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Boulhol, H. (2013), Amliorer la situation conomique des jeunes en France , ditions OCDE. http://dx.doi.org/10.1787/5k4840dd6338-fr

Amliorer la situation conomique des jeunes en France

Herv Boulhol

La version originale de ce document a t publie comme suit :

Boulhol, H. (2013), Improving the Economic Situation of Young People in France, OECD Economics Department Working Papers, No. 1041, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k4840dqcbjc-en

Classification JEL : H52, I21, I24, I25, J20, J30

Non classifi
Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques Organisation for Economic Co-operation and Development

ECO/WKP(2013)33

05-Apr-2013 ___________________________________________________________________________________________ Franais - Or. Anglais

DEPARTEMENT DES AFFAIRES ECONOMIQUES

ECO/WKP(2013)33 Non classifi

AMLIORER LA SITUATION CONOMIQUE DES JEUNES EN FRANCE DPARTEMENT DES AFFAIRES CONOMIQUES DOCUMENTS DE TRAVAIL No. 1041 Par Herv Boulhol

Les Documents de travail du Dpartement des Affaires conomiques sont disponibles sur le site Internet de l'OCDE www.oecd.org/eco/documentsdetravail
Franais - Or. Anglais JT03337652
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ECO/WKP(2013)33

RSUM/ABSTRACT Amliorer la situation conomique des jeunes en France La situation conomique des jeunes n'est pas satisfaisante. Les ingalits scolaires se sont accrues depuis plus d'une dcennie, en raison d'une forte baisse des rsultats des lves les plus dfavoriss. Le taux de chmage des 20-24 ans n'est pas pass en dessous de 16 % depuis prs de 30 ans. Les jeunes franais sont trs pessimistes quant l'avenir et expriment une grande mfiance vis--vis des institutions. Le filet social hsite entre autonomie et solidarit familiale, et est inquitable car les jeunes qui sont au chmage et ne disposent pas dun soutien familial solide financirement se trouvent dans une situation prcaire. La politique dducation prioritaire devrait rellement devenir une priorit et les dpenses d'ducation devraient tre rationalises de faon drainer davantage de ressources vers l'enseignement primaire. Il est souhaitable damplifier l'autonomie des universits, de mme que l'indpendance financire des jeunes. Le fonctionnement du march du travail dont certaines caractristiques pnalisent les nouveaux entrants doit tre rform et les services daccompagnement des jeunes vers l'emploi amliors. Ce Document de travail se rapporte ltude conomique de lOCDE de la France 2013 (www.oecd.org/eco/etudes/France). Classification JEL : H52 ; I21 ; I24 ; I25 ; J20 ; J30 Mots clefs : France, jeunes, ducation, chec scolaire, ducation primaire, enseignement suprieur, march du travail, emploi, chmage, insertion professionnelle ******* Improving the economic situation of young people in France The economic situation of young people is unsatisfactory. Educational inequalities have been widening for over a decade, due to a sharp decline in the results of the most highly disadvantaged students. The unemployment rate for the 20-24 age bracket has not dropped below 16% for nearly 30 years. French youth are highly pessimistic about the future and express great distrust of institutions. The social safety net sits uneasily between autonomy and family solidarity and is unfair because young people who are unemployed and have no solid financial backing from their families find themselves in precarious situations. Positive discrimination in education policies should be given a real priority and education spending rationalised to draw more resources to primary schooling. The autonomy of universities should be increased, as should the financial independence of young people. The workings of the labour market, some features of which penalise new entrants, need to be reformed and youth employment services enhanced. This Working Paper relates to the 2013 OECD Economic Survey of France (www.oecd.org/eco/surveys/France). JEL Classification: H52; I21; I24; I25; J20; J30 Keywords: France, youth, education, school failure, primary education, tertiary education, labour market, employment, unemployment, school-to-work transition
OECD (2013)
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Table des matires

Amliorer la situation conomique des jeunes en France ......................................................................... 5 La priorit du quinquennat .......................................................................................................................... 5 A partir dune situation dj peu favorable, les jeunes sont durement touchs par la crise ........................ 7 Accrotre lautonomie des jeunes ................................................................................................................ 9 Le filet social fonctionne bien pour les soins de sant et les aides au logement ..................................... 9 Un systme hybride qui accorde un poids important aux prestations familiales ................................. 9 qui est assez inquitable et bride lautonomie des jeunes ................................................................. 10 Pour une relle extension du RSA sous conditions strictes ................................................................... 10 Les jeunes sont pessimistes face lavenir et mfiants vis--vis des institutions ................................. 11 Lutter contre lchec scolaire .................................................................................................................... 13 Le systme ducatif choue dans la rduction des ingalits ................................................................ 13 Privilgier les interventions prcoces .................................................................................................... 18 Augmenter considrablement les moyens de lducation prioritaire ..................................................... 20 Utiliser efficacement les moyens de lducation prioritaire .................................................................. 23 Amliorer la formation des enseignants ................................................................................................ 24 Donner de lautonomie aux directeurs dcoles .................................................................................... 25 Revoir les rythmes scolaires .................................................................................................................. 25 Rduire encore drastiquement le recours au redoublement et amliorer le soutien scolaire ................. 26 Mieux orienter ....................................................................................................................................... 27 Les jeunes dans le systme denseignement suprieur .............................................................................. 28 Rquilibrer le financement public en faveur des universits et relever les droits dinscription .......... 29 Amplifier lautonomie des universits ................................................................................................... 30 Lutter contre lchec en licence ............................................................................................................. 31 Dvelopper les liens universits-entreprises .......................................................................................... 32 Augmenter lemploi des jeunes et faciliter leur insertion professionnelle ................................................ 32 La France enregistre de mauvaises performances structurelles sur le march du travail des jeunes ..... 32 Agir la fois sur la demande et loffre de travail .................................................................................. 35 La dualit des contrats de travail pnalise les jeunes............................................................................. 35 Le niveau du salaire minimum tend exclure les jeunes peu qualifis de lemploi .............................. 39 Contrats aids : privilgier lalternance cible sur les moins qualifis .................................................. 41 Lutter contre les discriminations ethniques lembauche ..................................................................... 44 Mieux coordonner laccompagnement des jeunes ................................................................................. 45 Intervenir ds le dcrochage .................................................................................................................. 46 Les coles de la deuxime chance semblent obtenir des rsultats prometteurs quil faudrait valuer .. 47 Territorialisation des problmes qui touchent les jeunes........................................................................... 48 La concentration spatiale des difficults ................................................................................................ 48 La politique de zonage manque de cohrence ....................................................................................... 49 Pas de discrimination positive dans laccompagnement vers lemploi dans les quartiers dfavoriss .. 50 Bibliographie ............................................................................................................................................. 52 Encadr 1. Recommandations pour amliorer la situation des jeunes ............................................................... 50 Tableaux 1. volution des comptences des lves scolariss en dernire anne du primaire (CM2) dans les tablissements publics ...................................................................................................................... 14 2. Taux de redoublement ...................................................................................................................... 27 3. Mobilit des salaris ayant un emploi temporaire aprs un an ........................................................ 38 3

ECO/WKP(2013)33 4. Part des enfants dimmigrs dans la population de 20-29 ans et non scolariss, slection de pays de lOCDE, autour de 2007.............................................................................................................. 44

Graphiques 1. NEET dans les pays de l'OCDE, 2010 ............................................................................................... 6 2. Taux de pauvret, jeunes versus population totale............................................................................. 7 3. Chmage des jeunes et chmage total, 15-24 .................................................................................... 7 4. Les pays qui ont des taux demploi plus levs pour les jeunes sont plutt ceux qui ont aussi des taux demploi plus levs pour les seniors, 2011 ............................................................................... 8 5. Les jeunes et l'avenir ........................................................................................................................ 12 6. Consommation de substances psychoactives parmi les 15-16 ans scolariss, 2010 ........................ 12 7. Niveau de confiance des jeunes dans les institutions, les mdias et les multinationales ................. 13 8. Population ayant au moins un niveau de formation du deuxime cycle du secondaire par groupe d'ge, 2010 ....................................................................................................................................... 14 9. Un nombre important d'lves ne matrisent pas les comptences de base...................................... 15 10. Dpenses totales consacres l'ducation dans les pays de l'OCDE, 2009 ..................................... 15 11. Les carts de performance entre systmes ducatifs ne sont pas lis aux dpenses pour l'ducation dans les pays de l'OCDE les plus riches........................................................................................... 16 12. Ingalit des rsultats de PISA entre lves ..................................................................................... 17 13. Score PISA des tudiants les moins performants (10me percentile), 2009 .................................... 17 14. Relation entre performance des lves en lecture et contexte socio-conomique............................ 18 15. Taux de rendement dun mme 'investissement en capital humain selon lge ............................... 18 16. Dpenses d'ducation pr-primaire, 2009 ........................................................................................ 19 17. Ratio des dpenses annuelles par lve de l'enseignement primaire par rapport au deuxime cycle de lenseignement secondaire, 2009 ................................................................................................ 20 18. volution des difficults selon le secteur et les zones d'ducation .................................................. 21 19. La sgrgation scolaire est leve en France ................................................................................... 22 20. Salaire des enseignants du primaire et secondaire, 2010 ................................................................. 24 21. Le redoublement scolaire est trs utilis en France.......................................................................... 26 22. Taux de chmage et salaire rel des jeunes sortis depuis un quatre ans de leur formation initiale28 23. Dpenses par tudiant selon les diffrents secteurs de l'enseignement suprieur, 2009 .................. 30 24. Degr d'autonomie des universits en Europe, 2010........................................................................ 31 25. Indicateurs du march du travail des jeunes..................................................................................... 33 26. Explication de lcart entre le taux de chmage de la France par rapport celui dautres membres de lOCDE........................................................................................................................................ 34 27. Taux d'emploi par groupe d'ge, classification hirarchique ........................................................... 35 28. Les difficults des jeunes refltent un problme gnral de fonctionnement du march du travail 36 29. Sensibilit du taux de chmage des jeunes aux alas de la conjoncture, 15-24 ans......................... 36 30. Travail temporaire des jeunes, 2000-11 ........................................................................................... 37 31. Dure de la priode d'essai, 2008 ..................................................................................................... 39 32. Salaire minimum et ge, 2010.......................................................................................................... 40 33. Distribution des salaires moyens par tranche d'ge, 2009................................................................ 40 34. Part des emplois aids dans l'emploi des jeunes de moins de 26 ans ............................................... 42 35. Scolarisation dans l'enseignement secondaire suprieur, 2009 ........................................................ 42 36. Le dialogue social ne semble pas tre de bonne qualit ................................................................... 43 37. Nombre d'apprentis en fin d'anne selon le niveau de diplme ....................................................... 44 38. cart entre le taux de chmage des enfants d'immigrs et celui des enfants d'autochtones gs entre 20 et 29 ans, 2007 ................................................................................................................... 45
Les donnes statistiques concernant Isral sont fournies par et sous la responsabilit des autorits israliennes comptentes. Lutilisation de ces donnes par lOCDE est sans prjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jrusalem Est et des colonies de peuplement israliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Amliorer la situation conomique des jeunes en France

Par Herv Boulhol1

La priorit du quinquennat La jeunesse est la priorit du Prsident de la Rpublique. Les ingalits scolaires se creusent depuis plus dune dcennie par une baisse des rsultats des lves les plus en difficult. Le taux de chmage des 20-24 ans nest pas pass au dessous de 16 % depuis prs de 30 ans. Fin 2010, environ 1.9 millions de jeunes de 15 29 ans, soit un sur six, ntudiaient pas, ne travaillaient pas ni ntaient en formation (NEET, neither in employment, nor in education or training): 300 000 gs de 15 19 ans (soit 7 % cette classe dge), 800 000 de 20 24 ans (21 %) et 800 000 de 25 29 ans (21 %) (graphique 1). Les parcours dinsertion dans lemploi stable sont longs et difficiles. Ces caractristiques placent la France dans la deuxime moiti des pays de lOCDE en termes de performance globale. De 2000 2010, le taux de pauvret relative des jeunes de 18 29 ans a augment de 16 18 % de la classe dge au seuil de 60 % du revenu mdian. Dans le mme temps, celui de lensemble de la population tait quasiment stable entre 13 et 14 % (mais a augment depuis le dbut de la crise en 2008). En comparaison des autres pays de lOCDE, la France enregistre cependant de bonnes performances dans la lutte contre la pauvret pour lensemble de la population et pour les jeunes aussi quoique dans une moindre mesure (Pisu, 2012 et graphique 2). La concentration spatiale des situations dextrme prcarit dans lesquelles les jeunes sont surreprsents cre un climat de tensions. Les violences dans certaines cits HLM en 2005 ont marqu les esprits et connu un fort retentissement. Daprs Mauger (2007), en faisant brler des coles et des bibliothques, les jeunes disent symboliquement que lcole publique non seulement ne les a pas accueillis comme elle aurait d le faire, mais quelle a mme renforc les ingalits ou les injustices dont ils ptissent. Le taux dchec est si lev que linstitution ne serait plus perue comme une aide, mais comme un instrument dhumiliation et dlimination (Mauger, 2007). Mais les jeunes constituent un public htrogne qui ne se rsume pas aux questions des zones urbaines dites sensibles ou ZUS (seulement un
1. Ce document a t initialement ralis pour ltude conomique de la France publie en mars 2013 sous lautorit du Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement (EDRC). Herv Boulhol est conomiste principal dans le Dpartement conomique de lOCDE. Lauteur est reconnaissant Patrizio Sicari pour son excellent support statistique. Lauteur tient remercier de nombreux collgues pour la qualit de leurs commentaires, notamment Peter Jarrett mais aussi Stphane Carcillo, ric Charbonnier, Andrew Dean, Robert Ford, David Grubb, Anne Sonnet et Richard Yelland ainsi que des chercheurs du monde acadmique et de nombreux experts du gouvernement franais pour leurs prcieuses suggestions. Lauteur remercie enfin Mee-Lan Frank et Maartje Michelson pour leur support technique.

ECO/WKP(2013)33 jeune NEET sur sept vit en ZUS). Plus gnralement, le chmage et la prcarit des jeunes sont des puissants dterminants de la dlinquance (Fougre et al., 2011). Les questions de jeunesse touchent lensemble du systme ducatif, linsertion dans la vie professionnelle et au-del les conditions leur permettant de raliser leur autonomie, les politiques de la jeunesse devant uvrer pour faciliter le passage de lenfance lge adulte.

Graphique 1. NEET dans les pays de l'OCDE, 2010 En pourcentage de la population par groupe d'ge
% 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 SVN POL CZE SVK CHE AUT DNK EST ISL GRC OCDE AUS KOR NZL ITA MEX NOR DEU NLD HUN FIN SWE BEL LUX PRT USA FRA CAN GBR IRL ESP TUR A. 15 - 19 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 %

% 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 LUX NOR ISL AUS AUT DEU CAN PRT OCDE NZL USA HUN SVK KOR MEX ESP NLD SVN CHE DNK CZE SWE FIN POL BEL GBR FRA GRC EST IRL ITA TUR B. 20 - 24 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

% 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 LUX SWE CHE NOR AUT AUS FIN GBR OCDE NZL USA GRC KOR SVK ESP MEX NLD SVN ISL DNK PRT CAN DEU BEL CZE FRA POL IRL EST ITA HUN TUR C. 25 - 29 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1.

NEET dsigne les personnes qui sont ni scolarises, ni eu emploi, ni eu formation.

Source : OCDE, base de donnes de l'ducation 2012.

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Graphique 2. Taux de pauvret, jeunes versus population totale Fin des annes 2000
Taux de pauvret chez les jeunes, en pourcentage 28 24 20 16 12 8 4 0 0 4
NOR

28 24
GBR USA JPN ESP KOR AUS CHL ISR MEX ITA POL EST PRT NZL

SWE DNK NLD FIN DEU LUX BEL ISL SVK HUN IRL AUT CZE CHE SVN

20 16 12

GRC CAN

FRA

TUR

8 4

12

0 16 20 24 28 Taux de pauvret pour lensemble de la population, en pourcentage

1. 2.

Le taux de pauvret est mesur par la part des individus dont le revenu disponible quivalent de mnage est infrieur 50 % du revenu mdian de l'ensemble de la population. Ags de 18 25 ans.

Source : OCDE, base de donnes de l'OCDE sur la distribution des revenus et la pauvret.

A partir dune situation dj peu favorable, les jeunes sont durement touchs par la crise Comme dans la plupart des pays de lOCDE, les jeunes ont t particulirement frapps par la dtrioration du march de lemploi depuis 2008. Le repli de la demande agrge pse davantage sur ceux qui sont en recherche demploi ou qui ont des contrats de travail moins protecteurs. Alors que 9 % des jeunes de 15-24 ans sont au chmage, le taux de chmage (rapport la population active) des 15-24 ans culminait en France 24 % fin 2012 (graphique 3). Et parmi les jeunes, ce sont les moins diplms en France comme ailleurs qui paient le plus lourd tribut de la crise qui se prolonge (OCDE, 2011a). Cette situation est dautant plus proccupante que les jeunes qui ont la malchance dentrer sur le march du travail en temps de crise conomique peuvent en porter longtemps les stigmates (Scarpetta et al., 2010a). Toutefois, daprs les estimations de Gaini et al. (2012) sur donnes franaises entre 1982 et 2009, les diffrences demploi et de salaires entre cohortes chanceuses et malchanceuses tendent se rsorber au bout de quatre ans.
Graphique 3. Chmage des jeunes et chmage total, 15-24
% 30 A. 15-24 25 B. Ratio du taux de chmage des jeunes au taux de chmage total
FRANCE OCDE

3.0

2.7

20
2.4

15
2.1

10
FRANCE, part de chmage FRANCE, taux de chmage OCDE, part de chmage OCDE, taux de chmage

1.8

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1.5

1. 2.

En pourcentage de la population ge entre 15 et 24 ans. En pourcentage de la population active ge entre 15 et 24 ans.

Source : OCDE, base de donnes des Statistiques de la population active 2012.

ECO/WKP(2013)33 OCDE (2011a) a soulign lurgence de fournir un soutien appropri aux jeunes qui ont le plus de risque de perdre le contact avec le march du travail. Cest dautant plus vrai en France o les mailles du filet social par ailleurs trs protecteur sont plutt lches pour les jeunes. Dans la mesure o le niveau lev du chmage des jeunes est pour lessentiel structurel, cet tat durgence rsonne en permanence.2 Pour mieux prparer la sortie de crise, OCDE (2011a) prconise daccentuer les efforts de formation des NEET. Pour les jeunes peu qualifis, il convient de privilgier les contrats dapprentissage qui allient formation qualifiante et premire exprience professionnelle. En effet, les expriences internationales montrent que pour cette population le recours aux seules formations a des rendements limits. En France, la situation dgrade des finances publiques na pas permis de fournir la rponse contra-cyclique denvergure optimale. Nanmoins, pour limiter limpact du ralentissement conomique sur la situation des jeunes, le gouvernement a mis en place entre avril 2009 et dcembre 2010 un plan durgence pour lemploi des jeunes (alternance, incitations transformer les stages en contrats permanents, relance des contrats aids). Ces mesures ont contribu la baisse ponctuelle du chmage des jeunes entre fin 2009 et mi 2011. Surtout, les erreurs passes consistant recourir des dispositifs de prretraites pour laisser la place aux jeunes ont t vites (OCDE, 2011b). Les expriences accumules ont en effet montr quil ny avait pas de substitution entre emploi des jeunes et des seniors (Gruber et al., 2009) (graphique 4). Confront la stagnation persistante de lactivit conomique depuis fin 2011 le nouveau gouvernement a lanc en septembre 2012 de nouveaux contrats aids, les emplois davenir et a mis en uvre partir de dbut 2013 les contrats de gnration, dont lobjectif est la fois de favoriser lembauche de jeunes en CDI et le maintien en emploi des seniors (cf. infra).

