaluacin de los resultados de la aplicacin de los modelos de transferencias condicionada a resultados (Programa de Modernizacin Municipal y Plan Incentivos a la mejora de Gestin Pblica)
El Programa de Modernizacin Municipal y el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Pblica tienen la finalidad de promover la mejora en la prestacin de servicio por parte de las municipalidades, a travs de un esquema de transferencia de recursos condicionada al logro de objetivos y metas verificables. Este es un enfoque muy positivo en el marco de fortalecer la gestin pblica basada en resultados, en esa medida, siempre resulta necesario evaluar los resultados de dichos programas para garantizar el cumplimiento de sus objetivos y su buen impacto en la gestin local.
Dimensin
Descentralizacin Fiscal
Creacin del Plan de Incentivos para la Mejora de la Gestin Municipal (Ley N 29332). Creacin del Programa de Modernizacin Municipal (Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010, Ley N 29465).
Durante el ao 2010, se han llevado a cabo estos dos programas, los cuales tienen la finalidad de fomentar el fortalecimiento de la gestin municipal, a travs de la asignacin de recursos condicionada al cumplimiento de metas, referidas principalmente a la autosostenibilidad financiera (recaudacin de impuestos), y a la mejora de los servicios pblicos. Dichos programas involucran la participacin de alrededor de 2000 municipalidades, las cuales actualmente se encuentran siendo evaluadas de acuerdo al cumplimiento de metas, a fin de otorgarle los recursos correspondientes a su gestin.
64
Propuesta de ajuste Relevancia del ajuste
Evaluacin integral de los resultados de la aplicacin del Plan de Incentivos a la Gestin Municipal y del Programa de Modernizacin Municipal (modelo de transferencias condicionadas a resultados), y evaluar su permanencia. La ejecucin del ajuste de poltica propuesto permitir validar el modelo de transferencia condicionado a metas y objetivos, como un primer paso hacia el diseo de un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, que incorpor un sistema de transferencias predecible y equitativo. Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables
Ministerio de Economa y Finanzas Gobiernos regionales Gobiernos locales
>> Ley que crea el Plan de Incentivos para la Mejora de la Gestin

Municipal, Ley N 29332, 21/03/09.
>> Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010
Marco normativo
(Creacin del Programa de Modernizacin Municipal), Ley N 29465, 08/12/09. 002-2010-EF, 12/01/10.
>> Reglamento del Programa de Modernizacin Municipal, D. S. N >> Reglamento del Programa de de Incentivos para la Mejora de la
Gestin Municipal, D. S. N 003-2010-EF, 12/01/10.
14. Revisar y fortalecer el marco normativo de fomento del desarrollo econmico descentralizado31
El desarrollo econmico regional y local requiere de la concertacin pblico-privado entre los gobiernos descentralizados, la sociedad civil organizada y el sector empresarial, que puede contribuir a mejorar la calidad de vida de la poblacin, mediante la creacin de ms y mejores empleos y el fortalecimiento de la economa de los territorios. El marco normativo de promocin del desarrollo econmico descentralizado deber orientarse a dicha meta, de ah la importancia de revisar su idoneidad y los resultados que ha propiciado este marco normativo.
Dimensin
Descentralizacin Econmica
Con la finalidad de impulsar la actividad productiva de manera competitiva, eficiente y descentralizada, se han aprobado durante los ltimos aos un paquete de normas que tienen el objetivo de fomentar y promover el desarrollo de actividades que generen valor agregado en el pas y mayor inversin. En particular, fueron aprobadas: la Ley N 29230, Ley que Implementa la Inversin Pblica Regional y Local con participacin del Sector Privado, y su Reglamento; el Decreto Legislativo N 1012, Ley Marco de Asociacin Pblico Privado para la Generacin de Empleo Productivo y dicta normas para la Agilizacin de los Procesos de la Inversin Privada, y su Reglamento; la Ley N 29337, Ley que establece dispositivos para apoyar la competitividad productiva, y; la Ley N 29482, Ley de Promocin para el Desarrollo de Actividades Productivas en Zonas Altoandinas a partir de los 2,500 m.s.n.m.
66
31 Esta poltica est relacionada con la poltica 1.4 prevista en el Decreto Supremo N 027-2007-PCM que define y establece las Polticas de Obligatorio Cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional
A pesar de los avances en materia normativa, an se encuentra pendiente el diseo de instrumentos para la implementacin de estas normas, las cuales deben asegurar el desarrollo local mediante la insercin a la economa nacional de los sectores ms pobres. Esto, a travs de la promocin de la inversin privada y de la adopcin de instrumentos para la generacin de cadenas productivas competitivas que incorporen tanto bienestar cuanto desarrollo social y econmico. Otro tema pendiente es el acompaamiento a los gobiernos regionales y locales, a quienes les corresponde ejecutar y complementar las polticas de nivel nacional, con la finalidad de asegurar un plan de accin sobre las mencionadas Leyes.
La normatividad asigna a los gobiernos regionales y locales un rol importante en la promocin de un clima favorable para la inversin y el dinamismo econmico de sus circunscripciones. As, la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada establece las funciones de gobiernos regionales y locales en esta materia y las reglas para la creacin de Agencias de Fomento de la Inversin Privada (AFIP). Asimismo, PROINVERSIN ha considerado en su Plan Invierte Per al 2011, la asistencia tcnica a los gobiernos regionales y a las AFIP interregionales para promover la inversin privada, formular planes de inversin regionales y elaborar guas, estudios de factibilidad, entre otros. Sin embargo, existen gobiernos regionales y locales que han formulado planes de promocin de inversiones y de competitividad que han devenido en documentos formales ms que en instrumentos de gestin eficaces. Evaluar el marco normativo, as como los resultados de la aplicacin del mismo. En base a dicha evaluacin plantear una estrategia que permita que los gobiernos descentralizados cumplan con su rol de promocin del desarrollo econmico, as como fomentar el clima de negocios, la competitividad e inversin en sus territorios.
Propuesta de ajuste
Prestar asistencia tcnica y desarrollar las capacidades de los gobiernos regionales y locales para el cumplimiento de sus funciones de promocin del desarrollo econmico. Revisar y hacer los ajustes necesarios para el funcionamiento de las AFIP a nivel regional. Continuar promoviendo la implementacin del mecanismo de Canje de Obras por Impuestos, as como de las disposiciones de la promocin de inversiones en las zonas alto andinas, con el fin de verificar el cumplimiento de sus objetivos y los beneficios tanto para el sector privado como para la ciudadana.
El rediseo de un marco normativo que permita implementar acciones que generen el desarrollo econmico de los territorios, tomando en consideracin mecanismos que incentiven la participacin activa de los gobiernos descentralizados y el involucramiento de la actividad privada. Congreso de la Repblica Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Economa y Finanzas Ministerios productivos Gobiernos regionales Gobiernos locales
Responsables
>> Ley Marco de Asociacin Pblico Privado para la Generacin

