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Moderner Staat Moderne Verwaltung

Der Mandelkern-Bericht Auf dem Weg zu besseren Gesetzen

Moderner Staat Moderne Verwaltung

Der Mandelkern-Bericht Auf dem Weg zu besseren Gesetzen


Abschlussbericht, 13. November 2001

www.staat-modern.de

Impressum Herausgeber: Bundesministerium des Innern Stabsstelle Moderner Staat Moderne Verwaltung Alt-Moabit 101 D 10559 Berlin Umschlaggestaltung: fischerAppelt Kommunikation GmbH, Hamburg Druck: Druckerei Albrecht Schmidt, Neugersdorf Berlin, Mai 2002 Diese Broschre ist Teil der ffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung; sie wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt.

Vorwort

Vorwort
Im Mrz 2000 haben Staats- und Regierungschefs der Europischen Union der Europische Rat auf einer Sondertagung den sogenannten Lissabon-Prozess eingeleitet. Er hat zum Ziel, die Europische Union bis 2010 durch eine Flle gezielter Manahmen zum wettbewerbsfhigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt zu entwickeln. Eine wesentliche Voraussetzung dafr ist ein klares, einfaches, effektives und funktionierendes Regelungsumfeld. Nachhaltige Anstrengungen sind erforderlich, um unntigen brokratischen Aufwand zu beseitigen und die Kosten fr unternehmerische Ttigkeit zu senken. Dies deckt sich mit den eigenen Absichten der Bundesregierung, die im Rahmen des 1999 begonnenen Programms Moderner Staat Moderne Verwaltung die hhere Wirksamkeit und Akzeptanz von Recht als einen ihrer Handlungsschwerpunkte identifiziert hat. Der Europische Rat hat Europische Institutionen, Regierungen, Lnder und Kommunen aufgefordert, den Kosten und sonstigen Belastungen, die mit Gesetzen verbunden sind, besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Um entsprechende Empfehlungen vorzubereiten, wurde von den europischen Ministern fr die ffentliche Verwaltung eine Expertengruppe aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Europischen Kommmission unter Vorsitz von Dieudonn Mandelkern berufen. Der im November 2001 vorgelegte Mandelkern-Bericht enthlt ein Bndel an zeitlich terminierten Vorschlgen fr qualitativ bessere und einfachere Gesetze sowie fr Manahmen zur nachhaltigen Rechtsbereinigung (englisch: Better Regulation). Seine Empfehlungen richten sich sowohl an die Adresse der Europischen Union wie an die der Mitgliedstaaten. Als Zeitpunkt fr die national erforderlichen Umsetzungsmanahmen nennt der Bericht Juni 2003. Der Mandelkern-Bericht will die Gesetzeslandschaft fr Brgerinnen und Brger, fr Wirtschaft und Unternehmen durchsichtiger gestalten, um so auch Tendenzen zur Staats- und Politikverdrossenheit entgegenzuwirken. Ein weiteres Ziel ist, Kosten zu vermeiden, die durch Fehler in der Gesetzgebung entstehen knnen. Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass es eine Vielzahl an Instrumenten bereits gibt, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Die Hauptschwierigkeit besteht darin, dass diese Werkzeuge nicht, nicht systematisch genug oder technisch unzureichend zum Einsatz kommen. Der Mandelkern-Bericht wurde vom Europischen Rat Laeken im Dezember 2001 begrt. Die Mitgliedstaaten und die Europische Union wurden ersucht, die sich aus dem Bericht ergebenden operativen Manahmen mglichst rasch zu ergreifen. Die Broschre steht auch im Internet unter www.staat-modern.de zur Verfgung. Dort wird umfassend ber das Programm Moderner Staat Moderne Verwaltung der Bundesregierung informiert.

Inhalt

Inhaltsverzeichnis
KURZZUSAMMENFASSUNG ..................................................................................... 9 AKTIONSPLAN ............................................................................................................. 12 TEIL I 1 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 EINFHRUNG .............................................................................................. 16 Allgemeines .................................................................................................... 16 Der Auftrag der Mandelkern-Gruppe ......................................................... Die Anfnge ..................................................................................................... Organisation der Ttigkeit ............................................................................... Vereinbarkeit mit den bereits vorhandenen europischen Konzepten ............. Allgemeine Grundstze ................................................................................. Notwendigkeit ................................................................................................. Verhltnismigkeit ......................................................................................... Subsidiaritt ..................................................................................................... Transparenz ..................................................................................................... Zurechenbarkeit ............................................................................................... Zugnglichkeit ................................................................................................. Einfachheit ....................................................................................................... 16 16 17 18 18 18 18 18 19 19 19 19

TEIL II EMPFOHLENES VORGEHEN .................................................................... 20 1 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.1.1 2.2.1.2 2.2.2 2.2.2.1 2.2.2.2 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.2 2.3 2.4 Evaluierung .................................................................................................... Eine gemeinsame Evaluierungsmethode ......................................................... Ex-ante-Evaluierung ........................................................................................ Ex-post-Evaluierung ........................................................................................ Optionen fr die Umsetzung politischer Absichten .................................... Einfhrung ....................................................................................................... Alternativen zur Rechtsetzung ........................................................................ Rechtsetzung pro und contra ........................................................................ Argumente fr die Rechtsetzung ..................................................................... Argumente gegen die Rechtsetzung (Missbrauch des Instruments) ............ Die wichtigsten Alternativen und ihre Eignung fr die praktische Umsetzung ... Alternativen und Folgenabschtzung ............................................................. Mgliche Alternativen ..................................................................................... Rechtsetzung und die Veranwortung der Anwender ........................................ Koregulierung .................................................................................................. Bedingungen fr die Koregulierung ................................................................ Wegfall(sunsetting)- und berprfungsklauseln ............................................. Empfehlungen .................................................................................................. 21 21 21 21 22 22 22 23 23 23 24 24 24 26 26 26 27 28
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Inhalt

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.7 4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5.3.6 5.3.7 5.3.8 5.3.9 5.4 6 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3
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Folgenabschtzung (Regulatory Impact Assessment RIA) ..................... Einfhrung ....................................................................................................... Voraussetzungen fr eine erfolgreiche RIA ..................................................... Inhalt einer Folgenabschtzung ....................................................................... Bewertung der Folgen ..................................................................................... Das Folgenabschtzungs-Verfahren ................................................................ Hufige Probleme ............................................................................................ Praktische Schwierigkeiten ............................................................................. Kulturelle Widerstnde .................................................................................... Politischer Druck ............................................................................................. Empfehlungen .................................................................................................. Konsultation (Beteiligungen/Anhrungen) ................................................. Einfhrung ....................................................................................................... Konsultationsverfahren verschiedene Mglichkeiten und Leitstze ............ Verwendung der Konsultationsunterlagen durch Rechtsetzungsbehrde und Gesetzgeber ............................................... Hufige Probleme ............................................................................................ Probleme auf der konsultierenden Seite .......................................................... Probleme der konsultierten Parteien ................................................................ Empfehlungen .................................................................................................. Vereinfachung ................................................................................................ Einfhrung: das Konzept der Vereinfachung ................................................... Vereinfachung heit nicht, die Komplexitt der Realitt zu ignorieren .......... Vereinfachung heit nicht Deregulierung ........................................................ Hufige Probleme und Erfahrungen ................................................................ Inhaltliche Aspekte einer wirksamen Vereinfachungspolitik .......................... Aufstellung eines Vereinfachungsprogramms ................................................. Eine Vereinfachungskultur .............................................................................. Kohrenz mit anderen Instrumenten ............................................................... Messbare Ergebnisse ....................................................................................... Vereinfachung und neue Rechtsetzung ............................................................ berwachung, Gewhrleistung und Konsolidierung der Vereinfachung ........ Einsetzung eines spartenbergreifenden Rechtsetzungs-Managements .......... Transparente und verstndliche Vereinfachung ............................................... Vereinfachung auf der Ebene der Mitgliedstaaten ........................................... Empfehlungen .................................................................................................. Zugnglichkeit der Rechtsvorschriften ....................................................... Definitionen ..................................................................................................... Einfhrung ....................................................................................................... Konsolidierung ................................................................................................ Ziele der rechtswirksamen Konsolidierung ..................................................... Amtliche Konsolidierung im Loseblatt-Verfahren ....................................... Hufige Probleme und mgliche Lsungen ....................................................

28 28 29 30 30 31 34 34 34 35 36 37 37 37 40 40 40 41 42 42 42 43 43 44 46 46 47 48 48 48 48 49 49 50 50 51 51 52 53 53 53 54

Inhalt

6.3.3.1 6.3.3.2 6.3.3.3 6.3.3.4 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.6 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Langwierigkeit des Prozesses .......................................................................... Unklare Texte .................................................................................................. Umfang der Rechtsvorschriften ....................................................................... Erhaltung von Rechtskodizes .......................................................................... Besserer Zugang .............................................................................................. Verstrkte Nutzung des Internet ...................................................................... Staatliche Einrichtungen und besserer Zugang ............................................... Besser verstndliche Rechtsvorschriften ......................................................... Bessere Verstndlichkeit der Rechtssprache .................................................... Besseres Verstndnis der Rechte ..................................................................... Besseres Verstndnis des rechtlichen Kontexts ............................................... Empfehlungen .................................................................................................. Wirksame Strukturen und eine neue Rechtsetzungskultur ...................... Einfhrung ....................................................................................................... Wesentliche Elemente fr wirksame Strukturen ............................................. Aufgaben der wirksamen Strukturen ............................................................... Arbeitsmethoden effektiver Strukturen ........................................................... Mgliche optimale Verfahrenspraktiken (best practices) fr die Einrichtung effektiver Strukturen ........................................................ Hufige Probleme ............................................................................................ Fr eine neue Kultur besserer Rechtsetzung ................................................... Empfehlungen ..................................................................................................

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TEIL III EMPFEHLENSWERTE PRAKTIKEN IN BEZUG AUF DIE EU-EBENE ... 66 1 2 3 3.1 4 4.1 5 5.1 5.2 6 6.1 6.2 6.3 7 7.1 7.2 Einfhrung ..................................................................................................... 66 Die Wahl der Instrumente: Verordnung oder Richtlinie ........................... 67 Anwendung der Folgenabschtzung (RIA) auf EU-Ebene ........................ 68 Weitere Empfehlungen .................................................................................... 69 Konsultationen in der EU ............................................................................. 70 Zustzliche Empfehlungen .............................................................................. 71 Europisches Programm zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften ...... 72 Das SimpReg-Programm ................................................................................. 73 Zustzliche Empfehlungen .............................................................................. 74 Zugang zur Europischen Rechtsetzung ..................................................... Kodifizierung und internes Recht .................................................................... Kodifizierung und Erweiterung ....................................................................... Zustzliche Empfehlung .................................................................................. 74 74 74 75

Wirksame Strukturen und eine bessere europische Rechtsetzung ......... 75 Institutionelle Hindernisse und Schwchen ..................................................... 75 Zustzliche Empfehlungen .............................................................................. 76
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Inhalt

8 8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.2.1 8.2.2.2 8.2.2.3 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.2.1 8.3.2.2 8.4

Innerstaatliche Integration europischer Rechtsetzung ............................ Einfhrung ....................................................................................................... Eingliederung von Rechtsvorschriften in nationales Recht ............................. Voraussetzungen .............................................................................................. Umsetzungsprobleme ...................................................................................... Korrekte Umsetzung ........................................................................................ Fristgerechte Umsetzung ................................................................................. Einfhrung zustzlicher Anforderungen (gold plating) ............................... Einhaltung und Durchsetzung ......................................................................... Voraussetzungen fr die Einhaltung und Durchsetzung .................................. Probleme bei der Einhaltung und Durchsetzung ............................................. Inhalt und Qualitt der europischen Rechtsetzung ........................................ Befolgungsmglichkeit und Durchsetzbarkeit schon frhzeitig beachten .......................................................................................... Empfehlungen ..................................................................................................

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ANHNGE ..................................................................................................................... 85 Anhang A OECD Referenz-Checkliste fr die Entscheidungsfindung auf dem Gebiet der Rechtsetzung 1995 ............................................................................ 85 Anhang B Vereinfachungsinitiativen auf EU-Ebene ......................................................................... 86 Anhang C Lage in den Mitgliedstaaten und bisherige Erfahrungen .................................................. 88 Anhang D Glossar der in diesem Bericht verwendeten Begriffe ....................................................... 92 Anhang E Mitglieder und Mitwirkende ............................................................................................. 95

Kurzzusammenfassung

KURZZUSAMMENFASSUNG
Der Europische Rat von Lissabon setzte der EU das Ziel, sich zum wettbewerbsfhigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu entwickeln. Sowohl in Lissabon wie beim Europischen Rat von Santa Maria de Feira wurde die herausragend wichtige Rolle, die bessere Rechtsvorschriften (better regulation) fr das Erreichen dieses Zieles spielen, deutlich unterstrichen. In mannigfaltigen Bereichen ist Rechtsetzung fr das Erreichen von politischen Zielen von zentraler Bedeutung. Bei der besseren Rechtsetzung geht es nicht einfach um eine gedankenlose Abschaffung von Normen. Vielmehr ist es Ziel sicherzustellen, dass Recht nur dann gesetzt wird, wenn das notwendig und angemessen ist, und die zu entwickelnden Rechtsvorschriften von grtmglicher Qualitt sind. Die Verbesserung der Qualitt in der Rechtsetzung ist ein ffentliches Gut an sich. Dies zu erreichen erhht die Glaubwrdigkeit politischen Handelns; es trgt zum Wohle der Brger, der Wirtschaft wie auch der anderen Beteiligten bei. Eine hochwertige Normsetzung verhindert, dass Unternehmen, Brgern und ffentlichen Verwaltungen unntige Lasten auferlegt werden, die sie in betrchtlichem Ausma Zeit und Geld kosten. Sie trgt dazu bei, Schden fr die Wettbewerbsfhigkeit von Firmen (insbesondere kleine und mittlere Unternehmen) bedingt durch hhere Kosten und Marktverzerrungen abzuwenden. Dies belegen Studien verschiedener Provenienz, in denen die Lasten durch Rechtsetzung bereinstimmend mit etwa 2 bis 5 Prozent des europischen Bruttoinlandsproduktes beziffert werden. Auch wenn diese Zahlen nur Schtzungen sind, zeigen sie doch die gehrige Bedeutung des Problems fr die europischen Volkswirtschaften auf. Hochwertige Normsetzung ist ein Beitrag dazu, verlorenes Vertrauen in die Vorbereitung der Gesetzgebung zurckzugewinnen. Sie vermehrt die Chancen, den von Regierung und Gesetzgeber angestrebten Zweck auch tatschlich zu erreichen. Zudem ist die Umsetzung entsprechender Rechtsvorschriften fr die ffentlichen Verwaltungen weniger problematisch. Auch den Brgern fllt die Einhaltung entsprechender Normen erfahrungsgem leichter. Aus allen diesen Grnden ist es von erheblichem ffentlichen Interesse, die Qualitt der Normsetzung sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene deutlich zu verbessern. Fr jedes erfolgreiche System besserer Rechtsetzung sind eine hochrangige, die gesamte jeweilige Regierung umspannende politische Untersttzung sowie angemessene Ressourcen erforderlich. Ein derartiges System muss alle Phasen von Gesetzen (erste berlegungen, Konzeption, Gesetzgebung, Umsetzung und ex-post-Prfung) erfassen, und das in smtlichen Politikbereichen. Jeder Teilansatz luft von vornherein die Gefahr, ineffektiv zu sein. Von entscheidender Bedeutung ist der strategische Gesamtansatz. An seiner Entwicklung sollten sowohl die rechtsetzenden als auch die vollziehenden Instanzen beteiligt sein. Instrumente wie Folgenabschtzung, Vereinfachung, Konsolidierung, Beteiligungs- und Anhrungsverfahren mssen konsequent zum Einsatz kommen. Von entscheidender Bedeutung ist ein grundstzlicher Wandel im Denken. Das alles ist durch geeignete Verwaltungs- und Organisationsstrukturen zu untermauern. Sowohl in den nationalen Regierungen wie auch in den EU-Institutionen sollten mit solchen organisatorischen Strukturen die Programme zur besseren Rechtsetzung koordiniert, untersttzt und berwacht werden; zustzlich soll in der EU ein wechselseitiger Lernprozess zwischen Institutionen und Mitgliedstaaten gefrdert werden.
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Kurzzusammenfassung

Bessere Rechtsetzung ist ein Motor fr die Verbesserung des politischen Entscheidungsprozesses durch integrierte Nutzung von effektiven Instrumenten. Sie ist alles andere als der Versuch, zustzliche Brokratielasten aufzubrden. Die effektive Nutzung des fraglichen Instrumentariums wird zu Wohlfahrtsgewinnen fhren, die weit ber die anfallenden Kosten hinausgehen. Mit diesem Ziel schlgt der vorliegende Bericht einen mit Fristen versehenen Aktionsplan vor, dessen Umsetzung einen bedeutsamen Beitrag zur Realisierung der notwendigen Verbesserungen leisten kann. Der Plan beschreibt einen umfassenden Gesamtansatz auf der Basis von sieben Kernprinzipien: Notwendigkeit, Verhltnismigkeit, Subsidiaritt, Transparenz, Rechenschaftspflicht, Zugangsmglichkeiten und Einfachheit. Es wird, im Rahmen bestimmter Themenfelder, jeweils eine Praxis empfohlen, die sowohl im Bereich der nationalen Regierungen wie auch in dem der Europischen Kommission grundstzlich anwendbar ist. Zugleich werden fr eben diese Themenfelder sowie fr den Bereich der Umsetzung europischen Rechts spezielle Empfehlungen in Richtung der Institutionen der EU formuliert. Die sieben Schlsselbereiche (Themenfelder) sind: Politische Optionen. Entscheidungstrger auf EU- und auf nationaler Ebene sollten stets die gesamte Bandbreite an mglichen Optionen im Blick haben, die fr die Lsung eines Problems zur Verfgung stehen. Sie sollten daraus die den Umstnden am besten entsprechende Lsung auswhlen. Obwohl hufig die Normsetzung die geeignetste Alternative ist, sollte das nicht in jeder Situation automatisch und reflexhaft die einzige Wahl sein. Folgenabschtzung. Die Gesetzesfolgenabschtzung (Regulatory Impact Assessment; RIA) ist ein uerst effektives Instrument fr eine moderne, nachweisgesttzte Politik. Sie bietet den strukturierten Rahmen fr einen Umgang mit politischen Problemen. Konsequente Folgenabschtzung muss ein integraler Bestandteil des politischen Entscheidungsprozesses auf EU- und nationaler Ebene sein oder werden. Es ist falsch, sie als bloen brokratischen Mehraufwand abzutun. Folgenabschtzung ersetzt niemals die politische Entscheidung. Sie ermglicht aber, Entscheidungen mit dem klaren Bewusstsein ber die realen Tatschlichkeiten zu treffen. Konsultationen (Anhrungen/Beteiligungen). Konsultationen sind ein Mittel transparenten Regierens. Als solches sind frhzeitige und effektive Konsultationen mit den Betroffenen durch die EU und nationale Politiker ein elementares Erfordernis. Die Rolle, welche ffentliche Bedienstete (Beamte), Minister und Parlamentarier im politischen Entscheidungsprozess spielen, wird dadurch in keiner Weise berflssig. Sie alle knnen dadurch vielmehr zustzliche, wichtige Informationen gewinnen. Bei Anwendung lege artis knnen politische Verzgerungen aufgrund von erst zu spt aufbrechenden Kontroversen verhindert werden. Auch der zeitliche Fortgang eines Gesetzgebungsverfahrens wird nicht zwangslufig ungebhrlich behindert. Vereinfachung. Es gibt die fortwhrende Notwendigkeit, bestehende Rechtsvorschriften zu aktualisieren und sie zu vereinfachen. Man darf aber nicht Vereinfachung mit Deregulierung gleichsetzen. Vereinfachung hat die Wahrung der bestehenden Regelungen im Auge. Sie macht jene aber zugleich effektiver, weniger belastend, verstndlicher und leichter akzeptabel. Das bedingt ein systematisches vorzugsweise ein gleitendes (in seinem Verlauf periodisch korrigiertes) und gezieltes Vereinfachungsprogramm. Es deckt den Normbereich ab, der fr die Brger, die Unternehmen und die Stellen, welche die entsprechenden Normen umsetzen mssen, von Bedeutung ist. Solche Programme sind sowohl auf EU- als auch auf nationaler Ebene erforderlich.
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Kurzzusammenfassung

Zugang zu Rechtsvorschriften. All jene, die von der europischen oder nationalen Normsetzung betroffen sind, haben Anspruch darauf, auf entsprechende Rechtsvorschriften zugreifen und sie verstehen zu knnen. Das bedeutet, dass die Kohrenz und Klarheit der Rechtsvorschriften durch Vereinfachungsakte (Konsolidierung, einschlielich Kodifizierung und Neufassung) erweitert und der Zugang zu den Normen durch gesteigerte praktische Vorkehrungen (insbesondere Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien) verbessert werden muss. Ersteres soll durch Vereinfachungsprogramme auf EU- und auf nationaler Ebene, letzteres durch Bereitstellung ffentlichen Zugriffs in jedem Mitgliedstaat und auf EU-Ebene erreicht werden (entweder ganz ohne oder gegen nur geringe Gebhr). Strukturen. Fr eine bessere Rechtsetzung ist ein geeignetes organisatorisch-strukturelles Gerst erforderlich, welches die Aufgabe hat, Bedingungen festzulegen, unter denen ein bestmglicher Normsetzungsprozess auch durchgesetzt werden kann. Es hngt von den jeweiligen Gegebenheiten ab, wie sich das jeweils optimal auf EU- oder nationaler Ebene realisieren lsst. Jedoch sollte die Schaffung einer einzigen (den Prozess bestimmenden) Stelle im Regierungszentrum oder in dessen Nhe ernsthaft erwogen werden. Gleichwohl muss eine effektive Lsung fr jeden Bereich individuell entwickelt werden. Umsetzung von europischen Rechtsvorschriften. Eine qualittvolle Normsetzung ist wie eine Kette von mehreren Gliedern, angefangen von den frhesten Phasen der Vorbereitung bis hin zur Umsetzung rechtsgltiger Vorschriften. Auf europischer Ebene sollte den Umsetzungsanliegen erhhte Aufmerksamkeit zuteil werden, um sicherzustellen, dass die Konsequenzen einer Gesetzgebung vollstndig verstanden und bercksichtigt werden. Auch die Mitgliedstaaten mssen der Umsetzung europischer Rechtsvorschriften eine hhere Prioritt als bisher einrumen. Die Mandelkern-Gruppe fr bessere Rechtsetzung empfiehlt dem Europischen Parlament, der Kommission, dem Rat und den Mitgliedstaaten der EU den vorliegenden Bericht und seinen Aktionsplan. Die Gruppe ist der Auffassung, dass die Umsetzung des in diesem Bericht beschriebenen Programms, neben den bereits laufenden oder geplanten Arbeiten, einen bedeutenden Beitrag zur Steigerung der Wettbewerbsfhigkeit der europischen Wirtschaft, zum Wohlergehen der Brger und schlielich zu vermehrter Glaubwrdigkeit und Legitimation des Regierens leisten kann.

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Aktionsplan

AKTIONSPLAN
Im Zusammenhang mit dem Lissabon-Prozess und im Wege der sogenannten offenen Koordinierungsmethode sollten das Europische Parlament, die Kommission, der Rat und die Mitgliedstaaten ihre Arbeit zur Verbesserung der Gesetzgebungsbedingungen im gesamten Bereich der EU fortsetzen. Die Gruppe fordert die genannten Adressaten im Rahmen ihrer jeweiligen Zustndigkeiten auf, so schnell wie mglich eine Gesamtstrategie fr bessere Rechtsetzung gem den Empfehlungen dieses Berichts zu entwickeln.

Allgemeines
Ab dem Jahr 2003 sollte die Kommission jhrlich dem Europischen Parlament und dem im Frhjahr tagenden Europischen Rat einen Bericht ber die Entwicklungen im Bereich einer besseren europischen Rechtsetzung durch die EU und jeden Mitgliedstaat vorlegen. Vorhandene Berichte in berlappenden Bereichen (z. B. bessere Gesetzgebung, bessere Elemente der Rechtsetzung aus dem Bericht von Cardiff) sollten zusammengefhrt werden. Die Kommission, das Europische Parlament, der Rat und die Mitgliedstaaten sollten auf europischer Ebene fr Beamte/Bedienstete neue gemeinsame Schulungsprogramme einrichten (bzw. bestehende Programme verbessern), die sich mit allen Aspekten der besseren Rechtsetzung wie der Folgenabschtzung, Erwgung von Alternativen zur Normsetzung, Konsultationen (Anhrungen/Beteiligungen), Vereinfachung, Kodifizierung (und anderen Formen der Rechtskonsolidierung) befassen. In ihren jeweiligen Zustndigkeitsbereichen sollten die Kommission, das Europische Parlament, der Rat und die Mitgliedstaaten weitere praktische Schritte einleiten, um ihre interne Koordination und die Kohrenz zwischen den europischen Regulierungsmanahmen auf den verschiedenen Ebenen bis zum Juni 2002 sicherzustellen. Bis Juni 2002 sollte die Kommission eine Reihe von Indikatoren fr eine bessere Rechtsetzung vorschlagen. In Anerkennung ihrer vollen Souvernitt sollten die Parlamente aufgefordert werden, sich am Prozess der besseren Rechtsetzung zu beteiligen und ihren Anteil an einem Gesamtsystem der Normprfung beitragen.

Folgenabschtzung
Einrichtung eines neuen, umfassenden Systems zur Folgenabschtzung mit angemessenen Ressourcen durch die Kommission bis Juni 2002. Dieses Verfahren soll die Vorschlge der Kommission in Bezug auf die mglichen gesetzgeberischen Auswirkungen beschreiben. Das System sollte in erster Linie auf den Empfehlungen in diesem Bericht aufbauen und einen ersten Abschtzungsprozess umfassen, an den sich, wenn notwendig, eine detaillierte, im vernnftigen Verhltnis zu den vermuteten Folgen stehende grndlichere Abschtzung anschliet. Verpflichtung des Rates, Vorschlge zur Rechtsetzung, die nach Dezember 2002 eingereicht werden und einer Folgenabschtzung nicht unterzogen worden sind, nicht zu bercksichtigen, es sei denn, es handelt sich um Dringlichkeitsflle.
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Aktionsplan

Verpflichtung des Europischen Parlaments, Vorschlge zur Rechtsetzung, die nach Dezember 2002 eingereicht werden und einer Folgenabschtzung nicht unterzogen worden sind, nicht zu bercksichtigen, es sei denn, es handelt sich um Dringlichkeitsflle. Zustimmung aller Mitgliedstaaten, dass sie ab Juni 2002 die entsprechende nationale Gesetzesfolgenabschtzung, sofern sie erfolgt ist, zusammen mit solchen Rechtsvorschriften vorlegen, ber die Kommission und andere Mitgliedstaaten in Kenntnis gesetzt werden. Zustimmung aller Mitgliedstaaten, dass sie (gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit der Kommission), sofern mglich, stets die wahrscheinlichen allgemeinen Folgen signifikanter und substantieller nderungsvorschlge angeben, die sie im Laufe der Verhandlungen an Entwrfen zu europischen Rechtsvorschriften anregen. Alle Mitgliedstaaten fhren bis Juni 2003 ein effektives System der Folgenabschtzung fr nationale Rechtsvorschriften ein, das an ihre jeweilige Situation angepasst ist.