Graphique 4. Les pays qui ont des taux demploi plus levs pour les jeunes sont plutt ceux qui ont aussi des taux demploi plus levs pour les seniors, 2011
Emploi des 55-59 ans en pourcentage de la population de la mme tranche dge 100 90
SWE

100 90
NZL JPN DNK ISL NOR CHE NLD CAN AUS AUT

80
FIN

80 70 60 50

70 60 50 40
SVK ITA ESP HUNLUX GRC

CZE

ISR

EST CHL MEX GBR USA

DEU

KOR BEL POL PRT IRL SVN

FRA

40
TUR

30 20

30

30 40 50 60 70 80 Emploi des 20-24 ans en pourcentage de la population de la mme tranche dge

Source : OECD, base de donnes des Statistiques de la population active.

2.

Selon les estimations de lOCDE, le taux de chmage structurel (NAIRU) pour lensemble de la population active reprsente environ 90 % du taux de chmage total, et le ratio du taux de chmage des jeunes rapport au taux de chmage total a t relativement stable depuis le milieu des annes 2000.

ECO/WKP(2013)33 Accrotre lautonomie des jeunes Le filet social fonctionne bien pour les soins de sant et les aides au logement Ayant des revenus plus faibles3, les jeunes peuvent rencontrer des difficults dans laccs aux biens essentiels tels que les soins de sant ou le logement. Cependant, la couverture des soins de sant de base par la Scurit sociale est universelle en France et les assurances complmentaires (y compris la couverture maladie universelle complmentaire, qui est accessible sous condition de ressources) couvrent 94 % de la population. Les jeunes et les plus de 80 ans sont certes les moins bien couverts, mais hauteur de 90 %, soit le taux de couverture qui prvalait pour lensemble de la population au dbut des annes 2000 (Comptes de scurit sociale de septembre 2008). Les jeunes bnficient aussi daides personnelles au logement relativement gnreuses. Elles slvent environ EUR 5 Md (0.25 % du PIB) pour les 16-25 ans, dont EUR 1.5 Md pour les tudiants, et se rpartissent pour moiti en aides aux familles ( enfant charge ) et pour moiti directement aux jeunes allocataires (Clergeau, 2009). Malgr ces aides, les jeunes subissent de plein fouet laugmentation des cots de logement. La pnurie de logements tudiants a rcemment retenue lattention des dcideurs politiques.4 En avril 2011, les autorits se sont engages, objectif fort ambitieux, doubler de 340 000 680 000 le nombre de logements tudiants spcifiques dici 2020 (le Prsident Hollande prvoit quant lui la construction de 40 000 logements tudiants en cinq ans (Floch, 2012)). Prs de la moiti des jeunes gs de 18 30 ans vivent chez leurs parents et la part des moins de 30 ans parmi les titulaires dun logement social a recul de 12.5 % 10 % entre 2003 et 2009 en raison du vieillissement de la population (OPH, 2011). La faible proportion de jeunes adultes vivant dans le parc social sexplique aussi en partie par la sous-reprsentation des petits logements, par les problmes lis au mauvais ciblage dans lattribution des logements sociaux et par la faible mobilit rsidentielle dans ce segment, inefficiences qui ont t analyses dans la prcdente tude (OCDE, 2011b). Un systme hybride qui accorde un poids important aux prestations familiales Au-del des dpenses publiques dducation, dinsertion sur le march du travail (cf. infra) et daides personnelles au logement, les dpenses publiques en faveur des jeunes regroupent essentiellement : les prestations familiales verses aux parents au titre de leurs enfants majeurs charge (EUR 2.3 Md) ; la rduction dimpt sur le revenu grce au quotient familial, aux frais de scolarits dductibles dans lenseignement suprieur et la dduction des pensions alimentaires (EUR 2.5 Md) ; les bourses de lenseignement suprieur (EUR 1.8 Md) sous conditions de ressources des parents et verses directement aux jeunes ;5 la couverture du dficit du rgime tudiants dassurance maladie et les aides au centre rgional des uvres universitaires et scolaires (EUR 1 Md) (Commission sur la politique de la jeunesse, 2009 ; HCF, 2010). Au total ces dpenses reprsentent environ 0.4 % du PIB.

3. 4.

Depuis le milieu des annes 1990, le revenu moyen des 18-25 ans est 14 % plus faible que le revenu moyen de lensemble de la population. 35 40% des 2.2 millions dtudiants sont logs par leur famille. En 2012, le parc des logements tudiants spcifique est de 340 000 chambres : environ 160 000 places dans les rsidences du centre rgional des uvres universitaires et scolaires (Crous) alors que 350 000 tudiants souhaitent sy loger (Floch, 2012), 40 000 logements sociaux hors Crous, 40 000 places en internats et dans les rsidences gres par les grandes coles et 100 000 places dans les rsidences prives. 540 000 tudiants sont boursiers. Le cinquime dentre eux peroit le barme le plus lev, soit EUR 4 300 par an.

5.

ECO/WKP(2013)33 Ainsi, la plupart des mesures de soutien en faveur des jeunes passe par les aides au logement ou les prestations familiales dont le systme est conu autour de la notion d enfant charge ouvrant droit une compensation financire et des rductions dimpt. Environ 30 % des jeunes de 16 25 ans sont enfants charge. Les bornes dge pour le rattachement au foyer familial varient en fonction des prestations, par exemple elle est fixe 18 ans pour lallocation de rentre scolaire, 20 ans pour les allocations familiales (sans conditions de ressources), 21 ans pour le complment familial (pour les familles dau moins trois enfants charge de moins de 21 ans, avec conditions de ressources) et 25 ans pour le rattachement des tudiants. Il existe de fait plus dune centaine de bornes dges relatives aux jeunes dans les dispositifs de lemploi, des prestations sociales et de la fiscalit (Commission sur la politique de la jeunesse, 2009, annexe 5). Les situations intermdiaires existent de sorte que les jeunes adultes peuvent tre rattachs au foyer fiscal de leurs parents tout en tant titre personnel allocataires de prestations (aide au logement, certains minima sociaux, etc.). Ainsi, laction de la branche famille de la Scurit sociale en direction des jeunes adultes manque de lisibilit dans ses objectifs et defficacit dans ses dispositifs (Clergeau, 2009). Entre autonomie et solidarit familiale, la politique en faveur de la jeunesse oscille sans cap. qui est assez inquitable et bride lautonomie des jeunes Les jeunes majeurs sans enfant se trouvent quasiment exclus du principal dispositif daide sociale, lallocation de revenu minimum (le revenu de solidarit active, RSA), ligible pleinement partir de 25 ans seulement.6 Ce traitement de dfaveur est assez unique dans la zone OCDE, laide sociale tant ouverte aux jeunes partir de 18 ans dans tous les pays lexception de lEspagne, la France et le Luxembourg (OCDE, 2009). cela sajoute, malgr louverture des droits aprs quatre mois de travail (au cours des 28 derniers mois), une indemnisation du chmage plus courte inhrente aux salaris ayant peu travaill en moyenne. Dans une dizaine de pays de lOCDE les demandeurs demploi gs de 20 ans qui nont jamais travaill ont droit des indemnits, condition cependant de remplir certaines conditions notamment le respect dengagements rciproques (OCDE, 2009, encadr 6.3). Au Danemark, pays pionnier dans ce domaine, la stratgie dactivation pour les jeunes dcrocheurs est centre sur lacquisition dune qualification. Depuis 1996, lallocation de chmage pour les jeunes de 18-24 ans sans diplme de deuxime cycle du secondaire est rduite de moiti aprs six mois de chmage, un niveau quivalent celui de lallocation dtude, et ceux-ci sont tenus de reprendre une formation initiale, la plupart du temps en apprentissage. En France, cette situation globale place les jeunes sans emploi et ne pouvant compter sur un soutien familial solide financirement dans une situation matrielle prcaire. Pour une relle extension du RSA sous conditions strictes Une relle extension du RSA aux jeunes adultes rduirait lintensit de la pauvret et, si elle est bien conue, faciliterait la transition vers linsertion professionnelle, plus longue que par le pass et que dans de nombreux pays de lOCDE. Pour limiter son cot et optimiser son efficacit, elle devrait tre progressive en fonction de lge et rserve aux NEET, les tudiants continuant tre soutenus par le systme de
6. Les jeunes chargs de famille (au moins un enfant n ou natre) ou en couple avec un conjoint de plus de 25 ans sont ligibles au RSA. Depuis septembre 2010, les jeunes sans charge de famille, mais ayant travaill l'quivalent horaire de 2 ans temps plein durant les 3 annes qui prcdent leur demande y sont galement ligibles ( RSA jeunes ). Les jeunes, sils ont des ressources suffisamment faibles, peuvent tre rattachs au foyer RSA de leurs parents jusqu leurs 25 ans. Les lves, tudiants et stagiaires sont exclus du bnfice du RSA, quils aient plus ou moins de 25 ans. Fin 2011, 140 000 jeunes de moins de 25 ans taient allocataires du RSA au titre de jeunes chargs de famille et moins de 10 000 au titre du RSA jeunes . La part des jeunes de moins de 25 ans dans lensemble des allocataires du RSA est peu prs stable depuis juin 2009, autour de 7 % comparer environ 20% pour les 25-29 ans.

10

ECO/WKP(2013)33 bourses (sous conditions de ressources des parents) et de prts remboursement subordonn aux revenus futurs quil convient de dvelopper (cf. infra). La cl de russite du dispositif et sa condition sine qua non consiste lancrer sur le respect dobligations rciproques facilitant linsertion professionnelle. Ces obligations mutuelles permettraient la fois de rduire drastiquement limpact ngatif de lallocation sur loffre de travail et le cot dopportunit de la poursuite des tudes. Lallocation pourrait mme renforcer lefficacit de laccompagnement vers lemploi, les dispositifs actuels tant gnralement dpourvus dincitations efficaces. Pouvoir reposer sur des mesures dactivation efficaces constitue donc un prrequis la mise en uvre russie de cette allocation. Cest un domaine dans lequel la France doit amliorer ses performances (gert, 2013) car elles sont trs en de des bonnes pratiques dveloppes notamment en Australie, au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (OCDE, 2009). Dans le cadre du plan de lutte contre la pauvret (encadr 3 de la partie valuation et recommandations), le gouvernement entend mettre en place une garantie jeunes conditionnelle la participation des programmes dactivation, dun montant similaire au RSA et rserve aux jeunes NEET en situation de grande prcarit . Le dispositif viserait in fine 100 000 jeunes de 18 24 ans, soit seulement 10 % des NEET de cette classe dge environ. En prenant par exemple une allocation progressive de 50 % du niveau du RSA (qui est de 475 EUR par mois pour une personne seule sans enfant) 18 ans 100 % 25 ans (23 ans), le cot annuel de cette mesure serait proche dEUR 4 Md (EUR 4.3 Md, respectivement) et pourrait tre intgralement financ par la suppression des avantages procurs par le rattachement des jeunes majeurs au foyer fiscal familial (EUR 4.8 Md, voir plus haut). Idalement, cette rforme serait accompagne de mesures complmentaires dont lintrt est dtaill dans ce document de travail. Notamment, ce taux de progressivit de lallocation en fonction de lge pourrait servir aussi indexer le salaire minimum en fonction de lge (cf. infra). Les jeunes sont pessimistes face lavenir et mfiants vis--vis des institutions Les jeunes en France sont pessimistes quant leur propre avenir et celui de la socit (graphique 5). Selon Galland (2009), ce pessimisme serait en partie li aux difficults daccs lemploi, dues notamment la protection des salaris disposant de contrats permanents, un filet social limit pour les jeunes, mais aussi une profonde mfiance envers les institutions et les lites et la prvalence des notations durant la scolarit. En comparaison internationale, les jeunes franais consomment en moyenne nettement plus dalcool, du tabac, du cannabis et dautres drogues (graphique 6). En comparaison internationale, ils ont un niveau de confiance envers le pouvoir politique (mais aussi les mdias et les entreprises multinationales) particulirement faible (graphique 7). En termes dconomie politique, la situation dgrade des jeunes est peut-tre la consquence dun rapport de force de type insiders-outsiders qui leur est dfavorable : salaire minimum lev qui tend les exclure de lemploi, forte protection des contrats permanents qui complique leur insertion, exclusion du RSA qui les appauvrit (Cahuc et al., 2011).

11

ECO/WKP(2013)33
Graphique 5. Les jeunes et l'avenir
% 30 Lavenir de la socit est prometteur (chelle de gauche) Mon avenir est prometteur (chelle de droite) 70
1

25

60

20

50

15

40

10

30

20

0 FRA POL ITA ESP GBR EU DEU RUS FIN SWE USA EST NOR DNK

10

1.

Pourcentage d'accord avec chaque affirmation.

Source : Les jeunesses face leur avenir: une enqute internationale ; Fondation pour l'Innovation Politique, 2008.

Graphique 6. Consommation de substances psychoactives parmi les 15-16 ans scolariss, 2010 En pourcentage des 15-16 ans scolariss
% 90 A. Consommation de cigarettes au cours des 30 80 derniers jours 70 60 50 40 30 20 10 0 % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 NOR ISL GRC ITA POL CZE DEU PRT GBR NOR SWE FIN IRL HUN POL BEL GBR FRA FIN SWE IRL SVN SVK EST HUN BEL FRA GRC ISL PRT DEU ITA SVN EST SVK CZE C. Consommation de cannabis D. Consommation de toute autre drogue illicite 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ISL GRC SWE BEL EST SVN FIN HUN SVK ISL SWE IRL POL SVK ITA GBR BEL DEU NOR IRL GBR POL PRT DEU ITA FRA CZE NOR FIN PRT EST HUN SVN FRA GRC CZE B. Consommation dalcool au cours des 30 derniers jours 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 % %

1. 2.

Sept Lnder seulement. Au moins une fois dans la vie.

Source : Observatoire europen des drogues et des toxicomanies, enqute ESPAD 2011.

12

ECO/WKP(2013)33
Graphique 7. Niveau de confiance des jeunes dans les institutions, les mdias et les multinationales Jeunes gs de 16 29 ans

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 POL FRA

Envers le gouvernement Envers les mdias Envers les multinationales

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 ITA ESP RUS USA SWE NOR FIN DNK

DEU

GBR

EST

1.

Les pays sont classs en fonction du pourcentage de personnes confiantes envers l'institution considre ; ainsi, les jeunes polonais sont les moins nombreux dclarer avoir confiance dans le gouvernement de leur pays, alors que les jeunes danois arrivent en tte.

Source : Fondation pour l'Innovation Politique (2008) ; Les jeunesses face leur avenir, une enqute internationale.

Lutter contre lchec scolaire La qualit de lducation est un dterminant crucial des performances conomiques dun pays, de linclusion sociale et de lautonomie des jeunes. Performant, le systme ducatif peut tre un puissant vecteur de rduction des ingalits. Des marges damlioration existent tous les niveaux en France, mais les efforts doivent porter principalement sur le primaire et luniversit. Le systme ducatif choue dans la rduction des ingalits Le niveau gnral dducation sest amlior de faon spectaculaire jusquau milieu des annes 90, permettant la France de combler lessentiel de son retard par rapport aux pays les plus avancs conomiquement (graphique 8). Aprs une progression trs rapide sur la priode 1985-1995 puis plus modre, la proportion des 25-34 ans diplms du deuxime cycle du secondaire est de 84 %, un niveau lgrement suprieur la moyenne des pays de lOCDE. Le taux de bacheliers a augment significativement de 20 % en 1970 66 % dune classe dge en 2012, grce en partie la cration du baccalaurat professionnel en 1987. Cependant, la dgradation de certains indicateurs est proccupante et augure, si rien nest fait pour redresser la barre, de svres difficults conomiques et sociales long terme. Premirement, des enqutes menes environ dix ans dintervalle en fin de primaire montrent que le niveau des lves a baiss (tableau 1). Deuximement, la proportion dlves de 15 ans dont la performance est strictement infrieure au niveau 2 de comptence (sur une chelle de 0 6) a augment significativement de 15 % en 2000 20 % en 2009 (graphique 9), alors que ce pourcentage tait stable en moyenne dans la zone OCDE, plaant la France dans la moyenne basse des pays de lOCDE. Troisimement, aprs un point bas 15 % en 1998, 20 % des lves (soit environ 150 000 jeunes chaque anne) quittent lcole sans diplme du deuxime cycle du secondaire, donc en situation de prcarit pour sinsrer professionnellement. Quatrimement, le taux de scolarisation 18 ans, qui avait fortement cr pour atteindre 85 % en 1995 a recul 80 % depuis 2005. Lvolution de ces deux derniers indicateurs place la France proche de la moyenne OCDE.

13

ECO/WKP(2013)33
Graphique 8. Population ayant au moins un niveau de formation du deuxime cycle du secondaire par groupe d'ge, 2010 En pourcentage de la population
% 100 25-34 80 35-44 45-54 80 100 %

60

60

40

40

20

20

TUR PRT ITA GRC DNK BEL GBR EU LUX HUN DEU IRL ISR CHE SWE SVN SVK KOR MEX ESP ISL NZL OCDE NLD NOR FRA AUS EST CHL AUT USA FIN CAN POL CZE

1.

Hors Japon.

Source : OCDE, base de donnes des Regards sur l'ducation 2012.

Tableau 1. volution des comptences des lves scolariss en dernire anne du primaire (CM2) dans les 1 tablissements publics France mtropolitaine 1987 1997 En lecture Moyenne cart-type er 1 dcile 1987 Mdiane 1987 e 9 dcile 1987 Moyenne cart-type er 1 dcile 1987 Mdiane 1987 e 9 dcile 1987 Nombre derreurs 2 erreurs 25 erreurs Erreurs lexicales Erreurs grammaticales Erreurs de ponctuation
1. 2.

2007

0 1 10 % 50 % 10 % 0 1 10 % 50 % 10 % 10.7 13 % 6% 2.1 7.1 1.1

-0.03 1.02 11 % 51 % 10 % En calcul -0.65 1.19 28 % 75 % 8% 2 En dicte -

-0.37 1.22 21 % 61 % 8% -0.84 1.15 32 % 80 % 4% 14.7 6% 12 % 2.6 10.8 0.9

Lanne 1987 est prise comme rfrence pour les comparaisons : les scores ont pour moyenne 0 et cart-type 1 en 1987. Une valeur ngative de la moyenne indique une valeur infrieure la moyenne des scores de 1987. Bas sur la soumission la mme dicte pour toutes les enqutes.

Source : Ministre de lducation nationale (2009) ; Ltat de lcole.

14

ECO/WKP(2013)33
Graphique 9. Un nombre important d'lves ne matrisent pas les comptences de base Pourcentage d'lves de 15 ans ayant des comptences gales ou infrieures au niveau 2 sur l'chelle de comptence en lecture de PISA
% 80 70 60 50 40 30 20 10 0 KOR CAN JPN NLD NOR DNK ISL SWE USA BEL DEU ESP ITA GRC CZE LUX AUT MEX FIN EST AUS NZL POL CHE IRL HUN PRT GBR OCDE FRA SVN SVK TUR ISR CHL Comptences infrieures au niveau 2 Comptences correspondantes au niveau 2 80 70 60 50 40 30 20 10 0 %

Source : OCDE (2010), Rsultats du PISA 2009 : Surmonter le milieu social ; l'galit des chances et l'quit du rendement de l'apprentissage, ditions OCDE.

Depuis la fin des annes 1990, la France consacre chaque anne environ 6 points de PIB lducation, la dpense par lve reprsentant environ le quart du PIB par tte et le nombre dlves le quart de la population totale. Ces chiffres placent la France dans la moyenne des pays de lOCDE (graphique 10). Les tests PISA conduits par lOCDE ont rvl que lobtention de meilleures performances dans des pays incluant notamment la Finlande, le Canada, le Japon, les Pays-Bas et lAustralie ne sexpliquait pas par un surcrot de dpenses (graphique 11). Cela suggre que des marges substantielles existent en France pour accrotre lefficacit du systme ducatif mme budget constant.
Graphique 10. Dpenses totales consacres l'ducation dans les pays de l'OCDE, 2009 En pourcentage du PIB
% 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 SVK ITA DEU POL PRT SVN GBR NOR OCDE EST IRL BEL CHL USA DNK ISL CZE JPN ESP AUT CHE AUS CAN NLD MEX FRA FIN SWE ISR NZL KOR 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 %

Source : OCDE, Regards sur l'ducation 2012, ditions OCDE.