de Empleo Productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de la Inversin Privada, D. Leg. N 1012, 3/05/08, y su reglamento, D. S. 146-2008-EF, 08/12/08.
>> Ley que Implementa la Inversin Pblica Regional y Local con

participacin del Sector Privado, Ley N 29230, 20/05/08, y su reglamento D. S. N 248-2009-EF, 05/11/09. productiva, Ley 29337, 18/03/09, y su reglamento D. S. N 1922009-EF, 24/08/09.
>> Ley que establece dispositivos para apoyar la competitividad >> Ley de Promocin para el Desarrollo de Actividades Productivas >> D. U. N 041-2009, Medidas para agilizar la ejecucin de obras
pblicas y otras acciones, 28/3/09.
Marco normativo
en Zonas Altoandinas a partir de los 2,500 m.s.n.m., Ley N 29482, 19/12/09, y su reglamento, D. S. N 051-2010-EF, 30/01/10.
>> D. U. N 051-2009, Facultar a gobiernos regionales a celebrar >> D. U. N 060-2009, Autorizar el destino de hasta un 50% de los
convenios para cofinanciar proyectos de inversin pblica, 22/4/09. recursos del canon y sobrecanon y la regala minera exclusivamente para el mantenimiento de infraestructura de impacto regional y local, priorizando infraestructura bsica, 13/5/09. locales para asegurar las acciones relacionadas a la ejecucin de sus programas de inversin, 11/7/09.
>> D. U. N 077-2009, Otorgamiento de recursos a los gobiernos
68
>> D. U. N 078- 2009, Medidas para agilizar la contratacin de bienes,

servicios y otros, 17/7/09.
>> D. U. N 086- 2009, Autorizar a los gobiernos regionales a destinar
Marco normativo
hasta un 50% del remanente proveniente del D. Leg. N 892 para el mantenimiento de los proyectos de infraestructura de impacto regional, priorizando infraestructura bsica, 13/8/09. financiera en los pliegos del gobierno nacional para el cumplimiento de las metas fiscales del ao fiscal 2010, 11/05/10.
>> D. U. N 037- 2010, Establecen medidas en materia econmica y
15. Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de resultados del proceso de descentralizacin y difundir esta informacin
La existencia de un sistema de monitoreo e informacin sobre el proceso de descentralizacin resulta un elemento importante para su continuidad y fortalecimiento. En esa medida, la ausencia de ste y, por ende, la falta de acceso a informacin actualizada por parte de los actores involucrados en el proceso de descentralizacin, afecta la calidad y eficiencia en la gestin descentralizada. Un sistema de monitoreo y evaluacin con estrategias de comunicacin para que la informacin sobre el proceso de descentralizacin llegue oportuna y adecuadamente a los actores de la sociedad civil que buscan participar de la gestin pblica descentralizada y a los tomadores de decisiones de los tres niveles de gobierno, para ser ms eficientes en la entrega de servicios a la ciudadana.
Dimensin
Informacin para la Descentralizacin