Konsultation (Anhrungen/Beteiligungen)
Annahme eines einheitlichen Mindestzeitraumes von 16 Wochen fr die Konsultation zu Vorschlgen der Kommission ab Mrz 2002. Annahme eines Kodex fr Konsultationen durch die Kommission bis Mrz 2002, unter Einschluss der Schlsselelemente dieses Berichts. Einrichtung seitens der Kommission (bis Juni 2002) eines zentralen, web-basierten Registers fr alle laufenden EU-Konsultationen. Der Stand der Konsultationen sollte seinerseits online verfgbar sein. Fr EU-Konsultationen ab Juni 2002 gilt die Vermutung, dass, soweit praktikabel, smtliche eingegangenen Stellungnahmen online zur Verfgung gestellt worden sind, es sei denn, die Befragten selbst haben ausdrcklich anderes gewnscht. Bis Juni 2003 sollten alle Mitgliedstaaten sicherstellen, dass sie angemessene Konsultationsverfahren eingerichtet haben, die es den Betroffenen oder Interessierten ermglichen, einen Beitrag zu leisten und die es der ffentlichkeit erlauben, auf die eingereichten Stellungnahmen zuzugreifen.

Vereinfachung
Bis Juni 2002 Auftakt zu einem von der Kommission betriebenen systematischen, gezielten und vorzugsweise gleitenden (in seinem Verlauf periodisch korrigierten) Programm zur Vereinfachung bestehender europischer Rechtsvorschriften in smtlichen Bereichen. Dieses Programm sollte in Jahresschritten formuliert sein und klare Prioritten und Ziele ausweisen. Interessierte Seiten sollten an der Festlegung dieser Prioritten beteiligt werden. Bis Juni 2002 Vereinbarung zwischen der Kommission, dem Europischen Parlament, dem Rat und den Mitgliedstaaten ber die Bedingungen, unter denen die sich aus dem Vereinfachungsprogramm ergebenden Vorschlge in einem abgekrzten Verfahren, zwecks Annahme nach der ersten Lesung, das Mitentscheidungsverfahren gem den geltenden Bestimmungen des Vertrags durchlaufen knnen.
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Aktionsplan

Bis Juni 2003 sollten alle Mitgliedstaaten, entsprechend den Bedingungen in ihrem jeweiligen Land, eine kohrente Vereinfachungspolitik (einschlielich der Fragen zur Umsetzung europischen Rechts) festlegen. Sie sollte anschlieend konkret umgesetzt werden und dabei von den innovativen Mglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnologie Gebrauch machen. Annahme der interinstitutionellen Vereinbarung ber Recasting bis Mrz 2002.

Strukturen
Bis Juni 2002 durch die Kommission: Schaffung eines einzigen effektiven Netzwerks zur besseren Rechtsetzung, das alle mit Normierungsfragen befassten Generaldirektionen verbindet; gegebenenfalls mit zentral angeleiteter Untersttzung. Dieses Netzwerk sollte den Auftrag erhalten, die Aufgaben gem diesem Bericht durchzufhren. Bis Juni 2003 sollen alle Mitgliedstaaten, um das Anliegen einer besseren Rechtsetzung zu frdern und durchzusetzen, im nationalen Rahmen geeignete Verwaltungsstrukturen (oder Netzwerke) entwickeln. Entsprechend den jeweiligen nationalen Bedingungen sollen diese Strukturen (oder Netzwerke) damit beauftragt werden, die Aufgaben nach Magabe dieses Berichts auszufhren.

Alternativen
Erarbeitung allgemeiner Leitlinien durch die Kommission in enger Zusammenarbeit mit dem Europischen Parlament und dem Rat im Hinblick auf den Einsatz von Alternativen zur Rechtsetzung auf den Feldern europischer Politik; bis Juni 2002. Umsetzung dieser Leitlinien bis Dezember 2002.

Zugang zu Rechtsvorschriften
Die Kommission, das Europische Parlament und der Rat entwickeln bis Juni 2002 einen gemeinsam abgestimmten Plan zur Kodifizierung bestehender europischer Rechtsvorschriften. Dies soll bis Juni 2004 zu einer Verringerung um 40 % (gemessen am Stand 31. Dezember 2001) sowohl der Zahl europischer Rechtsakte als auch der Seitenzahl europischer Rechtsvorschriften fhren. Angemessene Ressourcenzuweisung durch die Institutionen und die Mitgliedstaaten fr die Zwecke der Kodifizierung und des Recasting europischer Rechtsvorschriften. Die Kommission legt dem Europischen Parlament und Rat sptestens im Dezember 2002 einen Prfbericht ber die Effektivitt der interinstitutionellen Vereinbarung fr die Kodifizierung und gegebenenfalls Vorschlge fr deren nderung vor. Die Kommission legt dem Europischen Parlament und Rat sptestens im Dezember 2002 einen Prfbericht, erforderlichenfalls auch nderungsvorschlge, zur Umsetzung der interinstitutionellen Vereinbarung ber gemeinsame Leitlinien fr die redaktionelle Qualitt der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vor. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten sich jeweils bis Juni 2003 darum bemhen, den ffentlichen Zugriff fr jedermann auf die Gesetzestexte und Rechtsvorschriften in ihrer Zustndigkeit (entweder ganz ohne oder zu nur geringen Gebhren) ermglichen.
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Aktionsplan

Transposition
Bis Dezember 2002 Verbesserung der bestehenden Online-Datenbank der Kommission zu Rechtsvorschriften, welche (national) umgesetzt werden mssen, sowie ber den aktuellen Umsetzungsstand in jedem Mitgliedstaat. Der freie Zugang zu dieser Datenbank ist bis Dezember 2002 zu ermglichen. Bis Dezember 2002 Einrichtung der notwendigen Verfahren, um es den Mitgliedstaaten zu ermglichen, den Stand ihrer jeweiligen Umsetzung von EU-Vorschriften auf elektronischem Wege (nur) einer Stelle in der Kommission mitzuteilen. Alle Seiten sollten im Laufe der Verhandlungen ber eine Norm der Genauigkeit, Klarheit und Kohrenz europischer Rechtsvorschriften grere Aufmerksamkeit als bisher widmen. Dazu mssen sowohl eine frhzeitige und fortlaufende Bercksichtigung der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten gehren, wie auch ein austarierteres Gleichgewicht zwischen ausfhrlichen und technischen Rechtsvorschriften einerseits, nationaler Wahlund Formfreiheit andererseits.

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Teil I

Einfhrung

TEIL I
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EINFHRUNG

Allgemeines

Die EU hat sich das strategische Ziel gesetzt, zum wettbewerbsfhigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu werden. Das Erreichen dieses Ziels wird zum Teil davon anhngen, ob es gelingt, die rechtliche Regelungslandschaft in Europa zu verbessern, um auf diese Weise eine unntige Belastung der Unternehmen, Brger1 und ffentlichen Verwaltungen zu vermeiden. Bessere Rechtsetzung ist auch wesentlicher Bestandteil einer breit angelegten Initiative zu verantwortungsvollerem politischem Handeln (governance). Sie erhht dessen Glaubwrdigkeit. Daher muss Rechtsetzung von hoher Qualitt als ein zentrales ffentliches Gut betrachtet werden. Dies zu erreichen mssen sich sowohl die EU als auch die nationalen Instanzen im Rahmen eines umfassenden strategischen Konzepts einsetzen. Die Mandelkern-Gruppe hat die folgenden sechs Schlsselbereiche fr ein erfolgversprechendes Programm fr bessere Rechtsetzung ermittelt: Optionen fr die Umsetzung politischer Absichten Folgenabschtzung Konsultation (Beteiligungen/Anhrungen) Vereinfachung Zugang zur Rechtsetzung Wirksame Strukturen. Um diese Schlsselbereiche geht es in diesem Bericht. Es werden praktische und konkrete Vorschlge fr entsprechende Manahmen unterbreitet. Teil II enthlt derartige Vorschlge fr smtliche Verwaltungsebenen die nationalen Regierungen und die Europische Kommission, whrend Teil III auf die spezifischen Merkmale der Europischen Union zugeschnitten ist und sich auerdem mit der Frage der Umsetzung der europischen Rechtsetzung befasst. All diese Manahmen sind in dem vorgeschlagenen Aktionsplan zusammengefasst, der als Strategie fr weitere koordinierte Manahmen dienen soll, wie sie der Europische Rat von Lissabon verlangt hat.

Der Auftrag der Mandelkern-Gruppe

2.1 Die Anfnge


Der Wunsch einer Vereinfachung der Rechsetzung wurde auf europischer Ebene wie auch von den einzelnen Mitgliedstaaten bereits seit 1985 zum Ausdruck gebracht. Diese Vereinfachung gilt als Voraussetzung fr die Verwirklichung des EU-weiten Binnenmarkts. Erst ab Mitte der 90er Jahre nahm das Bestreben um bessere Rechtsetzung systematischere Formen an; auf nationaler und europischer Ebene wurden verschiedene Initiativen zur Verbesserung der Qualitt des Rechts in die Wege geleitet. So wurde insbesondere im europischen Rahmen im Anhang zum Vertrag von Amsterdam (1995) ein Protokoll angenommen, das die Grundstze besserer Rechtsetzung darlegt, die auf europischer Ebene eingehalten werden sollen.
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Soweit in den Texten personenbezogene Bezeichnungen zugunsten der Lesefreundlichkeit nur in ihrer mnnlichen Form aufgefhrt sind, beziehen sie sich auf Frauen und Mnner in gleicher Weise.

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Teil I

Einfhrung

Mit der Zeit wurde immer klarer, dass ein auf europischer und nationaler Ebene koordinierter Ansatz notwendig ist, um die Rechtsetzungskette von der Konzeption einer Rechtsvorschrift bis zu ihrer tatschlichen Anwendung zu verbessern. Diese Vorstellung wurde vom Europischen Rat Lissabon aufgegriffen, als er von der Kommission, dem Rat und den Mitgliedstaaten verlangte, dass sie jeweils im Rahmen ihrer Befugnisse bis 2001 eine Strategie fr weitere koordinierte Manahmen zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Regelwerks, einschlielich der Aufgaben der ffentlichen Verwaltung, auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene festlegen. (Ziffer 17 der Schlussfolgerungen) Zur Umsetzung dieser Schlussfolgerungen haben die fr die ffentliche Verwaltung zustndigen Minister der EU-Mitgliedstaaten auf ihrer Tagung vom 6. und 7. November in Straburg eine Entschlieung zur Verbesserung der Rechtsetzung in der Europischen Union angenommen. Entsprechend dieser Entschlieung wurde eine hochrangige Gruppe von Experten aus den Mitgliedstaaten und der Kommission beauftragt, aktiv an der Aufstellung der vom Europischen Rat von Lissabon geforderten Strategie mitzuwirken.

2.2 Organisation der Ttigkeit


Die hochrangige Beratergruppe wurde im Dezember 2000 eingesetzt und umfasste 16 Experten jeweils einen Vertreter der 15 Mitgliedstaaten der Union und einen Vertreter der Kommission. Die Gruppe wurde von Anfang an unter dem Namen ihres Vorsitzenden, Dieudonn Mandelkern, franzsischer Vertreter und ehrenamtlicher Vorsitzender im Staatsrat, bekannt. Gem der Entschlieung von Straburg erhielt die Mandelkern-Gruppe den Auftrag, ein kohrentes Konzept fr diesen Problemkreis auszuarbeiten und den Ministern entsprechende Vorschlge einschlielich der Festlegung einer gemeinsamen Methode zur Bewertung der Qualitt von Rechtsetzung vorzulegen. Die Entschlieung gab ferner verschiedene Themen vor, die auf nationaler und europischer Ebene untersucht werden sollten: Systematischer Einsatz von Folgenabschtzungen Transparenz des Konsultationsverfahrens vor der Abfassung von Rechtstexten Vereinfachung (schon) verabschiedeter Rechtstexte Strkerer Einsatz des Instruments der Kodifizierung (codification). Geleitet von dem Wunsch nach einem pragmatischen Ansatz, hat die Gruppe ein weiteres Thema hinzugefgt: Mit welchen organisatorischen Strukturen liee sich gewhrleisten, dass die Verfahren zur qualitativen Verbesserung der Rechtsetzung auch tatschlich und wirksam zum Einsatz kommen? Diese Fragen bildeten die Grundlage fr die Aufstellung einer Reihe von Grundstzen und Leitlinien, die entsprechend den Wnschen der in Straburg versammelten Minister dem Europischen Rat von Stockholm (Mrz 2001) bereits in einem Zwischenbericht vorgelegt wurden. Auftragsgem war die Gruppe um die Anwendbarkeit ihrer Empfehlungen auf nationaler wie auch auf europischer Ebene bemht. Da sie jedoch in ihrem Abschlussbericht konkrete Vorschlge auch fr den spezifischen Bereich der Rechtsetzungskette in der Europischen Union unterbreiten wollte, befasste sie sich besonders mit der Umsetzung und effektiven Anwendung von Rechtsetzungsakten, die von der Europischen Union ausgehen. Die Gruppe hat sich bemht, zu all diesen Themen eine Reihe von Empfehlungen abzugeben, die schon in naher Zukunft umgesetzt werden knnen.
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Teil I

Einfhrung

2.3 Vereinbarkeit mit den bereits vorhandenen europischen Konzepten


In der Entschlieung von Straburg wurde die Mandelkern-Gruppe aufgefordert, in Einklang mit dem Auftrag von Lissabon und in enger Zusammenarbeit mit der Europischen Kommission einen regelmigen gegenseitigen Informationsaustausch ber ihre Ttigkeit zur qualitativen Verbesserung der Rechtsetzung [zu..] gewhrleisten. Daher wurde die Kommission auf die gleiche Weise wie die Mitgliedstaaten in die Arbeit der Mandelkern-Gruppe einbezogen. Auerdem fand mehrfach ein Informationsaustausch zwischen der Gruppe und dem Team des Weibuchs Europisches Regieren (White Paper on Governance) statt, insbesondere im Rahmen der Vorbereitungen der Gipfel von Stockholm und Laeken. Desgleichen wurde zu den verschiedenen Fragen der Qualitt der Rechtsetzung Kontakt zum Rat (und auch zum Europischen Parlament) aufgenommen.

Allgemeine Grundstze

3.1 Notwendigkeit
Dieser Grundsatz verlangt, dass die staatlichen Stellen vor der Verwirklichung neuer sachpolitischer Absichten eine Bewertung der Frage vornehmen, ob es dafr neuer Rechtsetzungsakte bedarf oder nicht. Dies impliziert beispielsweise den Vergleich der relativen Wirksamkeit und Legitimitt verschiedener Instrumente (Rechtsetzung, aber auch die Bereitstellung von Informationen fr die Betroffenen, finanzielle Anreize oder Vertrge zwischen den staatlichen Behrden und Wirtschafts- und Sozialpartnern) im Lichte der gewnschten Ziele.

3.2 Verhltnismigkeit
Jeder Rechtsetzungsakt muss ein ausgewogenes Verhltnis zwischen den damit verbundenen Vorteilen und dadurch entstehenden Zwngen erreichen. Die verschiedenen Instrumente der Rechtsetzung (Rechtsetzung auf der Ebene des Primrrechts und des Sekundrrechts, Rahmenregelungen, Koregulierung usw.) gestatten den ffentlichen Stellen auf unterschiedliche Weise ttig zu werden, je nachdem, welche Ziele sie vor Augen haben. Die Mitgliedstaaten und die Kommission haben die Aufgabe, sich bei der Auswahl aus den verfgbaren Rechtsetzungsinstrumenten fr diejenigen zu entscheiden, die den angestrebten Zielen am angemessensten sind.

3.3 Subsidiaritt
Im Rahmen der EU und ihrer Vertrge soll das Subsidiarittsprinzip gewhrleisten, dass alle Entscheidungen auf einer mglichst brgernahen Ebene getroffen werden, wobei jeweils gewhrleistet sein muss, dass die auf europischer Ebene getroffenen Manahmen gemessen an den auf nationaler Ebene verfgbaren Optionen gerechtfertigt sind. Konkret heit das, es muss geprft werden, ob die Ziele der in Betracht gezogenen Absichten durch Manahmen der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Verfassungsordnung tatschlich nicht hinreichend erreicht werden knnen, und sich daher besser durch Manahmen der Gemeinschaft erreichen lassen.
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Teil I

Einfhrung

3.4 Transparenz
Im Hinblick auf eine qualitative Verbesserung der Rechtsetzungsqualitt und um effektiver sonst unvorhergesehene Auswirkungen einer Manahme erkennen sowie die Bercksichtigung der Standpunkte aller direkt beteiligten Parteien in Betracht ziehen zu knnen, sollte sich der Prozess der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften nicht allein innerhalb der engen Grenzen der ffentlichen Stellen abspielen. Die Einbeziehung und Konsultation aller betroffenen oder interessierten Parteien bereits vor der Entwurfsphase ist das oberste Gebot des Transparenzprinzips. Diese Einbeziehung sollte auch selbst die Transparenzkriterien erfllen. D. h. sie sollte so angelegt sein, dass auf einer breiten und gleichen Basis Zugang zu diesen Konsultationen gewhrt wird. Deren magebliche Aspekte sollten im brigen verffentlicht werden.

3.5 Zurechenbarkeit
Die fr die Rechtsetzung zustndigen Behrden mssen die Frage der Anwendbarkeit bercksichtigen. Alle Betroffenen sollten klar erkennen knnen, auf wen die fr sie geltenden Politiken und Rechtsvorschriften zurckgehen. Gegebenenfalls sollten sie die Mglichkeit haben, diese Stellen ber Schwierigkeiten bei der Anwendung der betreffenden Politiken und Rechtsvorschriften zu informieren, damit hier Abhilfe geschaffen werden kann.

3.6 Zugnglichkeit
Eine in sich geschlossene, verstndliche Rechtsetzung fr jedermann zugnglich , der von ihr betroffen wird- ist unabdingbar, wenn eine gehrige Rechtsanwendung erreicht werden soll. Dabei sollte die Zugnglichkeit in bezug auf jede einzelne Vorschrift geprft, gleichzeitig aber auch als allgemeiner Grundsatz gesehen werden, so dass die Anwender ein einheitliches Regelungswerk an die Hand bekommen. Der Grundsatz der Zugnglichkeit kann besondere Kommunikationsanstrengungen vonseiten der betroffenen ffentlichen Stellen erfordern, beispielsweise mit Zielrichtung solcher Personen, die aufgrund ihrer Lage Schwierigkeiten bei der Geltendmachung ihrer Rechte haben.

3.7 Einfachheit
Es geht darum, dass jede Vorschrift einfach zu verstehen und anzuwenden sein soll. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafr, dass die Brger von den ihnen zustehenden Rechten tatschlich Gebrauch machen knnen. Rechtsetzung sollte (nur) so detailliert wie ntig und zugleich so einfach wie mglich gehalten sein. Eine Vereinfachung der Rechtsetzung bringt sowohl fr die Unternehmen und die zwischengeschalteten Stellen, die von den jeweiligen Vorschriften betroffen sind, wie auch fr die ffentlichen Verwaltungen selbst betrchtliche Einsparungen mit sich. Das Prinzip der Einfachheit erfordert aktive Anstrengungen zur Vermeidung bermiger Details bereits ab der allerersten Phase des Rechtsetzungsprozesses und auch bei der berarbeitung bereits vorhandener Rechtstexte.
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

TEIL II EMPFOHLENES VORGEHEN


Dieser Teil legt jene sechs Schlsselbereiche fr ein erfolgversprechendes Programm zur besseren Rechtsetzung dar, die fr smtliche Regierungs- und Verwaltungsebenen europische, nationale, regionale und lokale Gltigkeit besitzen. Teil III des Berichts wendet sich anschlieend etwas intensiver der Frage zu, wie sich diese Elemente auf der Ebene der EU unter besonderer Bercksichtigung ihrer Besonderheiten entfalten und anwenden lassen. Die empfohlenen Vorgehensweisen basieren auf einer Vielzahl Quellen wie dem europischen und nationalen Erfahrungsschatz (siehe Anlage C), den Erkenntnissen der OECD und anderen Anleitungen. In Abschnitt 1 wird der Gedanke einer gemeinsamen Bewertungsmethode errtert und in diesem Zusammenhang das Konzept von ex-ante- und ex-post-Evaluierung untersucht. Die drei folgenden Abschnitte Optionen fr die Umsetzung politischer Absichten (Abschnitt 2), Folgenabschtzung (Abschnitt 3) und Konsultation (Abschnitt 4) bilden (zusammen mit der Bewertung des gesamten Prozesses selbst) die wichtigsten Komponenten einer ex-ante-Evaluierung: es handelt sich um ein System zur Gewhrleistung besserer Rechtsetzung im Rahmen des politischen Prozesses. Wie im Anschluss dargestellt werden wird, liegt die Verantwortung fr die Ausfhrung jedes dieser drei Elemente bei den jeweils zustndigen Fachbeamten (Bediensteten). Die berwachung des Gesamtprozesses sollte hingegen, davon unabhngig, von jener Stelle/organisatorischen Struktur vorgenommen werden, die generell zur Frderung des Systems einer besseren Rechtsetzung einzurichten ist (Abschnitt 7). Der Einsatz eines einfachen Monitoring-Systems z. B. Checkliste kann uerst hilfreich sein. Ex-ante-Evaluierung strkt das Vertrauen in die Qualitt von Vorschlgen. Ein entsprechendes Verfahren kann, angepasst an die jeweiligen Umstnde, in allen Mitgliedstaaten und der Europische Union Anwendung finden. Eine ex-post-Evaluierung liefert stichhaltige Informationen im Hinblick auf bereits geltende Normen. In Abschnitt 5 (Vereinfachung) sowie Abschnitt 6 (Zugang zu Rechtsvorschriften) geht es um Werkzeuge zur Verbesserung der Qualitt und Zugnglichkeit bestehender Vorschriften. Anhand einer nachtrglichen berprfung wird festgestellt, ob der geeignete Ansatz gewhlt (das Gesetzesziel erreicht) wurde. Allerdings ist die Gruppe zu dem Schluss gelangt, dass es zum gegenwrtigen Zeitpunkt weder machbar noch wnschenswert ist, detailliertere Empfehlungen zu einer gemeinsamen Methode fr die expost-Evaluierung (im Gegensatz zur ex-ante-Evaluierung) abzugeben. Grund: es gibt zu betrchtliche Unterschiede zwischen den verschiedenen nationalen Strukturen und Rechtssystemen, den jeweiligen Institutionen und Verfassungsordnungen. Jedoch knnte die Verwendung einer Checkliste nach Art jener, wie sie die OECD aufgestellt hat (Anlage A) hilfreich sein. Abschnitt 7 behandelt die Frage der notwendigen Organisationsstrukturen, um ein Programm zur besseren Rechtsetzung und fr eine neue Rechtsetzungskultur zu frdern und durchzusetzen. Es handelt sich hierbei um den Schlsselpunkt schlechthin fr das Gelingen des Gesamtunterfangens.
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

Evaluierung

1.1 Eine gemeinsame Evaluierungsmethode


Eine der Aufgaben der Gruppe bestand u. a. darin, Vorschlge fr eine gemeinsamen Methode zur Bewertung der Qualitt von Rechtsetzung zu unterbreiten. Die Gruppe ist der Ansicht, dass die Kombination aus Prfung der Optionen zur Umsetzung von politischen Absichten, Folgenabschtzung und Konsultation, verbunden mit der Kontrolle, dass all diese Schritte ordnungsgem ausgefhrt werden, eine gemeinsame Methode fr eine ex-ante-Evaluierung darstellt. Die Arbeit der Gruppe hat allerdings gezeigt, dass es aufgrund der enormen Unterschiede in den nationalen Strukturen, in den Rechtssystemen und hinsichtlich der institutionellen Voraussetzungen gegenwrtig nicht mglich ist, dieses Konzept auf die ex-post-Evaluierung zu bertragen. Dennoch kann man gewisse Anhaltspunkte geben (Abschnitt 1.3). Die ex-postEvaluierung sollte, ebenso wie der Einsatz hnlicher Methoden, strker gefrdert werden, um Vergleiche im Ablauf der Zeit und mit anderen Evaluierungsarten zu erleichtern.

1.2 Ex-ante-Evaluierung
Mit der ex-ante-Evaluierung soll gewhrleistet werden, dass den jeweiligen Entscheidungstrgern smtliche relevanten Informationen und fundierte Beratung zur Verfgung stehen. Nach dem Dafrhalten der Gruppe impliziert dies, dass alle relevanten politischen Optionen in Betracht gezogen werden, dass eine systematische Bewertung der Auswirkungen der betreffenden Rechtsetzung vorgenommen wird, und dass eine angemessene Konsultation der Betroffenen erfolgt. Die ordnungsgeme Ausfhrung all dieser Schritte sollte berprft werden. Dieser Teil der ex-ante-Evaluierung ist rein auf das Verfahren ausgerichtet und umfasst somit keinen der inhaltlichen Aspekte, die im Rahmen der Folgenabschtzung (Regulatory Impact Assessment, RIA), der Konsultation oder sonstiger Manahmen abgedeckt werden. Vielmehr wird dadurch lediglich beglaubigt, dass die einzelnen Schritte regelgerecht durchgefhrt worden sind. In ihrer einfachsten Form erfolgt diese Evaluierung anhand einer Checkliste, im Rahmen deren Abarbeitung alle erforderlichen Punkte abgehakt werden knnen. In welcher Form auch immer die Evaluierung stattfindet: die Ergebnisse mssen Teil des Dossiers sein, das den Entscheidungstrgern vorgelegt wird. Dieses System kann, unter Bercksichtigung der jeweiligen Umstnde, in allen Mitgliedstaaten und in der Europischen Union angewandt werden. Dieser (eher schematische) Teil einer ex-ante-Evaluierung kann beispielsweise durch die Stelle oder organisatorische Struktur durchgefhrt werden, die generell fr Strategie und Frderung des Systems einer besseren Rechtsetzung zustndig ist (s.u. Abschnitt 7; oben Seiten 11/12).

1.3 Ex-post-Evaluierung
Nach dem Dafrhalten der Gruppe besteht eine sehr gute Methode zur Durchfhrung einer ex-post-Evaluierung in Verwendung einer Checkliste, wie sie beispielsweise von der OECD aufgestellt wurde (Anlage A). Diese Checkliste ist in mehreren Mitgliedstaaten und anderen Nicht-EU-Lndern mit guten Ergebnissen angewendet worden. Doch stehen auch andere
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

Konzepte zur Verfgung, wobei es beim Einsatz stets Spielraum fr solche gibt, die genau auf bestimmte Situationen zugeschnitten sind. Eine ex-post-Evaluierung kann einen wesentlichen Beitrag zur wirksamen berprfung schon geltenden Rechts leisten. Lege artis angewandt, liefert sie klare Angaben zu Wirksamkeit und Angemessenheit einer Vorschrift, deckt Schwachstellen wie sonstige Mngel auf und ermglicht, falls ntig, die Entscheidung, welche Abhilfemanahmen notwendig sind. Sofern sich Handlungsbedarf ergibt, kann die Reaktion in einer Vereinfachung gemss Abschnitt 5, einem Akt der Konsolidierung (siehe Abschnitt 6.3), einem Wegfall der Vorschrift oder gar einer berarbeitung der betreffenden Politik selbst bestehen. Ex-post-Evaluierungen sollten (immer) dann vorgenommen werden, wenn eine generelle berprfung von Rechtsgebieten oder geltenden Rechtsvorschriften stattfindet, z. B. im Rahmen eines Vereinfachungsprogramms gemss Ziffer 5.3.1. In anderen Fllen kann ber den Durchfhrungszeitpunkt einer ex-post-Evaluierung dann entschieden werden, wenn neue Rechtsvorschriften in Vorbereitung sind. In geeigneten Fllen kann die (knftige) ex-postEvaluierung sogar im Rechtstext selbst vorgesehen werden (siehe dazu auch Abschnitt 2.3). Dies kann etwa besonders angebracht sein, wenn es starke Unsicherheit ber die Risiken gibt, die die Rechtsvorschrift impliziert, oder zur Folge hat. In anderen Fllen kann der geeignete Termin fr eine ex-post-Evaluierung anhand von im vorhinein festgelegten/vereinbarten Kriterien zu einem spteren Zeitpunkt festgelegt werden. Wichtig ist in jedem Fall, dass der Termin fr die Evaluierung so gewhlt wird, dass sich die Auswirkungen der Vorschrift messen lassen, und/oder neue Informationen in die berprfung einbezogen werden knnen. Sobald eine Rechtsvorschrift bereits seit einiger Zeit in Kraft ist, sollten sich auch etwaige nderungen im Verhaltensmuster der von der Rechtsvorschrift betroffenen Adressaten messen lassen.

