MIDEPLAN/CEPAL SEMINARIO PERSPECTIVAS INNOVATIVAS EN POLTICA SOCIAL Sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 29 y 30 de octubre del 2002.

PRIMER MODULO: EL ENFOQUE DE DERECHOS APLICADO EN PROGRAMAS SOCIALES: UNA APUESTA POR LA SUPERACION DE LA DESIGUALDAD Y LA POBREZA

Comentarios de la Sra. Carmen Artigas, Jefa de la Unidad de Derechos Humanos de la CEPAL

Quisiera, en primer lugar agradecer ,al Departamento de Evaluacin Social de MIDEPLAN, la invitacin a participar en este panel, cuyo tema central constituye una de las principales areas de trabajo de la Unidad de Derechos Humanos de la CEPAL, establecida a partir de este ao en su Division de Desarrollo Social. Mas all de la literatura que puede encontrarse sobre el enfoque de derechos en las polticas de desarrollo, son todava escasos los ejemplos de reflexiones convocadas por instancias gubernamentales y con un compromiso definido para avanzar en torno a la consolidacin de metas e indicadores de derechos humanos en las polticas sociales. Me permito compartir con Uds., a ese respecto, que para la Organizacin de las Naciones Unidas, existe adems un renovado mandato en torno a la realizacin del derecho al desarrollo como traduccin mas inmediata de lo que significa dicha perspectiva de derechos y que la Asamblea General definio en 1986 como un proceso integral economico, social, cultural y politico que tiene por objeto el mejoramiento constante del bienestar de toda la poblacin y de cada uno de los individuos en base a su participacin activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribucin justa de los beneficios que de l resultan . La misma Asamblea General, en ocasin de la Cumbre del Milenio y tomando como base el Informe del Secretario General titulado Nosotros los pueblos, reiter en su Resolucin conteniendo la Declaracin del Milenio, el compromiso de hacer del derecho al desarrollo una realidad para todos y de liberar a la humanidad de la miseria y la necesidad.

Cuando hablamos de un enfoque de derechos en las polticas de desarrollo, estamos reconociendo que el objetivo de dichas polticas es dar cumplimiento al deber de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos y que en tal calidad sus titulares pueden exigir tal respeto, proteccin y realizacin. Hemos dado aqu el primer paso para lo que se conoce como empoderamiento pero que nosotros preferimos llamar el ejercicio de derechos inherentes. Ahora bien, qu entendemos especficamente por un enfoque de derechos? Constituye un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que est basado normativamente en estndares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Un enfoque de este tipo integra la normativa, principios y estndares del sistema internacional de derechos humanos en la legislacin, programas, planes y proceso del desarrollo. Las normas y estndares estn contenidas en los distintos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos y los principios son los de responsabilidad y rendicin de cuentas; el de universalidad; no discriminacin y equidad; el de procesos participativos de toma de decisiones y el reconocimiento de la interdependencia entre todos los derechos. El enfoque de derechos en el desarrollo incorpora los siguientes elementos: 1. Expresa un vinculo con los derechos, es decir, la definicin de objetivos de desarrollo en trminos de derechos particulares como titularidad de derechos exigibles es un ingrediente esencial de estos enfoques, al igual que la creacin de vnculos normativos expresos con los instrumentos internacionales de derechos humanos. Los enfoques de derechos abordan integralmente toda la gama de derechos indivisibles e interdependientes de carcter civil, cultural, econmico, poltico y social. Esto determina la necesidad de estructurar un marco de desarrollo con sectores que reflejen los derechos garantizados internacionalmente como alimentacin, salud, educacin, vivienda, administracin de justicia, seguridad y participacin poltica. 2. Incorpora la rendicin de cuentas, identificando titulares de derechos y los sujetos de las correspondientes obligaciones. Se atiende tanto a la parte positiva de la obligacin, es decir, respetar, proteger, hacer efectivos, como a la negativa, el abstenerse de violaciones. 3. El denominado empoderamiento o ejercicio de derechos se centra en los beneficiarios como titulares de derechos y no como receptores de acciones asistenciales. La finalidad es garantizar a las personas el disfrute de

