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2002
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
1. La evaluacin de la gestin pblica Diversas iniciativas de medicin de la actividad gubernamental han sido ensayadas desde hace dcadas, pero siempre han estado centradas en el seguimiento fsico/financiero. Tal es el caso de la administracin por objetivos, el presupuesto base cero, el sistema plan-programa-presupuesto o la evaluacin de polticas. "La evaluacin de la gestin en el sector pblico no es nueva. Muchos pases miembros de la OCDE han tenido experiencias previas con alguna modalidad del sistema plan programa presupuesto (PPBS) ligando presupuestos con rendimiento; con el presupuesto base cero (ZBB) y con la evaluacin de polticas. Pero el PPBS en muchos casos no alcanz los resultados esperados, los cuales fueron, de manera recurrente, poco realistas para tomarse en cuenta". (OCDE:1994:PUMA No.3:22). La poca efectividad de dichas iniciativas, los dficits pblicos que obligaron a recortar los gastos gubernamentales y la mayor exigencia ciudadana han renovado el debate en torno a la evaluacin de la Administracin pblica y reincorporado en la agenda gubernamental la necesidad de informar sobre la actuacin administrativa a ciudadanos polticos, y funcionarios pblicos. 2. Evaluacin de la gestin pblica y modernizacin administrativa En el movimiento de modernizacin administrativa de Amrica Latina se reconocen dos etapas. En la primera, desde los aos setenta hasta fines de los ochenta, el aparato pblico de los gobiernos de la regin, cambia como consecuencia de las polticas de ajuste. Aparece la privatizacin (que desencadena procesos de fusin, liquidacin y venta de empresas pblicas), la desregulacin econmica y la apertura comercial. Se observa un redimensionamiento del tamao del aparato pblico y un cambio en la funcin reguladora del Estado. Los bancos internacionales se orientaron a apoyar estrategias de ajuste estructural y la Administracin pblica cambi de forma, pero no de estilo. Los prstamos se orientaron a resolver los problemas de excesivo personal en las burocracias estatales y la erosin salarial de los funcionarios pblicos mediante ajustes en los tabuladores y depuraciones normativas, dejando intacto al estilo de la gestin. Si a ello se aade el hecho que las polticas de ajuste estructural no resultaron tan exitosas como se pensaba, es fcil entender el descrdito de la reforma del Estado y modernizacin administrativa durante esos aos. A principios de los noventa, surge una nueva generacin de iniciativas de cambio orientada a lograr transformaciones de fondo en la gestin del aparato pblico. Sus rasgos ms relevantes son: a) Evaluacin de los resultados La nueva gestin pblica se orienta al desarrollo de modelos de evaluacin de resultados que generen evidencia del valor creado por la actividad administrativa para los ciudadanos. Son sistemas diseados para el seguimiento de procesos, productos, efectos e impacto de los programas y buscan la vinculacin entre la asignacin de recursos y el rendimiento de las instituciones que conforman la Administracin. b) Orientacin a los ciudadanos Tradicionalmente, los verdaderos clientes de las organizaciones pblicas, son los niveles burocrticos o polticos superiores2. Por ello se insiste en la nocin de destinatario final o beneficiario y su grado de satisfaccin por los servicios que recibe. c) Orientacin al mercado Para corregir las ineficiencias en la prestacin de servicios pblicos se han introducido masivamente los mecanismos de mercado. stos pueden ser ordenados por el lado de la oferta y la demanda. Por la oferta, la fijacin de tasas o precios, la externalizacin de servicios pblicos en agentes particulares, con o sin fines de lucro, y la promocin de estructuras de cuasimercado son los ms representativos. Por la demanda, la transferencia del poder de compra y la capacidad de eleccin a los consumidores, son las estrategias ms recurridas. La promocin de estructuras de cuasimercado es una forma innovadora de introducir las fuerzas de
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Una de las razones, es que los fondos de las organizaciones pblicas no provienen, comnmente, de sus clientes finales, sino del parlamento o de organizaciones jerrquicas superiores. 2
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mercado en el aparato del Estado. Mediante la separacin de las funciones de financiamiento y produccin de una agencia pblica es posible crear incentivos que mejoren su rendimiento. Con la externalizacin, la nueva gestin pblica rompe la ecuacin tradicional de produccin y provisin pblica. El Estado debe garantizar que los productos sean provistos, pero ello no exige necesariamente producirlos, especialmente cuando hay algn particular con mayores ventajas comparativas.