Optionen fr die Umsetzung politischer Absichten

2.1 Einfhrung
Bei der Suche nach dem besten Weg zur Erreichung eines politischen Ziels gilt es, das gesamte Spektrum der Mglichkeiten in Betracht zu ziehen. Ist traditionelle Rechtsetzung die beste Methode, oder lassen sich die gewnschten Ergebnisse mit einer Alternative ebenso gut oder gar besser erzielen? Sofern die Rechtsetzung als der beste Weg befunden wird, muss ber die Form und Struktur dieses Instruments nachgedacht werden. Dieser Abschnitt des Berichts untersucht das Spektrum an Alternativen zur Rechtsetzung, welches den politischen Entscheidungstrgern auf nationaler und europischer Ebene zur Verfgung steht. Errtert wird anschlieend die Funktion von Auflsungs(sunsetting)- und berprfungsklauseln in (nationalen und europischen) Rechtsakten herkmmlichen Typs. Abschnitt 2 im Berichtsteil III befasst sich mit einer Reihe von Argumenten in der Diskussion ber den Einsatz des Instruments der Verordnung oder der Richtlinie in der europischen Gesetzgebung.

2.2 Alternativen zur Rechtsetzung


Rechtsetzung ist einer der Hauptwege zur Umsetzung politischer Entscheidungen und muss daher eine Reihe von Qualittsanforderungen erfllen. Doch ist Rechtsetzung nicht zwanglufig der beste Weg zur Lsung eines bestimmten Problems, und keinesfalls ist sie (regelmig) der einzige Weg. Im Gegenteil impliziert der bermige Einsatz von Rechtsvor22

Teil II

Empfohlenes Vorgehen

schriften die Tendenz, deren Glaubwrdigkeit und Wirksamkeit zu schaden. In vielen Fllen knnen, sofern klar festgelegte Voraussetzungen erfllt werden, Lsungen ins Auge gefasst werden, die verstrkt aus einer Kombination von Rechtsetzung einerseits und Hinzuziehung zwischengeschalteter Stellen andererseits bestehen. Daher gilt es zunchst die Frage des Einsatzes des Instruments der Rechtsetzung im Vergleich oder als Ergnzung anderer politischer Mittel und Methoden zu stellen. 2.2.1 Rechtsetzung pro und contra 2.2.1.1 Argumente fr die Rechtsetzung a) Autoritt. Rechtsvorschriften zhlen zu den grundlegenden Attributen der demokratischen Souvernitt. Von demokratisch legitimierten Stellen erlassene Vorschriften sind im Prinzip in ihrem Anspruch unbestritten, Ausdruck und Verkrperung des Gemeininteresses zu sein. Sie verfgen prinzipiell ber eine solidere Autorittsbasis als die Selbstregulierung, welche von wirtschaftlichen Akteuren und Gruppen ausgeht. Deren spezifische Interessen knnen zwar durchaus im Allgemeininteresse liegen, ohne aber notwendigerweise auf lange Sicht mit ihm zusammenzufallen. b) Gleichbehandlung der Anwender der Rechtsvorschriften. Ein Akt der Rechtsetzung ist unerlsslich, wo immer in bestimmten Bereichen die Gleichbehandlung aller Betroffenen mittels strikt einheitlicher Anwendung ein und derselben Mastbe gewhrleistet sein muss. Insbesondere gilt das fr Wettbewerbsregeln auf dem Inlandsmarkt. Gleichbehandlung der Betroffenen kann auch in Form ungleicher Manahmen zum Zweck der Korrektur von Ungleichgewichten erfolgen (z. B. im Sozialbereich oder bei Steuern). Solche Regelungen sind nur im Wege der Rechtsetzung mglich. c) Mglichkeit der Verhngung von Sanktionen. Die Durchsetzung von Regeln kann auf freiwilliger Einhaltung eines Verhaltenskodex durch die betroffenen Parteien beruhen. Sowohl Verhaltenskodices als auch andere Instrumente der Selbstregulierung knnen Mechanismen zur Verhngung von Sanktionen (z. B. Entzug von Zulassungen) gegenber denjenigen vorsehen, die nicht bereit sind, sich an die Regeln zu halten. Doch vielfach verfgt allein die ffentliche Gewalt durch den Einsatz von Rechtsvorschriften ber hinreichend strenge (insbesondere strafrechtliche) Sanktionsmittel, um die Nichteinhaltung von Regeln zu verhindern. d) Notwendigkeit der Bercksichtigung des bestehenden Rechtsrahmens. Die Entscheidung zugunsten einer Rechtsetzung wird nicht allein durch die unmittelbar damit verbundenen Vorteile bedingt, sondern auch durch den rechtlichen Rahmen, in den die politische Manahme eingebettet ist. Daher knnen die jeweiligen nationalen Traditionen der Mitgliedsstaaten zu mehr oder weniger Rckgriff auf Rechtsetzung fhren. Ebenso hat die Europische Union nicht unbedingt die freie Mglichkeit, sich in einem bestimmten Bereich fr eine Alternative zur Rechtsetzung zu entscheiden, wenn die Mitgliedstaaten diesen Bereich durch Rechtsetzung regeln. 2.2.1.2 Argumente gegen die Rechtsetzung (Missbrauch des Instruments) a) bermige Langwierigkeit des Rechtsetzungsverfahrens. In bestimmten Bereichen ist der zeitliche Aufwand fr die Anpassung von Rechtsvorschriften mit dem Tempo der technologischen Entwicklung unvereinbar. Rechtsetzung, insbesondere in Fllen, wenn sie mit qualitativen Anforderungen verbunden ist (Konsultation, Folgenabschtzung
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

usw.), kann zwangslufig soviel Zeit in Anspruch nehmen, dass dadurch ihre Wirksamkeit beeintrchtigt wird. Es wird unwahrscheinlich, dass das gesetzte Ziel in der erforderlichen Zeit erreicht werden kann. b) Unverhltnismig hohe Kosten von Konzeption und Umsetzung. Bisweilen erfordert der Entwurf einer Rechtsvorschrift den Einsatz von Aufwand (in verschiedenen technischen Bereichen) und Mitteln, deren Kosten gemessen an dem erwarteten Nutzen unverhltnismig hoch sind (z. B. Zertifizierung bestimmter Industrieprodukte). Ebenso besteht in einigen Fllen die Gefahr, dass die berwachung der Anwendung sehr detaillierter Rechtsvorschriften (beispielsweise fr die Sicherheit von Lastschiffen) wesentlich kostenaufwendiger ist als die Festlegung globaler Ziele, verbunden mit angemessenen Verpflichtungen (z. B. Pflichtversicherung). c) Entzug der Verantwortung von den Akteuren. Sobald Rechtsetzung zu sehr in die interne Organisation der wirtschaftlich und sozialen Handelnden oder in das Leben der Brger eingreift, besteht die Gefahr, dass dadurch der spontanen Initiative, dem Verantwortungsbewusstsein und dem Selbstverstndnis der Brger Abbruch getan wird. d) Verlust an Glaubwrdigkeit des Rechtsetzungsverfahrens. Hierbei handelt es sich um eine indirekte Folge. Sobald eine Rechtsvorschrift existiert und nicht in angemessener Weise angewendet wird, nehmen die Neigung zur Kritik und der Grad der Nichtbefolgung zu. Folglich wird letzten Endes nicht nur die Wirksamkeit der betreffenden Rechtsvorschrift beeintrchtigt, sondern auch wenngleich in geringerem Mae die Glaubwrdigkeit des Rechtsrahmens selbst beschdigt. 2.2.2 Die wichtigsten Alternativen und ihre Eignung fr die praktische Umsetzung 2.2.2.1 Alternativen und Folgenabschtzung a) Klare Formulierung von Zielen. Der beste Weg, aus der Palette verfgbarer Werkzeuge ein geeignetes Instrument zur Umsetzung sachpolitischer Vorstellungen auszuwhlen, besteht darin, zunchst sehr klare Ziele zu formulieren. Die fr die Lsung eines konkreten Problems zustndige Stelle muss zunchst Relevanz und Zweck jeder denkbaren Manahme prfen: Wollen die Behrden in das Ttigkeitsfeld der betroffenen Akteure eingreifen? Geht es um die Gewhrleistung der Stabilitt einer bestehenden Situation oder im Gegenteil um deren Korrektur? b) Prfung der Alternativen vor dem Entscheidungsprozess. Im Falle von Handlungsbedarf wird man sich veranlasst sehen, ein breites Spektrum an Mitteln und Methoden in Betracht zu ziehen. Dies ist die Spanne relevanter Mglichkeiten, die mit oder ohne das Mittel der Rechtsetzung untersucht und verglichen werden mssen. Die entsprechende Prfung muss in eindeutiger Weise vor dem Entscheidungsprozess, und zwar mit aller Sorgfalt, vorgenommen werden. Die Abwgung der verschiedenen Alternativen soll daher fester Bestandteil der Folgenabschtzung sein (Abschnitt 3). 2.2.2.2 Mgliche Alternativen Es gibt ein breites Spektrum an Alternativen zur Rechtsetzung. Dafr stehen zwei groe Muster zur Verfgung: Entweder geht es darum, die beteiligten Akteure strker in die Verantwortung zu nehmen, oder aber die Gleichbehandlung der Adressaten und die Legitimitt der ffentlichen Behrden in unterschiedlichem Mae zu gewhrleisten.
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

a) Unttig bleiben. Angesichts einer bestimmten Problemlage kann Unttigkeit das Gebot der Stunde sein und sollte auf jeden Fall als eine mgliche Alternative in Betracht gezogen werden. Auf diese Weise wird das Vertrauen in die bestehenden Rechtsvorschriften untermauert und gleichzeitig eine verfrhte Lsung, die sich spter mglicherweise als unangebracht erweisen kann, vermieden. b) Anreize. Es kann sich um Informationskampagnen handeln, mit denen Brger und Unternehmen auf ihre Rechte und Pflichten hingewiesen werden; ferner um Sensibilisierungs- oder Vorbeugungskampagnen im Hinblick auf Verhaltensweisen, die eine wirksame Anwendung von solchen Rechtsvorschriften ermglichen, die bekannt, aber bislang nicht hinlnglich in Praxis umgesetzt worden sind. Schlielich kann es um finanzielle Anreize (Prmien oder Aufschlge) gehen, mit dem Ziel eine nderung von Verhaltensweisen auszulsen (z. B. steuerliche Begnstigung von bleifreiem Benzin). c) Selbstregulierung. Das Instrument ist auf den privaten Sektor beschrnkt. Durch (z. B.) Qualittsstandards, Zertifizierung oder Verhaltenskodices knnen Gruppen von Wirtschaftsakteuren versuchen, ihre technische Qualitt und/oder unternehmerische Leistungsfhigkeit zu verbessern. Diese Form der Regulierung kann durch Vorteile fr den Verbraucher (Preis, Sicherheit usw.) im Allgemeininteresse sein. Es kann aber auch um weiter angelegte Interessen gehen (etwa durch Bercksichtigung der Forderungen von Umweltschutzorganisationen). Solange die Betroffenen mit dieser Methode zufriedengestellt werden knnen, besteht fr die ffentlichen Behrden in den Bereichen, in denen eine derartige Selbstregulierung stattfinden kann, kein Handlungsbedarf. d) Vertragliche Vereinbarungen. Vertragliche Regelungen knnen Verbindungen zwischen ffentlichen Stellen und privaten Akteuren(Unternehmen, Verbnde, Einzelpersonen) herstellen. Dies kann in Form einer finanziellen Vergtung als Gegenleistung fr die Einhaltung von Qualittsstandards erfolgen (Beispiel Umweltschutz) oder fr ffentliche Dienstleistungen (insbesondere im sozialen Bereich). Mit den gleichen Methoden sind Beziehungen zwischen verschiedenen staatlichen Stellen herstellbar (z. B. bei der Umsetzung der Europischen Strukturfonds oder zwischen der Zentralregierung und dezentralen Verwaltungsebenen). Schlielich kann diese Form der Regulierung auch private Akteure einschlieen. Der Abschluss eines Vertrags, der gemeinsame Regeln fr Partner mit unterschiedlichen Interessen aufstellt (beispielsweise Arbeitgebervertreter und Gewerkschaften) zeigt, dass einige Ziele, die charakteristisch fr das Phnomen der Rechtsetzung sind (das Allgemeininteresse), ohne automatischen Eingriff der ffentlichen Gewalt mglich sind. e) Mechanismen zur Gewhrleistung von Verantwortung. Zur Umsetzung sachpolitischer Anliegen kann es wnschenswert sein, Mechanismen einzufhren, die gewhrleisten, dass die beteiligten Akteure selbst ohne einschlgige Normen effektiv ihre Verantwortung bernehmen und ihren Verpflichtungen nachkommen. So kann die Einfhrung eines Pflichtversicherungssystems (wie die Haftpflichtversicherung oder Fahrzeugversicherung) die unumstliche Garantie bieten, dass Risiken von einer dritten Partei getragen werden. Gerichts- oder Schlichtungsverfahren knnen ebenfalls eine Mglichkeit darstellen, zivil- oder strafrechtliche Sanktionen zu verhngen, wo Verantwortlichkeiten nicht wahrgenommen worden sind. f) Gegenseitige Anerkennung. Ein gutes Beispiel fr eine Alternative zur Rechtsetzung besteht in Europa in der gegenseitigen Anerkennung nationaler Vorschriften, selbst wenn diese von Land zu Land voneinander abweichen. Dies gilt insbesondere bei der An25

Teil II

Empfohlenes Vorgehen

erkennung beruflicher Qualifikationen und Abschlsse. Im Hinblick auf mgliche Alternativen zur Rechtsetzung soll auf europischer Ebene auch auf die Vorteile der offenen Koordinierungsmethode hingewiesen werden, die es den Mitgliedstaaten gestattet, unter Einsatz von Methoden, die auf nationaler Ebene zum Einsatz kommen, und ber wechselseitigen Informationsaustausch zusammen auf gemeinsame Ziele hinzuarbeiten. g) Verbesserung der gegenwrtigen Rechtsetzung. In einigen Fllen ist die Einfhrung neuer Vorschriften die Folge der Nichtanwendung geltender Vorschriften. In diesem Falle lohnt es sich, entweder (durch Lsung der spezifischen Probleme, die die Anwendung der betreffenden Regel verhindert haben) nach Methoden zu suchen, die eine wirksame Anwendung gewhrleisten oder eine berarbeitung in Aussicht zu nehmen (insbesondere im Wege einer regelmigen berprfung von Rechtsvorschriften). 2.2.3 Rechtsetzung und die Veranwortung der Anwender Das Bemhen um die geeignetsten Mglichkeiten wirksamer Umsetzung politischer Anliegen sollte zur Suche nach Lsungen veranlassen, welche die Ziele ffentlicher Stellen einerseits, die Verantwortung der Anwender bzw. Anwendergruppen andererseits, strker miteinander kombinieren. In diesem Sinne verdienen die Chancen der Koregulierung besonderes Interesse. 2.2.3.1 Koregulierung Es gibt nicht nur eine einzig-gltige Definition des Begriffs Koregulierung. Vielmehr kann die wirksame Umsetzung politischer Anliegen, immer mit Blick auf das Erreichen ein und desselben Ziels, zu einer Kombination von Gesetzgebung/Regulierung und Regulierungsalternativen fhren. Verschiedene Konzepte sind denkbar: a) Aufstellung der Ziele durch die normentwerfende/normerlassende Stelle und Delegierung der Umsetzungsdetails. Der erste Schritt umfasst mittels echter Rechtsetzung die Aufstellung der generellen Ziele, der wichtigsten Mechanismen und Methoden zur berwachung und Anwendung einer bestimmten Politik. Gleichzeitig ist jedoch die Initiative privater Akteure erforderlich, um innerhalb des Rahmens die Einzelheiten festzulegen. Dadurch lassen sich Vorschriften vermeiden, die zu allgemein gehalten oder zu unhandlich sind, um in den Bereichen eine przise Anwendung zu finden, wo just Anpassungsfhigkeit und Flexibilitt gefordert sind. b) Verleihung von Normkraft an aus Selbstregulierung stammende Regeln. Ein pyramidales Konzept (bottom to top) kann sich ebenfalls anbieten. Gegebenenfalls kann die Koregulierung in der Form erfolgen, dass eine zwischen privaten Partnern aufgestellte Regelung (ohne Zwangscharakter) von staatlichen Stellen in eine imperative Norm umgewandelt wird. So kann z. B. eine ffentliche Stelle dann die Nichteinhaltung von Verpflichtungen eines Unternehmens ahnden, ohne dass diese Verpflichtungen selbst normativen Charakter htten. 2.2.3.2 Bedingungen fr die Koregulierung a) Aufrechterhaltung des Vorrangs des Staates. Koregulierung bedeutet keinesfalls geteilte Verantwortung fr die Regeln und ihre Umsetzung. Der Primat der ffentlichen Hand bleibt unangetastet.
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Empfohlenes Vorgehen

b) Erforderliche Garantien. Koregulierung kann man nicht in jeglichem Bereich einsetzen. Insbesondere gilt das dann, wenn es um Fragen der Sicherheit, um Grundrechte oder die Gleichheit aller Brger geht. Generell steht am Anfang die Frage, ob die ins Auge gefasste Option gemessen an den verfolgten Zielen angemessen und verhltnismig ist. Koregulierung impliziert, dass die ffentlichen Stellen in Partnerschaft mit betraubaren und (vor allem) reprsentativen Akteuren ttig werden. Zur Messung von Reprsentativitt sollten anhand bestimmter Kriterien jene berufsstndischen oder gesellschaftlichen Organisationen ermittelt werden, die berhaupt in der Lage sind, im Wege der Koregulierung zur Umsetzung politischer Anliegen beizutragen. Koregulierung bedeutet nicht, dass die staatliche Regelungsstelle (bzw. der Gesetzgeber) nicht mehr fr die effektive Anwendung der Norm zustndig wre. Ganz im Gegenteil mssen jeweils einschlgige berwachungsinstrumentarien vorgesehen und erfunden werden.

2.3 Wegfall(sunsetting)- und berprfungsklauseln


Wegfall(sunsetting)klauseln haben zum Inhalt, dass eine neue Vorschrift zeitlich befristet wird und nach einer bestimmten Zeit ganz oder teilweise ausluft. In rechtlichen Bestimmungen wird dies in Form einer Auflsungsklausel (sunset clause) festgeschrieben. Eine Variante dessen ist eine in der Norm verankerte berprfungsklausel (review clause). Dabei handelt es sich um die Regelung, dass eine Vorschrift innerhalb einer bestimmten Frist einer berprfung unterzogen werden muss; wir haben es hier mit einer abgeschwchten Form der Wegfallklausel zu tun. Anders als beim sunsetting gilt hier die Vorschrift solange weiter, bis sie nicht ber eine (erfolgreiche) Aufhebungsinitiative hinfllig wird. Derartige ex-post-Prfungspflichten stellen ein wirksam-nachhaltiges Komplementrinstrument zur Folgenabschtzung ex ante (Abschnitt 3) dar, indem die tatschliche Auswirkung von Vorschriften einen Abgleich mit den ursprnglichen Normzielen erfhrt. Eine weitere, dritte Variante besteht in der (nur) politischen Verpflichtung, zuknftig die tatschlichen Auswirkungen von Vorschriften in der Praxis zu berprfen. Diese Variante kann hnliche Wirkungen wie die berprfungsklausel entfalten und zustzlich noch den Charme eines weniger brokratischen Charakters haben. Andererseits wird eine derartige Verpflichtung im allgemeinen wohl nur als fr die Regierung bindend angesehen werden, die sich zu solcher Verpflichtung bekannt hat. Der Vorteil von Auflsungs- und berprfungsklauseln besteht darin, dass sie Regierung und Parlament zwingen, sich erneut einer bestimmten Vorschrift auseinander zu setzen. Wrde dieses Konzept systematisch auf alle neuen Vorschriften angewandt, so wrde das eine fortlaufende berprfung der Rechtsetzung sicherstellen verbunden mit der Mglichkeit, Vorschriften, die nicht lnger bentigt werden, wegfallen zu lassen oder sie zu straffen. Umgekehrt wrde ein ganz wesentlicher Nachteil des verbreiteten Einsatzes von Wegfallund berprfungsklauseln darin bestehen, dass dieses Konzept hinsichtlich des erforderlichen Umfangs an Zeit fr Gesetzgeber und Gesetzgebung uerst aufwendig ist. Obgleich Wegfall- und berprfungsklauseln einen Weg darstellen, eine gewisse Gesetzgebungszeit fr berprfungszwecke zu erzwingen, wre es doch unrealistisch zu meinen, das gesamte Normgefge knne auf diese Weise einfach verschwinden, um in anderer Form neu erlassen werden. Ferner knnte eine Auflsungsklausel, in Verbindung mit einem gewissen zeitlichen Druck auf den Rechtsetzungsprozess, zur Behinderung von Fortschritten insbesondere im Rahmen der EU missbraucht werden. Ein weiterer Nachteil kann, unter bestimmten Umstnden, darin bestehen, dass Wegfallklauseln (in geringerem Mae auch berprfungsklauseln) Unsicherheit auszulsen vermgen
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Empfohlenes Vorgehen

und sich damit nachteilig auf Investitionsklima und Vertrauen des Einzelnen in den Schutz der Rechtsordnung (infolge mangelnder Kalkulierbarkeit) auswirken wrden. Insbesondere wre das dann der Fall, wenn Vorschriften Aufwand in Investitionen oder neue Ausrstungen/Einrichtungen bedingen bzw. die Rechte von Einzelnen oder Unternehmen betreffen. Selbst wenn sich zahlreiche erwiesene Beispiele fr Verbesserungen und eine geringere Schwerflligkeit der Rechtsetzung durch die genannten Klauseln finden lieen, knnen Bedenken der geschilderten Art nie ganz ausgerumt werden. Angesichts dessen ist der generelle Einsatz von Wegfall- und berprfungsklauseln oder ihre Verwendung auf bestimmten Gebieten, etwa im Bereich der Grundrechte, nicht angemessen. Immerhin kann man eine Reihe von Feldern identifizieren, wo es vielleicht eine Vermutung gibt, dass solche Klauseln vorbehaltlich einer Widerlegung im Einzelfall angebracht sein knnten. Dabei wre zu denken an: Vorschriften, die sehr spontan zur Bewltigung einer Krise erlassen werden. In diesem Fall sind mglicherweise im Vorfeld Untersuchungen weniger grndlich als blich durchgefhrt worden, so dass die Wegfall- bzw. berprfungsklausel eine sinnvolle Vorsichtsmanahme darstellen kann; Vorschriften, die generell aus prventiver Motivlage mit Vorsichtscharakter eingefhrt werden. In solchem Fall bilden zustzliche und knftige wissenschaftliche Untersuchungen eine solidere Grundlage fr eine tragfhige Normrevision; Vorschriften zum jeweiligen Stand der Technik wann immer technologische Anforderungen oder Marktbedingungen fr Bereiche festgelegt werden, die einem sehr raschen Wandel unterliegen; Gesetzgeberische Pilotprojekte sowie Vorschriften, die (zu Lasten von Brgern oder Unternehmen) dem Staat Rechte bestimmter Art verleihen.

2.4 Empfehlungen
1. Mitgliedstaaten und Kommission sollten im Rahmen der Folgenabschtzung und vor geplanter Annahme wichtiger Rechtsetzungsakte systematisch eine vergleichende Analyse relevanter Rechtsetzungsalternativen vornehmen. 2. Mitgliedstaaten und Kommission sollten, jeweils in ihrem eigenen Zustndigkeitsbereich Methoden fr eine strker eigenverantwortliche Mitwirkung der Brger, von Regional- und Kommunalbehrden, der Wirtschaft und anderer zwischengeschalteter Stellen (intermediary bodies), an Entwurf wie Anwendung der Rechtsetzung festlegen.

Folgenabschtzung (Regulatory Impact Assessment RIA)

3.1 Einfhrung
Die Folgenabschtzung (RIA) kann bei der Verbesserung des ordnungspolitischen Regelwerks eine entscheidende Rolle spielen. Sie stellt prinzipiell ein wirksames Instrument fr eine moderne, nachweisgesttzte (auf Fakten gesttzte) Politik dar. Sie bietet einen nachvollziehbaren Rahmen fr die Prfung des gesamten Spektrums an politischen Handlungsmglichkeiten, einschlielich der mit jeder dieser Mglichkeiten verbundenen Vor- und
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Nachteile. Folgenabschtzung ist kein Ersatz fr eine politische Entscheidung vielmehr ist sie ein ganz systematisch-rationaler Ansatz zur Beschaffung der objektiven Tatsachen und Informationen, die fr einen stichhaltigen politischen berlegungsprozess und letztlich die dann von fundiertem Wissen getragene (Schluss)Entscheidung von mageblicher Bedeutung sind. Die RIA kann nicht nur wirtschaftliche Folgen bercksichtigen, sondern auch Folgen fr die Umwelt, Fragen zur sozialen Ausgrenzung oder Auswirkungen auf bestimmte soziale Gruppen, die Konsequenzen fr die Verwaltung selbst oder auf kommunale Gebietskrperschaften oder Regionen alles in allem die gesamte Bandbreite an vorhersehbarer Entwicklung. Auerdem bietet das Instrument der Folgenabschtzung die Mglichkeit, mit externen Interessengruppen und Gremien, mit Vertretern von Wirtschaft wie Zivilgesellschaft (etwa Nicht-Regierungsorganisationen) zusammenzuarbeiten, um das optimale politische Konzept fr eine Manahme zu entwickeln. Eine fundierte RIA sollte politische Lsungen der Art herbeifhren, dass unntige oder unerwnschte Auswirkungen oder Lasten auf das Minimum beschrnkt, gleichzeitig die positiven Auswirkungen maximiert und damit die politischen Ziele auf die wirksamste Weise erreicht werden. Dabei geht es darum herauszufinden, ob eine strker blo auf die Ergebnisse oder das Erreichen bestimmter Ziele ausgerichtete (reduzierte) Rechtsetzung im Einzelfall sinnvoller ist, als ein bermig strenges oder aber detailversessenes Gesetz; oder ob sich ein normativer Ansatz mglicherweise weniger wirksam denn alternative Konzepte wie z. B. Wege der Koregulierung, die Information der Verbraucher oder wirtschaftliche Eigeninstrumente erweisen knnte. Die Details der jeweils geeignetsten Form von Gesetzesfolgenabschtzung hngen in hohem Ma von den jeweils existierenden administrativen, rechtlichen und verfassungsmigen Rahmenbedingungen ab. Daher lassen sich an dieser Stelle, jenseits der Hauptlinien und Hauptprinzipien, keine zu przisen Regeln fr die Systeme der einzelnen Mitgliedstaaten aufzeigen.