Existen propuestas e iniciativas sectoriales que delinean sistemas de seguimiento y monitoreo de las funciones y competencias transferidas; sin embargo, no se cuenta con un sistema integrado que incluya la evaluacin del cumplimiento de los principales objetivos del proceso, y que incorpore la gestin descentralizada de las funciones transferidas. Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de resultados del proceso; este sistema debe incorporar indicadores y metas para un seguimiento objetivo del proceso, tomando en consideracin experiencias desarrolladas. Asimismo, debera tomarse como base los resultados que arrojen los programas estratgicos implementados bajo el esquema de presupuesto por resultados.
Propuesta de ajuste
70
El ajuste propuesto permitir el diseo de un sistema de monitoreo y evaluacin del proceso de descentralizacin, basado en el cumplimiento de metas y objetivos, el cual repercutir en la mejora del desempeo de la gestin los gobiernos descentralizados, as como reorientar la asistencia tcnica sobre aquellos que muestran menores capacidades. La ciudadana podr acceder a informacin actualizada sobre los avances del proceso, y de esta forma podrn adoptar decisiones que les permita ejercer de mejor manera la vigilancia ciudadana en marco del proceso de descentralizacin. Presidencia del Consejo de Ministros
Responsables Marco normativo
>> Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, 20/07/02 (y
D.S. N 007-2007-PCM, que crea la Secretara de Descentralizacin en reemplazo del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), 25/01/07).
16. Revisar y fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas32
La participacin de la personas en la gestin pblica descentralizada es una elemento esencial del proceso de descentralizacin, por ello se han establecidos mecanismos de participacin y rendicin de cuentas por parte de las autoridades, con el fin de establecer canales de comunicacin entre la ciudadana y sus autoridades. La debilidad en el diseo de estos mecanismos no siempre ha propiciado la efectiva participacin de la ciudadana ni ha generado compromiso en las autoridades descentralizadas, por lo que requieren ser fortalecidos para mejorar la gestin pblica y consolidar el proceso de descentralizacin.
Dimensin
Transferencia de Responsabilidades
Persisten los niveles de debilidad en la convocatoria, la calidad de la informacin y la oportunidad en la que se realizan las audiencias de rendicin de cuentas por parte de los gobiernos regionales. No hay un mandato legal que obligue a las municipalidades a realizar audiencias pblicas rendicin de cuentas. Por otro lado, las organizaciones de la sociedad civil requieren ser fortalecidas en su liderazgo, con informacin adecuada para mejorar e incrementar su participacin en los procesos participativos y en la vigilancia de sus autoridades. La Autgrafa N 133 que modifica la LOM establece que las municipalidades realicen de forma obligatoria audiencias de rendicin de cuentas. De igual modo, el dictamen de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobierno Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado en la que modifica el artculo 24 de la LOGR, dispone que la rendicin de cuentas es un acto pblico que se debe realizar dos veces al ao respecto de cada ejercicio fiscal. Tambin
72
32 Esta poltica est relacionada con la poltica 1.5 prevista en el Decreto Supremo N 027-2007-PCM que define y establece las Polticas de Obligatorio Cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
dispone que se realicen audiencias pblicas extraordinarias cuando lo solicite la poblacin, de acuerdo con los procedimientos que para tal efecto se establecen mediante ordenanza regional. Se dispone tambin que el informe de rendicin de cuentas sea publicado en el portal electrnico del gobierno regional, y que el consejo regional, con opinin del CCR, debe aprobar el Reglamento para la convocatoria y realizacin de las audiencias pblicas de rendicin de cuentas. Para el caso de los gobiernos locales, la rendicin de cuentas depende de la voluntad poltica de las autoridades, de ah la necesidad de normar este aspecto. Con relacin a la implementacin y actualizacin de los portales de transparencia, la Defensora del Pueblo ha reportado que durante el ao 2009 el nivel de cumplimiento de los gobiernos regionales fue superior a los resultados obtenidos por las municipalidades provinciales ubicadas en capitales de departamentos33. Los gobiernos regionales alcanzaron el 71% de nivel de cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la informacin pblica, as como de prcticas de buen gobierno. En cambio, las municipalidades provinciales en capitales de departamento lograron el 52% de cumplimiento. La PCM ha publicado los Lineamientos para la Implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica34, con el objetivo de contribuir a elevar el cumplimiento del principio de publicidad de la informacin pblica y de las disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica; por ello, se establecen las caractersticas que deben tener los portales de transparencia de las distintas entidades del Estado y formatos estndares para la difusin de la informacin. La publicacin del Instructivo Multianual del Presupuesto Participativo fomenta la estabilidad de los procesos y permite que los gobiernos regionales y locales puedan iniciar a tiempo su preparacin. De igual modo, las modificaciones a la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su nuevo Reglamento han establecido ms claramente las fases del proceso, el alcance territorial de los proyectos priorizados y la obligacin de los Presidentes Regionales y de los Alcaldes de informar el porcentaje del presupuesto institucional que se destinar a la programacin participativa. El 23 de junio de 2010, se publicaron el Decreto Supremo N 1322010-EF y el Decreto Supremo N131-2010-EF, para modificar diversos aspectos del presupuesto participativo referidos al impacto
33 Defensora del Pueblo. Cuarto Reporte y Balance Anual 2009 de la Supervisin de los Portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en capitales de departamento. Lima, abril, 2010, pp. 6 y 19. 34 R.M. N 200-2010-PCM, publicado en el diario oficial el 25 de junio de 2010.
regional, provincial y distrital de los proyectos de inversin; asimismo, estableci que los proyectos de inversin que se prioricen deben formar parte de los bancos de proyectos. Subsiste el incumplimiento de los acuerdos en el proceso de presupuesto participativo, y los comits de vigilancia no cuentan con facultades efectivas ni con recursos econmicos para cumplir su labor de vigilancia y exigir el cumplimiento de los acuerdos. Realizar audiencias de rendicin de cuentas en condiciones y oportunidad que garanticen la participacin y adecuado traslado de informacin a la ciudadana. La rendicin de cuentas debe explicitar los resultados alcanzados, los obstculos de la gestin y las tareas pendientes. En el caso de los gobiernos locales la realizacin de las audiencias debera ser obligatoria.
Propuesta de ajuste
Promover la estandarizacin de la informacin presentada en los portales de transparencia y establecer incentivos para cumplir los Lineamientos para la Implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica aprobados por la Secretara de Gestin Pblica de la PCM. Revisar y modificar la normativa sobre presupuesto participativo para garantizar el cumplimiento de los acuerdos obligatoriedad-, as como el funcionamiento de los comits de vigilancia. Revisar y mejorar la normas de los CCR y CCL para facilitar una mayor y ms efectiva participacin ciudadana.
Relevancia del ajuste Responsables
La implementacin de los ajustes promover y facilitar la participacin de la ciudadana en la gestin descentralizada, y ello redundar en la legitimidad del proceso de descentralizacin. Presidencia del Consejo de Ministros Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
>> Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Ley N

