EDMAR ROBERTO PRANDINI

ORAMENTO PBLICO E PARTICIPAO POPULAR: Desafios e contradies: o caso de Ribeiro Preto

EDMAR ROBERTO PRANDINI

ORAMENTO PBLICO E PARTICIPAO POPULAR: Desafios e contradies: o caso de Ribeiro Preto

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Sociologia da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Campus de Araraquara, para obteno do ttulo de Mestre em Sociologia.
Orientadora: Profa. Dra. Leila de Menezes Stein

Araraquara - SP 2002

Dados Curriculares
Edmar Roberto Prandini Nascimento: 30 de maro de 1966 Salto SP Filiao: Edson Prandini e Maria Cndida Vidal Prandini 1984-1986 19861987 19871990 19911995 Curso de Filosofia - CEARP Centro de Estudos da Arquidiocese de Ribeiro Preto Validao do Curso de Filosofia - FIUBE Faculdades Integradas de Uberaba (atual UNIUBE) Bacharelado em Teologia - CEARP Centro de Estudos da Arquidiocese de Ribeiro Preto Professor de Introduo Teologia, Histria da Igreja no Brasil e Histria da Igreja na Amrica Latina, no Curso de Teologia, do CEARP Centro de Estudos da Arquidiocese de Ribeiro Preto Coordenador do Centro Teolgico Pastoral Dom Miele, da Arquidiocese de Ribeiro Preto Professor de Filosofia Poltica no Curso de Filosofia e de Introduo Teologia, nos Cursos de Pedagogia e Cincias, das Faculdades Claretianas de Batatais Professor de Filosofia e tica Profissional nos cursos de Contabilidade, Administrao e Administrao Hoteleira, do Centro Universitrio Moura Lacerda, de Ribeiro Preto Ps Graduao em Sociologia, nvel de Mestrado, na UNESP de Araraquara

19911995 1997-1998 19981999 19992002

Aos meus pais Edson () e Maria (), Em cujo amor, utopia e f, me inspiro;

Daniela, Esposa, companheira, amiga...

Poesia e Revoluo...

Ao

CNPQ,

cujo

apoio

sustentou

continuidade deste projeto;

Profa. Leila, orientadora e amiga, que no desistiu mesmo quando eu j no sabia mais como prosseguir;

A todos os professores, funcionrios e colegas do programa de ps-graduao;

Aos amigos: Leandro e Felcia, Celso, Beto Canguss, Flvia, Renata e Ricardo, Regina e Haroldo, Raquel, Rute, Edgar, Pe. Chico Vanneron, Enide e Dani, que acreditaram, trabalharam, leram e construram comigo este texto, alm de sonhar juntos o mesmo sonho.

Bem-aventurados os que tm fome e sede de justia, porque sero saciados (Mt 5,6)

Sumrio
Edmar Roberto Prandini.............................................................1 Dados Curriculares.....................................................................3 Sumrio......................................................................................8 Lista de Tabelas.......................................................................10 Lista de Abreviaturas................................................................11 Introduo.................................................................................12 1. A Globalizao Neoliberal ...................................................22 2. Crise de Soberania e Legitimidade dos Estados Modernos 30 3. Oramento Participativo: origem e caractersticas fundamentais............................................................................48 3.1. Histria do Oramento Participativo...................................48 3.1.1. O Processo Constituinte..................................................50 3.1.1.1. Impactos do Processo Constituinte sobre a Cultura Poltica dos Movimentos Sociais....................................52 3.1.1.2. A emergncia do Espao Pblico Informal, Descontnuo e Plural..........................................................................56 3.1.1.3. O Oramento Pblico como Contedo da Luta Social 59 3.2. Vitrias Eleitorais do PT......................................................60 3.2.1. A Primeira Experincia Administrativa: Diadema............61 3.2.2. Administraes Petistas eleitas em 1988........................65 3.2.2.1. O caso do Municpio de So Paulo...............................66 3.2.2.2. A administrao de Santo Andr..................................72 3.2.2.3. A experincia de Porto Alegre......................................77 4. Expanso do OP e Classificao das Experincias.............94 5. OP de Ribeiro Preto.........................................................111 5.1. Ribeiro Preto: desenvolvimento urbano e demogrfico. .111 5.2. Movimentos Sociais e o PT em Ribeiro Preto................115 5.3. Participao Eleitoral do PT..............................................116 5.4. Orientao Poltica do Governo Petista............................122 5.4. Oramento Participativo de Ribeiro Preto (1993-1997). .129

5.4.1. As Plenrias Populares..................................................129 5.4.2. O Conselho do Oramento Participativo........................131 5.4.3. O Processo de Tomada de Decises............................133 5.4.4. Fundo Pblico: Controle Social?....................................134 5.5. OP de Ribeiro Preto e de Porto Alegre: comparaes...142 6. Pesquisa de Campo...........................................................146 6.1. Anlise dos Resultados.....................................................150 6.2. A compreenso do OP: anlise qualitativa e quantitativa.151 6.3. A opinio sobre o OP........................................................151 6.4. Funcionamento do OP......................................................153 6.5. Relao entre Opinio e Funcionamento do OP..............154 6.6. Participao Associativa...................................................156 6.7. Avaliao do Prefeito........................................................157 Concluso...............................................................................159 Bibliografia..............................................................................166 Anexo I - Modelo do Questionrio Aplicado...........................177 Anexo II Tabelas .................................................................180

Lista de Tabelas

Tab. 1 - Motivaes da Deciso do Voto em Palocci.....127 Tab. 2 Opes Eleitorais - 2000..................................138 Tab. 3 Avaliao da Metodologia do OP por Tipo de Participao....................................................................141 Tab. 4 - Consistncia da Informao sobre o OP..........141 Tab. 5 Opinio sobre o OP - Grupos Temticos por Faixa de Renda*.............................................................153 Tab. 6 Funcionamento do OP por Bairro.....................154 Tab. 7 Oscilao nos ndices de Funcionamento a partir das Opinies Coletadas..................................................155 Tab. 8 - Participao Associativa por Bairros.................157 Tab. 9 - Opinio sobre o OP...........................................180 Tab. 10 - Descrio do Funcionamento..........................181 Tab. 11 - Opinio sobre o OP Temas por Bairro.........181 Tab. 12 - Opinio sobre o OP - Temas por Escolaridade ........................................................................................182 Tab. 13 - Opinio sobre o OP - Temas por Faixa Etria 182 Tab. 14 - Opinio sobre o OP - Temas por Participao ........................................................................................182 Tab. 15 - Opinio sobre o OP - Tema por Gnero.........182 Tab. 16 - Opinio e Funcionamento por Faixa Etria.....182 Tab. 17 - Opinio e Funcionamento por Renda Familiar ........................................................................................183 Tab. 18 - Filiados a Partidos Polticos............................183 Tab. 19 - Escolha Eleitoral e Metodologia do OP...........183 Tab. 20 - Avaliao do Prefeito Palocci..........................183

Lista de Abreviaturas

AE Articulao de Esquerda FRACAB Federao Rio Grandense de Associaes Comunitrias e Amigos de Bairro FABARP Federao das Associaes de Moradores de Ribeiro Preto FASE Federao de rgos de Assistncia Social IBASE Instituto Brasileiro de Anlise Social e Econmica OP Oramento Participativo PMSA Prefeitura Municipal de Santo Andr PT Partido dos Trabalhadores PDT Partido Democrtico Trabalhista PSDB Partido da Social Democracia Brasileira UAMPA Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre ACISA Associao Comercial e Industrial de Santo Andr

Introduo
Pressupostos

A cincia, de modo geral, e as cincias sociais, especificamente, ambas estiveram e, ainda continuam, sob a necessidade de justificar seus pressupostos e referncias epistemolgicas e ticas. Tal necessidade decorre da luta pela superao dos ditames da suposta objetividade e consequente pretenso de neutralidade que compe o iderio positivista. Com efeito, durante todo o sculo XX, e de modo muito efetivo, nas duas ltimas dcadas, a cincia debateu-se entre a liberdade da indeterminao e a identificao da inexorabilidade da natureza. A fora que o paradigma da indeterminao e da complexidade possui consiste na reafirmao dos espaos de liberdade, abertos interveno e iniciativa humanas, o que no nega, como se sabe, o fato de que as aes humanas aconteam situadas e condicionadas, tanto em termos da qualidade de sua relao com o meio ambiente (economia, ecologia, tecnologia), com a sociedade (economia, sociologia, histria, cultura, filosofia), quanto em termos do seu prprio universo de compreenso de si e de suas aes (hermenutica). Reconhecer este ambiente, em que a liberdade da ao se articula como como condio epistmica, e at mesmo valorativa, impe o autoconhecimento e a autocrtica como condies fundamentais de autenticidade da pesquisa e da reflexo, bem como pressuposto sine qua non para o dilogo acerca das teses e opinies presentes na comunidade cientfico-acadmica.

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Por isso, queremos exprimir o lugar de onde emerge a nossa reflexo. Nosso trabalho partcipe de um conjunto de movimentos da sociedade brasileira que data, de forma mais evidente, da segunda metade dos anos 70, tendo por ncleo temtico a democratizao das relaes sociais e polticas. Estes movimentos, diversos em suas orientaes e alcances, trouxeram consigo um universo semntico relativamente comum e um imaginrio que, certamente, impregnam nossos referenciais e definem nossas expectativas. Alm dessa influncia, a proximidade com as organizaes e movimentos, o engajamento efetivo e a participao em suas atividades delinearam as caractersticas de nosso modo de pesquisar e apreender dos fenmenos e acontecimentos, dando nossa reflexo as caractersticas da pesquisa-ao ou pesquisa participante. Nosso objeto de pesquisa, o Oramento Participativo, surgido no final dos anos 80, em Porto Alegre, um dos componentes deste conjunto de movimentos a que nos referimos acima e, por suas caractersticas, tem passado a integrar, para alm de um instrumento de ao poltico-administrativa, o iderio daqueles que se querem identificados com um projeto de radicalidade democrtica. Com efeito, pelo xito de sua continuidade, pelo desenvolvimento de sua dinmica e metodologia, pelo fato de sua disseminao em diversas cidades e regies do pas e do exterior, o Oramento Participativo acabou conquistando repercusso internacional e, especialmente a partir de 1996, em que

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durante a Conferncia de Istambul, promovida pela ONU, sobre a Habitao, foi apontado como uma das mais importantes e inovadoras experincias de gesto pblica no mundo. Torna-se referncia para os movimentos sociais de todo o mundo, chegando com isso a influir, por exemplo, na definio da cidade de Porto Alegre para a sede do Frum Social Mundial, cuja primeira e segunda edies realizaram-se nos finais de janeiro de 2001 e 2002, mesmo perodo em que se reuniam, em Davos na Suia, respectivamente a 30 e 31 assemblias do Frum Econmico Mundial.

Democracia: Uma Pauta em aberto

Nosso objetivo com a presente introduo situar, a partir de uma retrospectiva histrica, o cenrio em que se discute o tema da democracia na atualidade. Em primeiro lugar, vamos fazer uma avaliao tendo presente a trajetria brasileira, durante o sculo XX, tendo clareza, para os objetivos gerais de nossa pesquisa, da importncia principal do ciclo de democratizao que se inicia a partir da dcada de 70, ganha impulso nos anos 80, e que, sob os impactos do movimento neoliberal, perpassa a dcada de 90 at o presente momento. Em seguida, procuraremos afastarnos um pouco, ampliando os limites de nossa reflexo, para tecer algumas consideraes desde o ponto de vista internacional. Uma abordagem da histria brasileira, ao longo do sculo XX, aponta para uma distole entre momentos democrticos e momentos ditatoriais. Em recente publicao sobre o longo caminho para a construo da cidadania no Brasil, o

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historiador Jos Murilo de Carvalho (2001) utiliza, em ttulo de um dos captulos de seu livro, a expresso passo atrs, passo adiante (p. 155). Assim, no incio do sculo, quando o pas recm saa da monarquia, ainda engatinhando na implantao da Repblica, movimentos sociais de diversos teores fazem-se presentes em nossa histria: desde grupos pr-monarquistas que tentam restaurar o regime derrotado (1902), passando pela luta popular contra a vacina, no Rio de Janeiro (1904), ou a luta dos marinheiros contra a chibata, que culminou com a morte de Joo Cndido (1910), at a luta do movimento pelo civilismo, que anseia eleger um civil para a presidncia da Repblica (1911). medida em que novas camadas sociais ganham importncia, a questo social emerge e recebe tratamento de caso de Polcia. Ante a crise econmica que se abate em funo do crash na Bolsa de Nova York (1929) e a consequente deteriorao das condies de comercializao do caf no mercado internacional, acontece a Revoluo de 1930, que alterna os grupos no poder, substituindo o poder poltico das elites cafeeiras por um projeto liberal industrializante. O programa da Aliana Liberal, que chega ao poder, tem como um de seus ncleos, um conjunto de reformas polticas, dentre as quais se destacam a defesa da representao popular por meio do voto direto e da designao de magistrados para presidncia das mesas eleitorais1. Revoluo, como resposta a um imenso leque de movimentos direita e esquerda que disputam a direo do
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GOHN, M. G. Histria dos Movimentos e Lutas Sociais: a construo da cidadania dos brasileiros. So Paulo, p. 82-83.

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processo social e poltico do pas (destacam-se o integralismo e o comunismo), suceder-se-, a partir de 1937, a ditadura do Estado Novo, ainda sob o comando de Getlio Vargas, at 1945. Ao fim da Segunda Guerra, inicia-se um novo perodo, marcado pela elaborao de uma nova Constituio. Sob a gide desta Constituio (1946) e a partir de um conjunto de transformaes sociais e econmicas, dentre as quais destacam-se o fortalecimento da industrializao e da urbanizao, alm da reorganizao partidria, surgem inmeros debates acerca dos destinos nacionais e das reformulaes estruturais necessrias para assegurar seu desenvolvimento. Desde o ponto de vista de cada um dos segmentos sociais diferentes, delineiam-se as posies em torno das Reformas de Base. uma fase de ascenso das lutas sociais e de surgimento e crescimento de inmeras organizaes sociais. Importa destacar que este perodo pode ser caracterizado por dois momentos, em funo do cenrio internacional: um primeiro de otimismo e maior liberdade, em funo da proximidade com o fim da Segunda Guerra, a organizao da ONU e a proclamao dos Direitos Humanos; no segundo momento, vive-se sob o clima da Guerra Fria, de controle ideolgico, da radicalizao e de um novo enrijecimento de posies. Deste modo, chegamos ao cenrio para um novo retrocesso institucional, com um novo golpe militar, em 1964, reimplantando um regime autoritrio no pas, com controle e vigilncia sobre as organizaes sociais, o fim das liberdades civis, de organizao, de imprensa, etc. Fecha-se o parlamento, intervmse nos sindicatos, instala-se a perseguio poltica e a represso violenta s dissidncias individuais ou coletivas.

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A partir dos anos 70, com o fortalecimento de movimentos de bairro, com a organizao das chamadas pastorais sociais por setores progressistas da Igreja Catlica, com o surgimento das Comunidades Eclesiais de Base, com a formao das oposies e da novas lideranas sindicais, num cenrio de esgotamento do modelo econmico implantado pelo regime militar, criam-se as condies para a reorganizao das lutas pela democracia, tanto no mbito da sociedade quanto do parlamento, especialmente a partir de 1974. Deste momento em diante, a luta pela democracia consegue introduzir na agenda poltica uma pauta marcada por uma srie de reconquistas de espaos: a Anistia aos exilados polticos (1977-78), os movimentos operrios e grevistas por todo o pas (1978-81), a reorganizao partidria, as eleies de governadores de Estado (1982) e o mais amplo movimento cvico e popular de que se tem notcia na histria do Brasil, a Campanha pelas Diretas para Presidente da Repblica (1983-84). Ainda que a Campanha das Diretas no tenha obtido xito em seu objetivo especfico, criou as condies para o fim do ciclo militar, em 1985, mesmo ano em que se d a convocao de uma Constituinte. A riqueza do processo constituinte consistiu principalmente na grande presena e atuao dos movimentos populares, que estimulados pelas conquistas realizadas nos anos anteriores e pela capacidade de mobilizao demonstrada durante as Diretas J, compreenderam-se como partcipes e artfices da nova ordem que se inaugurava. Como afirma Maria da Glria Gohn (1995), os anos 80 (...) inauguraram novos tempos para a questo da cidadania (p.202). Segundo a autora, nas lutas travadas desde os anos 70,

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novas bandeiras foram construdas, direitos sociais tradicionais se misturaram com direitos sociais modernos2, a dimenso da cidadania foi resgatada com mpeto e vigor, tendo se tornado a principal bandeira reivindicatria dos anos 70-80 e se constitudo no ncleo articulador de todas as lutas sociais ocorridas no perodo. Todo este processo, segundo Gohn (1995), deixou como saldo a inscrio em leis de diversos direitos sociais demandados pelos movimentos sociais daquelas dcadas, tais como o referendum popular, a iniciativa popular de lei e o plebiscito. Foi um perodo em que as aes coletivas (...) foram impulsionadas pelos anseios de redemocratizao do pas, pela crena no poder quase que mgico da participao popular, pelo desejo de democratizao dos rgos, das coisas e das causas pblicas, pela vontade de se construir algo a partir das aes que envolviam os interesses imediatos dos indivduos e grupos (p. 203). Para o professor J.M. Carvalho (2001), havia a crena de que a democratizao das instituies traria rapidamente a felicidade nacional (Carvalho, 2001: 7). Evidentemente, os limites do xito do processo de reconquista da democracia no Brasil seriam definidos em funo da considerao das seguintes variveis: a) quanto e, em que ritmo, o novo arcabouo legal, estruturado a partir da nova Constituio, em vigor a partir de outubro de 1988, afetaria as relaes estruturadas entre grupos e classes sociais ao longo da histria no pas; b) quanto a mobilizao construda na busca da redemocratizao conseguiria manter-se e com que nvel de consenso interno, uma vez que compunha-se pela participao de inmeros grupos, representativos dos mais diversos segmentos e interesses sociais; c) qual seria o nvel de reao dos setores sociais que viessem a
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No presente texto, a autora no explica a distino que faz entre direitos sociais tradicionais e modernos.

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sentir-se prejudicados pela nova ordem constitucional instaurada; d) pelos desdobramentos internos das variaes polticas, sociais e econmicas do cenrio internacional. Concretamente, chegamos a este incio de novo sculo com uma situao que ainda no nos oferece muito o que comemorar. Novamente, vejamos o que diz o prof. Jos Murilo de Carvalho:
... Pensava-se que o fato de termos reconquistado o direito de eleger nossos prefeitos, governadores e presidente da Repblica seria garantia de liberdade, de participao, da segurana, de desenvolvimento, de emprego, de justia social. De liberdade, ele foi. A manifestao do pensamento livre, a ao poltica e sindical livre. De participao tambm. O direito de voto nunca foi to difundido. Mas as coisas no caminharam to bem em outras reas. Pelo contrrio. J 15 anos passados desde o fim da ditadura, problemas centrais de nossa sociedade, como a violncia urbana, o desemprego, o analfabetismo, a m qualidade da educao, a oferta inadequada dos servios de sade e saneamento, e as grandes desigualdades sociais e econmicas ou continuam sem soluo, ou se agravam, ou, quando melhoram, em ritmo muito lento. (Carvalho, 2001: 8).

No que se refere ordem internacional, o chamado longo sculo XX (Arrighi: 1996) foi marcado por duas grandes guerras mundiais e por outras centenas de conflitos armados internacionais, alm de outras centenas de guerras civis, por motivos muito variados. Do ponto de vista da ordem poltico-social, os regimes autoritrios estiveram muito frequentemente presentes, e por vezes, determinando o ponto de referncia a partir do qual o cotidiano das maiorias da populao mundial e tambm os pases democrticos deveriam decidir seus posicionamentos e condutas. Para o pesquisador ingls David Held3 (1995), o consenso em torno da democracia, no cenrio internacional bastante recente. Apesar de ser apresentada como a melhor forma
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HELD, D. Democracy and Global Order: from the modern state to cosmopolitan governance, 1995.

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de governo, e de que todos procurem professar-se democratas4, sabe-se bem quo difcil criar e manter um regime democrtico de governo. Alm disso, alerta ele, necessrio no se deixar levar por uma espcie de ode de celebrao da democracia que se constitui em coro aps as revolues de 1989 e 90 no Leste Europeu, por meio do qual os defensores do fim da histria proclamam o triunfo e a superioridade das formas econmicas e polticas do Ocidente, a saber, a democracia liberal, que, deste ponto de vista, seria o agente do progresso e do desenvolvimento do nico sistema econmico vivel. Para Held, este movimento estaria propondo substituir o conflito ideolgico dos anos da Guerra Fria por uma razo democrtica universal e por um modelo econmico orientado ao mercado. Ou seja, o capitalismo tal qual tem se estruturado nos anos recentes, ou seja, em seu modelo neo-liberal, no ambiente globalizado. Segundo Held esta compreenso apresenta-se inadequada por diversos motivos, que ele enumera: a) O componente liberal da democracia liberal no pode ser tratado como se fosse unitrio; b) A celebrao da democracia liberal esquece-se de examinar as tenses, e por vezes, contradies entre os componentes democrticos e os liberais da democracia liberal, tais como, por exemplo, os limites e as fronteiras entre os direitos individuais e o conceito democrtico de regulao da ao individual e coletiva;

O professor Jos Maria Gmez, em Poltica e Democracia em tempos de Globalizao, Petrpolis, Vozes, 2000, pp. 15-18, comenta o movimento dessa popularizao da democracia lembrando o fato de que no campo da poltica internacional, sucederam-se resolues e iniciativas multilaterais inditas pelas quais diversas agncias e organismos internacionais (ONU, OEA, Conferncia sobre Segurana e Cooperao na Europa, Mercosul, OTAN, Banco Mundial, FMI) passaram a exigir dos Estados credenciais democrticas como condio para se tornarem membros ou receberem ajuda (Gmez, 2000: 17).
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c) A no existncia de um padro institucional nico da democracia liberal. Na verdade, as democracias contemporneas cristalizaram-se em diferentes formatos institucionais; d) A natureza e a eficcia dos regimes democrticos nacionais nacionais. O quadro apresentado, tanto no nvel nacional como no internacional, torna necessria a continuidade do esforo de compreenso do movimento democratizador. No caso brasileiro, o consenso democrtico resultou do enfrentamento, durante todo o sculo XX, dos ciclos ditatoriais e, mesmo no tendo produzido os resultados sociais almejados, continua mantendo sua vitalidade. Os movimentos sociais, partidos populares, a intelectualidade, prosseguem configurando novas experimentaes e propostas democratizadoras, que precisam ser conhecidas e compreendidas em todo o seu alcance. Alm da pesquisa emprica, estas experimentaes compreenso representam. e propostas acerca esto da a exigir uma melhor que terica proposta democrtica apresentam-se profundamente afetadas pelas interseces entre as foras internacionais e

1. A Globalizao Neoliberal

Globalizao e Neoliberalismo, com conceituaes variadas e s vezes at concorrentes entre si, so duas expresses que tm dominado amplamente as discusses polticas e acadmicas das duas ltimas dcadas. Ainda que conceitualmente imprecisas, apontam para um conjunto de tendncias de grande importncia e impacto na organizao e na reproduo das sociedades, afetando e reestruturando, aceleradamente, o conjunto das relaes sociais, num verdadeiro processo de revoluo, com enorme gama de contradies. Em que pese a farta literatura existente sobre estes fenmenos, algumas caracterizaes queremos fazer, em funo de sua utilidade para o nosso trabalho. Em primeiro lugar, queremos manifestar nossa posio de concordncia com aqueles que compreendem o neoliberalismo mais como projeto poltico e como ideologia do que como projeto econmico. Durante a segunda parte do Seminrio Internacional sobre o Neo-Liberalismo promovido na Universidade do Estado do Rio de Janeiro, em setembro de 1996, o professor argentino Atlio Boron, por exemplo, exprimiu-se assim:
No mistrio para ningum que esta poca to especial, na qual o capitalismo experimentou uma reestruturao regressiva em escala planetria, esteja dominada por uma ideologia: o neoliberalismo. Este tornou-se o senso comum de nosso tempo... em nosso tempo is governantes parecem competir num concurso para ver quem declara com mais afinco a sua adeso aos princpios do livre mercado (Boron, 1999: 8).

Segundo Boron, o neoliberalismo representou para a Amrica Latina, Europa Oriental e Rssia, uma derrota das foras

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populares e das tendncias mais profundas de reestruturao capitalista, manifestando-se em quatro dimenses principais: Uma tendncia mercantilizao de direitos e prerrogativas conquistadas pelas classes populares, agora convertidos em bens ou servios adquirveis no mercado; O deslocamento do equilbrio entre mercados e estado, em que o mercado foi associado ao bom e ao eficiente, enquanto que o estado foi satanizado e associado ao mal; A implementao de um senso comum neoliberal, avalizado por um conjunto de teorias econmicas e sociais, produzindo uma combinao formidvel, por meio da qual se solidificam alcances; O convencimento de amplssimos setores de que o neoliberalismo a alternativa nica s sociedades atuais, tendo, de um lado, imposto seu programa, mas de outro, tendo se apropriado e reconvertido o programa e a linguagem das foras progressistas, fazendo-a agora aludir a processos e transformaes de sentido involutivo e antidemocrtico (Boron, 1999: 9-12)5. O debate sobre a globalizao mostra que tambm este tema tem sido tratado sob uma tica profundamente propagandstica. O professor da Universidade Nacional Autnoma do Mxico, Carlos M. Vilas (1999), contesta as seis proposies, que a seu ver, constituem o ncleo do que podemos chamar a ideologia da globalizao: a globalizao um fenmeno novo; trata-se de um processo homogneo; , do mesmo modo, um
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verdadeiras

crenas

populares

de

perniciosos

Boron, A. Os novos Leviats e a plis democrtica. pp. 9-12

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processo homogeneizador, que conduzir todos igualdade em termos de desenvolvimento, cultura e bem-estar; a globalizao conduz ao progresso e ao bem-estar universal; a globalizao da economia conduz globalizao da democracia; e, finalmente, a globalizao conduz desapario progressiva do estado ou, ao menos uma perda de importncia do mesmo (Vilas, 1999: 21-22). Para ele, uma das caractersticas mais destacadas do enfoque eufrico e leviano da globalizao a sua a-historicidade, que tende a omitir que a globalizao uma dimenso do processo multissecular de expanso do capitalismo desde suas origens mercantis em algumas cidades da Europa nos sculos XIV e XV. (Vilas, 1999: 23). Tendo clareza do forte vis ideolgico que se encerra em torno dos temas da globalizao e do neoliberalismo, importante apontar as suas principais caractersticas, em funo da forte incidncia que eles tem sobre a problemtica da democracia. Na verdade, necessrio manter cincia de que, como diz Pablo Gonzlez Casanova, a mudana de categorias est longe de ser puramente ideolgica; ela tambm acontece na realidade (Casanova, 1999: 46) O principal ponto de convergncia entre a maioria dos estudiosos da globalizao e do neoliberalismo, alm do vis ideolgico a que nos referimos acima, encontra-se na afirmao da fantstica dimenso e presena de mercado que alguns conglomerados empresariais lograram alcanar, com um raio de atuao transnacional. Assim, por exemplo, Atlio Boron oferecenos, dentre outras, a seguinte informao: em 1994, as receitas somadas dos 500 gigantes da economia mundial atingem a cifra

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de 10.245,3 trilhes de dlares, dez vezes maior que o PIB de toda a Amrica Latina e o Caribe (1990) ou 25 vezes maior que o PIB brasileiro (Boron, 1999: 42). Outro autor, Liszt Vieira, informa que as dez maiores corporaes mundiais Mitsubishi, Mitsui, Itochu, Sumimoto, General Motors, Marubeni, Ford, Exxon, Nissho e Shell faturam 1,4 trilho de dlares, o que equivale ao PIB conjunto de Brasil, Mxico, Argentina, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai e Venezuela (Vieira, 1997: 99). Miltom Santos, por sua vez, questionando o papel regulador atribudo ao mercado global, citando dados fornecidos por Berthelot, comenta a extrema concentrao no poder de operao financeira que as transnacionais possuem e, por outro lado, a insignificncia reservada aos pases pobres na desordem econmica mundial:
O fato que apenas trs praas, Nova Iorque, Londres e Tquio, concentram mais de metade de todas as transaes e aes; as empresas transnacionais so responsveis pela maior parte do comrcio dito mundial; os 47 pases menos avanados representam juntos apenas 0,3% do comrcio mundial, em lugar dos 2,3% em 1960 (Santos, 2000: 41)

A constituio destas mega-corporaes, em si mesmo, apresenta-se como uma contradio teoria econmica do liberalismo, que se propunha a combater a monopolizao do mercado, por exemplo. No entanto, segundo Boron, a monopolizao tem afetado diretamente tambm, o funcionamento dos regimes democrticos:
Diante de um processo de reconcentrao de renda to acentuado como o que caracteriza a reestruturao neoliberal, muito difcil de sustentar o funcionamento de um regime democrtico. Por qu? Porque um dos requisitos mais importantes da democracia a existncia de um grau bastante avanado de igualdade social. Nenhum terico da democracia se enganou tanto de modo a sustentar que esta s poderia funcionar depois de eliminadas todas as diferenas de classe. Mas todos sem exceo qualquer que fosse sua orientao e as simpatias que despertasse neles este regime poltico, desde Plato at Marx, passando por Maquiavel, Hegel e Tocqueville coincidiram num prognstico: a

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democracia no pode sustentar-se sobre sociedades assinaladas pela desigualdade e excluso social (Boron, 1999: 33)

Alm disso, outro ponto sobre o qual concordam os pesquisadores, que o neoliberalismo e a globalizao expressam o incremento das interconexes globais (Gmez, 2000:53) ou uma crescente interdependncia das economias nacionais e a emergncia de um sistema transnacional bancrio-produtivocomunicativo que dominante, e cuja ascenso coincide com um enfraquecimento real da soberania dos estados-nao... (Casanova, 1999: 46) A interdependncia econmica e o sistema

transnacional bancrio-produtivo-comunicativo referidos tiveram como suporte sua expanso e fator de sua acelerao o incremento no uso das novas tecnologias, em especial as chamadas tecnologias de informao (TIs). Ao longo da histria da humanidade, como afirma Miltom Santos (2000), no h caso em que uma determinada tcnica tenha surgido sozinha. Os perodos histricos so marcados por conjuntos, famlias de tcnicas, sistemas complexos e integrados, em que as diversas tcnicas se apoiam mutuamente. Neste novo estgio do desenvolvimento do capitalismo, a primeira vez que um conjunto de tcnicas envolve o planeta como um todo e faz sentir, instantaneamente, sua presena (Santos, 2000: 24-25). Por outro lado, alm das TIs, outro trao da globalizao da economia fortemente vinculado proeminncia das multinacionais o avano tecnolgico das ltimas dcadas quer na agricultura com a biotecnologia, quer na indstria com a robtica, a

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automao e tambm a biotecnologia, como lembra Boaventura de Souza Santos (1995, p.291). Dentre as principais consequncias do profundo impacto que as inovaes tecnolgicas implicaram, com nfases diferenciadas, os autores apontam para uma mudana geral na relao entre a humanidade e as estruturas espao-temporais. Miltom Santos, por exemplo, comentando a tecnologia de informao afirma: ...ela tem um papel determinante sobre o uso do tempo, permitindo em todos os lugares, a convergncia dos momentos, assegurando a simultaneidade das aes e por conseguinte, acelerando o processo histrico (Santos, 2000: 25). Por sua vez, Jos M. Gmez (2000), procurando apontar um conjunto de atributos individualizantes para avanar uma espcie de definio provisria e descritiva do que seria, a seu ver, o ncleo duro da globalizao linha indica de deixar-se Anthony influenciar Giddens, fortemente pela interpretativa

Robertson e David Held, dentre outros, no que se refere problemtica das relaes sociais estendidas atravs de um espao-tempo comprimido, atravessando fronteiras e modelando a vida social (Gmez, 2000: 55) A instalao das redes de transmisso de dados passou a permitir s corporaes transnacionais operar em tempo real, ampliando a vantagem que a escala de operao internacional j representava na sua competio com outras empresas concorrentes. No segmento financeiro, desde a crise do petrleo, a partir de 1973, cresce exponencialmente o volume das operaes no vinculadas ao trnsito de mercadorias materiais, mas renegociao e compra de ttulos das dvidas dos pases pobres. As

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polticas

nacionais

de

desenvolvimento

que

motivaram

endividamento daqueles pases converteram-se em commodities, atravs da emisso mobiliria, podendo ser objeto de negociao diretamente no mercado, ao invs de objeto de negociaes diplomticas e polticas. Isto impe a estes pases gerar excedentes extraordinrios em suas balanas comerciais para quitar os dbitos ou impe o estabelecimento de taxas de juros que sejam consideradas compensadoras, nas operaes de renegociao e de novos endividamentos, pelos investidores (especuladores) internacionais. Tal processo acirra demasiadamente a concorrncia entre os pases, que agora devem disputar no s o consumidor internacional de seus produtos, mas tambm os recursos dos investidores dispostos a assegurar-lhe liquidez nas transaes internacionais. As condies do mercado mobilirio internacional impactam internamente as economias, em que desenvolvem-se polticas de elevao das taxas de juros, com o consequente encarecimento dos processos produtivos internos. Assim, se o aumento da concorrncia impe a reduo do preo dos produtos exportveis por estes pases e a elevao das taxas de juros o encarecimento da produo, impe-se s economias destes pases a reduo de sua margem de operao, deteriorando o valor patrimonial dos empreendimentos e ativos construdos ao longo da histria nacional, as condies de formao de poupana interna e a qualidade de vida de suas populaes. Todo o esforo empreendido neste processo, entretanto, no tem sido suficiente para que os pases pobres consigam livrar-se do nus e da subordinao ao mercado financeiro internacional. Pelo contrrio, os pases pobres passam a ser exportadores lquidos de capitais para

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os pases mais ricos, comprometendo as perspectivas futuras de seu desenvolvimento. Por sua vez, a fragilizao econmica impe a fragilizao poltica: com a mundializao do capital, [o Estado] torna-se frgil diante do capital financeiro, torna-se submetido s injunes da financeirizao (...) incapaz de contrapor-se massa de capitais volteis que no respeitam fronteiras nacionais (Alves, 1999: 150). Os governos nacionais, com pouca margem de manobra no campo econmico, na maioria dos casos, tornam-se refns de imposies dos especuladores e detentores dos capitais financeiros, aviltando a soberania nacional, voltando-se contra a sociedade para restringir suas demandas e seus canais de manifestao de suas reivindicaes, reduzindo o nvel de legitimidade dos regimes polticos, mesmo que mantidos processos formalmente democrticos na ordem poltica. No captulo seguinte, procuraremos aprofundar o exame do problema da soberania e da legitimidade na constituio do estado moderno e suas implicaes sobre a democracia.