3.2 Voraussetzungen fr eine erfolgreiche RIA


Dieses Kapitel wird sich im weiteren etwas detaillierter mit den Fragen der Folgenabschtzung befassen, doch gibt es einige unumstliche Voraussetzungen, damit die RIA hinsichtlich der Verbesserung der Rechtslandschaft erfolgreich sein kann: Die Folgenabschtzung muss fester Bestandteil einer Gesamtstrategie zur Verbesserung des ordnungspolitischen Regelwerks sein; Das Konzept fr eine RIA und deren praktische Anwendung muss Rckendeckung durch die hohe und hchste politische Ebene haben; Der analytische Aufwand fr die RIA muss jeweils in einem noch gesunden Verhltnis zu den voraussichtlichen Folgen des zu bewertenden Vorschlags stehen; Die RIA sollte mglichst von den fachlich zustndigen Beamten (Bediensteten) vorbereitet, so frh wie mglich begonnen und als grundlegender Bestandteil dieses Prozesses bestndig fortgesetzt werden; Die Ergebnisse der Folgenabschtzung mssen den interessierten Parteien wie Dritten vermittelt werden und Gegenstand wechselseitiger formeller und informeller Konsultationen (Beteiligungen/Anhrungen) mit diesen sein (siehe Abschnitt 4); Die optimale Wirkung kann die RIA erzielen, wenn sie von einer innerhalb der Regierung eigens fr bessere Rechtsetzung zustndigen Stelle oder Struktur (siehe Abschnitt 7) ange29

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leitet bzw. berwacht und durch klare Ratschlge, Leitlinien und Schulungsmanahmen untersttzt wird; Den zustndigen Facheinheiten sowie der genannten Stelle/Struktur fr bessere Rechtsetzung (siehe vorheriger Anstrich) mssen ausreichend personelle Ressourcen (quantitativ wie qualitativ) zugewiesen werden, wenn das System funktionieren soll.

3.3 Inhalt einer Folgenabschtzung


Es gibt zunehmend Material zu der Frage, auf welche Aspekte eine Folgenabschtzung sich erstrecken sollte. Beispielsweise werden im Anhang A die zehn Fragen wiedergegeben, die in der OECD Checkliste von 1995 empfohlen werden. Viele EU- und OECD-Lnder wenden auf hnlichen Prinzipien basierende Systeme an. Fr die Abweichungen zwischen den einzelnen nationalen Modellen gibt es verschiedene Grnde so z. B. unterschiedliche Notwendigkeiten der Normierung, verschiedene Gesetzgebungsverfahren und schlielich verschiedenartige Verfassungsordnungen oder Verwaltungsgepflogenheiten. In den allermeisten Systemen umfasst die RIA jedoch folgende Aspekte: Analyse, worum es sich bei dem anstehenden Risiko oder Problem handelt und ob die geplante Manahme angemessen ist Prfung, welche Optionen fr die Behebung des Risikos oder Problems zur Verfgung stehen: ist Rechtsetzung die geeignetste Methode? Wenn ja, in welcher Form? Oder wre ein alternativer Ansatz besser (siehe Abschnitt 2.2)? Bewertung der Folgen der verschiedenen Mglichkeiten (hauptschlich auch Nutzen und Kosten) Akzeptanz der Notwendigkeit von Transparenz und Offenheit des Prozesses und Konsultation der hauptschlich Betroffenen (siehe auch Abschnitt 4). Zudem ist in einigen Modellen die Prfung von Anwendungs und Durchsetzungsaspekten vorgesehen. Verschiedene Modelle schreiben wiederum in Abhngigkeit von der verfassungsmigen und rechtlichen Situation die Durchfhrung einer Folgenabschtzung rechtsverbindlich vor.

3.4 Bewertung der Folgen


Der strikteste Rahmen fr die Bewertung der positiven und negativen Folgen verschiedener Optionen ist die Kosten/Nutzen-Analyse (Cost Benefit Analysis CBA). Diese Methode gestattet einen objektiven Vergleich quantifizierbarer Vor- und Nachteile einer beliebigen Zahl an Optionen, ber jeden gewnschten Wirkungszeitraum hinweg und unabhngig vom Zeitpunkt der CBA. Dabei lassen sich auch Fragen der Gerechtigkeit einer Manahme im Detail der Analyse untersuchen. Doch stehen auch andere, weniger strikte Methoden zur Verfgung: Die isolierte Untersuchung der Kostenwirksamkeit, in deren Rahmen Fragen des Nutzens nicht ausdrcklich behandelt werden; Analyse der Anwendungskosten, welche schwerpunktmig die Schtzung der voraussichtlichen Kosten fr Einhaltung und Anwendung der ins Auge gefassten Umsetzungsakte erfasst; Techniken zur Abwgung und Benotung der verschiedenen politischen Auswirkungen; dabei besteht allerdings eine gewisse Gefahr der Subjektivitt und des Verlusts der bersicht ber den zeitlichen Verlauf der jeweiligen Entwicklung von Kosten und Nutzen.
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Die im Rahmen der Kosten/Nutzen-Analyse (CBA) angewendeten Methoden zur Schtzung von Kosten und Nutzen sind fr eine qualitativ gute Folgenabschtzung von zentraler Bedeutung. Whrend die finanziellen Kosten- und Nutzenelemente eines Vorschlags relativ direkt zu ermitteln sind, kann sich die Schtzung der Nutzenelemente im Falle bestimmter nichtmonetrer Gter als schwieriger und zudem heikel erweisen. Wie hoch soll beispielsweise der Wert eines menschlichen Lebens, von Wldern oder Walen angesetzt werden, oder wie soll der Nutzen einer Politik abgeschtzt werden, die zur Senkung der SchwefeldioxidEmissionen in die Atmosphre fhrt? Es gibt verschiedene Techniken fr die Bewertung solcher nicht vermarktbaren Gter, wie die Berechnung der Bereitschaft, fr Wale oder die Vermeidung des Risikos von Tod oder schwerer Verletzung zu zahlen, doch sind diese Techniken vielfach schwierig und umstritten. Andere Techniken basieren auf der Beobachtung menschlicher Verhaltensweisen d. h. wie weit wrden Menschen reisen und auf was wrden sie verzichten, um im Wald spazieren gehen zu knnen? Diese und andere Techniken sind vielleicht nicht perfekt, doch knnen sie zumindest Anhaltspunkte, Grenordnungen oder grobe Schtzungen dieser wesentlichen Nutzenelemente erbringen und damit ein ausgewogeneres Bild vermitteln, als wenn man allein finanzielle Aspekte bercksichtigen wrde. Wo selbst dieser Grad der Quantifizierbarkeit unmglich ist, muss zumindest eine qualitative Bewertung der Nutzenelemente vorgenommen werden, um ein einseitiges, ausschlielich kostenorientiertes Bild zu vermeiden. Ein weiterer wichtiger Aspekt der politischen Prfung ist die Notwendigkeit, die verschiedenen Zeitpunkte zu bercksichtigen, zu denen Nutzen und Kosten entstehen. Bei der Kosten/Nutzen-Analyse kann dies im Wege der Abzinsung mit Erfolg durchgefhrt werden. Politische Optionen, die einen Kostenaufschub beinhalten, sind in einer im Wachstum befindlichen Volkswirtschaft mit einem geringeren Kostenaufwand verbunden. Es gibt verschiedene Fragen im Zusammenhang mit dem Abzinsungsprinzip, und die Kosten/NutzenAnalyse kann bei der Bewertung seltener und ungewisser Katastrophenflle in einer fernen Zukunft auf Schwierigkeiten stoen. Fragen im Zusammenhang mit der Schtzung von Kosten und Nutzen sowie der Abzinsung sind nicht immer einfach zu lsen, doch kann die Kosten/Nutzen-Analyse eine wesentliche wenn auch nicht die einzige Komponente des politischen Entscheidungsprozesses darstellen. Selbst das simple Verfahren, bei Vorbereitung der Kosten/Nutzen-Analyse die zutreffenden Fragen zu formulieren, kann schon zu einem Mehrwert und besseren Verstndnis bei Konzeption einer Manahme fhren. Komplexittsgrad und Intensitt der Untersuchung lassen sich nach und nach in dem Ma steigern wie die Erkenntnis sich weiterentwickelt und Ressourcen zur Verfgung stehen.

3.5 Das Folgenabschtzungs-Verfahren


Wie schon erwhnt, muss die Folgenabschtzung fester Bestandteil des politischen Entscheidungsprozesses selbst sein und darf nicht als blo zustzlich-brokratischer Aufwand angesehen und abgetan werden. Was bedeutet, dass das Gros der Bewertung und zwar von einer mglichst frhen Phase der Konzeptionsbemhungen an durch die federfhrend zustndigen Beamten (Bediensteten), oder jedenfalls in enger Zusammenarbeit mit ihnen, vorgenommen werden muss. Zu den ersten Schritten gehrt eine Beurteilung der vorgegebenen/derzeitigen Lage: mit anderen Worten die Prfung der Vor- und Nachteile fr den Fall, dass rein gar nichts unternommen wird. Sofern eine derartige Bewertung allein von einer
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verwaltungs-externen Stelle vorgenommen wrde, kann das schwer zu beurteilen sein. Trotzdem kann die Einschaltung einer solch externen Stelle eine uerst ntzliche Rolle in Bezug auf Beratung, Anleitung und Qualittskontrolle spielen (siehe Abschnitt 7). Derartiger konkreter und fortwhrender analytischer Input bei Erarbeitung eines Konzepts bietet die Mglichkeit, anfngliche wie sptere Ergebnisse dieser Analyse im weiteren Lauf des politischen Konzeptionsprozesses objektiv in die Beratung der politischen Entscheidungstrger einflieen zu lassen. So selbstverstndlich sinnvoll es sein kann, in besonders komplexen Fragen erfahrene externe Berater zuzuziehen, so muss doch die Hauptverantwortung unbedingt bei den politischen Entscheidungstrgern (den fachlich zustndigen Stellen) bleiben. Wie schon erwhnt, drfen externe Einrichtungen oder Interessengruppen keinesfalls ausgeschlossen werden: vielmehr ist es wichtig, dass sich die RIA auf Informationen aus der Konsultation (siehe Abschnitt 4) mit den betroffenen Sektoren, wirtschaftlichen Akteuren und mit der Zivilgesellschaft im weitesten Sinn sttzen kann. Einer der klaren mit einer Folgenabschtzung verbundenen Vorteile besteht in den Rahmenbedingungen, die sie fr eine derartige Einbindung der Betroffenen bietet. Die Konsultation sollte in der frhestmglichen Phase des politischen Erwgungssprozesses beginnen und ihn soweit machbar whrend der gesamten Dauer begleiten. Zudem kann eine ffentliche Diskussion des letztendlichen Abschtzungsergebnisses auerordentlich hilfreich sein, da auf diese Weise einerseits die ffentlichkeit besser informiert wird, und andererseits auf die ffentlichen Stellen Druck entsteht, eine Bewertung von hoher Qualitt vorzulegen, da die verwendeten Methoden und Daten und schlielich auch die zugrundegelegten Annahmen einer externen Qualittskontrolle unterzogen werden. Obgleich die RIA von ihrem Konzept her als kontinuierlicher, fester Bestandteil des politischen Prozesses gesehen werden muss, kann es doch sinnvoll sein, einzelne Phasen zu identifizieren und zu unterscheiden. Eine im frhestmglichen Zeitpunkt des Konzeptionsprozesses durchgefhrte erste Vorabbewertung sollte die Hauptrisiken- und probleme, die voraussichtliche Wirkung, die in Betracht kommenden Optionen sowie die betroffenen Sektoren/Akteure ermitteln. Dies kann Teil frher, informeller Konsultationen sein; dabei kann auch festgestellt werden, ob die betreffende Manahme dem Relevanztest (s. u.) standhlt. Sofern und sobald die Anforderungen dieses Tests erfllt sind, und demnach der notwendige Aufwand als angemessen gelten kann, kann eine vertiefte und detailliertere Abschtzung in Angriff genommen werden. Eine solche RIA soll auf kohrenten Leitlinien und einem kohrenten Muster basieren, welches smtliche Politikbereiche einer Verwaltung bergreift. Dabei werden folgende Elemente umfasst: Klare Stellungnahme zum bestehenden Risiko oder oder zu lsenden Problem einschlielich Beantwortung der Fragen, a) warum ein Einschreiten erforderlich ist und b) warum ein Einschreiten auf der Ebene der Regierung angemessen ist (Bercksichtigung des Subsidiarittsprinzips); Beschreibung und Begrndung der in Betracht gezogenen Optionen unter Einschluss der Alternativen zur Rechtsetzung (siehe Abschnitt 2.2); In bezug auf jede relevante Option: Ermittlung der (privaten und ffentlichen) betroffenen Parteien und (mglichst) quantitative, zumindest aber qualitative Bewertung der Auswirkungen auf diese Parteien Vorteile und Nachteile; Festgehaltener berblick ber das Konsultationsverfahren: Wer ist wann und wie konsultiert worden; Was war das Ergebnis dieser Konsultation (z. B. Zusammenfassung der oder Zugang zu den gemachten Kommentaren und Hinweis auf die daraus resultierenden Vernderungen in der Einschtzung) (siehe Abschnitt 4);
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Voraussichtliche Geltungsdauer der Normierung oder entsprechend alternativer Mglichkeiten2 plus Begrndung, warum im betreffenden Fall eine berprfungsklausel vorgesehen wurde oder nicht; Besondere Bercksichtigung der Auswirkungen auf KMUs (kleine und mittlere Unternehmen) oder sonst unverhltnismig stark betroffene Gruppen; Przise Erluterung der Vereinbarkeit der Absichten mit den schon bestehenden und wenn bekannt in Planung befindlichen Regeln und politischen Manahmen; Hinweis auf die Bercksichtigung der praktischen Aspekte der Umsetzung einschlielich der verschiedenen Kosten- und Nutzenrechnungen bei entweder krzeren oder lngeren Umsetzungsfristen. Diese eingehende Folgenabschtzung soll Bestandteil des externen (informellen wie frmlichen) Konsultationsprozesses sein und in den Schlsselphasen des politischen Entscheidungsfindungsprozesses jeweils erneut berprft werden (z. B. frmliche Verffentlichung eines Vorschlags, Vorlage bei der Regelungsbehrde, Ergebnisse der Konsultation der ffentlichkeit usw.). Der Abschluss einer Folgenabschtzung sollte in der ex-post-Evaluierung der tatschlichen Auswirkungen der Manahme bestehen, sobald die politische Option in die Praxis umgesetzt ist. Dies trgt dazu bei, die Richtigkeit im Vorfeld getroffener Annahmen und Schtzungen zu berprfen. Ein Verfahren, das dabei hilft, die Qualitt knftiger Folgenabschtzung zu verbessern. Auf diese Weise lsst sich etwa feststellen, ob irgendwelche Kosten- oder Nutzenelemente bersehen worden sind, was ebenfalls dem Kenntnisstand der Verwaltung fr die Zukunft zugute kommt. Entscheidungsprozesse, die auf diese Weise grndlich vorbereitet werden, werden vielfach robustere (verlsslichere) Entscheidungen produzieren, die auf weniger Widerstnde stoen, mit denen sich die Betroffenen strker identifizieren und das Erreichen der grundlegend erwnschten Ergebnisse wahrscheinlicher wird. Die Vorteile dieses Ansatzes knnen daher ein geringeres Tempo des politischen Ausgestaltungsprozesses durchaus aufwiegen. Dabei gilt es darauf zu achten, dass der Aufwand, der bei einer RIA fr eine bestimmte Manahme betrieben wird, angemessen bleibt. Je grer die potentiellen Auswirkungen, desto mehr Aufwand ist fr die sorgfltige Bewertung gerechtfertigt. Daher sollte zunchst die Bedeutung der voraussichtlichen Folgen getestet werden, einschlielich der mglichen finanziellen Kosten und etwaiger unverhltnismiger Auswirkungen, beispielsweise auf eine bestimmte Branche, gesellschaftliche Gruppe, ein kosystem, eine Region oder einen Mitgliedstaat. Um die Angemessenheit des analytischen Aufwands zu gewhrleisten, muss dieser Test auch bercksichtigen, welche Wirkung ein bestimmter Detaillierungsgrad der Analyse auf die Ressourcen der Verwaltung selbst hat. Sobald sich bei der Vorabbewertung herausstellt, dass ein Vorschlag einen oder mehrere dieser Tests besteht, sollte eine vertiefte Bewertung eingeleitet werden. Anderenfalls wird in der Regel die Vorabbewertung ausreichend sein, obwohl selbstverstndlich die politischen Instanzen unter Umstnden trotzdem eine eingehendere Bewertung verlangen knnen, wenn sie das fr angebracht halten.
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Das heit, wie lange wird das vorgeschlagene Konzept voraussichtlich Gltigkeit besitzen bei grundlegenden Schutzbestimmungen kann das unbegrenzt, bei sich rasch verndernden oder schwer einschtzbaren Handlungsfeldern hingegen relativ kurzfristig begrenzt sein. Eine solche Schtzung gestattet die Berechnung der Kosten- und Nutzenelemente auf Jahresbasis und gegebenenfalls eine entsprechende Abzinsung.

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3.6 Hufige Probleme


Es gibt eine Reihe hufiger Probleme, die bei der Durchfhrung einer systematischen RIA immer wieder auftauchen. Darauf wird in den drei nachstehenden Abstzen zu den Themen praktische Schwierigkeiten, kulturelle Widerstnde und politischer Druck eingegangen wobei die Unterscheidung in einigen Fllen einigermaen willkrlich ist. 3.6.1 Praktische Schwierigkeiten Die erste praktische Schwierigkeit, die es zu berwinden gilt, besteht im mehr oder minder mangelnden Bewusstsein der Beamten (Bediensteten) ber die Notwendigkeit einer RIA. Dieses Bewusstsein kann durch geeignete Publizitt (verwaltungsintern oder gegebenenfalls auch extern) und ber Schulungsmanahmen hergestellt werden. Als weitere wesentliche praktische (Schlssel)Schwierigkeit wird vielfach ein Mangel an Personal und Fachwissen zur Ausfhrung der RIA bei den zustndigen Facheinheiten angefhrt. Teilweise lsst sich das durch die Bereitstellung von Experten und Schulungsmanahmen vonseiten der (regierungszentralen) Stelle/Struktur fr bessere Rechtsetzung (siehe Abschnitt 7) beheben. In jedem Fall ist dafr jedoch entsprechende Untersttzung und Rckendeckung durch die politische Ebene sowie die jeweilige beamtete hierarchische Leitung vonnten, um das Problem bewltigen zu knnen. In diesem Zusammenhang ist auch der Umfang der ffentlichen Verwaltung eine durchaus relevante Gre: kleinere Verwaltungen werden in der Regel grere Schwierigkeiten bei der Bereitstellung von Ressourcen haben als grere. Ein weiterer Faktor ist der Mangel an verlsslichen Daten guter Qualitt ber Kosten und Nutzen, einschlielich der Schwierigkeiten bei der Abschtzung des Werts von regelmig nicht marktfhigen Gtern (z. B. Schdigung der Umwelt oder der menschlichen Gesundheit). Dadurch wird die Gesamtqualitt der Abschtzung die nur so gut sein kann wie die Daten, auf denen sie basiert zweifelsohne beeintrchtigt, doch ist dies keinerlei hinreichendes Argument dafr, berhaupt eine Bewertung gar nicht erst vorzunehmen. Hier kann zur Einschtzung von Kosten und Nutzen die Anwendung allgemeiner Fehlerschtzungen und spannbreiten (anstelle konkreter Einzelwerte) helfen; ebenso die Nutzung der Ergebnisse der Konsultationsverfahren mit den Betroffenen sowie der intelligente Einsatz an verfgbaren Daten, Beratern und wissenschaftlichem Sachverstand. Durch die Bercksichtigung einer mglichst breiten Spanne von Betroffenen lassen sich normalerweise die Einwnde ausschalten, die ansonsten blicherweise von etablierten Interessengruppen (den blichen Verdchtigen) kommen knnen. Selbst in den Fllen, wo es sich um eine breiter angelegte, strategischpolitische Entscheidung handelt, kann die Folgenabschtzung als Informationsgrundlage im politischen Entscheidungsprozess verwendet werden (siehe z. B. die Fallstudie in Anlage B). 3.6.2 Kulturelle Widerstnde Kulturell ist hier im allerbreitesten Sinne gemeint. Das umfasst die gesamten traditionellen Verwaltungs- und Rechtsgepflogenheiten, die dazu tendieren, der problemlosen bernahme eines querschnitthaft-horizontal angelegten Abschtzungsverfahrens entgegenzustehen. Dabei knnen auch starke traditionelle Bindungen, Gesetze ber die Unabhngigkeit des Handelns von Ministerien, Beschrnkungen in der Koordinierungsfhigkeit zwischen Ministerien oder auch bei Einrichtung nach auen gerichteter Konsultationsverfahren mit ins Spiel kommen. Gemeint ist hier auch die gelegentliche Reaktion von Beamten und Bediensteten, die davon berzeugt sind, dass sie am besten wissen, was Sache ist, und dass sie selbst die klarste Vorstellung haben, was fr ihr Land oder fr einen bestimmten Politikbereich gut (am
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besten) ist. Hufig sind sie daher nur ungern bereit, das Instrument der RIA zu akzeptieren und davon Gebrauch zu machen sie sehen darin eher eine unntige formalistisch-brokratische Last, derer man sich sptestmglich und mit geringstem Aufwand entledigen sollte. Die Beseitigung solcher kultureller Widerstnde braucht Zeit, insbesondere dann, wenn sie in Elementen der geltenden Rechtsordnung Untersttzung finden. In diesem Vernderungsprozess knnen die blichen Managementinstrumente erfolgversprechend helfen, doch bedarf es insbesondere starker politischer Untersttzung und Einflussnahme auf alle Ebenen vom Sachbearbeiter ber das mittlere und hhere Management bis hin zur politischen Fhrungsschicht selbst. Erziehung zur Verdeutlichung des Nutzens von Folgenabschtzungen im politischen Entscheidungsprozess sind ein Muss die betroffenen Entscheidungstrger mssen sehen, was fr sie drin ist, wenn sie das System anwenden. Allerdings ist zugleich auch ein glaubwrdig-abschreckendes Element notwendig: Denn wenn das Verfahren nicht korrekt angewendet wird (zeitliche Ablufe und Qualitt), kann der Fortschritt einer Politik aufgehalten werden, er kann gar vllig zum Erliegen kommen oder spter Angriffspunkte liefern. 3.6.3 Politischer Druck Einige sehen in der Folgenabschtzung einen Vorwand, den politischen Entscheidungstrgern eine wirtschaftsorientierte, auf Deregulierung abzielende Verhaltensweise aufzuzwingen. Bei einer lege artis durchgefhrten Abschtzung ist dies aber keineswegs so. Vielmehr liefert die RIA wie an anderer Stelle bereits erwhnt nichts anderes als (ebenso klar wie konzise) die ntigen Informationsgrundlagen; sie ist ein Instrument zur Untersttzung der Politik, nicht zu ihrer Kontrolle. Auf diesen Punkt kann nicht deutlich genug hingewiesen werden, denn es gilt unbedingt dafr zu sorgen, dass sowohl die Nutzen- als auch die Kostenelemente in der Bewertung bercksichtigt werden. Ein weiteres mgliches Problem ist der politische Druck, etwas und zwar irgendetwas sofort zu tun, und das vllig ohne Rcksicht auf eine ordnungsgem durchgefhrte Abschtzung (in der extremsten Form bedeutet dies, dass etwas bers Knie gebrochen wird). Nicht immer lsst sich dieses Problem berwinden. Es kann fr die zustndigen Beamten/Bediensteten, welche die RIA durchzufhren haben, Anlass sein, deren Nutzen in Frage zu stellen. Doch drfte die Entwicklung eines qualitativ tauglichen und guten Folgenabschtzungs-Systems dazu beitragen, dass diese Reaktion immer seltener auftritt und die Notwendigkeit einer fundierten Bewertung allgemein auf immer mehr Verstndnis und Befrwortung stt. Auerdem wird vielfach bereits zuvor irgendetwas in diesem Sinne geschehen sein, so dass vermutlich ohnedies schon die eine oder andere Form der Bewertung in dem Zeitpunkt vorliegt, zu dem die RIA fester Bestandteil des politischen Ausgestaltungsprozesses wird. Eine weitere denkbare Situation wre, dass die wesentliche politische Entscheidung bereits gefllt ist (mglicherweise in einem Regierungsprogramm oder einem Parteimanifest). In diesem Fall wird es durchaus passieren, dass eine Bewertung der verschiedenen Optionen fr die Umsetzung der politischen Absicht nur mit Widerwillen vorgenommen wird. Doch fast immer mssen selbst dann noch Detailfragen gelst werden, wo die Abschtzung auch dann noch eine wesentliche Funktion in dem Sinne erfllt, dass diejenigen, die diese Detailfragen zu entscheiden haben, sehr explizit ber die Einzelheiten dessen, was sie tun und lassen, informiert werden. Schlielich gibt es immer wieder den Eindruck, dass eine RIA zu zeitaufwendig ist und den politischen Entwicklungsprozess unvertretbar verzgert. Doch wenn die RIA fest verankerter Bestandteil des etablierten Verfahrens ist, werden Verzgerungen in zeitlich frhen Phasen auf ein Minimum beschrnkt und oft durch Zeit- und Kosteneinsparungen im spteren
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Verlauf des Prozesses aufgewogen/bertroffen werden; insbesondere sobald die gefundene Lsung leichter verteidigt und eine strkere Zustimmung/Untersttzung der Betroffenen dafr gewonnen werden kann.