27806, 30/08/02.
>> Artculo 199 de la Constitucin Poltica del Per (reformada
Marco normativo
mediante Ley N 27680, 07/03/03).
>> Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, 18/11/02. >> Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, 27/05/03. >> R. M. N 200-2010-PCM Aprueban Directiva con Lineamientos
para la Implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica, 25/06/10.
74
V.
Polticas Prioritarias De Complejidad Poltica Alta

Tal como se ha sealado en el examen de cada una de las polticas prioritarias seleccionadas, la mayora de ellas son de complejidad poltica alta. Es decir, de las diecisiete (16) polticas priorizadas en esta versin de la Brjula de la Descentralizacin, nueve (9) revisten esa caracterstica.
Polticas Prioritarias de alta complejidad poltica

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Funcionamiento del CCI para conduccin concertada del proceso de descentralizacin. Concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno. Redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin. Concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales. Reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales. Avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones territoriales para reducir los conflictos producidos por lmites imprecisos. Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades. Definir la estrategia de integracin regional tomando en cuenta las iniciativas existentes. Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos Humanos que sea funcional al desempeo del Estado descentralizado.
Estas polticas de alta complejidad requieren una significativa concertacin intergubernamental y, en general, de todos los actores concernidos. Asimismo, evidencia que existen obstculos que deben superar las distintas entidades del Estado involucradas en el proceso de descentralizacin para poder arribar acuerdos concertados. De igual modo, dicha constatacin torna como imprescindible que se constituyan mecanismos institucionales de coordinacin intergubernamental para lograr las polticas de alta complejidad citadas, destacando el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) como escenario privilegiado para definir estas polticas. En esa misma lnea, tambin podran adoptarse mecanismos de articulacin ms especficos por cada una de estas polticas complejas, considerando el caso, por ejemplo, de la descentralizacin fiscal, para el cual se ha instalado la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal, conformada por todos los actores involucrados en esta poltica pblica, la cual tiene el objetivo de plantear una propuesta tcnica que redisee el actual modelo aplicado.
VI.
Reflexin final
El proceso de descentralizacin es un proceso dinmico que exige seguimiento y fortalecimiento constantes, tanto en sus componentes tcnicos cuanto polticos. Es una poltica permanente y eje central de la reforma del Estado; por ello siempre resulta necesario e importante darle seguimiento y monitorear sus avances para identificar aqullas acciones y normas que faltan o es importante mejorar para hacerlo cada vez ms sostenible. La Brjula de la Descentralizacin es un instrumento que analiza esos aspectos y en ese sentido, el Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin busca contribuir con el Estado peruano a fortalecer el proceso de descentralizacin y su efectiva implementacin. Esperamos que el presente documento pueda satisfacer las expectativas de los actores estatales, de manera que ayude a impulsar su voluntad poltica para el desarrollo y la mejora del proceso de descentralizacin, as como aportar en la toma de decisiones en esta materia. Del mismo modo, teniendo en cuenta el escenario inminente de cambio de autoridades regionales y locales, as como el inicio del proceso de elecciones generales, se espera que esta Brjula de la Descentralizacin sea un documento orientador para comprometer a los nuevos actores y autoridades polticas en los temas crticos del proceso de descentralizacin y, al asumir los respectivos cargos, contribuyan de manera decidida en la implementacin eficaz de las medidas propuestas. Ello, sumado a la voluntad y compromisos ciudadanos con este proceso, contribuir en el logro de un pas descentralizado.
78
VII.
Anexos
Anexo 1
Matriz resumen de polticas priorizadas (agosto de 2010)
Anexo 2
Anlisis comparativo: Brjula de la Descentralizacin 2010 - 2011
Anexo 3
Personas consultadas
80
Anexo 1
Matriz resumen de polticas priorizadas (agosto de 2010)

Propuesta de Ajuste
Implementacin Baja
Poltica
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Alta
1 Garantizar recursos para su funcionamiento sostenido. Revisar las Leyes Orgnicas que definen el actual rgimen competencial de los tres niveles de gobierno. Aprobar las LOF de los ministerios con competencias compartidas, sobre la base de matrices de competencias aprobadas: Implementacin
Funcionamiento del CCI para conduccin concertada del proceso de descentralizacin.
Revisar el Reglamento de Funcionamiento del CCI, as como el Reglamento para la Eleccin de Representantes de los gobiernos locales, con el objetivo de garantizar un marco normativo que propicie su funcionamiento.
Concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno.
Media
Alta
>> Resolver impasse en el uso de los trminos

reas programticas de accin y mbito de competencia.
>> Establecer
instancias de articulacin permanente entre niveles de gobierno.
N
La Comisin Multisectorial en materia de descentralizacin fiscal elabore una propuesta tcnica sobre la base de los estudios desarrollados con apoyo de la Cooperacin Tcnica internacional. El nuevo modelo de descentralizacin fiscal debe implicar: Diseo Alta Alta
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin.
>> Revisar el sistema de transferencias a