2. Crise de Soberania e Legitimidade dos Estados Modernos

A concepo de soberania que os Estados Modernos traziam em seu bojo implicava a noo segundo qual ele detinha a supremacia de toda a atividade poltica sobre determinado territrio (Held, 1995). Com esta compreenso, o conceito de soberania no pode mais continuar sendo aplicado ao Estado nacional no atual cenrio das relaes da internacionais. economia Primeiro, como porque fator a de transnacionalizao atua

desterritorializao do capital (Ianni, 1992: 42). Este fenmeno central do processo de globalizao, como j vimos, ainda que, segundo os cticos da globalizao6 (Held & McGrew, 2001), no possa ser adequadamente denominado de globalizao, tem incidncia direta sobre o papel Estado. Exprime a fragilidade do Estado no que se refere ao controle das transaes financeiras e comerciais contemporneas e expressa a reduo do Estado, no sentido de deixar de ser o lugar de tomada de deciso. Octavio Ianni aponta para o deslocamento do lugar da poltica (Ianni, 1995: 20). Por sua vez, alguns autores, entre eles Miltom Santos, utilizam a expresso poltica das empresas para referir-se a este fenmeno. (Santos, 2000: 67). Em outras palavras, as grandes corporaes transnacionais constituem-se em novos centros decisrios, e os seus fruns de negociao atuam como novas instncias da diplomacia internacional, legitimados exclusivamente
Segundo Held & McGrew, o debate acerca da globalizao apresenta-se repleto de dificuldades. Para eles, ... h uma coexistncia de conversas mltiplas (embora sejam poucos os dilogos verdadeiros)... (2001: 9). Apesar disso, de seu ponto de vista Mesmo aceitando essa heterogeneidade, vivel identificar um conjunto de argumentos em torno de uma fissura emergente entre os que consideram que a globalizao contempornea um acontecimento histrico real e significativo os globalistas e aqueles que a concebem como uma construo primordialmente ideolgica ou mtica de valor explicativo marginal - os cticos (2001: 9). A denominao ainda se torna inadequada porquanto se encerra essencialmente no mbito da Amrica do Norte, Europa e Japo (Hirst & Thompson, 1995).
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pela sua fora de competio e concorrncia no mercado, sem nenhuma necessidade de negociar destinos nacionais. Em seu livro A Sociedade Global, afirma:
... comea a ganhar perfil mais ntido o carter global do capitalismo. Declinam os estados-naes, tanto os dependentes como os dominantes. As prprias metrpoles declinam, em benefcio de centros decisrios dispersos em empresas e conglomerados movendo-se por pases e continentes, ao acaso dos negcios, movimentos do mercado, exigncias da reproduo ampliada do capital (Ianni, 1992: 39).

Octavio Ianni

E continua:
(...) A reproduo ampliada do capital, na medida em que se intensifica e generaliza, pe em causa fronteiras, cdigos, constituies, moedas, estilos de gesto econmica privada e pblica, prticas de planejamento governamental e empresarial, projetos de desenvolvimento (Ianni, 1992: 40)

Ou ainda:
As organizaes econmicas, polticas e culturais, compreendendo empresas, conglomerados, bancos, tradings, mdia impressa e eletrnica, think tanks, universidades e outras, tecem o mundo em vrios nveis, em diferentes desenhos. Por sobre indivduos, grupos, classes, movimentos sociais, partidos polticos, correntes de opinio, sociedades e estados nacionais, essas organizaes ordenam e reordenam as economias e as sociedades, os povos e as culturas. Naturalmente, beneficiam-se de aliados locais, regionais e nacionais. Articulam-se com organizaes nativas em pases e continentes. Ajustam-se e integram-se s exigncias de setores sociais, partidos, governos. Mas organizam-se segundo razes prprias, interpretaes independentes de conjunturas locais, regionais ou nacionais. Pensam suas atividades em um cenrio que pode ser internacional, multinacional, transnacional, mundial ou propriamente global. Jamais atrelam-se as razes da organizao, essencialmente global, s razes deste ou daquele Estado-Nao (Ianni, 1992: 45-46).

O segundo motivo pelo qual o conceito de soberania no se pode mais ser atribudo ao estado nacional porque, de forma especial ao longo do sculo XX, emergiu o fenmeno expresso pelo conceito de regimes internacionais (Vigevani, 1995) em que as figuras inter-estatais, os organismos multilaterais (FMI,

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Banco Mundial, OCDE, etc...) e as comunidades de naes (UE, Nafta, Mercosul) passam a produzir normatividade supra-nacional.
(...) Aos poucos emergem outras formas de poder econmico e poltico. So formas descoladas da sociedade nacional, do EstadoNao, aos quais frequentemente se sobrepe (Ianni, 1992: 40)

Tais novas estruturas e instncias supra-nacionais acabam estabelecendo limites autonomia da nao individual. Para Francisco Corsi,
Os Estados nacionais esto em questo, particularmente no que diz respeito eficcia de suas polticas econmicas, em virtude da globalizao da economia capitalista.... A soberania dos Estados estaria ameaada por serem crescentes os problemas enfrentados para controlar de forma eficaz suas economias. No haveria mais sentido falarmos em projetos nacionais, que visassem um desenvolvimento com autonomia nacional, pois todos os projetos com esse objetivo, de carter capitalista ou socialista, fracassaram no sculo XX (Corsi, 1997: 102)

Um dado estado nacional deve agora subordinar sua legislao prpria s regras acordadas internacionalmente, ou assumir o nus da insubordinao7 (Vigevani, 1995). Os cticos, entretanto, possuem elementos para contestar essa afirmao. De modo especial, desde a dcada de 90, depois da dissoluo da Unio Sovitica, os Estados Unidos tem inviabilizado uma srie de normas produzidas atravs de tratados internacionais, quando estas normas lhe implicassem trazer importantes custos ou significassem cerceamentos e limitaes internas, como no caso do Tratado de Kyoto sobre a emisso de poluentes na atmosfera. Em nome de manter sua legitimidade na relao com a populao interna e sustentar a defesa dos interesses econmicos das corporaes empresariais sediadas nos
Em muitos casos, a subordinao tm representado a aceitao de normas que flexibilizam ou mudam legislaes nacionais pertinentes aos relacionamentos produtivos, comerciais e de explorao dos recursos humanos e naturais; mais recentemente, tem implicado na acolhida da exigncia de que os litgios jurdicos sejam discutidos nos fruns dos pases de origem das matrizes multinacionais, em evidente prejuzo dos pases mais pobres. O nus da insubordinao abrange desde sanes comerciais at campanhas publicitrias de contedo vexatrio tanto da ordem econmica-social dos pases insubordinados quanto de seus governantes.
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Estados Unidos, este governo rompe com os espaos de negociao e deliberao internacionais, sem nenhuma consequncia mais efetiva, seno uma espcie de desgaste moral. Este tipo de procedimento d condies a que se pense num novo colonialismo, em que a supremacia da potncia econmica e militar mundial transforma-a em sede de um imprio mundial, de relaes enormemente assimtricas entre a metrpole e as colnias. Assim, os fruns de negociao e deliberao atuariam para retirar a soberania dos estados-prias e para submet-los lgica dos interesses da matriz mundial, levando instalao da pax americana. Um outro aspecto a ser considerado que crescem inmeros outros agentes polticos atuando no cenrio mundial e incidindo sobre a agenda das discusses internacionais. Refiro-me s ONGs e aos movimentos sociais. Organizados em redes (Scherer-Warren, 1999) e beneficirias tambm do acesso s tecnologias de informao8, tem conseguido ecoar vozes dissonantes e impor negociaes no restritas exclusivamente s questes econmicas, mas tambm relacionadas a outros focos, tais como os problemas raciais, de gnero, ambientais, culturais, etc... (Vieira, 2001).

O texto de Liszt Vieira bastante elucidativo a este respeito: A tecnologia das comunicaes fundamental para a atuao das ONGs. Um bom exemplo foi a revolta de Chiapas, no Mxico, em janeiro de 1994, que se tornou uma guerra na Internet, segundo expresso do ministro do Exterior mexicano, aps dez dias de conflito armado. O fcil acesso a ONGs alm de fronteiras fora os governos a considerar a opinio pblica dos pases com os quais esto lidando, mesmo em assuntos que tradicionalmente eram tratados nos limites estritos dos governos. Ao mesmo tempo, as redes de ONGs oferecem aos grupos civis canais de influncia sem precedentes, uma vez que estes grupos podem acionar outros mais poderosos, que acionam a mdia global e seus governos, de modo a que pressionem outros governos, criando um crculo de influncia. (Vieira, 2001: 205).

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A problemtica da soberania implica, por outro lado, na questo da legitimidade. Paulo Eduardo Arantes Resende aponta bem esta articulao:
...por toda parte se registram tendncias reverso de competncias do estado nacional gama complexa de organizaes internacionais ou transnacionais, portadoras de novo tipo de legalidade ou legitimidade ou eficincia na produo da ordem. A ONU, o FMI, a OMC, a Bolsa de Nova York, de Londres, de Tquio ou as ONGs qualificam-se ou pela racionalidade tcnica, ou pela orientao diplomtica, ou por uma nova weltanschauung neste processo de mundializao tcnica, econmica, poltica, ideolgica, demogrfica. recorrente a afirmao de crise do estado nacional, incapaz de exercer de modo soberano, funes clssicas de normatizao e coeso social. Os novos movimentos sociais acrescentam dificuldades para a transformao do indivduo indisciplinado em cidado de corpo dcil, em determinado territrio, de modo mais ou menos estvel. (Resende, 1995: 29).

A questo da legitimidade nos interessa de maneira direta para o estudo do Oramento Participativo. Com efeito, o Oramento Participativo , por vezes, apresentado como instrumento de legitimao dos governos que o aplicam, frente aos problemas que o Estado enfrenta na conjuntura vigente, tais como aqueles relativos fragilidade para dar respostas materiais s demandas da sociedade, ao aprofundamento da intransparncia e impermeabilidade para lidar com uma realidade social repleta de novas identidades, ou dito de outro modo, impotncia burocrtica do Estado (Utzig, 1996). Nesta mesma linha, segue a reflexo de Liszt Vieira:
Cremos que a atual crise de legitimidade do Estado revela, no fundo, a crise da democracia representativa parlamentar clssica. Os cidados no se reconhecem mais nas instituies que, por definio, foram por eles criadas. A democracia, principalmente na Amrica Latina, vive um impasse entre as tentaes de retorno autoritrio e as amplas mudanas intitucionais necessrias a seu aprofundamento. A consolidao democrtica no pode ser atingida sem a reforma do Estado. O resgate da legitimidade do Estado passa, certamente, pelo aperfeioamento dos instrumentos de governabilidade, no sentido que lhe d Diniz, ou de governana no sentido de Bresser Pereira... A nosso ver, porm, no conceito de governana, no sentido de Diniz, ou da

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governabilidade, no sentido de Bresser Pereira, que se encontra a pedra de toque para recuperar a perdida legitimidade do Estado...9 (...) Somente a participao da cidadania nos moldes de uma democracia associativa pode contrapor-se s caractersticas negativas do modelo representativo, como, por exemplo, fragilidade das instituies, dos partidos, do sistema eleitoral e do Legislativo, alm da hipertrofia da autoridade pessoal do presidente. Verificamos hoje o esvaziamento do poder pblico, a inrcia na prestao de servios, a ausncia de canais para expresso de direitos, enfim, a omisso do Estado no atendimento de necessidades fundamentais mediante polticas sociais efetivas. ... a reforma democrtica do estado exige melhorar as condies de governana do sistema estatal, aperfeioando as capacidades de comando e coordenao, mas principalmente redefinindo as relaes com a sociedade civil mediante a criao e articulao de canais de negociao entre sociedade e o Estado. A existncia de canais permanentes de negociao junto aos diversos rgos do Estado permitir a institucionalizao da participao da cidadania nas decises governamentais. Diversos pases j contam com a existncia de conselhos ... apontam na mesma direo o funcionamento de cmaras setoriais de negociao... bem como os exemplos de oramento participativo no plano local. (Vieira, 1999: 248249)

Tanto o tema da soberania quanto o da legitimidade podem ser melhor compreendidos se analisados sob a luz da histria da constituio do Estado Moderno e do discurso poltico que se produz como sua justificativa. David Held (1995) perfaz um itinerrio terico que o leva a buscar as origens do Estado Moderno, desde a sada do perodo medieval. Em sua explicao ele procura demonstrar como o poder se concentra em unidades territoriais unificadas sob o comando de uma nica autoridade soberana, o monarca, na forma
Conforme a definio que Liszt Vieira apresenta, a governabilidade, para Eli Diniz, refere-se, em princpio, s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder numa sociedade tais como as caractersticas do regime poltico (democrtico ou autoritrio), a forma de governo (parlamentarismo ou presidencialismo), as relaes entre os poderes, os sistemas partidrios (pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediao de interesses (corporativista ou pluralista) etc. Ainda segundo Diniz, governana diz respeito capacidade governativa em sentido amplo, isto , na capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas. Refere-se ao conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade. Para Bresser Pereira, por sua vez, a governana a capacidade de tornar efetivas as decises de governo, por meio do ajuste fiscal, da reforma administrativa e da separao entre formulao e execuo de polticas pblicas enquanto que a governabilidade diz respeito existncia de instituies polticas aptas a garantir melhor intermediao de interesses e tornar mais legtimos e democrticos os governos, aperfeioando a democracia representativa e abrindo espao para o controle social ou democracia direta (Vieira, 1999: 247)
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de governos absolutistas ou de monarquias constitucionais. Para ele, no absolutismo, a teologia antiga converteu-se em racionalidade poltica, atravs de um modelo teocrtico, que dava legitimidade autoridade do monarca pela referncia ordem sagrada. Os conflitos religiosos que se seguiram ao perodo de desintegrao do mundo medieval, e que encontraram na Reforma seu pice, tiveram destacado papel no sentido de alterar os fundamentos da legitimidade da autoridade poltica, mesmo absolutista, que j no podia mais ser referida ordem divina.
The theocratic concepts of authority which had dominated medieval Europe were challenged in the wake of the Reformation. The Reformation did more than just question papal jurisdiction and authority across Europe; it raised concerns about political obligation and obedience in a most stark manner. Whether allegiance was owed to the Catholic Church, a Protestant ruler or particular religious sects was not na issue easily resolved. Very gradually it became apparent that the powers of the state would have to be differentiated from the duty of rulers to uphold any particular faith (Skinner, 1978, vol. 2, p. 352). This conclusion alone offered a way forward through the dilemmas of rule created by competing religions, all seeking to secure for themselves the kinds of privilege claimed by the medieval church. It was only when political rights, obligations and duties were no longer closely tied to religious tradition or property rights that the idea of na impersonal and sovereign political order a legally delimited structure of political power could predominate (Held, 1995: 37).

Jos Maria Gmez (2000) alude a uma vertente terica bastante difundida que caracterizaria o processo de construo do Estado moderno dando a entender que as lutas intensas travadas entre diversas foras sociais teriam sido as responsveis por sua consolidao. Nesta perspectiva, o Estado caracterizar-se-ia como aparato administrativo, legalmente constitudo, e altamente diferenciado, que monopoliza os meios da violncia legitima e obedece a uma singular diviso do trabalho com o mercado capitalista. Segundo esta concepo o Estado teria sido o artfice de si prprio, resultando de seu prprio esforo interno de controle, dentre os quais destacar-se-iam a estruturao das foras

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armadas, da burocracia administrativa, do aparelho fiscal, etc. (Gmez, 2000: 46). Para ele, entretanto, esta posio equivocada:
...desse modo, ignora-se que um grau significativo da capacidade do Estado de impor soberania sobre sua sociedade veio de fora por intermdio dos acordos mtuos e internacionais que consagraram o princpio da no-interferncia externa entre as unidades constitutivas da emergente sociedade internacional (Gmez, 2000: 46).

Tanto Held (1995) quanto Hirst & Thompson (2000) concordam com a posio segundo qual deve-se atribuir importante papel aos acordos internacionais de reconhecimento mtuo entre os diversos Estados emergentes para a solidificao dos Estados Modernos. Do ponto de vista de Held (1995), alm disso, este reconhecimento das entidades polticas representadas pela estado implicava no reconhecimento da soberania do estado sobre determinado territrio, ou seja, na independncia de cada um dos estados, alm de apontar para a formao de um sistema interestatal.
By the end of the seventeenth century Europe was no longer a mosaic of states. For the gradual consolidation of the independent sovereignty of each state was at the same time part of a process of the development of the inter-state system (...) A concomitant of each and every states claim to uncontestable authority was the recognition that such a claim gave other states an equal entitlement to autonomy and respect within their own borders. The development of state sovereignty was part of a process of mutual recognition whereby states granted each other rights of jurisdiction in their territories and comunities (Held, 1995: 36).

Neste contexto, a noo de soberania que se instala refere-se ao monoplio de toda a governabilidade sobre dado territrio.

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O Estado tornou-se a forma dominante de governo, no aceitando qualquer outra agncia como rival (Hirst & Thompson, 1995: 265).

concepo

de

legitimidade

tambm

esteve

associada a esta noo do monoplio soberano da governabilidade sobre determinado territrio pelo estado.
Os Estados eram entendidos como as principais comunidades polticas, com a capacidade de determinar o status e criar regras para qualquer atividade que casse dentro dos entendimentos contemporneos acerca do campo de autoridade legtima (Hirst & Thompson, 1995: 266).

importante aqui observar que a exclusividade e o monoplio da governabilidade pelos Estados no tinham por objeto apenas o controle dos meios coercitivos ou da violncia, mas de todo o mbito do poltico. Mas, tambm que, at este momento, ainda continuava a identificao do Estado com a pessoa do monarca e, na melhor das hipteses, com o governo. Gmez (2000) e Hirst & Thompson (1995) chamam a ateno para as transformaes que, durante os sculos XIX e XX, o nacionalismo representou trajetria dos estados modernos. Assim, Gmez refere-se ao processo de transformao dos sditos em cidados (Gmez, 2000: 47) enquanto Hirst & Thompson indicam a apropriao pela nao do seu destino nacional, o que, podemos dizer, teria encurtado o caminho para a acolhida da teoria democrtica (Hirst & Thompson, 1995: 266-268). Diversos autores concordam em indicar que o nacionalismo atua no sentido de promover uma homogeneidade, especialmente cultural, que se agrega como valor trajetria de construo dos estados modernos (Hirst & Thompson, 1995; Anderson, 1991; Habermas, 1995; Gmez, 2000).

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Na verdade, a prpria noo de soberania sofre um importante deslocamento, surgindo agora como soberania popular, possibilitando fundar a legitimidade da ordem poltica na nao do povo:
...o que interessa salientar aqui a gravitao que teve o nacionalismo durante os sculos XIX e XX, em um contexto internacional de processos recprocos de autodefinio nacional, na reconstituioconsolidao do Estado como forma poltica, em termos de expresso ltima da nao e da soberania popular, isto , na transformao dos sditos em cidados e do Estado-nao em uma comunidade poltica de origem e destino, territorialmente delimitada e exclusiva. A rigor, foi somente a partir do final do sculo XVIII, com as revolues francesa e americana, que o Estado moderno e a nao moderna se fundiram para formar o Estado-nao (Gmez, 1995: 47-48).

Atravs do Estado-nao, que se constitui como expresso da autoconscincia nacional do povo ou da comunidade nacional, Habermas (1995) entende que dois problemas encontram sua soluo: o primeiro refere-se temtica da legitimidade, que se resolve de um modo democrtico, pela ativao poltica dos cidados; e, o segundo, pela integrao social (Habermas, 1995: 91). Em suma, se correto compreendermos que o absolutismo representou o primeiro passo para a constituio do Estado Moderno e, que um conjunto de acordos internacionais levaram consolidao de um sistema inter-estatal (ou internacional), tambm devemos considerar que os sculos XVI e XVII foram palco de uma srie de conflitos religiosos responsveis por desaguar na deslegitimao religiosa destes mesmos estados e do sistema inter-estatal recm-constitudos. Este sistema assentouse essencialmente na territorialidade e no monoplio da governabilidade pelo Estado. A soberania e a legitimidade inicialmente referidos transcendncia religiosa e concentrados na figura dos monarcas, sob o impacto dos nacionalismos dos sculos

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XIX e XX, migram em direo a uma secularizao do poder poltico, transformando-se, respectivamente, em soberania popular e cidadania. Os dois princpios, da soberania popular e da cidadania, ganham importncia crescente por duas razes: a primeira de ordem mais poltica e a segunda filosfica. A razo poltica ser o enfrentamento, especialmente durante os processos revolucionrios americano e francs, do despotismo com que as monarquias inglesa e francesa exerciam sua autoridade. Assim, lanam-se as bases do desenvolvimento da repblica moderna, com a proposio da separao dos poderes e de regimes de governo capazes de assegurar a isonomia e a igualdade, desdobrando-se nas teorias acerca da representao poltica, em face das dificuldades representadas pela vastido do territrio dos Estados modernos e pela numerosa populao que compe as novas naes. A razo filosfica consistir na afirmao da dignidade humana e, por consequncia, dos direitos humanos. Mas, alm disso, implicar na afirmao da cidadania universal, como prpria de todos os homens, em contraposio tradio antiga que exclua os escravos, por exemplo. Deste modo, podemos dizer que a prpria humanidade que legitima o exerccio soberano do cidado. Podemos afirmar que se encontram aqui os

elementos estruturantes das duas formas da democracia que so objeto das investigaes tericas e que mobilizam sentimentos e opinies de autoridades, agentes polticos e dos movimentos sociais, a democracia representativa e a democracia direta. Em qualquer das duas formas, a democracia ter que defrontar-se com

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alguns problemas comuns, tais como a questo do melhor formato institucional e procedimental para a consolidao das convices sobre a deciso a tomar; as relaes entre Estado, mercado e sociedade; a extenso e a amplitude da noo de direitos que a democracia deveria defender; o problema da igualdade em sociedades complexas e heterogneas, em que a diferena passa a emergir como anseio; entre outros. frequente a afirmao de que o tema da sociedade civil recupera importncia na atual elaborao poltica por fora da emergncia dos novos movimentos sociais (Vieira, 1999: 221; Dagnino, 2000; Paoli & Telles, 2000: 104). Segundo esta proposio, as prticas cotidianas dos movimentos sociais, especialmente latino-americanos, seriam responsveis pelo desenvolvimento de uma nova concepo da relao entre cultura e poltica, que sob a gide da democratizao, estaria sendo responsvel pela refundao de diversos conceitos da teoria poltica, dentre os quais destacam-se os de cidadania e, admitindose como correta esta interpretao, por extenso, de democracia.
Um impulso fundamental para esse processo de renovao terica veio dos prprios movimentos sociais e de suas lutas concretas. Com isso, no estou simplesmente reconhecendo que essa transformao no pode, obviamente, ser entendida como endgena ao campo da teoria. Ela constitui uma resposta dinmica concreta da sociedade latinoamericana e global, bem como aos desafios e impasses da prtica poltica da esquerda. Mas, mais do que isso, quero enfatizar o papel propositivo dos movimentos sociais ao colocar novas questes e gerar novas direos para a anlise terico-poltica. A redefinio da noo de cidadania, como discutiremos mais adiante, exemplifica esse papel afirmativo dos movimentos sociais (Dagnino, 2000: 63)

Como destaca Evelina Dagnino (2000), a prtica dos movimentos sociais na Amrica Latina foi acompanhada, do ponto de vista terico, da apropriao do pensamento de Gramsci, especialmente atravs da acolhida de seus conceitos de

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hegemonia, reforma intelectual e moral, transformao social e consenso, bem como ao modo como ele compreende a sociedade civil, ou seja, como terreno da luta poltica (pp. 66-67). Esta ampla disseminao dos conceitos de Gramsci e sua acolhida, ainda que no necessariamente de seu significado conceitual preciso10 no aconteceu por acaso. Na verdade, a esquerda latino-americana encontrou nas categorias gramscinianas caminhos para alargar os horizontes de sua reflexo e prtica, aproximando-as das novas prticas que estavam emergindo nos anos 70 e que vieram se consolidando desde aquele perodo. Na perspectiva anterior da esquerda latino-americana:
... Sob a forte influncia do estruturalismo marxista, o Estado foi concebido como uma condensao das relaes de poder e como o locus especfico da dominao na sociedade. Como centro privilegiado da ateno na anlise poltica e da transformao poltica, o Estado foi considerado a nica arena decisiva das relaes de poder e, portanto, o nico lugar e alvo relevante da luta poltica, no que veio a ser conhecido como uma viso estatista da poltica. A cultura poltica latino-americana reforava essa viso, uma vez que a concepo de um Estado forte e intervencionista, visto como historicamente ligado construo da nao e como agente principal de transformao social, estava no centro de todas as verses conservadoras ou progressistas dos projetos populistas, nacionalistas e desenvolvimentistas (Dagnino, 2000: 64-65).

Contrariamente

esta

perspectiva

estatista,

Gramsci desenvolve o conceito de sociedade civil, que corresponde sua teoria do Estado, mas de tal modo que, tanto ele prprio, como os seus comentaristas costumaram chamar de Estado ampliado11. Segundo Carlos Nelson Coutinho, a compreenso de Estado que Marx e Engels desenvolveram teve como principal novidade a afirmao do carter de classe do fenmeno estatal, o que lhes permitiu dessacralizar o Estado, mostrando como a
10 11

Dagnino, 2000: 69

A idia de ampliao da teoria de Estado foi utilizada pelo prprio Gramsci, como podemos verificar em transcrio realizada por C.N. Coutinho de carta dirigida a Tatiana Schucht. (Coutinho, 1999: 126).

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aparente autonomia e superioridade dele encontram sua gnese e explicao nas contradies imanentes da sociedade como um todo. A diviso da sociedade sua razo de existncia, sendo que lhe cabe conservar e reproduzir tal diviso, estando estruturado de forma a assegurar para si o monoplio dos meios legais da violncia e da coero como mecanismo eficaz para a realizao de tal projeto. (Coutinho, 1999: 123-124). Para Coutinho, acompanhando a argumentao de Gramsci, esta posio de Marx e Engels, insuficiente para a anlise das sociedades capitalistas desenvolvidas, era decorrente das caractersticas do fenmeno estatal sua poca e das condies de luta do proletariado naquele contexto.
Numa poca de escassa participao poltica, quando a ao do proletariado se exercia sobretudo atravs de vanguardas combativas mas pouco numerosas, atuando compulsoriamente na clandestinidade, era natural que esse aspecto repressivo do Estado burgus se colocasse em primeiro plano na prpria realidade e, por isso, merecesse a ateno prioritria dos clssicos (Coutinho, 1999: 124).

Exatamente

sociedade

civil,

composta,

na

perspectiva de Gramsci, pelos organismos de participao poltica aos quais se adere voluntariamente (e, por isso, so privados) e que no se caracterizam pelo uso da represso (Coutinho, 1999: 125), Marx e Engels no teriam tido a oportunidade de conhecer. Com a teoria da distino entre sociedade poltica, referida diretamente ao Estado em sentido restrito, como diria Gramsci, e sociedade civil, em que atuam os aparelhos privados de hegemonia, o revolucionrio italiano oferece-nos duas contribuies para a anlise poltica: primeiro, mesmo que ambas, a sociedade poltica e a sociedade civil, atuem no sentido de desenvolver e reproduzir relaes sociais de poder referenciadas na diviso social de classes, agem de modo diferente: a sociedade

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poltica exerce a dominao atravs da coero, sendo, por vezes, apresentada por Gramsci como ditadura a servio das classes dominantes; enquanto isso, na sociedade civil as classes buscam exercer sua hegemonia, ou seja, buscam ganhar aliados para suas posies mediante a direo poltica e o consenso (Coutinho, 1999: 128); segundo, em a Gramsci, indicao a de sociedade sua civil encontra pelos materialidade com constituio

organismos sociais coletivos voluntrios e relativamente autnomos em face da sociedade poltica (Coutinho, 1999: 129).
... a necessidade de conquistar o consenso ativo e organizado como base para a dominao uma necessidade gerada pela ampliao da socializao da poltica criou e/ou renovou determinadas objetivaes ou instituies sociais, que passaram a funcionar como portadores materiais especficos (com estrutura e legalidade prprias) das relaes sociais de hegemonia. essa independncia material ao mesmo tempo base e resultado da autonomia relativa assumida agora pela figura social da hegemonia que funda ontologicamente a sociedade civil como uma esfera prpria, dotada de legalidade prpria, e que funciona como mediao necessria entre a estrutura econmica e o Estado-coero (Coutinho, 1999: 129).

Deste modo, a concepo de sociedade civil exposta por Gramsci permite aos movimentos sociais exprimir novas prticas, j presentes em vrios segmentos, superadoras de uma posio estadocntrica12, segundo a qual toda a direo da luta social e poltica tinha seu foco concentrado no Estado.
... a nfase dada por Gramsci sociedade civil como terreno de luta poltica, concebida como uma guerra de posies, em vez de uma guerra de manobras ou ataque frontal ao Estado. Essa nfase um dos elementos do pensamento gramsciano que veio a desempenhar papel decisivo nas novas direes que se abriram para a esquerda na Amrica Latina, implicando no somente uma reviso do papel at ento atribudo ao Estado, como tambm uma ampliao do terreno poltico e da pluralidade das relaes de poder (Dagnino, 2000: 67)

Alm disso, como mostra Carlos Nelson Coutinho (1998) em artigo recente, Gramsci enfatiza a importncia do crescimento e da expanso da sociedade civil como estratgia
12

O termo estamos emprestando de Liszt Vieira, com alguma variao em seu significado. Cfr. Vieira, 1999: 245.

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fundamental para o desenvolvimento do socialismo. Numa crtica estratgia de implantao do socialismo na Unio Sovitica, que Gramsci designa de estatolatria, ele afirma:
Todavia, essa estatolatria no deve ser deixada a seu livre curso, no deve, em particular, tornar-se fanatismo terico e ser concebida como perptua: deve ser criticada, precisamente para que se desenvolvam e se produzam novas formas de vida estatal, nas quais as iniciativas dos indivduos e dos grupos seja estatal ainda que no devida ao governo dos funcionrios (ou seja, deve-se fazer com que a vida estatal se torne espontnea) (Coutinho, 1998: 25)

O esforo terico e prtico para que surjam novas formas de vida estatal apresenta-se imprescindvel, portanto, e isto porque, segundo Gramsci, como mostra Coutinho, na luta pelo consenso e pela hegemonia que se trava no interior da sociedade civil encontram-se os espaos para o desenvolvimento cultural e moral prprio e independente dos grupos sociais, que desse modo podem ascender a uma vida estatal autnoma. O socialismo, em Gramsci, implica, portanto,
O movimento para criar uma nova civilizao, um novo tipo de homem e de cidado, ... [implica] a vontade de construir, no invlucro da sociedade poltica, uma complexa e bem articulada sociedade civil, na qual o indivduo singular se autogoverne (Coutinho, 1998: 25).

Ou, no dizer de Evelina Dagnino:

... a revoluo no mais concebida como um ato insurrecional de tomada do poder do Estado, mas como um processo, no qual a reforma intelectual e moral parte integral, em vez de simplesmente, uma consequncia possvel (Dagnino, 2000: 67).

Como se v, Gramsci est fazendo referncia ao mesmo processo que hoje poderamos denominar de emergncia de novos sujeitos sociais e polticos, bem como ao processo de construo da esfera pblica. Evidentemente, ele no utiliza estes termos, mas, seguramente, nesta perspectiva que est pensando. Por isso, Carlos Nelson Coutinho pode operar uma comparao

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entre Gramsci e Habermas, mostrando que os mesmos conceitos utilizados por Gramsci, de sociedade civil, hegemonia e consenso, articulam-se com facilidade perspectiva das relaes intersubjetivas na esfera pblica:
... as instituies prprias da sociedade civil so o que Gramsci chama de aparelhos privados de hegemonia, aos quais se adere consensualmente; e precisamente essa adeso consensual o que os distingue dos aparelhos estatais, do governo dos funcionrios, que impe suas decises coercitivamente, de cima para baixo. Portanto, afirmar elementos cada vez mais numerosos de sociedade civil significa ampliar progressivamente o mbito de atuao do consenso, ou seja, de uma esfera pblica intersubjetivamente construda, fazendo assim que as interaes sociais percam cada vez mais o seu carter coercitivo (Coutinho, 1998: 26)

A prtica das esquerdas e dos movimentos sociais latino-americanos confrontou-se, no incio dos anos 70, com regimes ditatoriais, contra os quais as suas concepes tericas e conceituais j no mais tinham eficcia. Alm disso, a reavaliao dos processos de luta ensejados at aquele momento fez ver a necessidade de articular, com o objetivo de disputar a hegemonia das sociedades latino-americanas, uma vontade coletiva plural, diversificada e heterognea. Evelina Dagnino aponta para um ecletismo antiautoritrio (2000: 71) por meio do qual os prprios movimentos sociais e as esquerdas operaram os seus esforos hegemnicos. Ainda que inicialmente, este movimento se apresentasse como anti-Estado autoritrio, com o processo de redemocratizao, permitiu reconhecer que a prpria sociedade civil possui natureza contraditria e hetergenea. Assim, h a necessidade da recusa mistificao do movimento social como plo virtuoso contra o Estado diablico (2000: 73).
Para uma parcela significativa da esquerda, a luta contra os Estados autoritrios se desdobrou numa luta contra todas as formas de autoritarismo... (Dagnino, 2000: 71)

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Em concluso, a luta democrtica no se pde considerar encerrada com o fato de que as sociedades latinoamericanas recuperaram o Estado democrtico de direito. Desde esta reviso terico-conceitual, as formas autoritrias so agora encontradas no interior das prprias relaes sociais, ou na linguagem de Gramsci, na cultura, devendo ser objeto de enfrentamento neste mesmo ambiente. Temas como a questo de gnero, a problemtica racial, a cultura de degradao ambiental, etc..., ainda que meream a ateno do Estado no podero ser alteradas por ao governamental. Assim, apontam para a necessidade da superao tica dos pressupostos autoritrios. nesta linha que o dilogo entre a perspectiva gramsciana se aproxima da discusso de Habermas.
O trao distintivo dessa concepo, que aponta para a extenso e o aprofundamento da democracia, o fato de que sua referncia bsica, mais do que a democratizao do regime poltico, a democratizao da sociedade como um todo, incluindo, portanto, as prticas culturais encarnadas em relaes sociais de excluso e desigualdade (Dagnino, 2000: 80-81).