3.7 Empfehlungen
1. Bei der Folgenabschtzung handelt es sich um einen fortlaufenden, sich stndig weiterentwickelnden Informationsprozess zur Untersttzung politischer Entscheidungen nicht blo um die einmalige Abfassung eines Routinepapiers. Eine Abschtzung soll auf konsequenten Leitlinien beruhen, die querschnitthaft fr alle Bereiche der Verwaltung gelten. Sie soll sich am Muster der OECD-Checkliste orientieren und folgende Elemente enthalten: Klare Angabe des anzugehenden Risikos oder Problems und Hinweis darauf, a) warum Handlungsbedarf besteht und b) warum gerade ein Handeln auf der vorgesehenen Ebene angemessen ist; Beschreibung und Begrndung der verschiedenen in Betracht gezogenen Optionen unter Einschluss der Alternativen zu einer frmlichen Rechtsetzung; In bezug auf jede solcherart relevante Option Ermittlung der jeweils (privaten und ffentlichen) Betroffenen sowie (mglichst) quantitative, zumindest aber qualitative Bewertung der Auswirkungen auf diese betroffenen Parteien Vorteile und Nachteile; bersicht ber das Konsultationsverfahren: Wer ist wann und wie konsultiert worden, und was waren die Ergebnisse dieser Konsultation (z. B. Zusammenfassung der Bemerkungen und Hinweis auf die daraus resultierenden Vernderungen in der Erwgungslage); Voraussichtliche Geltungsdauer der Regelung plus gegebenenfalls Begrndung, warum im betreffenden Fall keine berprfungsklausel vorgesehen wurde; Besondere Bercksichtigung der Auswirkungen auf KMUs oder sonstig unverhltnismig stark betroffene Gruppen; Erluterung der Vereinbarkeit des Vorschlags mit bestehenden und falls bekannt knftigen Regeln und politischen Absichten; Hinweis auf die Bercksichtigung der praktischen Aspekte einer Umsetzung, einschlielich der verschiedenen Kosten- und Nutzenelemente bei entweder krzerer oder lngerer Umsetzungsfrist. 2. Bei einer im frhesten Stadium des politischen Erwgungsprozesses vorgenommenen ersten Vorabbewertung sollten die wichtigsten Risiken/Probleme, die voraussichtlichen Auswirkungen/Folgen, die zur Verfgung stehenden alternativen Mglichkeiten und die betroffenen Sektoren/Branchen/Akteure ermittelt werden. Dies kann im Rahmen einer frhen, informellen Konsultation geschehen. 3. Es sollte sodann (spter) eine eingehende Bewertung unter Einbeziehung aller in Empfehlung Nr. 1 aufgefhrten Stichpunkte vorgenommen werden, es sei denn, die Vorabbewertung ergibt eindeutig, dass der betreffende Vorschlag keine nennenswerten Auswirkungen mit sich bringt. Diese eingehende Bewertung soll ihrerseits Teil des (frmlichen wie informellen) Konsultationsprozesses sein. 4. Die eingehende Bewertung soll an geeigneten Punkten im Verlauf des politischen Ausgestaltungsprozesses jeweils einer berprfung unterzogen werden, um neuen Erkenntnissen und den Ergebnissen der Konsultation Rechnung zu tragen. 5. Fr die Durchfhrung der RIA mssen angemessene Mittel bereitgestellt werden.
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4. Konsultation (Beteiligungen/Anhrungen)
4.1 Einfhrung
Zur Gewhrleistung einer Rechtsetzung von hoher Qualitt und zur Frderung eines offenen, transparenten und demokratischen Entscheidungsprozesses ist es wichtig, dass die Gruppen und Organisationen, die von neuen Vorschriften betroffen sein werden, in den geeigneten Phasen des Rechtsetzungsprozesses konsultiert werden. Konsultation sollte als Interaktion zwischen den fr die Rechtsetzung zustndigen Stellen und den von der betreffenden Rechtsetzung voraussichtlich betroffenen Parteien verstanden werden. Der Konsultationsprozess sollte dabei als Mittel auf dem Weg zur Erreichung eines Systems offenerer Regierungsfhrung (governance) betrachtet werden. Die Konsultationen knnen auf vielfltige Weise ausgestaltet werden. Es ist nicht mglich, ein einheitliches Modell vorzugeben. So sind beispielsweise die Konsultation in nur einem einzigen Verfahren, aber auch ein Mix von Methoden (schriftliche Verfahren in Verbindung mit Konferenzen/Ausschssen) denkbar. Gleich, fr welches Verfahren man sich entscheidet, das Ziel muss immer sein, in jedem Fall smtliche relevanten Parteien und Betroffenen in gleicher und angemessener Form zu konsultieren. Bereits die Mglichkeit der Mitwirkung an sich kann schon zu einer besseren Rechtsetzung beitragen. Zugleich wird nicht der unwichtigste Punkt durch die Konsulation die demokratische Legitimitt der Rechtsetzung gefrdert (nmlich ber die Mglichkeit der Brger, sich an der ffentlichen Debatte zu beteiligen). Letztlich ist es wahrscheinlich, dass dadurch greres Vertrauen in das Endergebnis und die Autoritt der rechtsetzenden Institutionen selbst geschaffen werden kann. Durch Konsultationen kann eine breite ffentliche Zustimmung erzielt werden, weil im Zuge dieses Prozesses die Grnde dafr erlutert werden, warum eine Regelung notwendig ist. So kann beispielsweise ein Gleichgewicht zwischen bestimmten (Individual)Rechten und der Notwendigkeit von Schutzmanahmen, oder aber zwischen unterschiedlichen Interessen (Rechtsetzung als eine Art Arbitrage/Schlichtung) hergestellt werden. Die wichtigsten Ziele des Prozesses lauten: Verbesserung der vorgeschlagenen Texte (im allgemeinsten Sinn); Untersuchung der Sachdienlichkeit vorgesehener neuer Regelungen (aus technischer Sicht); berprfung der wahrscheinlichen Funktionsfhigkeit in der Praxis; Prfung daraufhin, ob die neue Vorschrift mit den geltenden Vorschriften in Einklang steht, und ob das Endergebnis letztlich als wirklich effektiv (im weitesten Sinne) zu bezeichnen ist. All dies ist wichtig auch fr die Bewertung der Frage, ob der Rechtsakt als vernnftig, gerechtfertigt und zweckmig zu erachten ist. Ein weiteres davon unabhngiges Ziel besteht darin, die betreffenden Parteien in solche Rechtsetzungsprozesse einzubinden, die sich auf ihre Ttigkeiten auswirken. Auf diese Weise lsst sich ein Gefhl der Mitverantwortung und Mitverantwortlichkeit bei den Betroffenen selbst auslsen. Die Konsultation ist ein ganz wesentliches Instrument zur Identifizierung unbeabsichtigter Folgen von Vorschriften. Das Verfahren kann zu einem hheren Einhaltungsgrad fhren.
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Schlielich ist es fr die Regelungsstellen (den Gesetzgeber) von grtem Interesse, die Haltung der von der geplanten Regelung betroffenen Parteien zu kennen. Praktisch kann das die sptere Errterung und Annahme oder auch Ablehnung des Rechtsakts durch die rechtsetzende Stelle beschleunigen. Auf diese Weise kann ein Beitrag zur Entwicklung lngerfristigerer Politik-Perspektiven geleistet werden. Die Beteiligung an einem Konsultationsprozess sollte daher nicht nur als Mglichkeit zum Protest begriffen werden, sollte vielmehr von den konsultierten Betroffenen als Mglichkeit betrachtet werden, konkrete Regelungen oder Politiken mitzuformen. Es gibt eine Reihe mglicher Verfahren, die betroffenen Parteien in verschiedenen Phasen der Vorbereitung eines Rechtsetzungsprozesses zu konsultieren. Im folgenden werden die betroffenen Parteien im weitesten Sinne definiert. Das knnen, je nach der betreffenden konkreten Rechtsetzung, ffentliche Einrichtungen, Nicht-Regierungsorganisationen wie etwa Verbraucherverbnde, die Wirtschaft einschlielich KMUs, Berufsverbnde und Einzelpersonen sein. 4.1.1 Konsultationsverfahren verschiedene Mglichkeiten und Leitstze Generell gilt es als best practice, einen vorgeschlagenen Rechtsakt einem Konsultationsverfahren zu unterziehen. Zur Gewhrleistung grtmglicher Effizienz des Entscheidungsprozesses soll dieses Verfahren vor Vorlage des betreffenden Vorschlags bei der die Norm frmlich erlassenden Stelle abgeschlossen sein, um den Vorschlag entsprechend den Ergebnissen der Konsultation anpassen zu knnen. Wenn der Vorschlag eines neuen Rechtsakts zur Konsultation vorgelegt wird, ist es regelmig hilfreich, wenn dieser schon mit erluternden Hinweisen versehen wird, die Informationen ber die wirtschaftlichen, verwaltungsmigen und anderen Folgen fr die Unternehmen, Brger, die Verwaltung, ber Umweltauswirkungen usw. enthalten. Durch die Einbeziehung der betroffenen Parteien in die Abschtzung von wirtschaftlichen und verwaltungsmigen Folgen wird vielfach ein inhaltlicher und demokratischer Mehrwert erzielt werden knnen. Welche Parteien im einzelnen zu konsultieren sind, lsst sich nicht generell festlegen. Als allgemeine Regel kann jedoch gelten, dass jeder, der voraussichtlich auf praktischer oder prinzipieller/ideeller Ebene von der Rechtsetzung in Mitleidenschaft gezogen wird, konsultiert werden oder die Mglichkeit erhalten sollte, seine Reaktion kundzutun. Als typische Beispiele lassen sich hier Verbraucher- und Unternehmerorganisationen, KMUs und kommunale Stellen anfhren. In jedem Fall empfiehlt es sich, eher zu viele als zu wenige Stellen zu konsultieren, nicht zuletzt, weil sich damit vermeiden lsst, dass das Konsultationsverfahren hauptschlich zu einer Sache der schon mchtigsten Lobbyorganisationen wird. Die Fristen fr die Konsultation mssen sich nach den gegebenen Umstnden richten. Doch ist darauf zu achten, dass den verschiedenen Betroffenen gengend Zeit fr eine angemessene Reaktion zur Verfgung steht. In diesem Zusammenhang muss auch beachtet werden, dass immer etliche Parteien erst noch nachgeordnete Einrichtungen einschalten mssen, wenn diese ber einschlgiges Fachwissen verfgen. Der Verzicht auf einen Konsultationsprozess im Vorfeld der Vorlage des Vorschlags bei den Regelungsbehrden sollte nur in besonderen und hinreichend begrndeten Ausnahmefllen mglich sein. Allerdings muss man sich dabei darber im klaren sein, dass eine solche Entscheidung mit erheblichen Nachteilen verbunden ist. Generell ist es empfehlenswert, die Konsultation auf einer breitetestmglichen Grundlage fuen zu lassen, um damit einer Vielzahl von Betroffenen die Gelegenheit zur Stellungnah38

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me zu bieten. In diesem Zusammenhang ist auch eine Konsultation ber das Internet eine empfehlenswerte Variante. In mancherlei Hinsicht ist es wnschenswert, ber ein festes, gut etabliertes Konsultationsverfahren zu verfgen, das unabhngig von der jeweiligen Thematik zum Einsatz kommt. Auf der anderen Seite ist es von Vorteil, die Mglichkeit einer freien Wahl solcher Konsultationsmethoden zu haben, die fr die betreffende Situation am besten geeignet sind so kann es in bestimmten Fllen sinnvoll sein, die Konsultation auf einige wenige Schlsselfragen zu konzentrieren. Wichtig ist, eine Struktur und ein System zu entwickeln, die gewhrleisten, dass alle relevanten Parteien in angemessener und gebhrender Weise konsultiert werden. In Fllen, in denen der Gesetzgeber hinsichtlich bestimmter Aspekte des Rechtsakts keine echte Wahl hat, sollten die konsultierten Parteien auf diesen Umstand hingewiesen werden. Es gilt zu vermeiden, dass auch ein zgiges Rechtsetzungsverfahren auf Kosten der Mglichkeit der betroffenen Partien geht, sich zu dem Vorschlag zu uern. Die Einhaltung der Grundstze der Transparenz und demokratischen Offenheit ist bereits ein wichtiges Ziel an sich. Darber hinaus wird ein intensives Konsultationsverfahren hufig dazu fhren, dass die sptere Wrdigung und Annahme des Vorschlags rascher vonstatten geht, weil viele Fragen und Probleme bereits in einer frhren Phase des Verfahrens diskutiert und schlielich gelst worden sind. Zur Errterung breiter angelegter oder grundlegender Fragen kann die Konsultation neben den eher traditionellen Formen auch als ffentliche Anhrung oder Konferenz unter Beteiligung von reprsentativen Organisationen, Experten, der Presse usw. erfolgen. Im Falle umfassender Regelungsreformen oder bei Rechtsetzungsakten, die wesentliche Grundstze betreffen, kann die neue Rechtsetzung in der Anfangsphase von vorbereitenden Komitees, Ausschssen oder Arbeitsgruppen konzipiert werden. Dabei sollten auch die betroffenen Parteien selbst in solchen Gremien vertreten sein. Ein derartiger vorbereitender Ausschuss kann ferner relevante Organisationen oder einzelne Experten einladen und sie auffordern, ihre Standpunkte direkt im Ausschuss vorzutragen. Wenn ein Ausschuss einen Bericht mit Empfehlungen zur neuen Rechtsetzung verfasst, soll dieser Bericht anschlieend im normalen Konsultationsprozess zur Errterung gestellt werden. Regierung oder Verwaltung mssen im Einzelfall darber befinden, nach welchem Konzept sie beim Konsultationsverfahren vorgehen. Dies wird jeweils vom speziellen Bedarf und der Situation abhngen. Dabei ist dem Prinzip der Verhltnismigkeit Rechnung zu tragen. Um nur ein Beispiel fr die verschiedenen Verfahren auf nationaler Ebene zu nennen: In Dnemark besteht eine von mehreren Methoden zur Abschtzung der Auswirkungen neuer Rechtsetzungsakte auf die Wirtschaft in der Einrichtung eines sog. Test-Panel. Eine solche Testgruppe setzt sich aus einer Reihe von Unternehmen zusammen, die hinsichtlich des Wirtschaftszweigs, der Zahl der Beschftigten und der Unternehmensstruktur reprsentativen Charakter haben. Diese Gruppe wird sodann aufgefordert, die voraussichtlichen verwaltungsmigen Auswirkungen der neuen Rechtsetzung auf die Unternehmen zu bewerten. Die Hauptfunktion einer solchen Testgruppe besteht darin, einen Beitrag zu den Erwgungen ber Inhalt und Ausgestaltung eines neuen Rechtsakts zu leisten. Die Kommentare der Testgruppe werden den Rechtsetzungsstellen zusammen mit dem eigentlichen Vorschlag vorgelegt. Konsultationsverfahren eigenen sich im brigen auch sehr gut zur Evaluierung und Verbesserung geltender Vorschriften.
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4.1.2 Verwendung der Konsultationsunterlagen durch Rechtsetzungsbehrde und Gesetzgeber Die Bemerkungen der konsultierten Parteien sind fr die Rechtsetzungsbehrde/den Gesetzgeber bei Bewertung des vorgeschlagenen Rechtsakts von auerordentlichem Wert. Diese Bemerkungen und/oder eine Zusammenfassung sollte dem Gesetzgeber zusammen mit dem vorgeschlagenen Rechtsakt in angemessener Form vorgelegt werden. Wenn an einem vorgeschlagenen Rechtsakt nach Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens nderungen vorgenommen werden, wird der zeitliche Rahmen fr die Lesung des Vorschlags vielfach ein Hindernis fr den Konsultationsprozess sein. Sofern die nderungen von nicht weitreichender Bedeutung sind, drfte der Verzicht auf ein neues Konsultationsverfahren im allgemeinen kein Problem darstellen. Doch muss auch dann ber die Frage erneuter Konsultation stets im Einzelfall entschieden werden. Selbst wenn in derartigen Situationen die Anhrung nicht so umfassend ausfallen kann, wie wenn sie bereits vor Vorlage des betreffenden Rechtsetzungsvorschlags stattfindet, knnen doch Wege fr die Einzbeziehung der von der nderung besonders stark betroffener Parteien in Erwgung gezogen werden.

4.2 Hufige Probleme


4.2.1 Probleme auf der konsultierenden Seite Bisweilen ist es schwierig festzulegen, welche relevanten Parteien konsultiert werden sollten, um zu einem aussagekrftigen gezielten Konsulationsprozess zu gelangen. Dabei ist es ntzlich, wenn die betroffenen Parteien/Organisationen selbst die Themen identifizieren, zu denen sie konsultiert werden mchten, und sie der Verwaltung mitteilen. Die die Konsultationen durchfhrende Stelle ist vielfach nicht in der Lage, innerhalb der betreffenden Organisationen die Personen ausfindig zu machen, die sich mit einer bestimmten Thematik befassen. Daher knnten diese Organisationen/Konsultationspartner Koordinatoren benennen, die als alleinige Ansprechpartner im Verfahren auftreten und innerhalb ihrer Einrichtung fr die Verbreitung der Informationen ber den Konsultationsprozess verantwortlich sind. Hufig bestehen die Ergebnisse der Konsultation (d. h. die Kommentare) in eher unspezifischen Bemerkungen , die zudem mit betrchtlicher Verzgerung abgeliefert werden. Im Hinblick auf eine fundierte Konsultation knnten Anleitungen (side letters) mit spezifischen Fragen verfasst werden (in denen darauf hingewiesen wird, wer sich zu welcher Frage uern sollte). Ferner sollte eine Frist fr die Konsultation festgelegt und den Betroffenen mitgeteilt werden. Diese Frist sollte sich nach den gegebenen Umstnden richten (Thematik, Dringlichkeit usw.), wobei den Parteien jedoch gengend Zeit eingerumt werden muss, um in angemessener Weise reagieren zu knnen. Die Angesprochenen/Betroffenen sollten ihre Stellungnahmen innerhalb des festgelegten zeitlichen Rahmens abgeben. Um eine bestmgliche Wirkung zu erzielen, sollte die Konsultation bereits frhzeitig eingeleitet werden. Je nach der Thematik (z. B. Konsultation zu einer Politik oder einer Rechtsetzung) sollte der Konsultationsprozess mglichst auf der Grundlage von konkreten Texten erfolgen, so dass die betreffenden Parteien sich auch zu spezifischen Aspekten uern knnen. Manchmal empfinden die Verwaltungen den Konsultationsprozess als lstig, langwierig und sinnlos, denn schlielich wissen sie selbst, was fr die Betroffenen am besten ist. Gelegentlich kann es notwendig sein, dass die Behrden einen neuen Normierungsvorschlag aus
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Grnden der Dringlichkeit,oder auch ohne Dringlichkeit, bewusst ohne vorherige Konsultation vorlegen und damit den betroffenen Parteien die Mglichkeit abschneiden, im voraus auf die neue Vorschrift zu reagieren (etwa auf steuerrechtlichem Gebiet). In den meisten Fllen ist eine solche berraschung aber weniger wert als eine ordnungsgem durchgefhrte Konsultation. Daher ist der Verzicht auf eine Konsultation nur in uerst begrenzten Fllen eine sinnvolle Entscheidung: nmlich dann, wenn man davon ausgehen muss, dass der Konsultationsprozess die Wirksamkeit der neuen Rechtsvorschrift ernsthaft unterminieren oder beeintrchtigen wrde. Es ist ein neues Denken in der Richtung erforderlich, die Konsultation als Partnerschaft anzusehen , die der Qualitt der Rechtsetzung zugutekommt und auf externem Know-how und Exertenwissen aufbaut (Professionalitt der Konsultation). Die konsultierende Seite ist hufig mit dem Problem konfrontiert, dass als Ergebnis der Konsultation divergierende Standpunkte vorliegen (z. B. haben KMUs andere Interessen als internationale Konzerne, Wirtschaft/Industrie andere als Umweltschutzorganisationen). Daher ist es wichtig, dass die die Konsultation fhrende Stelle als unparteiischer Mittler zwischen den verschiedenen Interessengruppen anerkannt wird (Objektivitt der Konsultation). Auerdem ist es von essentieller Bedeutung, dass die Konsulation abgesehen von auergewhnlichen Sonderfllen (z. B. Fragen der Staatssicherheit) nicht auf eine bestimmte Gruppe begrenzt wird. Dabei hat die konsultierende Seite zu entscheiden, wer konsultiert wird, wobei jedoch generell ein breites Spektrum von Parteien angesprochen werden sollte(und nicht nur die blichen Verdchtigen). Konsultation ber das Internet ist eine Mglichkeit, die breite Streuung von Information zu gewhrleisten. Konsultation wird von den Stellen, die die Regelung vorbereiten oder erlassen, hufig als Verdrngung/Aushhlung der Entscheidung angesehen. Dies ist jedoch vllig falsch: Konsultation dient der Ergnzung und Verbesserung des Entwurfsverfahrens und ist kein Ersatz fr die die Rechtsetzung vorbereitenden oder erlassenden Stellen. Oft besteht der Eindruck, dass es eine Art Spannungsverhltnis zwischen rascherer Entscheidung und besserer, aber zeitaufwndigerer Konsultation gibt. Dieses Spannungsverhltnis ist nicht zwangslufig ein Problem, denn was man in ein gutes Konsultationsverfahren investiert, kann sich in Form einer besseren Rechtsetzung auszahlen, die sodann zgiger verabschiedet werden kann und einfacher anzuwenden und durchzusetzen ist. Zur Gewhrleistung einer einheitlichen Anwendung der Regeln zur Konsultation sollten einschlgige Leitlinien aufgestellt werden. 4.2.2 Probleme der konsultierten Parteien Da die zur Konsultation herangezogenen Parteien regelmig von einer Vielzahl von Rechtsetzungsakten betroffen sind, stehen diese Institutionen vielfach auf einer StandardAdressatenliste und erhalten somit Informationen unterschiedlichster Art. Dies kann zu einer regelrechten Informations-berschwemmung fhren. Eben dadurch knnen wichtige Konsultationsprozesse nicht erkannt werden und untergehen. Um dies zu vermeiden, sollte durch ausdrcklichen Hinweis (side letter) auf die jeweilige Thematik (und damit die Bedeutung) eines Konsultationsprozesses hingewiesen werden. Im Hinblick auf die Gewhr Gewhrleistung einer mglichst effektiven Konsultation tragen die konsultierten Parteien eine Mitverantwortung: Sie sollten die an sie gerichteten Fragen beantworten und bei ihrer whrend des Konsultationsprozesses geuerten Meinung bleiben. Die Antwort sollte innerhalb der vorgegebenen Frist erfolgen.
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Bestimmte konsultierte Parteien, insbesondere reprsentative Organisationen (z. B. Gewerkschaften und andere) mssen zunchst die Reaktionen ihrer Mitglieder oder nachgeordneten Einrichtungen einholen. In der Praxis sind die Fristen fr die Konsultation oftmals zu kurz, so dass ihnen dafr nicht gengend Zeit bleibt. Daher mssen zwar bei der Fristsetzung die jeweiligen Umstnde bercksichtigt werden, wobei den betroffenen Parteien aber gengend Zeit fr eine angemessene Reaktion eingerumt werden soll. Dabei gilt es, wie erwhnt, auch zu beachten, dass die konsultierten Parteien ihrerseits unter Umstnden Dritte zu Rate ziehen mssen.

4.3 Empfehlungen
Konsultationen sind ein sehr wichtiges Instrument, das auf unterschiedliche Weise und in verschiedenen Phasen des Erlasses von Regelungen zum Zuge kommen kann. 1. Konsultationen mssen auf transparente Weise vonstatten gehen und alle betroffenen und/oder interessierten Parteien so frh wie mglich einbeziehen. 2. In Ergnzung zu den und/oder anstelle der traditionellen Konsultationsverfahren soll die vorgeschlagene Regelung ber das Internet zugnglich gemacht werden, damit alle interessierten Parteien Stellung nehmen knnen. 3. Die Bemerkungen der konsultierten Parteien sollten fr die Allgemeinheit zugnglich sein (auer in begrndeten Sonderfllen geschftlicher Vertraulichkeit). 4. Die Bemerkungen der konsultierten Parteien und/oder eine Zusammenfassung dieser Bemerkungen sollten den gesetzgebenden Stellen so rasch wie mglich zugeleitet werden, damit diese die Ansichten und Bewertungen der Betroffenen gebhrend bercksichtigen knnen. Das fragliche Material kann im Rechtsetzungsprozess eine wichtige Rolle spielen. 5. Es sollte eine standardisierte Mindestfrist fr den Konsultationsprozess festgelegt werden. Im einzelnen sollte die Konsultationsperiode auf die Thematik der Konsultation und den Umfang des Kreises der Betroffenen abgestimmt werden, die in den Prozess einbezogen werden mssen.

Vereinfachung

5.1 Einfhrung: das Konzept der Vereinfachung


In den vergangenen Jahrzehnten haben Rechtsvorschriften den Regierungen die Mglichkeit gegeben, ein breites Spektrum wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Werte zu schtzen. Angesichts der raschen Vernderung der wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen durch Globalisierung, raschen technologischen Wandel und kulturell bedingten Pluralismus sind die bestehenden Rechtssysteme aber zunehmend veraltet und unntig schwerfllig geworden. Zu den grten Herausforderungen fr unsere Regierungen gehrt es daher, eine Modernisierung und Vereinfachung der schieren Masse an Regeln in unseren jeweiligen Rechtssystemen herbeizufhren.
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berdies mssen die bestehenden Regelwerke periodisch einer Art Check-up unterzogen werden, um in insgesamt ordentlichem Zustand zu bleiben: Die regelmige und systematische berprfung der geltenden Gesetze, Regeln und Vorschriften ist zwingend erforderlich, wenn man vermeiden will, dass die nationalen Rechtssysteme so kompliziert, schwerfllig und veraltet werden, dass sie die Bedeutung des Rechts an sich unterminieren und die wirtschaftliche Leistungsfhigkeit der Gesellschaft behindern. In diesem Kapitel sollen die in dieser Hinsicht bereits aufgetretenen Probleme geschildert und auf dieser Grundlage praktisch durchfhrbare Verbesserungsvorschlge aufgezeigt werden. Dabei geht es um Vorschlge fr eine globale Strategie zur Vereinfachung des vorhandenen Rechtsbestands, die folgendermaen aussehen knnte: 5.1.1 Vereinfachung heit nicht, die Komplexitt der Realitt zu ignorieren Die Komplexitt unserer Welt verlangt, um sie zu regieren, nach Regeln, die dieser Situation angepasst sind. Es gilt diese Komplexitt nicht zu leugnen, sondern vielmehr zu beachten, wenn sie fr die Gewhrleistung einer besseren Lebensqualitt notwendig ist. Doch mssen wir stets nach der besten Lsung suchen, und das ist jene, die die von der Rechtsetzung betroffenen Parteien am wenigsten belastet. Anders ausgedrckt: Vereinfachung der Rechtsetzung heit nicht, dass man versucht, die Welt auf einen weniger differenzierten und weniger entwickelten Zustand zurck zu reduzieren. Vielmehr heit es, die Rechtsetzung benutzerfreundlicher zu gestalten und die damit verbundenen Verfahren leichter befolgbar zu machen, beispielsweise durch den innovativen Einsatz der Kommunikationstechnologien, durch Selbstzertifizierung usw. Die Vereinfachung einer geltenden Vorschrift fhrt in der Regel de facto zu einer besseren Einhaltung. bertrieben komplexe Vorschriften sind schwerer einzuhalten, was letztlich zu einem geringeren Schutzniveau fhren kann. Wenn Adressaten einer Vorschrift ihre Einhaltung einfacher finden, werden sie sich eher daran halten; es wird weniger wahrscheinlich, dass sie aufgeben und die Regelung komplett umgehen. Die Vereinfachung von Vorschriften kann daher zu einer besseren Einhaltung und somit zu einem besseren Schutzniveau fhren, als das sonst der Fall wre. 5.1.2 Vereinfachung heit nicht Deregulierung Das Vereinfachungskonzept der Gruppe ist nicht mit Deregulierung zu verwechseln. Beide Konzepte drfen nicht als synonym angesehen werden. Deregulierung bedeutet die schlichte Abschaffung von Regeln in einem bestimmten Bereich, wohingegen Vereinfachung als fortgeschrittenere Stufe der Rechtsetzung auf die inhaltliche Wahrung bestehender Regeln in einem bestimmten Bereich ausgerichtet ist, wobei diese Regeln allerdings so ausgestaltet werden, dass sie wirksamer, weniger belastend, verstndlicher und leichter zu akzeptieren sind. Nicht die Komplexitt der Situation, die aus der Notwendigkeit resultiert, die Interessen der Gesellschaft und verletzlicher Gruppen in ihr zu schtzen und die wiederum mit dem zunehmenden Streben der Bevlkerung nach besseren Waren und Dienstleistungen, entsprechenden Arbeits- und Lebensbedingungen sowie Umweltschutz zusammenhngt, ist der Angriffspunkt des Vereinfachungsziels. Das von der Gruppe zugrundegelegte Verstndnis von Vereinfachung respektiert die zitierten fundamentalen Bedrfnisse. Doch heischt das zugleich nach den beiden Anliegen gerecht werdenden, angemessenen Antworten im Rahmen der Normsetzung.
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Daher verstehen wir hier unter Vereinfachung den Prozess der Reform des schon bestehenden Regelwerks. Diese Reform zielt auf eine grere Windschnittigkeit (streamline) der Verwaltungsablufe und auf eine Verringerung der Lasten fr Brger, Unternehmen und den ffentlichen Bereich selbst bei gleichzeitig voller Wahrung der beabsichtigten (politischen) Zwecke der (schon existierenden) Rechtsetzung.