la capacidad, de las habilidades y del acceso necesario para cambiar sus vidas, mejorar sus comunidades y decidir sus propios destinos. 4. La participacin a la que se refiere el enfoque de derechos es la definida en la Declaracin sobre el derecho al desarrollo, es decir activa, libre y significativa 5. No discriminacin y atencin a los grupos vulnerables. El imperativo de derechos humanos en esas aproximaciones, significa que debe darse atencin particular a los temas de discriminacin, equidad, vulnerabilidad a partir de raza, edad, gnero, religin, etnicidad, y otras posibles categoras como los migrantes y los reclusos por ejemplo. Todas las decisiones de desarrollo, adems de fortalecer el ejercicio de los derechos, deben precaverse contra el reforzamiento involuntario de desequilibrios de poder por ejemplo entre mujeres y hombres, propietarios y campesinos, trabajadores y empleadores. El desarrollo ,a partir de un enfoque de derechos, est centrado en las personas, es participativo y ambientalmente sustentable. Involucra no solamente el crecimiento econmico, sino la equitativa distribucin de sus beneficios, el mejoramiento de las capacidades de las personas y la ampliacin de sus opciones. Estas caractersticas del enfoque de derechos se identifican estrechamente con las dimensiones del desarrollo humano , es decir, la potenciacin, como un aumento de la capacidad de la gente, la ampliacin de sus opciones y con ello una mayor libertad; la cooperacin, que atiende a la compleja red de estructuras sociales a que pertenecen los seres humanos, los que valoran el sentido de pertenencia a una comunidad; la equidad, que hace referencia tanto a la capacidad bsica como a las oportunidades y que en muchos casos puede entraar una distribucin de recursos desigual; la sustentabilidad, que se asocia a un concepto de equidad intergeneracional pero que exige profundos compromisos por la justica social en el hoy y la seguridad que hace referencia a la necesidad de cautelar que las personas vivan en condiciones que no las expongan a riesgos debido a la delincuencia, la violencia o el desempleo. Igualmente, en la lectura del desarrollo humano desde la perspectiva de los derechos humanos, las siete libertades a que hace referencia el Informe Mundial de Desarrollo Humano correspondiente al ao 2000, sitan en gran parte las metas a las que apunta el enfoque de derechos.

Se recogen en dicho texto las libertades: a) de la necesidad, para disfrutar de un nivel de vida digno; b) de la discriminacin, ya sea en razn del gnero, la raza, el origen nacional o tnico o la religin; c) para desarrollar y hacer realidad la potencialidad humana de cada uno; d) para tener un trabajo decente, sin explotacin; e) del temor, de las amenazas contra la seguridad personal, de la tortura, de la detencin arbitraria y otros actos violentos; f) de la injusticia y las violaciones al imperio de la ley; g) para expresar opiniones, formar asociaciones y participar en la adopcin de decisiones.

Quisiera compartir con Uds., en el marco de estos comentarios, la oportunidad que ofrecen las guas preliminares del enfoque de derechos humanos en las estrategias de reduccin de la pobreza, recientemente publicadas por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y que constituyen una propuesta abierta a ser completada y perfeccionada. Las guas reflejan el potencial del enfoque de derechos humanos en el objetivo de reduccin de la pobreza de varias maneras: (a) instando a la rpida adopcin de estrategias para la superacin de la pobreza sustentadas en los derechos humanos, como una cuestin de obligatoriedad jurdica; (b) ampliando el mbito de las estrategias de reduccin de la pobreza a fin de abordar las estructuras de discriminacin que generan y sostienen a la pobreza; (c) instando a la expansin de los derechos civiles y politicos que pueden jugar un papel instrumental crucial en la causa de reduccin de la pobreza; (d) confirmando que los derechos econmicos, sociales y culturales son derechos humanos jurdicamente vinculantes y no solamente aspiraciones programticas; (e) agregando legitimidad a la demanda por asegurar una participacin significativa de los pobres en el proceso de toma de decisiones ; (f) previniendo contra el retroceso y el no cumplimiento de obligaciones esenciales en nombre de eventuales compensaciones; (g) creando y fortaleciendo instituciones mediante las cuales los responsables de las decisiones deban rendir cuenta de sus acciones. Las guias son 8 y se refieren a : 1) La identificacin de los pobres, entendiendo que la pobreza consiste en la no realizacin de los derechos humanos de una persona a un conjunto de capacidades bsicas para hacer y ser las cosas que la misma tiene razones para valorar. Una falla en la capacidad es de esta manera un atributo definidor de la pobreza; 2) Al marco internacional y nacional de derechos humanos con el que deben ser consistentes las estrategias; 3) Igualdad y no discriminacin; 4) Progresiva realizacin de los derechos humanos: construccin de indicadores y metas; 5) Participacin y empoderamiento o ejercicio de derechos; 6) Derecho a la alimentacin adecuada; 7) Derecho a la salud y 8) Derecho a la educacin.