3. Oramento Participativo: origem e caractersticas fundamentais

O Oramento Participativo uma experincia de gesto pblica democrtica que se consolida e difunde desde o incio dos anos 90, a partir da conquista de inmeras prefeituras municipais, primeiramente, e mais tarde, de alguns governos estaduais, principalmente pelos partidos polticos mais esquerda no espectro poltico brasileiro, de modo especial pelo PT. Nosso objetivo, neste momento, apresentar o Oramento Participativo em suas origens e expor o seu modus operandi, buscando identificar suas principais virtudes, que entendemos terem sido os fatores determinantes de sua replicao. Em seguida, procuraremos refletir sobre seu

significado no mbito das discusses sobre o sentido da atuao dos movimentos sociais no contexto dos desafios impostos democracia pelo processo de globalizao neo-liberal j descritos, que tm entre suas principais marcas, o deslocamento das noes de soberania e legitimidade, fundamentais para a compreenso do Estado Moderno. 3.1. Histria do Oramento Participativo Durante o exerccio de reconstituio histrica da origem do Oramento Participativo no Brasil, desenvolvemos a convico de que dois fatores desempenharam papel essencial: o primeiro foi o modo pelo qual, durante o perodo vivido entre 19851990, os movimentos populares se organizaram e lutaram para

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formular, construir consensos e inscrever seus anseios no arcabouo constitucional do pas, em nvel federal, estadual e municipal; o segundo fator resulta do impacto que os resultados eleitorais obtidos pelo PT Partido dos Trabalhadores nos pleitos municipais de 1988 causaram no sentimento e no iderio dos movimentos sociais, no partido e na sociedade brasileira como um todo. A alcanada pelo ampla repercusso, inclusive internacional, pela

Oramento

Participativo,

especialmente

divulgao da experincia em curso em Porto Alegre, teve como consequncia difundir uma noo segundo qual o Oramento Participativo teria surgido naquela cidade. Luciano Fedozzi, por exemplo, afirma:
Embora a gnese histrica do Oramento Participativo deva ser localizada, em sua forma latente, na cultura poltica e na prtica social dos diversos atores locais (tais como os movimentos associativos da comunidades e os partidos de esquerda atuantes na esfera pblica local, principalmente, a partir de meados da dcada de 70), o leitor poder perceber que, antes de uma frmula pronta simples deduo polticoprogramtica do PT (partido hegemnico da Frente Popular) ou da plataforma de reivindicaes do movimento comunitrio da cidade -, o Oramento Participativo resultante de um complexo conjunto de fatores objetivos e subjetivos que caracterizaram a realidade scio-poltica na capital gacha no final da dcada de 1980 e incio dos anos 90 (Fedozzi, 2000: 14, grifos meus).

Entretanto, ainda que, do ponto de vista da consolidao do Oramento Participativo como metodologia e como instrumento de poltica administrativa, Porto Alegre possa ser entendida como experincia paradigmtica, entendemos que as trajetrias da luta popular pela compreenso e interao no processo decisrio dos oramentos pblicos no Brasil remontam a inmeras localidades e movimentos. Nesta mesma direo, por exemplo, Pedro Pontual, em recente tese doutoral defendida na PUC-SP, refere-se emergncia de uma multiplicidade de atores

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na sociedade civil e a criao progressiva de condies favorveis participao popular na elaborao e gesto das polticas pblicas (2000: 62). Deste modo, Pontual aponta uma srie de iniciativas, tanto no mbito dos governos (os conselhos comunitrios) como do movimento popular (conselhos populares) que teriam tido ressonncia na emergncia de gestes democratizadoras e estimuladoras da participao popular (2000: 63). Especificamente, Pontual cita os exemplos das administraes municipais de Boa Esperana (ES), Lages (SC) e Piracicaba (SP), experimentados j na dcada de 70. Mais adiante, no contexto das eleies diretas para as prefeituras das capitais, Pontual destaca dentre as bandeiras de campanha dos candidatos dos partidos de oposio, a centralidade da participao da sociedade (2000: 65). No processo da Constituinte, os movimentos sociais obtiveram importantes conquistas no plano dos direitos sociais e de mecanismos institucionais que permitissem a participao da sociedade na elaborao, gesto e fiscalizao de polticas pblicas e atos governamentais (Pontual, 2000: 63-64). O papel da luta dos movimentos sociais durante o perodo constituinte tem uma importncia que, nas analises que examinamos (Fedozzi, 1997; 2000; Pontual, 1999), no foram, a nosso ver, suficientemente apontadas. 3.1.1. O Processo Constituinte Queremos salientar trs fenmenos: Nas lutas pela democratizao, em especial durante a Assemblia Nacional Constituinte (1985-1988), coube destacado papel s articulaes dos movimentos populares em Federaes,

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Fruns, Redes ou Plenrios. O caso mais significativo foi o do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, de carter nacional, que teve muito enraizamento por todo o pas. O Plenrio se destacou por articular qualquer tipo de movimento social num espao coletivo, sem querer impor-lhes uma orientao filosfica, religiosa ou poltica comum; seu papel era articular a ao popular com vistas a criar condies de permitir ao povo organizado acompanhar e fiscalizar a elaborao da Constituio e oferecer sua opinio e contribuio; A ao destas diversas articulaes dos movimentos sociais e o apoio de diversas entidades de nvel nacional, tais como a CNBB (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil), a ABI (Associao Brasileira de Imprensa) e a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), entre outras, foi fundamental para inserir no processo de elaborao da constituio, no Regimento Interno do Congresso Constituinte, uma metodologia por meio de qual o povo teve a oportunidade de apresentar-se para o debate e oferecer inmeras contribuies para a reflexo dos deputados constituintes, especialmente na fase em que trabalhavam Comisses Temticas, ocupadas em estudar questes especficas que depois deveriam converter-se em captulos da futura Constituio; Alm da presena popular nas Comisses Temticas, vale destacar, pela enorme capacidade de organizao que representaram e pelos impactos posteriores que tiveram, as campanhas realizadas atravs de abaixo-assinados, pela aprovao das emendas populares com temas que variaram no tratamentos de questes as mais diversas, tais como Reforma Agrria, Educao, Sade, Reforma Urbana, etc... A ttulo de informao,

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tais

abaixo-assinados

totalizaram

mais

de

12

milhes

de

assinaturas. Este tipo de ao acabou consagrado pela Constituio como um mtodo legtimo de proposio legislativa no que se convencionou chamar de Iniciativa Popular de Lei13. O que se depreende do exame da atuao dos movimentos sociais neste perodo que, a nosso ver, podemos falar de importante mudana na cultura poltica dos movimentos. Em segundo lugar, concordamos com aqueles que enfatizam a emergncia de um novo espao pblico que, na expresso de Telles & Paoli (2000), pode ser caracterizado como informal, descontnuo e plural. Em terceiro lugar, consideramos que, mesmo num contexto de prevalncia de prticas polticas tradicionais, como o clientelismo, o corporativismo, o populismo ou o patrimonialismo, a prpria vivncia deste processo teve importante funo pedaggica, possibilitando ao movimento popular uma nova autocompreenso do seu papel social, entendendo-se agora como autor, sujeito e artfice das relaes sociais. 3.1.1.1. Impactos do Processo Constituinte sobre a Cultura Poltica dos Movimentos Sociais A mudana de cultura poltica dos agentes populares integrantes dos variados movimentos sociais atuantes foi o resultado de uma srie de novas prticas desencadeadas com o objetivo de mobilizar a populao, formular propostas, pressionar por sua aprovao e acompanhar sistematicamente cada uma das etapas dos debates que se travavam no interior da Constituinte.

13

Para saber mais sobre esta movimentao e a importncia deste mecanismo para o exerccio democrtico, ver: MICHILES, C. et alli. Cidado Constituinte: a saga das emendas populares, 1989; CNBB, Igreja e Constituinte, Col. Estudos da CNBB, 1989 e BENEVIDES, M. V. A Cidadania Ativa: Referendo, plebiscito e iniciativa popular, 1996.

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Carlos Michiles e a equipe que, em 1989, tentaram documentar e analisar as mobilizaes promovidas em torno das emendas populares na Constituinte, assim se referem ao cotidiano daqueles movimentos e aprendizagem que ele propiciou:
Na busca da superao do regime tecnoburocrtico-militar, a sociedade brasileira tomou conscincia de que na Constituinte se elaborava efetivamente uma lei maior, que resultaria no enfrentamento de todos os seus segmentos. Nessa perspectiva, ela percebeu que no bastava ter eleito representantes para realizar tarefa to importante. Os diferentes interesses constataram que teriam que lutar pelos seus pontos de vista especficos. Era preciso levar diretamente suas propostas, acompanhlas de perto, pressionar (Michiles, 1989: 37).

Em seu estudo, Michiles e equipe, narram o processo de formao dos fruns e do Plenrio Pr-Participao e das Caravanas mobilizadas em cada regio do pas, que se dirigiam Braslia para fazer um lobby popular. Segundo eles,
... as caravanas representaram verdadeiras assemblias nacionais de trocas de experincias, painis riqussimos de expresses culturais regionais, alargando os horizontes e o sentimento de brasilidade de muitos representantes at ento limitados ao seu interior (Michiles, 1989: 75).

Mas, na citao a seguir encontramos o elemento que aqui mais nos interessa indicar:
... as caravanas foram extremamente importantes porque, acima de tudo, consistiram numa escola de aprofundamento da conscincia poltica e de capacidade de negociao. No aprendizado de negociao pelos militantes de base que integraram as caravanas, sobretudo aquelas de dimenso menores, que possibilitaram ao conjunto um contato maior com os parlamentares, reside, alis, um de seus efeitos mais significativos. Em geral s os dirigentes negociam, a base sendo chamada a pressionar, com o que ela acaba no entendendo por que e como se chegou a este ou aquele resultado na negociao. Sem a real condio de experimentar as dificuldades, de olhar com objetividade para o parlamentar como um campo de batalha onde se refletem interesses controversos da sociedade nacional, resultados de meias solues no conseguem ser absorvidos nem mesmo como meias vitrias, como o passo de avano possvel naquelas circunstncias ou momento. Cristalizam-se os sentimentos absolutos e maniquestas de tudo ou nada, da vitria ou da derrota. (Michiles, 1989: 75)

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Todo este exerccio permanente de elaborao, convencimento, negociao, mobilizao, refletiram-se fortemente na compreenso que os movimentos populares faziam de si mesmos, da ordem social e poltica e das prprias possibilidades de fazer poltica como instrumento de mudana. Para Elenealdo Teixeira (2001),
Esse processo teve grande importncia, fortalecendo a sociedade civil, mobilizando milhes de cidados e milhares de organizaes, em todo o pas, para uma atividade de aprendizagem cvica, com a discusso de temas at ento distantes da agenda parlamentar ou mesmo da imprensa (medicina alternativa, direitos dos deficientes, idosos e outros), tendo sido tambm um primeiro exerccio de articulao complexa entre as organizaes e interesses (Teixeira, 2001: 122).

Para William Csar C. Pereira (2000), trata-se de uma mudana dos paradigmas sob os quais se organizavam e atuavam os movimentos sociais:
... Uma parte da ao dos movimentos sociais passou a privilegiar o nvel institucional e tcnico da ao poltica como espaos chaves para a transformao social... A novidade no cenrio das aes coletivas foi que elas passaram a ocupar canais de participao institucional com a criao de redes, conselhos, movimentos, fruns com carter propositivo, pautados por amplas negociaes entre a sociedade civil e o Estado. Assim, surgiram vrias entidades e movimentos do setor popular dispostos a negociarem diretamente com o Estado, por diferentes formas e mecanismos, como o Movimento pela Constituinte, o Movimentos Nacional dos Meninos e Meninas de Rua, o Movimento em prol das Reformas de Sade, o SUS, o Movimento dos Muturios do BNH, o Movimento dos Sem Casa, o Movimento do Frum de Defesa da Criana e do Adolescente, Movimentos dos Aposentados, a Criao da PrCentral dos Movimentos Populares. Ou seja, h uma mudana de paradigma: do modelo expressivo-disruptivo para uma face integrativocorporativa (Pereira, 2000: 132).

Mesmo entendendo que esta redefinio da ao dos movimentos sociais propiciou diversas conquistas durante a Assemblia Constituinte, W. Pereira (2000) manifesta sria e legtima preocupao com o refluxo da pedagogia popular e da educao de base, alm da diminuio da resistncia

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institucionalizao poltica, ocorrida, desde ento, uma possvel proximidade excessiva das

junto aos e

movimentos sociais. Na verdade, procede a sua preocupao com organizaes movimentos sociais em relao s diversas esferas do Estado, que correm o risco da perda de capacidade crtica e de neutralizar os esforos recorrentes dos governos em cooptar proposies, organizaes e lideranas, como forma de se legitimarem. A aproximao dos espaos institucionais, as

conquistas obtidas ao longo das lutas pela redemocratizao e pequenas vitrias eleitorais, com consequentes conquistas de espaos de governo, poderiam implicar no desenvolvimento de uma viso otimista da institucionalidade recm inaugurada com a promulgao da Constituio Federal, em 1988. Podemos pensar que, caso este otimismo se convertesse numa ausncia de crtica ordem institucional recm instalada, ele poderia conduzir a um tipo de explicao das contradies sociais segundo qual elas seriam originrias de alguma espcie de degenerao moral. Ainda que no tenhamos elementos suficientes para fazer tal afirmao, de se notar que, ao longo dos anos 90, em que as polticas de estabilizao de corte neoliberal foram sendo implantadas, movimentos pautados pela luta contra a corrupo e pela tica na poltica encontraram enorme eco nem nosso pas. Ainda que no possamos estabelecer relaes de causa e efeito, e que este no seja o objeto de nosso estudo, interessante observar a presena de um certo otimismo institucional existente junto aos participantes dos movimentos sociais, como demonstrou Evelina Dagnino (2000), em pesquisa recente. Porm, Dagnino ressalva que

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Esta viso positiva dos mecanismos institucionais da democracia representativa, no entanto, no expressa uma avaliao complacente e est longe de significar o abandono de uma perspectiva crtica subjacente ao prprio surgimento dos movimentos sociais. Ela coexiste com uma clara demanda pela ampliao do contedo democrtico desses mecanismos... (Dagnino, 2000: 94).

3.1.1.2. A emergncia do Espao Pblico Informal, Descontnuo e Plural

Durante o perodo da Constituinte, emergiu o que Maria Celia Paoli e Vera da Silva Telles (2000) denominam de espao pblico informal, descontnuo e plural:
...espao pblico informal, descontnuo e plural por onde circularam reivindicaes diversas. Espao pblico no qual se elaborou e se difundiu uma conscincia do direito a ter direitos, conformando os termos de uma experincia indita na histria brasileira, em que a cidadania buscada como luta e conquista e a reivindicao de direitos interpela a sociedade enquanto exigncia de uma negociao possvel, aberta ao reconhecimento dos interesses e das razes que do plausibilidade s aspiraes por um trabalho mais digno, por uma vida mais decente, por uma sociedade mais justa (Paoli & Telles, 2000: 105).

So verdadeiras arenas pblicas,

...nas quais os conflitos ganham visibilidade, como acontecimentos nos quais os sujeitos coletivos se constituem como interlocutores vlidos e nas quais os direitos estruturam uma linguagem pblica que baliza os critrios pelos quais demandas coletivas so problematizadas e avaliadas nas suas exigncias de equidade e justia (Paoli & Telles, 2000: 106).

A este respeito, as narrativas de Michiles e equipe sobre a constituio dos plenrios pr-participao popular na Constituinte, de fruns e outras formas de organizao, so emblemticas e corroboram plenamente a opinio de Paoli & Telles.
Com perfis diferenciados, em suas origens e estruturas, tinham em comum, de maneira geral, uma preocupao suprapartidria, ainda quando nasciam de iniciativas partidrias. Surgiram pela atuao de militantes polticos ou sindicais, de agentes de pastoral, de movimentos de moradores, de associaes profissionais.

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Uns contaram com apoio e ajudas internacionais, de governos, universidades ou igrejas. Outros basearam sua ao somente em recursos prprios. Seus participantes no eram sempre os mesmos: partidos e organizaes integravam-se ou afastavam-se do esforo coletivo a partir de dinmicas internas que viviam e de suas vinculaes com o processo constituinte. Mas um ncleo persistia, servindo de base de apoio para novas retomadas. Nem todos sobreviveram s fases de refluxo, especialmente quando se intensificou o processo eleitoral. No entanto, muitos ganharam consistncia suficiente para continuar ativos at o final do processo constituinte (Michiles, 1989: 38-39).

Enumerar em quantos estados ou municpios, ou mesmo a frequncia com que uma mesma cidade possua vrias articulaes com este perfil tarefa quase impossvel de se realizar, sobretudo porque muitos desses movimentos no manifestaram a preocupao em documentar sua atividade. Entretanto, com segurana pode-se afirmar que esta movimentao espraiou-se largamente por todo o pas, e de forma muito consistente, tanto do ponto de vista da capacidade de unificar os esforos, utilizando-se, portanto, sempre, desta dinmica e metodologia vivenciada durante a Constituinte, em torno do ideal de participao popular e da luta por direitos substantivos (salrios, terra, educao, sade) (Teixeira, 2001: 122), quanto do vigor para que o movimento pudesse manter-se continuado, mesmo aps o trmino da elaborao e promulgao da Constituio Federal. O fato que este processo perdurou, tendo se estendido ainda pelo perodo de elaborao das Constituies Estaduais e das Leis Orgnicas dos Municpios14. Assim, as experincias vividas pelos movimentos sociais durante a Constituinte e seus desdobramentos no mbito dos Estados e dos Municpios, tiveram o importante papel de
14

Cfr. Teixeira, Elenaldo. O Local e o Global: limites e desafios da participao cidad. So Paulo, Cortez, 2001; e Caldern, Adolfo Ignacio. Democracia Local e Participao Popular: A Lei Orgnica Paulistana e os novos mecanismos de participao popular em questo. So Paulo, Cortez, 2000.

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produzir mudanas na concepo destes movimentos acerca das relaes entre a sociedade e o Estado, em suas diversas instncias. Alm disso, permitiram o surgimento de novos formatos organizacionais, em que os diversos movimentos e agrupamentos, com atuao comunitria, local, regional, estadual ou nacional, passaram a conviver com a pluralidade e a complexidade dos problemas, defrontando-se com o desafio de elaborar e apresentar propostas capazes de produzir convergncias e consensos no mbito, primeiro do prprio movimento popular, e depois das diversas faces integrantes do espectro poltico representadas nos Parlamentos Constituintes. A consequncia direta do confronto entre este conjunto de transformaes, culturais e organizacionais, vividas pelos movimentos sociais, e o fato de que as prticas polticas tradicionais mantm-se fortemente arraigadas nas relaes que a populao estabelece com o Estado e vice-versa, de que os movimentos sociais se propem uma nova agenda de ao, cujo contedo consiste em dar efetividade, no mbito da legislao local e de execuo cotidiana da poltica, s conquistas inscritas na Constituio. Segundo Elenaldo Teixeira (2001), as lutas dos movimentos sociais ampliam seus objetivos,
...visando institucionalizar conquistas obtidas na ao direta, mas ainda dependentes de atos dos governantes (direito de consulta, informao, participao em planos e conselhos, etc...) Tratava-se, pois, de estabelecer regras e procedimentos que regulassem as relaes dos cidados e organizaes com o poder poltico, para que os primeiros no ficassem merc da boa vontade ou do arbtrio de cada governante (Teixeira, 2001: 122).

Sem dvida, neste contexto que se desenvolveu o caldo de cultura que liga o conjunto de experincias do movimento

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popular durante o perodo constituinte com a origem do Oramento Participativo. 3.1.1.3. O Oramento Pblico como Contedo da Luta Social Um bom exemplo do OP podemos encontrar na experincia de Vila Velha, no Esprito Santo: numa articulao assemelhada do Plenrio Pr-Participao Popular, veio tona um novo anseio de apropriao pela sociedade do que convencionalmente era tratado e compreendido como exclusivo dos governantes: o debate sobre Oramento Pblico. Naquele caso, a presso popular, reconfigurada pela experincia das lutas da Constituinte, dirigiu seu olhar no apenas para as questes nacionais e para a produo de direitos, mas para a vida cotidiana das comunidades, passando a lutar e conquistando a aprovao de lei municipal assegurando a criao de uma Assemblia Municipal do Oramento (Lei Municipal 2247/85)15. J naquele momento, alguns setores do movimento popular compreenderam que a produo do oramento pblico no encerrava apenas discusses de ordem tcnica, sobre as rubricas, categorias, funes e sub-funes, ou de ordem burocrtica, acerca de que rgo dispor de maior ou menor oramento, mas sobretudo, referia-se problemtica poltica, tanto no que se refere prpria deteno do poder a ser exercido, quanto estratgia poltica futura, bem como ordem social e econmica que cada grupo poltico representa no exerccio do poder.

15

Cfr. Revista Proposta 37: Constituinte: participao popular, FASE, agosto de 1988.

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3.2. Vitrias Eleitorais do PT Alm desta ampla movimentao popular durante o perodo Constituinte, como j dissemos, os resultados eleitorais obtidos pelo PT em 1988, nos pleitos municipais, tiveram como papel aprofundar as expectativas de modificaes significativas na forma de exercer o poder, o que parece ter sido fundamental para a gestao do Oramento Participativo. As condies e caractersticas do nascimento do PT e sua trajetria na cena poltica brasileira tm sido objeto de diversos estudos (Gadotti & Pereira, 1989; Keck, 1991; Azevedo, 1991; Azevedo, 1995; Meneghello, 1989). Alguns dos elementos mais significativos da identidade com que o partido procurou se caracterizar inicialmente podemos encontrar nesta observao de Jlio Assis Simes (1992):
..Surgido no ocaso do regime autoritrio com a expectativa de tornar-se o catalisador dos movimentos da sociedade civil que se opunham difusamente aos governos militares, desejando congregar em suas bases diversos tipos de excludos da poltica os moradores das periferias urbanas, os operrios, as minorias-, o PT procurou marcar sua identidade como um partido criado de baixo para cima. Para tanto, o partido absorveu o cdigo tico-poltico caracterstico dos movimentos populares influenciados pela Igreja catlica, em defesa da autonomia, da ao direta e solidariedade moral dos oprimidos ao lado de uma forte desconfiana da poltica e dos polticos. Ao mesmo tempo, proclamando a necessidade de uma mudana radical nas formas de fazer poltica, o PT envidou esforos para assegurar sua legalidade institucional e disputar sua primeira eleio em 1982... (Simes, 1992: 910).

Apesar do inexpressivo resultado eleitoral do PT em 1982, o partido prosseguiu seu crescimento e consolidao, seja pela forte presena nas lutas sociais, seja no apoio constituio da CUT Central nica dos Trabalhadores, ou na campanha das Diretas em 1984, ou nos esforos pela realizao da Constituinte e na oposio ao governo da Nova Repblica, liderado por Jos

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Sarney, entre 1985 e 1988. Deste modo, chegou s eleies de 1988 com pequena experincia na administrao do Estado, mas consolidado como referncia dos anseios de mudana que se expressaram ao longo dos anos 80 no pas. 3.2.1. A Primeira Experincia Administrativa: Diadema Em sua primeira experincia administrativa, em Diadema, entre 1982 e 1988, o partido realizou uma das primeiras experimentaes em torno de um modelo participativo de produo do oramento pblico, conduzida para esta direo pela iniciativa de um governo municipal. Como nas administraes iniciadas a partir de 1989, outras tentativas de promover mecanismos participativos para a discusso oramentria foram realizadas, vale a pena conhecer o processo desenvolvido em Diadema, para identificar possveis razes de ordem poltica que poderiam ter motivado a opo do partido por esta prtica. Para sua anlise, vamos nos basear no estudo de Jlio A. Simes, publicado em 1992. Para ele, com a vitria em Diadema, em 1982,
...O partido viu-se, ento, pela primeira vez, diante do drama de compatibilizar seu grandioso e impreciso discurso de transformao social com as necessidades de dominar e comandar uma esfera limitada de poder poltico institucional (Simes, 1992: 10).

E prossegue:
...A primeira experincia administrativa do PT pautou-se por uma intensa competio entre diferentes projetos de governo popular acobertados pelas mesmas palavras de ordem em defesa da participao organizada do povo nas decises polticas. A caracterizao dessa dinmica competitiva , acredito, essencial para se compreender o desenvolvimento da gesto petista, a intensidade das lutas internas, o jogo aparentemente desconcertante das alianas e conflitos, as mudanas bruscas de atitudes e discursos, as rupturas amargas, a euforia e a decepo geradas no desenrolar da administrao. A questo de fundo a complexa insero do PT com seu diversificado espectro ideolgico de esquerda precariamente unificado em torno da

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reivindicao dos direitos sociais e civis da maioria e de uma vaga proposta de socialismo democrtico e participativo em nosso aflitivo processo de transio a uma democracia de massas, se que se quer moderna, pluralista e competitiva, mas prolonga indifinidamente a sobrevida de uma coleo de normas restritivas, casusticas e autoritrias (Simes, 1992: 10)

Para Simes (1992), a constituio do PT local caracteriza-se pela disputa em torno da prpria concepo de partido, ou sob os conflitos entre diversas agremiaes trotskistas e grupos catlicos, ou ligados organizao sindical (Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo do Campo e Diadema, poca sob a presidncia de Luis Incio da Silva, o Lula). A discusso sobre as caractersticas dos ncleos de base e sobre os conselhos municipais de base, na campanha eleitoral municipal convertidos em conselhos de bairros, indica as inmeras imprecises que a noo de participao possua e quantas tenses ela podia produzir para uma organizao partidria de origem to plural como o PT. No contexto dos conflitos internos administrao e daqueles oriundos da relao entre o partido, em suas diversas instncias e faces, e o governo que, na experincia da primeira gesto petista de Diadema foram especialmente acirrados, importanos verificar o significado dos procedimentos adotados pelo governo municipal para viabilizar a participao popular na discusso do oramento municipal. Que a discusso do oramento pblico tivesse dependncia da aprovao popular, viabilizada por conselho popular, o que se decorre da entrevista concedida por Lula Folha de So Paulo, pouco antes das eleies de 1982:
...Em cada bairro seria feita uma assemblia, escolhido um conselho popular. Cada atitude do governo, na aprovao do oramento ou na consecuo de uma obra qualquer, teria de ser por consulta popular, para que se fizesse o projeto que fosse para a Cmara. E

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quando a Cmara fosse aprovar o projeto, teria o que pensa o povo daquele projeto... (FSP, 14 de setembro de 1982, in: Simes, 1992: 85).

Com esta perspectiva, a expectativa partidria era de que a administrao de Diadema iniciasse um esforo pela realizao de consultas populares para a elaborao oramentria j no primeiro ano de governo, em 1983. O prefeito municipal, Gilson Menezes, entretanto, hesitou em iniciar este processo. Sob o argumento da precariedade das finanas municipais, apenas em 1984 estimulou um processo bastante tmido de contatos com a populao:
Os primeiros contatos visando a formao de grupos l;ocais de discusso do oramento em 1984 foram efetuados por um auxiliar direto do diretor de Gabinete, funcionrio de confiana do prefeito. Os alvos foram grupos dispersos, preferencialmente associaes de moradores, clubes de mes, associaes de pais e professores. Num primeiro momento, o referido funcionrio centralizava todas as iniciativas e as executava pessoalmente. Era ele quem fazia as sondagens iniciais nos bairros, organizava a convocao das primeiras reunies e as presidia, na condio de representante autorizado da prefeitura. Essas primeiras reunies nos bairros foram convocadas de forma amadora, afixando-se cartazes porta de escolas ou de sedes de SABs, convidando a populao para, em determinada data, comparecer a uma reunio com o prefeito para discutir as reivindicaes. No havia qualquer outro tipo de divulgao, e a anunciada presena do prefeito funcionava, na verdade, como chamariz. O resultado que raramente era possvel realizar as reunies locais aps uma nica convocao, devido ausncia absoluta de participantes. Mesmo quando ocorriam, as reunies no atraam mais que uma dzia de interessados e curiosos, que eram ento informados, pelo funcionrio do Gabinete, que aquela seria a primeira de uma srie de reunies destinada discusso conjunta da pea oramentria. Era habitual que, depois desse suposto esclarecimento inicial, se formasse uma grande confuso, j que as pessoas presentes esperavam tratar-se de uma reunio para apresentao das reivindicaes especficas e, naturalmente, alguns se desapontavam ao ver que o prefeito em pessoa no estava presente. E as reivindicaes trazidas eram as mais variadas: pedidos de emprego, reclamaes sobre servios malfeitos de conservao de ruas, disputas sobre o uso de campo de futebol, etc. Com dificuldade, o funcionrio tentava explicar o que significava pea oramentria e passava, sem mais delongas, a tirar os representantes dos bairros, aps o que a reunio era encerrada (Simes, 1992: 171).

Concluda esta etapa, posteriormente, em reunies com representantes de bairro, na Prefeitura Municipal, informavase sobre a composio das receitas e despesas municipais.

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Simes chama a ateno para o fato de que a comisso de oramento era constituda por representantes que normalmente eram dirigentes de associaes de bairro ou outras lideranas locais no-petistas. Com esta base social, ao invs dos conselhos populares que a militncia petista local previa, o prefeito formaliza modo,
... a prtica dos Conselhos Populares de Bairro na administrao de Glson Menezes mostra uma concepo de participao popular muito mais como mecanismos de consultas e transmisso de informaes com a finalidade de prevenir protestos e expressar uma base de apoio massivo gesto municipal. Vale ressaltar, de todo modo, que tais iniciativas foram a maneira encontrada pelo prefeito Glson Menezes para lidar com os conflitos provocados pela participao, minimizando seu carter explosivo e, assim, conservar o iderio participativo como sinal diacrtico de sua administrao (Simes, 1992: 173).

experincia

repete

nos

anos

seguintes,

institucionalizando os Conselhos Populares de Bairros. Deste

A descrio que Jlio Simes (1992) apresenta demonstra que os procedimentos adotados para a consulta popular, no caso em questo, foram pouco sistematizados. Alm disso, em Diadema, em sua descrio, Simes no fornece nenhuma informao sobre a forma da escolha dos representantes, o formato organizacional do Conselho de Bairros ou sobre o carter deliberativo do Conselho Popular de Bairros, Simes no informa nada, fazendo-nos entender que ele no existia. Pode-se concluir que, em Diadema, a discusso do Oramento Pblico com a populao teria servido mais como um instrumento de legitimao e reforo da autoridade do governante frente s disputas ideolgicas internas ao partido e aos partidos opositores do governo do que como efetivo mecanismo de exerccio de cidadania e de aprofundamento democrtico.
Eliminados ou enfraquecidos os principais focos de oposio interna gesto, o prefeito voltou a adotar o discurso participativo, como

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marca diferenciadora da administrao, e a promover canais institucionais de participao popular, onde procurava manter sob controle os conflitos e preservar a prpria autoridade na tomada de decises (Simes, 1992: 174).

3.2.2. Administraes Petistas eleitas em 1988

Antes

de prosseguir com a

recuperao

das

experincias de administrao petistas em que so testados modelos de discusso abertos participao popular na elaborao dos oramentos municipais, importa salientar que, em 1985, atravs da retomada das eleies diretas para prefeitos das capitais, refora-se o movimento geral de democratizao da sociedade, em que os movimentos sociais desempenham papel de primeira grandeza. Para Soares & Gondim (1998), com as eleies de candidatos de esquerda e centro-esquerda em vrias capitais, inicia-se o primeiro ciclo do novo modelo de democracia urbana no Brasil. Segundo os autores, este ciclo caracteriza-se pela valorizao da participao dos movimentos sociais na definio das polticas locais; pela hegemonia de uma frente poltica democrtica com um discurso que combinava a condenao ao autoritarismo com propostas de uma democracia substantiva que ultrapasse os marcos da representao parlamentar; pela mudana no comportamento de segmentos da esquerda quanto validade de as organizaes da sociedade civil abandonarem uma postura meramente contestatria, passando a combinar reivindicao com interlocuo direta com as agncias estatais (Soares & Gondim, 1998, 64-65).

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Por outro lado, o segundo ciclo inicia-se com as eleies de 1988, em que o PT vence em significativo nmero de cidades grandes e mdias, dentre elas algumas capitais, tais como So Paulo, Porto Alegre e Goinia, ou cidades de grande importncia, tais como So Bernardo do Campo, Santo Andr e Diadema (Grande ABC), Campinas, Santos, e outras16.
...Este pleito eleitoral caracterizado pela profunda crise de credibilidade da nova repblica e dos partidos centristas e, consequentemente, pela radicalizao do discurso do povo como sujeito de sua prpria histria. Esta idia j presente, nos anos 70, na construo utpica dos movimentos de base da Igreja, parecia ganhar factibilidade com a vitria da esquerda em importantes centros urbanos (Soares & Gondim, 1998: 66)

Neste contexto, e com as perspectivas de mudanas no perfil da ordem jurdica e tributria, em funo da recm aprovada nova Constituio Federal, que em tese permitiria aos municpios maior autoridade, na medida em que a Constituio determinara uma descentralizao de recursos tributrios em favor dos mesmos, radicalizam-se as propostas de instalao de conselhos populares deliberativos (Soares & Gondim, 1998: 66). Dentro deste contexto, vamos examinar os

encaminhamentos dados proposta de fazer avanar a participao popular na discusso dos oramentos municipais. Para tanto, estudaremos as trajetrias das administraes municipais de So Paulo, Santo Andr e Porto Alegre. 3.2.2.1. O caso do Municpio de So Paulo

16

O nmero total de cidades em que o PT venceu as eleies em 1988 de 36 prefeituras, segundo informao do n. 5, de 1989, da Revista Teoria e Debate, do Diretrio Regional do PT So Paulo. Soares e Gondim usam o nmero de 40 prefeituras, sem referncia fonte de informao que esto utilizando.

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No caso da administrao municipal de So Paulo, a deciso de preparar o Oramento Municipal com ampla participao popular era uma forte determinao dos integrantes do governo e da Prefeita Luza Erundina, poca filiada ao PT. Em sua posse para a Secretaria Municipal de Planejamento, o economista Paul Singer, em 1 de janeiro de 1989, proferiu um discurso, em que, ao defender o rompimento com as prticas clientelistas, afirma, sobre a inteno do governo de Luza Erundina, que
... as prioridades pautar-se-o pelos interesses da maioria trabalhadora dos muncipes, conforme a prpria maioria os entender e exprimir. Em lugar de um clculo exige-se um processo de formao de vontade, mediante o confronto de diferentes alternativas em controvrsias abertas, nas quais representantes de partidos polticos, movimentos populares, associaes de moradores, sindicatos e tcnicos devero participar. A participao popular no processo de tomada de decises ponto fundamental de nossa plataforma de governo e cabe-nos encontrar as formas que viabilizem esta participao, sem que a seu pretexto a determinao de prioridades seja paralisada, obscurecida ou distorcida (Singer, 1996: 102).