5.2 Hufige Probleme und Erfahrungen


Viele inner- und auereuropische Lnder haben in den letzten Jahren schon Vereinfachungsprogramme eingeleitet, die insbesondere auf die Verringerung der behrdlichen Formalitten und die Vereinfachung von Genehmigungsverfahren ausgerichtet sind. Die dabei gewonnenen Erfahrungen sind in den vergangenen zwei Jahren u. a. insbesondere von der OECD eingehend untersucht und analysiert worden. Dabei wurden aus den Erfahrungen und Herausforderungen der Mitgliedstaaten in ihrem Bestreben um eine Reform der schon bestehenden Rechtsblcke verschiedene politische Schlussfolgerungen und Empfehlungen abgeleitet. Auf der Grundlage dieser Beispiele und Analysen kann man die folgenden allgemeinen Schlsse ziehen: Rechtsvereinfachung kann nicht als politischer Einakter funktionieren. Wenn Rechtsvereinfachung einen nennenswerten Nutzen produzieren soll, muss sie als Prozess und nicht als isoliertes Einzelprojekt im Einzelfall angesehen werden. Es handelt sich um einen Prozess, weil Vereinfachung eine immerwhrende Herausforderung bedeutet, die sich nicht mit einer Ad-hoc Anstrengung bei nchster Gelegenheit und im Lauf von 12 Monaten abschlieen lsst. Alle Rechtsvorschriften mssen systematisch an den Prinzipien der besseren Rechtsetzung berprft werden, und zwar eher aus der Sicht des Rechtsanwenders als der der Regelungsbehrde. Nur so lsst sich gewhrleisten, dass die angestrebten Ziele auch im Lauf der Zeit noch effizient und wirksam erreicht werden knnen; Ein taugliches Rechtsvereinfachungsprogramm muss auf nachhaltiger politischer Untersttzung beruhen. Aufgrund der Schwierigkeiten bei jeder Reform rechtlicher Vorschriften, die insbesondere auf eingefahrene Interessen und Widerstnden im ffentlichen wie im privaten Sektor zurckzufhren sind, mssen bei einem umfassenden Rechtsvereinfachungsprogramm die allgemeinen gesellschaftlichen und politischen Gepflogenheiten bercksichtigt werden. Sowohl die Politiker als auch die Allgemeinheit mssen die Notwendigkeit fr einen Wandel akzeptieren und bereit sein, konkrete Schritte in diese Richtung zu gehen. Ein Schlsselmoment der Rechtsvereinfachung ist daher nachhaltige politische Untersttzung. In vielen Lndern haben sich die Regierungschefs persnlich in diese Dinge eingeschaltet. Aus den Bemhungen der europischen Regierungen um die Durchfhrung von Vereinfachungsprogrammen lassen sich verschiedene praktische Lehren ziehen: Breit angelegte Programme mit klaren Zielvorgaben und Rahmenbedingungen fr die Umsetzung. Wenn ein allgemeines Vereinfachungsprogramm nicht mit sehr eindeutigen Zielen auf den Weg gebracht wird, wird es im Laufe der Zeit ins Stocken geraten. Daher mssen die politischen Akteure breit angelegte Programme mit klaren Zielen und Rahmenbedingungen fr die Umsetzung aufstellen. Die Frage, ob eher mit marginalen Vernderungen oder mit einem radikalen Bruch operiert werden soll, verdient ernsthaftes Nachdenken. Marginale nderungen, die dazu fhren, dass die geltenden Regeln rei44

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bungsloser funktionieren, knnen betrchtliche Ergebnisse erbringen. Trotzdem ist es auf diesem Weg oft schwierig, wirklich dauerhafte Fortschritte zu erzielen. Deshalb ist fr eine echte Vernderung vielfach doch eine umfassende berarbeitung und Neufassung ganzer Rechtskomplexe notwendig. Dies kommt bei dem in den Vereinigten Staaten vielfach verwendeten Slogan reinventing regulation (Neuerfindung der Regeln) klar zum Ausdruck. Spartenbergreifendes Konzept. Die Rechtsvereinfachung oder jede damit zusammenhngende Reform des Regelwerks bedarf eines spartenbergreifenden Ansatzes. Dabei mssen Juristen, Wirtschaftler, sprachlich geschulte Personen mit juristischem Wissen und Fhrungskrfte der Verwaltung zusammenarbeiten, damit das Programm positive Ergebnisse zeitigt. Die Rechtsetzung muss als ein rechtliches Instrument mit betrchtlichen konomischen Auswirkungen betrachtet werden, welches von ffentlichen Einrichtungen umgesetzt wird. Diese institutionelle Dimension ist ein kritischer Faktor. Die Vereinfachung muss im Lichte der rechtlichen und institutionellen Hintergrundbedingungen und unter Bercksichtigung der Beziehungen zwischen den verschiedenen Ebenen der jeweiligen Regierung/der europischen Institutionen mit grter Umsicht konzipiert werden. Integration der Prozesse zur berprfung und Verbesserung bestehender einerseits und neuer Rechtsvorschriften andererseits. In der Praxis sind fr beide Formen hnlich geartete Vorgehensweisen notwendig (z. B. Folgenabschtzung, Konsultation der ffentlichkeit und systematische Erwgung von Alternativen). Mit einer nachtrglichen berprfung, die nach denselben Grundstzen strukturiert ist wie die Prfung neuer, kommender Vorschriften, schliet sich der Kreis und die Reform des Rechtsetzungsprozesses wird insgesamt zu einem Vorhaben, das die gesamte Lebensdauer eines Rechtsakts, angefangen vom ersten Konzept bis zum Wegfall, umfasst. Messung der Ergebnisse als Schlsselthema. Es muss genau festgelegt werden, wie der konkrete Wandel und die Ergebnisse der Rechtsvereinfachung zu messen sind. Diese Messung ist sowohl als Managementinstrument wichtig um die Reform auf Trab und Kurs zu halten als auch als Kommunikationshilfe, um Politikern und ffentlichkeit konkrete Ergebnisse vor Augen zu fhren. Eine denkbare Methode zur Beurteilung der Frage, ob eine Rechtsvereinfachung gerechtfertigt ist, besteht in der Analyse der Kostenund Nutzenelemente einer nderung. Notwendigkeit einer Umsetzungsstrategie. Es muss bewertet werden, wie und mit welchem Tempo Regierungen bei der Umsetzung der Reform vorankommen. Die Reform muss vor dem Hintergrund des institutionellen Umfelds und unter Bercksichtigung der mit jeder Option verbundenen Risiken ausgearbeitet werden. Fr die Wirksamkeit der Umsetzungsstrategie ist es auch wichtig, ber einen klar gegliederten Prozess, mit einer Art unabhngiger Aufsicht darber, zu verfgen. Die positiven Erfahrungen in vielen Lndern zeigen, dass aus der Einrichtung wirksamer und glaubwrdiger Mechanismen in bezug auf Management und Koordinierung der Rechtsetzung zum einen, ihrer Reform (berprfung) zum anderen, ein hoher Mehrwert entstanden ist. Transparente Konsultationen mit den Betroffenen. Bei jeglichem Rechtsvereinfachungsprogramm ist der Dialog mit den betroffenen Parteien von erheblichem Gewicht. Dabei sollten alle betroffenen Parteien in grtmglichem Umfang die Chance erhalten, im Wege eines offenen und transparenten Konsultationsverfahrens ihre Standpunkte zu der betreffenden Reformpolitik zu uern. Diese Konsultationen mssen allerdings sorgfltig ausgestaltet werden, um ungebhrliche Verzgerungen zu vermeiden.
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5.3 Inhaltliche Aspekte einer wirksamen Vereinfachungspolitik


Wenn der Prozess der Vereinfachung des bestehenden Regelwerks und damit zusammenhngender Verfahren gelingen soll, mssen die Bemhungen um eine bessere Rechtsetzung und Rechtsvereinfachung im Rahmen einer kohrenten und gut koordinierten generellen Vereinfachungspolitik auf europischer und nationaler Ebene unabhngig voneinander, aber gleichwohl nach aufeinander abgestimmten Kriterien fortgefhrt werden. Diese Politik sollte auf einigen Grundprinzipien zur Qualitt der Rechtsetzung fr bestehende und neue Rechtsvorschriften aufbauen, wie etwa den im Bericht zur Reform der Rechtsetzung der OECD von 1995 formulierten Grundstzen. 5.3.1 Aufstellung eines Vereinfachungsprogramms Die generelle Politik zur Vereinfachung des Regelwerks sollte mit der Aufstellung eines systematischen, vorzugsweise gleitenden (in seinem Verlauf periodisch korrigierten) und gezielten Programms zur Vereinfachung der bestehenden Rechtsvorschriften in allen Bereichen einhergehen, derart dass jene Materien abgedeckt sind, die fr die Brger, die Unternehmen und die Stellen, die die entsprechenden Vorschriften umsetzen mssen, Bedeutung haben. Um dabei effiziente Ergebnisse zu erzielen, sollte das Vereinfachungsprogramm an den folgenden Leitlinien ausgerichtet sein: a) Es sollte sich um ein systematisches, vorzugsweise gleitendes und langfristiges Programm handeln, das sich aus jhrlichen Arbeitsschritten zusammensetzt, die im jeweils folgenden Jahr berprft und neu bewertet werden. b) Der erste Schritt sollte in der Regel in der Ermittlung der Rechtsetzungsbereiche bestehen, die einer berprfung unterzogen werden sollen (auf der Grundlage einer Priorittenskala, zu deren Ermittlung auf die Ausfhrungen weiter unten verwiesen wird). Die bezeichnete berprfung sollte zur Absteckung klarer Ziele (d. h. einer konkreten Liste bestehender Rechtsvorschriften und/oder Verfahren, die im Laufe des Jahres vereinfacht werden sollen) und Methoden fhren, die dabei zum Einsatz kommen sollen (insbesondere innovative Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien). c) Dieses Verfahren sollte mit der intensiven Einbeziehung von Unternehmen, Adressaten und sonst durch die betreffenden Vorschriften Angesprochenen einhergehen. Sie alle sollten sowohl an der Ermittlung der vorrangigen Bereiche fr die berprfung als auch an der anschlieenden Umsetzung des Programms mitwirken. Die Ermittlung der fr das Programm zu identifizierenden Rechtsvorschriften und Instrumente sollte wesentlich aus einer Prfung der mittels ex-post-Evaluierung festgestellten kritischen Punkte hervorgehen. An der Festlegung und anschlieenden Umsetzung des Programms sollten die Wirtschafts- und Sozialpartner sowie alle Akteure der Zivilgesellschaft aktiv beteiligt werden. Ohne deren Untersttzung kann keine Vereinfachungspolitik erfolgreich umgesetzt werden (weitere Einzelheiten dazu in Abschnitt 4). d) Es sollten Prioritten sowie ein Zeitplan fr das Vorgehen abgestimmt und aufgestellt werden. Die entsprechende Politik sollte Rckhalt durch innovative Methoden, angemessene Haushaltsmittel und wirksame Prfinstrumente haben. e) Das Programm sollte ber ausreichende und gezielte Ressourcen gefrdert werden. Es sollte darauf abzielen, nicht nur die Anzahl der geltenden Rechtsvorschriften, sondern vor allem die mit ihnen verbundene Belastung zu reduzieren.
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f) Das Programm sollte in Verbindung mit einer Kodifizierung oder sonstigen Formen der Konsolidierung durchgefhrt werden (siehe Abschnitt 6; zur Bedeutung der Begriffe: siehe Glossar). Vereinfachung hngt eng mit dem Prozess der Konsolidierung und Kodifizierung der 3 Rechtsetzung zusammen . Obgleich es sich um unterschiedliche Verfahren handelt, kann es durchaus sein, dass die Kodifizierer auf die Bedeutung und Notwendigkeit von Vereinfachungsmanahmen in einem bestimmten Bereich hinweisen. Die Vereinfacher ihrerseits knnten bei Straffung und Neufassung des Kodex von Vorschriften fr einen Bereich auch auf die Notwendigkeit einer Konsolidierung aufmerksam machen. Bei Kodifizierung oder sonstigen Konsolidierungsprozessen kann auch die Einfhrung des sog. Guillotine-Systems4 in Betracht gezogen werden. g) Die Rechtsvereinfachung kann in bestimmten Fllen auch mit der ersatzlosen Aufhebung einer alten Rechtsvorschrift verbunden sein, die beispielsweise keinen sinnvollen Zweck mehr erfllt, nicht mehr mit den allgemeinen Grundstzen des europischen Rechtssystems in Einklang steht oder nicht mehr mit den wichtigsten Zielen der allgemeinen Regelung eines Bereichs oder den Prinzipien der institutionellen Reform der EU harmonisiert; mit gemessen am Nutzen zu hohen Kosten verbunden ist; oder fr einen bestimmten Bereich eine Sonderregelung vorsieht, die ber die allgemeinen relevanten Erfordernisse hinausgeht und daher nicht lnger gerechtfertigt ist. h) Bei der Vereinfachung sollte stets der Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien zur Neugestaltung von Verfahren in Betracht gezogen werden. 5.3.2 Eine Vereinfachungskultur Vereinfachung sollte ein fester Bestandteil der politischen Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen werden. In dieser Hinsicht knnten von allen am Rechtsetzungsprozess beteiligten Stellen Verhaltenskodizes angenommen werden, um zu gewhrleisten, dass diese ihren Beitrag zur Vereinfachung der Vorschriften und zur Verbreitung vorbildlicher einschlgiger Verfahrenspraktiken leisten. Was die Wirksamkeit eines Vereinfachungsprogramms angeht, ist sich die Gruppe bewusst, dass selbst die besten Jahresplne unterlaufen werden knnen, solange der gesamte Prozess nicht innerhalb eines koordinierten Rahmens, nach konkretem Zeitplan und unter Zuhilfenahme eines wirksamen Entscheidungsverfahren durchgefhrt wird. Hinsichtlich der Koordinierung gilt es dafr Sorge zu tragen, dass die Entscheidungen ber ein Vereinfachungsprogramm die verschiedenen Ministerien (Generaldirektionen) einschlieen, die von derselben Rechtsvorschrift betroffen sind. Die Koordinierung dieses Prozesses sollte bei der Stelle/organisatorischen Struktur liegen, die innerhalb einer Regierung die
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Insbesondere bei der Neufassung (Recasting oder Refonte) Konsolidierung und nderung der geltenden Rechtstexte In den 80er Jahren stellte Schweden Register aller geltenden Vorschriften zusammen, wobei die unntigen Vorschriften ausgesondert und Regeln, die als unntig oder berholt angesehen wurden, entsprechend kommentiert wurden. Damit wurde der Spie umgedreht, so dass die Beweislast nun auf der Seite der Beibehaltung alter Regelungen liegt. Als die Gouillotine-Regel in Kraft trat, wurden automatisch Hunderte von nicht registrierten Vorschriften annulliert, ohne dass es dazu weiterer rechtlicher Schritte bedurfte.

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Gesamtverantwortung fr die Qualitt der Rechtsetzung trgt (siehe Abschnitt 7; die Gruppe gibt dort die Empfehlung, dass fr diese Aufgabe u.a. in jedem Ministerium eine Arbeitseinheit, die vorzugsweise bei oder in der Nhe der Hausleitung angesiedelt ist, in Betracht gezogen werden sollte). In bezug auf Effizienz und Flexibilitt des Regelungsprozesses sollte, in bereinstimmung mit dem jeweiligen verfassungsmigen und rechtlichen Rahmen, ein beschleunigtes Gesetzgebungsverfahren fr die Vereinfachung unumstrittener Rechtsakte vorgesehen werden. 5.3.3 Kohrenz mit anderen Instrumenten Die Instrumente zur Rechtsvereinfachung sollen mit den Werkzeugen zur Verbesserung der Qualitt neuer Vorschriften in Einklang stehen. Bereits geltende Vorschriften sollten in einer neuen Vorschriften entsprechenden Weise getestet werden (siehe Abschnitt 3, Folgenabschtzung; und Abschnitt 4, Konsultation). 5.3.4 Messbare Ergebnisse Die berprfung der geltenden Rechtsvorschriften sollte nicht nur mit Blick auf die Vereinfachung oder die Schaffung grerer Klarheit erfolgen, sondern vor allem auch unter dem Aspekt der Auswirkungen schon geltenden Rechts auf Innovation, Wirtschaftswachstum und Beschftigung. Fr diese Form der berprfung ist es empfehlenswert, Vergleiche mit je anderen Themenblcken unter Heranziehung konkreter Referenzwerte (Benchmarks) anzustellen, um zu sehen, wie dort das Regelungsfeld in einem bestimmten Bereich oder in bezug auf einen bestimmten Sektor gestaltet worden ist. berdies sollte fr jede neue bedeutende europische Rechtsvorschrift von vornherein ein Verfahren zur (spteren) Bewertung ihrer Ergebnisse, insbesondere Erreichung der angestrebten Ziele, vorgesehen werden. Diese Bewertungen sollen verffentlicht werden. 5.3.5 Vereinfachung und neue Rechtsetzung Bei der Einfhrung neuer Rechtsvorschriften soll stets der Aspekt der Vereinfachung mitbercksichtigt werden. Das bedeutet, die Konsequenzen der neuen Rechtsetzung mit denen der bereits geltenden Vorschriften abzugleichen und jedes Mal, wenn eine neue Vorschrift fr ein bestimmtes Gebiet vorgeschlagen wird, die Gelegenheit zu nutzen, um das gesamte Spektrum der einschlgigen Regelungen zu berdenken. 5.3.6 berwachung, Gewhrleistung und Konsolidierung der Vereinfachung berwachung, Gewhrleistung und Konsolidierung des Vereinfachungsprozesses (keine Ver-Komplizierung der Probleme) mssen abgesichert werden. Eine ex-post-Evaluierung der Vereinfachungsstrategie ist fr die Feinabstimmung der jeweils nachfolgenden Schritte von ausschlaggebender Bedeutung. In diesem Sinne sollten die vorstehend genannten Instrumente (siehe Abschnitt 5.3.3) auch zur Beurteilung der Ergebnisse der bereits eingefhrten Vereinfachungsmanahmen eingesetzt werden. Auerdem soll die bereits vorhandene vereinfachte Rechtsetzung regelmig wiederum berprft werden. Zur Untersttzung dieses Prozesses wre die Einbeziehung einer zeitlichen Befristung (sunset clause) oder zumindest eines Mechanismus zur regelmigen berprfung in jeden wichtigen neuen Vorschlag fr EU- oder nationale Rechtsvorschriften denkbar. In diesem Zusammenhang sollte bei der Annahme neuer Rechtsakte der Einsatz
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von berprfungs-/Wegfallklauseln in Betracht gezogen werden, wo immer das angebracht ist (Abschnitt 2.3). Die Einbindung eines fortlaufenden berprfungsprogramms in die jhrlichen Vereinfachungsmanahmen ist eine wesentliche Voraussetzung fr den Schutz vor unntigen Vorschriften und fr etwaige nderungen von Rechtsvorschriften im Lichte der gewonnenen Erfahrungen und vernderter Bedingungen. Dieses Programm sollte auch Abschtzungen umfassen, die wenn zum richtigen Zeitpunkt durchgefhrt wertvolle Informationen ber die Funktionsweise der betreffenden Vorschrift liefern und Mglichkeiten fr eine berprfung erffnen drften. 5.3.7 Einsetzung eines spartenbergreifenden Rechtsetzungs-Managements Die Vereinfachungskultur und die Nutzung der einschlgigen Instrumente sollten bei den Bediensteten der EU und im ffentlichen Dienst der Mitgliedstaaten zu einer Selbstverstndlichkeit werden. Ein erster Schritt in diese Richtung knnte in der Heranbildung von Fachwissen in spartenbergreifendem Rechtsetzungs-Management (Recht, Verwaltung, Linguistik, Wirtschaft, Statistik, moderne Kommunikationsmittel usw.) bestehen, das im Rahmen eines mageschneiderten Schulungsprogramms fr die zustndigen Beamten/Bediensteten (die sich auf nationaler und europischer Ebene mit Rechtsetzung befassen) vermittelt wird. Dies drfte zu einem besseren Verstndnis von Bedeutung und Einsatz besserer Rechtsetzungspraktiken (einschlielich der von der OECD verffentlichten Grundstze) beitragen. 5.3.8 Transparente und verstndliche Vereinfachung Die berprfung und Verbesserung des Bestands an Rechtsvorschriften ist ein vorrangiges Anliegen, doch angesichts dieser schwierigen Aufgabe wrde es Jahre dauern, bis man Ergebnisse erkennen knnte. Um rasch zu fr Brger und Unternehmen sichtbaren Ergebnissen zu gelangen, sollten die einzelnen Mitgliedstaaten die Mglichkeit der Einrichtung einer einzigen amtlichen Quelle (Stelle) fr smtliche Verwaltungsverfahren und Formulare/Formbltter (auch fr die EU-Ebene) prfen. Diese Quelle msste stndig auf dem neuesten Stand gehalten und online zugnglich sein. Auerdem knnte sie als Internet-Portal fungieren, ber das die Verfahren und Formulare selbst wie auch die korrespondierenden Rechtsvorschriften online abgerufen werden knnen5. Durch diese einzige Quelle fr Verfahren und Formulare knnte die Transparenz fr die Brger und Unternehmen erheblich verbessert, das Vertrauen in die Regierung/Verwaltung gestrkt und der Kostenaufwand fr die Brger und Wirtschaft reduziert werden. Durch eine solche Aufbereitung der Verfahren wird das Vorgehen der Verwaltung zudem besser berechenbar; eine Rationalisierung der entsprechenden Vorschriften und Handhabungen wrde gefrdert werden. Dieser Vorschlag deckt sich im brigen mit der unlngst von der Europischen Kommission formulierten Aufforderung6, den Brgern und Unternehmen mehr Online-Dienste anzubieten ein Standpunkt, den auch die Gruppe mit Nachdruck vertritt (siehe Abschnitt 6.5).
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Ein solcher Prozess knnte sich am Modell des franzsischen CERFA (Centre dEnregistrement et de Rvision des Formulaires Administratifs) oder an den e-Government Initiativen anderer Mitgliedstaaten orientieren Mitteilung der Kommission Strategien fr Beschftigung in der Informationsgesellschaft vom 4. Februar 2000 (KOM(2000) 48 endg.)

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5.3.9 Vereinfachung auf der Ebene der Mitgliedstaaten Alle fr Rechtsetzung zustndigen Stellen in den Mitgliedstaaten sollten, parallel mit einem entsprechenden Vorgehen der Europischen Kommission, ihre Rechtsetzung vereinfachen (unter Einschluss der bernahme europischer Rechtsvorschriften in nationales Recht; siehe Abschnitt 8.2), wobei die vorstehend genannten Leitlinien befolgt und den jeweiligen nationalen Gegebenheiten angepasst werden sollten. Auerdem kommt den Mitgliedstaaten auch eine Schlsselfunktion bei der Gewhrleistung des Erfolgs der Vereinfachungspolitik auf EU-Ebene zu. In diesem Sinne sollten sie folgende Schritte vorsehen: Formulierung nationaler Manahmen, die der Vereinfachungspolitik auf EU-Ebene frderlich sind (z. B. durch einen konstruktiven Beitrag zu den konkreten Vereinfachungsbemhungen auf EU-Ebene); Schaffung gnstigerer Bedingungen fr den reibungslosen Ablauf der gegenseitigen Anerkennung; und Verzicht auf die Einfhrung unntiger Detailbestimmungen oder berkomplizierter Verwaltungsanforderungen bei der Umsetzung europischer Rechtsvorschriften.

5.4 Empfehlungen
1. Aufstellung eines systematischen, gezielten, vorzugsweise gleitenden (in seinem Verlauf periodisch korrigierten) Vereinfachungsprogramms fr die in allen Bereichen geltenden Vorschriften; eines Programms also, das smtliche Regeln abdeckt, die fr die Brger, Unternehmen und ffentlichen Stellen, die diese Regeln anwenden mssen, von Bedeutung sind. Insbesondere soll das Vereinfachungsprogramm folgende Merkmale aufweisen: Es soll sich um ein gleitendes und langfristig angelegtes Programm handeln, das sich aus jhrlichen Schritten zusammensetzt, die im jeweils nachfolgenden Jahr berprft und neu bewertet werden; Es sollten fr eine berprfung Bereiche der Rechtsetzung nach einer Priorittenliste festgelegt werden; Das Programm sollte klare, vorrangige Ziele und die anzuwendenden Methoden vorgeben; Es muss durch ausreichende und gezielt eingesetzte Ressourcen gesttzt werden; Das Programm soll mit einer nachhaltigen Einbeziehung der Unternehmen und sonstigen Adressaten der betreffenden Vorschriften einhergehen. Diese sollen sowohl in die Bestimmung der Prioritten fr eine berprfung wie auch in die anschlieende Umsetzung des Programms selbst einbezogen werden; Das Programm sollte mit der berprfung bestehender Rechtsvorschriften und mit der Kodifizierung oder anderen Formen der Konsolidierung inhaltlich verbunden sein; Die Vereinfachung kann in bestimmten Fllen auch mit der gnzlichen Aufhebung alter Rechtsvorschriften verbunden sein; und Bei der Vereinfachung sollte stets der Einsatz der innovativen Informations- und Kommunikationstechnologien zur Neugestaltung von Verfahren in Betracht gezogen werden. 2. Vereinfachung soll sich zu einem festen Bestandteil der politischen Gepflogenheiten von Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen entwickeln. Es bedarf konkreter Schritte, um zu gewhrleisten, dass das Vereinfachungsprogramm wirksam, systematisch und gemss Zeitplan durchgefhrt wird, beispielsweise ber die Annahme von Verhaltenskodices und
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Empfohlenes Vorgehen

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abhngig von den jeweiligen verfassungsmigen und rechtlichen Rahmenbedingungen eines koordinierten und vereinfachten Entscheidungs(Gesetzgebungs)verfahrens. Die Instrumente zur Rechtsvereinfachung sollten mit den Werkzeugen zur Verbesserung der Qualitt neuer Vorschriften harmonisieren. Bereits geltende Vorschriften sollten in entsprechender Weise wie neu entstehende Normen getestet werden. Die Ergebnisse mssen messbar sein. Bei Vorbereitung neuer Rechtsakte sollte jeweils die Gelegenheit genutzt werden, im Sachzusammenhang bereits bestehende Rechtsvorschriften zu vereinfachen. berwachung, Gewhrleistung und Konsolidierung des Vereinfachungsprozesses mssen abgesichert werden (keine Ver-Komplizierung der Probleme). Heranbildung von Fachwissen in sparten bergreifendem Rechtsetzungs-Management im Rahmen eines mageschneiderten Schulungsprogramms fr die zustndigen Beamten/Bediensteten. Transparente und fr die ffentlichkeit verstndliche Vereinfachung, beispielsweise durch Prfung der Mglichkeit der Errichtung einer einzigen amtlichen Quelle (Stelle) fr smtliche Verwaltungsverfahren und Formulare/Formbltter. Alle fr Rechtsetzung zustndigen Stellen in den Mitgliedstaaten sollten, parallel mit einem entsprechenden Vorgehen der Europischen Kommission, ihre Rechtsetzung vereinfachen (unter Einschluss der bernahme europischer Rechtsvorschriften in nationales Recht) und auf die Einfhrung unntiger Detailbestimmungen oder berkomplizierter Verwaltungsanforderungen verzichten. Es sollten die vorstehend aufgefhrten Leitlinien bercksichtigt und den jeweiligen nationalen Gegebenheiten angepasst werden.