15

ECO/WKP(2013)33
Graphique 11. Les carts de performance entre systmes ducatifs ne sont pas lis aux dpenses d'ducation dans les pays de l'OCDE les plus riches 2009
Score moyen PISA

550
CAN FIN AUS DEU NLD NZL ISL NOR CZE LUX ISR OCDE JPN BEL KOR EST DNK PRT IRL AUT

550

500

HUN SVK

FRA POL GBR

SWE ITA USA ESP

500

450
MEX

CHL

450

400

16

20

24

28

32

400

Dpenses par lve dans lenseignement primaire et secondaire, en pourcentage du PIB par tte

1.

Moyenne des scores PISA sur les chelles de comprhension de lcrit, de culture mathmatique et de culture scientifique.

Source : OCDE, bases de donnes des Regards sur l'ducation 2012 et des rsultats de PISA 2009.

Surtout, daprs les tests PISA, les ingalits en termes de niveau dducation des lves de 15 ans atteignent un sommet inquitant. Le ratio des scores obtenus par les 5 % des lves enregistrant les meilleures et les pires performances est suprieur 2, seul le Luxembourg atteignant un niveau plus lev dingalits selon cet indicateur (graphique 12, panneau A). Depuis 2000, la France est (avec le Japon, qui part dun niveau dingalit modr) le pays o les ingalits se sont le plus fortement accrues ; cette situation est dautant plus grave quelle provient de la baisse marque des rsultats des lves les plus faibles (graphique 12, panneau B). En consquence, le niveau atteint par ces derniers est parmi les plus bas de lensemble des pays de lOCDE (graphique 13). Lorsque lon prend en compte lhtrognit de la population, le retard agrg de la France par rapport aux pays les plus performants se trouve rduit de moiti environ. En revanche, lessentiel des mauvais rsultats des lves les plus faibles demeure (Boulhol et Sicari, 2013a). De ce point de vue, la politique dducation prioritaire (voir infra) conduite depuis le dbut des annes 1980 pour amliorer le niveau dducation dans les zones dfavorises est un chec. En France, les ingalits des chances semblent plus prononces quailleurs. Linfluence de lorigine sociale sur les performances scolaires des enfants a augment et se trouve parmi les plus leves des pays de lOCDE (graphique 14).7 Lamlioration des performances du systme ducatif devient une question minemment sociale qui passe par la lutte contre lchec scolaire pour rduire les ingalits. Lexprience internationale montre quil est possible de limiter drastiquement les ingalits ducatives sans pnaliser les performances des bons lves. Le paradoxe du pays par rapport aux autres membres de lOCDE est de mener des politiques qui perptuent ou chouent rsorber de fortes ingalits scolaires en amont et corrigent sensiblement les ingalits induites de revenus en aval en mobilisant une protection sociale coteuse.

7.

Lorigine sociale est mesure par les rponses des lves des questions sur le niveau de formation et la profession de leurs parents et leur patrimoine familial, par exemple le volume de la bibliothque familiale et laccs un bureau ou une table pour faire ses devoirs ; cet indicateur PISA est normalis de sorte que sa valeur moyenne est gale 0 et son cart-type 1, tous pays de lOCDE confondus.

16

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Graphique 12. Ingalit des rsultats de PISA entre lves
Ratio
2.4

Variation des scores PISA A. Inegalits 2009 2000 B. Variation des scores PISA des 5me et 95me percentiles entre 2000 et 2009
50 40

2.2 2.0 1.8

5me percentile 95me percentile

30 20 10

1.6 1.4 1.2

0 -10 -20 -30

1.0

LUX BEL SWE GRC USA CHE IRL ESP DNK NLD FIN AUT JPN SWE AUS ESP ITA USA CHE LUX PRT POL FRA AUT ITA DEU AUS JPN GBR PRT POL CAN FRA IRL GBR CAN FIN OCDEDNK BEL GRC DEU

-40

1.

2.

Le panneau A montre le ratio du score moyen des 5 % des lves les plus performants sur le score moyen des 5 % des lves les moins performants. Dans les deux panneaux les scores sont des moyennes des scores PISA sur les chelles de comprhension de l'crit, de culture mathmatique et de culture scientifique. Moyenne non pondre pour lOCDE.

Source : OCDE, base de donnes des Rsultats de PISA 2009.

Graphique 13. Score PISA des tudiants les moins performants (10me percentile), 2009
Score 450 Score 450

400

400

350

350

300

300

250

ISR CHL LUX AUT ITA BEL CZE USA PRT HUN DEU GBR DNK CHE AUS JPN CAN KOR MEX TUR GRC FRA ESP SVK SWE OCDE SVN ISL IRL NOR POL NZL NLD EST FIN

250

1. 2.

Moyenne des scores obtenus pour la comprhension de l'crit, la culture mathmatique et la culture scientifique. Moyenne non pondre.

Source : OCDE, base de donnes des Rsultats de PISA 2009.

17

ECO/WKP(2013)33
Graphique 14. Relation entre performance des lves en lecture et contexte socio-conomique Pente estime de la relation entre la performance des lves sur l'chelle de comprhension de l'crit et l'indice PISA de statut conomique, social et culturel (ESCS)
Diffrence de score 55 50 45 40 35 30 25 20 NZL AUT BEL CZE DEU ISR SVK LUX IRL OCDE DNK GRC KOR CHL PRT TUR ISL FRA HUN AUS GBR SWE USA JPN CHE POL NLD NOR ITA CAN FIN ESP EST MEX 2009 Diffrence de score 55 2000 50 45 40 35 30 25 20

1. 2.

Variation de score associe une augmentation d'une unit de l'indice PISA de statut conomique, social et culturel. Moyenne pondre de 26 pays de l'OCDE.

Source : OCDE, bases de donnes des Rsultats de PISA 2000 et des Rsultats de PISA 2009. Lecture : un cart-type de lindicateur PISA du statut conomique, culturel et social augmente le score PISA de 51 points en France (soit environ 10% du score moyen) contre 38 points (soit 6%) en moyenne dans lOCDE, comparer 47 et 38 points, respectivement, en 2000.

Privilgier les interventions prcoces Lutter de faon efficiente contre lchec scolaire suppose de concentrer les moyens de lducation nationale, et en particulier de lducation prioritaire, un ge prcoce coles lmentaire et maternelle voire toute petite enfance (graphique 15). Cest cette conclusion quaboutissent toutes les tudes portant
Graphique 15. Taux de rendement dun mme investissement en capital humain selon lge
Taux de rendement de l'investissement en capital humain Programmes cibls sur les premires annes Programmes prscolaires Programmes scolaires Formation professionnelle

0-3

4-5

Scolarit

Post scolaire

ge

Note : Le graphique retrace le taux de rendement dun investissement en capital humain effectu diffrentes tapes du cycle de vie pour une personne de capacits donnes. Toutes choses gales par ailleurs, un euro investi lors de la prime enfance a un taux de rendement trs lev, excdant en gnral nettement le cot dopportunit des fonds publics, et largement suprieur un euro investi ladolescence lui-mme suprieur un euro investi lge adulte. Source : Heckman (2008) ; Schools, Skills and Synapses ; NBER Working Paper, n 14064.

18

ECO/WKP(2013)33 sur lefficacit des politiques visant endiguer lchec scolaire (Heckman et Carneiro, 2003 ;Maurin, 2007). En revanche, les mesures correctrices intervenant plus tard nauraient que de faibles rpercussions. Les interventions ds la petite enfance ont des effets durables permettant daccrotre les capacits dapprentissage et la motivation ainsi que de rduire la dlinquance. Leur efficacit sexplique essentiellement par laccroissement du rendement des investissements ultrieurs que ces interventions engendrent : lapprentissage est un processus cumulatif, en un mot le capital humain est synergique (Heckman et Carneiro, 2003). De plus, les rendements des interventions prcoces sont les plus levs pour les enfants de milieux dfavoriss, dans lesquels le dveloppement des comptences relationnelles et de la discipline est peu encourag (Heckman, 2008). Ainsi, les mesures cibles sur la prime enfance dans les milieux dfavoriss ne soulvent aucun dilemme entre quit et efficience : ces investissements sont trs rentables conomiquement et rduisent les ingalits. La France est bien situe concernant les moyens allous au pr-primaire, grce un fort taux de scolarisation partir de trois ans et malgr une dpense par lve infrieure la moyenne OCDE (graphique 16). En revanche, la dpense par lve dans le primaire reprsente environ la moiti de celle du deuxime cycle du secondaire contre quatre cinquimes en moyenne pour les pays de lOCDE (graphique 17). Dans la mesure o la stratgie socialement optimale consiste galiser les taux de rendement (dcroissant) des investissements en capital humain des diffrents programmes, lallocation actuelle des ressources est inefficiente et devrait tre roriente en faveur de lcole primaire, inflexion cohrente avec les priorits affiches par le gouvernement. Par exemple, le nombre dheures denseignement annuel moyen par enseignant est suprieur de 17 % la moyenne OCDE pour le primaire, mais infrieur de 8 % pour le collge (OCDE, 2012d). Il semble aussi que cette rallocation puisse tre facilite par la suppression de nombreuses options disciplinaires dans lenseignement secondaire, qui sont coteuses et tendent accrotre les ingalits en tant que vecteur dune slection prcoce dguise.

Graphique 16. Dpenses d'ducation pr-primaire, 2009

A. Dpenses dducation prprimaire, 2009 En pourcentage du PIB 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2
CHE AUS

B. Dpenses par lve et taux de scolarisation Taux de scolarisation lge de 3 ans (2010) 100
BEL FRA ESP DNK ISL NOR ITA SWE SVN DEU EST ISR GBR KOR LUX HUN JPN OCDE PRT AUT CZE SVK FIN USA POL MEX CHL NZL

80

60

40

20

0.0
IRL AUS CHE JPN KOR GBR PRT NLD NOR USA FIN EST SVK CZE ITA OCDE AUT NZL LUX BEL DEU MEX POL SVN FRA SWE CHL ISR ESP ISL DNK

10

20

30

0 40

Dpenses dducation prprimaire par lve, en % du PIB par tte (2009)

Source : OCDE, base de donnes des Regards sur l'ducation 2012.

19

ECO/WKP(2013)33
Graphique 17. Ratio des dpenses annuelles par lve de l'enseignement primaire par rapport au deuxime cycle de lenseignement secondaire, 2009
% %

140 120 100 80 60 40 20 0

FRA KOR CHE IRL NLD NZL AUT JPN OCDE LUX SWE FIN DNK CHL SVK DEU MEX PRT ESP CZE NOR CAN EST AUS USA GBR ITA POL HUN ISL

140 120 100 80 60 40 20 0

Source : OCDE, base de donnes des Regards sur l'ducation 2012.

La question des retombes positives de la scolarisation lge de deux ans est un dbat qui nest pas tranch (Maurin, 2007). Les tudes sur donnes franaises semblent indiquer que leffet positif de la scolarisation deux ans sur les performances scolaires joue surtout pour les enfants de milieux dfavoriss, et notamment lorsquils sont trangers ou issus de limmigration car elle leur permet une appropriation plus efficace de la langue et de la culture franaise (Caille, 2001). Or, le taux de scolarisation des enfants de deux ans recule un rythme impressionnant depuis une douzaine dannes, de 35 % en 2000 12 % en 2011. Surtout, les dpartements prsentant les difficults sociales les plus aigus ne sont pas ceux qui prsentent les taux les plus levs de scolarisation deux ans, contrairement lobjectif de la loi du 23 avril 2005 (Cour des Comptes, 2010). Le cot annuel de lapplication de ce principe au primtre de lducation prioritaire serait dEUR 500 millions maximum8. Augmenter considrablement les moyens de lducation prioritaire Depuis le dbut des annes 80, la France a men une politique de discrimination positive visant lutter contre les ingalits scolaires lies lorigine sociale. Cette politique des zones dducation prioritaire (ZEP) est ne avec la prise de conscience de la sgrgation urbaine des banlieues et de leffet de cette sgrgation sur la russite scolaire. Depuis 1998 et de faon plus nette partir de 2006, lducation prioritaire a t remodele autour de la notion de rseaux (collge et coles de son secteur). Linflexion consiste : dune part, amliorer le travail en quipe et encourager la continuit pdagogique entre lcole primaire et le collge en lien avec le socle commun de connaissances et de comptences (Moisan, 2011) ; dautre part, cibler davantage les moyens sur les rseaux concentrant les difficults les plus marques, appels ECLAIR (coles, collges, lyces pour lambition, linnovation et la russite) depuis 2011. Les autres rseaux de lducation prioritaire sont les rseaux de russite scolaire (RRS). A la rentre 2012, environ un lve sur cinq a relev de lducation prioritaire.9
8. En faisant lhypothse quenviron 120 000 enfants supplmentaires de 2 ans devraient tre scolariss dans les zones dducation prioritaire, cela suppose de crer environ 6 000 postes, soit un cot brut de lordre dEUR 500 millions. Il faut retrancher de ce montant le cot public des dispositifs de garde actuels pour ces enfants. Environ 5% dcoliers et 5% de collgiens pour le programme ECLAIR et 12% dcoliers et 15% de collgiens pour les RRS.

9.

20

ECO/WKP(2013)33 Il nexiste aucune valuation indpendante de ces programmes partir de donnes rcentes. Le Conseil conomique et social (2011) souligne les -coups rpts de la politique dducation prioritaire, entranant un empilement des dispositifs qui en brouille la lisibilit. Bnabou et al. (2009) ont montr que les conditions dattribution du statut de ZEP taient opaques et erratiques et que la politique des ZEP tait inefficace, mais cette tude porte sur des donnes anciennes (1982-1992). De fait, cest dans les collges en ZEP que laugmentation du pourcentage dlves en difficults lcrit depuis la fin des annes 1990 est la plus marque : prs dun tiers de ces collgiens prouvent des difficults lcrit, contre un quart il y a 10 ans (graphique 18), ce qui ne sexplique pas par lvolution de la composition sociale de ces collges (Daussin et al., 2011). Le bilan des rseaux de lducation prioritaire en termes de rattrapage des carts de niveau scolaire est peu encourageant (MEN, 2010), contrairement laffichage officiel plutt positif.
Graphique 18. volution des difficults selon le secteur et les zones d'ducation En pourcentage
% 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1997 2007 Lecture, dbut de 6me 2003 2009 Ensemble Public, hors ducation prioritaire ducation prioritaire Priv 40 35 30 25 20 15 10 5 0 %
1

Comptences gnrales, fin de 3me

1.

Note de lecture: le pourcentage d'lves de dbut de 6me en ZEP en difficult de lecture passe de 20,9 % 31,3 % entre 1997 et 2007.

Source : Daussin et al. (2011).

Les rsultats dcevants de la politique dducation prioritaire ne doivent pas surprendre compte tenu de la faiblesse des moyens mis en uvre. Tout dabord, ceux-ci sont aujourdhui encore fort mal connus alors que lducation prioritaire vise depuis 30 ans 15 20 % des lves. Rvlateur dun pilotage dficient, le cot des politiques ducatives et lducation prioritaire en premier lieu compte tenu des enjeux nest pas identifi, contrairement lesprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui suppose de relier les crdits allous aux objectifs poursuivis (Cour des comptes, 2010 ; Bnabou et al., 2009). La contribution financire supplmentaire de lducation nationale lducation prioritaire serait de lordre dEUR 1.1-1.2 Md (0.06 % de PIB) (Cour des comptes, 2010 ; Moisan, 2011). LInstitut Montaigne (2004) considre que cette estimation est trompeuse car elle ne prend pas en compte le fait que lducation prioritaire attire principalement les enseignants en dbut de carrire, moins coteux, et voque mme une discrimination ngative. Mme en sen tenant au chiffrage officiel dEU 1.1-1.2 Md, cela reprsenterait un surcrot de dpenses totales par lve denviron 10 % pour les rseaux de lducation prioritaire. Un tel effort nest pas la hauteur de lenjeu. La cible de 15 20 % des lves est adapte puisquune telle proportion se trouve en grande difficult scolaire. Accentuer les moyens pour ceux dentre eux qui se trouvent dans des situations encore moins favorables (ECLAIR) est galement judicieux. Mais, pour donner un ordre de grandeur, les expriences convaincantes ltranger sappuient sur des moyens beaucoup plus importants, dau moins 12 000 euros (en termes rels de 2012) par enfant (OCDE, 2007a), soit environ le double des dpenses actuelles en France. En concentrant leffort sur les 15 % les plus 21

ECO/WKP(2013)33 dfavoriss des lves de 4/5 7/8 ans, le cot supplmentaire agrg slverait EUR 2.6 Md par an, soit 0.14 % du PIB.10 Cette politique volontariste consisterait changer dchelle pour lducation prioritaire. Mais la mesure phare du programme prsidentiel que le gouvernement entend mettre en uvre est la cration nette sur le quinquennat de 60 000 postes dans lducation nationale pour un cot annuel estim EUR 2.5 Md11 soit environ le mme ordre de grandeur. Il convient donc de saisir lopportunit de ladoubement dmocratique pour concentrer les moyens dgags sur la priorit absolue, qui offre aussi les retombes les plus prometteuses : les enfants de milieux dfavoriss en fin de maternelle et en premires annes de lcole lmentaire. On peut considrer quun tel ciblage aurait des rendements dcroissants et douter quune gnralisation des expriences certes russies ailleurs mais portant sur un champ plus restreint soit aussi bnfique (Maurin, 2007). Le dispositif, soumis valuation, pourrait tre mis en uvre progressivement, en tendant une premire phase dexprimentation lensemble des ECLAIR en cas de russite. Une approche plus radicale consisterait remettre en question lide mme de zonage qui engendre de forts effets de stigmatisation (Merle, 2011), peut-tre en raison de linsuffisance des moyens mobiliss. Malgr la carte scolaire , qui dtermine laffectation des lves en fonction de leur lieu de rsidence et qui a t assouplie en 2007 pour le secondaire, la sgrgation scolaire est plus prononce en France que dans la moyenne des pays de lOCDE (graphique 19). Dune part, le priv scolarise 13 % des coliers et 21 % des collgiens, dautre part, la carte scolaire induit des stratgies dvitement par les choix rsidentiels (Maurin, 2004), qui accentuent la sgrgation urbaine et ce titre peuvent avoir des implications profondes et nfastes. Une solution prservant la carte scolaire et qui viterait le caractre trop dichotomique du zonage consisterait supprimer les labels de lducation prioritaire (ZEP, RAR, ECLAIR, RRS, etc.) et allouer des enveloppes budgtaires supplmentaires aux coles en fonction des caractristiques individuelles des lves qui y sont scolariss. Aux Pays-Bas, le financement reu par les coles lmentaires est pondr par le nombre dlves dfavoriss quelles accueillent, ce qui a permis damliorer lallocation des ressources entre coles (OCDE, 2012b). Ce systme de financement pondr sest dvelopp rcemment au Chili et aux tats-Unis.
Graphique 19. La sgrgation scolaire est leve en France Rpartition des lves dfavoriss dans les coles dfavorises, mixtes et favorises, 2009
coles dfavorises En % des lves dfavoriss 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 NOR SWE EST ISL CZE NZL SVK DEU POL ISR AUT JPN ESP KOR ITA TUR MEX CHL FIN DNK CAN NLD CHE IRL GBR GRC OCDE SVN PRT FRA AUS BEL USA HUN LUX coles mixtes coles favorises En % des lves dfavoriss 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Source : OCDE (2012) ; Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools, Editions OCDE.

10.