Assim, no caso de So Paulo, a discusso sobre a descentralizao administrativa tinha grande apelo, em funo das dimenses da cidade e dos enormes desafios subjacentes ao processo de construo de consensos acerca dos problemas a serem equacionados na complexidade da metrpole17. Deste modo, a prefeitura estimulou o surgimento de Ncleos Regionais de Planejamento, com a finalidade de articular as demandas de carter setorial com aquelas mais vinculadas regionalizao das aes governamentais.
Sobre as discusses em torno do tema da descentralizao na cidade de So Paulo, nos anos de 1989 e 1990, ver: Ignacio Caldern, Democracia Local e Participao Popular, So Paulo, Cortez, 2000; a reflexo sobre a descentralizao tambm pode ser encontrada em Levy, Evelin. Democracia nas Cidades Globais: um estudo sobre Londres e So Paulo. So Paulo, Studio Nobel, 1997; e, para o debate sobre a relao entre descentralizao e democracia, ver: Kerbauy, Maria Teresa Miceli. Federalismo, Descentralizao e Democracia. In: FCL-UNESP, Estudos de Sociologia 10, Revista Semestral do Depto. de Sociologia, Araraquara, 2001, pp. 51-60.
17

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...Os ncleos eram coordenados pelos administradores18 e o representante da Sempla19 exercia a secretaria executiva, tendo por funo tambm encaminhar a soluo dos problemas de uso do solo de carter local, principalmente no que tangia localizao dos novos equipamentos a serem construdos em cada regio. Politicamente, os ncleos eram importantes porque permitiam aos administradores receber e discutir as reivindicaes setoriais dos movimentos de bairro de sua jurisdio, o que reforava seu papel de representante geral da prefeita. Assim, se grupos de moradores se dirigiam ao administrador para reclamar do funcionamento da biblioteca ou para pedir o calamento de certas ruas ou para solicitar a instalao de uma nova creche ou escola de primeiro grau, os representantes das secretarias respectivas do ncleo regional de planejamento podiam assessor-lo nas conversaes com os demandantes e, conforme o caso, implementar solues locais ou encaminhar as reivindicaes a suas secretarias (Singer, 1996: 107).

Atravs destes ncleos, segundo Paul Singer (1996), cresceu a aproximao entre o morador-usurio e a administrao municipal, ampliando e fortalecendo a autonomia dos rgos regionalizados da administrao. A continuidade desta orientao deveria conduzir, segundo a plataforma de governo da Prefeita Luza Erundina, s condies para a criao de subprefeituras,
... que receberiam o comando operacional das redes de servio descentralizadas escolas, postos de sade, creches, casas de cultura, sacoles ficando as secretarias apenas com funes normativas (Singer, 1996: 108).

Foram intensos os conflitos e tenses oriundos do processo de transferncia de autoridade e competncias que representaram a criao dos ncleos de planejamento e a consequente autonomia das administraes regionais, na perspectiva da implantao das sub-prefeituras. Alguns secretrios municipais posicionavam-se contrariamente aos ncleos, de um lado, e de outro, os administradores regionais, atravs dos ncleos, sentiam-se fortalecidos. Alm disso, os ncleos eram apoiados por grupos de moradores das respectivas regies, que se viam com maior poder de negociao em unidades administrativas menores.
18 19

Responsveis pelas Administraes Regionais da Prefeitura Municipal de So Paulo. Secretaria Municipal de Planejamento.

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Os ncleos regionais de planejamento acabaram dissolvidos para evitar que tais conflitos ameaassem a unidade do governo. A formulao do oramento municipal com a participao popular se dava sob as angstias e tenses decorrentes dos embates que se travavam no interior mesmo do governo, e com maior ou menor ascendncia de movimentos de moradores em dadas regies. Alm disso, a prefeitura se props realizar uma reforma tributria, na perspectiva de produzir uma poltica tributria assentada sob princpios de justia fiscal:
... nossa administrao seguia princpios muito claros de justia fiscal: enfatizar os impostos diretos, que podem ser lanados com alquotas progressivas de acordo com a presumida capacidade contributiva de cada cidado; isentar os moradores de baixa renda; e maximizar a arrecadao de renda prpria, tendo em vista atender as demandas da populao mais necessitada e o fato de que os sucessivos governos federais estavam praticamente inviabilizando a obteno de emprstimos dentro e fora do pas para financiar investimentos (Singer, 1996: 110).

No que se refere aos procedimentos adotados tendo em vista a elaborao do oramento, a primeira etapa consistia no trabalho interno secretaria de Finanas, que produzia simulaes a partir, especialmente, de duas variveis: os princpios de justia fiscal apontados acima e a avaliao poltica da receita mxima que a Cmara de Vereadores se disporia aprovar (a oposio Prefeitura tinha a maioria das cadeiras). De posse destas simulaes, a Secretaria de Planejamento procedia a uma consulta junto s outras secretarias, autarquias e empresas municipais, por meio de um instrumento de trabalho distribudo a todos os rgos municipais, com a funo de orientar a projeo de gastos possveis. Neste momento, os conselhos municipais ligados s secretarias eram ouvidos e os

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movimentos sociais e grupos de moradores eram envolvidos, ou pelas secretarias, ou pelas administraes regionais. A partir da, tcnicos das secretarias adaptavam as proposies tcnica oramentria, produzindo um esboo de oramento que, normalmente, superava a previso de receitas do municpio. Em seguida, este esboo era apresentado a plenrias populares convocadas pelas diversas administraes regionais, em que o Secretrio de Planejamento tentava persuadir a todos, rgos pblicos e populares, no sentido de enquadrarem os recursos solicitados aos disponveis previstos. Alm das plenrias populares, aconteciam, ainda, algumas reunies em que as diversas secretarias municipais com o dos eram agrupadas de por finalidade e caractersticas de atuao, coordenadas pela secretaria de planejamento, objetivo recursos promover negociaes intragovernamentais disponveis. Em caso de

impasses, a prefeita Luza Erundina era chamada a intervir, de modo a finalizar a proposta que seria encaminhada ao legislativo municipal. Ao compararmos a experincia de Diadema (198288)20 com a de So Paulo (1989-1992), percebemos algumas semelhanas e diferenas, que merecem ser observadas: a) Quanto ao processo de consultas e ao dilogo com a populao: em Diadema, o processo iniciava-se nos bairros e prosseguia, posteriormente, com a conduo das reivindicaes para o Conselho Popular de Bairros ou Conselho Municipal de Oramento. Em So Paulo, as consultas eram realizadas pelas
20

Sobre a administrao de Diadema, ver pgs. 61 - 65.

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administraes regionais (as demandas locais) ou pelas secretarias (demandas setoriais) e conduzidas, atravs dos prprios rgos da prefeitura secretaria de planejamento, que produzia a proposta de oramento, apresentando-o, em seguida s plenrias populares ; b) Quanto metodologia das consultas: tanto em Diadema quanto em So Paulo, no houve a sistematizao de uma metodologia que pudesse evitar, no processo de consultas populao, o surgimento de um extenso rol de demandas sem nenhum critrio de hierarquizao e sem mecanismos consensuados de priorizao e seleo das demandas; c) Quanto ao exerccio de poder: tanto em So Paulo quanto em Diadema no se conferiu poder deliberativo participao popular. Em Diadema, no entanto, diferentemente de So Paulo, havia alguma espcie de delegao de poder dos participantes das reunies de consultas aos representantes que iriam compor o Conselho, enquanto que em So Paulo, j se partia do pressuposto de que o governo municipal detinha essa delegao popular em funo da prpria eleio. d) Quanto constituio de uma instncia de negociao: Em So Paulo, ao contrrio de Diadema, no se constituiu uma instncia regular, um conselho de Oramento, composto populares, por com a delegados atribuio ou de representantes

proceder a continuidade do dilogo entre os integrantes do governo e a populao.

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3.2.2.2. A administrao de Santo Andr

A Prefeitura de Santo Andr, assim como a de So Paulo, sob a gesto petista eleita em 1988, tambm iniciou uma experincia de consultas populao para a formulao do oramento municipal, a que deu o nome de Oramento Participado21. As discusses do Oramento Participado iniciaram-se na segunda metade de agosto de 1989, mas com algumas caractersticas que o distinguem das experincias de Diadema (1982-1988) e daquela que se iniciava, contemporaneamente, em So Paulo. Dentre estas caractersticas, podemos apontar, especialmente, para aquelas que se referem construo prvia de um campo de respaldo poltico e social para a iniciativa e compreenso da necessidade de se construir uma poltica de comunicao em torno da proposta, tanto com o objetivo de facilitar a mobilizao e a incorporao da populao quanto em termos de realizar uma disputa ideolgica na sociedade local acerca do modelo de gesto pblica alternativo que o governo que se iniciava pretendia representar. Estas duas caractersticas apontam para o fato de que, diferentemente das outras duas administraes que analisamos, o governo, que se iniciava em Santo Andr, revelava forte coeso na direo de suas aes, o que se poderia explicar por uma composio poltica menos plural, do ponto de vista

Cfr. Prefeitura Municipal de Santo Andr. Santo Andr: participao popular. Santo Andr, Pref. Municipal de Santo Andr e Fundao Santo Andr, 1992, pp.38-47. Do ponto de vista acadmico, o Oramento Participado foi analisado por Pedro Pontual, em tese doutoral publicada em 1999.
21

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ideolgico do PT local22, por um relacionamento consolidado com outros atores, representativos dos diversos segmentos e movimentos sociais na cidade de Santo Andr e por uma maior clareza terica e poltica das lideranas do partido e do governo na cidade, que lhes permitiu identificar claramente os adversrios contra os quais lutavam e definir as estratgias para enfrent-los. Assim, pois,
... Antes mesmo de ser deslanchada, a campanha [pelo Oramento Participado] conquistou a adeso dos movimentos sociais, das organizaes religiosas e entidades civis. O presidente da Acisa (Associao Comercial e Industrial de Santo Andr) considerou-a altamente positiva. O bispo D. Cludio Hummes gravou pronunciamentos de apoio iniciativa, veiculados pelo rdio, nos quais salientava a importncia de o povo ter conscincia de como o dinheiro pblico utilizado (PMSA, 1992: 38).

Este apoio poltico se amplia pelo fato do governo voltar a discutir a proposta oramentria encaminhada Cmara Municipal com entidades de grande foa poltica na cidade, tais como a CUT, a Acisa, a Federao das associaes de moradores, a Associao de Engenheiros e Arquitetos, a Cria Diocesana, a CIESP, dentre outras. Na cidade, a discusso sobre a participao popular no processo oramentrio tambm encontrou eco na Cmara de Vereadores, o que acabou se configurando na formulao do artigo 132 da Lei Orgnica do Municpio, aprovada em 1990, determinando a criao do Conselho Municipal do Oramento23, que, entretanto no foi instalado pelo governo municipal, naquela

Afirmar a maior unidade ideolgica no PT local no implica em afirmar que no tivessem havido polmicas acerca dos mecanismos e dos processos de participao popular. A este respeito, ver Pedro Pontual, op.cit., 134-138.
22 23

PMSA. Santo Andr: participao popular. Santo Andr, Pref. Municipal de Santo Andr e Fundao Santo Andr, 1992, p.39.

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gesto24. Note-se que, apesar de convertido em preceito legal o Conselho Municipal de Oramento, nem o movimento popular, nem o PT e nem mesmo os vereadores petistas empenharam-se para exigir sua instalao, no se tendo notcia de nenhuma mobilizao com este objetivo, tanto durante o governo Celso Daniel (19891992) quanto depois, no governo Newton Brando, do PTB (19931997), quando se desarticulam os espaos de participao popular (Pontual, 2000: 151). A experincia de Santo Andr, alm de ser desenvolvida num ambiente de maior consistncia poltica e ideolgica do que aquelas analisadas, a saber, de So Paulo e Diadema, revela, tambm, uma elaborao metodolgica mais acurada. Assim, a preparao do oramento para 1990, em que se realizaram 14 reunies com entidades, 10 plenrias de bairros alm de 7 reunies temticas, envolvendo a participao de cerca de 1400 pessoas, revela a ateno para com o carter distinto de reivindicaes estritamente vinculadas localizao geogrfica dos demandantes e daquelas oriundas de ateno a questes relacionadas s polticas pblicas setoriais, tais como educao, sade, cultura, etc... Com este formato, o governo permitiu o envolvimento de diferentes segmentos sociais, que podiam exprimir seus anseios em espaos adequados. Finalmente, o governo previa dois momentos para a participao popular: um momento para o planejamento e outro para o acompanhamento e a fiscalizao da execuo oramentria. Neste sentido, constituiu-se, ainda em 1989, uma Comisso de Fiscalizao, integrada por cerca de 300 pessoas25. Apesar desse maior cuidado na organizao e com a metodologia,
24

Pontual, Pedro C. O Processo Educativo no Oramento Participativo: aprendizado dos atores da Sociedade Civil e do Estado. So Paulo, PUC, 2000, Tese de Doutorado, p. 146.

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... como no foi construda nenhuma articulao entre as lideranas de diversas regies da cidade (e no havia ainda o Conselho do Oramento), a tendncia foi que eles [os 300 integrantes da Comisso de Fiscalizao] ficassem isolados em suas regies... (Pontual, 2000: 153).

Deste modo, o caso de Santo Andr expressa, um processo em que a conduo governamental da participao popular na elaborao oramentria uma das marcas mais evidentes. O fato de que o Oramento Participado possusse carter consultivo, tendo o governo mantido para si a definio final da destinao dos recursos (PMSA, 1992) outro componente que refora esta afirmao. O governo de Santo Andr assume, alm disso, explicitamente, o papel de indutor e estimulador da participao popular, ao constituir, no primeiro semestre de 1990, o Grupo Gestor de Participao Popular, como resposta ao esvaziamento sofrido pelas subcomisses de acompanhamento e fiscalizao. Em 1991, o Grupo Gestor foi convertido em Assessoria de Participao Popular, uma equipe composta por vinte pessoas, com o objetivo de
... retomar em novas bases o trabalho com a comunidade ... Os agentes receberam treinamento em seminrios peridicos e cursos sobre oramento, planejamento de bairro, direo de reunies etc., preparando-se para acompanhar as discusses e a fiscalizao do oramento. Deveriam fazer a ponte entre a comunidade e a Prefeitura, informando a populao sobre tudo o que o oramento previra para cada bairro e estimulando a criao de comisses para acompanhamento dos servios e obras (PMSA, 1992: 44).

Esta postura do governo remete discusso sobre os movimentos sociais, a auto-organizao da sociedade, os

25

Com o objetivo de favorecer o acompanhamento e a fiscalizao, realizou-se um Curso de Oramento, de que participaram cerca de 160 pessoas, ao final do qual constituram-se dezenove subcomisses responsveis pelo acompanhamento do cronograma das aes governamentais. No decorrer de 1990, estas comisses se esvaziaram, segundo a Prefeitura pelos seguintes motivos: despreparo do pessoal da mquina pblica para lidar com a interveno da comunidade; cansao e desnimo da populao, causado pela morosidade na tramitao das aes do poder pblico; perda de motivao para a fiscalizao causada pelo atendimento da demanda especfica, revelando conscincia particularista de muitas lideranas populares.

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Conselhos Populares e sobre a autonomia e independncia destes na sua relao com o Estado . Evitando uma concepo segundo qual o processo de mudana social s poderia resultar de uma ao do povo ou dos trabalhadores, o debate que se trava em Santo Andr avana no sentido de afirmar a distino entre canais institucionais de participao popular e os Conselhos Populares. Estes devem resultar da iniciativa do prprio movimento social, sem a intervenincia do Estado. Aqueles, por sua vez, so espaos que o poder pblico abre, como interseco entre governo e sociedade, para os quais o governo indica seus representantes, assim como os diversos segmentos sociais tambm o fazem, sem interferncia do governo na escolha dos representantes do movimento social ou das organizaes da sociedade civil (PMSA, 1992: 27-35). Com esta perspectiva, o documento Participao Popular, publicado em 1992, exprime a formulao da administrao municipal por meio das categorias co-gesto e gesto conjunta da cidade:
A mudana na relao Prefeitura comunidade vai alm da participao em mutires, por mais enriquecedoras que sejam estas iniciativas. Ela se manifesta, em grau maior ou menor, nas vrias esferas da atuao poltica e administrativa do Executivo Municipal e constitui sempre, em grau maior ou menor, um instrumento para a reelaborao coletiva da identidade local, para uma nova apropriao da cidade por seus moradores. As reunies temticas e as plenrias para a elaborao do oramento municipal, realizadas desde o segundo semestre de 1989 entre representantes da Administrao e da comunidade constituem momentos estratgicos para esta nova apropriao. Nas discusses, as entidades da sociedade civil e os movimentos sociais vo alm da apresentao de suas reivindicaes. No h recursos para fazer frente, num mesmo momento, a todas as carncias; o confronto de reivindicaes e, afinal, o estabelecimento conjunto de prioridades pelos movimentos populares e pela Administrao representam formas de aprendizado mtuo da co-gesto da cidade (PMSA, 1992: 14).

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3.2.2.3. A experincia de Porto Alegre

Alm das experincias de So Paulo e Santo Andr, outras cidades em que o PT assumiu o governo municipal em 1988 tambm iniciaram gestes incorporando o iderio participativo ao processo de formulao do oramento municipal. Desde a pequena Icapu, no Cear, passando por Ipatinga, na Grande Belo Horizonte, em Minas Gerais, at Porto Alegre, no Rio Grande do Sul. Aqui vamos restringir nossa anlise a Porto Alegre, durante a primeira gesto petista na capital gacha. Foi neste perodo que, por l, experimentou-se realizar o compartilhamento da deciso com a comunidade acerca do emprego dos recursos pblicos. Entendemos que, com mais esta avaliao, j teremos elementos suficientes para concluir nossa anlise acerca dos fatores que favoreceram o surgimento de vrias modalidades de participao popular na deliberao acerca da utilizao dos recursos pblicos, avanando para alm disso, na descrio da experincia que se tornou paradigmtica, como o caso do OP de Porto Alegre, neste sentido, potencializando forte disseminao destas prticas pelos municpios e estados de todo o Brasil e de outros pases. A experincia de Porto Alegre possui algumas especificidades, dentre as quais importa ressaltar: a) o OP segue uma linha de continuidade e de superao das reivindicaes dos movimentos comunitrios locais, que j exigiam do poder pblico o debate do Oramento Municipal; b) insere-se no debate sobre o tema dos Conselhos Populares que se vinha discutindo na cidade, e que tinha grande apreo por parte dos integrantes do governo liderado por Olvio Dutra, autodenominado Frente Popular (ou

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Administrao Popular), mas promove a superao da concepo poltica com que se operava anteriormente, que se mostrou insuficiente para compreender a nova prxis coletiva que se instaurava; c) por outro lado, no contexto de crise que a cidade vivencia nos primeiros dois anos do governo da Administrao Popular, no interior de um processo de mudanas profundas da estratgia poltica nas esferas financeira, de planejamento e de poltica comunitria da administrao (Fedozzi, 2000), a metodologia participativa, e o OP, particularmente, convertem-se em opes centrais da estratgia de governabilidade da administrao municipal; d) disto decorre que, por opo do governo municipal, investe-se decididamente na busca de uma metodologia que assegurasse, ao mesmo tempo, a transparncia e a universalidade, tanto no que tange ao processo de deciso, quanto a uma distribuio de recursos deliberada de forma compartilhada entre cidados e governo, na perspectiva da reduo das desigualdades sociais. Diferentemente das outras cidades, cujas

experincias j analisamos, como Diadema, Santo Andr e So Paulo, em Porto Alegre, desde o incio do processo de formulao do oramento junto com a populao, define-se que as discusses entre o governo e a comunidade tero carter deliberativo. Para compreender as motivaes desta opo e de outras que originaram o Oramento Participativo de Porto Alegre, faz-se necessrio resgatar a trajetria das lutas do movimento comunitrio na cidade desde o incio da dcada de 80, passando pelas expectativas e frustraes experimentadas durante a gesto de Alceu Collares, do PDT, entre 1986 e 1988.

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Uma primeira aproximao nos poderia sugerir dividir esta retrospectiva em trs momentos: do perodo militar at a chegada da primeira eleio na capitais de estado, em 1985; Gesto Collares e perodo constitucional, de 1986 a 1988; eleio municipal aps a promulgao da nova Constituio, vencida pelo PT e partidos coligados (Frente Popular), a partir de 1988 at 1992. Entretanto, esta anlise teria como pressuposto refletir sobre o OP partindo de uma noo segundo qual sua histria seria demasiadamente dependente dos mandatos, em cada nvel de governo. Numa perspectiva que admita refletir sobre o OP como uma nova esfera pblica, faz-se necessrio considerar sua autonomia como instituio social de que participam ativamente o governo, as lideranas e organizaes sociais e comunitrias e os cidados individualmente interessados. Com esta perspectiva, podemos compartilhar da proposta de Luciano Fedozzi, que divide a sua anlise histrica da gnese do OP de Porto Alegre em cinco fases:
...(a) o surgimento de novos atores populares na esfera pblica local no final da dcada de 70, baseados no associativismo comunitrio e nas prticas de enfrentamento do Estado para conquistar direitos urbanos, e a seguir o desencanto dessas comunidades pelo no atendimento das demandas na gesto do PDT (1986-1989), primeiro governo eleito aps o regime ditatorial; (b) o surgimento de um novo ciclo caracterizado por enormes expectativas seguidas de frustrao com o governo da Frente Popular a partir de 1989, pela crise de governabilidade da AP e consequente descrdito dos atores comunitrios na prpria eficcia da participao popular; (c) a virada do jogo no mandato da AP quando, em 1990, foi superada a crise de governabilidade em decorrncia de mudanas profundas na estratgia poltica e nas esferas financeiras, de planejamento e de poltica comunitria da Administrao Municipal; (d) a fase de construo do novo mtodo de planejamento participativo juntamente com a retomada da participao popular na gesto do municpio; (e) o desabrochar da experincia de participao consolidando o modelo do OP que, em sua essncia, praticado at hoje em Porto Alegre (Fedozzi, 2000: 15).

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Nas duas primeiras fases apresentadas por Fedozzi, podemos identificar o crescimento da capacidade organizativa dos movimentos comunitrios, ou dito de outra forma, do processo de expanso da sociedade civil e de sua crescente densidade organizacional. No caso de Porto Alegre, constituem-se diversas coalizes regionais de movimentos populares, que se autodenominam Conselhos Populares, e instalam-se entidades de assessoria educativa e poltica, que passam a conviver com as federaes de associaes de moradores, como a FRACAB e a UAMPA (Abers, 2000; Fedozzi, 2000). Os limites do Estado Brasileiro, ainda sob a ditadura militar, vo sendo expostos, especialmente em suas faces clientelista e patrimonialista, abrindo espao para o fortalecimento dos partidos oposicionistas. Deste modo, na primeira eleio direta para prefeito da capital, em 1985, o PDT chega ao governo municipal, dando vazo a uma enorme gama de expectativas contidas ao longo de vinte anos de ciclo autoritrio. Em 1988, na eleio seguinte, o PDT perde a eleio para o PT, por no ter conseguido responder suficientemente a esta gama de expectativas, tambm em funo da conjuntura, de debates constitucionais, do aumento das taxas inflacionrias e do crescimento dos movimentos reivindicatrios. O incio do governo liderado pelo PT, em 1989, vitimado pela tenso entre a expectativa e o volume das reivindicaes e a dvida social acumulada e a desorganizao, a ausncia de uma cultura de planejamento participativo, a incapacidade fiscal, o superdimensionamento dos gastos e a falta de capacidade de investimentos do governo municipal. Rapidamente, o capital poltico da Frente Popular se esvai, reconfigurando o cenrio de crise de governabilidade e de perda de credibilidade dos setores populares

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na proposta participativa com que o governo procura se afirmar. Este cenrio demandar forte reposicionamento do governo municipal, que com o objetivo de reconstruir as condies de dilogo com a comunidade, ter que realizar uma reforma fiscal e tributria, repensar sua estrutura organizacional e sistematizar mecanismos de planejamento estratgico e participativo. O tema dos Conselhos Populares, traduz o debate travado pelos diversos atores sociais e polticos e pelas diversas concepes poltico-ideolgicas sobre o perfil, as modalidades e as estratgias de organizao popular e a relao entre a sociedade civil e a estrutura do Estado.
... Importa reter a presena central dos Conselhos Populares como idia-fora comum s diferentes organizaes poltico-ideolgicas (trabalhistas, socialistas e comunistas), apesar das profundas divergncias existentes entre essas organizaes e no interior do movimento popular, sobre o carter desse tipo de associao e sobre o seu papel perante o Estado e a sociedade. (Fedozzi, 2000: 48).

Fundamentalmente, as discusses versavam sobre o carter das instncias de participao. A posio defendida pela administrao Collares baseava-se numa concepo segundo qual os conselhos comporiam, com suas especificidades, a administrao pblica. Por isso, em janeiro de 1987, o Executivo encaminhou Cmara de Vereadores projeto alterando legislao municipal anterior sobre os Conselhos Municipais. Paradoxalmente, denominava s instncias de participao Conselhos Populares, mas inclua representantes do executivo nos conselhos e detalhava, por lei, suas caractersticas e, inclusive, limites geogrficos de atuao. Atribuir aos Conselhos Populares carter deliberativo e representao majoritria aos movimentos comunitrios foi deciso resultante da estratgia de incorporar as propostas da UAMPA, que se opunha viso geral do governo pedetista.

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A UAMPA defendia posio distinta, segundo a qual os movimentos comunitrios deveriam constituir os Conselhos Populares de modo autnomo, o que implicaria em que, em sua viso, as associaes de moradores deveriam deter monoplio da representao comunitria nos Conselhos. Desconsideravam as inmeras novas formas de associao que se desenvolviam e que constituam os movimentos sociais naquele perodo, como os clubes de mes, articulaes de entidades assistenciais, movimentos de jovens, articulaes eclesiais, etc. Sua perspectiva, mais do que efetivamente preocupar-se com os problemas locais, visava a constituio de embries de um poder popular paralelo. Um aspecto bastante interessante a observar que, em seus Congressos de 1985 e 1986, a UAMPA j cogitara batalhar para decidir sobre o oramento (Boletim da UAMPA, julho de 1986). A Administrao da Frente Popular, por sua vez, quando assumiu, mesmo concordando com a linha proposta pela UAMPA, de onde provinham alguns de seus integrantes, viu-se obrigada a regulamentar lei aprovada pelo governo Collares, com filosofia diferente da sua. Diante desta situao, apresentou uma nova proposta, tentando instituir Comisses Municipais distintas dos Conselhos Populares. Sua importncia reside no fato de conter a proposio da recusa do governo da Frente Popular em interferir na forma da escolha da representao nas instncias de participao, atribuindo a deciso exclusivamente ao movimento comunitrio. Esta proposta acabou superada pela discusso travada no decorrer da elaborao da Lei Orgnica do Municpio, que entendeu a necessidade de considerar distintos os Conselhos Municipais e os Conselhos Populares. De qualquer modo, esta posio inicial da AP revela o fato de que ela opera com o conceito

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da independncia entre o movimento comunitrio e o poder pblico, do que decorre a segunda proposio contida no anteprojeto, segundo qual as Comisses Municipais deveriam ter apenas carter consultivo. Isto demonstra que o governo municipal no trabalha, ainda, com a possibilidade da constituio de uma nova esfera pblica, autnoma, um espao pblico em que a interlocuo entre Estado e sociedade pudesse realizar-se em busca do compartilhamento das decises sobre as diversas polticas pblicas. Apesar dos conflitos poltico-ideolgicos descritos e das enormes dificuldades financeiras, em agosto de 1989, o governo municipal iniciou o processo de discusso pblica do oramento, atravs da realizao de plenrias regionais e municipais de carter informativo, em 5 regies da cidade. A necessidade de aprofundar as discusses iniciadas levou a Secretaria de Planejamento Municipal a propor uma segunda rodada de reunies nas regies. Alguns dias depois, realizou-se uma Plenria Municipal, reunindo representantes eleitos nas microrregies em que as reunies anteriores haviam acontecido. As coalizes de Associaes de Moradores e os Conselhos Populares tambm realizaram reunies prprias para escolher seus representantes na Plenria Municipal. Cada uma das reunies tinha o direito de indicar 1 representante para cada 5 pessoas presentes. As dificuldades em tratar do oramento e apresentlo de forma compreensvel fizeram com que o processo resultasse em grande insatisfao, motivo pelo qual se constituiu uma equipe de 16 representantes populares para elaborar um Plano de Obras, em conjunto com tcnicos da Secretaria de Planejamento. Pode-se

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dizer que esta equipe consiste no embrio do que posteriormente veio a ser o Conselho Municipal do Oramento Participativo (Abers, 2000). As discusses realizadas por meio deste processo foram acolhidas pelo governo, que emendou a proposta original de Oramento j encaminhada Cmara Municipal para votao. A aprovao formal das demandas, depois, e entretanto, condies de crticas sem de do que a administrao continuidade comunitrio. A terceira fase, na leitura de Fedozzi, representa o momento em que o governo da Frente Popular realiza uma profunda reviso, tanto do ponto de vista organizacional como poltico, delineando um planejamento estratgico, estabelecendo objetivos claros, definindo e hierarquizando prioridades. O documento A Hora das Definies Estratgicas, discutido em seminrio de governo, em 1990, condensa a formulao poltica que iria orientar a reorganizao da administrao municipal. A democracia e a cidadania so erigidos como valores essenciais das polticas e prticas de governo. O ncleo poltico do governo assume a funo do planejamento e de conduo do sistema de elaborao oramentria. So definidos programas com o objetivo de viabilizar polticas de reforma urbana voltadas para a incorporao da cidade informal, ou seja, aquela que se instala em reas ocupadas de forma clandestina. Vale destacar que, neste momento, no decorrer do ano de 1990, a arrecadao municipal j comeava a se beneficiar de duas reformas tributrias, a primeira promovida em funo das da tivesse, dar-lhes movimento

encaminhamento, foi, como j vimos, fator de desestmulo participao

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mudanas

constitucionais,

que

valorizam

os

municpios

desconcentram recursos em sua direo, e a segunda, patrocinada diretamente pela gesto de Olvio Dutra, baseada no princpio da progressividade das alquotas incidentes sobre o patrimnio. Deste modo, crescem as transferncias dos recursos federais e estaduais para o municpio, mas cresce tambm a arrecadao prpria, especialmente pelo incremento na arrecadao do imposto predial e territorial, o IPTU. As duas ltimas fases apontadas por Luciano Fedozzi representam o perodo de distino entre a trajetria realizada em Porto Alegre e as experincias analisadas anteriormente (Diadema, So Paulo e Santo Andr). Com efeito, elas ocorrem no perodo que se segue segunda metade de 1990, quando se inicia o processo de planejamento oramentrio de 1991, avanando at o final do governo, em 1992. Com objetivos claros, de reconquistar a credibilidade popular na administrao da Frente Popular e no prprio processo participativo, alm de racionalizar a aplicao dos recursos e evitar a disperso de aes e investimentos verificados at aquele momento (Fedozzi, 2000: 108), a administrao passa a empenharse na busca de um regramento que viabilizasse a justia distributiva na gesto dos recursos pblicos, por meio de um mtodo que se utilizasse de critrios objetivos, impessoais, transparentes e universais (Fedozzi, 1997; 2000) para definir o destino do fundo pblico. O resultado desta busca foi a construo da seguinte proposta, apresentada pela prefeitura aos representantes populares:

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... a) listagem e seleo de critrios para efeito de julgamento das microrregies; b) estabelecimento de notas no interior de cada critrio; c) atribuio de pesos aos critrios como forma de atribuir importncia relativa aos mesmos; d) anlise da atribuio de notas para cada microrregio; e) soma das notas para cada microrregio; f) luz das notas finais de cada microrregio, agrupamento dessas e estabelecimento da ordem de classificao para a distribuio dos recursos de investimentos (Fedozzi, 2000: 108).

Para o Oramento 1991, o governo props que 70% dos recursos fossem destinados s quatro regies consideradas de maior carncia de infra-estrutura e de prestao de servios pblicos. A discusso com as lideranas comunitrias reduziu o ndice inicial para 65% e aumentou de quatro para cinco as regies beneficirias. Alm deste critrio, de concentrao de recursos em reas de carncia de servios pblicos, definiu-se considerar a importncia da mobilizao popular em cada regio, a influncia da regio na organizao da cidade e a densidade populacional da regio. O incremento na arrecadao, resultante das duas reformas tributrias simultneas, que j observamos acima, teve como consequncia melhorar a avaliao geral do governo municipal pela populao. A aplicao da nova metodologia para a discusso do oramento com a populao, por sua vez, representou, para as lideranas comunitrias, a seriedade com que o governo se dispunha a acolher as demandas populares. Alm disso, a concentrao de recursos em reas de carncia mxima deu visibilidade ao compromisso do governo municipal com a reverso das tendncias de excluso social que haviam ordenado a configurao territorial da cidade at aquele momento. Em consequncia destes fatores, principalmente, durante o ano de 1991, na preparao do oramento para 1992, as

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plenrias regionais ganharam fora, reunindo nmeros expressivos de participantes. Tambm neste ano, 1991, o Executivo e os representantes comunitrios chegaram a um consenso sobre a constituio de um espao institucional de carter regular, previsvel e permanente (Fedozzi, 2000: 121). assim que se criam as duas instncias de participao nas decises do OP: o Conselho do Oramento Participativo (COP), de carter deliberativo, composto por dois representantes titulares e dois suplentes para cada regio da cidade, dois representantes do governo e dois representantes indicados por entidades, a UAMPA e o Sindicato dos Municipirios; alm do COP, foi criado o Frum de Delegados do OP, de carter consultivo, composto por representao proporcional ao nmero de pessoas presentes em cada uma das assemblias regionais. Uma das consequncias da constituio regular do COP foi que, podendo dar continuidade reflexo dos problemas que emergiam, os conselheiros tiveram condies de passar a influir no apenas na indicao das demandas aprovadas, mas tambm na formulao do prprio mtodo a ser empregado. Assim, a metodologia utilizada em 1991 sofreu alteraes para seu emprego em 1992, sendo duas as principais modificaes: a ampliao da discusso do oramento, para alm do plano de investimentos, no sentido de se discutir toda a pea oramentria; e, a mudana na poltica de distribuio dos investimentos, superando a concentrao de recursos em reas de carncia mxima (Fedozzi, 2000: 124). Alm disso, definiu-se que os investimentos seriam definidos tendo em considerao, os setores de atividade pblica, tais como sade, educao, saneamento, etc.