Zugnglichkeit der Rechtsvorschriften

6.1 Definitionen
a) Konsolidierung Als Konsolidierung gilt das Zusammenfassen verschiedener Rechtstexte, die einen bestimmten Bereich regeln, zu einem einheitlichen Rechtsakt, wobei geringfgige inhaltliche nderungen mglich, aber nicht unbedingt notwendig sind (Bedeutende inhaltliche nderungen werden im Rahmen der Vereinfachung der Rechtssetzung vorgenommen siehe Abschnitt 5). Auf europischer Ebene wird dieser Begriff hufig zur Beschreibung eines inoffiziellen Prozesses verwendet, bei dem Kommissionsbeamte einen Text ohne Rechtswirkung zusammenstellen, der von rein praktischem Nutzen ist. In diesem Bericht wird der Begriff Konsolidierung im allgemeinen Sinne verwendet und umschliet sowohl die Kodifizierung als auch die Neufassung. Unter dem Begriff rechtswirksame Konsolidierung ist die Erstellung eines konsolidierten Textes mit Rechtswirkung im Wege der Kodifizierung oder Neufassung zu verstehen. b) Kodifizierung Auf europischer Ebene wird der Begriff amtliche Kodifizierung zur Beschreibung eines Prozesses verwendet, bei dem verschiedene Rechtsakte in einem Bereich zu einem einheitlichen neuen Rechtsakt zusammengefasst werden, mit dem die zu kodifizierenden Rechtsakte aufgehoben, inhaltlich jedoch nicht verndert werden. Es handelt sich daher um einen Text mit Rechtswirkung.
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In einigen Mitgliedstaaten (z. B. Frankreich) ist die Bedeutung von Kodifizierung enger mit dem europischen Begriff der Neufassung Recasting verknpft (s. u.), d. h. mit dem Prozess, bei dem nicht nur mehrere Rechtstexte zu einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst werden, sondern daran auch grundlegende nderungen zur Beseitigung berholter oder unsinniger Bestimmungen oder zur Schlieung von Lcken vorgenommen werden. Dabei geht es in den Lndern, die eine solche Rechtsstruktur aufweisen, auch darum, den betreffenden Rechtsakt in einen Kodex einzubinden. In diesem Bericht wird der Begriff Kodifizierung im europischen Sinne verwendet, es sei denn, es wird im Kontext ausdrcklich auf eine andere Auslegung hingewiesen. c) Neufassung (Recasting) Dieser Begriff wird auf europischer Ebene zur Beschreibung einer Kombination von (europischer) Kodifizierung und inhaltlichen nderungen verwendet. Es handelt sich jedoch nicht um eine vollstndige Aufhebung oder umfassende berprfung der Rechtsakte. In diesem Sinne wird der Begriff auch in diesem Bericht verwendet.

6.2 Einfhrung
Die Frage des einfachen Zugangs zu Rechtsvorschriften wurde lange Zeit als rein prinzipielle Angelegenheit behandelt (Unwissenheit schtzt vor Strafe nicht), ohne dass die diesen Prinzipien innewohnenden praktischen Anforderungen bercksichtigt wurden. Doch haben sich die Bedingungen fr den Zugang der Brger zu den Rechtsvorschriften in den letzten Jahren bedingt durch die folgenden beiden Faktoren betrchtlich verndert. Erstens durch die starke Vermehrung von Rechtstexten. Dadurch war es nicht nur fr den einfachen Brger, sondern auch fr die Angehrigen der Rechtsberufe praktisch unmglich, ein genaueres Verstndnis oder auch nur einen allgemeinen berblick ber alle Rechtsvorschriften zu erlangen, die sie betreffen. Umgekehrt haben die Entwicklung der Informationstechnologie und die computermige Erfassung der Regelungswerke und des Fallrechts die traditionellen Zugangsformen um ein immenses Potential erweitert und die Zugnglichkeit und Verwaltung der Rechtsetzung erheblich vereinfacht. Parallel zu diesen gegenlufigen Tendenzen in den praktischen Bedingungen des Zugangs zu Rechtsvorschriften hat der Trend zu einer besseren Gewhrleistung der Brgerrechte und grerer Transparenz bei der Umsetzung der Demokratie die Forderungen der Brger nach besserer Zugnglichkeit der Rechtsvorschriften verstrkt. Vor diesem Hintergrund lsst sich die Notwendigkeit eines einfacheren Zugangs zu rechtlichen Informationen aus drei Blickwinkeln betrachten. Erstens: Verbesserung der Kohrenz, einer klareren Form und der redaktionellen Qualitt der Rechtsvorschriften: dies wrde im Wege der Kodifizierung oder Neufassung erfolgen (siehe Definitionen in Abschnitt 6.1). Zweitens: Verbesserung des praktischen Zugangs zu Rechtsnormen und rechtlichen Informationen: dies wrde im Wege der Weiterentwicklung der neuen Technologien erfolgen. Drittens: Verstndnis der Rechtsnormen durch den Anwender oder Begnstigten der Rechtsvorschriften. Dies setzt die Verfgbarkeit geeigneter zwischengeschalteter Stellen und Einrichtungen voraus.
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6.3 Konsolidierung
6.3.1 Ziele der rechtswirksamen Konsolidierung Im weltweiten Kontext deckt der Begriff rechtswirksame Konsolidierung gegenwrtig uerst unterschiedliche Sachverhalte ab. Selbst innerhalb Europas gibt es kein einheitliches Modell der rechtswirksamen Konsolidierung. Die einzelnen Mitgliedstaaten und die Europische Union haben ihre eigenen Konzepte und Praktiken zur faktischen Organisation ihrer Rechtsetzung entwickelt. Allerdings gilt es in diesen Konzepten zwei neuen Anforderungen Rechnung zu tragen: Infolge der raschen Zunahme der Rechtsvorschriften ist es beraus wichtig, all diese Rechtstexte in geordneter Form zusammenzufassen, wobei sie verschiedenen rechtlichen Titeln zugeordnet werden, die alle zusammen das Recht bilden. Die Strkung demokratischer Prinzipien impliziert, dass die Brger mglichst breiten und einfachen Zugang zu den Rechtsnormen haben. Dies gilt insbesondere fr diejenigen, die mit der Anwendung des Rechts zu tun haben, d. h. die Bediensteten der ffentlichen Verwaltungen, die Gerichte oder Anwlte. In jedem Fall ist der Prozess der rechtswirksamen Konsolidierung auf zwei Hauptziele ausgerichtet: Schaffung eines kohrenteren Gesetzes- und Regelungswerks und damit Erleichterung von Reformen und Vereinfachung. Dabei besteht eines der wichtigsten Ziele im Hinbl!ick auf die Gewhrleistung von Klarheit und damit von Rechtssicherheit in der Feststellung und Behebung von unlogischen Elementen, mangelnder bereinstimmung und Lcken im vorhandenen Regelwerk und gegebenenfalls in der Modernisierung der verwendeten juristischen Fachsprache. Ein weiteres Ziel ist die Beseitigung von veralteten Vorschriften aus dem geltenden Recht. Bessere Zugnglichkeit und Verstndlichkeit des Rechts fr die Anwender und damit bessere Einhaltung der Gesetze und Vorschriften. Dies impliziert, dass die geltenden Rechtsvorschriften nach Themen geordnet werden, ihre Kohrenz gewhrleistet und ein System von Querverweisen zwischen unterschiedlichen Themen (und damit zwischen Gesetzen und anderen Rechtsakten) eingerichtet sowie ber fortwhrende Aktualisierung eine einfache Mglichkeit zur Einsichtnahme in das geltende Recht geschaffen wird. 6.3.2 Amtliche Konsolidierung im Loseblatt-Verfahren Einige Lnder nehmen eine amtliche und fortwhrende Zusammenstellung von Rechtsvorschriften nach einer Reihe von zuvor gesetzlich festgelegten Kapiteln geordnet vor und werden damit dem Bedarf der Anwender gerecht. Diese Ergnzung zur Kodifizierung auf der Grundlage eines Aktualisierungsmechanismus im Loseblatt-Verfahren zeigt deutlich den (oftmals bertriebenen) Umfang der Rechtsvorschriften in einem bestimmten Kapitel und somit die Notwendigkeit zur Reduzierung oder Kodifizierung. Diese Methode kommt auch im US Federal Code zum Einsatz. Zu seinen Vorzgen gehrt, dass damit eine umfassende Klarstellung des gesamten Bestands der geltenden Rechtsvorschriften in einem bestimmten Ttigkeitsbereich innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums verbunden ist, was die Entscheidungstrger zwingt, beim Entwurf neuer Rechtsvorschriften diese in das vorhandene Kapitel zu integrieren.
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Nach diesem System enthlt ein Artikel jeder neuen Rechtsvorschrift einen Hinweis darauf, zu welchem Kapitel diese Vorschrift gehrt. Dadurch ist ein flexibles System gewhrleistet, ohne dass die Notwendigkeit der Einrichtung einer neuen ffentlichen Stelle fr die berwachung der ordnungsgemen Eingliederung neuer Rechtsvorschriften in die vorhandenen Kapitel besteht. 6.3.3 Hufige Probleme und mgliche Lsungen Nach den Erfahrungen der Lnder, die bereits seit langem einen Prozess rechtswirksamer Konsolidierung anwenden, gibt es verschiedene Arten von Schwierigkeiten, die angemessene Manahmen zu deren berwindung erfordern. 6.3.3.1 Langwierigkeit des Prozesses Die Erfahrungen Frankreichs, das seine Rechtsvorschriften seit nunmehr rund fnzig Jahren kodifiziert, wobei verschiedene Phasen besonders intensiver Aktivitt zu verzeichnen waren, vermitteln uns eine Vorstellung davon, wie lange ein solcher Prozess dauert: etwas mehr als die Hlfte der geltenden Rechtsvorschriften sind kodifiziert worden. Zur Behebung dieser Schwierigkeit sollte die rechtswirksame Konsolidierung anhand eines strukturierten Arbeitsprogramms durchgefhrt und von einer stndigen Einrichtung berwacht werden, in der auch das Parlament vertreten ist, und die durch ein Schnellverfahren (fast track) fr die Annahme der konsolidierten Rechtsvorschriften durch das Parlament untersttzt wird. 6.3.3.2 Unklare Texte Diese Schwierigkeit rhrt aus der Anwendung des Prinzips her, wonach konsolidierte Texte legislativen Wert haben. Das bedeutet, dass die Rechtsvorschriften oder sonstige Rechtsakte bei der Annahme neuer Gesetze gendert werden mssen, wordurch diese wiederum weniger direkt verstndlich werden. Daher ist es wnschenswert, dass neue Gesetze (oder Rechtsvorschriften) sowohl in der Form, in der sie vom Parlament (oder dem gesetzgebenden Organ) angenommen werden, als auch in ihrer kodifizierten Fassung verffentlicht werden. 6.3.3.3 Umfang der Rechtsvorschriften Im Interesse der Anwender des Rechts sollte die rechtwirksame Konsolidierung auf alle geltenden Bestimmungen ausgeweitet werden, d. h. nicht nur auf das Primrrecht, sondern auch auf die sekundren Vorschriften zur Umsetzung dieses Rechts. Die rechtswirksame Konsolidierung dieser zweiten Kategorie von Rechtstexten, die generell wesentlich umfangreicher ist, sollte soweit wie mglich mit der Konsolidierung der entsprechenden Gesetze koordiniert und innerhalb desselben zeitlichen Rahmens durchgefhrt werden. 6.3.3.4 Erhaltung von Rechtskodizes Dies ist die gravierendste Schwierigkeit fr die Lnder, die konsolidierte Rechtsvorschriften anwenden. Neue Gesetze beinhalten nicht einfach eine nderung geltender Vorschriften. Sie stellen auch eine Innovation dar, was hinsichtlich der Konsolidierung mit der Einfhrung neuer Artikel oder Kapitel verbunden ist. Wo Codes zur Anwendung kommen, basieren diese
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auf einem spezifischen Plan, und die Bestimmungen teilen sich theoretisch nach einer rationalen Aufschlsselung in Artikel auf. Durch die Hinzufgung neuer Bestimmungen sollte weder die Logik des Plans noch die Grundlage, auf der die Aufteilung der Artikel basiert, durcheinander geraten. Daher gilt es fr ein fundiertes Management der Konsolidierung zu sorgen, das sich in einer frheren Phase auf die Regeln fr den Entwurf der Rechtsvorschriften auswirken drfte. Aus diesem Grund mssen besondere Schulungsmanahmen fr die an der Konzipierung konsolidierter Texte beteiligten Beamten vorgesehen werden. Entsprechend wre es auch sinnvoll wie dies in einigen Lndern der Fall ist Methoden oder sogar IT-Instrumente zu entwickeln, die bei der Konzipierung eines konsolidierten ordnungspolitischen Regelwerks zum Einsatz kommen.

6.4 Besserer Zugang


6.4.1 Verstrkte Nutzung des Internet Seit mittlerweile einigen Jahren haben die Staaten besondere Anstrengungen zur Frderung der Nutzung des Internet durch die Regierung und ffentliche Einrichtungen unternommen. Diese Anstrengungen mssen fortgesetzt werden. Soweit die Brger ber Zugang zum Internet verfgen, haben sie einen Anspruch auf bessere Zugangsmglichkeiten zu den geltenden Rechtsvorschriften insbesondere auf Informationen ber ihre diesbezglichen Rechte und Pflichten. 6.4.2 Staatliche Einrichtungen und verbesserter Zugang Sowohl innerhalb der europischen Staaten und der Europischen Union als auch in den Vereinigten Staaten findet vor allem seit den 60er und 70er Jahren eine eingehende Diskussion darber statt, wie der Zugang zur Rechtsstaatlichkeit am besten zu gewhrleisten ist. Diese Diskussion wurde vor wenigen Jahren angesichts der Entwicklung elektronischer Datenbanken, der Mglichkeit deren verbreiteten Einsatzes und des Zugangs zu diesen Datenbanken ber das Internet wieder neu entfacht. Die Einfhrung der neuen Informationstechnologien ist Anlass, eine Neufestlegung der Politik des Zugangs zu Rechtsinformationen in Betracht zu ziehen. Diese Diskussion ber die Verbreitung von Rechtsvorschriften umfasste auch die Festlegung der jeweiligen Rollen der Regierung und des Privatsektors. Dabei geht es nach wie vor um die Abgrenzung der Tragweite eines ffentlichen Dienstleistungsangebots, das Zugang zum Recht gewhrt, und die Festlegung, woraus sich ein solches ffentliches Dienstleistungsangebot zusammensetzen sollte. Dazu wurden verschiedene Fragen aufgeworfen: Welche Art von Informationen sollte von der Regierung und welche vom privaten Sektor geliefert werden? Welche Art von Mehrwert knnte die Regierung bei der Verbreitung von Rechtsvorschriften erbringen (erluternde Vermerke zu einem bestimmten Bereich, Leitlinien zur Anwendung des Rechts usw.)? Unter welchen Voraussetzungen sollte dem privaten Sektor die Nutzung ffentlicher Informationen gestattet werden? Sollte eine Unterscheidung zwischen gebhrenpflichtigem Zugang zu einer Datenbank fr professionelle Benutzer, die sich mit technischem Hochleistungsgert Zugang zu einem enormen Informationsspektrum verschaffen, und dem kostenlosen Zugang zu einer Datenbank mit begrenztem Informationsgehalt getroffen werden?
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Wenngleich auf diese Fragen keine przise Antwort gegeben werden kann, die sich auf alle Umstnde anwenden lsst, sollte es doch mglich sein, eine gewisse Klrung in Form allgemeiner Leitlinien herbeizufhren. Die Verbreitung und ffentliche Verfgbarkeit von Rechtsvorschriften sollten als ffentliche Dienstleistung angesehen werden. Aus diesem Grund sollte es mglich sein, einer grtmglichen Zahl von Brgern kostenlos oder gegen ein geringes Entgelt Zugang zu Rechtstexten zu gewhren, die in sich gut verstndlich sind insbesondere zugunsten der Bevlkerungsschichten, die von ihrem Bildungsniveau her am schwersten Zugang zum geltenden Recht haben. Ohne hier das gedruckte Wort ausschlieen zu wollen, wre das Internet dafr das geeignetste Medium, sofern angemessene Anstrengungen unternommen werden, um jedermann Zugang zu diesem Medium zu verschaffen.

6.5 Besser verstndliche Rechtsvorschriften


6.5.1 Bessere Verstndlichkeit der Rechtssprache Seit etwa zwanzig Jahren wird der Vorwurf laut, dass die juristische Fachsprache unverstndlich, veraltet, schwerfllig und bertrieben technisch ist. Selbst wenn diese nicht immer auf das umgangssprachliche Niveau reduziert werden kann, da sie einen besonderen Grad an Berechenbarkeit und Sicherheit aufzuweisen hat, muss das allgemeine Ziel doch darin bestehen, dass sie fr diejenigen, an die sie sich richtet, auch verstndlich ist. In einigen Lndern wie z. B. Schweden ist einiges getan worden, um die Rechtssprache zu modernisieren. Ferner gibt es ein interinstitutionelles Abkommen ber gemeinsame Leitlinien fr Qualittsanforderungen beim Entwurf gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften (1999/C73/01), in dem auf die Bedeutung eines klaren, einfachen und przisen Wortlauts hingewiesen wird. Laut diesem Abkommen sollten Rechtsakte von der ffentlichkeit und den wirtschaftlichen Akteuren problemlos verstanden werden. Die ffentlichen Behrden sollten nunmehr Umsetzungsmanahmen treffen, um zu gewhrleisten, dass diese Leitlinien ordnungsgem zur Anwendung gelangen. Die Europische Union greift auf die Dienste von Sprachjuristen zurck, die beispielsweise an der Harmonisierung der in den verschiedenen Rechtstexten verwendeten Begriffe und der Aufstellung von Definitionen derartiger Begriffe arbeiten. Allerdings besteht noch weiterer Handlungsbedarf, um zu gewhrleisten, dass die Struktur und die Sprache dieser Regeln so klar wie mglich werden. 6.5.2 Besseres Verstndnis der Rechte Whrend Rechtstexte fr Fachleute und alle am brgerlichen Leben beteiligten Einrichtungen von wesentlicher Bedeutung sind, bleiben sie fr den gewhnlichen Brger unverstndlich, da er nicht in der Lage ist, sie zu verstehen oder so weit auszulegen, dass er daraus seine Rechte und Pflichten ableiten kann. Der Zugang zur Informationsgesellschaft ist den ffentlichen Verwaltungen und Kommunalbehrden sicherlich ein wichtiges Anliegen. Doch bislang sind dabei nicht alle Schichten der Gesellschaft hinreichend bercksichtigt worden: Es fehlt an lokalen Portalen fr Dienstleistungen gegenber dem Brger, Zugang zu Rechten, Vernetzung der ffentlichen Dienstleistungen und des Bildungswesens. Die Schwierigkeiten sind dabei nicht finanzieller Art, sondern eher in dem Problem begrndet, alle beteiligten Akteure zu mobilisieren und einen grundstzlichen Wandel im Dienstleistungsverstndnis herbeizufhren. Wenn Informationen online abrufbar werden, erffnet dies den Weg zu Bereichen des Rechts, die ansonsten vielfach unzugnglich sind: rtliche Finanzen, Regionalentwicklungs- oder Stadtplanungsprojekte oder die Einfhrung neuer Rechte.
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Allerdings ist es die Pflicht der ffentlichen Verwaltungen, diese Schwierigkeiten zu beseitigen, denn sonst laufen sie Gefahr, als potentielle Ursache dafr hingestellt zu werden, dass die besonders unterprivilegierten Mitglieder der Gesellschaft von der Wahrnehmung ihrer Rechte abgehalten werden. Dabei knnten vor Ort ansssige Vereinigungen eine wichtige Vermittlerrolle spielen, insbesondere fr diejenigen Teile der breiten ffentlichkeit, die hierbei Schwierigkeiten haben (erluternde Websites). Zudem ist das Internet rasch ins Zentrum des Interesses von Rechtsexperten gerckt. Es sind zahlreiche privat finanzierte Websites und Portale entstanden, die den Wortlaut von Gesetzen und Vorschriften, Gerichtsurteilen, Rechtsvertrgen und Erluterungen zum Recht in allgemeinverstndlicher Sprache wiedergeben, oftmals in Form von Antworten auf hufig gestellte Fragen und zum Teil mit Hilfe von Schaubildern. Initiativen dieser Art sollten in jedem Fall untersttzt werden. 6.5.3 Besseres Verstndnis des rechtlichen Kontexts Die Transparenz des Gesetzgebungsprozesses und Anstrengungen zur Erluterung des Rechts helfen dem Brger dabei, ein genaueres Verstndnis des fr ihn geltenden Rechts zu gewinnen. Doch jeder Versuch, Recht leichter verstndlich zu gestalten, stt auf Hindernisse wie die nicht zu vereinfachende technische Beschaffenheit von Rechtstexten, Skepsis der ffentlichen Behrden gegenber einer Vereinfachung der Rechtssprache und das Vorhandensein eines bereits geltenden Gesetzeswerks (nationales, internationales und europisches Recht). Daher sollten zustzliche Anstrengungen unternommen werden, um den Zugang zu Rechtstexten innerhalb dieses Kontexts zu vereinfachen, so dass die Anwender nicht nur deren Wortlaut selbst, sondern auch die vorbereitenden Akte sowie weitere Vorschriften vermittelt bekommen, die mit dem betreffenden Rechtstext im Zusammenhang stehen. Dank der heute verfgbaren Multimedia-Anwendungen wird die Einbettung einer bestimmten Vorschrift in ihren Kontext durch den Einsatz von Hypertext-Links enorm erleichtert.

6.6 Empfehlungen
1. Zum Zwecke der rechtswirksamen Konsolidierung sollte jede Behrde (Mitgliedstaaten und Kommission) in bereinstimmung mit ihrer Rechtskultur und -tradition und in Absprache mit dem Parlament einen strukturierten Arbeitsplan aufstellen. Dieser Plan sollte auch ein Schnellverfahren (fast track) fr die Genehmigung der konsolidierten Rechtsvorschriften enthalten, sofern dabei die Rechte des Parlaments gebhrend gewahrt werden. Dieser Kodifizierungsplan knnte Bestandteil eines breiter angelegten Vereinfachungsplans sein (siehe Empfehlungen zur Vereinfachung, Abschnitt 5.4). 2. Gleichlaufend mit der Umsetzung des Kodifizierungsplans knnten Schulungsmanahmen fr die Beamten in Betracht gezogen werden, die fr den Entwurf von Rechtstexten, fr die Vereinfachung der darin enthaltenen Fachsprache und die Entwicklung von fr die Kofifizierung geeigneten methodologischen Instrumenten zustndig sind. 3. Die Einrichtung eines ffentlichen Dienstleistungsnetzes (kostenlos oder gegen geringes Entgelt) in den einzelnen Mitgliedstaaten und auf europischer Ebene, das Zugang zu Gesetzestexten und Vorschriften gewhrt, ist eine der empfehlenswerten Reaktionen auf
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die zunehmende Forderung der Brger nach besserer Zugnglichkeit der Rechtsvorschriften. 4. Schwierigkeiten beim Verstndnis von Rechtstexten insbesondere fr die Bevlkerungsschichten mit den grten Problemen sollten fr die ffentlichen Behrden Anlass sein, besondere Anstrengungen zu unternehmen, um (in Absprache mit den zustndigen Einrichtungen) geeignete Instrumente zur Aufklrung (z. B. ber das Web) anzubieten.