gobiernos descentralizados dejando de lado asignaciones histricas.
>> Coparticipacin de tributos nacionales con

los gobiernos descentralizados.
>> Asignacin de impuestos a los gobiernos

regionales.
>> Asignacin de tributos a gobiernos locales

y recaudacin tributaria de acuerdo su heterogeneidad.
>> Limitacin de endeudamiento y de gasto

de los gobiernos descentralizados La elaboracin de la propuesta tcnica consensuada implica, posteriormente, la aprobacin del nuevo modelo de descentralizacin fiscal, mediante la modificacin legislativa fiscal.
81
82
N
Concluir con la conformacin de Comisiones Intergubernamentales de los once sectores con competencias compartidas. Diseo e implementacin Media Alta
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales. Disear lineamientos generales que contengan un esquema de gestin descentralizada, y que permita la identificacin de servicios, procesos y costos de las funciones transferidas. Definir el alcance y contenido del rol de rectora de los sectores del Gobierno Nacional. Disear un sistema de monitoreo de la gestin descentralizada, en base a indicadores concertados entre los niveles de gobierno.
Reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales. Precisar concepto de autonoma regional y local para el Estado unitario y descentralizado. Flexibilizar organizacin gerencial regional. Revisar y adecuar de la normativa de los sistemas administrativos del Estado. Promover el balance de poderes entre el ejecutivo y el legislativo regional. Fortalecer recursos humanos.
Precisar en las leyes orgnicas correspondientes las competencias por nivel de gobierno con enfoque de procesos y servicios.
Diseo
Media
Alta
N
Elaborar reglamento D. Leg. N 1026 respecto a las normas que facultan a GR y GL a emprender procesos de modernizacin integral. Sistematizar y difundir experiencias de modernizacin institucional emprendidas por los gobiernos regionales Acelerar la demarcacin territorial, modificando el procedimiento. Reglamentar la Ley N 29533 y continuar con la revisin y modificacin de la normatividad de demarcacin y organizacin territorial para dotar de mayores facultades a los gobiernos regionales y facilitar el proceso. Elaborar un Plan Nacional de Regionalizacin que aporte lineamientos para una organizacin racional del territorio, considerando los planes de Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE) elaborados por los gobiernos regionales. Fortalecer a la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la PCM a travs de capacitacin, de asistencia tcnica y de la asignacin de mayores recursos humanos y presupuestales. Implementacin Media Alta
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones territoriales para reducir los conflictos reducidos por lmites imprecisos.
83
84
N
Modificar la LOM para establecer: Diseo Alta Alta
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades.
>> Una tipologa de municipalidades, segn
su tamao y densidad poblacional, sus caractersticas institucionales, su naturaleza urbana o rural, y sus recursos financieros. En el caso de las municipalidades de frontera, su configuracin y funciones debe enmarcarse en una poltica nacional de fronteras vivas.
>> Redefinir las funciones especficas de las

municipalidades segn la nueva tipologa.
>> Precisar y distinguir los roles y las funciones