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atencin en salud), la contratacin al exterior muchas veces incluye otras dimensiones de la gestin, tales como la seleccin de beneficiarios del programa, la evaluacin ex ante y ex post de proyectos, as como la supervisin y la contratacin de servicios especiales (desarrollo informtico, estudios de costos, etctera). 2. Debilidad en la creacin de escenarios de mercado. Para que la externalizacin opere deben generarse escenarios que permitan operar las leyes de mercado. Frecuentemente los programas violan los requerimientos necesarios para introducir eficientemente este mecanismo. Las debilidades ms frecuentes son: a) Oferta insuficiente de proveedores. En el diseo de los programas se asume la existencia de un mercado de oferentes (ONGs, empresas, etc.) suficientemente amplio y competitivo como para garantizar una calificada oferta de servicios. Este supuesto mercado suele ser, en realidad, muy pequeo o simplemente inexistente. b) Incapacidad tcnica de los proveedores. Las causas por las que se contratan proveedores de baja calidad son la ausencia de un catastro fiable, errores de efectividad (al dejar entrar malos proveedores) y costos de oportunidad (al dejar fuera buenos proveedores) por no contar con adecuados procesos de seleccin. c) La vulnerabilidad financiera es otra limitante de los proveedores. Una gran parte de ellos no cuenta con capital suficiente que les permita competir y subsistir de manera autnoma, volvindose dependientes de la bolsa de recursos de los programas para los que trabajan. Por eso no logran generar estrategias de intervencin integrales y de largo plazo, sino slo intervenciones aisladas, que, en ocasiones, priorizan sus propios problemas por sobre los de la poblacin objetivo. 3. Fallas en la regulacin de los mercados. La generacin de condiciones de mercado necesarias para la externalizacin, no garantizan la obtencin automtica de beneficios. La gestin y regulacin del mercado, son tanto o ms importante que las condiciones para su operacin. Las fallas ms corrientes son: a) Dficit de regulacin al externalizar la seleccin de beneficiarios. Entre las razones identificadas de seleccin adversa se encuentran la incapacidad tcnica de los proveedores para realizar diagnsticos que conduzcan a una seleccin adecuada y las conductas oportunistas (cuando el proveedor acta guiado por su propio inters y en contra de lo contractualmente acordado). Muchas veces se ha observado que un mismo ejecutor acta como responsable tanto de la oferta de servicios como de la realizacin de diagnsticos y seleccin de beneficiarios, lo que fomenta el riesgo del oportunismo. a) Dficit en las relaciones contractuales. La definicin imprecisa de estndares de volumen, calidad y precio entre el programa y los proveedores, genera condiciones de oportunismo. b) Insuficientes sistemas de monitora y evaluacin. Estos sistemas deben cumplir con las funciones de asegurar que los productos que entregan los proveedores cumplan con los requerimientos contractuales y posibilitar la correccin de los problemas emergentes. Por otro lado, evaluar la contribucin de la contratacin al exterior de la eficiencia e impacto del programa. La primera funciona de manera insuficiente y de la segunda no existe ejemplo conocido.
Cabe recordar que dentro del proceso aparecen otras formas institucionales (Fondos de Inversin, por ejemplo) y actores ms en sintona con el discurso modernizador, sin embargo su importancia presupuestaria es marginal en relacin a los programas tradicionales. 4
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Los modelos tradicionales de organizacin y de gestin de los programas sociales suelen asumir una relacin determinstica entre productos e impacto. Por ello, sus preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no prestan la atencin que corresponde al impacto sobre sus destinatarios. Suponen que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestal, los objetivos de produccin y la entrega de bienes y/o servicios a los niveles de cobertura prefijados. Esta concepcin hace que el anlisis de la gestin se centre en la eficiencia de la generacin de los productos (bienes o servicios) y no en el impacto. Lo anterior se plasma en dos pautas recurrentes: la adopcin de un modelo monoltico de organizacin y gestin para los programas sociales; y utilizar como criterios para monitorear y evaluar el rendimiento el medir a cunta gente se sirve, con qu velocidad, qu porcentaje de solicitudes se llenan en un perodo de tiempo y cunto cuesta cada unidad de producto. El esquema tradicional tiene la siguiente lgica: MODELO DE ORGANIZACIN / MODELO DE GESTINPROCESOS /ACTIVIDADESPRODUCTOS Esta estructura secuencial destaca que los programas y proyectos se insertan en un contexto institucional (generalmente un ministerio social) que tiene previamente definidos sus modelos de organizacin y gestin. En este marco se definen los procesos y actividades destinados a transformar los recursos en bienes o servicios (productos) que se entregarn a la poblacin destinataria asumiendo que producirn el impacto buscado. Pero, en la prctica, no sucede as. Las evaluaciones llevadas a cabo sobre programas sociales en Amrica Latina muestran que tal supuesto no se puede sostener. Por ello es preciso generar un enfoque ms complejo de la gestin social, que se define como la funcin de produccin global, que busca transformar los insumos de la organizacin en productos, con arreglo a criterios de eficiencia interna e impacto externo sobre la poblacin destinataria de los mismos. Este esquema innovador implica una inversin copernicana del anteriormente presentado. IMPACTOPRODUCTOSPROCESOS/ACTIVIDADESMODELO DE GESTIN/ MODELO DE ORGANIZACIN Aqu, el punto de partida es el impacto. ste determina la cantidad y calidad de los productos que se requieren para lograrlo. Exige una rigurosa justificacin de la conexin causal existente entre productos e impactos. As, es posible definir un programa de produccin con los procesos y actividades requeridos para la transformacin de los insumos en productos. Todo lo anterior plantea requerimientos especficos sobre los modelos de gestin y organizacin para que puedan responder adecuadamente a dicha cadena causal. Dado que los programas sociales no se justifican por la utilizacin eficiente de los recursos que reciben sino por alcanzar los resultados que pretenden obtener, se persigue maximizar el impacto y ello determina los modelos de gestin y organizacin. Consecuentemente, se asume que los programas sociales requieren que tales modelos se elaboren en funcin de sus requerimientos especficos.