Le cot actuel moyen par colier est de lordre de 6000 euros et le surcot actuel pour lducation prioritaire est estim 10 %. Chaque cohorte comprend environ 800000 coliers soit une population de 3.2 millions ge de 4/5 7/8 ans. Le cot supplmentaire slve donc (12 000 6000*1.10)*3200000*15% = EUR 2.6 milliards. En anne pleine en 2017 daprs le chiffrage du programme prsidentiel de Franois Hollande.

11.

22

ECO/WKP(2013)33 Utiliser efficacement les moyens de lducation prioritaire La faon dutiliser les moyens importe autant que les sommes mises en jeu. Pour soutenir efficacement les lves de milieux dfavoriss, elle devrait privilgier trois axes. Comparativement, les mesures non cibles de rduction de la taille des classes souvent mises en avant ont un faible rendement (Heckman et Carneiro, 2003, et OCDE, 2012b, pour dautres rfrences). Premirement, il sagit de relever, dans les coles dfavorises, la qualit du corps enseignant, qui a un impact majeur sur les performances des lves. Toutes les tudes convergent sur ce point : plus que les autres leviers de laction publique, la qualit des enseignants est le facteur influenant le plus la russite des lves (OCDE, 2005).12 Or, les tablissements de lducation prioritaire sont moins bien lotis en France dans ce domaine : en raison de la faible attractivit des incitations en place, le quart des enseignants en rseaux ambitions russites (RAR), prdcesseurs des rseaux ECLAIR, avaient moins de 30 ans ( comparer un dixime hors ducation prioritaire) en 2008 et plus du tiers dentre eux taient en poste depuis moins de deux ans dans le mme tablissement (MEN, 2010). Cette amlioration passe par (OCDE, 2012b) : des incitations financires fortes permettant dattirer des enseignants comptents ; des conditions de travail mme damliorer leur efficacit et de les fidliser ; lautonomie de ces coles en matire de recrutement ; une formation spcialise axe sur les comptences et connaissances ncessaires pour exercer avec des lves en difficult ; le soutien des quipes de direction et des enseignants travers la formation continue et les programmes de tutorat ; et une approche plusieurs lignes dattaque mlant intensification de lenseignement sous la direction de lenseignant et dmarches complmentaires par un enseignant spcialiste et une quipe pluridisciplinaire, linstar de ce qui fonctionne bien en Finlande (voir OCDE, 2007b, Encadr 4.2). Au-del de la seule ducation prioritaire, le salaire des enseignants est gal 77 % du salaire dun diplm du suprieur en moyenne contre 86 en moyenne pour les pays de lOCDE (graphique 20, panneau A). Les autorits doivent tre vigilantes sur ce point car des difficults de recrutement se sont fait jour ces dernires annes malgr le chmage lev, refltant peut-tre la perte dattractivit de ce mtier. Une revalorisation salariale devrait pouvoir tre opre cots constants en rationalisant les autres postes de la dpense courante, et notamment les cots dadministration qui sont levs (graphique 20, panneau B). Une quipe de direction efficace est le second aspect le plus important aprs la qualit des enseignants (Augustine et al., 2009). Au-del de la ncessit de donner plus dautorit aux directeurs dcoles (cf. infra), laccent doit tre mis sur la slection des directeurs, leur formation et le soutien qui leur est apport (OCDE, 2012b). Leur formation doit mettre en avant les comptences gnrales pour amliorer lapprentissage, lenseignement et le travail en rseau ainsi que des connaissances spcifiques pour grer les difficults inhrentes aux coles dfavorises. Il est donc essentiel de fournir aux directeurs dcoles des incitations suffisantes (salaires, carrire, conditions de travail). Il importe aussi de mettre en place un suivi objectif de la performance des coles et de prendre des mesures correctives pour celles qui enregistrent des mauvaises performances persistantes. De bonnes pratiques ont t adoptes en Ontario (Canada) et en Irlande dans ce domaine (OCDE, 2012b).

12.

Par exemple, daprs les travaux de Rivkin et al. (2005), limpact de passer dun enseignant moyen un enseignant class parmi les 15 % les meilleurs (soit un changement correspondant une amlioration dun cart-type de la qualit des enseignants, mesure par les performances des lves aux tests toutes choses gales par ailleurs) sur les rsultats des lves est quivalent celui rsultant de la rduction des effectifs de 10 lves par classe. Toutes choses gales par ailleurs, avoir de bons enseignants lcole primaire augmente substantiellement la russite luniversit et les salaires futurs, donc lensemble du parcours de vie (OCDE, 2005).

23

ECO/WKP(2013)33
Graphique 20. Salaire des enseignants du primaire et secondaire, 2010
Salaires des enseignants Autres salaires Autres dpenses courantes Dpenses non-courantes

%
140 120 100 80 60 40 20 0

% A. Relativement au salaire moyen pour le diplms de lenseignement suprieur B. Salaires et autres composantes de la dpense
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
SVK AUT POL NLD SWE OCDE AUS FIN GBR PRT ESP CZE GBR SVK USA AUS CAN CHE LUX ESP PRT DNK SWE KOR FIN FRA ITA AUT IRL BEL ITA USA FRA SVN IRL DNK DEU BEL CAN LUX

1. 2.

Salaire annuel statutaire des enseignants des tablissements publics par rapport au salaire moyen dun diplm de l'enseignement suprieur (g de 25 64 ans et travaillant temps plein toute l'anne). En pourcentage des dpenses publiques et prives de fonctionnement des tablissements d'enseignement.

Source : OCDE, base de donnes des Regards sur l'ducation 2012.

Troisimement, limplication des parents est un facteur essentiel de russite scolaire. Les coles de lducation prioritaire doivent redoubler defforts pour nouer des liens avec les parents les moins impliqus. Certaines stratgies ont fait leurs preuves, notamment aux Pays-Bas o un programme a t dvelopp pour encourager limplication des parents immigrs (OCDE, 2012b). Il consiste en des visites denseignants domicile, des cours (de langue notamment) et des points dinformation pour les parents. En France, linitiative mallette des parents dans les collges est intressante et, cela mrite dtre soulign, a fait lobjet dune exprimentation value qui atteste de lintrt de cette mesure (Avvisati et al., 2010). Elle permet daccompagner les parents en rendant plus comprhensibles le sens et les enjeux de la scolarit, le fonctionnement de linstitution scolaire et ses attentes vis--vis des parents. Ce dispositif de faible cot (de lordre de 1 000 2 000 euros par collge) a produit des rsultats encourageants en termes de rduction de labsentisme et de la violence lcole. Un tel programme devrait tre dvelopp dans le primaire, mais cibl et renforc dans les zones prioritaires. Amliorer la formation des enseignants En France, la formation initiale des enseignants reste trop acadmique, nest pas assez tourne vers lapprentissage de mthodes pdagogiques, et valorise peu les capacits non-cognitives des enfants, qui sont pourtant essentielles leur russite (OCDE, 2012c). Les mthodes denseignement accordent trop tt une place importante la notation, une pratique potentiellement anxiogne, notamment pour les lves en difficult qui peuvent dvelopper une peur puis un rejet de lcole. La formation des enseignants est singulire relativement aux autres pays europens avec une formation professionnelle qui survient aprs lexamen selon le modle conscutif alors que les formations disciplinaire et professionnelle ont souvent lieu ailleurs simultanment par alternance (EAO, 2009). C'est ce modle qui est retenu dans la rforme propose par le gouvernement et qui sera effective compter de la rentre universitaire 2013-2014. En Finlande, la capacit des enseignants transmettre le savoir et adapter leurs cours aux niveaux des lves fait partie intgrante de la formation dispense et constitue llment-cl expliquant la russite du systme. Beaucoup de pays de lOCDE renforcent ces aspects de la formation13.

13.

http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i4033.asp.

24

ECO/WKP(2013)33 La formation continue est galement insuffisante et mal cible sur les besoins rels des enseignants (CESE, 2011). En France, comme dans dautres pays, la formation professionnelle continue constitue une obligation professionnelle mais, dans la pratique, la participation est facultative. En Espagne, au Luxembourg, en Pologne, au Portugal, en Slovnie et en Slovaquie, la formation professionnelle continue est certes facultative mais entre clairement en ligne de compte dans lvolution de la carrire et dans les augmentations salariales (EAO, 2009). Selon lInstitut Montaigne (2010), seul un tiers des enseignants a recours la formation continue chaque anne en France, alors que les meilleures pratiques internationales suggrent de lui consacrer 10 % du temps de travail des enseignants, pour permettre notamment lchange sur la pratique entre collgues et laccs des coachs spcialiss. Donner de lautonomie aux directeurs dcoles La meilleure prise en compte de lhtrognit des situations suppose de dvelopper lautonomie des coles. Cette autonomie est ncessaire pour que leurs responsables puissent, comme dans dautres pays, ajuster les programmes, les mthodes pdagogiques et les mesures de soutien aux besoins spcifiques de leurs lves, et plus gnralement amliorer leur fonctionnement. Or, en France, la gestion des coles est soumise une de ces singularits hrites de lhistoire qui laisse peu de marge de manuvre leurs directeurs. En effet, contrairement aux collges et aux lyces qui sont depuis 1985 des tablissements publics locaux denseignement (EPLE) dots de responsabilits financires et administratives (quil faudrait galement tendre), et dune srieuse autonomie pdagogique et ducative, les coles primaires publiques ne bnficient pas de la personnalit morale et juridique et nont pas dautonomie financire ; sur le plan juridique, ce sont des services municipaux (Obin, 2007). A ce titre elles ptissent encore dune rationalisation des moyens insuffisante en raison notamment de la persistance du nombre lev de petites communes : le Ministre de lducation nationale pousse avec un succs relatif au regroupement des petites coles au niveau intercommunal (et pas seulement en milieu rural). De plus, alors que les collges et lyces sont dirigs par un chef dtablissement sappuyant sur une quipe de collaborateurs, le directeur dcole est seul et simplement charg, sans responsabilit hirarchique et le plus frquemment temps partiel, de fonctions administratives et pdagogiques tout en conservant son statut denseignant. En consquence, les responsabilits des directeurs dcole ne sont pas claires : ils manquent souvent de lgitimit et ne disposent ni de lautorit lui permettant dassumer une relle responsabilit pdagogique, ni des moyens suffisants pour remplir ses responsabilits administratives (Obin, 2007). Il est soumis hirarchiquement linspecteur qui lvalue (selon les mmes critres que les enseignants, en tout cas sans protocole spcifique) et au maire. Donner aux directeurs plus de responsabilits va de pair avec lvolution du statut des coles en tablissements publics denseignement primaire (Institut Montaigne, 2010). La loi du 13 aot 2004 la rend possible mais nest pas applique (le dcret dapplication na jamais t publi). Revoir les rythmes scolaires Les difficults sont accentues par une organisation scolaire inadapte au biorythme des enfants. Le systme se caractrise en effet par lune des journes scolaires les plus longues des pays de lOCDE en raison de la concentration dun nombre lev dheures denseignement sur un petit nombre de semaines de cours (OCDE, 2012c). Aux Pays-Bas, par exemple, lanne scolaire est tale sur 40 semaines alors quelle ne dure que 35 semaines en France (contre 38 en moyenne dans les pays de lOCDE). De plus, la semaine de 4 jours est trop courte et fatigante pour les lves, et ne permet pas ceux qui dcrochent de rattraper leur retard. Il est donc souhaitable daugmenter le nombre de jours passs lcole, de diminuer le volume horaire quotidien et de raccourcir les vacances scolaires. Le gouvernement envisage dtendre la semaine quatre jours et demi ; elle est de cinq jours dans la plupart des pays de lOCDE. Ces changements vont dans le bon sens. Ils permettraient dintgrer plus de souplesse dans lorganisation de la journe scolaire et

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ECO/WKP(2013)33 dallouer au soutien scolaire des sessions mieux places que celles se droulant, par exemple, actuellement pendant lheure du djeuner. Rduire encore drastiquement le recours au redoublement et amliorer le soutien scolaire Autre spcificit franaise, la pratique intensive du redoublement est la fois inefficace et coteuse. A l'ge de 15 ans, environ 37 % des lves avaient redoubl au moins une fois en 2009, comparer une moyenne de 13 % dans les pays de l'OCDE (graphique 21). Le redoublement est inefficace pour remdier aux problmes dapprentissage long terme. Dabord, l'lve qui dcroche perd plusieurs mois de lanne en cours et reproduit souvent les mmes erreurs l'anne suivante. Ensuite, le redoublement tend stigmatiser les lves en difficult, contribuant au dcrochage scolaire (OCDE, 2012c). Utilis lexcs, ce dispositif est fort coteux en raison de lallongement de la dure dtude quil implique, de lordre dEUR 2 Md en 2009 (Cour des comptes, 2010). Il illustre une certaine inefficacit dans lallocation actuelle des moyens.
Graphique 21. Le redoublement scolaire est trs utilis en France Pourcentage des lves de 15 ans qui ont redoubl au moins une anne, 2009
% %

40 35 30 25 20 15 10 5 0
JPN NOR SVN FIN CZE SWE POL GRC AUS HUN AUT OCDE ITA MEX CHL BEL ESP FRA KOR ISL GBR SVK DNK NZL EST ISR CAN IRL TUR USA DEU CHE NLD PRT LUX

40 35 30 25 20 15 10 5 0

Source : OCDE (2012), Equity and Quality in Education, ditions OCDE, Paris.

Le Ministre reconnat que le redoublement est un instrument inadapt la lutte contre lchec scolaire. De fait, les taux de redoublement sont en baisse tendancielle : la proportion dlves en retard en fin de primaire, par exemple, a diminu de 52 % en 1960 37 % en 1980 et 13 % en 2010. Cependant, les autorits peinent acclrer la tendance, comme le montre lcart entre les objectifs annoncs et les ralisations (tableau 2). Il convient donc daccentuer les efforts pour sensibiliser les parties prenantes enseignants, conseil dcoles, parents, etc. aux implications ngatives de cette pratique. Limiter le redoublement implique aussi de mettre en uvre une plus grande individualisation de lenseignement. Il sagit de pallier les lacunes mesure quelles sont identifies durant lanne scolaire par le soutien aux lves en difficult, en adaptant les mthodes pdagogiques et les programmes au travail par petits groupes dlves. Or, les dispositifs visant prendre en compte les difficults des lves de faon plus individualise connaissent une multiplicit croissante et sont mal articuls entre eux et sources de confusion (Cour des comptes, 2010 ; Claus et Roze, 2009).

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ECO/WKP(2013)33
Tableau 2. Taux de redoublement En pourcentage 2008 Ralisation en CP En CE1 En CE2 En CM1 En CM2 En 6me En 5me En 4me En 3me 3.7 4.1 1.8 1.2 1.6 5.0 2.3 3.6 4.7 2010 Prvision PAP 2010 1.5 2.0 1.3 1.0 1.2 3.5 1.5 2.5 3.8 2010 Ralisation 3.5 4.2 1.8 1.3 1.6 3.4 1.9 2.7 4.2 2011 Prvision PAP 2011 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 2.5 1.0 2.0 3.5 2011 Ralisation 3.4 4.0 1.6 1.1 1.5 2.8 1.5 2.1 3.7 2012 Prvision PAP 2012 1.5 2.0 1.0 0.8 1.2 2.0 1.3 1.5 2.5 2012 Prvision actualise 2.9 3.5 1.3 0.8 1.2 2.0 1.3 1.5 3.0 2015 Cible 2.0 2.0 0.5 0.5 1.0 1.0 0.5 1.0 2.0

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2010, 2011 et 2013, partie Enseignement scolaire ; Mission interministrielle projets annuels de performances.

Mieux orienter Le systme dorientation scolaire et professionnelle est un des maillons faibles de linsertion professionnelle en France. Avec un chmage des jeunes massif et profondment install et linfluence prpondrante du parcours scolaire sur laccs lemploi, lorientation en fin de collge est vcue avec beaucoup dapprhension car elle signale voire dtermine les aptitudes des lves. Elle est souvent vcue comme un chec, quatre lves sur dix environ considrant que leur orientation a t plus subie que voulue (HCE, 2008). De fait, lorientation se fait essentiellement par lchec, cest--dire par souci de slectionner les meilleurs plutt que doffrir une chance de russite pour tous (HCE, 2008 ; Cour des comptes, 2010 ; Cahuc et al., 2011). Nombre de collgiens, notamment dans les milieux dfavoriss, nont quune vague ide des trajectoires offertes par les diffrentes formations. Alors que les lves qui optent pour la voie gnrale du deuxime cycle de lducation secondaire sorientent aprs une premire anne de tronc commun, ceux qui suivent les voies technologique ou professionnelle doivent se dcider parmi une myriade de formations ds le collge avant le saut brutal vers le deuxime cycle. Il serait donc souhaitable que ces lves aient aussi une premire anne de transition au dbut du second cycle (Galland, 2009). Ce problme est renforc car les conseillers dorientation-psychologues (CO-P) manquent souvent de comptences et de connaissances sur les dbouchs professionnels pour dlivrer linformation pertinente et orienter efficacement les lves (HCE, 2008). A rsultats scolaires comparables, lorientation est trs influence par la catgorie socioprofessionnelle des parents, notamment parce que les enfants de milieux dfavoriss manquent dinformation, de confiance ou dambition, ou sautocensurent dans leur choix ; les CO-P ne parviennent pas contrebalancer ou sont peut-tre eux-mmes, inconsciemment, acteurs de ce processus de reproduction sociale (HCE, 2008). De nombreux experts considrent que les enseignants sont en France trop loigns du monde de lentreprise. Alors que les rorientations dans lenseignement suprieur sont trs rares dans les autres pays de lOCDE (3 % au maximum au Danemark et en Nouvelle-Zlande), 15 % des tudiants en France abandonnent les formations universitaires initiales pour se rorienter vers des formations plus techniques de type IUT ou STS (voir plus bas) (OCDE, 2009). Des mesures rcentes vont cependant dans le bon sens mais leur mise en uvre est souvent embryonnaire. La loi du 24 novembre 2009 propose une refonte de lorientation et de la formation professionnelle tout au long de la vie. Elle se traduit notamment par la mise en place du service public 27

ECO/WKP(2013)33 dorientation et par lvolution du statut et du recrutement des CO-P. Lobjectif est de faire voluer les missions des CO-P afin quils soient mieux en phase avec les ralits conomiques et sociales. Les conditions de recrutement et dorganisation des concours ont t modifies en mars 2012 en renforant les connaissances requises en conomie et concernant les caractristiques nationales, sectorielles et territoriales de lemploi. Ces efforts doivent tre poursuivis dans trois directions. Premirement, la rforme des CO-P doit aller beaucoup plus loin en sparant nettement les fonctions spcifiques dorientation, dvelopper par une formation spcialise, des fonctions psychosociales qui reposent sur dautres comptences. Lactivit de ces futurs conseillers dorientation devrait en outre tre mieux contrle que ne lest celle des CO-P (HCE, 2008). Leur recrutement serait largi des professionnels ayant lexprience du monde de lentreprise (Institut Montaigne, 2012) ou de linsertion sur le march du travail. Deuximement, les enseignants doivent tre plus impliqus dans lorientation des lves via une formation adapte, comme cest le cas notamment en Allemagne, au Danemark et aux Pays-Bas (Institut Montaigne, 2012). Aujourdhui, les professeurs sont peu enclins traiter les questions dorientation et y sont mal prpars, bien quils reoivent une indemnit forfaitaire de suivi et dorientation (HCE, 2008). Dune manire gnrale, il sagit daccorder une place plus importante linitiation au monde du travail dans lenseignement. Troisimement, les missions dorientation doivent tre mieux coordonnes. Cela passe par exemple par le rapprochement voire la fusion au niveau rgional, dans des structures de pilotage communes, en outre des fonctions actuelles des centres dinformation et dorientation, de la mission gnrale dinsertion (MGI) de lducation nationale et du service public de lemploi (missions locales, cf infra). Les jeunes dans le systme denseignement suprieur Il y a 30 ans, la France tait en retard par rapport de nombreux pays, avec seulement 17 % dune classe dge titulaire dun diplme du suprieur, la moyenne de lOCDE se situant 20 %. Aujourdhui, avec 43 % des 25-34 ans diplms du suprieur contre 38 % en moyenne pour les pays de lOCDE, la France nest surclasse que par 11 pays contre 17 auparavant (OCDE, 2012c). Cette massification de lenseignement suprieur ne sest pas accompagne dun dclassement de la valeur des diplmes pour laccs lemploi (graphique 22, panneau A ; Le Rhun et Minni, 2012). En revanche, dans un contexte de chmage trs lev depuis 30 ans, le gain de salaire procur par un diplme denseignement suprieur a eu tendance baisser (panneau B).
Graphique 22. Taux de chmage et salaire rel des jeunes sortis depuis un quatre ans de leur formation initiale Tous temps de travail, en euros constant 2011
% 60 A. Taux de chmage 50 40 30 20 1200 10 0 800 B. Salaire rel net mdian
Enseignement suprieur long Enseignement suprieur court Bac et quivalents CAP-BEP et quivalents Brevet ou aucun diplme Ensemble

En euros
Diplme de lenseignement suprieur CAP-BEP, bac ou quivalents Brevet ou aucun diplme Ensemble

2400

2000

1600

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010 1990

1995

2000

2005

2010

1.