En el establecimiento de metas e indicadores consistentes con los estndares internacionales de derechos humanos, es importante hacernos cargo de la necesidad de un dilogo cada vez ms activo y transparente entre el mundo jurdico y el poltico, dado que es imperioso buscar una complementacin armnica entre la necesidad de la progresiva realizacin de los derechos y la administracin del gasto pblico y el equilibrio fiscal. A esta tarea, que estamos impulsando desde la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, queremos convocar a todos los que desen aportar desde sus particulares disciplinas, visiones y experiencias. Evidentemente todos tenemos deteminadas preferencias sobre la forma de manejar este dilema, pero evidentemente ste excede los mbitos exclusivos del derecho o la poltica social. Es por eso que parece interesante explorar algunas propuestas innovadoras en materia de bsqueda de eficiencia del gasto y optimizacin de recursos que pueden contribuir a esa progresiva realizacin de los derechos humanos que exige el derecho al desarrollo. Finalizo ahora con algunos comentarios especficos sobre las contribuciones aqu presentadas. Las presentaciones del Servicio Nacional de la Mujer y del Servicio Nacional de Menores , constituyen ejemplos auspiciosos del intento por construir polticas sociales hacia grupos vulnerables basadas en normas y estndares de instrumentos de derechos humanos. Resulta muy significativa la incorporacin del tema del mundo del trabajo en el documento de SERNAM, en un momento en que hay una tendencia a dejar libradas al mercado garantas esenciales para el ejercicio de los derechos, entre ellos al de un trabajo decente Ya la Declaracin de Copenhague adoptada en 1995 al finalizar la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, convocada a propuesta del entonces Presidente chileno Patricio Aylwin, reafirm el vnculo entre derechos humanos y desarrollo, estableciendo un nuevo consenso que coloca a las personas en el centro de las preocupaciones por el desarrollo sostenible, abogando por la erradicacin de la pobreza, la promocin del empleo pleno y productivo y para impulsar la integracin social a fin de lograr sociedades estables, seguras y justas para todos. Igualmente, tanto la Declaracin del Milenio como el Informe del Banco Mundial sobre Desarrollo Mundial, hacen referencia a la necesidad de asegurar el trabajo decente y productivo como instrumentos para las estrategias de superacin de la pobreza, desde un enfoque de derechos humanos en las polticas hacia los grupos vulnerables.