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la sociedad. Esto contribuye a viabilizar la participacin y a democratizar las intervenciones sociales. b) Implica aprendizaje organizacional La evaluacin viabiliza la retroalimentacin entre las instituciones y los tomadores de decisiones. Constituye un factor de induccin que permite internalizar, en las mismas, la racionalidad para el cambio. En este contexto es parte integral del proceso de planificacin social y no constituye una actividad aislada y autosuficiente. c) Contribuye a la toma de decisiones informadas La lgica subyacente dentro del proceso de reforma del Estado es hacer ms con menos. Ante la escasez de recursos disponibles, sin disminuir las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin ms carenciada, la evaluacin entrega los insumos necesarios para tomar decisiones informadas sobre la pertinencia (desde el punto de vista de su continuidad, ajuste o eliminacin) de las polticas y programas sociales. d) Permite dimensionar los efectos e impactos de las intervenciones sociales El gasto pblico permite financiar las polticas sociales que estn construidas en funcin de criterios de equidad. Por ello es importante cuantificar su contribucin neta para el logro de tales fines. La creciente necesidad de cuantificar los cambios logrados a travs de distintos procesos de intervencin social es la nica manera efectiva de racionalizar el gasto pblico social. La evaluacin intenta dar mayor coherencia a cualquier proceso de intervencin social entregando la informacin objetiva requerida para su perfeccionamiento. 2. Requerimientos que plantea la introduccin de mecanismos de mercado La introduccin de mecanismos de mercado, tiene prerequisitos para su operacin. Los ms importantes son: contar con un marco regulador adecuado; disponer de una oferta suficiente de proveedores con adecuada capacidad tcnica y nivel de competencia; definir procedimientos claros de resolucin de conflictos y sistemas de arbitraje; desarrollar sistemas integrados de formulacin, evaluacin y monitora que permitan controlar el rendimiento del proveedor, y favorecer el aprendizaje organizacional; capacitar al personal requerido para la gestin contractual y evaluar resultados en funcin del impacto y la eficiencia. 3. Hacia una nueva gestin social El problema de buena parte de los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales se traduce en que sus unidades administrativas, recursos (humanos, materiales y financieros), as como su marco de normas, reglamentos y procedimientos, son, muchas veces, disfuncionales para el logro de sus objetivos de impacto. Ello resulta de la lgica del modelo tradicional de organizacin y gestin. El enfoque innovador toma el impacto como el eje orientador y para su logro lo redefine. Bibliografa CEPAL (1999), Panorama social de Amrica Latina, Edicin 1998, (LC/G.2050-P), Santiago de Chile. _____(1998), Gestin de Programas Sociales, Serie Polticas Sociales No.24 (LC/L.1113), Santiago de Chile. _____(1997), La brecha de la equidad: Amrica Latina, el Caribe y la cumbre social (LC/G.1954/Rev.1-P), No. de venta: S.97.II.G.11, Santiago de Chile. Cohen Ernesto y Rolando Franco (1991), La evaluacin como instrumento para la eficiencia de los programas de desarrollo social en Derechos Econmicos y Desarrollo en Amrica Latina y San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derecho Humanos. Gaebler Ted y D. Osborne (1993), La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico, Ed. Paids, Barcelona, Espaa. Haindl, E., Budinich, e Irarrzaval (1990), Gasto social efectivo. Un instrumento que asegura la superacin definitiva de la pobreza crtica, ODEPLAN/Universidad de Chile, Santiago de Chile. Cominetti, R. y G. Ruiz, (1998), Evolucin del gasto pblico social en Amrica Latina: 1980-1995, Cuaderno de la CEPAL 80, Santiago de Chile.
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