Rupture des sries en 2003.

Source : INSEE, Enqutes emploi.

28

ECO/WKP(2013)33 Rquilibrer le financement public en faveur des universits et relever les droits dinscription Ces progrs ne doivent cependant pas occulter de srieux problmes persistants. Lenseignement suprieur franais doit faire face des dfis sur les plans du financement, de lgalit des chances, de lefficience et de la qualit (OCDE, 2012c). Il est fortement segment, sa complexit tant illustre par lexistence de plus de 400 tablissements relevant de 11 tutelles ministrielles et denviron 650 sites (Cour des comptes, 2011). Son clatement renvoie la prdominance de nombreux corps, elle-mme source de nombreux immobilismes. Lenseignement suprieur se compose dtablissements dlite (les grandes coles et leurs classes prparatoires, CPGE, les grands tablissements ), trs comptitifs, de formations professionnalisantes courtes (instituts universitaires de technologie, IUT, sections de techniciens suprieurs, STS) et des universits (Unit de formation et de recherche, UFR, stricto sensu). Alors que dans les deux premiers secteurs on observe une slection stricte lentre, une discipline ducative pousse et des moyens suffisants, les universits accueillent lensemble des bacheliers sans slection lentre, et disposent de moyens financiers par tudiant plus faibles, mme si des efforts financiers en direction des universits sont effectus. Le projet de loi dorientation de lenseignement permettrait de rapprocher les CPGE des universits en demandant aux tudiants de CPGE sinscrire dans une universit (et pour les non boursiers payer les frais dinscription). Malgr des efforts rcents, les ressources financires des universits franaises restent insuffisantes en comparaison internationale et relativement aux autres tablissements franais : rapportes au nombre dtudiants, leurs dpenses sont infrieures de 36 % celles des STS et de 50 % celles des CPGE (graphique 23). Concernant les grandes coles, les donnes que le Ministre a sa disposition ne permettent pas de dterminer leurs dpenses agrges. Les carts dans lallocation des ressources entre tablissements ne peuvent se justifier que selon des critres defficience. Or, les disparits actuelles sont trs inquitables. Ainsi, lavantage de financement public par tudiant dont bnficient les seules CPGE et STS slvent EUR 1.25 Md par an ; pour rappel ce montant correspond la borne haute de lenveloppe consacre lducation dite prioritaire14. Cet avantage est de plus rgressif compte tenu de la surreprsentation des enfants de milieux favoriss dans ces formations. Au-del des diffrences de moyens publics, le succs des grandes coles sest construit sur un environnement trs slectif et une autonomie relativement forte. Parce que les universits noprent pas ainsi, le systme global est dual, et celles-ci se trouvent assez largement coupes des lites, notamment pour ce qui est du premier cycle dtudes suprieures. Le relvement des droits dinscription est difficilement contournable si lon souhaite amliorer la qualit du systme universitaire. La part de financement priv est trs faible principalement en raison de la modicit des droits dinscription, fixs par le Ministre 181 EUR par an pour la licence, par exemple, en 2012-13, et qui au total reprsentent le vingtime des dpenses de lenseignement suprieur. Or, les bnfices de lenseignement suprieur sont dabord privs, les tudiants tant les premiers bnficiaires de leur diplme. Dans la mesure o les couches sociales dfavorises sont moins bien reprsentes dans la population tudiante, ce financement principalement public tend tre rgressif. Une augmentation des droits dinscription devrait tre accompagne dune amlioration de laccs aux prts tudiants remboursement subordonn au revenu futur voire au renforcement du systme de bourses. Ces prts contingents prsentent lavantage de faire payer le cot des tudes non pas immdiatement ltudiant mais au salari futur qui aura tir parti de ses tudes. Plusieurs pays de lOCDE proposent des allocations sous condition de ressources et des prts avec remboursement subordonn au revenu, parmi lesquels lAustralie, le Canada, le Chili, les tats-Unis, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
14. Les 78 000 tudiants des CPGE bnficient dun avantage moyen par rapport aux tudiants en universit denviron EUR 5 000, soit une enveloppe supplmentaire dEUR 390 millions, 240 000 tudiants sont inscrits en STS et disposent de ressources supplmentaires dEUR 3 600 par an en moyenne, soit une enveloppe dEUR 860 millions.

29

ECO/WKP(2013)33
Graphique .23. Dpenses par tudiant des diffrents secteurs de l'enseignement suprieur, 2009
En USD, PPA 30000 25000 20000 15000 10000 5000
tats-Unis Isral Core

En USD, PPA 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

Slovenie Pologne Hongrie Rep. tchque Mexique Rep. slovaque Estonie Chili

France : universit

Nouvelle-Zlande

Sude

Japon

Canada

Finlande

Autriche

France : CPGE

Pays-Bas

Royaume-Uni

Danemark

Espagne

Norvge

Islande

Irlande

Suisse

France : STS

Allemagne

Belgique

Australie

1.

Pour la France : Classes prparatoires aux grandes coles (CPGE) et Sections de techniciens suprieurs (STS).

Source : OCDE, Regards sur l'ducation 2012, Ministre de l'ducation nationale DEPP, L'tat de l'cole 2010, 2012.

Amplifier lautonomie des universits Pour optimiser lutilisation des moyens additionnels ncessaires, les universits doivent disposer de plus dautonomie et tre soumises de bonnes incitations (Aghion, 2011). Des rformes rcentes visent amliorer leur efficience. Afin de remdier lclatement du systme denseignement suprieur, les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) crs en 2006 permettent aux tablissements de rapprocher leurs dispositifs dans le but de dgager des conomies dchelle et daccrotre leur visibilit internationale. Il existait en mai 2012 23 PRES couvrant 60 universits (sur un total de 83) et 13 autres tablissements (coles dingnieurs, coles de commerce, etc.). La Loi relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU) de 2007 a pos les premiers jalons de lautonomie des universits franaises, notamment dans la gestion de leur budget total, qui reste cependant, pour lessentiel, contraint et centralis. Le Plan Campus, lanc fin 2008 et dot dEUR 5 Md, porte sur la restructuration immobilire des campus. Enfin, les investissements davenir (2010), dun montant total dEUR 35 Md sur 10 ans, bnficieront pour environ les deux tiers lenseignement suprieur et la recherche. Dans cette enveloppe, EUR 15.35 Md sont allous des ples dexcellence slectionns pour la plupart, mais pas tous, parmi les PRES. Cependant, le rle effectif des PRES, qui devaient devenir les acteurs privilgis de la recomposition du paysage universitaire, manque de clart (Cour des comptes, 2011). Il importe donc de dvelopper les incitations conduisant renforcer les ples. Lapprofondissement ncessaire de lautonomie et lallocation des ressources devraient tre conditionns latteinte dobjectifs prcis dans ce domaine. Le gouvernement souhaite supprimer les PRES et les remplacer par 30 communauts duniversit . Malgr la loi LRU, le systme universitaire reste parmi les plus contraints en Europe, selon ltude comparative de lAssociation europenne des universits (Estermann et al., 2011) couvrant 26 pays et base sur 30 critres regroups en quatre domaines. Cest au Royaume-Uni que le systme prsente la plus forte autonomie. La France occupe la 16me position en matire dautonomie organisationnelle, la 22me pour lautonomie financire, lavant-dernire pour les ressources humaines et la dernire pour lenseignement (domaines dtude, nombre dtudiants, slection, structure et contenu des diplmes, etc.) (graphique 24). Le dveloppement de lautonomie pourrait offrir aux universits une plus grande libert dans la fixation des droits dinscription, la slection des tudiants et la gestion des ressources humaines (recrutement et salaires). Cela impliquerait daccrotre les comptences managriales des universits, y

30

France : ensemble

Moyenne OCDE

Portugal

Italie

ECO/WKP(2013)33 compris la professionnalisation de la gestion financire, et pourrait faciliter la mobilisation dautres sources de financement priv.
Graphique 24. Autonomie des universits en Europe, 2010 En pourcentage
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

A. Organisation

B. Gestion financire

LUX GRC CZE SWE ITA HUN NLD NOR IRL FIN GBR GRC TUR NOR ESP SWE CHE DNK PRT HUN GBR LUX TUR SVK ESP CHE FRA POL AUT PRT EST DNK FRA CZE POL FIN AUT IRL ITA SVK NLD EST

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

100

C. Gestion des ressources humaines

D. Enseignement

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

GRC ESP SVK PRT NOR NLD IRL LUX CZE CHE EST FRA TUR NLD PRT DNK ESP SWE AUT GBR FIN IRL FRA ITA TUR HUN AUT POL DNK FIN SWE GBR GRC HUN CZE SVK ITA POL CHE LUX EST NOR

1.

100 % correspond au plus fort degr dautonomie accord aux universits dans chacun des quatre domaines reports.

Source : Association Europenne des Universits, 2011.

Lutter contre lchec en licence La stratgie densemble ne devrait pas viser seulement la cration duniversits dexcellence, mais aussi laccroissement de lefficacit et de la pertinence de lenseignement offert dans toutes les universits (OCDE, 2012c). Seulement 52 % des tudiants qui entrent luniversit passent en deuxime anne: 23 % redoublent, 19 % se rorientent et 6 % abandonnent leurs tudes. Pour les tudiants provenant des filires professionnelles et technologiques du baccalaurat, le taux de russite en premire anne de licence est trs faible, environ 20 %. Une orientation plus rigoureuse des tudiants devrait tre opre leur entre luniversit pour viter les redoublements et les sorties sans diplme qui sont coteux (OCDE, 2012c). Il existe aujourdhui un foss norme entre le secondaire et le suprieur, et nombre de lycens peine recueillir linformation ncessaire une orientation correspondant leurs souhaits. Une plus forte autonomie pourrait pousser les universits amliorer linformation sur les dbouchs et la qualit de lorientation. Des progrs ont t accomplis en matire dinformation sur les dbouchs et de qualit de lorientation, comme avec la cration des Bureau daide linsertion professionnelle (BAIP), et ces efforts doivent tre poursuivis. Le Plan pour la russite en licence a t lanc en 2008 pour une dure de cinq ans et est dot de 730 millions euros, soit environ 200 euros par tudiant par an en licence en moyenne. Il a t ax sur laccompagnement personnalis des tudiants. Ce plan pche, selon la Cour des comptes (2012a), par un pilotage insuffisant par le Ministre et un suivi financier dfaillant par les universits. Le gouvernement 31

ECO/WKP(2013)33 entend allouer 5 000 des 60 000 postes crs dans lducation lenseignement suprieur en les ciblant sur la licence. Dans le processus de recrutement, il importe que lenseignement soit valoris au mme titre que la recherche, notamment en incitant la meilleure prise en compte des critres pdagogiques lors du recrutement des enseignants-chercheurs. Au-del du rquilibrage des moyens publics en faveur des universits et de lextension de leur autonomie, la rponse lchec en licence passe par le dploiement de formations qualifiantes comme les licences professionnelles, qui dlivrent environ le quart des diplmes de licence.15 Aghion (2011) cite quelques exemples duniversits au Royaume-Uni qui, bien quayant une attractivit plus faible que les universits prestigieuses du pays, prsentent des taux dinsertion remarquables grce un positionnement trs professionnalisant plutt quax sur des enseignements gnraux et fondamentaux. En France, le succs des IUT et STS sest bti sur le dveloppement de formations courtes qualifiantes, sur la slection des tudiants et sur des moyens plus importants, palliant ainsi les faiblesses des universits dans ces domaines. Il est envisag dencourager ou de contraindre les IUT et STS accueillir davantage de bacheliers professionnels et technologiques, mais pour ces derniers la priorit consiste amliorer lorientation et la formation en amont (cf. infra) et dvelopper les relations avec les entreprises. Par ailleurs, certaines formations (les titulaires dune licence Lettres-Sciences Humaines par exemple prouvent de grandes difficults dinsertion professionnelle ; DARES, 2011) ne sont pas assez professionnalisantes et doivent devenir plus attractives pour les entreprises. Dvelopper les liens universits-entreprises Malgr des efforts rcents, le systme denseignement suprieur a nou des relations limites avec les entreprises. Dune manire gnrale, si les tudiants bnficient dune bonne formation acadmique, il reste des progrs accomplir dans leur prparation au contact avec le monde de lentreprise. Le dveloppement de la pratique des stages en entreprise doit se poursuivre. Augmenter la participation des entreprises dans le financement des universits est un autre enjeu important. Alors quelle atteint seulement 7 % en France, la contribution des entreprises au financement des tablissements de lenseignement suprieur dpasse 10 % dans de nombreux pays (OCDE 2012c). Le dveloppement de lautonomie des universits pourrait accrotre leur attractivit auprs des entreprises. Des initiatives rcentes vont dans ce sens : la loi LRU de 2007 institue la prsence dun cadre dirigeant dentreprise au sein du conseil dadministration des tablissements et cre dans chaque universit des plateformes dinformation, de conseil et daccompagnement vers lemploi. Par ailleurs, le service public dorientation (cf. infra) devrait fournir une information dtaille sur les dbouchs des formations proposes par les tablissements de lenseignement suprieur afin damliorer lorientation aprs le lyce. Augmenter lemploi des jeunes et faciliter leur insertion professionnelle La France enregistre de mauvaises performances structurelles sur le march du travail des jeunes Le taux de chmage des jeunes de 20-24 ans est suprieur 20 % pour quelques pays de lOCDE seulement, dont la France et les pays du Sud de lEurope (graphique 25, panneaux A et B). Ce taux lev nest pas un artefact dune propension tudier plus forte, qui rduirait la population active au dnominateur du taux de chmage : la part des 20-24 ans poursuivant leurs tudes est en ralit relativement faible, de lordre de 40 %, bien infrieure celle observe dans les pays dEurope du Nord et
15. Historiquement, la licence a t conue comme un diplme dacquisition de connaissances et non de formation professionnelle (Cour des comptes, 2012a). La licence professionnelle, mise en place en 1999 en partenariat avec les entreprises, est un diplme qui se prpare en 1 an et qui est ouvert eux tudiants ayant valid leur niveau Bac+2. La formation est conue pour permettre linsertion professionnelle des jeunes, et comprend 12 16 semaines de stage et ralisation dun projet tutor.

32

ECO/WKP(2013)33 de lEst et de lAllemagne (graphique 25, panneau C). Le taux demploi est faible pour cette tranche dge (lgrement infrieur 50 %, graphique 25, panneau D), le cumul emploi-tude est peu dvelopp et environ 20 % de jeunes de 20-24 ans en France sont NEET et donc structurellement en risque de marginalisation sociale (graphique 1).
Graphique 25. Indicateurs du march du travail des jeunes

En pourcentage de la population active 70 60 50 40 30 20 10 0 GRC IRL PRT FRA BEL GBR USA CAN A. Taux de chmage, 2011 20-24 15-19 25-29

En pourcentage de la population active 70 60 50 40 30 20 10 DEU CHE NLD 0

ESP

ITA

POL

SWE

LUX

FIN

DNK

AUS

JPN

AUT

En pourcentage de la population de 20 24 ans 30 B. Part de chmage, 2011 25 20 15

C. Taux de scolarisation, 2009

En pourcentage de la population de 20 24 ans 70 60 50 40 30

10 5 0 ESP IRL POL FRA GBR USA DNK LUX CHE AUT NLD GBR ESP PRT SWE AUS CHE GRC FIN NLD LUX AUT CAN USA FRA ITA BEL DEU DNK POL GRC PRT SWE ITA FIN BEL CAN AUS DEU JPN

20 10 0

En pourcentage de la population de 20 24 ans 80 D. Taux demploi, 2011 70 60 50 40 30 20 10 0

En pourcentage de la population de 20 24 ans 40 E. Cumul emploi-tudes, 2010 35 30 25 20 15 10 5

GRC LUX POL PRT FRA FIN GBR DEU CAN CHE NLD ITA GRC ESP SWE AUT POL FIN DEU CHE NLD ITA ESP BEL IRL SWE USA JPN DNK AUT AUS BEL PRT FRA IRL GBR USA CAN AUS DNK

Source : OCDE, bases de donnes des Statistiques de la population active 2012 et de l'ducation 2012.

La comparaison avec les Pays-Bas, le Danemark ou lAllemagne, qui enregistrent de bonnes performances sur le march du travail des jeunes, montre que, en proportion de la population des 20-24 ans, il y a en France plus de jeunes NEET, cest--dire en grande difficult dinsertion (environ 10 points de pourcentage), moins qui tudient (environ 10 points), beaucoup moins qui travaillent (de 10 30 points), beaucoup moins qui cumulent emploi et tudes (15 25 points, graphique 25, panneau E) et donc plus qui tudient sans travailler (5 15 points). En largissant aux 15-29 ans, le chmage des jeunes explique plus de la moiti de lcart de taux de chmage total du pays avec ceux pouvant servir de 33

ECO/WKP(2013)33 rfrence (graphique 26), alors que leur part dans la population active nest que de 22 % (voir Boulhol et Sicari, 2013b, pour plus de dtails).

Graphique 26. Explication de lcart entre le taux de chmage de la France et celui dautres membres de lOCDE Analyse structurelle-rsiduelle en points de pourcentage, par groupe d'ge
Effet within 25-29 Effet within 20-24 5 4 3 2 1 0 -1 -2 AUS DNK DEU NLD CHE GBR USA AUS DNK DEU NLD CHE GBR USA A. Moyenne, 2007-11 Effet within 15-19 cart du taux de chmage 15-64 B. Moyenne, 2003-07 5 4 3 2 1 0 -1 -2

Source : Boulhol et Sicari (2013b). Note de lecture : En moyenne sur la priode 2007-11, le taux de chmage de la France tait suprieur de 3.7 points de pourcentage celui de lAustralie. Pour cette paire de pays, leffet within tait gal 4.8 p.p., auquel les groupes dge 15-19, 20-24 et 25-29 ont contribu hauteur de 0.6, 1.2 et 0.7 p.p., respectivement.

A partir de la structure des taux demplois par ge, on constate que le faible taux demploi des 20-24 ans progresse rapidement pour atteindre un niveau relativement lev, de lordre de 80 %, pour les 30-34 ans, une caractristique que lon retrouve depuis plusieurs dcennies. Mais, cela ne signifie pas que les NEET de 20-24 ans finissent par sinsrer correctement dans lemploi. Cet accroissement sexplique dabord par un effet de structure, les plus diplms entrant sur le march du travail plus tardivement (Batard et Saillard, 2011), notamment en France o le cumul emploi-tudes reste peu frquent. Trs schmatiquement, la diffrence de 30 points entre le taux demploi des 25-29 et des 20-24 ans correspond la part des 20-24 ans qui tudient sans travailler. En revanche, les NEET reprsentent le cinquime des 25-29 comme des 20-24 ans (graphique 1). Comme en Belgique, mais davantage quen Espagne, en Italie et en Pologne, qui enregistrent aussi de faibles taux demplois pour les jeunes, les taux demploi des 30-34 se rapprochent de ceux des pays du Nord de lEurope, de la Suisse et de lAutriche (graphique 27, et Boulhol et Sicari, 2013b). Au total, la France est le pays de lOCDE o la dispersion des taux demploi par classe dge est la plus leve.