Parecera especialmente necesario poder incorporar una reflexin sobre lo qu significa trabajo decente y productivo en el marco de la interpretacin de conceptos como el de flexibilidad laboral y como sta puede impactar en el efectivo goce de los derechos. Existe otro punto en el documento de SERNAM que me result especialmente convocante y es el de analizar el impacto de la pobreza en el ejercicio democrtico. En este aspecto hay sin duda una retroalimentacin perversa entre la violacin de los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos sociales y culturales. La pobreza, la falta de oportunidades provoca un desinters por el ejercicio de los derechos civiles y polticos, especficamente la participacin y el sufragio lo que conduce a un debilitamiento de las instituciones democrticas. Esta prescindencia determina asimismo una imposibilidad de incidir en la construccin social y en la orientacin del modelo de desarrollo hacia un enfoque de derechos. Finalmente, me resulta particularmente importante el tema de la informacin citado en el documento como un requisito y parte del efectivo ejercicio de los derechos. A menudo el ejercicio de los derechos se obstaculiza, no por la falta de recursos financieros sino por la falta de recursos de informacin. Asimismo es bueno tener en cuenta como en este aspecto, muchas veces, la informacin no llega a los actores por interferencias propias de la idisioncrasia, la cultura o la mantencin de reductos de poder local o vecinal, lo que exige disear formas sui-generis de intervencin. Con respecto a la contribucin del Servicio Nacional de Menores, me parece muy esclarecedora la insistencia en que el enfoque de derechos aplicado a la infancia y la adolescencia supone una visin totalmente nueva y es la de reconocerles su condicin de sujetos de derechos como tales y no como seres humanos a los que debemos compensar de cierta manera por no ser todava adultos. Evidentemente la incorporacin de los contenidos de la Convencin sobre los Derechos del Nio, a la legislacin constituye la consagracin definitiva de ese enfoque. Me atrevera decir adems que el enfoque de derechos en las polticas sobre la infancia y la adolescencia constituye quiz el primer intento por dotar de contenido al concepto de lo que significa pensar el desarrollo humano en trminos de derechos. En la publicacin de la CEPAL titulada Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamrica, se afirma que el enfoque de derechos concibe de manera sistmica las distintas facetas del quehacer humano, conformando un todo indivisible de subdimensiones: civiles, polticas, sociales, econmicas y culturales. Se postula en la publicacin que en lo que toca a las polticas sociales, el enfoque exige reemplazar las tradicionales orientaciones de las polticas pblicas, histricamente concentradas en la prestacin de servicios sociales bsicos, por aproximaciones ms integrales basadas en estndares de derechos humanos y con fuerte contenido tico.

Es tremendamente remecedora el hecho consignado en el documento, de que todos los antecedentes indican que nos enfrentamos en la infancia y la adolescencia a desigualdades ms brutales y que los nios, nias y adolescentes del pas son ms pobres, ms maltratados, ms explotados, abandonados o abusados. Creo que este cuadro se repite en la mayora del resto de los pases de la regin donde claramente del total de nios y jvenes hasta los 19 aos, el 51, 5 por ciento son pobres. La particular vulnerabilidad de los nios y adolescentes hace especialmente necesario atender al cmulo de derechos sobre los que se apoya su bienestar, dado que muchas veces los esfuerzos en polticas sectoriales como la educacin o la salud pueden ver grandemente disminuido su impacto, si no se atiende tambin a otros factores familiares y sociales. En esa misma lnea el nfasis puesto por los programas del SENAME en las familias, tiende justamente a cautelar esa integralidad propia del enfoque de derechos y seguramente en el largo plazo a generar una oportunidad de intervenciones ms all del mbito de la infancia y la adolescencia. Otro aspecto especialmente motivador del documento, es el referido al Programa de Intervencin Ambulatoria y su papel en los procesos de rehabilitacin y reinsercin y el desafo de pasar de una actitud antisocial a una prosocial. El tema de los adolescentes infractores est estrechamente ligado a distintas reas de vulnerabilidad que sujeta a los menores al extremo de los tentculos del narcotrfico, el trfico de armas y otras formas de crimen organizado como la prostitucin y la pornografa, en donde los nios, nias y adolescentes conviven en roles de infractores y vctimas. Este punto parece particularmente sensible en un momento en que el pas se debate sobre la pertinencia de la rebaja de la edad de imputabilidad penal . Paralelamente a ello, se ha indicado la preocupacin de avanzar en una mayor regulacin , control y sancin en el tema de la fabricacin y venta de armas en donde existen distintos instrumentos del Sistema de las Naciones Unidas que podran ser usados como marcos legislativos. Parecera entonces necesario que esos instrumentos al penalizar esas conductas vinculadas a las armas tuvieran especialmente en cuenta como circunstancias agravantes el hecho de facilitarlas a menores. Entiendo que Chile est en el proceso de ratificacin o de sometimiento a ratificacin del Protocolo Opcional a la Convencin sobre los Derechos del Nio referido a la venta, prostitucin y pornografa de menores. Dado que el otro Protocolo Opcional se refiere exclusivamente a la participacin de nios en conflictos armados parecera que debemos buscar formas de penalizar severamente a quienes facilitan el

acceso de los menores a las armas y el armamento que tienen a las mujeres y los nios entre sus principales vctimas.

//////////////////////////