especficas de las provinciales y distritales. municipalidades Difundir alcances de la Autgrafa N 133 sobre las LOM, para promover el debate pblico. Diseo Media Alta
Definir la estrategia de integracin regional tomando en cuenta las iniciativas existentes.
Apoyar los procesos de articulacin e integracin territoriales dirigidos a conformar regiones piloto mediante la integracin progresiva de dos o ms departamentos. Su rgimen de administracin debe contemplar la ejecucin conjunta de proyectos interregionales.
N
Adecuar los sistemas administrativos para que establezcan mecanismos que facilite la ejecucin conjunta de recursos. Modificar la legislacin vigente para incorporar y regular las iniciativas provenientes de los gobiernos regionales en el proceso de integracin y conformacin de regiones. Elaborar el Plan Nacional de Regionalizacin y establecer distintos escenarios de articulacin territorial basados en el mismo. Elaborar el Plan Nacional de Inversin Descentralizada. Los gobiernos regionales involucrados en iniciativas de integracin deben emprender una campaa de informacin y sensibilizacin a la poblacin sobre el proceso de integracin que han iniciado. Reglamentacin Baja Baja Diseo Media Alta
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Concluir con el marco normativo para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades municipales.
Permitir a las municipalidades mancomunadas comprometer y ejecutar recursos de manera conjunta, para la realizacin de proyectos u obras, o la prestacin de servicios. La implementacin de la Ley y el Reglamento de la Mancomunidad Municipal requiere las aprobacin de las siguientes normas:
85
86
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Reglamentacin Baja Media
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
>> Directiva sobre gestin presupuestal de las >> Disposiciones para el funcionamiento de
las mancomunidades en el marco de los sistemas administrativos. La Secretara de Descentralizacin debe continuar brindando asistencia tcnica para fortalecer iniciativas existentes Elaborar lineamientos complementarios al PNDC 2010 2012 . Articular los planes de desarrollo de capacidades en gestin pblica de los gobiernos regionales y locales a los lineamientos establecidos en el PNDC. Implementar las normas sobre capacitacin y rendimiento en el Sector Pblico aprobadas mediante el D. Leg. N 1025. Articular las acciones de la Secretara de Descentralizacin de la PCM con las de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) en materia de desarrollo de capacidades. Implementacin Media mancomunidades como entidades pblicas de tratamiento especial.
10
Extender las acciones de fortalecimiento de capacidades a los sectores del Gobierno Nacional y continuar con las dirigidas a los gobiernos descentralizados.
Media
N
Implementar un programa de fortalecimiento de capacidades descentralizadas de gestin de proyectos de inversin pblica, en los departamentos con mayores carencias de infraestructura y servicios, y en aquellos con ms recursos para inversin pero menor eficacia en la ejecucin de gasto. Promover una oferta prioritaria de corto plazo en materia de fortalecimiento de capacidades para la gestin descentralizada. Fortalecer al CEPLAN garantizando su acceso a recursos suficientes para la ejecucin de sus tareas. Aprobar el Plan Per, Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, 2010 2021. Continuar con la implementacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Fortalecer y ampliar el rgimen de gerentes pblicos y disear un sistema de monitoreo. Continuar con la identificacin de la brecha de conocimientos del personal que labora en el Estado (principalmente de los sistemas administrativos). Diseo Alta Alta Implementacin Media Media
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.
11
12
Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos Humanos que sea funcional al desempeo del Estado descentralizado.
87
88
N
Continuar con la implementacin del sistema de recursos humanos del Estado: Aprobar la Ley de Carrera Pblica (o del Servicio Civil). Aprobar la Ley de Remuneraciones del Sector Pblico. Aprobar la Ley de Responsabilidades e Incompatibilidades de los Funcionarios y Servidores Pblicos. Implementacin Baja Media
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
12
13
Evaluacin de los resultados de la aplicacin de los modelos de transferencias condicionada a resultados (PMM y PI).
La ejecucin del ajuste de poltica propuesto permitir validar el modelo de transferencia condicionado a metas y objetivos, como un primer paso hacia el diseo de un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, que incorpor un sistema de transferencias predecible y equitativo.
Implementacin
Media
Media
14
Revisar y fortalecer el marco normativo de fomento del desarrollo econmico descentralizado.
Evaluar el marco normativo y plantear estrategia que permita que los gobiernos descentralizados cumplan con su rol de promocin del desarrollo econmico, as como fomentar el clima de negocios, la competitividad e inversin en sus territorios.
N
Prestar asistencia tcnica y desarrollar las capacidades de los gobiernos regionales y locales para el cumplimiento de sus funciones de promocin del desarrollo econmico. Revisar y hacer los ajustes necesarios para el funcionamiento de las AFIP a nivel regional. Continuar analizando la implementacin del mecanismo de Canje de Obras por Impuestos, con el objetivo de verificar el cumplimiento de sus objetivos y los beneficios tanto para el sector privado como para la ciudadana. Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin del proceso de descentralizacin, basado en el cumplimiento de metas y objetivos, el cual repercutir en la mejora del desempeo de la gestin los gobiernos descentralizados, as como reorientar la asistencia tcnica sobre aquellos que muestran menores capacidades. La ciudadana podr acceder a informacin actualizada sobre los avances del proceso, y de esta forma podrn adoptar decisiones que les permita ejercer de mejor manera la vigilancia ciudadana en marco del proceso de descentralizacin. Implementacin Alta Baja Implementacin Media Media
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
14
Implementar un Sistema de Monitoreo y Evaluacin de resultados del proceso de descentralizacin, y difundir esta informacin.
15
89
90
N
Promover audiencias de rendicin de cuentas con informacin adecuada y que den cuenta de los resultados alcanzados, y que stas sean obligatorias tambin para las municipalidades. Implementacin Baja Media
Poltica
Propuesta de Ajuste
Tipo de Ajuste
Complejidad Tcnica
Complejidad Poltica
Revisar y fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas.
16
Promover la estandarizacin de la informacin presentada en los portales de transparencia y establecer incentivos para cumplir los Lineamientos para la Implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica aprobados por la Secretara de Gestin Pblica de la PCM. Revisar y modificar la normativa sobre presupuesto participativo para garantizar el cumplimiento de los acuerdos obligatoriedad-, as como el funcionamiento de los comits de vigilancia.
Anexo 2
Anlisis comparativo Brjula de la Descentralizacin 2010-2011