34

ECO/WKP(2013)33
Graphique 27. Taux d'emploi par groupe d'ge, classification hirarchique Moyenne 2005-2011, en pourcentage de la population par classe dge
%
100

% 100 FRANCE Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Groupe 4 80

80

60

60

40

40

20

20

0 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

1.

Une classification hirarchique a t utilise pour l'identification de groupes de pays de l'OCDE selon une structure par tranche d'ge des taux d'emploi. Le groupe 1 comprend : Australie, Canada, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Islande, Nouvelle-Zlande, Norvge et Suisse. Le groupe 2 comprend : Autriche, Finlande, Allemagne, Japon, Sude, Irlande, tats-Unis et Mexique. Le groupe 3 comprend : Chili, Israel et Core. Le groupe 4 comprend : Belgique, Luxembourg, Pologne, Slovnie, Grce, Espagne, Hongrie, Italie, Slovaquie, Rpublique tchque, France, Estonie et Portugal. La composition des groupes peut changer, en fonction de la priode retenue. Par exemple, si on se limite la priode avant-crise (2005-07), l'Autriche, les tats-Unis et la Sude font partie du groupe 1, l'Estonie et le Portugal du groupe 2 et le Mexique du groupe 4.

Source : Boulhol et Sicari (2013b).

Agir la fois sur la demande et loffre de travail Les jeunes souffrent des difficults qui psent globalement sur le march du travail, le taux de chmage des jeunes relativement celui des 25-54 ans tant cohrent avec celui des autres pays en moyenne (graphique 28). Ces faiblesses gnrales (structure fiscale peu favorable lemploi, dpenses publiques inefficaces, dialogue social peu constructif, excs de rglementations pour certaines professions, etc.) sont analyses dans la partie Evaluation et Recommandations. Dautres facteurs affectent les jeunes plus particulirement en agissant plutt sur la demande (protection de lemploi, salaire minimum, contrats aids) ou plutt sur loffre (accompagnement vers lemploi, systme ducatif). En revanche, le soutien public actuel aux jeunes (faible accs au RSA, courte dure de fait de lindemnisation du chmage) nest pas susceptible de restreindre loffre de travail de faon importante, contrairement ce qui peut se produire plus gnralement (gert, 2013). La dualit des contrats de travail pnalise les jeunes Le march du travail est fortement segment en France, les salaris qui disposent dun contrat permanent bnficiant dune forte protection. En protgeant les salaris ayant de lanciennet, elle peut dgrader les perspectives dembauche des nouveaux entrants. Mais, dautre part, les faibles cots de licenciement des jeunes salaris (surtout sils ont, comme cest souvent le cas en France, un contrat temporaire) ne jouent pas comme barrire lembauche. La protection a donc un impact thoriquement ambigu sur lemploi des jeunes. Empiriquement, Bassanini et Duval (2006) trouvent toutefois que la protection de lemploi rduit lemploi des jeunes de faon significative dans les pays de lOCDE. Sans ambigut en revanche, une forte segmentation des contrats de travail rpartit fort ingalement le poids des ncessaires ajustements aux chocs entre ceux qui sont protgs et ceux qui sont exposs, au premier plan desquels figurent les jeunes, surtout les peu qualifis. Or la France est avec lEspagne et la Belgique le pays de lOCDE o la sensibilit du taux de chmage des jeunes aux alas de la conjoncture

35

ECO/WKP(2013)33 semble la plus marque (en absolu ou relativement au taux de chmage tous ges confondus) : un choc d1 point de PIB se traduit au bout dun an par une augmentation estime de plus d1 point du taux de chmage des 15-24 ans, contre 0.6 point en moyenne dans lOCDE et 0.3 point en France pour les 25-54 ans (graphique 29 et Boulhol et Sicari, 2013b).
Graphique 28. Les difficults des jeunes refltent un problme gnral de fonctionnement du march du travail Moyenne 2000-2011
Taux de chmage, 15-24 40 A. Chmage des jeunes et des 25-54 ans
POL SVK

40
GRC ITA

30 20 10 0
CHL FRA BEL HUN SWE FIN ISR SVN IRL GBR LUX USA NZL AUS CZE PRT DEU ISLKOR CAN JPN NOR CHE DNK MEX NLD AUT

ESP

30 20 10 0 14 Taux de chmage, 25-54

EST TUR

10

12

Taux demploi, 15-24 80 B. Emploi des jeunes et des 25-54 ans 70 60 50 40 30 20 10 0 50 55 60 65 70 75

TUR CHL MEX ESP KOR ISR SVK GRC ITA POL HUN IRL

80
DNK CHE GBR AUT NOR NZL CAN USA DEU SWE PRT FIN SVN ESTJPN FRA AUS BEL LUX CZE NLD ISL

70 60 50 40 30 20 10 0 90

80

85

Taux demploi, 25-54

Source : OCDE, base de donnes des Statistiques de la population active 2012.

Graphique 29. Sensibilit du taux de chmage des jeunes aux alas de la conjoncture, 15-24 ans Variation estime du taux de chmage un an aprs un choc ngatif d'un point de PIB
Points de pourcentage 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 ESP FRA SVK PRT SWE CAN FIN IRL AUT NLD NOR JPN BEL GRC USA AUS HUN ITA DNK SVN GBR NZL KOR Spcification base sur lcart de tendance Spcification base sur lcart de production Points de pourcentage 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

1.

Afin damliorer la lisibilit du graphique, lchelle des ordonnes va jusqu 1.4 mais pour la spcification reposant sur lcart de production, la valeur relle estime pour lEspagne est de 2.4.

Source : Boulhol et Sicari (2013b).

36

ECO/WKP(2013)33 Sans ambigut galement, les jeunes prouvent plus de difficults sinsrer dans la vie active via des contrats permanents dans les pays o le march du travail est dual. Quintini et Martin (2006) trouvent une corrlation positive significative entre la protection de lemploi et la dure daccs un premier emploi, lAutriche et lAllemagne faisant mieux grce lapprentissage. De plus, la transition de lcole lemploi est plus difficile dans les pays o il est peu frquent dassocier tude et travail (OCDE, 2009). Or, la France comme les pays de lEurope du Sud cumule un systme peu dvelopp de liens avec lentreprise avec des rigidits sur le march du travail (protection de lemploi, salaire minimum). Les parcours dinsertion sallongent en consquence. Certains indicateurs montrent que la dualit pnalise fortement les jeunes en France. 34 % des emplois salaris de jeunes de 15 29 ans sont des emplois temporaires contre 13 % pour lensemble des salaris (DARES, 2012). Le travail temporaire des jeunes est galement beaucoup plus dvelopp que dans la plupart des pays de lOCDE (graphique 30). Or, ces contrats servent de moins en moins de tremplin vers lemploi stable en France: entre 1996 et 2006, la probabilit dtre en contrat permanent un an aprs avoir eu un CDD a recul de 43 % 18 % pour les 15-24 ans (OCDE, 2009). Daprs le panel EU-SILC, seulement 14 % de lensemble des salaris en contrat temporaire se trouvent un an plus tard en contrat permanent, le ratio le plus faible en Europe (tableau 3). Dautres sources donnent toutefois des taux de transition un peu plus levs : ainsi, partir de lenqute emploi, on estime que 8 % des salaris en contrat temporaire se trouvent un trimestre plus tard en contrat permanent (DARES, 2012a). Depuis le dbut des annes 1980, les interruptions demploi sont aussi devenues plus frquentes chez les jeunes (Cordelier, 2006). Ces parcours erratiques peuvent conduire un sous-investissement en capital humain de la part la fois des employeurs et des jeunes. Laccord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 (voir valuation et recommandations) prvoit dexonrer de cotisation patronale dassurance chmage (soit 4 points) pendant 3 mois toute embauche en CDI d'un jeune de moins de 26 ans.
Graphique 30. Travail temporaire des jeunes, 2000-11 Emplois temporaires en pourcentage de l'emploi total des jeunes de 15-24 ans
% 80 70 60 50 40 30 20 10 0 SVN ESP PRT FRA ITA CHL AUT BEL ISL GRC JPN NOR CZE SVK EST POL SWE DEU CHE NLD FIN LUX IRL CAN KOR OCDE HUN DNK TUR GBR 2011 2000 80 70 60 50 40 30 20 10 0 %

1.

Au lieu de 2000, donnes 2001 pour la Pologne ; 2002 pour la Slovnie et l'Estonie ; 2004 pour la Core.

Source : OCDE, base de donnes des Statistiques de la population active 2012.

Cet accord constitue un premier pas important permettant de donner plus de flexibilit aux entreprises (voir valuation et recommandations). Pour rduire davantage la dualit, la dfinition du licenciement conomique devrait tre largie, les obligations de reclassement par les entreprises rduites et les procdures de licenciement simplifies. Concernant le licenciement conomique, un des objectifs importants serait de limiter le contrle du juge sur lapprciation du motif. En Australie, par exemple, le licenciement conomique a une cause relle et srieuse ds quil fait suite une suppression de poste qui ne cache pas un motif personnel. Ces assouplissements pourraient tre combins des cotisations 37

ECO/WKP(2013)33 patronales plus leves pour les contrats temporaires et une limitation effective pour viter les abus (comme en Finlande et en Norvge). Enfin, la priode dessai pourrait tre allonge pour inciter les employeurs offrir plus facilement un contrat permanent un dbutant (graphique 31) ; au Danemark en particulier, la longueur de la priode dessai fait partie intgrante de la stratgie de flexicurit (OCDE, 2009).

Tableau 3. Mobilit des salaris ayant un emploi temporaire aprs un an Salaris ayant un emploi temporaire qui voluent vers : un emploi permanent Rpublique slovaque Hongrie Royaume-Uni Norvge Autriche Sude Luxembourg Slovnie Irlande Rpublique tchque Belgique Italie Pologne Islande Allemagne Pays-Bas Espagne Grce Portugal Finlande 2 France Moyenne 52.4 46.9 45.1 43.5 41.6 41.2 40.1 38.8 38.1 37.3 35.8 29.7 26.9 24.7 23.0 22.9 22.6 21.4 21.0 20.3 13.8 29.0 le chmage 6.1 11.0 2.5 4.9 5.6 10.4 10.4 9.6 7.4 5.0 8.4 8.1 8.9 2.6 0.7 1.6 14.0 9.1 11.4 9.9 9.2 9.1 un emploi temporaire 32.6 25.0 28.9 36.7 30.8 36.3 40.7 43.3 35.3 48.3 42.8 47.0 54.7 38.2 53.9 65.5 49.4 59.1 57.0 48.0 71.6 49.5 autre 9.0 17.0 23.5 14.9 21.9 12.0 8.7 8.3 19.2 9.4 12.9 15.2 9.5 34.5 22.4 10.0 13.9 10.3 10.7 21.8 5.4 12.4
1

Note : Probabilit de transition dans un dlai dun an, partir dun emploi temporaire, entre 2003 et 2009. Par exemple, la probabilit de passer dun emploi temporaire un emploi permanent est calcule de la manire suivante : nombre de personnes occupant un emploi temporaire dans une anne donne et un emploi permanent un an aprs, divis par le nombre total de transitions. 1. 2. Travailleurs indpendants, tudiants et autres inactifs inclus. Sur la mme priode, daprs lenqute emploi de lINSEE, le taux de transition de lemploi temporaire vers lemploi permanent au bout dun an est de 15.8 %, mais cela reprsente une sous-estimation car 26.6 % des salaris en emploi temporaire ne sont pas observs un an plus tard.

Source : Base de donnes longitudinales EU-SILC et calculs de lOCDE.

38

ECO/WKP(2013)33
Graphique 31. Dure de la priode d'essai, 2008
Mois Mois

14 12 10 8 6 4 2 0
NZL ITA POL NLD ESP CZE ISL NOR SVK TUR FIN EST DEU SVN IRL ISR CHL AUT GRC CHE CAN HUN JPN PRT SWE BEL FRA AUS LUX DNK GBR Moyenne OCDE

14 12 10 8 6 4 2 0

1.

2009 pour France et Portugal.

Source : D. Venn (2009), Legislation, Collective Bargaining and Enforcement: Updating the OECD Employment Protection Indicators, Document de travail de l'OCDE sur les affaires sociales, l'emploi et les migrations, n 89, Paris.

Le niveau du salaire minimum tend exclure les jeunes peu qualifis de lemploi Environ 30 % des salaris de moins de 25 ans sont rmunrs sur la base du Smic (salaire minimum interprofessionnel de croissance), contre 11 % pour lensemble des salaris (5 % en moyenne dans lOCDE). Malgr les allgements de cotisations sociales cibles sur les bas salaires, le cot du travail au niveau du salaire minimum rapport au cot du travail au niveau du salaire mdian se situe un niveau relativement lev, proche de la moyenne des pays de lOCDE ayant un salaire minimum lgal (voir le graphique 21 de la partie valuation et recommandations). Or la demande de travail est particulirement sensible son cot au niveau du Smic pour les jeunes et les peu qualifis. De plus, en raison de ses retombes en termes de temps partiel subi et de chmage notamment pour ces deux catgories de population, le Smic, mme sil permet de limiter les ingalits salariales des travailleurs temps plein, est inefficace pour contenir les ingalits de revenus et la pauvret. De nombreux pays de lOCDE ont adopt un salaire minimum rduit pour les jeunes (graphique 32). En particulier, lAustralie et les Pays-Bas qui affichent aussi un salaire minimum lev ont introduit des exemptions dapplication larges pour les jeunes. En France, la rglementation nautorise quun abattement de 10 % pour les moins de 17 ans ayant moins de six mois dexprience et de 20 % pour les moins de 16 ans. Par rapport aux autres pays, les salaires relatifs sont en France levs pour les jeunes et les seniors, catgories qui connaissent des taux demploi dprims (graphique 33). Ainsi en France plus que dans dautres pays, les jeunes (peu qualifis) se trouvent en concurrence avec des adultes expriments sans avantage de cots. Cela favorise aussi le recours inefficace aux stages comme moyen de contourner les contraintes du Smic. Un salaire minimum plus faible en fonction de lge pourrait tre envisag en complment des mesures visant rduire la dualit (cotisations sociales modules en fonction de la dure des contrats, extension de la priode dessai des CDI) et lextension progressive du RSA aux jeunes sous certaines conditions. Des exprimentations pourraient tre menes dans des rgions touches des degrs divers par le chmage des jeunes.

39

ECO/WKP(2013)33
Graphique 32. Salaire minimum et ge, 2010 En pourcentage du salaire mdian
% 70 60 50 40 30 20 10 0 70 % Salaire minimum Salaire minimum 20 ans Salaire minimum 17 ans

- -

- - -

60 50

40 30 20 10 0

TUR

FRA

NZL

SVN

PRT

OCDE GBR GRC NLD POL CAN EST USA CZE AUS BEL IRL HUN SVK ESP LUX KOR JPN MEX

1. 2.

Montant brut hors allgements ventuels de cotisations sociales. Les jeunes australiens peuvent bnficier d'un salaire minimum rduit en fonction des conventions collectives ; compter de juillet 2012 les autorits australiennes ont introduit un salaire minimum pour les jeunes et les apprentis exclus des conventions collectives, pour un montant de 58 % et 98 % du salaire minimum ordinaire pour les jeunes gs de 17 et 20 ans, respectivement.

Source : OCDE, base de donnes de l'OCDE sur le salaire minimum 2012.

Graphique 33. Distribution des salaires moyens par tranche d'ge, 2009 Salaris temps plein, salaire moyen tous ges confondus = 100
Indice
140

Indice A. France, vis--vis certains pays de lUE B. France, vis--vis certains pays non membres de lUE
140

120

120

100

100

80

60

FRANCE Allemagne Belgique Danemark Royaume-Uni

FRANCE Australie Canada Japon tats-Unis

80

60

40

40

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59

Note : Ces graphiques doivent tre interprts avec prudence car ils peuvent reflter des effets de composition, par exemple si les moins qualifis sortent plus prcocement du march du travail en France. Sattachant corriger les biais dendognit, Aubert et Crpon (2004) ont toutefois montr quil y avait en France un dcrochage de la productivit par rapport au salaire partir de 50 ans, mme si les estimations peuvent manquer de prcision (Aubert P. et B. Crpon (2004), Age salaire et productivit : la productivit des salaris dcline-t-elle en fin de carrire ?, Economie et Statistique). Source : OCDE, base de donnes sur les salaires et les gains.

En 2013, le gouvernement va mettre en uvre les contrats de gnration. Ce nouveau dispositif consiste accorder une aide forfaitaire pour les entreprises de moins de 300 salaris qui embauchent un jeune en contrat permanent tout en maintenant en emploi un senior de plus de 57 ans. Le montant de laide slve 2 000 EUR par an pour le jeune et 2 000 EUR pour le senior). Les entreprises de 300 salaris et plus, qui ne bnficieront pas de ces aides, devront signer des accords ou mettre en place des plans dactions sur la gestion des ges visant favoriser galement lembauche de jeunes en contrats permanents 40

ECO/WKP(2013)33 et le maintien en emploi des seniors. Daprs le gouvernement, cette mesure rpond aussi au dfi que constitue la transmission des savoirs et des comptences dans la perspective des dparts massifs la retraite des gnrations du baby-boom. Bien que le dispositif daide ne vise pas spcifiquement les moins qualifis, la subvention, parce quelle est forfaitaire, est dgressive en pourcentage du salaire. Ce type de mesure est cependant sujet, comme la plupart des subventions lembauche dans le secteur marchand, des effets daubaine et de substitution qui peuvent tre importants. Ainsi sur la base dune mesure similaire, Allgre et al. (2012) estiment que pour 500 000 contrats conclus moins de 100 000 emplois permanents nets seraient crs. Le seuil retenu de 300 salaris permettra toutefois de limiter ces pertes en ligne. Cette mesure permet de rduire le cot du travail des jeunes et des seniors, bien que ce ne soit pas lobjectif premier affich par le gouvernement pour ce dispositif. Il serait cependant prfrable de sattaquer directement aux effets ngatifs du mode de formation des salaires pour ces catgories de salaris, ce qui permettrait dviter de grever les comptes publics. Les faibles taux demploi des jeunes et des seniors ont probablement des causes communes, lies par exemple au mauvais fonctionnement du march du travail dans son ensemble (graphique 4). Contrats aids : privilgier lalternance cible sur les moins qualifis Les contrats aids (y compris contrats dalternance), fortement subventionns ( hauteur de 90 % du SMIC dans le secteur non marchand),16 sont principalement, hauteur de 70 % environ, destination des jeunes de moins de 26 ans. Ils reprsentent environ le quart des emplois occups par les jeunes, en recul par rapport au pic de prs dun tiers en 1997-98, mais largement au dessus des niveaux de 5 10 % qui prvalaient avant leur essor au milieu des annes 1980 (graphique 34). Pour les jeunes nayant pas le niveau du baccalaurat, la part des contrats aids est denviron 50 % (DARES, 2011).17 Avec la crise en cours, les rponses apportes par les autorits ont conduit redresser la part du non marchand dans les emplois aids de 4 % en 2008 10 % en 2010, et probablement plus de 20 % en 2013. Le gouvernement a en effet cr 80 000 emplois aids principalement dans le secteur non marchand au cours du second semestre 2012 et entend lancer 100 000 emplois davenir en 2013 (et 50 000 en 2014) cibls sur les moins qualifis et le secteur non marchand et comprenant un volet de formation, pour un cot budgt dEUR 2.3 Md EUR en 2013.

16.