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Deste modo, em 1992, consolida-se a metodologia, segundo qual, a populao concilia, na discusso do oramento, prioridades definidas em termos de setores de investimento (habitao, sade, etc.), com critrios objetivos tais como a carncia de servios ou infra-estrutura urbana na regio, a populao em reas de carncia mxima e a populao total na regio. Isto significou, por outro lado, na eliminao dos critrios importncia da regio para a organizao da cidade e mobilizao popular na regio, por serem considerados, respectivamente, excessivamente subjetivista ou estmuladores de inchaos artificiais das assemblias regionais (Fedozzi, 2000: 128). Esquematicamente, podemos apresentar a dinmica de participao popular, nas seguintes etapas: a) Assemblias ou Plenrias Regionais: distribudas em 16 regies da cidade, realizam-se em duas rodadas sendo que a primeira rodada serve para a prestao de contas do governo, do uso e realizaes do oramento vigente, para a avaliao pelos moradores do plano de investimentos do ano anterior e para as eleies de parte dos delegados Na ao Frum do o Oramento executivo para a Participativo. prximo segunda e rodada,

apresenta diretrizes de receita e despesa para o oramento dos prope critrios a distribuio delegados investimentos, na comunidade rodada de

apresenta suas demandas e so eleitos, dentre os escolhidos primeira assemblias regionais, os representantes ao Conselho do Oramento Participativo. Entre as duas rodadas, os

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delegados, as lideranas comunitrias e as pessoas interessadas, realizam reunies intermedirias, sem a presena do governo, para priorizar demandas e estabelecer a hierarquia das obras. Esta ordem apresentadas na segunda rodada de assemblias regionais; b) Os 32 conselheiros regionais passam a reunir-se, normalmente at duas vezes por semana, para analisar os estudos sobre as demandas emanadas das assemblias tcnicos da populares, prefeitura, realizados atravs pelos das rgos secretarias

municipais e a Lei de Diretrizes Oramentrias que o executivo dever encaminhar Cmara Municipal. Discutem, alm disso, os critrios de distribuio de recursos, a compatibilidade entre os recursos disponveis e os valores necessrios para atender s demandas populares. Finalmente, o Conselho aprova um plano de investimentos que encaminhado ao legislativo, como pea do oramento, para deliberao dos vereadores. O Conselho acompanha a votao do oramento na Cmara.

Ao final da primeira gesto da AP, a construo do Oramento Participativo surge, portanto, como uma inveno democrtica (Lefort, 1987), cujos contornos no foram previstos nem imaginados por nenhum ator social em especfico, mas cuja gnese se encontrava nas aes coletivas e na cultura poltica disseminada na trajetria dos movimentos sociais e dos partidos polticos de esquerda que lutavam pelos direitos cidade e cidadania nas ltimas dcadas em Porto Alegre. Essa criao histrica, como diria Castoriadis (1982,1987), que esteve presente no OP-Porto Alegre em 1990, somente foi possvel quando os atores envolvidos mostraram-se abertos aprendizagem da prtica democrtica, proporcionada pela interao construtivista estabelecida entre eles. Nesse processo, as pr-concepes de ambos os atores no

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resistiram ao teste da prtica, revelando-se, a realidade, sempre mais complexa do que as frmulas prontas (Fedozzi, 2000: 171).

A sistemtica do OP de Porto Alegre, nos anos seguintes, manteve basicamente esta mesma estruturao, sendo que a mais significativa alterao consistiu na incluso de plenrias temticas26, alm das regionais, com o objetivo de permitir o aprofundamento da dinmica participativa definio das polticas setoriais do governo municipal, tais como a educao, sade, assistncia social ou o desenvolvimento econmico. Outro elemento que indica o aprofundamento da qualidade das discusses realizadas no OP o fato de que, na terceira gesto petista, sob o governo de Raul Pont, avana-se no sentido de pensar o plano plurianual no mbito das discusses do OP (Souza, 1999: 72). As lutas pela democratizao ao longo dos anos 80, especialmente durante o perodo Constituinte, e posteriormente, as diversas experincias de gesto lideradas pelo Partido dos Trabalhadores, iniciando-se com a experincia de Diadema e passando por diversas outras, a partir de 1988, criaram um ambiente onde desenvolveram-se inmeras experimentaes no

Na verdade, a incluso das plenrias temticas foi objeto de muitas discusses no interior do governo Tarso Genro. Sua proposio foi apresentada por tendncias polticas de origem trotskista, tendo como liderana principal o nome de Raul Pont, futuro prefeito, para a terceira gesto consecutiva do partido na cidade de Porto Alegre. O nvel de tenso, podemos observar no texto de Luciano Fedozzi (1997), ...Embora inicialmente a proposta da criao das Plenrias Tmticas sofresse de um ntido carter corporativo, pois a sua proposta original (defendida pela faco poltica representada ento pelo vice-prefeito Raul Pont) previa a representao orgnica dos sindicatos nas instncias do Oramento Participativo, internamento ao Executivo chegou-se a um consenso quanto forma dessa inovao na estrutura de participao. Esse formato indicava a necessidade da abertura de novos espaos, caracterizados pela discusso temtica (e no regional) do oramento pblico, mas seguindo as mesmas regras da participao das Assemblias Regionais. Aquela proposta, se aprovada, iria se chocar frontalmente com a participao livre, igualitria e universal exercida individualmente e por todos os tipos de entidades civis, de qualquer natureza e carter, que at ento ocorria nas instncias de representao popular (p. 143).
26

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sentido de promover a participao popular na elaborao do oramento pblico. A experincia vivida na cidade de Porto Alegre, que se desenvolveu e consolidou, tendo sido objeto de replicao, por todo o pas e tambm no exterior, diferenciou-se das demais na medida em que elaborou uma metodologia densa, baseada nos princpios da participao universal e impessoal e operando sobre um conjunto de critrios objetivos, que articulam a distribuio de recursos em funo tanto das prioridades percebidas e escolhidas pela populao como tal, quanto das condies de vida em cada regio geogrfica, o que implica, por si mesmo, numa induo do investimento pblico em favor das reas mais carentes e mais populosas. Ou seja, uma metodologia politicamente

comprometida, cujo compromisso publicamente defendido como contrato, anualmente repactuado, entre o Estado e a populao, em cada momento de sua aplicao. Mais que isso, o OP constitui um espao pblico, onde se realiza o processo de negociao. um espao subordinado a regramento prprio, por meio do qual se processa a tomada de decises. Neste espao pblico27 assegura-se a interlocuo transparente dos inmeros atores sociais envolvidos, que devem manifestar suas posies, defend-las, desde o poder
A discusso sobre a noo de esfera pblica e sua aplicao para a interpretao do Oramento Participativo est em plena efervecncia. Para Fedozzi (2000) o uso do adjetivo no-estatal, que Tarso Genro utiliza com frequncia, no pode ser adequadamente utilizado, uma vez que, no caso de Porto Alegre, nota-se uma interveno governamental ativa e com grande poder de iniciativa (p. 182). Mais que isso, no processo de construo da metodologia do OP o Executivo adotou, sim, uma postura de produo de consensop\ na interao com os movimentos comunitrios... (p. 182). Recente publicao d continuidade a esse debate: FISCHER, Nilton Bueno e MOLL, Jacqueline (orgs.). Por uma nova esfera pblica: a experincia do Oramento Participativo. Petrpolis, Vozes, 2000.
27

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pblico municipal at as organizaes comunitrias, as associaes diversas, ou, ainda, os indivduos interessados em oferecer sua proposio, mas sempre assegurando a perspectiva da construo do consenso. Assim, o Oramento Participativo de Porto Alegre representa a expresso de um projeto social e poltico, referido a um certo conjunto de valores28, assumidos como tal, que desenvolveu uma pedagogia (Fischer & Moll, 2000) e uma metodologia, por meio de qual se efetiva. a aplicao desta metodologia e pedagogia que assegura ao OP de Porto Alegre, o enfrentamento das prticas clientelistas e do patrimonialismo que caracterizam a constituio do Estado no Brasil (Fedozzi, 1997). sua principal virtude, capaz de promover mudanas na organizao e estrutura do Estado e da sociedade civil, bem como na elaborao conceitual e poltica dos agentes sociais envolvidos. Reside nesse conjunto de valores, na sua dinmica processual e na utilizao desse conjunto de plenrias, instncias de participao e critrios objetivos para a distribuio de recursos, que do plena eficcia ao mtodo e explicitam seus valores estruturantes, a especificidade, que levou o OP de Porto Alegre a ser objeto de interesse poltico e acadmico, por todo o mundo. Alm disso, tornou-se uma marca distintiva de uma dada relao entre a sociedade e o governo no municpio de Porto Alegre, que permitiram a reconduo do PT pela quarta vez consecutiva ao comando da administrao municipal. Este fenmeno pouco comum, ganha em importncia por dois motivos: o
28

Sobre a noo de valor, ver: Coutinho, Carlos Nelson. Contra a Corrente: ensaios sobre democracia e socialismo. So Paulo, Cortez, 2000, pp. 21-25.

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primeiro, quando levamos em considerao a conjuntura em que se d e quando se sabe que este processo representa a afirmao de um projeto de socialismo democrtico a partir de um governo subnacional. Afinal, no se pode desconsiderar o fato de que, principalmente no decorrer da dcada de 90, a propaganda neoliberal foi impiedosa e o ajuste econmico concebido segundo esta perspectiva veio sendo implementado, de forma quase ditatorial, em toda a Amrica Latina e, especificamente, no Brasil. Em segundo lugar, e que tem extrema relevncia para o estudo que estamos realizando, comparando experincias inovadoras de gesto pblicas em cidades latino-americanas, europias e norteamericanas, Toms Villasante (2000) observa que
Entre umas das inovaes do estilo [de gesto representado pelo OP de Porto Alegre], est a no contribuio para a constituio de lideranas populistas, mesmo que sejam estas de esquerda. Se est acabando o terceiro mandato em Porto Alegre com o Oramento Participativo, e chama a ateno o fato de que o processo social e poltico sigam crescendo. Por exemplo, alguns municpios tem baseado seus xitos em figuras populares de prefeitos com traos peculiares (de esquerda ou de direita), que tm sabido mobilizar a populao, fazer obras, sair reeleitos por sua popularidade, etc. Em Porto Alegre no este o caso, j que em cada mandato um novo prefeito tem sido apresentado como candidato e tm sido eleito, reforando assim um estilo rotativo e a coeso entre os diversos grupos que apiam esta opo poltica (...). um processo que promove e amplia a capacidade poltica. Mais que aferrar-se a repetir resultados, com lderes perptuos, se estrutura uma espiral de formao e lanamento dos dirigentes que participam do processo (Villasante, 2000: 134).

4. Expanso do OP e Classificao das Experincias

Ao se encerrarem as gestes do perodo 1989-1992, podemos dizer que j se teria dado a delimitao bsica dos padres administrativos que configuram o chamado modo petista de governar29. A partir de 1993, quando se inicia a terceira gerao dos governos petistas, o OP se consolida no interior do PT, transformando-se em carro-chefe das polticas do partido (AE, 2001: 24). Importa notar, entretanto, que, apesar do crescimento do nmero de prefeituras administradas pelo partido, desde 1989 (de 36 prefeituras, no perodo 89-92, para 54), na maior parte das cidades, o partido no conseguiu se reeleger. Este fenmeno reala a importncia da experincia que se vive na capital gacha, em que o partido consegue repetir o feito da vitria em 1989, o que permite, como vimos a continuidade e o aprofundamento da experincia do Oramento Participativo. Acaba sendo um dos fatores pelos quais a cidade passa a ser visitada por lideranas de outras regies do pas e a experincia do OP objeto de replicao. Do perodo entre 1993 e 1997 muito difcil precisar em quantas localidades a experincia do OP foi realizada, pois no existem levantamentos confiveis. Entretanto, um perodo de extrema importncia para a trajetria de desenvolvimento e consolidao do OP, em funo do reconhecimento que ele obtm, especialmente por ocasio da Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos - Habitat II, realizada em Istambul, em
29

Segundo a tendncia interna Articulao de Esquerda, o modo petista de governar baseava-se nos conceitos de participao popular, inverso de prioridades e transparncia e na adoo de vigorosas polticas sociais. Cfr. Articulao de Esquerda. Resoluo da IV Conferncia Nacional da AE sobre a ao dos governos petistas, n. 31. So Paulo, Xam, 2001, p. 23.

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1996. Com efeito, nesta ocasio, o OP de Porto Alegre foi qualificado como uma das 40 melhores prticas de governo em andamento pelo mundo30. Para o perodo entre 1997 e 2000, existem dados confiveis, como o divulgado em maro de 2001, a partir de levantamento realizado pelo Instituto Plis, de So Paulo. Segundo este levantamento, na gesto 1997-2000, 140 prefeituras no pas adotaram modelos de consultas pblicas para a elaborao do oramento municipal. A observao mais interessante que se pode extrair do levantamento refere-se ao fato de que, neste perodo, pode-se constatar que o OP vem sendo reproduzido mesmo em municpios onde o governo no pertence ao PT e nem a partidos de esquerda ou centro esquerda, como revela a figura 1. Em termos de regies do pas, no sudeste esto concentradas 60 localidades onde se realiza o OP (42,85%), dos quais 23 em Minas Gerais e 21 em So Paulo. Na regio sul, concentram-se 56 cidades (40%), sendo 41 municpios no Rio Grande do Sul, a maior concentrao num nico estado do pas, equivalente a 29,3% das experincias realizadas no pas, o que por si s d noo da forte influncia e repercusso do OP de Porto Alegre.

Para a Conferncia de Istambul, o PT preparou um caderno descrevendo experincias inovadoras realizadas nas administraes de Angra dos Reis, Belo Horizonte, Betim, Diadema, Londrina, Porto Alegre, Ribeiro Preto, Santo Andr, Santos e So Paulo. O OP foi objeto de apresentao das cidades de Porto Alegre e Betim. Cf. Partido dos Trabalhadores. Em destaque: o modo petista de governar, n. 2, maio de 1996.
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73

25 13 9 6 4 4

1
PP S

PR P

PS B

PF L

PT B

PP B

PD T

PT

PS D

Fig. 1 Municpios onde se realizou o OP no perodo 1997-2000

Fonte: Plis Jornal O Estado de So Paulo 05/03/2001

Alm das experincias de OP realizadas no mbito dos municpios, importante destacar a presena de uma srie de outras iniciativas inspiradas neste modelo de planejamento e gesto oramentria, como se segue: a) articulam-se diversos espaos de interlocuo, como fruns e congressos, em que se realizam tanto a troca de experincias sobre os desafios enfrentados no interior da administrao pblica, no sentido de acolher as demandas resultantes da participao popular, quanto reflexes sobre os procedimentos adotados ou cursos a respeito de aspectos da metodologia de planejamento ou formalidades da tcnica jurdicooramentria no Brasil,31; b) No poder legislativo, em todos os nveis, surgem projetos de lei com o objetivo de pressionar os
31

Podemos citar, a ttulo de exemplo, o I Congresso Paulista do Oramento Participativo, realizado em Rio Claro (SP), em maio de 2000, e a organizao do Frum Mineiro de Participao Popular, a partir do incio de 2002, envolvendo inicialmente as prefeituras de Belo Horizonte (PSB-PT), Ipatinga (PT), Uberlndia (PMDB), Par de Minas, Tupociguara, Poos de Caldas (PT), Ituiutaba e Sacramento e organizaes da sociedade civil, tais como o CPP Consultoria em Polticas Pblicas e o INAPP Instituto de Polticas Pblicas.

PM D

PV

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executivos a implementarem o OP na formulao da proposta oramentria ou constranger aqueles que ainda no o fazem, ou ainda, iniciativas para regulamentar as experincias em andamento, de modo a assegurar sua continuidade em caso de mudanas de orientao poltica dos governantes; c) surgem e amadurecem as experincias do OP em governos estaduais: Distrito Federal, gesto Cristvo Buarque, PT, 1994-1998; Amap, gesto Joo Capiberibe, PSB, 1995-1998, reeleito para o perodo 1999-2002; Acre, gesto Jorge Viana, PT, 1999-2002; Mato Grosso do Sul, gesto Zeca do PT, PT, 1999200232; Rio de Janeiro, gesto Garotinho, PDT (depois PSB), 1999-200233; Minas Gerais, gesto Itamar Franco, PMDB, 1999-200234); d) ocorrem as primeiras experincias de replicao do OP fora do Brasil: em algumas municipalidades da Amrica Latina e da Europa, procedimentos baseados no OP de Porto Alegre tem sido adotados35; e) realizao do OP para a gesto interna sindicais de e

universidades, entidades

ou centrais

32

Notcia publicada pela Folha de So Paulo, em 05/11/2001, informa que Zeca do PT abandona bandeira do partido, referindo-se ao cancelamento das assemblias municipais, que deveriam ter ocorrido entre julho e outubro. No conseguimos confirmar a informao. O governador Antony Garotinho foi eleito em coligao com o PT, que detm o cargo da vicegovernadora, Benedita da Silva, mantida at 2000. Sob responsabilidade do OP foi implantado o OP estadual.
33 34

O governador Itamar Franco recebeu o apoio do PT de Minas Gerais na disputa pelo segundo turno da eleio, em 1998. Desde o incio da gesto, o partido assumiu a Secretaria de Planejamento, ficando incumbido de realizar o OP no Estado.
35

Daniel Drosdoff (2000) cita os casos de San Salvador, em El Salvador, e Cuenca, no Equador.

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organizaes vrias da sociedade civil36, alm de igrejas e dioceses catlicas37; f) articulaes dedicam a da sociedade o civil, entidades e o em

individualmente ou fruns e redes de entidades que se realizar da planejamento oramentria acompanhamento gesto

localidades ou estados onde os governos municipais no adotam a filosofia e a metodologia do OP. Os casos mais importantes so o do Frum do Rio de Janeiro, de que participam entidades tais como o Instituto Brasileiro de Anlise Social e Econmica (IBASE) e a Federao de rgos de Assistncia Social (FASE), alm do Conselho Regional de Economia (CORECON). A partir de 2001, pode-se esperar que o OP tenha sua propagao ainda mais acentuada, em funo da conjuno de uma srie de fatores: o primeiro refere-se ao resultado das eleies municipais de 2000. Assim como as eleies de 1988 representaram para o PT um momento de grande visibilidade, em funo das vitrias eleitorais em importantes cidades do pas, nas eleies 2000, o fenmeno se repetiu, mas com um volume muito maior do que naquela ocasio. Nesta eleio, o partido conquistou a vitria em 187 prefeituras do pas, sendo diversas capitais de Estado (So Paulo, Porto Alegre, Recife, Belm, Goinia, Aracaju,
36

Informaes preliminares do conta de que a CUT-RS vm praticando o OP internamente h cerca de 3 anos. O campus da UNESP-Assis o tem adotado h 2 anos. Documentos e resolues do prprio PT solicitam a implantao do OP para gerir os recursos do partido, como a tese aprovada no Diretrio Municipal de Ribeiro Preto, em setembro de 2001.
37

O Boletim informativo Caminhando Juntos n. 13, de 03 a 10 de setembro de 2001, estimula a participao nas plenrias e instncias do OP. Por sua vez, a diocese de Duque de Caxias, na Baixada Fluminense, est, por exemplo, promovendo um Plano de Comunho e Administrao de Bens (PCAB) atravs de um OP intra-diocesano, realizado com a participao dos fiis, atravs da preparao para a Assemblia Pastoral. Segundo o Plano, a meta organizar os oramentos participativos paroquiais. Cf. Boletim Pilar, da Diocese de Duque de Caxias, n. 112.

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Rio Branco) e inmeras grandes cidades, especialmente nos estados do Rio Grande do Sul e So Paulo, mas tambm em regies onde sua tradio poltica era menor, como no Paran e na Bahia. O segundo fator foi a realizao do I Frum Social Mundial38, em Porto Alegre, com ampla repercusso internacional junto aos movimentos sociais e s organizaes no governamentais. O Frum tinha, dentre seus eixos temticos, um espao dedicado a discutir as questes referentes democracia participativa, e a conferncia que discutiu o OP foi uma das mais concorridas. Alm disso, muitas publicaes sobre o assunto estiveram disposio dos milhares de delegados e participantes presentes. O terceiro fator resulta do novo quadro legal que emerge da aplicao de novos dispositivos legais, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto da Cidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em vigor desde o ano 2000, objeto de pesadas crticas, que a acusam, especialmente, de engessar a administrao pblica, tanto no que se refere s despesas com pessoal quanto exigncia de gerao de supervit fiscal, o que se atribui ao interesse do governo brasileiro em assegurar o fluxo de pagamentos das dvidas interna e externa, objeto de grande contestao e mobilizao social contrria, como a expressa, entre outros meios, pelo Plebiscito da Dvida Externa39, de setembro de
Em 2002, o II Frum Social Mundial realizou-se novamente em Porto Alegre, com mais de 2000 organizaes no-governamentais, de todo o mundo, que credenciaram seus delegados para o evento. Estima-se em mais de 50.000 o nmero total de participantes.
38 39

O Plebiscito da Dvida Externa foi promovido por inmeras entidades da sociedade civil, organizadas numa rede, assemelhada quela que durante a Constituinte promoveu os debates sobre o tema da participao popular, o Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, j citado neste trabalho.

100

2000,

em

que

mais

de

milhes

de

pessoas

votaram

expontaneamente, em todo o pas, com cerca de 98% de adeso pelo no continuidade desses pagamentos. Apesar disso, alguns aspectos da lei podem ajudar a disseminar mais rapidamente a prtica do controle das finanas pblicas. Por exemplo, a lei determina uma maior publicidade dos gastos pblicos e fornece um conjunto de demonstrativos padres, o que permitir estabelecer comparaes entre as administraes. Finalmente, inclui, por meio do artigo 49, a exigncia de que o poder executivo submeta-se, quadrimestralmente, a audincias pblicas, conduzidas pelas comisses de finanas ou planejamento dos legislativos, em todos os nveis de governo, para prestao de contas. Por sua vez, o Estatuto da Cidade, origina-se da presso de inmeras entidades e organizaes, que durante a Constituinte tentaram aprovar dispositivos de Reforma Urbana. Durante mais de dez anos, o projeto tramitou no Congresso Nacional, tendo sido objeto de inmeras alteraes em relao proposta inicial. Contm uma srie de novos instrumentos de planejamento urbano, mas, o que nos interessa mais imediatamente, incorpora a exigncia de que se utilizem prticas participativas na elaborao oramentria. Pode-se dizer, por isto mesmo, que um novo instrumento de estmulo difuso do OP pelo pas. Valdemir Pires (2000) entende que o crescimento da adeso ao OP se deve s necessidades de reformas estruturais e de revigoramento poltico que a transio econmica e poltica iniciada no comeo dos anos 80 fez vir tona. Nesta perspectiva, o OP teria ganho espao juntamente com a modernizao dos discursos e propostas em disputa de hegemonia.

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...O Oramento Participativo consubstancia-se em algo que se encaixa com facilidade aos discursos modernizantes, tanto direita quanto esquerda, motivo pelo qual vai se constituindo quase que num consenso, apesar de restries tpicas daqui e dali, de acordo com as preferncias dos atores que o abraam. Isso tem impacto na forma como tem sido levado prtica: da a existncia de vrias metodologias adotadas com a mesma finalidade. Dois elementos so essenciais para distinguir as metodologias utilizadas nos diferentes casos de que se tem conhecimento: o objetivo que as presidem e o ponto at o qual a comunidade participante tem poder para deliberar (Pires, 2000).

Pires estabelece duas modalidades de classificao das vrias experincias de OP que se vm realizando, com base nas variveis objetivo e poder deliberativo. Assim, quanto aos objetivos, Pires identifica trs modelos de OP: a) o primeiro modelo de OP refere-se aos casos em que o objetivo consiste na simples manipulao, com fins de legitimao do poder executivo municipal, frente ao legislativo oposicionista. Nestes casos, visa-se ganhar posies na luta poltica quotidiana por meio do destino de recursos a grupos mobilizados; b) o segundo modelo refere-se s experincias em que ocorre uma busca sincera na tentativa de ampliao do controle do Estado pela sociedade civil, sem, contudo, estruturar adequadamente este processo; c) o terceiro modelo, nesta anlise, pauta-se pela busca de relaes entre o Estado e o contribuinte consumidor de bens pblicos mais eficientes. Quanto ao poder deliberativo da populao, as experincias do OP classificam-se, para Pires, em:

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a) stricto sensu: so aquelas experincias em que a populao possui poder deliberativo sobre tpicos definidos populao. num H acordo uma mtuo entre governo e na significativa graduao

importncia do poder deliberativo: discusso de receitas e despesas ou apenas das despesas; discusso apenas das despesas de custeio ou do total de despesas; distribuio de recursos em funo de necessidades identificadas ou segundo os recursos arrecadados em cada regio. Em suma, aqueles processos em que a voz e o voto dos representantes populares, geralmente delegados escolhidos ao longo de discusses organizadas, em plenrias temticas e regionais, tm peso nas decises oramentrias, mesmo que no alcancem o oramento como um todo (Pires, 2000); b) lato sensu: so as experincias que no

necessariamente conduzem a deliberaes aceitas pelo poder pblico, mas que criam constrangimentos sua completa liberdade de ao. Os fruns de acompanhamento, as audincias pblicas, as prestaes de contas peridicas e todas as formas criadas para pr fim falta de transparncia na gesto oramentria... (Pires, 2000).

Renata Villas-Boas (1998) considera que a avaliao dos modelos do OP devem ter como pressuposto a anlise das relaes que se estabelecem entre Estado e sociedade civil, do ponto de vista das vrias concepes diferenciadas e at

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divergentes da democracia. Operando com lgicas diferenciadas, temas como o da reforma do Estado, da descentralizao e da cidadania e da prpria democracia podem variar significativamente.
Desse processo todo decorre o discurso quase unnime a favor, de um lado, da reforma do Estado, da descentralizao, com maior repasse de poder, mais recursos e competncias ao municpio e, por outro lado, de democratizao. Por trs desse aparente consenso, abrigam-se vrias concepes que se expressam em diferentes projetos polticos , at mesmo antagnicos. importante salientar este ponto, pois ele que vai diferenciar as experincias de oramento participativo ao longo desses anos (Villas-Boas, 1998: 11)

Numa primeira perspectiva,

...a nfase na descentralizao est associada estratgia de reduo do papel do Estado e transferncia de encargos e responsabilidades para a iniciativa privada. Atravs da redistribuio de recursos e de poder, busca-se uma maior eficcia administrativa, sem, contudo, apontar mudanas na relao Estado-sociedade. O que se pode verificar sobre a concepo de democracia que acompanha essa tendncia um reconhecimento da legitimidade das presses e das demandas da populao. No entanto, as negociaes em torno dessas demandas no significam uma partilha de poder, uma vez que se reconhece o voto como o nico e o autntico instrumento que legitima as decises das polticas pblicas (Villas-Boas, 1998: 11-12).

Uma segunda perspectiva, afirma que os processos de descentralizao

...no devem se esgotar na esfera administrativa. Devem implicar mudanas de modelo de gesto, isto , nos sistemas decisrios com implicaes na relao Estado-sociedade, com nfase na participao organizada da sociedade na esfera pblica, construo da cidadania, o que significa, no plano local, redefinir a relao de poder e as regras de convivncia poltica (Villas-Boas, 1998: 12).

Para Villas-Boas (1998), esta perspectiva opera com a noo de radicalizao da democracia, ansiando combinar a participao direta da populao com as formas representativas tradicionais. Para isto, h a necessidade de se constituir novos mecanismos, pelos quais se amplie a participao da sociedade nas decises, de se forjar uma nova cultura poltica e de se avanar na construo da cidadania, pela incorporao das camadas excludas:

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...o aprofundamento do processo democrtico estaria fundado na combinao da participao direta da populao e da participao representativa (atravs dos parlamentares eleitos), ou seja, na possibilidade de se superar os limites da democracia representativa atravs de mecanismos que ampliem a participao da sociedade nos diferentes nveis de deciso poltico-administrativa. Isso significa forjar uma nova cultura poltica que supere os vcios do autoritarismo, do paternalismo e do clientelismo na relao entre Estado e sociedade, avanando, assim, na construo da cidadania, incorporando os atores sociais que tradicionalmente tm sido excludos nos processos de participao social (Villas-Boas, 1998: 11-12).

Esta perspectiva, apontada por Renata Villas-Boas, reflete-se, tambm, nas motivaes com que Luciano Fedozzi (1997) estuda a experincia do OP de Porto Alegre. Com efeito, seu estudo procura verificar se
...o Oramento Participativo praticado em Porto Alegre vem representando uma forma de gesto pblica criadora das condies institucionais favorveis emergncia da cidadania (Fedozzi, 1997: 102).

Do seu ponto de vista,

...a emergncia da forma-cidadania no Brasil dependente entre outros importantes fatores da instituio de novas relaes institucionais e sociais que promovam o deslocamento, o bloqueio, e, no limite, a substituio das prticas patrimonialistas no exerccio de poder. Essas relaes dependem, entretanto, da criao de esferas pblicas de mediao institucional e de regulao democrtica da utilizao do fundo pblico, regradas por critrios universais e impessoais, a fim de permitir a participao e o reconhecimento dos setores populares historicamente excludos da arena decisria do Estado, bem como a respeito por sua autonomia poltica e organizativa (Fedozzi, 1997: 100).

Por sua vez, Carvalho & Felgueiras (2000), ao tecer comparaes entre as experincias de OP realizadas no ABC paulista, entre 1997-2000 (Santo Andr40, Ribeiro Pires e Mau), chamam a ateno para o fato de que em Santo Andr o OP possui
O OP que se realiza em Santo Andr na segunda gesto do Prefeito Celso Daniel, entre 1997 e 2000, foi reformulado em funo de inmeras avaliaes conduzidas aps a derrota nas eleies de 1992. As modificaes mais significativas foram a incorporao de um sistema assemelhado quele desenvolvido na experincia de Porto Alegre, de critrios por meio dos quais se compatibilizam as funes tcnicas e polticas no processo de distribuio dos recursos e a atribuio de carter deliberativo ao Conselho do OP. Mas, alm delas, em dilogo com outras experincias, aprofundou-se a preocupao em desenvolver o potencial pedaggico do OP em termos de construo da cidadania, com aprendizagens significativas para os mltiplos agentes envolvidos. A este respeito, ver PONTUAL, Pedro C. O Processo Educativo no Oramento Participativo: aprendizados dos atores da Sociedade Civil e do Estado. So Paulo, PUC, 2000 (Tese Doutoral).
40

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uma metodologia bem definida, regras claras, conhecidas, estveis, que garantem uma participao ampla e uma boa confiabilidade ao processo de eleio de demandas prioritrias e de conselheiros (p. 34), enquanto que em Ribeiro Pires e Mau ...as mudanas nas regras que norteiam a escolha dos conselheiros e as prioridades refletem-se na fala de alguns conselheiros, que mostram no conhecer estas regras e o seu prprio papel com clareza. Percebese nas respostas de alguns participantes das plenrias em Ribeiro Pires uma certa desconfiana em relao ao processo, quando reclamam de promessas no cumpridas (p. 35). Para elas, as mudanas nas regras e na metodologia do OP como um todo atendem s necessidades de redefinies na ao dos governos em funo das mudanas na conjuntura poltica, principalmente nos aspectos financeiro e tributrio. Para as autoras, a definio de regras claras e amplamente conhecidas do mais segurana populao quanto ao lugar que podem ocupar numa real partilha do poder de deciso, constituindo-se neste sentido em garantias da democratizao deste poder (p.36). Apesar de Carvalho & Felgueiras (2000) identificarem a importncia das regras do jogo para a efetividade da proposta de partilha de poder decisrio, a avaliao que fazem das trs experincias que elas estudam no ABC paulista, baseia-se no tanto na anlise do prprio OP, mas nos seus impactos:
Queramos saber at que ponto esses processos participativos propiciam efetivamente essa democratizao, promovendo mudanas significativas na destinao dos recursos pblicos buscando resgatar a dvida social que penaliza os segmentos empobrecidos e privilegia interesses privados e corporativos da elite; promovendo tambm a transparncia da gesto pblica permitindo o controle sobre o Estado; e ainda at que ponto ela fortalece o tecido social consolidando sua capacidade de participar efetivamente da ampliao da democracia (...) Estas trs dimenses o impacto nos gastos sociais, na cultura democrtica da populao e no funcionamento do governo nos parecem indissolveis e indispensveis para uma avaliao dos

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Oramentos Participativos enquanto instrumentos de controle pblico sobre o governo do municpio (Carvalho & Felgueiras, 2000: 63).

Como j mostramos anteriormente, na gnese dos movimentos que configuraram o OP, o que diferenciou a experincia de Porto Alegre das demais experincias que examinamos, foi precisamente a elaborao de uma metodologia densa, baseada nos princpios da participao universal e impessoal, operando sobre critrios objetivos que promovem uma distribuio de recursos em que se atendem s percepes subjetivas da populao sobre as prioridades em que se investir e s necessidades objetivas, verificadas por meio de indicadores das condies de vida e da prestao de servios pblicos populao. quela altura, afirmvamos o carter politicamente comprometido desta metodologia, representado pelos critrios para distribuio de recursos, interessado no fortalecimento e na constituio de espao pblico democrtico e no direcionamento do fundo pblico em favor das reas mais carentes e mais populosas. Agora, queremos enfatizar que o elemento essencial daquela metodologia, a sistemtica para a composio dos ndices de aplicao de recursos, os referidos critrios, so universais, podendo ser utilizados em qualquer ambiente ou realidade, mesmo com abrangncia geogrfica mais ampla ou maior complexidade poltica do que apenas a escala do municpio, como, alis, sua aplicao em governos estaduais, o corrobora. A considerao sobre os impactos possui, do nosso ponto de vista, uma dificuldade insupervel, o fato de que em nenhum dos trs temas propostos por Carvalho & Felgueiras para a avaliao, o OP tm incidncia exclusiva. Outras variveis, fundadas na ordem constitucional e jurdica, na presso poltica, ou,

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mesmo nas expectativas da sociedade sobre a atuao do Estado e dos governantes, atuam em concomitncia com o OP, inviabilizando uma afirmao que atribua seus resultados exclusivamente a ele. H, alm disso, outro problema, neste tipo de avaliao, que seria a caracterizao do OP como uma experincia excessivamente instrumental. Na experincia de Porto Alegre, verificamos, por exemplo, que, mesmo com as finanas pblicas debilitadas no incio da experincia, o fato dela ser compreendida como um espao de negociao a que a sociedade tinha direito, ao invs de instrumento de legitimao governamental, determinou que mesmo a crise das finanas pblicas fosse objeto de discusso pblica, o que foi imprescindvel para sua consolidao e, inclusive, para a recuperao da credibilidade do governo em questo. Uma concepo demasiadamente instrumental poderia, por exemplo, considerar que, em momentos de crise, financeira ou poltica, seja interessante no permitir sua realizao. Por isso, entendemos que as experincias do OP classificam-se e, devem ser avaliadas, principalmente, em funo de sua relao com a aplicao da metodologia desenvolvida em Porto Alegre, em suas estruturas essenciais. Evidentemente, isto no implica uma imposio do modelo de Porto Alegre sobre outras realidades. Na verdade, como j dissemos, h forte coerncia entre a metodologia desenvolvida no OP de Porto Alegre e o conjunto de referncias tico-polticas que ela revela. Assim, a avaliao das experincias atende s do OP em funo da aplicao da do mtodo das desenvolvido em Porto Alegre ou de variaes que o enriqueam, justas preocupaes acerca reduo desigualdades ou da democratizao do Estado e da sociedade.