Descentralizacin 2009-2010
1. Construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales.
Brjula de la
Tipo de ajuste a las polticas de descentralizacin que se requieren para avanzar con el proceso Reglamentacin Diseo Implementacin
Descentralizacin 2010-2011
Brjula de la
Ajuste
Concluir con la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales.
Diseo e Implementacin
2.
Saneamiento de los lmites de las circunscripciones territoriales y reducin de los conflictos. Promover la creacin de regiones y de JCI.
Avanzar en el saneamiento de lmites de las circunscripciones territoriales para reducir los conflictos producidos por lmites imprecisos.
Implementacin
3.
Definir la estrategia de integracin regional tomando en cuenta las iniciativas existentes.
Diseo
4.
Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos Humanos funcional al desempeo del Estado descentralizado. Asignacin y transferencias de recursos a gobiernos descentralizados en funcin a necesidades de gasto. Coparticipacin de impuestos nacionales con gobiernos regionales y gobiernos locales. Revisin y reforma normativa para fortalecer la participacin ciudadana. Implementacin de una poltica de desarrollo de capacidades en los gobiernos descentralizados a travs de incentivos y oferta de capacitacin. Delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno, articulacin intergubernamental y rectora del nivel nacional. Revisin y rediseo del Sistema de Acreditacin y principio de gradualidad. Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Revisar y fortalecer el rol fiscalizador y el carcter representativo de los Consejos Regionales y Concejos Municipales. Reglamentacin y funcionamiento del CCI para la conduccin concertada del proceso de descentralizacin. Diseo e implementacin de un Sistema de Informacin y Monitoreo sobre Gestin Pblica y Descentralizacin. Avanzar en la configuracin del ordenamiento territorial para la prestacin de servicios y la promocin de inversiones ms ordenadas, integradas, eficientes y equitativas. Cooperacin municipal a travs de mancomunidades.
Diseo e implementacin de un Sistema de Recursos humanos que sea funcional al desempeo del Estado descentralizado.
Diseo
5.
Evaluacin de los resultados de la aplicacin de los modelos de transferencias de recursos condicionada a resultados. Redisear un modelo de descentralizacin fiscal que se adecue a los avances que se han dado en otras polticas de descentralizacin. Revisar y fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas. Extender las acciones de fortalecimiento de capacidades a los sectores del gobierno nacional y continuar con las dirigidas a los gobiernos descentralizados.
Implementacin
6.
Diseo
7.
Implementacin
8.
Implementacin
9.
Concluir con la delimitacin de las funciones de los distintos niveles de gobierno.
Implementacin
10.
11.
Diseo y aprobacin de una tipologa de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogneo de municipalidades.
Diseo
12.
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.
Implementacin
13.
14.
Funcionamiento del CCI para conduccin concertada del proceso de descentralizacin.
Implementacin
15.
Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de resultados del proceso de descentralizacin y difundir esta informacin.
Implementacin
16.
17.
Concluir con el marco normativo para el funcionamiento efectivo de las mancomunidades municipales. Reforma y modernizacin institucional de los gobiernos regionales. Revisar y fortalecer el marco normativo de fomento del desarrollo econmico descentralizado.
Reglamentacin
Diseo
Implementacin
Anexo 3
Personas Consultadas
Reunin de validacin. Huancayo, Junn Martes, 13 de julio de 2010
1. Luis Matos Ziga, Secretaria de Descentralizacin, Presidencia del Consejo de Ministros. 2. Mateo Palomino Palomino, Gobierno Regional de Junn. 3. Juli Meza Sullchurca, Gobierno Regional de Junn. 4. Julio Matos Gilvanio, Gobierno Regional de Junn. 5. Rosa Campos Ponce, Gobierno Regional de Junn. 6. Walter Lpez Rosales, Gobierno Regional de Junn. 7. Henderson Flores Poma, Municipalidad Provincial de Huancayo. 8. Gerardo Acua Hospinal, Municipalidad del Tambo. 9. Fred Goytendia, Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza Junn. 10. Idaluz Sols, Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza Junn.
11. Nelly Astonga Ponce, Universidad Nacional del Centro del Per. 12. Edwin Yurivilca Espinoza, IDEL. 13. Mximo Samaniego Garza, IDEL. 14. Ana Espejo, SEPAR. 15. Percy Flores, SEPAR. 16. Adita Tolentino Soriano, FOVIDA. 17. Vctor Getorva Montalvo, JIEC Instituto de Educacin Superior. 18. Manuel Santillan Romero, Consultor. 19. Mario Melgar Hinostroza, Consultor.
92
Reunin de validacin. Huamanga, Ayacucho Jueves, 15 de julio de 2010
20. Sergio Gonzles Guerrero, Secretaria de Descentralizacin, Presidencia del Consejo de Ministros. 21. Dimes Bernedo Vliz, Gobierno Regional de Ayacucho. 22. Graciela Guevara, Gobernacin de Ayacucho. 23. Yenny Limaylla Agreda, Gobiernos Regional de Ayacucho. 24. Mario Roca Caso, Gobiernos Regional de Ayacucho. 25. Miguel Figueroa, Gobierno Regional de Ayacucho. 26. Armando Zevallos, Gobiernos Regional de Ayacucho. 27. Nadir Sierraalta Tinco, Municipalidad Distrital de San Juan Bautista. 28. Julin Mendoz, Municipalidad Distrital de San Juan Bautista. 29. Paby Cceres Vargas, Defensora del Pueblo. 30. Jerin Ospina, Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza Ayacucho. 31. Richard Mendoza Parinacochas, JUNTOS. 32. Celso Arstegui, Fondo de las Naciones Unidas para la Poblacin UNFPA. 33. ngel Erasmo, CEISA. 34. Bladimiro Pizarro Castro, CEISA. 35. Edith Gonzles Cceres, CEISA. 36. Alicia Carrasco, GRISMA. 37. Csar Beltrn Gutirrez, Communicare. 38. Roco Saldaa Glvez, MASS3. 39. Roger Fernndez Gonzles, Consultores y Contratistas Universal. 40. Alfredo Mario Alfaro, Per Posible. 41. Andrs Solari, Movimiento Regional Juntos Si se Puede. 42. Roco Arrieta Jeri, Consultora.
Reunin de validacin. Pucallpa, Ucayali Jueves, 15 de julio de 2010
43. Guillermo Vallejo, Secretara Descentralizacin, Presidencia del Consejo de Ministros. 44. Filemn Crdenas Tello, Gobierno Regional de Ucayali. 45. Jorge Revilla Chvez, Gobierno Regional de Ucayali. 46. Nstor Seijas Valderrama, Gobierno Regional de Ucayali. 47. Vctor Garca Lpez, Gobierno Regional de Ucayali. 48. Luis Cpeda Aranda, Gobierno Regional de Ucayali. 49. Zoila Fernndez Escudero, Gobierno Regional de Ucayali. 50. Walter Mendoza Milla, Gobierno Regional de Ucayali. 51. Alfonso Muoz Ruz, Gobierno Regional de Ucayali. 52. Milagros Gamarra Reque, Gobierno Regional de Ucayali. 53. Jos Verde Venturo, MEF/CAT Ucayali. 54. Manuela Seijas Prez, Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza Ucayali. 55. Isabel de la Cruz, Colegio de Economistas.
56. Teobaldo Retegui Flores, MPCP - Cooperacin Tcnica Internacional. 57. Javier Rizo Patrn Cabello, MPCP - CooperacinTcnica Internacional. 58. Jorge Saldaa Bardales, MPCP - Cooperacin Tcnica Internacional. 59. Ral Manzano Meja, MPCP - Cooperacin Tcnica Internacional. 60. Claudia Barrueto, Plan de Desarrollo Alternativo - PDA. 61. Martha Bustamante Chvez, Red Nacional de Promocin de la Mujer. 62. Lenin Castillo Figueroa, Centro de Investigacin y Promocin Amaznica - CIPA. 63. Manuel Pinedo Vela, Organizacin para la conservacin de la flora y fauna de la Amazona Peruana - OCFFAP. 64. Manuel Rivas Salles, Organizacin para la conservacin de la flora y fauna de la Amazona Peruana - OCFFAP.
94
Reunin de validacin. Lima Martes, 24 de agosto de 2010
65. Gerardo Tvara, Congreso de la Repblica. 66. Fernando Paredes, Congreso de la Repblica. 67. Martha Silvestre, Presidencia del Consejo de Ministros. 68. Mara del Pilar Noriega, Secretara de Descentralizacin. 69. Johnny Zas Friz, Ministerio de Economa y Finanzas. 70. Santiago Barreda, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. 71. Jos Carlos Vera, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR. 72. Cecilia Angulo, Red de Municipalidades Rurales del Per REMURPE. 73. Enrique Aldave, Censur. 74. Elena Conterno, USAID/Facilitando Comercio. 75. Midori de Habich, USAID/Per Polticas de Salud. 76. Sobeida Gonzles, USAID/Per. 77. Julio Daz Palacios, Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local, RED Per.
78. Carlos Rivera, CIED. 79. Ricardo Corcuera, CIES. 80. Gilda Uribe, Consultora. 81. Ral Molina, Consultor. 82. Thomas Reilly, USAID/Per ProDescentralizacin.
96
97
Oficina del Proyecto: Av. 28 de julio 1198, Miraflores, Lima 18 Telfono (51 1) 444 4000 / Fax (51 1) 241 8645 www.prodescentralizacion.org.pe