De plus, les incitations en faveur de lapprentissage incluent un crdit dimpt sur les socits, des exonrations de cotisations sociales et de limpt sur le revenu, des subventions salariales, en plus du financement de la formation. Elles ont t renforces jusquen juin 2012 pour amortir limpact de la panne de croissance conomique. Le salaire de lapprenti est calcul en fonction de son ge et de son anciennet dans le dispositif et varie de 25 78% du salaire minimum (Sanchez, 2011). De plus, les entreprises de plus de 250 salaris ont un quota obligatoire de salaris en alternance, sous peine dune pnalit de taxe dapprentissage de 0.2% de la masse salariale (0.3% pour les entreprises de plus de 2000 salaris). Ce quota a t relev de 3 4% en juillet 2011 pour contribuer atteindre lobjectif fix par le prcdent gouvernement 800 000 jeunes en alternance en 2015. En 2010, les entreprises de plus de 250 salaris embauchaient seulement 13% des apprentis (contre environ 40% des salaris du priv) et celles de moins de 50 salaris 80% des apprentis (contre 45% des salaris) (Sanchez, 2011). Les recettes de la taxe dapprentissage reprsentent environ 2 Mds en 2011, dont la moiti seulement va au financement des CFA. Au total, entre 2008 et 2012, le cot annuel des contrats aids pour les jeunes serait de lordre de 8 Mds (0.4 point de PIB), dont environ 85% pour lalternance. Ces contrats se composent des contrats dans le secteur non marchand (environ 50 000 en 2011), dans le secteur marchand hors alternance (15 000) et de lalternance, comprenant les contrats dapprentissage (435 000) et de professionnalisation (165 000). Ces derniers permettent aux jeunes de se requalifier une fois sortis de lcole.

17.

41

ECO/WKP(2013)33
Graphique 34. Part des emplois aids dans l'emploi des jeunes de moins de 26 ans En pourcentage
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Apprentissage Emploi aid du secteur marchand hors alternance Formation en alternance (hors apprentissage) Emploi aid du secteur non marchand 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Source : Dares, mesures pour l'emploi ; INSEE, Enqutes emploi.

En France, environ un jeune sur deux du deuxime cycle de lducation secondaire suit un programme professionnel, un ratio proche de la moyenne de lOCDE (graphique 35). Lenseignement professionnel est dlivr soit via la voie scolaire soit via lalternance, comme par exemple en Norvge et aux Pays-Bas. Dautres pays, y compris lAllemagne, lAutriche, le Danemark, lIrlande et la Suisse, ont en revanche fait le choix quasi exclusif de lapprentissage. Comparativement, lapprentissage permet souvent une transition plus fluide vers lemploi, mme sil dlivre une qualification plus spcifique qui peut limiter les capacits dadaptation aux volutions technologiques (Quintini et al., 2007). Les centres de formation dapprentis (CFA) sont pour la plupart grs par les Chambres de commerce et dindustrie et les chambres des mtiers et de lartisanat. La Cour des comptes (2008) a relev que les deux filires de lenseignement professionnel taient juxtaposes, sans relle coordination entre les CFA et lducation nationale. En Norvge et aux Pays-Bas, en revanche, une coopration troite entre les deux voies permet de trouver instantanment une solution scolaire pour les lves qui nont pas trouv de place dapprentis dans les entreprises, ce qui joue un rle contra-cyclique utile (OCDE, 2009). Il nexiste pas de relle valuation du fonctionnement des CFA.
Graphique 35. Scolarisation dans l'enseignement secondaire suprieur, 2009
Vocational % 100 100 Enseignement et formation professionnels %

80

80

60

60

40

40

20

20

AUT BEL FIN CHE LUX SWE DEU DNK OCDE ESP NZL ISR CHL EST GBR KOR MEX CZE SVK NLD SVN ITA NOR AUS POL FRA TUR PRT IRL ISL GRC HUN JPN CAN

Source : OCDE (2012), Equity and Quality in Education, ditions OCDE.

42

ECO/WKP(2013)33 Les tudes sur les effets des emplois aids ralises depuis les annes quatre-vingt dix ont permis daboutir un certain consensus (Fougre et al., 2000 ; OCDE, 2008a (encadr 4.1), Aeberhardt et al., 2011). Premirement, les aides lemploi non marchand peuvent fournir une rponse contra-cyclique rapide, mais nengendrent pas deffet durable en termes dinsertion dans lemploi. Deuximement, un fort contenu en formation favorise linsertion professionnelle ; cest le cas des contrats en alternance. Troisimement, relativement la formation professionnelle par voie scolaire uniquement, lapprentissage procure, toutes choses gales par ailleurs, un avantage en termes dinsertion dans lemploi de 7 points de pourcentage environ moyen terme, et des salaires lgrement plus levs (Abriac et al., 2009). De ce point de vue la croissance tendancielle de la part de lalternance dans ces dispositifs daide est bienvenue. Malgr des aides substantielles, de nombreux jeunes ne trouvent pas dentreprises pour leur contrat dalternance et de nombreux autres abandonnent leur formation dapprentissage. Une faon damliorer la fois les incitations se former et lattractivit du dispositif pour les entreprises consisterait soumettre une partie non ngligeable de la rmunration la validation des rsultats de lapprenti. Au-del de son organisation institutionnelle difficilement reproductible, une des cls de la russite de lapprentissage en Allemagne provient de la qualit du dialogue social (Quintini et al., 2007), notamment sur la flexibilit du dispositif. Un dialogue social constructif contribuerait atteindre un meilleur quilibre global en France bien au-del des seules questions dapprentissage (Cahuc et Zylberbeg, 2009 ; OCDE, 2011) (graphique 36).
Graphique 36. Le dialogue social ne semble pas tre de bonne qualit
% 90 80 70 60 50 4 40 30 20 2 10 0 FRA ESP ITA DEU CHE POL AUS FIN IRL CAN JPN FRA ITA POL AUS USA LUX DEU JPN NLD DNK GRC ESP PRT BEL GBR FIN IRL SWE AUT CHE AUT NLD BEL GRC PRT SWE LUX DNK GBR USA 1 3 5 A. Dcalage couverture/syndicalisation, 2010 B. Coopration dans les relations salari/employeur, 2012 Indice 7

1. 2.

Diffrence arithmtique entre le taux de couverture des accords collectifs et le taux de syndicalisation. Indice variant selon une chelle de 1 7 partir dune question pose 14 000 chefs dentreprise (129 pour la France), le niveau le plus lev indiquant le maximum de coopration possible.

Source : OCDE, Objectif croissance 2012 ; World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2012-2013.

De plus, lapprentissage sest dvelopp en France en proposant des contrats des apprentis ayant des niveaux dducation de plus en plus levs (Abriac et al., 2009), ce qui tend laisser de ct les jeunes qui prouvent le plus de difficults sinsrer dans lemploi. Alors que le nombre dapprentis a presque doubl en vingt ans, celui des moins qualifis est rest stable (graphique 37).18 Or les effets daubaine sont trs importants dans le secteur marchand lorsque les dispositifs ne sont pas cibls sur ceux qui sont les plus
18. La structure des contrats de professionnalisation est encore plus marque en faveur des qualifis : en 2011, les moins qualifis reprsentaient 25% des contrats, le niveau bac 39% et le suprieur 36% (Sanchez, 2012).

43

ECO/WKP(2013)33 loigns de lemploi (Martin et Grubb, 2001). Il importe donc dviter que les contrats dalternance ne soient utiliss simplement pour les avantages de cot du travail quils procurent et de diffrencier nettement les aides en fonction du niveau de qualification. De plus, pour les lycens professionnels, lapprentissage qui en est en principe un substitut tend devenir un complment de formation qualifiante : cette rplication allonge les parcours et est inefficiente et coteuse pour les finances publiques.
Graphique 37. Nombre d'apprentis en fin d'anne selon le niveau de diplme
Milliers 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Niveau V Niveau IV Niveau III Niveau I+II Milliers 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

1.

Certificat d'aptitude professionnelle (CAP), brevet d'tudes professionnelles (BEP) et mention complmentaire (MC) pour le niveau V ; brevet professionnel (BP), baccalaurat professionnel (Bac pro) et mention complmentaire (MC) pour le niveau IV ; brevet de technicien suprieur (BTS), diplme universitaire de technologie (DUT) pour le niveau III ; licence, matrise pour le niveau II ; diplme d'ingnieur, diplme d'tudes suprieures spcialises (DESS), master pour le niveau I.

Source : Ministre de l'ducation Nationale, DEPP.

Lutter contre les discriminations ethniques lembauche La part des enfants dimmigrs parmi les jeunes de 20-29 ans est plutt faible en France en comparaison des autres pays de lOCDE, notamment en raison de flux limits de jeunes immigrs (tableau 4). Les carts de taux de chmage entre les enfants dimmigrs et les enfants dautochtones sont levs, comme dans la plupart des pays europens lexception du Royaume-Uni et de la Suisse, mais ils sont moins prononcs quen Belgique et aux Pays-Bas (graphique 38).
Tableau 4. Part des enfants dimmigrs dans la population de 20-29 ans et non scolariss, slection de pays de lOCDE, autour de 2007 En pourcentage
FRA Enfants dimmigrs ns dans le pays (%) Part provenant de: hors OCDE/TUR/MEX Jeunes immigrants Part provenant de: hors OCDE/TUR/MEX Ensemble des enfants dimmigrs Pour mmoire2 5.8 66 3.4 87 9.2 12 AUS 10.7 28 AUT 5.0 94 9.2 86 14.1 17 BEL 7.1 68 5.2 62 12.3 11 CAN1 9.7 48 8.9 76 18.6 22 DNK 2.3 87 9 DEU 4.8 89 10.0 84 14.8 15 LUX 21.6 0 18.8 2 40.4 42 NLD 5.0 92 6.3 83 11.3 13 NZL1 9.3 6 24 NOR 1.7 90 4.9 92 6.6 9 SWE 5.1 45 8.8 84 13.9 16 CHE 9.6 32 17.0 75 26.6 27 GBR 12.2 48 4.7 70 16.9 14 USA 6.5 91 9.7 94 16.2 16 OCDE 7.4 65 8.9 69 16.3 18

1. 2.

Les donnes pour le Canada se rfrent au recensement de 2006 ; pour la Nouvelle-Zlande les donnes se rfrent au pourcentage de la population active ne ltranger et sont issues du recensement de 2006. Part des personnes nes ltranger dans la population totale ge de 15 64 ans (2008, en %)

Source : OCDE (2010), Equal Opportunities? The labour market performance of children of immigrants, ditions OCDE, Paris.

44

ECO/WKP(2013)33
Graphique 38. cart entre le taux de chmage des enfants d'immigrs et celui des enfants d'autochtones gs entre 20 et 29 ans, 2007
Points de pourcentage Points de pourcentage

16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2
BEL NLD AUT DEU LUX FRA DNK GBR CHE AUS NOR USA CAN

16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2

Source : OCDE (2010), Equal Opportunities? The labour market performance of children of immigrants, ditions OCDE.

Il est dsormais bien tabli quen France la population dorigine trangre est victime de fortes discriminations de la part des employeurs et que les jeunes sont particulirement touchs (Cdiey et Foroni, 2007 et 2008 ; OCDE, 2008a et 2008b). Les carts de niveau dducation entre enfants dimmigrs et dautochtones expliquent moins du tiers des diffrences de taux demploi pour les 20-29 ans en France (OCDE, 2010). Sur lensemble de la population, les caractristiques individuelles nexpliquent que 4 des 18 points de pourcentage dcarts des taux demploi entre les Franais ayant au moins un parent immigr du Maghreb et ceux dont les deux parents sont franais de naissance (Aeberhardt et al., 2010a). En revanche, elles expliquent totalement les carts de salaires (13 %). Lessentiel des diffrences de traitement pnalisant des jeunes dorigine maghrbine ou noire africaine se manifeste avant mme quils naient t reus en entretien par lemployeur, les enfants dimmigrs originaires dAfrique devant postuler trois quinze fois plus quun candidat franais ayant le mme profil pour obtenir un entretien (OCDE, 2008b). Lutter contre cette discrimination nest pas ais. La France a dj mis en place de nombreuses mesures (OCDE, 2008b). Le programme le plus rentable dans les pays de lOCDE est probablement le parrainage, qui fait appel des bnvoles connaissant bien le monde de lentreprise ou de ladministration et permet aux jeunes issus de limmigration de tisser des liens avec les entreprises (OCDE, 2008b). Mais il convient aussi de lutter directement contre les comportements ouvertement discriminatoires. Enfin, les administrations publiques pourraient privilgier qualification quivalente les enfants dimmigrs de nationalit franaise qui sont largement sous-reprsents dans le secteur public (OCDE, 2009). Mieux coordonner laccompagnement des jeunes En France, les missions locales ont pour fonction principale linsertion professionnelle et sociale des jeunes. Elles sont dsormais partie intgrante du service public de lemploi (SPE), mais leur financement fait intervenir de multiples acteurs. Y contribuent ltat (40 %), les collectivits territoriales (46 %, rgions pour la formation, dpartements pour laction sociale, communes et intercommunalits pour les maisons de lemploi), lUnion europenne (7 %) et dautres acteurs (7 %, dont Ple emploi). Le fait davoir une institution se focalisant sur linsertion des jeunes est a priori un atout. Mais de nombreux dfauts de coordination minent la cohrence et lefficacit du systme. Depuis 1977, plus de 80 dispositifs de la politique de lemploi ont t mis en uvre en direction des jeunes (Sylla, 2008). La Cour des comptes (2012b) relate lanecdote dun dlgu du prfet recensant au 45

ECO/WKP(2013)33 moins 21 dispositifs de recherche demploi dans une commune de la rgion Rhne-Alpes. Avec limplication dune myriade dacteurs,19 il en rsulte une grande complexit dans la gestion administrative de la politique dinsertion et une absence de lisibilit pour les jeunes et les entreprises (OCDE, 2009). Ces problmes de coordination renvoient plus gnralement une absence de politique intgre de linsertion des jeunes. Les intervenants, mal coordonns, agissent en partie sur les mmes primtres. Ils sont parfois pilots des niveaux territoriaux diffrents, rencontrent des problmes dchange de donnes (souvent pour des questions dincompatibilit des systmes informatiques, mais parfois aussi pour des questions de protection de donnes individuelles) y compris entre missions locales limitrophes de dpartements diffrents, voire se trouvent en concurrence. Pour les missions locales par exemple, lobstacle la transmission de donnes est avant tout juridique car chaque mission locale est une entit propre, do lavantage que procurerait leur rassemblement au sein dune mme structure. Point important, le partage des comptences et le processus de co-traitance entre Ple emploi et les missions locales sont flous et manquent de fluidit. De mme, les CFA sont souvent mal connects au rseau des missions locales marqu par une forte htrognit dans le fonctionnement de ses 468 structures. Ces dfauts de coordination engendrent des pertes defficacit probablement considrables. La Cour des comptes et le Ministre de lEconomie, des Finances et de lIndustrie ont en outre relev les lacunes des missions locales en matire de gestion budgtaire et comptable : mesurer leur performance nest pas possible compte tenu de la complexit de leur dispositif de financement et de la non-application dune approche budgtaire conforme la LOLF (Cour des comptes, 2007). Alors que les rgions jouent un rle croissant pour lapprentissage, les missions locales sont prsides par des lus un niveau local plus fin. Faire remonter leur pilotage au niveau rgional (tout en prservant leur implication sur les bassins demploi locaux) engendrerait des conomies dchelle et faciliterait la coordination. Depuis 2008, son financement a t rnov en conformit avec les exigences budgtaires issues de la LOLF par le biais de conventions pluriannuelles dobjectifs. Intervenir ds le dcrochage Linsertion des jeunes qui sortent du systme scolaire en tant peu ou pas diplms est une tche difficile laquelle se trouve confronte la plupart des pays de lOCDE, mme si les pays du Nord de lEurope, le Luxembourg, la Suisse, la Slovnie, lAutriche et lAustralie affichent de relativement bonnes performances dans ce domaine (voir graphique 1). Intervenir aprs la formation scolaire est trs coteux et les retombes sont souvent dcevantes do limportance de lutter en amont contre le dcrochage scolaire (cf. supra). Sil ny a pas de recette miracle, lanalyse des politiques menes dans ce domaine au cours des dernires dcennies (Quintini et al., 2007) permet de dgager les modes daction qui prsentent le meilleur rapport cot-efficacit et sur lesquels les moyens doivent tre concentrs. Le dfi est dviter de perdre le contact avec le monde du travail lorsque lon a fini ses tudes. Il est essentiel didentifier les situations de dcrochage et dintervenir rapidement car corriger la trajectoire devient trs compliqu lorsque le dcrochage sinstalle (Quintini et al., 2007). Le meilleur rapport cot-efficacit est obtenu en privilgiant les aides la recherche demploi bases sur le respect dobligations rciproques. Les formations, gnralement moins efficaces pour les dcrocheurs , doivent tre, autant que possible, individualises et calibres sur les besoins du march du travail ; ce titre,
19. LInstitut Montaigne (2012) donne une liste non exhaustive dinstitutions publiques intervenant sur le champ jeunes de faon isole voire en concurrence les unes avec les autres et qui pourraient collaborer beaucoup plus troitement : collges, lyces, Missions gnrales dinsertion, missions locales, Maisons de lemploi, services sociaux, coles de la deuxime chance, Ple emploi, AFPA, partenaires sociaux, lus locaux reprsentant diffrentes couches territoriales, CFA.

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ECO/WKP(2013)33 limplication des partenaires sociaux peut tre bnfique (Quintini et al., 2007). De nombreux pays ont mis en place des programmes qui leur permettent dagir un stade de chmage prcoce, notamment lAustralie, le Danemark et le Royaume-Uni. Par exemple, au Danemark, pays pionnier dans la stratgie dactivation des jeunes depuis le milieu des annes 1990, une partie de la garantie de ressources octroye est conditionne la participation des jeunes des mesures actives (OCDE, 2009). Lextension du RSA telle que propose ici peut favoriser la mise en place de ces stratgies dactivation. Dune manire gnrale, le SPE doit tre plus rsolument tourn vers une approche dactivation et de respect des engagements rciproques (voir OCDE, 2013), dont lAustralie fournit un bon exemple (OCDE, 2009). La coordination entre le SPE et la mission gnrale dinsertion (MGI) de lEducation nationale est un lment cl pour reprer rapidement les jeunes qui risquent de perdre pied avec la formation et le march du travail. Mais larticulation entre le systme ducatif et le SPE (notamment les missions locales) est dfaillante, notamment en termes dchange dinformations et de mise en contact ds la fin de la scolarit (CERC, 2008) : la MGI semble peu efficace, ne prenant en charge qu peine la moiti des sortants sans diplme alors quenviron la moiti des jeunes en contact avec les missions locales sont accueillis pour la premire fois plus dun an aprs la sortie du systme scolaire et un sur cinq plus de trois ans aprs (Bonnevialle, 2008a-b). Les Pays-Bas, la Norvge et le Royaume-Uni ont rcemment renforc la coordination entre le SPE et les services ducatifs afin de dtecter plus rapidement les jeunes sortant prmaturment du systme scolaire et leur proposer une solution (OCDE, 2011a). Des plates-formes de suivi et d'appui aux dcrocheurs sont mises en uvre progressivement depuis 2011. Elles visent apporter une rponse personnalise et rapide chaque jeune de plus de 16 ans sans diplme ni solution, et leur offrir une seconde chance. Ces plates-formes bnficient dun systme dinformation unique permettant aux tablissements scolaires, CFA, missions locales et collectivits territoriales de mieux reprer les jeunes en grande difficult et sont susceptibles damliorer sensiblement la coordination entre les diffrents acteurs. Un exemple de bonne pratique peut aussi tre fourni par la Commission sur le chmage des jeunes aux Pays-Bas qui a runi entre 2004 et 2007 des reprsentants du patronat, des syndicats et du secteur de lducation et insuffl des initiatives permettant damliorer la coordination entre les diffrentes parties prenantes et le reprage de jeunes en train de dcrocher (OCDE, 2008a). Les coles de la deuxime chance semblent obtenir des rsultats prometteurs quil faudrait valuer Les principaux dispositifs daccompagnement des jeunes comprennent le contrat dinsertion dans la vie sociale (Civis) et les formations deuxime chance qui accompagnent des jeunes en grande difficult dinsertion. Le Civis, cr en 2005, est cibl sur les jeunes qui ont un niveau dducation infrieur Bac+2. Le contrat dautonomie, qui a pris fin en 2012, avait t mis en place avec la dynamique Espoir Banlieues en 2008 pour faciliter laccs lemploi de 60 000 jeunes rsidant dans des quartiers dfavoriss (soit environ le tiers des NEET de 15-24 ans rsidant en ZUS). Deux dispositifs de deuxime chance sont destins aux jeunes dcrocheurs ayant moins de 26 ans, sans diplme ni qualification professionnelle : les Ecoles de la deuxime chance (E2C) et lpide, dit dispositif Dfense deuxime chance . Ils offrent une remise niveau sur les fondamentaux scolaires, notamment en lecture, criture et calcul, et accompagnent les jeunes dans la construction de leur projet personnel et professionnel. Le premier insiste sur le dveloppement de lautonomie et de la confiance en soi et dispense un parcours individualis en alternance et en groupes restreints ; le second sadresse aux jeunes en voie de marginalisation et leur permet de recevoir une formation comportementale, gnrale et professionnelle dlivre dans des centres trs encadrs fonctionnant en internat. Ces dispositifs prsentent des analogies avec Job Corps aux Etats-Unis, programme coteux mais ayant une forte rentabilit sociale (OCDE, 2009).