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Para efeito de classificao, portanto, entendemos que existem as experincias que se organizaram e estruturam tendo por base a metodologia do OP de Porto Alegre e aquelas outras que no tem o OP de Porto Alegre como referncia. No primeiro caso, inclumos as modalidades em que a metodologia sofreu adaptaes e enriquecimentos, em dilogo com caractersticas locais. No segundo caso, consideramos as experincias em que, mesmo trabalhando com as plenrias, o contato direto entre governantes e populao, a eleio de delegados e a formao do Conselho do OP, s vezes at com o carter deliberativo, no se faz uso da sistemtica para a composio do ndice de aplicao dos recursos disposio, que a nosso ver constitui a especificidade do processo desenvolvido na capital gacha. quelas experincias vamos atribuir a qualificao de OP de alta densidade e a estas de OP de baixa densidade41. Por sua vez, as experincias de mobilizao social pela democratizao do planejamento e da execuo oramentria, entendemos que no se constituem propriamente em experincias de OP. So, sem dvida, movimentos sociais de grande importncia, que exprimem o fortalecimento e o desenvolvimento de uma nova conscincia social, que efetivamente impacta a ao do poder pblico, podendo ter interferncia por meio da articulao de redes cidads, incidindo na organizao da prpria sociedade civil ou sobre outros nveis da organizao do Estado. Com as experincias de OP estadual, muitas destas iniciativas podem ser incorporadas
41

processos

efetivos

de

co-gesto,

sim,

Durante nosso trabalho de redao, estivemos em dvida acerca da utilizao dos qualificativos de baixa intensidade e alta intensidade s diversas modalidades do OP. Finalmente, optamos pela utilizao dos adjetivos alta densidade e baixa densidade aps exposio do Prof. Boaventura dos Santos Souza, durante a segunda edio do Frum Social Mundial de Porto Alegre, entre os dias 31 de janeiro e 5 de fevereiro de 2002, em que ele utilizou-se das expresses baixa densidade e alta densidade para se referir s democracias.

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propriamente OP, compondo as parcelas da sociedade civil que negociam entre si, tendo o governo como um dos interlocutores. Em diversos textos e comentrios recentes sobre o OP, cresce o nmero de manifestaes de preocupao pelo significado do OP, causada pela presena das experincias de OP de baixa densidade, como classificamos. Por exemplo, na publicao De olho no oramento, que o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), do Rio de Janeiro, elabora periodicamente, o socilogo Leonardo Mllo (1999) aponta para algumas dificuldades que o processo de ampla divulgao que o OP vm obtendo j tm trazido:
Ao ampliar sua influncia, naturalmente o OP perdeu sua pureza. Utilizado como bandeira poltica, tornou-se suscetvel tambm todas as mazelas que se abatem sobre quaisquer polticas pblicas, podendo ser usado como moeda eleitoral ou como instrumento de democratizao. (...) Mas o risco que se corre o da descaracterizao do oramento participativo por partidos e pessoas que utilizem clientelistamente, destruindo seu poder mobilizador, associando-o s demais bandeiras polticas desgastadas que, no tendo o devido acompanhamento, suporte ou comprometimento por parte de seu agente, so sistematicamente mal implementadas, sob a velha desculpa das dificuldades e limites inerentes ao Estado. (Mllo, 1999: 7)

Elenaldo Teixeira (2001), por sua vez, considerando a realidade da grande maioria dos municpios brasileiros, destaca o fato de que
...a maioria da populao no est organizada e que, quando est, tem viso fragmentada da realidade ou no tem suficiente representatividade, colocando, assim, para o partido, o papel de educao poltica (p. 165).

Neste sentido, a preocupao manifestada por Pereira (2001: 136), acerca dos esvaziamento das prticas de organizao e mobilizao dos trabalhos de educao popular, ganha especial importncia.

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Retornando anlise de Teixeira, outro grave problema identificado por ele no que se refere ao OP consiste no fato de que
...no se pode esquecer que se trata de uma metodologia que pode ser instrumentalizada por qualquer grupo no poder, observando-se, por exemplo, que hoje passou a constituir-se tambm em uma estratgia de marketing eleitoral. Existem efetivamente possibilidades de manipulao, inclusive por polticos tradicionais que controlam certas associaes, se no se constri uma cultura slida na sociedade civil(2001: 166).

5. OP de Ribeiro Preto
5.1. Ribeiro Preto: desenvolvimento urbano e demogrfico A cidade de Ribeiro Preto foi fundada em 1856, perodo em que a economia cafeeira expandia-se pelo interior de So Paulo, com lavouras que vinham da regio de Campinas. No final do sculo XIX e incio do sculo XX, o caf promoveu o desenvolvimento econmico da regio, tendo Ribeiro Preto como seu plo regional. As necessidades da economia cafeeira trouxeram para a cidade a ferrovia e a imigrao, alm de patrocinar o enriquecimento dos agricultores da regio e alavancar politicamente os cafeicultores regionais, que se tornaram atores polticos nas esferas estadual e federal. A expanso da populao urbana provocou o surgimento das primeiras indstrias e das primeiras organizaes associativas dos trabalhadores, sob influncia das orientaes polticas do anarquismo, e posteriormente, do comunismo42. Tambm o comrcio se desenvolveu, inclusive na oferta de variada gama de produtos s cidades da regio. A riqueza causada pelo caf exprimia-se na

grandiosidade das construes presentes no centro da cidade. A administrao pblica esforava-se por dar ares de modernidade a esta rea da cidade, procurando levar as populaes pobres para regies distantes.

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ROSA, Lilian Rodrigues de Oliveira. Comunistas em Ribeiro Preto (1922-1947). Franca, UNESP, 1997. Dissertao de Mestrado.

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Este ciclo econmico sofreu forte reverso com a crise instaurada aps o crash da Bolsa de Valores de Nova York, em 1929, em que o caf perdeu valor. A partir da, a cidade perdeu dinamismo e importncia poltica e econmica, apesar de j ter consolidado o carter de centro regional, que manteve nas dcadas seguintes. Desde a segunda metade dos anos 70, com a implantao do Prolcool, a intensidade do crescimento da cidade se acelera novamente. A cidade apresentada ao pas como o centro de uma regio de economia pujante, por meio da utilizao da alegoria Califrnia Brasileira. Seria uma espcie de novo eldorado, adaptado aos novos tempos, de atividades econmicas internacionalizadas e de predomnio norte-americano. Esta retomada do crescimento econmico regional, ainda que com extremo grau de concentrao da riqueza, associado propaganda mitificadora que se desenvolveu, foram componentes determinantes no aumento do fluxo migratrio para a cidade e a regio, nos anos subsequentes. Em decorrncia disso, desenvolveram-se na cidade os problemas tpicos causados pela urbanizao acelerada e sem planejamento: problemas com o transporte urbano; falta de habitao; reas sem saneamento bsico; falta de equipamentos para o atendimento das demandas sociais tais como unidades de sade e escolas; aumento da violncia.

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Data da dcada de 1970 o planejamento de um nmero significativo de conjuntos habitacionais, vrios dos quais foram sendo implementados ao longo tambm dos anos 8043. Os conjuntos habitacionais, em que pese o fato de darem soluo necessidade de novas moradias decorrente do aumento populacional, implicam em deslocamento de imensos contingentes populacionais, impactando fortemente as relaes sociais, alm de aumentar a premncia por vultosas inverses de recursos nas reas recm ocupadas, o que se tm feito por meio, quase exclusivo, do investimento pblico no atendimento de todas as demandas decorrentes, de implantao de saneamento, transporte pblico, escolas, sade, creches, iluminao pblica, etc... Um agravante deste processo que ele se d num contexto de forte especulao imobiliria, ou seja, os conjuntos habitacionais so construdos em regies bastante distantes das regies j ocupadas pelo crescimento da cidade, deixando imensos vazios, que se beneficiam de toda a infra-estrutura que o poder pblico ir instalar para atender s necessidades dos moradores dos novos conjuntos. Estas reas tm seu valor incrementado pelo investimento pblico, trazendo ganhos expressivos aos proprietrios de terra urbana, como j foi amplamente documentado. Para o poder pblico, restam, ao contrrio, despesas vrias vezes maiores do que as necessrias em funo das distncias a superar para incorporar as populaes recm instaladas dinmica da cidade, o que muitas vezes no tm ocorrido com a necessria celeridade,

Podemos enumerar, por exemplo, num primeiro grupo, os Conjuntos Castelo Branco Novo e Velho, Presidente Dutra e Quintino Facci I. Numa segunda fase, os conjuntos Quintino Facci II, Adelino Simioni, Avelino Alves Palma, Antonio Marinceck, Geraldo Correira de Carvalho, Valentina Figueiredo, Ado do Carmo Leonel e Dom Mieli. Numa terceira etapa, Jos Sampaio, Jardim Procpio.
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configurando, para estes, um cenrio de baixo nvel de cidadania urbana. Os anos 80, consequentemente, sero anos

marcados pela acelerao das demandas dos moradores dos conjuntos, por educao, sade, transporte pblico, etc. O poder pblico municipal, no quadro de centralizao e de baixa autonomia poltica e financeira instalado durante o regime militar, no possua mecanismos capazes de gerar receitas fiscais suficientes para cobrir estes gastos. A opo dos governos municipais foi atuar com recursos provenientes de repasses, especialmente na forma de convnios com os governos federais e estaduais, ou por meio de emprstimos de longo prazo44. Alm disso, um dado interessante o da

concentrao da grande maioria destes conjuntos em reas prximas entre si, principalmente na regio norte da cidade. Curiosamente, na regio sul, no incio dos anos 80, inaugura-se o primeiro shopping center da cidade, atraindo para esta regio o fluxo da populao da classe mdia e alta. Ou seja, a populao pobre deslocada para a regio norte, enquanto a populao de renda mais elevada induzida a direcionar-se para o sul. Ao longo dos anos 80 e 90 este movimento teve continuidade, e agora, a regio sul concentra hospitais, universidades, outro shopping center, edifcios comerciais, escolas particulares, grande quantidade de bancos. Muitos edifcios residenciais e diversos condomnios particulares foram se concentrando nesta regio, tambm.
O Projeto CURA, por exemplo, representou, durante o governo do PMDB (1983-1988), importante fonte de recursos para que o governo municipal pudesse viabilizar a resoluo de diversos problemas de planejamento urbano, especialmente no que se refere ao desenvolvimento do sistema virio no municpio, tendo como destino privilegiado o objetivo de sanar o problema do acesso dos novos conjuntos habitacionais s outras regies da cidade.
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5.2. Movimentos Sociais e o PT em Ribeiro Preto

Do ponto de vista da organizao social, o final dos anos 70 e incio dos 80 marcado pelo surgimento das primeiras movimentaes em torno da formao de oposies sindicais, especialmente por iniciativa de setores prximos s pastorais sociais da Igreja catlica, pelo desenvolvimento de inmeras comunidades eclesiais de base, especialmente nos novos conjuntos habitacionais, pelo surgimento de diversas associaes de moradores e a constituio de algumas organizaes ou entidades de atuao mais delimitada, tais como grupos de mulheres, movimento negro ou o centro de direitos humanos. tambm o momento de fortalecimento de diversas organizaes de funcionrios pblicos, tais como a Apeoesp, a ARFUSP (Associao dos Funcionrios da USP) e a ASHC (Associao dos Servidores do Hospital das Clnicas). No contexto da reorganizao partidria, promovida pelo governo federal, alm dos grandes partidos, constituem-se em Ribeiro Preto, o PT e o PDT. Do PDT vo participar, quela altura, representantes dos funcionrios pblicos municipais e dos grupos negros. Em torno do PT, renem-se militantes prximos Igreja, dos movimentos sindicais e estudantis, professores universitrios e integrantes das entidades de funcionrios pblicos estaduais atuantes no municpio, especialmente em torno da sade e educao. Tambm ingressam no PT algumas lideranas polticas que haviam tido atuao poltica no perodo precedente ao golpe militar de 1964, oriundas de diversas agremiaes ou partidos de esquerda, atuantes, normalmente, na clandestinidade.

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A trajetria do PT na cidade pode ser indicada pelos seguintes elementos: a) pelo crescimento eleitoral constante, desde a primeira eleio, tanto nos pleitos de carter local, como naqueles estaduais ou nacionais; b) pela ausncia da elaborao coletiva de um discurso poltico diretamente produzido como resposta aos problemas prprios da cidade ou da organizao do movimento social local45; c) pela ausncia de uma interveno poltica comum junto aos problemas da cidade ou na organizao dos movimentos populares, sindicais ou estudantis, por parte dos integrantes dos diversos segmentos que compem o partido na cidade; d) em consequncia dos elementos indicados anteriormente, pela competio entre os diversos segmentos integrantes do partido pela ocupao de espaos e a liderana dos movimentos sociais, na busca da construo da hegemonia interna ao partido para cada segmento; e) pela fraca estruturao de instncias partidrias para o desenvolvimento de polticas setoriais tais como as secretarias, ou pela quase total ausncia de ncleos do partido nos diversos bairros da cidade. Ou seja, pode-se dizer que as discusses e disputas internas ao partido, tiveram, ao longo dos anos, na cidade, quase que exclusivamente por objetivo, o controle do Diretrio Municipal e da Comisso Executiva Municipal. 5.3. Participao Eleitoral do PT

No resumo que se segue, procuramos articular a participao eleitoral do PT na cidade, ao desenvolvimento das questes sociais e institucionais de carter nacional que marcaram
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interessante notar a dificuldade de se encontrar documentos escritos que reflitam a posio de qualquer um dos setores atuantes no partido, que tivessem sido apresentados para o debate interno, com o objetivo de contribuir com a elaborao de resolues polticas sobre qualquer tema da poltica local.

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o cenrio e a conjuntura em que se realizaram cada uma das eleies. Em 1982, quando pela primeira vez, depois do golpe militar de 1964, o eleitorado iria escolher os governadores de estado e, por sua vez, o PT buscava obter votao suficiente para garantir registro permanente junto Justia Eleitoral, o partido apresenta-se para as eleies municipais com chapa prpria, lanando o Prof. Guilherme Simes (ex-PSB, ex-preso poltico) como candidato a prefeito. O resultado eleitoral, como em todo o pas, fica abaixo do esperado, mas mesmo assim, o partido quase elege seu primeiro vereador na cidade, tendo perdido a vaga por falta de aproximadamente 400 votos, com o que completaria o coeficiente eleitoral exigido46. Apesar da frustrao eleitoral de 1982, o PT local manteve-se em crescimento, tanto do nmero de filiados quanto no que se refere ao acompanhamento dos movimentos sociais e das tendncias polticas da sociedade brasileira, na poca. Assim, por exemplo, junto com a CPT Comisso Pastoral da Terra, teve atuao importante no apoio aos movimentos grevistas dos canavieiros da regio, a partir de 1984, em Guariba; envolveu-se com a campanha pelas eleies diretas47 e, mais tarde, na luta pela convocao da Assemblia Constituinte. Para as eleies legislativas de 1986, quando se elegeriam os deputados Assemblia Constituinte, o PT local
46

A chapa de vereadores do PT, em 1982, foi constituda por candidados provenientes de movimentos de bairro, setores prximos Igreja e entidades de funcionrios pblicos. Atlio Rossi, militante das pastorais catlicas, foi o mais votado, obtendo 881 votos, resultado superior a alguns vereadores eleitos.
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O PT foi um dos principais patrocinadores do Comcio pelas Diretas no municpio de Ribeiro Preto, em 1984. Estima-se que cerca de 30.000 pessoas teriam participado do comcio.

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participou novamente do pleito, com o lanamento da candidatura a deputado estadual de Atlio Rossi, representante dos setores catlicos. Alm disso, desde 1987, at a promulgao da nova constituio, em 1988, inmeros militantes dos movimentos sociais locais tiveram forte envolvimento com as articulaes da sociedade em torno da Constituinte, reproduzindo o fenmeno ocorrido por todo o pas, como j descrevemos em captulo anterior. Em 1988, nas eleies municipais, o PT novamente apresentou candidatura prpria Prefeitura, o Prof. Paulo Tupinamb. Tupinamb conquistou pouco mais de 18.000 votos. Nestas eleies, o partido elegeu seu primeiro vereador na cidade, o mdico Antnio Palocci Filho, com 3.482 votos. (Palocci Filho, 1996: 33). Palocci Filho, ex-integrante de uma organizao trotskista, j pertencia, a esta altura, tendncia interna Articulao48. No perodo entre 1989 e 1990, em consequncia da determinao da nova Constituio Federal, de que todos os municpios com populao superior a 20 mil habitantes elaborassem uma nova Lei Orgnica do Municpio, instalou-se na cidade uma dinmica de intenso debate envolvendo grande parte das lideranas dos movimentos sociais e os vereadores. A simpatia crescente das lideranas dos movimentos sociais pelo partido converteu-se em apoio ao legislativa e poltica de Palocci Filho, que exprimiu, por meio de projetos e emendas, as proposies do movimento social pela incorporao de espaos participativos ao processo de planejamento e conduo
Sobre as diversas faces e tendncias internas ao PT, e sobre suas posies e formulaes polticas e ideolgicas, ver: AZEVEDO, Clvis Bueno. A Estrela Partida ao Meio: ambiguidades do pensamento petista. So Paulo, Entrelinhas, 1995.
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das polticas pblicas, tais como os diversos conselhos, no mbito do municpio. Sobre este momento, Palocci Filho (1996) assim se refere:
Os debates em torno da Lei Orgnica do Municpio, que tramitava na Cmara, somados participao mais efetiva no Legislativo, pelo fato de ter ali um representante petista, imprimiram uma nova dinmica vida dos partidos de esquerda. Isso levou a uma mobilizao popular durante a votao do texto da chamada Constituinte Municipal. Para se ter uma idia da riqueza daquele momento, basta lembrar que todos os conselhos municipais que tiveram atuao ativa e permanente durante o nosso governo foram aprovados naquela poca (p. 34).

Este processo foi decisivo no sentido de levar Palocci Filho a apresentar-se, em seguida, para disputar as eleies legislativas de 1990, ocasio em que acabou elegendo-se deputado estadual pelo PT, com 20.290 votos, dos quais 14.845 obtidos em Ribeiro Preto (Palocci Filho, 1996: 33). Estimulados pelo xito no pleito estadual, em 1991, iniciaram-se as articulaes de um movimento com o objetivo de compor uma frente poltica no municpio, com vistas s eleies municipais de 1992. Segundo Palocci Filho (1996),
Este projeto comeou a ser preparado em 1991, um ano antes da minha eleio [para prefeito]. Em vez de apresentar nomes, como tradicionalmente acontece, primeiro foram discutidos o programa de governo e a aliana eleitoral. O objetivo inicial era reunir os partidos de esquerda e democrticos PT, PSBD, PSB, PPS e PV e elaborar um projeto para Ribeiro Preto. Antes de ser redigido, esse projeto foi debatido por mais de trezentas pessoas de vrios setores em diferentes seminrios, o que o tornou um importante instrumento de mobilizao popular e criou as bases iniciais para a vitria (Palocci Filho, 1996: 37).

Palocci Filho (1996) destaca dois elementos de conjuntura que teriam incidido no processo das eleies de 1992. O primeiro deles, a crise das esquerdas causada pelo drama da

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queda do Muro de Berlim, pela fuga em massa dos refugiados cubanos e pelo fim da Unio Sovitica. Esta crise seria a responsvel, em sua avaliao, pela deciso de construir um programa de reformas democrticas, afirmando que na verdade, nem foi cogitada a possibilidade de se formular uma proposta socialista (p.37). O segundo elemento teria sido o conjunto das manifestaes populares que se organizaram contra a corrupo no governo Collor, e que acabaram levando ao impeachment do Presidente, em 1992. Em sua anlise, mesmo com o fato de o modelo conservador, que predominara at ento nos governos da cidade, ter se esgotado, a populao, estaria receosa, frente aos projetos renovadores, como aquele conduzido por Collor. Tais projetos poderiam representar riscos de desestabilizao na cidade. Assim,
o nosso programa de governo, baseado no mote Mudana com Segurana, procurou, ento, ressaltar a importncia de valorizar tudo o que a cidade tinha de bom. E havia, de fato, muita coisa boa a ser preservada! O discurso era claro e objetivo: em vez querer mudar tudo, nossa proposta defendia a necessidade de criar novas alternativas e abrir outras perspectivas para o desenvolvimento de Ribeiro Preto como forma de evitar que a cidade comeasse a viver uma forte degradao social que j se manifestava de alguma forma (Palocci Filho, 1996: 29).

Merece

uma

observao

fato

de

que,

diferentemente do que Palocci Filho afirma no texto acima, muitas pessoas a quem consultamos pessoalmente, referem-se ao slogan Nada ser como antes, como sendo o principal instrumento de comunicao da campanha da frente eleitoral constituda em 1992, inclusive pelo fato de que, com simplicidade, exprimia resumidamante as perspectivas gerais do programa de governo elaborado coletivamente.

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Apesar das enormes dificuldades da campanha, especialmente financeiras, as aes polticas multiplicam-se pela cidade, conduzidas por militantes e lideranas de bairro, e Palocci Filho, candidato a prefeito chega ao segundo turno das eleies, saindo vitorioso, ao final. A frente poltica constituda para as eleies municipais elege quatro vereadores, um dos quais do PT, a vereadora Joana Leal Garcia, professora da rede estadual. O governo majoritariamente petista, que se instala entre 1993 e 1996, liderado por Palocci Filho, encerrou-se com elevada aprovao popular, fator que incide fortemente nas eleies municipais de 1996, quando Srgio Roxo da Fonseca, candidato do partido a prefeito, vence o primeiro turno das eleies, apesar de, sob pesadas crticas do PSDB contra o governo de Palocci Filho, ser derrotado no segundo turno, por menos de 1% dos votos. Mesmo neste contexto, o PT amplia sua bancada de vereadores, de um para trs eleitos. Nas eleies de 1998, Palocci Filho apresenta-se como candidato a deputado federal, logrando xito com mais de 90.000 votos na cidade. Os trs candidatos a deputado estadual lanados pelo partido totalizam mais de 50.000 votos na cidade, mas no conseguem se eleger. Em consequncia, Palocci Filho a mais vivel alternativa eleitoral para a disputa municipal do ano 2000, quando ao final da disputa, elege-se com 56,06% dos votos vlidos49. A bancada do PT na Cmara Municipal cresce para cinco vereadores.

49

Dados do TSE.

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5.4. Orientao Poltica do Governo Petista A organizao das tendncias internas ao PT e a diversidade das orientaes polticas que delineiam suas composies tm motivado diversos estudos. Clvis B. Azevedo (1995), por exemplo, demonstra as ambiguidades que permeiam o discurso poltico das vrias correntes polticas internas ao PT, especialmente no que se refere questo da relao entre socialismo e democracia. Os temas que integram o ncleo desta discusso, tais como o dos conselhos ou da auto-organizao da sociedade e dos trabalhadores, estiveram presentes nos debates travados nas cidades em que as diversas experincias de OP se realizaram, como vimos em captulo anterior. Especialmente em Porto Alegre, a manuteno da referncia tico-poltica da distribuio de renda na metodologia de planejamento participativo teve fundamental importncia no momento de superar a distncia entre a teoria poltica e a prtica de governo em relao com os movimentos sociais. Este fator constituiu-se no cerne e no diferencial do OP de Porto Alegre em relao aos demais. Ou seja, entendemos que a manuteno da perspectiva do socialismo na referncia terica dos atores governamentais de Porto Alegre teve uma importncia decisiva para a consolidao do OP e para a construo de seu mtodo. Desde a queda do Muro de Berlim nota-se dificuldade nos partidos de esquerda em sustentar a perspectiva socialista. Carlos Nelson Coutinho (2000) observa a existncia de um movimento, no interior do PT, que j no tem mais o socialismo como referncia poltica efetiva.

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Hoje, porm, o PT corre o risco de ser hegemonizado por correntes que vm negando explicitamente o socialismo (em nome de uma abstrata democracia republicana) ou que, embora continuem a prestar-lhe homenagens, fazem-no muitas vezes de modo puramente verbal. Um exemplo disso aparece nas palavras de um importante expoente da corrente majoritria do PT, a Articulao, o qual por ocasio do II Congresso do Partido (Belo Horizonte, novembro de 1999) afirmou, resignadamente que o socialismo algo possvel, mas no provvel, como se o intervalo entre a possibilidade e a probabilidade independesse da ao organizada dos atores sociais. (Coutinho, 2000: 19).

Prefeito, pelo PT, no incio de 1993, Palocci Filho no nega explicitamente o socialismo, mas rende-se a um tipo de posio que ele denomina de pluralista, em que o ato de governar (...) precisa ser voltado para o conjunto da sociedade, criando o tempo todo mecanismos para a sua organizao e para a prpria convivncia entre os diferentes (Palocci Filho, 1996: 40). Com esta perspectiva pluralista, Palocci Filho (1996) desenvolve a noo de que a poltica a arte do dilogo, que o leva a afirmar uma variante de um princpio de conciliao entre as classes sociais:
Se houver boa vontade, quase sempre possvel conciliar os interesses de partes que, a princpio, so to diferentes. O melhor exemplo diz respeito necessidade que qualquer cidade, estado ou pas tem quanto ao desenvolvimento de suas empresas como forma de gerar empregos e promover justia social. Embora ainda bastante temerosos, os empresrios assimilaram isso rapidamente e sinalizaram, por sua vez, com uma saudvel boa vontade (p. 51).

Ou ento:
Comeava, dessa forma, uma nova fase de distenso poltica com o empresariado, que rapidamente se estenderia para outros temas. bom lembrar que os empresrios tiveram noo durante todo o mandato, de que o governo se mantinha em sua linha de defesa do trabalhador, mas s que dentro de um ambiente de promoo da negociao e no do conflito (p. 53).

Outra consequncia desta postura pluralista de Palocci Filho (1996) o desenvolvimento de um argumento sobre a relao entre o partido e a administrao pblica, por meio do qual

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se acentua a primazia pessoal do prefeito na conduo poltica do governo, o que o leva a discordar de posies que exijam uma maior influncia do partido na orientao das aes de governo.
No possvel, por exemplo, que o partido poltico tome para si a responsabilidade da escolha e composio da equipe de governo. Tratase de um erro grosseiro porque, no fundo, o eleitor elege o prefeito e no o partido ao qual ele est filiado. O secretariado, no entendimento do eleitorado, um conjunto de pessoas escolhidas pelo prefeito para ajudlo a governar e que, por isso mesmo, deve ser por ele escolhida (Palocci Filho, 1996: 43).

Para justificar a autonomia e liberdade que pleiteia na conduo do governo, Palocci Filho (1996) exprime um dos alicerces de sua teoria poltica, por meio do conceito de confiana, que a autoridade e a liderana poltica mereceriam e deveriam receber de seus liderados:
Alm disso, qualquer partido poltico deve, at prova em contrrio, confiar que o seu prefeito vai compor o secretariado e administrar com base no projeto que foi previamente estabelecido. Ao tentar tomar para si a incumbncia de escolher os nomes que ocuparo os postos mais importantes do governo, o partido j est emitindo sinais inequvocos de desconfiana. (Palocci Filho, 1996: 43).

A invocao da confiana, um conceito que possui evidente conotao religiosa, como fonte da legitimao da autoridade e da liderana polticas, nos remete a uma concepo poltica pr-moderna, sobre o que j discutimos anteriormente. Evidentemente, esta posio se apresenta diametralmente distinta da filosofia que sustenta a concepo da democracia direta, ou seja, a noo de que a constituio da autoridade e a instituio do Estado no retiram do povo sua soberania e que, portanto, o exerccio do governo legtimo no se faz sem que se assegure amplo espao de interferncia, plena de poder deliberativo, ao cidado, a qualquer tempo. O prprio termo eleitorado, apropriado no contexto da democracia representativa, na lgica da democracia direta se apresenta insuficiente para referir-se potncia poltica

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sob domnio do povo, porque suporia intervenes ocasionais, apenas para a constituio dos representantes elevados condio de governantes. Na democracia direta, se supe a figura do cidado, com poder soberano na gesto pblica, em condies de exerccio poltico permanentemente ativo. Para Carlos Nelson Coutinho (2000),
...democracia sinnimo de soberania popular. Ou seja: podemos defin-la como a presena efetiva das condies sociais e institucionais que possibilitam ao conjunto dos cidados participao ativa na formao do governo e, em consequncia, no controle da vida social. H um importante conceito de Marx, hoje injustamente em desfavor (como, alis, anda injustamente em desfavor o prprio marxismo), que o conceito de alienao. Segundo Marx, os indivduos constrem coletivamente todos os bens sociais, toda a riqueza material e cultural e todas as instituies sociais e polticas, mas no so capazes dada a diviso da sociedade em classes antagnicas de se reapropriarem efetivamente desses bens por eles criados. A democracia pode ser sumariamente definida como a mais exitosa tentativa at hoje inventada de superar a alienao na esfera poltica. Desde Rousseau, o mais radical representante do pensamento democrtico no mundo moderno, a democracia concebida como a construo coletiva do espao pblico, como a plena participao consciente de todos na gesto e no controle da esfera poltica. precisamente isso o que Rousseau entende por soberania popular (grifos meus) (Coutinho, 2000: 50).

O problema da personalizao da poltica bastante recorrente. Os estudos sobre o clientelismo, por exemplo, tratam das relaes de dependncia entre os eleitores e os chefes polticos locais, que controlariam os rebanhos eleitorais. Por outro lado, Weber estuda o fenmeno da liderana poltica carismtica, que seduz o eleitorado atravs de sua capacidade de mobilizar sentimentos e de fazer crer nas suas qualidades especiais e na sua misso poltica (Silveira, 2000: 120). Para Silveira,
A identificao carismtica envolve laos e sentimentos profundos projetados em uma desejada relao simblica simbitica: o seguidor se percebe forte atravs da fora do lder, como um pequeno membro de um corpo forte; se realiza com as realizaes do lder, sente prazer com os sentimentos de satisfao e prazer do lder; sente tristeza frente s dificuldades e fracassos do lder, indigna-se quando o lder acusado; em seu nome e por sua causa se mobiliza e enfrenta desafios, correndo riscos que jamais correria por si mesmo. As qualidades especiais e os

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dons de liderana jamais so discutidos ou postos em dvida (2000: 124).

Entretanto,

as

novas

condies,

especialmente

tecnolgicas, foram fatores decisivos no incremento da volatilidade eleitoral e da desestruturao das lealdades anteriormente existentes. Propiciaram o surgimento de uma nova modalidade de deciso poltica e de escolha eleitoral em que o eleitor escolhe em funo dos atributos simblicos dos candidatos, sem envolver-se necessariamente com a liderana.
Desconfiado com os polticos em geral, [o eleitor] no acredita que qualquer um deles meraa confiana absoluta. Quando um poltico percebido positivamente em funo de seus atributos simblicos tem sucesso, o eleitor aplaude; quando, ao contrrio, a liderana age de forma considerada inadequada, ele reprova e vaia (Silveira, 2000: 124).

Para Silveira, este tipo de eleitor escolhe em funo de sua sensibilidade, no se deixando simplesmente contagiar como um receptor passivo. Ele exerce um papel ativo ao reagir positiva, negativa ou indiferentemente aos apelos emocionais das lideranas (2000: 124). Deste modo, o eleitor julga a autenticidade das manifestaes expressivas do lder. Em consequncia, desenvolve-se todo um esforo de marketing poltico com o objetivo de construir a imagem de um candidato eliminando ou neutralizando os seus aspectos considerados negativos pelos eleitores e os problemas geradores de repulsa e rejeio, fortalecendo os aspectos vistos como positivos, que afirmam uma imagem favorvel do candidato, capaz de atrair simpatia e apoio (p. 129). A presena deste novo tipo de eleitorado implica na constituio de uma espcie de democracia de pblico (Manin, 1995), cujas caractersticas so o enfraquecimento dos partidos, pela personalizao do poder, pela forte presena da mdia e das

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pesquisas, pela transformao das caractersticas dos polticos, acentuando-se seus atributos de comunicadores, e pelo crescimento do eleitor flutuante (Silveira, 2000: 136-137). O que ganha intensidade e importncia o estabelecimento de um tipo de relao direta entre a liderana poltica e o eleitor, dispensando as intermediaes do partido poltico, bem como os programas e as plataformas polticas. Nossa pesquisa de campo foi realizada no final de 2001, alguns meses aps a posse de Palocci Filho para o seu segundo mandato frente da Prefeitura Municipal, aps um intervalo de uma gesto, em que cidade esteve sob governo do PSDB. Procuramos verificar os motivos determinantes da deciso do voto, que levaram-no vitria eleitoral ainda no primeiro turno.
Tab. 1 - Motivaes da Deciso do Voto em Palocci
Motivo Alternativa Poltica Indicao Pessoa Plataforma Ideologia %

Total

55,3% 13,2% 11,8% 10,5% 9,2% 100,0%

Como podemos observar na Tab. 1, a ideologia partidria ou a plataforma poltica apresentada durante a campanha foram os fatores com menor importncia no processo de tomada de deciso dos votos dados a Palocci Filho, alcanando menos de 20% dos eleitores. Alm disso, verifica-se que a eleio municipal assumiu um carter plebiscitrio, em que se votava pela aprovao ou rejeio do governo cujo mandato estava se encerrando, estabelecendo uma evidente comparao entre o governo anterior, da frente liderada pelo PT, e o atual, do PSDB. Neste contexto,

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observa-se que a avaliao positiva com que o governo dirigido por Palocci Filho encerrou sua primeira gesto, com ndice de aprovao de 80%50, foi capitalizada muito mais em favor de sua imagem pessoal do que de um projeto coletivo, partidrio. abordar, dentro neste deste sentido que consideramos debate, a noo de importante

planejamento

despartidarizado. Palocci Filho (1996) expressa sua admirao pelo exemplo de Estocolmo (p. 69-70) e pela figura do city manager (p. 105-106), numa perspectiva de modificar o modelo do Estado, que ser menos executor de tarefas e mais regulador (p.111). Segundo esta concepo,
Se imaginarmos um Estado democrtico, transparente e eficiente, com ampla participao e controle da sociedade civil, a possibilidade de transferir iniciativa privada grandes projetos de infra-estrutura, realizando concesses e mesmo privatizaes, deixa de ser um instrumento de pura desestatizao para ser, sim, instrumento de modernizao democrtico do Estado. Um Estado renovado, atento ao interesse pblico e promotor de cidadania. (Palocci Filho, 1996: 112).