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PER Presidencia

del Consejo de Ministros

del Consejo de Ministros

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011

Prlogo Congreso de la Repblica

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 7

Lima, setiembre de 2010

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 8

Prlogo Secretara de Descentralizacin

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 9

Lima, setiembre de 2010

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 10

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 11

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 13

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 14

Norte orientador de la Descentralizacin: hacia dnde vamos?

a. Gobiernos regionales y locales con responsabilidades claramente

b. Regionalizacin. c. Participacin ciudadana en la gestin de los gobiernos regionales y

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011

Criterios para la priorizacin y anlisis de las polticas.

2.1. Criterios de Priorizacin

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 19

Tipo del ajuste de la poltica

2.2. Anlisis de las polticas prioritarias

>> Alta: Una poltica tiene complejidad tcnica alta cuando

>> Media: Una poltica tiene complejidad tcnica media

>> Baja: Una poltica tiene complejidad tcnica baja cuando

>> Alta: Una poltica tiene complejidad poltica alta cuando

>> Media: Una poltica tiene complejidad poltica media

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 21

>> Baja: Una poltica tiene complejidad poltica baja cuando

su diseo o implementacin requiere voluntad poltica, y existen consensos para activarla.

Descripcin de polticas y ajuste propuesto

Propuesta de ajuste Relevancia del ajuste Responsables Marco normativo

Una mirada a la Brjula 2009 2010.

Polticas priorizadas Brjula de la descentralizacin 2009-2010

>> Instalacin y funcionamiento de

de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.

>> Publicacin del D.S. N 040-2010-

6 Publicada en el diario oficial el 28 de marzo de 2010.

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 23

1. Construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales.

>> Estas comisiones deben disear el

>> Se han delimitado seis provincias:

>> Aprobacin de la Ley N 29533,

>> Se ha continuado con la elaboracin

>> Las bases tcnicas para el Plan

>> La iniciativa de regin piloto de los

7 Publicada en el diario oficial el 26 de febrero de 2010.

>> A la iniciativa de regin piloto de los

3. Promover la creacin de Regiones y de JCI a travs de incentivos.

>> SERVIR ha realizado la primera

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011 25

>> No se han apreciado avances 4. Diseo e

5. Asignacin y transferencias de recursos a gobiernos descentralizados en funcin a necesidades de gasto.

Creacin del Plan de Incentivos

>> Conformacin e instalacin de la

>> Publicacin del D.S. N 132-2010-EF

>> La Comisin de Descentralizacin,

>> Aprobacin del Plan Nacional de 8. Implementacin

>> Como parte de la implementacin

>> Publicacin del Decreto Supremo

Brjula de la Descentralizacin 2010-2011