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ECO/WKP(2013)33 Produit dune initiative europenne adopte en 1995 et fondes sur une pdagogie diffrente des schmas scolaires classiques, les E2C sont cres linitiative des collectivits territoriales et des acteurs de linsertion professionnelle. Lengagement des entreprises dans le dispositif permet dintgrer la ralit locale du march du travail. La multiplication des E2C a t lune des principales mesures du plan durgence du gouvernement en 2009 visant combattre le chmage des jeunes. En 2012, le rseau comptait une centaine de sites dans prs de la moiti des dpartements (contre le quart en 2008) et a accueilli environ 12 000 stagiaires. Le cot moyen du parcours dun jeune dans une E2C, dune dure de sept mois en moyenne, est denviron EUR 6 000. Mme si les E2C obtiennent des rsultats prometteurs en termes dinsertion, lefficacit relle de ces programmes na jamais vraiment t value, ce qui en limite le dveloppement (Cahuc et al., 2011). Une valuation est en cours au Ministre du travail et sera publie en 2013. Les Epide sont composs de 20 tablissements et offrent 2 300 places pour des jeunes recevant une formation comportementale, gnrale et professionnelle (stages en entreprises) en internat pour un budget annuel dEUR 84 millions, soit environ EUR 39 000 par place. Une enveloppe budgtaire dEUR 419 millions a t consacre par ltat en 2012 la mise en uvre de laccompagnement (allocation Civis, le Fonds pour linsertion professionnelle des jeunes, E2C, pide et contrat dautonomie). Signe dune mauvaise allocation des ressources, cela reprsente en pourcentage du PIB (0.02 %) environ le sixime des dpenses publiques annuelles moyennes engages depuis environ quarante ans dans les contrats aids hors alternance, dont lefficacit est trs faible. Territorialisation des problmes qui touchent les jeunes La concentration spatiale des difficults Les difficults auxquelles la jeunesse franaise est confronte ont une dimension territoriale marque. Environ 7 % de la population franaise vit dans les 751 zones urbaines sensibles (ZUS) qui sont formellement caractrises par la prsence de grands ensembles ou de quartiers dhabitat dgrad et par un dsquilibre accentu entre lhabitat et lemploi . Les habitants des ZUS sont plus jeunes en moyenne que dans les units urbaines environnantes : prs dun habitant sur trois a moins de 20 ans contre un sur quatre dans leurs agglomrations et dans lensemble de la population (Onzus, 2011). Or ces territoires concentrent les difficults socio-conomiques : le niveau de vie moyen est nettement plus faible que celui de leurs agglomrations (denviron 45 %), le taux de pauvret est 2.5 3 fois plus lev, la population est moins diplme, le chmage deux fois plus prgnant, les logements de moins bonne qualit, linscurit plus forte, etc. (Onzus, 2011). La pauvret touche particulirement les jeunes de ces quartiers et le taux de chmage des 15-24 ans y est suprieur 40 %. Au total, environ un jeune chmeur (ou NEET) sur sept de 15 24 ans rside en ZUS. Ces conditions dextrme prcarit sont lancinantes depuis plusieurs dcennies. Les mcanismes spatiaux de lexclusion dans les banlieues franaises peuvent provenir deffets ngatifs de sgrgation sociale (acquisition du capital humain, rseaux permettant daccder lemploi, stigmatisation des quartiers et discrimination de la part de certains employeurs), de lenclavement (mauvais appariement spatial ou spatial mismatch ) (Gobillon et Selod, 2007) augmentant le chmage frictionnel, et dun mauvais accompagnement dans lemploi. Les principaux enseignements suivants peuvent tre tirs des analyses menes sur cette question : Au-del des caractristiques individuelles, les effets de voisinage semblent contribuer lchec scolaire (Goux et Maurin, 2007) ; le niveau dducation et le contexte familial restent les lments dterminants de laccs lemploi et du niveau de salaire ;

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ECO/WKP(2013)33 lorsque lon contrle finement par les caractristiques individuelles observes, le fait de rsider en ZUS est ngativement associe la probabilit daccder lemploi (Aeberhardt et al., 2010a et 2010b ; Couppi et Gasquet, 2011) ; conditionnellement laccs lemploi, rsider en ZUS naffecte ni la structure des emplois occups ni les salaires (Couppi et al., 2010) : une fois en emploi il y aurait trs peu dexternalit de voisinage et de discrimination ; les choix rsidentiels tant endognes, les variables de localisation dans conomtriques captent en fait des caractristiques inobserves et leffet obtenu pas causal ; cest en matire de sant mentale et de propension la lenvironnement rsidentielle [aurait] linfluence la plus importante sur (Oreopoulos, 2008, pour une synthse) ; les estimations en gnral nest criminalit que les individus

des exprimentations bases sur des raffectations rsidentielles alatoires montrent que dplacer des individus hors dun contexte rsidentiel sgrgu ne modifie pas leurs trajectoires de niveau dducation, demploi ou de salaire (Oreopoulos, 2008) ; les expriences consistant subventionner lactivit dans certaines ZUS en France (416 Zones de redynamisation urbaine et 100 Zones franches urbaines) sont peu convaincantes : mauvais ciblage sur les populations locales, effets daubaine massifs, faible impact (OCDE, 2008a).

La recherche doit encore progresser dans ce domaine pour affermir le diagnostic et guider les choix de politique conomique. On peut nanmoins dgager quelques implications de ces rsultats. Les priorits consistent renforcer dans ces territoires le systme ducatif (cf supra) et laccompagnement des jeunes demandeurs demploi, et de sassurer que la qualit des conditions de logement et des moyens de transport nentrave pas laccs lemploi. La politique de zonage manque de cohrence La politique interministrielle de la ville mise en uvre depuis les annes 1980 vise casser la dynamique de dvalorisation de certains territoires urbains. Les questions globales lies la politique de la ville et son efficacit dpassent largement le cadre de cette tude. Le constat est cependant sans appel : elle na pas permis de rduire les difficults de ces quartiers. Il nest pas prouv que le fait de cibler les politiques sociales sur des territoires plutt que directement sur les personnes soit efficace (OCDE, 2007c). Les moyens dploys sur les territoires-cibles se heurtent souvent dpineux problmes de coordination qui en grvent lefficacit et engendrent des effets de stigmatisation. De fait, la population des ZUS baisse denviron 0.5 % par an en moyenne depuis 1990, les moins favoriss tendent rester (OCDE, 2007c), accentuant ainsi les problmes existants. La politique de la ville repose sur une gographie prioritaire dfinie en zonages qui se sont juxtaposs sans cohrence et diluent lintervention publique (OCDE, 2007c). Comme souvent en France, la rpartition des responsabilits entre collectivits territoriales est clate et lintercommunalit joue un rle limit (Cour des comptes, 2012b). Depuis 2006, la politique de la ville stend sur 2 493 quartiers prioritaires (Contrats urbains de cohsion sociale ou Cucs) qui couvrent environ 12 % de la population franaise (environ 7.7 millions dhabitants) ; 1 752 sont hors ZUS. Rciproquement, des 751 ZUS (4.4 millions dhabitants), 10 ne font pas partie de ce primtre. Les quartiers de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) qui reoit une part importante des crdits de la politique de la ville sont au nombre de 542 dont 112 hors ZUS. En ce qui concerne lducation prioritaire, 40 % des ECLAIR et 75 % des RRS sont hors ZUS. Paralllement, environ 40 % des collges situs en ZUS ne sont pas classs en ducation prioritaire. La gographie prioritaire devait tre mise plat en 2010 mais la rforme a t repousse en 49

ECO/WKP(2013)33 2014. Il est souhaitable quelle soit mene le plus rapidement possible. Au-del la question se pose de lintrt de maintenir un zonage trop strict quartier par quartier plutt que dallouer des ressources sur la base de critres prcis (taux de chmage, part des jeunes sans qualification professionnelle, part des bnficiaires de minima sociaux, etc.) et de laisser plus de souplesse aux prfets et aux lus locaux (voir Hamel et Andr, 2009). Pas de discrimination positive dans laccompagnement vers lemploi dans les quartiers dfavoriss En ce qui concerne laccompagnement vers lemploi dans les quartiers en difficult, les problmes de coordination relevs prcdemment se manifestent avec la mme acuit. Avant la mise en uvre des emplois davenir, la principale mesure cible sur les ZUS a consist en la cration des contrats dautonomie lancs en 2008 (cf. supra) avec la dynamique Espoir banlieues. Hormis cette action, il est difficile destimer, compte tenu des donnes trs disparates, dans quelle mesure la politique de lemploi cible les quartiers prioritaires. IGAS (2010) et Cour des comptes (2012b) considrent que les moyens ne sont pas la hauteur des enjeux. Pis, Ple emploi rencontrerait des difficults allouer du personnel dans ces territoires, ce qui entrane un suivi insuffisant des demandeurs demplois. OCDE (2008b) relve que les jeunes des ZUS rencontrent des difficults dans laccs au SPE. Environ 17 % des crdits des politiques de lemploi et 10 % des contrats aids seraient destination des ZUS (Cour des comptes, 2012b). Dans la mesure o environ 14 % des chmeurs et 14 % des NEET de 15-24 ans rsident en ZUS, il est difficile de conclure dans le sens dun sous-investissement des ZUS par les politiques de lemploi ; en revanche il ny aurait pas rellement de mesures de discrimination positive dans ce domaine.

Encadr 1. Recommandations pour amliorer la situation des jeunes Concentrer les moyens de lducation sur lcole primaire et les milieux dfavoriss Rallouer substantiellement les dpenses dducation du secondaire vers le primaire dune faon budgtairement neutre. Dgager des conomies dchelle en acclrant le regroupement des petites coles. Consacrer le surcrot de dpenses publiques alloues lducation rendre lducation prioritaire rellement prioritaire. Utiliser ces moyens pour dvelopper les comptences spcifiques aux besoins des rseaux de lducation prioritaire et y attirer des enseignants expriments. Approfondir dans ces coles lautonomie en matire de recrutement et le soutien individualis aux lves, et impliquer davantage les parents. Dvelopper lautonomie des coles primaires et de leurs directeurs au moins au niveau du secondaire en les transformant en tablissements publics denseignement primaire et en dotant les directeurs de responsabilits hirarchiques nettes. Amliorer la formation des enseignants en mettant laccent sur les pratiques pdagogiques et en combinant davantage formations acadmique et professionnelle en alternance. Rationaliser les cots non salariaux pour pouvoir augmenter la rmunration des enseignants. Rduire drastiquement et rapidement le recours au redoublement et mettre en uvre une meilleure individualisation de lenseignement afin de prvenir le dcrochage scolaire. Rformer les fonctions et mieux contrler lactivit des conseillers dorientation-psychologues. Sparer nettement les fonctions dorientation des fonctions psychosociales et approfondir les fonctions spcifiques dorientation en dveloppant les liens avec les entreprises. Impliquer davantage les enseignants dans lorientation des lves via une formation adapte. Introduire une premire anne de tronc commun dans le deuxime cycle des voies technologique et professionnelle. Fournir via le service public dorientation une information dtaille sur les dbouchs des formations proposes par les tablissements de lenseignement suprieur.

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Amliorer lquit et lefficacit de lenseignement suprieur Rduire la segmentation de lducation suprieure en rquilibrant le financement public des diffrents tablissements en faveur des universits de faon neutre budgtairement. Dvelopper les formations qualifiantes en licence. Amplifier lautonomie des universits en matire de gestion financire, de ressources humaines et denseignement (y compris la slection des tudiants). Conditionner une partie de lallocation des ressources la fusion entre tablissements et au renforcement du rle effectif des ples de recherche et denseignement suprieur. Augmenter les droits dinscription et mettre en place un systme de prts tudiants remboursement subordonn aux revenus futurs.

Dvelopper lautonomie des jeunes et augmenter lemploi des jeunes Faciliter laccs des jeunes au logement social en largissant loffre de petits logements et en amliorant le ciblage sur les bas revenus. Dvelopper les logements tudiants. tendre le RSA aux jeunes adultes ayant termin leurs tudes selon un barme progressif en fonction de lge, la condition expresse de mettre en uvre une stratgie dactivation efficace comprenant une formation ou des dmarches actives de recherche demploi. Supprimer paralllement dans la lgislation les bornes dges suprieures 18 ans. liminer en particulier le rattachement au foyer fiscal des enfants majeurs ainsi que les prestations familiales auxquelles il donne droit et augmenter si besoin les bourses sous conditions de ressources pour les tudiants. Utiliser le mme barme (relatif) que pour le RSA pour indexer le salaire minimum en fonction de lge. Rduire le salaire minimum relativement au salaire moyen et rduire la dualit du march du travail (valuation et Recommandations, encadr 5). Continuer daxer les contrats aids sur lalternance dont les subventions doivent tre recentres sur les peu qualifis. Mieux coordonner voire rapprocher les deux voies scolaire et alternance de lenseignement professionnel. valuer la performance des centres de formations des apprentis. Limiter strictement le recours aux contrats aids hors alternance la politique contra-cyclique durgence. Amliorer la coordination entre les nombreux acteurs de linsertion professionnelle, notamment pour prendre en charge les dcrocheurs un stade prcoce en concentrant les moyens sur les stratgies dactivation (qui seront facilites par la mise en place dun vrai RSA jeunes). Rationaliser laccompagnement des jeunes vers lemploi en limitant le nombre de dispositifs, en faisant remonter au niveau rgional le pilotage des missions locales et en crant des structures rgionales comprenant les diffrents acteurs (missions locales, mission gnrale dinsertion de lducation nationale, centres dinformation et dorientation, etc). Envisager dtendre le dispositif des coles de la deuxime chance en fonction des rsultats de lvaluation gouvernementale en cours.

Rationaliser les politiques de zonage Mettre plat la gographie prioritaire en rendant le(s) zonage(s) de la politique de la ville plus lisible(s) et en assurant sa cohrence avec celui de lducation prioritaire. Une rforme plus radicale visant viter les effets de stigmatisation lis au zonage pourrait consister remplacer les politiques axes directement sur les territoires par des politiques dallocations de ressources bases sur les caractristiques des individus composant les populations cibles (ducation, logement, transport, accompagnement vers lemploi, etc.).

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ECO/WKP(2013)33 WORKING PAPERS

The full series of Economics Department Working Papers can be consulted at www.oecd.org/eco/workingpapers/

1040. 1039.

Improving employment prospects for young workers in Spain (April 2013) by Anita Wlfl Youth labour market performance in Spain and its determinants - a micro-level perspective (April 2013) by Juan J. Dolado, Marcel Jansen, Florentino Felgueroso, Andrs Fuentes and Anita Wlfl The efficiency and equity of the tax and transfer system in France (April 2013) by Balzs gert Efficacit et quit du systme de prlvements et de transferts en France (avril 2013) par Balzs gert Income inequality and poverty in Colombia. Part 2. The redistributive impact of taxes and transfers (April 2013) by Isabelle Joumard and Juliana Londoo Vlez Income inequality and poverty in Colombia. Part 1. The role of the labour market (April 2013) by Isabelle Joumard and Juliana Londoo Vlez Policy options to durably resolve euro area imbalances (March 2013) by Yvan Guillemette and Dave Turner Labour market, welfare reform and inequality in the United Kingdom (March 2013) by Christophe Andr, Clara Garcia, Giulia Giupponi and Jon Kristian Pareliussen Work incentives and Universal Credit reform of the benefit system in the United Kingdom (March 2013) by Jon Kristian Pareliussen Strengthening social cohesion in Luxembourg: making efficiency and equity go hand in hand (March 2013) by Jean-Marc Fournier and Clara Garcia The price of oil Will it start rising again? (March 2013) by Jean-Marc Fournier, Isabell Koske, Isabelle Wanner and Vera Zipperer The system of revenue sharing and fiscal transfers in China (February 2013) by Xiao Wang and Richard Herd The declining competitiveness of French firms reflects a generalised supply-side problem (February 2013) by Herv Boulhol and Patrizio Sicari Do the overall level and dispersion of socio-economic background measures explain Frances gap in PISA scores? (February 2013 by Herv Boulhol and Patrizio Sicari Labour market performance by age groups: a focus on France (February 2013) by Herv Boulhol and Patrizio Sicari 57

1038.

1037.

1036. 1035. 1034. 1033. 1032. 1031. 1030. 1029. 1028.

1027.

ECO/WKP(2013)33

1026. 1025. 1024. 1023. 1022. 1021. 1020. 1019.

Moving towards a single labour contract: pros, cons and mixed feelings (February 2013) by Nicolas Lepage-Saucier, Juliette Schleich and Etienne Wasmer Boosting productivity in Australia (January 2013) by Vassiliki Koutsogeorgopoulou and Omar Barbiero Housing, financial and capital taxation policies to ensure robust growth in Sweden (January 2013) by Mge Adalet McGowan Labour market and social policies to foster more inclusive growth in Sweden (January 2013) by Stphanie Jamet, Thomas Chalaux and Vincent Koen Educational attainment and labour market outcomes (January 2013) by Nicola Branson and Murray Leibbrandt Education quality and labour market outcomes in South Africa (January 2013) by Nicola Branson and Murray Leibbrandt Do policies that reduce unemployment raise its volatility? Evidence from OECD countries (January 2013) by Alain de Serres and Fabrice Murtin Slovakia: A catching up euro area member in and out of the crisis (January 2013) by Jarko Fidrmuc, Caroline Klein, Robert Price and Andreas Wrgtter in South Africa, 1994-2010

1018. Improving the fiscal framework to enhance growth in an era of fiscal consolidation in Slovakia (January 2013) by Caroline Klein, Robert Price and Andreas Wrgtter 1017. Investing efficiently in education and active labour market policies in Slovakia (January 2013) by Caroline Klein 1016. The performance of road transport infrastructure and its links to policies (January 2013) by Henrik Braconier, Mauro Pisu and Debra Bloch 1015. The US labour market recovery following the great recession (January 2013) by Wendy Dunn 1014. Why do Russian firms use fixed-term and agency work contracts? (December 2012) by Larisa Smirnykh and Andreas Wrgtter 1013. The Equity implications of fiscal consolidation (December 2012) by Lukasz Rawdanowicz, Eckhard Wurzel and Ane Kathrine Christensen 1012. The Dutch labour market: preparing for the future (December 2012) by Mathijs Gerritsen and Jens Hj 1011. Reforming policies for the business sector to harvest the benefits of globalisation in the Netherlands (December 2012) by Mathijs Gerritsen and Jens Hj

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