Do nosso ponto de vista, Palocci Filho atuou, no incio dos anos 90, demasiadamente preocupado em evitar uma possvel caracterizao, por ele entendida como excessivamente ideolgica, de seu governo, que do seu ponto de vista, poderia implicar em confrontaes polticas infrutferas do ponto de vista da governabilidade. Numa tal perspectiva, teria se apresentado como extremamente interessante, investir num processo de distino entre ideologia e poltica, de um lado, e governo, de outro. Nesse sentido, a poltica e a ideologia deveriam ser mantidas na esfera dos partidos, enquanto o governo deveria ocupar-se efetivamente da administrao e do planejamento.
Pesquisa realizada pelo IBOPE, em dezembro de 1996, em Ribeiro Preto, publicada em PALOCCI FILHO, Antnio. A Reforma do Estado e os Municpios: a experincia de Ribeiro Preto. So Paulo, Makron Books, 1998, pp. 157-177.
50

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5.4. Oramento Participativo de Ribeiro Preto (1993-1997) No incio de 1993, o governo liderado pelo PT definese pela execuo do OP e que sua conduo estaria sob incumbncia dos integrantes do prprio gabinete do prefeito. O OP foi organizado em dois momentos, o primeiro das plenrias regionais e o segundo, do Conselho do Oramento. 5.4.1. As Plenrias Populares A cidade foi dividida em 10 regies, para que em cada uma delas acontecesse uma plenria popular, para qual o governo promovia a convocao da populao. As plenrias, conduzidas pessoalmente pelo Prefeito, contavam com a presena de quase todos os secretrios municipais e sua pauta era composta pelos seguintes itens: uma breve apresentao dos membros do governo municipal, e a exposio do andamento das finanas pblicas e da projeo de recursos de investimentos com quais o governo estava trabalhando. Numa terceira etapa, abria-se o microfone para a interveno dos populares, que indicavam suas reivindicaes e sugestes, anotadas pela mesa condutora dos trabalhos. Em seguida, em funo do nmero de presentes, elegiam-se os delegados regionais, para comporem o Conselho do Oramento Participativo, aps o que a plenria se encerrava, com a palavra do Prefeito Municipal. Algumas questes merecem considerao. Primeiro, o problema da regionalizao geogrfica da cidade. Ribeiro Preto um municpio de porte mdio, com significativas heterogeneidades populacionais convivendo em reas prximas. Agrupar os bairros em grandes regies, se, por um lado, permite facilitar a organizao do processo e reduzir o nmero de plenrias a realizar, por outro,

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implica em tratar da problemtica das regies de maneira mais superficial. Na verdade, os critrios adotados no processo de regionalizao da cidade tm implicao direta na efetividade da distribuio de recursos e na eleio dos beneficirios51. Segundo, as plenrias, diversamente da metodologia aplicada em Porto Alegre, no detinham efetivo poder deliberativo, a no ser no que se refere eleio dos integrantes do Conselho do Oramento Participativo. No que se refere ao contedo, as plenrias constituam apenas espaos de expresso pblica de anseios e aspiraes da comunidade, que entretanto, seriam efetivamente objeto de deliberao exclusivamente dos conselheiros do OP eleitos nas plenrias. Isto explica porque, em Ribeiro Preto, no se fez uso de recursos simples, tais como de formulrios impressos, mas apropriados para que os populares presentes fizessem a indicao de suas reivindicaes, de modo quantificvel, para que ao final todos tivessem precisamente noo do que se havia decidido na plenria52. Terceiro, mesmo que o Prefeito Municipal explicasse a sistemtica do OP verbalmente, em cada uma das plenrias, tambm no houve a publicao de um Regimento Interno que pudesse ser distribudo a todos os presentes, como mecanismo de formalizao mnima do processo que se estava implementando.
51

Comeam a aparecer os primeiros estudos analisando os impactos econmicos do OP na condio de vida das populaes, sob o ponto de vista do critrio redistributivo da riqueza gerada, a partir da ao pblica. Um importante exemplo desses estudos pode ser encontrado em MARCHETTI, Adalmir. Democracia, Equidade e Eficincia: o caso do Oramento Participativo em Porto Alegre. In: VERLE, Joo & BRUNET, Luciano (orgs.). Construindo um Novo Mundo: avaliao da experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre Brasil. Porto Alegre, Guay, 2002. Os resultados das plenrias no eram documentados, a no ser pela anotao da mesa que conduzia os trabalhos. Os votos da comunidade no podem ser encontrados por escrito. Existem algumas manifestaes, no mais das vezes encaminhadas por meio de correspondncia, de entidades, inclusive sindicais, apresentando conjuntos de demandas, dirigidas ao Conselho do Oramento Participativo, ao invs das plenrias.
52

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Considerando que as plenrias tinham por competncia apenas o elenco das proecupaes da comunidade e a eleio de delegados, em um processo bastante sumrio, podemos concluir que tal instrumento apresentava-se desnecessrio, pelo menos no universo das plenrias. 5.4.2. O Conselho do Oramento Participativo O Conselho do Oramento Participativo tinha carter deliberativo. Era o rgo com a atribuio aprovar o conjunto dos investimentos que o governo deveria apresentar Cmara de Vereadores, na pea oramentria e, se aprovada, executar por meio do oramento do ano seguinte. Suas reunies aconteciam sob a coordenao de representantes governamentais, tratando quase que exclusivamente da destinao das verbas oramentrias, e muito pouco discutindo o prprio processo do OP, suas opes, dinmica e metodologia, tanto no que se refere ao processo de deliberao, forma de composio do conselho, atribuies das plenrias, dos delegados e do prprio conselho. O Conselho de Oramento Participativo teve sua composio definida pelo governo municipal. Alm dos conselheiros eleitos diretamente nas plenrias populares, com mandato de um ano, o Conselho do Oramento Participativo de Ribeiro Preto incorporou tambm os representantes de entidades, na proporo de quase 1/3 dos conselheiros. Na verdade, pelas opes metodolgicas adotadas no havia contradio entre os conselheiros, constitudos por meio das plenrias, cujos processos eletivos foram extremamente sumrios (uma plenria de duas horas ou pouco mais), e os presidentes de associao de moradores, mesmo que muitos se constitussem como falsas lideranas, como

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se referiu Ubiratan de Souza (1999). Segundo Palocci Filho, estes representantes eram indicados por meio de entidades com maior tradio de luta (1996: 64). Assim, por exemplo, de cerca de 50 pessoas indicadas desta forma, 27 delas representavam as associaes de moradores. Alm destes, haviam representantes indicados pelos sindicatos patronais e de trabalhadores, instituies religiosas, entidades estudantis e clubes de servio, alm dos conselhos municipais (Palocci Filho, 1996: 64). Esta opo, que Palocci Filho tem cincia de diferir filosoficamente do caminho adotado em Porto Alegre, justificada como mecanismo para garantir uma composio altamente representativa da sociedade (Palocci Filho, 1996: 65). Assim, enquanto em Porto Alegre, o OP acabou servindo como mecanismo para o desmascaramento de falsas lideranas, sem poder de mobilizao, mas constitudas burocraticamente, por meio de registro de entidades em cartrio pblico53, em Ribeiro Preto, estes personagens ganharam relevo por meio da participao na FABARP54, que teve espao assegurado na composio do Conselho do OP, sem a necessidade de submeter-se ao crivo da votao nas plenrias populares, alm de integrar oficialmente a maioria dos Conselhos de Gesto implementados pelo governo. O estmulo institucionalizao de lideranas sem maior expresso
Ubiratan de Souza (1999) refere-se a este fenmeno causado do OP da seguinte forma: Na experincia acumulada em Porto Alegre, mostrou-se fundamental a questo de assegurar a participao universal de todo cidado no processo do oramento participativo. Esse elemento decisivo para que o cidado, no por intermdio de nenhum representante, mas ele diretamente, possa participar do processo do oramento participativo. Isso significa dizer que esse processo no partidarizado, graas a esse princpio, nem pelo partido do governo nem por nenhum outro partido. No instrumentalizado por nenhuma associao comunitria, sindical ou popular; um processo que garante a expresso plural e universal da sociedade. O princpio da participao universal e direta possibilita que o cidado que nunca teve participao poltica passe a ingressar como elemento ativo na vida poltica e, ao mesmo tempo, no prejudica os setores organizados da sociedade. Ele colabora, isso sim, para desmascarar aqueles setores que tm organizaes fantasmas, que tm diretoria mas no tem base social (p. 74).
53 54

Federao das Associaes de Bairro de Ribeiro Preto.

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mobilizatria, neste processo, foi tal que, de cerca de 40 associaes de bairro registradas em 1993, a cidade possui hoje quase 100 associaes, conforme atesta a prpria Fabarp, por meio de seu cadastro. 5.4.3. O Processo de Tomada de Decises

Instalado o Conselho, iniciava-se o perodo em que o processo se tornava efetivamente mais deliberativo. Os conselheiros de cada regio, reuniam-se de forma autnoma, de posse de anotaes das demandas identificadas nas respectivas plenrias regionais, e discutiam entre si, com o objetivo de hierarquizar as reivindicaes. Para este trabalho, eles recebiam, alm do rol das reivindicaes populares, as pretenses de investimentos do governo municipal, na rubrica chamada de Investimentos Gerais, em contraposio aos Investimentos Regionais. Apesar da contraposio em termos de designao, em diversos casos os investimentos gerais tinham o carter de benefcio regional. Em diversos casos, o governo apresentava, como que para homologao da comunidade, um conjunto de polticas j definidas pelo gabinete do Prefeito ou na esfera das secretarias municipais ou mesmo de programas sociais j em andamento e que no representavam propriamente investimentos, mas despesas de custeio ou de manuteno de programas. No ano de 1994, em maio, a cidade foi vitimada por um vendaval, motivo pelo qual houve a decretao de estado de calamidade e, em consequncia disso, o processo do OP foi

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cancelado, sendo que muitas das deliberaes tomadas em 1993, tiveram seu cronograma retardado55. No ano de 1993, no mbito do Conselho do Oramento Participativo ocorreu uma discusso extremamente interessante sobre a participao da Cmara Municipal no Oramento Municipal. Sob crticas do Legislativo Municipal para o processo do OP, os conselheiros passaram a reivindicar a reduo da participao da Cmara no Oramento Municipal, o que acabou se efetivando para o oramento de 1994. Nos anos seguintes, a Cmara recuperou sua participao no oramento, nos nveis de sua mdia histrica. 5.4.4. Fundo Pblico: Controle Social?

Com a derrota eleitoral do candidato petista a prefeito, Srgio Roxo da Fonseca, em 1996, o processo do OP foi interrompido pela administrao seguinte, conduzida pelo empresrio Luis Roberto Jbali, do PSDB56. Apesar disso, algumas associaes de moradores se reuniram para discutir formas de participao na gesto municipal. Algumas delas reclamavam a continuidade do OP, enquanto outras reivindicavam um poder de

55

Em 1995 e 1996, o OP seguiu basicamente esta mesma formatao, apenas com a reduo do nmero de regies, que passou de 10 para 9 regies.
56

O PSDB, que compusera a coligao eleitoral com o PT e o governo municipal de Palocci Filho, depois da implantao do Plano Real, em 1994, recebeu a adeso de grupos polticos oriundos de partidos conservadores, entre os quais o grupo liderado pelo ex-prefeito Welson Gasparini. Isto gerou uma srie de conflitos no partido local, entre o grupo dos histricos, dentre os quais participava, por exemplo, o vice-prefeito de Palocci Filho, Joaquim Rezende, e os novos filiados. Os histricos pretendiam manter-se aliados de Palocci Filho e apoiavam a candidatura de Srgio Roxo. Outro grupo, filiado desde os primrdios do partido, integrado por algumas lideranas de associaes de moradores, reclamavam no ter suficiente espao de interveno no governo liderado pelo PT, motivo pelo qual optaram por aliar-se ao grupo gasparinista, responsvel pela indicao de Luis Roberto Jbali ao governo municipal.

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interferncia ainda mais efetivo do que aquele exercido por meio do OP. Alm dessa movimentao, passados poucos meses da eleio de 1996, alguns setores vinculados s comunidades de base e com alguma prximidade ao PT, tentaram iniciar uma articulao, tendo por objetivo desenvolver formas de presso pela continuidade do OP. Entretanto, tais esforos no tiveram maior consequncia, a no ser pelo aprimoramento dado a um projeto de lei57, que versava sobre o assunto e estava tramitando na Cmara de Vereadores, mas em favor do qual a prpria autora, vereadora Joana Leal Garcia, no manifestou maior empenho em levar votao. Na verdade, a maioria das lideranas das

associaes de moradores atuavam com uma expectativa de carter imediatista, no que se refere aplicao dos recursos pblicos. Queriam menos estruturar um processo de negociao e deliberao pblico e transparente para definir a aplicao, pelo poder pblico, dos recursos pblicos, do que obter do poder pblico recursos para aplicar onde julgassem que fosse interessante. uma espcie de atitude patrimonialista, emergindo no meio popular, sem alterar a lgica de nossa cultura poltica, de apropriao privada do pblico. Da decorre que muitas lideranas dessas entidades tivessem fortes restries ao OP, na medida em que, apesar de limitar o processo decisrio apenas ao Conselho do
57

A vereadora Joana Leal Garcia, do PT, apresentara em 1994 uma primeira verso de um projeto de lei tratando do OP. Sob influncia do governo Palocci Filho, ela deixou o projeto ser arquivado. A partir de alguns grupos que se reuniram aps a derrota eleitoral de 1996, constituiu-se uma comisso que apresentou uma nova verso para a proposta. Como o governo recm eleito se apresentasse prioritariamente como opositor do PT, construiu-se uma deciso segundo qual os trs vereadores eleitos pelo partido para aquela legislatura deveriam assinar conjuntamente a propositura. Alegando ter se enganado, a vereadora apresentou o projeto sozinha, criando divergncias quanto ao processo, que logo perdeu flego.

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Oramento, o OP as obrigava a externar seus interesses, nem sempre de abrangncia universal. Sob a perspectiva do novo governo, do PSDB (19972000), plenamente identificado com o pensamento neoliberal, engajado na busca de um suposto aumento da eficincia do Estado pela reduo dos gastos pblicos, esta disposio das lideranas das associaes de moradores se adequava perfeitamente a um modelo de terceirizao de servio pblico de baixa complexidade, constitudo por Lei Municipal, denominado Cidade Limpa. Pelo Programa Cidade Limpa, a Prefeitura

repassava recursos pblicos, mensalmente, s Associaes de Moradores, para que elas assumissem alguns encargos do poder pblico, tais como limpeza das vias pblicas, manuteno de praas e canteiros de avenidas, roada de praas pblicas, poda de rvores, plantio de rvores e jardins em vias e praas pblicas, etc... As associaes deveriam selecionar trabalhadores de baixa qualificao profissional para a execuo deste tipo de servio e assumir as responsabilidades legais e trabalhistas pela contratao. Para evitar a caracterizao de vnculos empregatcios estveis, os trabalhadores eram contratados por perodos de quatro meses, com a possibilidade de renovao de contrato por mais quatro meses. Uma terceira recontratao no deveria ocorrer de forma alguma, para evitar problemas com a resciso contratual. Os salrios deveriam manter equivalncia com um salrio mnimo, sendo que a Prefeitura repassava Associao este valor mais os encargos trabalhistas devidos, na forma de convnio. A Secretaria de Infraestrutura encarregava-se de fornecer ferramentas ou materiais de

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construo civil necessrios para a execuo de grande parte dos servios do programa. Politicamente, este programa representava para a Prefeitura a possibilidade de aproximao com as lideranas das associaes de moradores, que passavam a sentir-se efetivamente atuantes no seus bairros respectivos, e mais do que isso, assegurava-lhes recursos cujos beneficirios passavam a negociar diretamente com a liderana da associao. Deste modo, o Cidade Limpa significava claramente uma interveno poltica do governo Jbali, disputando o sentido da proposta de participao popular na gesto do recurso pblico, caracterizando um processo de forte cooptao dos setores populares, que no s perdem sua autonomia poltica frente ao governo, como mais do que isso, passam a trabalhar voluntariamente para ele, com o intuito de dar resoluo aos problemas mais imediatos identificados nos bairros, alm de instaurar processos de barganha no seio das prprias comunidades. Enquanto os trabalhadores braais contratados pelo Cidade Limpa recebiam um salrio mnimo mensal, os presidentes das Associaes de Moradores assumiam a coordenao das equipes de servio como atribuies prprias do ofcio, para as quais no se cogitava a remunerao. Na verdade, a Prefeitura dava a entender que as associaes bem representadas pelos seus lderes, aqueles que fossem verdadeiramente participativos, teriam direito ao convnio com o Cidade Limpa, podendo compor equipes de servio, como as j descritas. Os lderes pouco participativos no teriam o benefcio do Cidade Limpa, ficando seus bairros,

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vtimas do abandono dos seus representantes (os presidentes de associao de moradores).

Tab. 2 Opes Eleitorais - 2000
Total Entrevistas No Participantes Votos % Votos % 88 56,4% 67 60,9% 14 9,0% 7 6,4% 10 6,4% 6 5,5% 1 0,6% 1 0,9% 13 8,3% 8 7,3% 14 9,0% 7 6,4% 16 10,3% 14 12,7% 156 100,0% 110 100,0% Participantes Votos % 21 45,7% 7 15,2% 4 8,7% 0 0,0% 5 10,9% 7 15,2% 2 4,3% 46 100,0% Variao -25,0% 139,1% 59,4% -100,0% 49,5% 139,1% -65,8%

Palocci Morandini Nogueira Francisco Branco/Nulo No Sabe No Informou Total

A Tab. 2, extrada de nossa pesquisa de campo, revela um fenmeno interessante: no universo dos participantes de entidades associativas, a adeso aos partidos e candidatos que tentavam impedir o retorno de Palocci Filho e do PT ao governo foi bastante maior do que entre os no-participantes. Uma das mais importantes questes que se discutiu no processo das eleies consistiu na continuidade ou no do Cidade Limpa. O coordenador do Programa, empresrio Nicanor Lopes, candidatou-se a vereador e elegeu-se, tendo como ponto central de sua campanha a sustentao da continuidade do Cidade Limpa58. Ainda que no possamos estabelecer uma relao necessria uma coisa e outra, notvel que enquanto Palocci Filho recebe 25% de votos entre os participantes, o candidato do PFL, Morandini, incrementa seu resultado em quase 140% e Nogueira, do PSDB, o partido do prefeito Jbali, em quase 60%59.
Terminadas as eleies, o vereador Plauto Leal Garcia, do PSDB, mesmo partido de Nicanor Lopes, que no se reelegeu, denunciou que inmeros trabalhadores do Cidade Limpa trabalharam obrigados na campanha de Nicanor, sob ameaa de perderem os empregos aps a eleio, caso ele no fosse eleito. Tambm de que cestas bsicas foram fornecidas para assegurar a eleio de Nicanor. Suas denncias, aceitas por todos os promotores eleitorais do municpio, tramitam na Justia, com forte possibilidade de Nicanor Lopes sofrer processo de cassao de seu mandato.
58

No processo eleitoral, verificou-se que o prefeito Jbali prejudicou a campanha de Nogueira Jr. Os setores coservadores da cidade, migraram sua votao para a candidatura de Antnio Carlos Morandini, vereador e radialista, do PFL.
59

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Por sua vez, ajudando a corroborar a anlise feita acima, a

60

revela maior disposio para a filiao partidria no

Simioni do que na Vila Tibrio, sendo que a maior frequncia consiste na escolha do PSDB, que no bairro alcana 37,5% dos filiados. Este detalhe ganha significado na medida em que, por ser um bairro pobre, ali foi mantido em funcionamento o Programa Cidade Limpa, desde 1998. O perfil dos filiados ao PSDB no bairro coincidem com o perfil da clientela tpica do Cidade Limpa, permitindo supor que a adeso partidria tenha se dado sob a expectativa de obteno de emprego no programa, possibilidade absolutamente plausvel, segundo as caractersticas do mesmo. Estas informaes nos revelam alguns elementos importantes: em Ribeiro Preto, no mbito do movimento social, especialmente nas organizaes que se constituem nos bairros mais pobres, existe um espao em que diversas foras travam intensa disputa pela hegemonia poltica. uma disputa pela forma do relacionamento entre Estado e sociedade civil, Estado e cidados. Pelo controle dos mecanismos de interlocuo, mas tambm das mediaes de distribuio dos recursos do fundo pblico. Em segundo lugar, esta disputa no se faz, prioritariamente, por meio de debates polticos e ideolgicos, mas da utilizao de instrumentos e artifcios caracterizados pela lgica da dependncia e do favor. Neste sentido, as associaes de moradores oferecem-se cooptao poltica dos governantes locais, por meio de que obtm alguns recursos para a realizao de servios de baixa complexidade, com o que se contentam, sem que passem s discusses mais profundas e mais polticas sobre o
60

Tab. 18 - Filiados a Partidos Polticos, p. 183.

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controle

social

dos

fundos

pblicos

ou

as

polticas

de

desenvolvimento local, por exemplo. Os governantes, por sua vez, no manifestam disposio em construir processos participativos mais densos, que tivessem como consequncia universalizar procedimentos (Nunes, 1999), uma vez que tais processos poderiam acentuar a velocidade de consolidao de esferas pblicas interessadas em aumentar o grau de controle e fiscalizao que exercem sobre as autoridades e o poder pblico. isto que torna extremamente pertinente a

informao de que, na avaliao do OP extrada de nossa pesquisa de campo, o aspecto que obtm a menor atribuio de nota, seja exatamente o quesito metodologia. Ou seja, ainda que as pessoas avaliem como positivo o esforo de realizar o OP na cidade, entendem que ele se apresenta inconsistente e incapaz de provocar alteraes significativas nas formas tradicionais de relacionamento Estado sociedade. Pois bem, a metodologia do OP de Ribeiro recebe sua mais alta avaliao exatamente dentre os participantes das associaes de moradores, como podemos verificar na Tab. 3. Podemos concluir que as associaes no percebem o OP de Ribeiro Preto, portanto, como uma contradio ou um risco ao seu interesse patrimonialista, a que nos referimos acima.

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Tab. 3 Avaliao da Metodologia do OP por Tipo de Participao

Organizao Avaliao Ass. Moradores 2,0 Igreja 1,4 Grupo Mulheres 1,0 Partido Poltico 1,0 Outro Movimento Social 0,8 Sindicato -0,2

Este problema se agrava na medida em que existe uma baixa consistncia na informao sobre o OP disseminada pela cidade. Em nossa pesquisa, verificamos que 32% dos entrevistados, distribudos de forma homognea pelos bairros, tinham informao de que o OP estava se reiniciando, em 2001, primeiro ano da segunda gesto de Palocci Filho frente da Prefeitura Municipal61. Apesar disso, pouco mais da metade deles capaz de informar algum detalhe de seu funcionamento, como podemos ver no quadro a seguir:
Tab. 4 - Consistncia da Informao sobre o OP62
Tem Conhecimento do OP Consideram Importante Descrevem o funcionamento Pessoas 50 45 28 % 32,1% 28,8% 17,9% Variao -10,0% -44,0%

Evidentemente, um atenuante o fato de que o OP reveste-se do carter de novidade, em funo da descontinuidade no governo do PSDB.
61

Nosso questionrio consultava sobre o meio de divulgao por meio de qual o entrevistado ficou sabendo do OP em Ribeiro Preto. A TV foi o veculo que mais apareceu (37 vezes), seguido pelo rdio (12 referncias). Outros veculos foram citados menos de 5 vezes. A participao social, a divulgao pessoa a pessoa, a campanha eleitoral de 2000 ou a propaganda do PT no foram instrumentos de divulgao significativos do OP, totalizando apenas 8,7% das indicaes (6 referncias). A TV foi responsvel por 74% da informao obtida por aqueles que disseram j ter conhecimento do OP. As descries sobre o funcionamento do OP, obtidas por meio da aplicao de nosso questionrio, encontram-se tabuladas no Anexo II, Tab. 10 - Descrio do Funcionamento, p. 181. Foram 34 proposies, na grande maioria, apontando caractersticas efetivamente presentes no OP em andamento na cidade. As pessoas referem-se, tambm, a alguns problemas nos procedimentos adotados, demonstrando que sua informao no provm do acesso propaganda veiculada pelo governo para divulgar o OP, mas de uma aproximao efetiva com as reunies ou com seus participantes.
62

142

5.5. OP de Ribeiro Preto e de Porto Alegre: comparaes

Comparando o OP desenvolvido em Ribeiro Preto no perodo entre 1993 e 1997 com aquele praticado em Porto Alegre, podemos elencar as seguintes diferenas: Primeiro, enquanto em Porto Alegre se desenvolve o princpio da participao individual como mecanismo de assegurar a universalidade do acesso ao processo participativo, em Ribeiro Preto, por orientao do governo, assegura-se a representao institucional, de associaes de moradores, sindicatos e entidades patronais; Segundo, no existe a produo e a divulgao de um Regimento Interno, ficando o regramento do processo marcado por forte inconsistncia e suscetvel s disposies de conduo do governo municipal; Terceiro, as plenrias pblicas so apenas as regionais, no se tendo desenvolvido o mecanismo das plenrias temticas. Alm disso, diferentemente de Porto Alegre, em que acontecem duas plenrias por regio, em Ribeiro Preto s se realiza uma nica plenria regional, em que o governo expunha as suas proposies, os participantes se apresentavam, listando suas sugestes, e ao final eram eleitos os delegados, em funo da quantidade de participantes presentes na plenrias; Quarto, em Ribeiro Preto, no se desenvolveram, espontaneamente, mecanismos e critrios objetivos para que o processo de distribuio de recursos ultrapassasse, de um lado, as opes do prprio governo, e de outro, as escolhas dos delegados

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integrantes do Conselho do OP. Alm disso, tambm no houve opo pelo aproveitamento da metodologia desenvolvida em Porto Alegre. Concluindo, podemos dizer que o processo do OP desenvolvido em Ribeiro Preto, no perodo entre 1993-1997, caracterizou-se, de acordo com o tipo de classificao que propusemos, por ser um OP de baixa densidade. A adoo da metodologia desenvolvida na

experincia de Porto Alegre, evidentemente, no teria sido possvel no caso de Ribeiro Preto, em funo da forte diferenciao dos objetivos e valores com que operavam os governos nas duas cidades. Nesta experincia, pela ausncia de recursos para efetivar a coleta do voto do cidado nas prprias plenrias populares, o Conselho do OP, e no o OP, como um todo, constituiu-se em espao de negociao e interlocuo entre governo e sociedade. Alm disso, pela ausncia do sistema de pontuao e da considerao de critrios que focados na ausncia da servios prestados comunidade em cada uma das regies em que se dividiu a cidade, surgiram possibilidades para a introduo de negociaes em que a convergncia de interesses nem sempre primou pelo efetivo atendimento de necessidades coletivamente identificadas. Este tipo de situao explica, em boa medida, porque, em Ribeiro Preto, a disputa, no OP, deu-se mais pelo interesse em eleger-se conselheiro do que em discutir os problemas mais pertinentes e mais impactantes sobre a vida da populao e os caminhos de sua soluo. Alm disso, reduz a velocidade com que

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a populao envolvida constitui laos de solidariedade ou de corresponsabilidade pblica. Estes deslocamentos so absolutamente

expressivos, quando temos por referncia pensar mecanismos de desenvolvimento da democracia direta, a serem combinados com a democracia representativa. Entretanto, no podemos cair no erro de

circunscrever nossa avaliao apenas aos aspectos referentes anlise das opes e da lgica terico-poltica com que o governo municipal participou do OP. Como j dissemos anteriormente, o OP um espao de interlocuo entre inmeros atores sociais, tais como o governo, que no consegue atuar sempre de forma homognea, setores do empresariado, representaes diversas da sociedade civil ou do movimento social, alm de inmeros atores individuais, cada um deles atuando com objetivos e perspectivas diferenciadas, que se interajem num processo complexo de negociao. Deste modo, mesmo experincias de baixa

densidade, como a vivenciada em Ribeiro Preto, contribuem, ao seu modo, para o desenvolvimento da cidadania e o crescimento da organizao da sociedade. O incremento do nmero das associaes de moradores, mesmo que boa parte delas tenham se inspirado em prticas clientelistas ou fisiolgicas, como j apontamos e que, neste tipo de OP, estiveram, com muita frequncia presentes, o surgimento de diversas entidades de assessoria, organizaes atuantes junto crianas e adolescentes, s questes ambientais, etc., se no podem ser atribudas

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exclusivamente ao OP, certamente sofreram influncia positiva do ambiente dialgico vivido no interior do Conselho do OP. O OP de Ribeiro Preto, realizado entre 1993 e 1997, desenvolveu-se, portanto, bastante contraditrio, propiciando a um s tempo, o surgimento de energias orientadas tanto na direo do fortalecimento da cidadania quanto para a emergncia, o fortalecimento e a manuteno de prticas de carter clientelista e patrimonialista, alm de permitir a articulao de coalizes de entidades atuantes com este perfil, o que aumentou sua influncia poltica, ampliando o espao para a constituio de relaes fisiolgicas entre governantes e novas organizaes da sociedade civil, especialmente aquelas nascidas ao longo dos anos 90, em que a propaganda neoliberal encontrou acolhida hegemnica no empresariado e junto aos governos brasileiros. Curiosamente, na dcada em que a temtica da tica na Poltica ganha maior visibilidade e parece possuir elevado grau de pertinncia, no interior de um movimento da sociedade em que se desenvolve uma esfera pblica democrtica, como tem se caracterizado o OP, possvel identificar a persistncia, no mbito do movimento popular e da sua relao com o Estado, de espaos caracterizados pelas relaes de troca e influncia.

6. Pesquisa de Campo

A premissa terica com que procuramos nos aproximar do OP consistia na afirmao de que ele poderia se constituir num espao pblico de dilogo e interlocuo entre governo e sociedade, com caractersticas oriundas da prtica social de luta dos movimentos populares, capaz de patrocinar um determinado relacionamento entre os cidados e o Estado, marcado pela superao da atitude passiva daqueles em relao a este. Procurando verificar a validade desta hiptese, viemos trabalhando nas seguintes frentes: a) Estivemos presentes nos eventos, debates, fruns e seminrios que caracterizam o OP como parte de um movimento maior, em andamento, com incidncia sobre a promoo da democratizao do Estado e, de outro lado, como uma pedagogia difusora de uma cultura democrtica63; b) Realizamos dilogos e entrevistas no diretivas com lideranas coordenadoras ou participantes do Oramento Participativo, buscando compreender suas motivaes, representaes sociais, perspectivas e iderio;
Tais atividades, promovidas com o objetivo de discutir as condies de realizao do Oramento Participativo nas diversas localidades e condies scio-polticas, tm servido para a difuso da proposta de realizao do Oramento Participativo em novas regies, bem como permitido a troca de experincia sobre diversos mecanismos de participao popular que se tem utilizado pelo pas, tanto no mbito do Estado como no interior dos prprios movimentos populares. Dentre estes eventos, podemos destacar alguns: o I Congresso Paulista de Participao Popular, realizado em maio de 2000, na cidade de Rio Claro, com representantes de mais de 40 municpios do Estado de So Paulo; o Frum So Paulo XXI promovido pela Assemblia Legislativa sobre o Oramento Participativo; e, o mais significativo deles, o Frum Social Mundial, realizado em janeiro de 2001, em Porto Alegre. Outro exemplo, que caracteriza esta dimenso conscientizadora, tpica da prtica dos movimentos sociais, a atuao do CEDHEP - Centro de Direitos Humanos e Educao Popular, em Ribeiro Preto, em cursos promovidos pela cidade, no ano de 2001, com o tema Polticas Pblicas e Participao Popular e que atingiu mais de 300 pessoas.
63

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c) Aplicao de um questionrio semi-aberto. Pela presena nos eventos e pela pesquisa bibliogrfica que viemos realizando, verificamos que as pesquisas sobre o OP de que temos conhecimento, ocuparam-se de ouvir lideranas e participantes do processo. Notamos que no houve nenhuma pesquisa dirigida a perscrutar a percepo da opinio pblica em geral a respeito. Decidimos que este deveria ser um diferencial de nosso trabalho, e desenvolvemos um instrumento que pudesse auscultar este pblico. O questionrio foi dividido em quatro partes: a) dados pessoais, com o objetivo de permitir construir um retrato demogrfico da amostra; b) participao associativa, procurando identificar diferenas entre as pessoas engajadas em algum tipo de organizao social e aquelas no engajadas; c) opes poltico-eleitorais, procurando as relaes entre opes partidrias ou de voto e compreenso do OP; d) Informao e conscincia sobre o OP e seu impacto na cidade. Os questionrios foram aplicados a moradores, escolhidos aleatoriamente, em dois complexos de bairros de Ribeiro Preto, o Complexo Aeroporto (Conjuntos Habitacionais Quintino Facci II, Avelino Alves Palma e Adelino Simioni) e Vila Tibrio (que inclui a prpria Vila Tibrio, o Jardim Antrtica e a Vila Amlia, Vila Lobato, por exemplo). Estes dois complexos de bairros foram escolhidos pelos motivos que enumeramos a seguir: Complexo Aeroporto: so trs conjuntos habitacionais bastante homogneos entre si, constitudos todos na mesma poca, no incio dos anos 80. Esta homogeneidade propiciou que sua numerosa populao fosse desafiada a enfrentar

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contemporaneamente

os

mesmos

tipos

de

problemas,

especialmente no que se refere oferta de servios pblicos e no que se refere s polticas pblicas referentes moradia, por exemplo. Ao longo destes quase 20 anos, em funo destes desafios e da ao da Igreja, por exemplo, os bairros conheceram a organizao de diversos movimentos reivindicatrios, tais como a luta pelos nibus (mais de 1500 participantes numa passeata, por exemplo) ou pela construo de passarelas sobre a linha frrea, pela construo de escolas, ou creches; movimentos de resistncia, tais como a luta contra os aumentos na mensalidades do sistema financeiro da habitao (mais de 500 famlias entraram na justia num processo comum); os bairros conheceram tambm iniciativas relacionadas alternativas econmicas, tais como grupos de compra comunitria, ou cooperativas populares para a fabricao de pes ou de prestao de servios, tais como o grupo de passadeiras (de roupas) que se reunia e trabalhava numa das comunidades catlicas; tambm grupos de presso, tais como os movimentos de mulheres, o movimento negro, ou, muito recentemente, o movimento das Mes pela Paz, que atua, de um lado, junto aos jovens, pelo fim da violncia e reivindica das autoridades iniciativas que possam minimizar a inatividade da juventude dos bairros; h a constituio de ONGs tais como o CAP Crculo de Ao Popular Jos Rosa Netto, ou o Memrias Vivas, que mobiliza um segmento do movimento negro; as Associaes de Moradores; as diversas igrejas e as pastorais sociais catlicas; as Comisses Locais de Sade e Conselhos de Escola, ou os Consebs, mecanismos de articulao entre os rgos pblicos e a populao; ao longo deste anos, tambm surgiram e desapareceram diversos jornais populares e rdios piratas. Todo

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este processo revela a frequncia e o vigor dos esforos de organizao popular, o que acaba incidindo sobre a compreenso de mundo que a populao local possui. possvel supor, portanto, que nesta regio os moradores revelem um razovel nvel de informao e, qui, de envolvimento com o Oramento Participativo. Ao longo de todos estes anos, a nica forma de expresso poltica da populao foram os movimentos citados, e somente a partir deste ano, um morador local conseguiu acento na Cmara de Vereadores. O Complexo da Vila Tibrio possui uma histria peculiar, bastante diversa daquela do Complexo Aeroporto. Constitudos alguns deles h cerca de 60 anos, outros h 40 anos e outros mais recentes, na forma de loteamentos particulares, possuem uma populao bastante heterognea, tanto no que se refere faixa etria quanto ao perfil de escolaridade ou renda. As formas de associao utilizadas por esta populao so formas clssicas, tais como os movimentos religiosos catlicos, os grupos paroquiais, as agremiaes esportivas64 ou os clubes de servio. Por diversas vezes, moradores desta regio conquistaram assento no Legislativo Municipal, fato que tm se tornado menos frequente h alguns anos. No bairro esto sediados alguns sindicatos, mas, hoje, com pequeno poder de mobilizao. Por outro lado, h um bom grupo de profissionais liberais e de funcionrios pblicos, o que assegura bom nvel de informao geral, mas com uma mentalidade mais conservadora.

O principal clube de futebol da cidade, o Botafogo Futebol Clube, instalou seu estdio em bairro distante da Vila Tibrio. Apesar disso, o clube social continua neste bairro, em que construiu sua histria. Merece destaque o fato de que diversos dirigentes do clube, fazendo poltica esportiva ou atravs da convivncia no clube, chegaram carreira poltica, em nvel municipal ou mesmo em parlamentos estaduais e nacionais.
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Para cada um dos complexos referidos foram aplicados questionrios que tem como temas as relaes entre a participao associativa, as preferncias eleitorais, o nvel de informao sobre os governos municipais e o Oramento Participativo, buscando construir uma base de dados que permita analisar a relao entre a cultura poltica e o Oramento Participativo. 6.1. Anlise dos Resultados

Ao encerrarmos a aplicao dos questionrios, passamos a trabalhar a tabulao das informaes obtidas. Decidimos nos concentrar na compreenso expressa pelos entrevistados sobre o OP. Aps tomarmos contato com o conjunto de opinies emitidas, e verificarmos que, apesar de muito variadas, elas possuam alguns elementos comuns, decidimos agreg-las, procurando identificar os ncleos temticos. Num segundo momento, procuramos testar possveis variaes na opinio dos entrevistados, em funo de diferentes inseres na realidade social ou em funo de diferentes prxis scio-poltica, que porventura as entrevistas realizadas pudessem captar. Nosso instrumento de pesquisa questionava sobre o conhecimento que os entrevistados possuam do OP. Assim, perguntvamos pessoa se, por acaso, ela j havia ouvido falar dele; em que ambientes e de que modo a informao havia chegado; se ela j estivera presente em alguma reunio ou plenria

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do OP; se sabia descrever o funcionamento do OP; se sabia em que gestes o OP fora realizado. Para finalizar verificvamos se a pessoa tinha informaes sobre resultados ou valores do oramento do municpio discutidos no OP. 6.2. A compreenso do OP: anlise qualitativa e quantitativa Procedemos anotao de cada resposta dada questo sobre a opinio dos entrevistados, e depois s suas explicaes sobre o funcionamento, como demonstram as Tab. 965 e Tab. 1066. Em seguida, procuramos classificar as respostas, em grupos temticos, identificando, quando possvel, sub-grupos. De acordo com a expresso utilizada na resposta fornecida, identificamos nveis de intensidade e apontamos notas, que iam de 2, para a resposta negativa mais intensa manifestada em determinado grupo temtico, a +2 para a resposta mais positiva identificada no mesmo grupo. Deste modo, entendemos que poderamos construir um ndice numrico que, ao mesmo tempo, nos permitiria exprimir a ponderao entre o percentual de respostas de determinado tipo no conjunto da amostra e as temticas com que os nossos entrevistados se preocuparam e com que intensidade. 6.3. A opinio sobre o OP Na escala que desenvolvemos, pudemos aferir um ndice 1,2 atribudo pelos entrevistados ao OP, o que consideramos um resultado bastante positivo.

65 66

Tab. 9 - Opinio sobre o OP, p. 180. Tab. 10 - Descrio do Funcionamento, p. 181.

152

As seguintes

respostas

coletadas

foram

agregadas

nos

conjuntos:

administrao,

avaliao,

democracia,

metodologia e partido67. Verificamos algumas oscilaes significativas nos ndices, de acordo com os temas a que se referissem: os grupos metodologia e administrao obtiveram ndice 0,5 enquanto que democracia consegue 1,6; avaliao 1,8 e partido 2,0. Tal disparidade entre o ndice global (1,2) e os ndices por grupos temticos nos chamou a ateno, principalmente pelos fato de que os dois grupos com os menores ndices serem aqueles que referiam-se exatamente s questes centrais com quais temos nos deparado ao longo de nossa pesquisa. A partir de ento, passamos a examinar os resultados mantendo sempre o foco sobre os dois itens, mas especialmente sobre as oscilaes cujo impacto afetavam o ndice atribudo ao quesito metodologia. Assim o fizemos ao examinar as respostas sobre a opinio acerca do OP a partir das variveis renda familiar, escolaridade, idade, bairro e participao associativa. Por exemplo, no caso da varivel renda familiar, verificamos que duas faixas de renda, de R$ 541,00 a R$ 1080,00 e de R$ 1081,00 a 2160,00 emitem opinio sobre o OP cujo resultado fica abaixo do ndice global obtido. Nestas duas faixas, os grupos temticos metodologia e administrao so os responsveis pela reduo do ndice global, como demonstra a Tab. 5.

67

O grupo de respostas a que denominamos avaliao agrupou expresses do tipo importante, bom, etc., repetidas com frequncia (29 vezes) nas entrevistas . As respostas sobre metodologia foram 26, enquanto que aquelas sobre administrao, democracia e partido foram menos frequentes (seis vezes, cinco vezes e uma vez, respectivamente).

153

Tab. 5 Opinio sobre o OP - Grupos Temticos por Faixa de Renda*

Tema Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido Mdia 1,6 1,1 at 540 541 - 1080 1081 - 2160 2161 - 3060 2,0 2,0 1,0 1,2 0,8 2,0 2,0 -0,2 -2,0 1,5 1,0 0,2 2,0 0,8 1,6 1,3 2,0 2,0 1,3 1,0 2,0 NS / NI** Mdia 0,5 1,8 1,6 0,5 2,0 1,2

* Faixas de Renda em R$ ** No Sabe ou No Informou

O mesmo fenmeno se repete quando observamos o ndice a partir das variveis bairro68, escolaridade69, faixa etria70, participao associativa71 e gnero72. 6.4. Funcionamento do OP Para a pergunta sobre a descrio do OP obtivemos oitenta respostas, que classificamos em processo, relao com o poder pblico e resultados do OP. O ndice geral para o funcionamento do OP foi de 1,4. Consideramos, portanto, que, na percepo de nossos entrevistados, a experincia do OP goza de boa avaliao. Por ncleos temticos, o ndice pode ser decomposto como se segue: resultados 1,8; processo 1,6; notas por bairro. e relao com o poder pblico, 1,2. Na Tab. 6, podemos verificar a variao destas

68 69 70 71 72

Cf. Tab. 11 - Opinio sobre o OP Temas por Bairro, p. 181. Cf. Tab. 12 - Opinio sobre o OP - Temas por Escolaridade, p. 182. Cf. Tab. 13 - Opinio sobre o OP - Temas por Faixa Etria, p. 182. Cf. Tab. 14 - Opinio sobre o OP - Temas por Participao, p. 182. Cf. Tab. 15 - Opinio sobre o OP - Tema por Gnero, p.182.

154

Tab. 6 Funcionamento do OP por Bairro

Tema Poder Pblico Processo Resultados Adelino Simioni Vila Tibrio 1,0 1,4 1,8 1,3 1,7 2,0

Estes nmeros, inclusive os ndices muito positivos obtidos para o Processo do OP, na descrio do funcionamento que os entrevistados fizeram, nos pareceram contraditrios com a avaliao bem mais baixa obtida pela Metodologia, que obtivemos ao examinar a opinio sobre o OP. Por isso, decidimos cruzar as informaes e verificar o resultado deste procedimento. 6.5. Relao entre Opinio e Funcionamento do OP Devemos chamar a ateno para o fato de que as respostas dadas questo sobre a opinio acerca do OP partia de um nmero muito maior de entrevistados do que aquelas dadas pelos que descreveram aspectos do seu funcionamento. Alm disso, que, de acordo com nossa considerao, aqueles que descreviam o funcionamento do OP tinham conhecimento muito maior sobre ele dos que os anteriores e que, portanto, os novos resultados obtidos deveriam ser considerados como mais significativos.

155

Tab. 7 Oscilao nos ndices de Funcionamento a partir das Opinies Coletadas

Tema Poder Pblico Resultados do OP Processo Funcionamento 1,2 1,8 1,6 Opinio x Variao Funcionamento 1,7 1,3 1,1 41,7% -27,8% -31,3%

Ao encerrar este procedimento, procuramos refletir sobre seu significado. Entendemos que a realizao do OP, como um processo amplo de interlocuo do governo com a comunidade, de durao continuada, com deslocamentos de grupos de pessoas, alguns mais, outros menos numerosos, todo este processo estimula a comunidade de modo diferenciado. O quadro acima nos permite comparar as reaes das pessoas informadas de sua existncia com aquelas das pessoas que dispe de mais informaes, aptas a efetuar descries dos mecanismos de funcionamento do OP, um grupo bem menor, como verificamos anteriormente. O que se nota que no maior contingente de pessoas, ainda que ele no tenha chegado a frequentar diretamente as reunies do OP, sua simples realizao estimula uma avaliao positiva do Poder Pblico. As expectativas em relao aos resultados e ao processo no so to elevadas neste grupo, que apesar disso reconhece um saldo bastante elevado do OP tambm nestes dois quesitos. Deste modo, podemos dizer que, neste nosso estudo de caso, o OP alavanca positivamente a imagem do governo que o realiza, especialmente junto s pessoas sem envolvimento direto com qualquer estrutura associativa, que constituem a maioria da populao, mesmo que seu processo e seus resultados objeto de possveis questionamentos. O OP configura uma imagem

156

interpretada publicamente como que de um governo aberto ao dilogo e ao encontro com as pessoas, capaz de ouv-las. Por outro lado, observamos que para as pessoas com mais engajamento associativo, crescem as exigncias no que se refere qualidade do processamento da demandas sociais e aos resultados obtidos. Duas posies so possveis: uma primeira, que valoriza a construo do espao pblico, do tratamento pblico e transparente das demandas, da negociao e deliberao transparentes. A segunda posio, participa do espao pblico procurando mecanismos que permitam auferir benefcios de que grupos e comunidades particulares possam usufruir. A primeira posio compreende-se participando do processo como fora propositiva, instituinte de um outro ordenamento social e de novos direitos, aos quais o acesso deve ser universal. A segunda, limita-se a reivindicar a incluso de mais alguns nas benesses de uma ordem social injusta, na medida em que no se verifica capaz de projetar e acreditar em novas utopias. 6.6. Participao Associativa Um dado interessante, extrado da pesquisa de campo, foi quanto ao ndice de participao associativa que encontramos no bairro Adelino Simioni. Com efeito, naquele bairro, identificamos a presena de 47,3% da amostra que manifestaram ter algum tipo de participao social. Quando lembramo-nos de que as entrevistas aconteceram em dias diversos da semana, em horrios alternados e em ruas alternadas, sem a repetio de casas na mesma rua, consideramos o resultado surpreendente. No caso da Vila Tibrio, este ndice cai para 13,4%.

157

Tab. 8 - Participao Associativa por Bairros

Bairro Simioni Vila Tibrio Entidades 1 22 9 de que participa 2 3 4 Total 7 4 2 35 2 0 0 11

Por outro lado, no caso do Simioni, 37,1% destas pessoas participam em mais de uma organizao. As igrejas so o tipo de organizao mais

freqentada (52,2%), tanto entre os participantes do Simioni, em que o ndice chega a 57,1%, quanto da Vila Tibrio, com ndice menor (36,4%). No Simioni, a Associao de Moradores vem em seguida, com 34,3%, seguida pelos sindicatos (25,7%), partidos polticos (22,9%), e depois por outros movimentos diversos. Na Vila Tibrio, o nmero de participantes de partidos polticos se iguala ao das igrejas, com 36,4%, seguido pelos sindicatos e grupos de mulheres, ambos com 18,2% dos participantes identificados no levantamento. 6.7. Avaliao do Prefeito O prefeito Palocci Filho obtm um ndice de avaliao geral relativamente pouco superior ao ponto mdio, 0,6. Na
73

, a

avaliao, pode ser examinada de forma decomposta, e a verificamos que a pessoa do prefeito obtm ndice bastante elevado (1,3) enquanto seu governo recebe mdia 0,5. Se considerarmos a diviso entre gesto e governabilidade, verificamos que o ndice relativo prpria gesto muito prximo ao ponto mdio (0,3), sendo que existe, por parte dos que emitiram opinio sobre o prefeito, uma forte impresso de que ele enfrenta dificuldades em governar como pretende (governabilidade), expresso pelo ndice
73

Tab. 20 - Avaliao do Prefeito Palocci, p. 183.

158

bastante elevado de 1,3, o que ajuda a elevar o ndice mdio da avaliao de seu governo. A pertena ao PT outro fator redutor do ndice mdio de Palocci Filho. Com efeito, o partido, citado cinco vezes, sempre de forma negativa, fica com a nica mdia absolutamente negativa, de 1,6.

Concluso

A dcada de 90 iniciou-se, no Brasil, sob acirrado clima de tenso. Ao longo das dcadas anteriores, o pas protelara as solues aos agudos problemas sociais e econmicos que incidiam assimetricamente sobre sua populao, deteriorando as condies de vida dos mais pobres e facilitando o acesso de poucos a um padro de consumo comparvel quele dos pases mais ricos do mundo. Esta tenso desaguou na dcada de 80 em fortes movimentaes e amplas mobilizaes populares cujos objetivos eram ampliar o acesso das camadas populares riqueza nacional e democratizar as estruturas de deliberao poltica. A campanha das Diretas e as movimentaes em torno da Assemblia Nacional Constituinte, encerrada em outubro de 1988, exprimiram este esforo. Apesar disso, a dcada de 90 inicia-se sob o signo da regresso neoliberal, que propugna um Estado mnimo, desocupado das atribuies tanto de garantidor dos direitos sociais quanto de indutor da ordem econmica, abrindo espao para o movimento livre das grandes corporaes transnacionais. Todo o movimento democrtico e o esforo de organizao comunitria parecia vilipendiado pela orientao poltica e econmica que ascendera ao poder, desde a disputadssima eleio presidencial de 1989. Apesar disso, concomitantemente, esboavam-se, em nvel local, algumas manifestaes de resistncia, tendo por

160

objeto o debate pblico e transparente sobre o destino dos recursos pblicos. Sustentadas sobre os ideais que articularam as lutas dos anos 80, as experincias do OP propunham-se a propiciar o exerccio da cidadania, assumindo, alm disso, o papel de um importante instrumento de desconcentrao da renda. Nesta perspectiva, o Estado abrir-se-ia participao cidad direta, operando por sobre consensos permanentemente repactuados, ressignificando a nossa prpria experincia democrtica, para alm dos limites da mera representao parlamentar. Nesta conjuntura, portanto, algumas questes

ganhavam contundncia, pois apresentavam-se sociedade com lgicas diametralmente opostas no que concerne s noes de Estado e democracia. Quais as atribuies do Estado? Estabelecer normatizaes capazes de ampliar a celeridade do sistema bancrio-produtivo-comunicativo? Ou aprimorar os mecanismos de interlocuo social e os canais de acesso s decises, especialmente aquelas referentes ao modo de produo de riquezas e reproduo social, includas a as pertinentes questes da identidade social, da diversidade simblica e cultural? Em outros termos, o problema consiste em

estabelecer qual a real importncia e efetividade dos processos decisrios e das decises num Estado que no mais detm o controle do poltico e que no pauta a ordem econmica e social. Qual o significado e a validade dos esforos democrticos? Como dar sustentao a estes esforos? Diante destas questes, nosso primeiro passo foi examinar e caracterizar o fenmeno da globalizao neoliberal, a respeito de qual articulam-se as mais variadas e, por vezes

161

contraditrias,

formulaes.

Tal

fenmeno

precisava

ser

compreendido porquanto apresenta-se como causa principal da perda de soberania e de legitimidade, conceitos que esto no cerne das mais usuais concepes de Estado Nacional, que, apesar das transformaes em andamento, ainda prosseguem em uso. A este esforo associamos uma pesquisa histrica acerca dos processos de constituio dos estados nacionais, procurando identificar os fundamentos conceituais das noes de soberania e legitimidade e os deslocamentos de seus significados, de modo a compreender a importncia adquirida pela sociedade civil na teoria democrtica contempornea. Em seguida, procuramos conhecer a gnese das experincias de Oramento Participativo, buscando compar-las entre si, tentando identificar e classificar, em funo das caractersticas metodolgicas e dos valores subjacentes, as que propiciavam maior legitimidade s aes pblicas e maior desenvolvimento do sentido de cidadania. Na verdade, o esforo de proceder classificao das modalidades de Oramento Participativo no indito. Outros autores j o tm feito, como demonstramos no captulo quarto. Entendemos, entretanto, diferentemente da maior parte daqueles estudos com que trabalhamos que tal tipo de classificao deva considerar exclusivamente elementos e fatores internos ao prprio OP. Ou seja, at por uma questo de justia, julgamos que o OP no possa ser classificado a partir de variveis suscetveis a outras interferncias, tais como, por exemplo, a execuo do cronograma de investimentos, muito dependente de cenrios macroeconmicos

162

nem sempre controlveis no mbito em que o OP se realiza, mais comumente a esfera local. No processo que se desenvolveu em Porto Alegre, desde 1989, optou-se pela via da afirmao da soberania popular e da manuteno dos referenciais redistributivos, com evidentes articulaes com o iderio socialista, em que pese a forte propaganda da falncia do socialismo aps a queda do Muro de Berlim. Em decorrncia dessas opes, verificou-se a construo de um mtodo para o OP que propiciou seu diferencial e sua virtude enquanto instrumento de construo de uma cultura democrtica, de nova relao entre Estado e sociedade, capaz de explicitar a sua potncia cidad. Tal mtodo comps-se com a caracterstica de operar sobre critrios objetivos, impessoais e universais para a escolha das demandas de investimentos (Fedozzi, 1997). Sua mais importante premissa consiste na valorizao do cidado comum que, por meio da aplicao do mtodo, vota diretamente tanto nas prioridades temticas quanto nas aes especficas de quais os governos devem, se ocupar. Deste modo, racionaliza-se o processo de deliberao, evitando consideraes pessoais ou particularistas no que tange aplicao dos recursos. O jogo poltico se renova, reinstalando-se na esfera pblica, visvel a todos quantos queiram participar, opinar ou disputar seus interesses. Aps compararmos os processos de implementao de dinmicas participativas na formulao dos oramentos pblicos nos municpios de Diadema, So Paulo, Santo Andr e Porto Alegre, alm dos processos de expanso do OP desde 1993, optamos por classificamos em modelos de alta densidade

163

democrtica, quando pautados por aquela metodologia, e modelos de baixa densidade democrtica quando no trabalham com aquele conjunto de valores e procedimentos. Passamos ento a o caso do OP de Ribeiro Preto, realizado de 1993 a 1996, e retomado novamente a partir de 2001. Neste caso, estruturou-se o OP com a opo de buscar um modelo de governabilidade a ser construdo sobre a valorizao do pluralismo. Por meio deste conceito, desenvolveu-se com o uso de recursos e artifcios de linguagem e comunicao, uma verso moderna do discurso de conciliao social por meio do que o governo de esquerda tornou-se plenamente adequado e palatvel ao empresariado regional, composto pela agroindstria desenvolvida sob a tutela e a proteo do Estado ditatorial. Fruto desta opo, o OP local caracterizou-se pela ausncia de um mtodo construdo com rigor e ateno aos critrios referidos acima. Em consequncia, a densidade deliberativa pertinente ao cidado que frequenta as instncias primeiras de reunio e mobilizao muito baixa, concentrando-se nas mos dos delegados eleitos nas plenrias e nos prprios atores governamentais. Alm disso, em virtude da renncia ou reduo dos ideais socialistas, no se verifica a ateno pela intensidade diversa com que os problemas sociais se manifestam em cada regio da cidade, que exigiria inverses mais vultosas nas reas em que reside a populao mais pobre. Consequentemente, diferentemente do que ocorre em Porto Alegre, as instncias iniciais de mobilizao do OP representam espaos sem efetiva capacidade deliberativa em que o cidado no atua plenamente enquanto agente poltico soberano,

164

mas apenas enquanto aquele que precisa de um canal para exprimir seu reclamo, onde encontra-se com quem lhe pode minimizar as necessidades. Deste modo, estas instncias constituem-se importantes enquanto locus da manifestao da autoridade governamental. Na verdade, esta apresenta-se como autoridade popular, democrtica, amiga e prxima, disposta a auscultar a voz do povo e suas necessidades. Servem para reforar a mstica do lder poltico. Para sustentar este tipo de comportamento poltico, necessariamente tm-se que esvaziar a potencialidade desmistificadora e desalienante do processo participativo. por isso que se investe em operar com lideranas j constitudas sobre referncias fisiolgicas e clientelistas, como aqueles que se mantm frente das associaes de moradores, elevados condio de interlocutores preferencias da ao de governo. Sob o impacto da crise ideolgica da esquerda socialista, emerge uma espcie de populismo, portanto, como mecanismo inibidor da acelerao do conflito social, exercido por lideranas que operam habilmente o discurso da pluralidade democrtica a partir de uma lgica quase religiosa de confiana na autoridade que se legitima por sua ateno aos pobres e ao social. A noo de que o cidado detm o direito de gesto do Estado deslocada para o reforo da atribuio do lder que se deve manter em contato com o povo para atender-lhe s necessidades. Neste novo populismo, as massas no se renem em comcios, mas em plenrias, em nmero menor, para disputar no a priorizao dos problemas a serem enfrentados, mas a entrada no

165

trio sagrado, no templo da cidadania, em que se constitui o Conselho do Oramento. Deste modo, um processo nascido com enorme potencial democratizante pode ser reconfigurado, para adequar-se lgica da sustentao poltica por meio da negociao particularista entre os participantes deste espao mgico. Esta reconverso se d portanto, pela renncia ao mtodo e s suas premissas. Por isso, insistimos, a contribuio mais importante do OP, menos do que em aumentar a exposio da autoridade pblica ou menos do que provocar concentraes populares das pessoas a disputar recursos, consiste em promover uma dinmica em que a deliberao sobre o que ou no problema ocorre na instncia primeira, em que se inicia o processo e, mais valoroso ser, se considerar as desigualdades e desnveis no acesso ao bem e ao servio pblico. Por isso, o OP de alta densidade caracteriza-se essencialmente, pela aplicao da referida metodologia, que assegura suas premissas ticas e polticas, enquanto o OP de baixa densidade, responde necessidade de adaptar o discurso democrtico ao ambiente cruel e extremamente ditatorial do capitalismo financeiro internacional.

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Anexo I - Modelo do Questionrio Aplicado

PESQUISA SOBRE O ORAMENTO PARTICIPATIVO No. ____

UNESP - ARARAQUARA
DADOS PESSOAIS Nome: Bairro: Idade: Sexo: ( ) Masculino ( ) Feminino

Grau de Instruo Profisso Renda Familiar: ( ) at R$ 540 ( ) de R$ 541 a R$ 1080 ( ) de R$ 1081 a R$ 2160

( ) de R$ 2160 a R$ 3060 ( ) mais de R$ 3060

PARTICIPAO E VOTO Associao de Moradores ( ) Igreja ( ) Sindicato ( ) Grupo Ecolgico ( ) Grupo/Associao de Mulheres ( ) Movimento Negro ( ) Partido Poltico ( ) Outro Movimento Social ( ) Filiao Poltica ( ) Sim ( ) No Que Partido? ( ) PPB ( ) PDT ( ) PT ( ) PTB ( ) PMDB ( ) PFL ( ) PSDB ( ) PSB ( ) PC do B Outro ____________________________________________ Nas eleies municipais do ano 2000, votou em que candidato para Prefeito?

Que pontos do Programa de Governo dele ajudaram voc a definir o seu voto?

Para Vereador, votou em um candidato de que partido? ( ) PPB ( ) PDT ( ) PT ( ) PTB ( ) PMDB ( ) PFL ( ) PSDB ( ) PSB

178

( ) PC do B ( ) No sabe Outro ____________________________________________ Trabalhou na Campanha Eleitoral de algum candidato? ( ) Sim ( ) No De que partido? ( ) PPB ( ) PDT ( ) PT ( ) PTB ( ) PMDB ( ) PFL ( ) PSDB ( ) PSB ( ) PC do B Outro ____________________________________________ ORAMENTO PARTICIPATIVO J ouviu falar do Oramento Participativo? ( ) Sim Como? _______________________________________________________________ _______ Onde? _______________________________________________________________ O que voc pensa dele? importante ou no? Por qu? _______________________________________________________________ _______ J esteve presente em alguma reunio/plenria do Oramento Participativo? ( ) Sim. Por qu? _______________________________________________________________ _______ ( ) No. Por qu? _______________________________________________________________ _______ Sabe como ele funciona? ( ) Sim Poderia descrever? _______________________________________________________________ _______ ( ) No

( ) No

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Conhece o Prefeito Municipal? ( ) Sim ( ) No Conhece ele pessoalmente? ( ) Sim ( ) No J esteve com ele em alguma reunio? ( ) Sim ( ) No O que voc pensa do Prefeito de sua cidade?

A Prefeitura de sua cidade: realizou o Oramento Participativo entre 1993 e 1997? Sim ( ) No ( ) realizou o Oramento Participativo entre 1998 e 2000? Sim ( ) No ( ) est realizando o Oramento Participativo desde o incio de 2001? Sim ( ) No ( )

O Oramento Participativo produziu algum resultado positivo para o seu bairro? Qual? _______________________________________________________________ _______ E para a cidade? Qual? _______________________________________________________________ _______ Sabe qual o valor do Oramento de sua cidade? ( ) Sim ( ) No Quanto? ________________________________________ Quanto discutido no Oramento Participativo? _______________________________________________

Anexo II Tabelas
Tab. 9 - Opinio sobre o OP
Opinio importante Melhoria da condio social Favorece a participao popular Se for levado a srio bom Muito bom As pessoas opinam A prefeitura no tem feito nada Prefeito igual ao povo As pessoas decidem Baixa renda tem acesso discusso Definir Democratizar as finanas da prefeitura Dinamiza a administrao pblica Discute os problemas do bairro Quem participa valoriza interessante forma dos dirigentes saberem o que acontece nos bairros Facilita administrar a cidade Precisa ser mais participativo Precisa ser melhor difundido Todos querem levar vantagem No acredita no OP de Ribeiro Preto No importante No entendi nada sobre ele O dinheiro do povo O povo cidado O povo participa O povo passa para o prefeito o que bom para a cidade uma marca do PT que eleva o nome do partido Respostas 24 5 5 4 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

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Tab. 10 - Descrio do Funcionamento

Descrio Realizam-se Plenrias / reunies Bairro Votao em prioridades Pessoas escolhem melhorias Expe-se as necessidades Pessoas decidem Povo Participa Reivindicam-se verbas do prefeito Prefeitura repassa recursos Decide-se o que fazer com o dinheiro Comunicao Formal com o Governo Municipal Discutem-se os principais problemas Existem representantes dos bairros Conselheiros representam regies Oramento da Cidade As pessoas podem opinar As pessoas "palpitam" Algumas Pessoas Coleta das informaes Ajuda a melhorar a cidade A cidade dividida em regies Debate e Consenso Discute-se com o Prefeito Discute-se com os Vereadores na Cmara Municipal A cidade dividida em 14 regies Eleio de Delegados / Conselheiros Maioria Muitos Participantes Presena do Prefeito Processo de votao no claro Processo muito bagunado Saber Ocorrncias da Resposta 9 8 6 4 4 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Tab. 11 - Opinio sobre o OP Temas por Bairro

Chave Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido Adelino Sim ioni Vila Tibrio 2,0 2,0 1,8 0,7 2,0 -0,3 1,7 1,0 0,4

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Tab. 12 - Opinio sobre o OP - Temas por Escolaridade

Tem a Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido 1 Com p 1 Inc 2 Com p 2 Inc Analf Sup Com p Sup Inc 0,0 2,0 1,5 0,3 2,0 2,0 2,0 1,0 1,0 0,6 -1,5 1,5 2,0 0,8 2,0 -2,0 2,0 2,0 0,8 1,0 2,0

Tab. 13 - Opinio sobre o OP - Temas por Faixa Etria

Tem a Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido 1,0 0,6 1,0 16 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 2,0 2,0 0,8 0,0 2,0 2,0 1,0 -2,0 2,0 1,0 0,5 50 e m ais 1,5 2,0 1,0 0,0 2,0

Tab. 14 - Opinio sobre o OP - Temas por Participao

Ass. Grupo Movimento Moradores Mulheres Igreja Negro 2,0 2,0 2,0 2,0 1,0 0,6 1,0 1,3 -2,0 2,0 2,0 Outro Movimento Social 2,0 1,0 2,0 Partido Poltico Sindicato 2,0 2,0 2,0 1,0 1,5 0,4 0,0 2,0

Tema Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido

Tab. 15 - Opinio sobre o OP - Tema por Gnero

Tem a Administrao Avaliao Democracia Metodologia Partido 0,9 Fem inino Masculino -0,7 1,8 1,7 1,9 1,6 0,1 2,0

Tab. 16 - Opinio e Funcionamento por Faixa Etria

Faixa Etria Avaliao 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 50 e mais 2,0 1,0 0,8 0,6 -0,2

183

Tab. 17 - Opinio e Funcionamento por Renda Familiar

Faixa Renda at R$ 540,00 de R$ 541,00 a R$ 1080,00 de R$ 1081,00 a R$ 2160,00 de R$ 2161,00 a R$ 3060,00 Avaliao 2,0 0,0 0,4 1,2

Tab. 18 - Filiados a Partidos Polticos

P artido PT PSDB PMDB PDT PcdoB No Inform Total S im ioni % T otal 12,5% 1 37,5% 3 12,5% 1 12,5% 1 1 12,5% 1 12,5% 100,0% 8 V ila T ibrio % T otal 75,0% 3 1 T otal 4 3 2 1 1 1 12

0,0% 25,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

% 33,3% 25,0% 16,7% 8,3% 8,3% 8,3% 100,0%

Tab. 19 - Escolha Eleitoral e Metodologia do OP

Candidado a Prefeito Avaliao Nogueira (PSDB) 1,3 No informou 1,0 Palocci (PT) 0,8 Branco/Nulo 0,7 Morandini (PFL) -1,0 Francisco (PSTU) -2,0

Tab. 20 - Avaliao do Prefeito Palocci

Tem a Governo nada Partido Pessoa Palocci 0,5 0,0 -1,6 1,3

PRANDINI, Edmar Roberto. Oramento Pblico e Participao Popular: desafios e contradies: o caso de Ribeiro Preto. Araraquara, 2002. 186 pp. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, Campus de Araraquara, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho.

RESUMO

Qual a real importncia e efetividade dos processos decisrios e das prprias decises num contexto em que o Estado no mais detm o controle do poltico e no pauta a ordem econmico-social? Qual o significado e a validade dos esforos democrticos? Tais questes, apresentam-se particularmente pertinentes no Brasil, em que as lutas da sociedade civil confrontam-se com a implementao do programa neoliberal, desde a eleio de 1989. Entretanto, nas esferas subnacionais, existem experincias complexas de valorizao da cidadania, por exemplo, nos chamados Oramentos Participativos, em que aplicam-se mtodos por meio dos quais o debate sobre o oramento pblico torna-se transparente e capaz de envolver milhares de pessoas. Tais experincias so numerosas e variadas. Como podem ser classificadas? Como proceder sua avaliao? Aps um estudo comparativo, os modelos existentes foram classificados em OPs de alta e OPs de baixa densidade democrtica. Quanto aos primeiros, so poderosos instrumentos de fortalecimento da cidadania e da democracia. Os segundos, representam riscos de reconverso das lutas democrticas universalizantes em reafirmao de prticas polticas tradicionais, esvaziando a fora do discurso democrtico, de modo a adapt-lo

ao ambiente extremamente ditatorial do capitalismo financeiro internacional.

Palavras-Chave: Oramento Participativo; Cidadania; Participao Popular.

PRANDINI, Edmar Roberto. Public Budget and Popular Participation: challenges and contradictions: the case of Ribeiro Preto. Araraquara, 2002. 186 pp. Dissertation (Masters in Sociology). Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, Campus de Araraquara, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho.

ABSTRACT

What is the real importance and effectiveness of the decisive processes and their own decisions in a context which the State no more keeps the control of the political and does not discuss the economical-social order? What is the meaning and the validity of the democratical efforts? Such questions are particulary pertinent to Brazil, in which the civil society fights confront themselves with the implementation of the neoliberal program, since the 1989 election. However, in the subnational spheres, there are complex experiences

of the valuation of citizenship, for example, in the so-called Participatory Budget, in which methods are applied, when the debate about the public budget becomes transparent and capable of involving thousands of people. Such experiences are numerous and varied. How can they be classified? How to proceed to its evaluation? After a comparative study, the existing model were classified in Participatorys Budgets of high and Participatorys Budgets of low democratical density. As for the former ones, they are powerful instruments of citizenship and democraticy strengthening. The latter ones, represent risks of reconversion of universal democratical fights in reassertment of traditional politics practices, emptying the strenght of democraticak speech, in a way of adapting it to the environment extremely dictatorial of international financial capitalism.

Keywords: Participatory Budget; Citizenship; Popular Participation.

Autorizo a reproduo deste trabalho

Araraquara, 10 de outubro de 2002.

Edmar Roberto Prandini