Wirksame Strukturen und eine neue Rechtsetzungskultur

7.1 Einfhrung
Die Mehrzahl der europischen Verwaltungen (d. h. die nationalen Regierungen und die Europische Kommission) haben eine Serie recht gut konzipierter Instrumente zur besseren Rechtsetzung entwickelt, wenngleich sie sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat betrchtlich unterscheiden. Jede Verwaltung wendet einen eigenen Mix dieser Instrumente an, doch keine das gesamte Spektrum. Wo das gleiche Instrument bei verschiedenen Verwaltungen zum Einsatz kommt, sind das Entwicklungsniveau und der Grad an Verfeinerung unterschiedlich. Die Tatsache, dass wir fast berall noch immer auf betrchtliche Probleme stoen, ist ohne Frage hauptschlich auf schwerwiegende Umsetzungsmngel zurckzufhren. In vielen Verwaltungen werden die existierenden Instrumente entweder unzureichend oder ohne die erforderlichen fachlichen Fhigkeiten eingesetzt. Das Bewusstsein um das Vorhandensein solche Instrumente und/oder deren grundlegende Wirksamkeit ist deutlich unterentwickelt. Zudem kann es an der Entschlossenheit zum Einsatz dieser Instrumente fehlen, wenn verschiedene Mechanismen, die im Grunde verbindlich vorgeschrieben sind, in der Praxis einfach ignoriert werden. Die Anwendung verbindlich festgelegter Verfahren (wenn sie denn berhaupt angewendet werden) beschrnkt sich oft auf eine eher mit Widerwillen durchgefhrte brokratisch-formelhafte bung, die mit einem Minimum an Aufwand und damit auch an Mehrwert abgewickelt wird. Dies schliet in sich die Gefahr des Entstehens einer Scheinwelt, in der die Forderung nach besseren und einfacheren Rechtsvorschriften gnstigstenfalls der Form nach erfllt, in der Substanz aber missachtet wird. Die nationalen Regierungen und die Europische Kommission mssen das Thema der besseren Rechtsetzung zu einem Strategiepunkt und zu einer gemeinsamen Prioritt machen, wobei der Schwerpunkt auf der Frage der (organisatorischen) Strukturen liegen muss. Das bedeutet: es mssen przise organisatorische und verfahrensmige Strukturen festgelegt werden, die garantieren, dass die Vorschriften zur besseren Rechtsetzung vom Sinn her angenommen werden und nicht nur leere Buchstaben bleiben. Rechtsetzung von hoher Qualitt ist ein wesentlicher und zentraler Bestandteil ffentlichen Wohlergehens. Sie stellt eine demokratische Tugend an sich dar und ist ein ffentliches Gut, das einen direkten Nutzen erbringt und als solches ihre eigenen institutionalisierten Vertreter innnerhalb der Verwaltung braucht. Damit dies erreicht werden kann, mssen Politiker, Verwaltung und Zivilgesellschaft ein Bndnis eingehen, das auf die Schaffung eines echten Bewusstseins (einer neuen Kultur) um die dringliche Notwendigkeit besserer Rechtsetzung gerichtet ist.
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Zwar ist an den Instrumenten fr eine bessere Rechtsetzung schon viel herumgefeilt worden, doch ist in vielen Verwaltungen das zentrale Problem der erforderlichen organisatorischen Strukturen vor noch nicht so sehr langer Zeit erst richtig erkannt worden. Insgesamt ist die Frage der Strukturen der absolut vorrangige Dreh-und Angelpunkt, der letztendlich fr den Erfolg der Bemhungen um einer bessere Rechtsetzung (oder deren Scheitern) ausschlaggebend ist. Diejenigen, die die politische Verantwortung tragen, sehen sich oft einem enormen ffentlichen Druck ausgesetzt, Vorschriften zu einem ganz spezifischen Bereich innerhalb extrem kurzer Fristen zu konzipieren; ein Druck, der nur schwer abzuwehren ist. Dies birgt unweigerlich das hohe Risiko, dass dabei schlechte Gesetze herauskommen. Die Bedingungen einer Mediengesellschaft lassen sich kaum verndern. Geeignete Strukturen fr bessere Rechtsetzung haben jedoch eine gute Chance, ein angemessenes Gegengewicht zu bilden, indem sie die politisch Verantwortlichen bei ihren Bemhungen um eine Rechtsetzung von hherer Qualitt untersttzen. Jene knnen dem ffentlichen Druck nachhaltig das ebenfalls im manifest ffentlichen Interesse liegende Postulat der Beachtung der Regeln zur Normqualitt entgegensetzen. Die politischen Entscheidungstrger knnen auf Ablufe und Strukturen verweisen, an die sie selbst gebunden sind. Von der Systematik her handelt es sich dann um ein gezielt eingebautes Regulativ im Interesse des demokratischen Gesamtsystems. Dies braucht wie funktionierende Systeme beweisen keineswegs zu ernsthaften Verzgerungen im Rechtsetzungsprozess zu fhren, sondern ist die Gewhr dafr, dass die Qualitt der Rechtsetzung als unabhngiges ffentliches Gut gebhrend bercksichtigt wird. Aus diesem Grund sollten die nationalen Regierungen und die Europische Kommission wenn und insoweit sie die Dinge noch nicht in Angriff genommen haben die Gelegenheit wahrnehmen, um die Frage der Strukturen vorrangig, systematisch und unverzglich in Angriff nehmen und sich dabei auf bereits gewonnene Erfahrungen vorbildliche Verfahrenspraktiken (best practices) sttzen. Der Aufbau geeigneter organisatorischer Strukturen erfordert nicht, dass eine Verwaltung das Rad neu erfinden msste. Es gibt bereits eine uerst breite Palette an Optionen, die von je anderen Verwaltungen entwickelt wurden, und die als Anleitung dienen knnen. Angesichts der Sensitivitt des Bereichs der Strukturen und der Tatsache, dass die beste Lsung fr eine bestimmte Verwaltung von einer Vielzahl von Faktoren abhngt, kann ohnehin keine ideale strukturelle Lsung vorgegeben werden, die sich fr smtliche Verwaltungen in gleicher Weise eignen wrde. Daher wird in diesem Abschnitt so verfahren, dass die wesentlichen Elemente fr wirksame Strukturen und ein Mindestsatz an Aufgaben aufgezeigt werden, die es zuzuweisen gilt. Anschlieend wird ein Fcher an best practices-Optionen vorgestellt. Sodann knnen die einzelnen nationalen Regierungen und die Europische Kommission aus diesen Optionen die fr ihre jeweilige Situation am besten geeignete und wirksamste Kombination auswhlen und umsetzen. Wichtig ist dabei jedoch, dass eine strukturelle Lsung ausgewhlt und umgesetzt wird nichts tun ist auf diesem Feld keine taugliche Alternative. Schlielich ist es wesentlich, darauf zu achten, dass die nationalen Parlamente und das Europische Parlament in die Arbeiten zur Verbesserung des ordnungspolitischen Regelwerks in angemessener Weise einbezogen werden, wie dies in anderen Anschnitten dieses Berichts beschrieben wird (siehe z. B. Abschnitt 4 und Teil III).
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7.2 Wesentliche Elemente fr wirksame Strukturen


Nach den Erfahrungen verschiedener Verwaltungen gibt es vier Hauptelemente, die offenbar fr die Wirksamkeit der gewhlten Strukturen von ausschlaggebender Bedeutung sind: Starker politischer Rckhalt. Programme fr bessere Rechtsetzung sind auf sehr energischen politischen Rckhalt angewiesen, wenn sie die gewnschten Resultate erzielen sollen; Untersttzung durch die Regierungsspitze. Die besten Ergebnisse werden im allgemeinen erreicht, wenn der Regierungschef selbst persnlich und/oder zumindest institutionell interessiert und einbezogen ist; Ein horizontales Konzept. Sehr deutlich ist, dass es eines die gesamte Regierung umspannenden Konzepts bedarf; ein sektoraler und auf einzelnen Fachministerien oder Generaldirektionen beschrnkter Ansatz wird niemals zu optimalen Ergebnissen fhren. Man braucht einen kohrenten, horizontalen Gesamtansatz; Ein strategisches Konzept. Eine sehr enge Verbindung zu der Stelle, wo die strategische Planung einer Regierung/Verwaltung angesiedelt ist, ist ein groer Vorteil.

7.3 Aufgaben der wirksamen Strukturen


In Ergnzung zu diesen wesentlichen Elementen soll die konkret fr die bessere Rechtsetzung gewhlte Organisationsstruktur zum mindesten mit den folgenden grundlegenden Aufgaben betraut werden: Ausarbeitung einer allgemeinen Strategie fr Konzept, Umsetzung und berwachung von Regeln zur besseren Rechtsetzung fr die jeweilige nationale Regierung oder die Europische Kommission (jeweils Gesamt-Regierung oder Gesamt-Kommission); Beratung, Anleitung und Schulung nach bestmglichem Standard. Zielgruppe: die Bediensteten, die fr die Ausarbeitung/Ausfhrung von Vorschriften zustndig sind; berwachung der korrekten Anwendung der Instrumente fr bessere Rechtsetzung. Die Erfllung dieser Aufgaben impliziert verschiedene weitere Aktivitten. Nachfolgend dazu einige Hinweise: a) Entwicklung von Methoden und Werkzeugen. Entwicklung von neuen Methoden und Werkzeugen sowie Anpassung der vorhandenen an neue Umstnde, z. B.: Auflistung von Alternativen zur Normsetzung und Werbung fr den Einsatz solcher Alternativen; Entwicklung und up-to-date-halten von Werkzeugen und Techniken, die entweder im Rechtsetzungsprozess (prventiv) oder zur Evaluierung schon geltender Rechtsvorschriften (kurativ) zum Einsatz kommen; Entwicklung und up-to-date-halten von allgemeinen Indikatoren fr das Evaluieren von Fortschritten und jeweiligen Leistungen; und Techniken zur Messung der Belastungen, die mit Verwaltungsprozessen und verfahren fr alle und die einzelnen Beteiligten verbunden sind (Kosten/Nutzen-Analyse). b) Anleitung und Untersttzung. Untersttzung bei Einbindung all dieser Techniken in die tgliche Arbeit der Ministerien (Generaldirektionen) mit dem Ziel der Herbeifhrung des erforderlichen, grundstzlichen Mentalittswandels, z. B.:
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Technische Untersttzung beim Einsatz dieser Werkzeuge; Anleitung bei umfangreichen ministerien-bergreifenden (GD-bergreifenden) Projekten; und Austausch vorbildlicher Verfahrenspraktiken (best practices) sowie Frderung der entsprechenden Zusammenarbeit zwischen den Ministerien (Generaldirektionen). c) berwachung (Monitoring) und Berichterstattung. Zentrale berwachung des Prozesses und Berichterstattung ber Fortschritte, aber auch (prognostisch) ber sich etwa abzeichnende Schwachstellen und Engpsse, und/oder ferner dazu, wie generelle Probleme rasch aufgedeckt und Lsungen gefunden werden knnen (Frhwarnfunktion). d) Koordinierung. Sicherstellen der Koordinierung zwischen allen betroffenen Einheiten/Institutionen und Ministerien (Generaldirektionen): Auf nationaler (bzw. EU-) Ebene; Zwischen den nationalen zentralen (Strategie)Einheiten und den entsprechenden Stellen der Kommission; sowie In den Mitgliedstaaten zwischen den verschiedenen Regierungsebenen (Zentralregierungen, Regional- und Kommunalverwaltungen etc..).

7.4 Arbeitsmethoden effektiver Strukturen


Die Erfahrung der meisten Verwaltungen geht dahin, dass innerhalb einer Behrde ein ausgewogener Mix aus dezentralisierter Anwendung der Instrumente und zentralem Management und Monitoring ntig ist. Die fr die jeweiligen Fachfragen zustndigen Bediensteten sind regelmig am berufensten, z.B die eigentliche Folgenabschtzung und Vereinfachung vorzunehmen/vorzubreiten, denn sie verfgen ber das entsprechende Know-how und Fachwissen. Allerdings mssen alle diese Bediensteten von der Notwendigkeit berzeugt werden, die im Rahmen eines allgemeinen Rechtsetzungsprogramms angebotenen Werkzeuge auch zu nutzen. Andernfalls knnten sich die betreffenden Ministerien oder Generaldirektionen vor der Verantwortung drcken, das Interesse an der Sache verlieren und bereits nach einiger Zeit die Verwendung der fr den Rechtsetzungsprozess ausgearbeiteten Managementinstrumente ignorieren. Im Gegensatz dazu mssen das Gesamtmanagement und die Fragen der Qualitt der Rechtsetzung in den Verantwortungsbereich speziell zu schaffender Stellen und/oder (organisatorischer) Strukturen fallen, die sich speziell dem Problemkreis der besseren Rechtsetzung widmen (siehe Abschnitt 7.5), nicht zuletzt aus den in den Abschnitten 7.1 und 7.2 angefhrten Grnden. Diese Stelle/Struktur muss kraft ihrer qualifizierten Mitarbeiter mit breit angelegtem Sachverstand, ihrer besonderen Position in der Verwaltung, ihrer anerkannten Autoritt und schlielich ihrer Fachkenntnisse im Bereich des Management von Rechtsetzungsinstrumenten in der Lage sein, die Einhaltung des Gesamtprozesses sicherzustellen, der insgesamt zur Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung fhrt. Gleichzeitig muss diese Stelle/Struktur ber ein hinreichendes Ma an Unabhngigkeit und Objektivitt gegenber denjenigen verfgen, die fr die Ausarbeitung von Rechtsetzungsakten zustndig sind. Je nach dem Bedarf und der Organisationsstruktur der einzelnen Regierung/Verwaltung knnte dieser Stelle/Struktur auch eine Art Wchterfunktion zugeordnet werden, wonach ein Vorhaben im legislativen Prozess nur dann weiterbehandelt werden kann, sofern eine taug61

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Empfohlenes Vorgehen

lich erscheinende Bewertung seiner Qualitt vorliegt. Sie knnte auch als Schiedsrichter im Rahmen eines Relevanztests fungieren, bei dem ermittelt wird, welche Vorhaben bewertet und berprft werden, und wie weit dabei ins Detail gegangen wird. In der Regel liegt es nicht im Aufgabenbereich der Stelle/Struktur, den substantiellen Inhalt von Regelungen zu beeinflussen.

7.5 Mgliche optimale Verfahrenspraktiken (best practices) fr die Einrichtung effektiver Strukturen
Fr effektive Strukturen kommen fnf optimale Verfahrenspraktiken in Frage, von denen die erste in den OECD-Leitlinien empfohlen wird: Eine vorrangig zustndige Arbeitseinheit, die im Zentrum oder jedenfalls in der Nhe des Regierungszentrums angesiedelt ist mit oder ohne Netz von Auenstellen in den wichtigsten Ministerien bzw. Generaldirektionen; Eine vorrangig zustndige Arbeitseinheit, die in einem nicht dem Regierungszentrum zuzurechnenden Teil der Regierung angesiedelt ist (z. B. Ministerium fr ffentliche Verwaltung oder Wirtschaftsministerium), dann wahrscheinlich aber jedenfalls mit einem Netz von Auenstellen; Ein interministerieller Koordinierungsausschuss; Ein Netzwerk von Arbeitseinheiten/Zustndigkeiten zwischen den wichtigsten Ministerien bzw. Generaldirektionen, mit oder ohne Untersttzung durch eine zentrale Arbeitseinheit; und Eine regierungsexterne Stelle (eine solche Stelle kann sich besonders auch dafr eignen, zur Abschtzung der Konsequenzen bereits bestehender Rechtsvorschriften herangezogen zu werden). Selbstverstndlich lassen sich einige dieser Optionen kombinieren, um die geeignetste Lsung fr eine bestimmte Regierung herbeizufhren. Ebenso knnen spezifische Arbeitseinheiten fr die Erfllung bestimmter Einzelaufgaben geschaffen oder damit beauftragt werden (wobei die den Gesamtprozess steuernde Stelle/Struktur hierber auf dem laufenden gehalten werden muss, damit ein koordinierter Ansatz gewhrleistet bleibt). Bei jeder einzelnen dieser Optionen kann in Mitgliedstaaten mit fderativer Struktur fr die zentrale und die anderen Regierungsebenen gesondert entschieden werden. ber die Frage einer angemessenen Schulung und einer begrenzten Harmonisierung der Ausbildung unter Zuhilfenahme neuer wie bestehender Methoden und Instrumente knnte von einer speziellen Arbeitsgruppe befunden werden, die von den Mitgliedstaaten und der Kommission dazu gemeinsam eingesetzt wird.

7.6 Hufige Probleme


Die spezifischen Probleme, auf die eine nationale Regierung oder die Europische Kommission stt, werden in Abhngigkeit von ihrer jeweiligen Organisationsform und dem rechtlichen Kontext variieren. Dennoch gibt es bestimmte Probleme, die fr viele relevant sind: Fderative/regionale Struktur. Wo die Zustndigkeit fr eine bestimmte Frage nicht vollstndig auf der nationalen Ebene liegt, kann die Einrichtung einer einzigen
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Teil II

Empfohlenes Vorgehen

Stelle/Struktur zu Spannungen fhren. In solchen Fllen besteht eine guter Lsungsweg oft darin, die unterhalb der nationalen Ebene angesiedelten Regierungen/Verwaltungen zu ermutigen, ihrerseits gleichgeartete Stellen/Strukturen einzurichten und die Zusammenarbeit zwischen diesen und ihren nationalen Pendants zu frdern. Absteckung der Zustndigkeiten. Nach der Tradition einiger Regierungen haben nur wenige Teile oder es hat gar kein Teil das Recht, sich in die Ttigkeit der jeweils anderen einzuschalten geschweige denn, ein Veto einzulegen. Fast immer stt die vermeintliche ungerechtfertigte Einmischung anderer auf starke Ablehnung. Dies kann zum Teil durch den Aufbau eines Netzwerks zwischen allen Beteiligten abgefangen werden, welches mit der entsprechenden Funktion zum Zweck einer erhhten Akzeptanz des Systems betraut ist. Wo immer dies mglich ist, kann es hilfreich sein, die Steuerung in einem Teil der Verwaltung anzusiedeln, der ohnedies ber gewisse Befugnisse verfgt, sich einzuschalten. Unzureichende Mittel. Jede gewhlte Struktur, wenn sie effizient ttig werden soll, muss mit ausreichenden Mitteln fr Schulung, Anleitung und berwachung ausgestattet werden. Auch der Gesamtumfang der Verwaltung ist nicht ohne Bedeutung: kleinere Verwaltungen haben im allgemeinen mehr Probleme bei der Aufbringung von Mitteln als grere. Auch aus diesem Grund wird eine starker politischer Rckhalt bentigt.

7.7 Fr eine neue Kultur besserer Rechtsetzung


Da bessere Rechtsetzung ein zentrales ffentliches Gut ist, ist es hchste Zeit fr einen grundlegenden kulturellen (mentalen) Wandel, fr eine grundlegend neue Art von Denken und Handeln auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung. In der Bevlkerung, bei den Institutionen und vor allem bei denjenigen, die sich mit der Konzeption von Rechtsvorschriften befassen, gilt es, den Weg fr ein entsprechend wachsendes Allgemeinbewusstsein zu bereiten. Es bedarf energischer Anstrengungen der Parlamente, Regierungen und europischen Institutionen, die zum einen auf die breite ffentlichkeit und zum anderen auf die nationalen Regierungen und die Europische Kommission ausgerichtet sein mssen. Vor allem im Hinblick auf die folgenden vier Aspekte besteht Handlungsbedarf: Gezielte ffentliche Sensibilisierungsmanahmen auch im Wege der ffentlichkeitsarbeit zur Frderung der angepeilten Ziele. Dazu gehrt vorrangig die Vermittlung der berzeugung in Wort und Tat , dass eine einfachere und eine Rechtsetzung besserer Qualitt durchaus mglich und erreichbar ist; uerste Transparenz der angewandten Gesamtstrategie, verbunden mit hinreichenden Werbemanahmen und Hinweisen auf die unternommenen Anstrengungen und die erzielten Erfolge; Aktive Einbeziehung der Zivilgesellschaft in diese Anstrengungen (siehe Abschnitt 4); und Kompetente Schulung des Personals auf breiter Basis. Angemessen qualifiziertes Personal wird sowohl bei der vorgeschlagenen zentralen, strategischen Managementstelle/Struktur als auch bei den relevanten Ministerien bzw. Generaldirektionen bentigt. Die Methoden und Instrumente zur Gewhrleistung der Qualitt der Rechtsetzung mssen all den Bediensteten zur Verfgung stehen, die an der Vorbereitung der Rechtsetzung oder ihrer Evaluierung beteiligt sind.
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Empfohlenes Vorgehen

Das Hauptziel der Schulungsmanahmen besteht, neben der Vermittlung der entsprechenden technischen Kenntnisse, in der Heranbildung von Verantwortungsbewusstsein und eigenverantwortlichem Engagement innerhalb der fr ein Gesetzesvorhaben zustndigen fachlichen Arbeitseinheiten, so dass die Bercksichtigung qualitativer Mastbe bei ihren Rechtsetzungsvorschlgen immer mehr zu einer Selbstverstndlichkeit wird. Dies wre ein entscheidender Schritt sowohl in Richtung auf die Entwicklung von fachlicher Kompetenz wie auch in Richtung auf den zitierten, unverzichtbaren Mentalittswandel. ber die Frage einer angemessenen Schulung und des Grads, zu dem sie allen Verwaltungen gemeinsam vermittelt werden kann, knnte von einer speziellen Arbeitsgruppe befunden werden, die von den Mitgliedstaaten und der Kommission gemeinsam eingesetzt wird.

7.8 Empfehlungen
1. Die nationalen Regierungen und die Europische Kommission mssen das Thema der besseren Rechtsetzung zu einem Strategiepunkt und einer gemeinsamen Prioritt machen, wobei der Schwerpunkt auf der Frage der (organisatorischen) Strukturen liegen muss. 2. Zur Erzielung eines grundlegenden Wandels mssen die folgenden wesentlichen Schwerpunktaufgaben erfllt werden: Einrichtung prziser Organisationsstrukturen, die gewhrleisten, dass die Regeln fr bessere Rechtsetzung in der Praxis auch eingehalten werden, und Heranbildung einer neuen Kultur des Denkens und Handelns. 3. Teilanstrengungen sind nicht erfolgversprechend gebraucht wird ein strategisches Gesamtkonzept. Ein Schlsselelement einer solchen Gesamtstrategie muss darin bestehen, mit Hilfe von politischen und von ffentlichkeitsmanahmen bei den Regierungen/Verwaltungen, politischen Entscheidungstrgern und Brgern auf breitester Basis ein Bewusstein dafr zu entwickeln, dass die Einhaltung der Regeln fr bessere Rechtsetzung notwendig ist, um das gesamte Rechtsetzungssystem transparenter zu gestalten. 4. Die Strukturen sind ein sehr sensitiver Bereich. Daher werden die Kommission und die Mitgliedstaaten die vorliegenden Empfehlungen entsprechend ihrer jeweiligen besonderen Situation prfen und umsetzen. Dennoch werden nachhaltige Bemhungen sowohl in den meisten Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene unverzichtbar sein. In den meisten Fllen ist es vllig unentschuldbar, nichts zu tun. 5. Es bedarf eines starken politischen Rckhalts vonseiten der gesamten nationalen Regierung bzw. der Europischen Kommission, besonders auch des jeweiligen Regierungschefs bzw. des Kommissionsprsidenten. 6. Es sollte ein horizontal angelegtes Gesamtkonzept geben, das alle Ministerien bzw. Generaldirektionen erfat. 7. Eine sehr enge Verbindung des Prozesses zur strategischen Gesamtplanung der Regierung/Verwaltung sind dringend zu empfehlen. 8. Fr die Steuerung des Prozesses sollte eine vorrangig zustndige Arbeitseinheit in Betracht gezogen werden, die vorzugsweise (entsprechend den Leitlinien der OECD) im Zentrum oder jedenfalls in der Nhe des Regierungszentrums angesiedelt ist.
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Empfohlenes Vorgehen

9. Es wird ein ausgewogener Mix aus dezentralisierter Anwendung der Instrumente und zentralem Management und Monitoring empfohlen, wobei die fr die jeweiligen Fachfragen zustndigen Bediensteten die eigentliche Arbeit im Hinblick auf bessere Rechtsetzung bzw. Vereinfachung durchfhren, whrend das Gesamtmanagement und die Fragen der Steuerung des Prozesses Verantwortung der speziellen Stelle/Struktur sind, die dafr bestimmt oder geschaffen worden ist. 10. Diese Stelle/Struktur muss kraft ihrer qualifizierten Mitarbeiter mit breit angelegtem Sachverstand, ihrer besonderen Position in der Verwaltung, ihrer anerkannten Autoritt und schlielich ihrer Fachkenntnisse im Bereich des Management von Rechtsetzungsinstrumenten in der Lage sein, die Einhaltung des Gesamtprozesses sicherzustellen, der insgesamt zur Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung fhrt. Gleichzeitig muss diese Stelle/Struktur ber ein hinreichendes Ma an Unabhngigkeit und Objektivitt gegenber denjenigen verfgen, die fr die Ausarbeitung von Rechtsetzungsakten zustndig sind. In der Regel liegt es nicht im Aufgabenbereich der Stelle/Struktur, den substantiellen Inhalt von Regelungen zu beeinflussen. 11. Hauptaufgaben der besagten Stelle/Struktur sind Entwicklung und Management der erforderlichen Strategie und der Instrumente, Beratung, berwachung und Koordinierung des Programms fr bessere Rechtsetzung. Zudem kann dieser Stelle/Struktur auch eine Art Wchterfunktion zugeordnet werden, wonach ein Vorhaben im legislativen Prozess nur dann weiterbehandelt werden kann, sofern eine tauglich erscheinende Bewertung seiner Qualitt vorliegt. 12. Es sollte auf breiter Basis fr eine kompetente Schulung des gesamten relevanten Personals gesorgt werden. 13. In Anerkennung der uneingeschrnkten Souvernitt der Parlamente und unter Bercksichtigung der Tatsache, dass ausschlielich sie selbst in dieser Frage befinden knnen, sollten sie aufgefordert werden, sich ihrerseits strker fr den Prozess der besseren Rechtsetzung einzusetzen und sich in ein entsprechendes Gesamtsystem einzubringen.

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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

TEIL III 1

EMPFEHLENSWERTE PRAKTIKEN IN BEZUG AUF DIE EU-EBENE

Einfhrung

Auerhalb der Bereiche, in denen ausschlielich Gemeinschaftskompetenz besteht (wie etwa in Fragen des internationalen Handels), hat sich die Rechtsetzung auf europischer Ebene nach dem Gebot der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit zu richten. Aufgrund des Subsidiarittsprinzips ist eine Rechtsetzung auf europischer Ebene nur dann gerechtfertigt, wenn der regelungsbedrftige Sachverhalt transnationale Aspekte aufweist, die durch ein Vorgehen der Mitgliedstaaten allein nicht in zufriedenstellender Weise geregelt werden knnen; ein Vorgehen der Mitgliedstaaten allein oder eine unterlassene Regelung auf europischer Ebene zu einem Konflikt mit den Anforderungen des Vertrages fhren wrde, oder ansonsten die Interessen der Mitgliedstaaten in schwerwiegender Weise beeintrchtigt wrden; und ein Vorgehen auf europischer Ebene aufgrund des breiteren Ansatzes und der Wirkungen, verglichen mit einem Vorgehen auf Ebene der Mitgliedstaaten, mit eindeutigen Vorteilen verbunden ist. Die meisten europischen Rechtsetzungsinitiativen in Bereichen von geteilter Regelungskompetenz dienen der Annherung der nationalen Vorschriften in Bereichen, in denen das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nicht hinreichend funktioniert, wodurch sich Hindernisse fr den Binnenmarkt ergeben. Whrend der vergangenen zehn Jahre ist die europische Rechtsetzung jedoch immer strker in neue Bereiche vorgedrungen, die zuvor in die ausschlieliche Zustndigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Typische Beispiele hierfr finden sich in den Bereichen Umweltschutz, Verbraucherschutz, Soziales, Gesundheitsschutz und Sicherheit, wo es nicht immer nationale Vorschriften gibt, oder wo zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen die europische Dimension zwingend mit bercksichtigt werden muss. Obwohl die Kommission nach dem Vertrag ihre Initiativfunktion allein fr Rechtsetzungsinitiativen auf europischer Ebene wahrnimmt, sollte man sich vor Augen halten, dass sich der Ursprung ihrer Vorschlge folgendermaen aufschlsseln lsst: 2025 % sind Vorschlge aufgrund von Entschlieungen des Rates oder des Europischen Parlaments oder aufgrund von Aufforderungen vonseiten der Sozialpartner oder der Wirtschaftsbeteiligten; Rund 30 % ergeben sich aus internationalen Verpflichtungen der EU; 1015 % beziehen sich auf Verpflichtungen aufgrund des Vertrages oder des Sekundrrechts; und Rund 20 % dienen der Aktualisierung bestehender europischer Regelungen. Zur Verbesserung der Rechtsetzungsqualitt auf EU-Ebene bedarf es einer Strategie, in der smtliche relevanten Aspekte bercksichtigt werden, und in die der gesamte Lebenszyklus eines Rechtsetzungsakts auf europischer Ebene einbezogen ist. Dies bedeutet, dass
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

smtliche Betroffenen whrend des gesamten Entscheidungsprozesses voll einbezogen und darauf eingeschworen werden mssen, d. h. alle Europischen Institutionen und die Mitgliedstaaten.

Die Wahl der Instrumente: Verordnung oder Richtlinie

Eine fr die europische Ebene typische Frage betrifft die Wahl der Rechtsinstrumente in den Fllen, wo dies aufgrund des Vertrages mglich ist. Dabei hat man zur Einfhrung neuer rechtlicher Vorschriften zwischen einer Verordnung oder einer Richtlinie zu whlen. Der in diesem Zusammenhang formulierte Vorbehalt ist dabei durchaus entscheidend bei zahlreichen Artikeln des Vertrags besteht nmlich keine Wahl: entweder sind Richtlinien (z. B. bei den Artikeln 94 und 96) oder Verordnungen (z. B. bei Artikel 89) vorgeschrieben. Selbst in Bereichen, zu denen es im Vertrag keine Vorgaben gibt (wie bei Artikel 95), hat es zuweilen eine politische Entscheidung zugunsten von Richtlinien gegenber Verordnungen gegeben. In denjenigen Fllen, in denen die Wahlfreiheit gegeben ist, besagt das Protokoll zum Vertrag von Amsterdam zur Subsidiaritt und Verhltnismigkeit klar, dass ceteris paribus Richtlinien gegenber Verordnungen vorzuziehen sind. Zugunsten eines strkeren Rckgriffs auf Verordnungen wird hufig das Argument vorgebracht, dass damit der Gesetzgebungsprozess beschleunigt wrde, da die Mitgliedstaaten die vereinbarte Regelung nicht mehr eigens in nationales Recht umsetzen mssen. Dies ist jedoch nur ein Aspekt dieser Problematik, denn in zahlreichen Fllen wird sich die Verhandlungsphase bei einer Verordnung lnger hinziehen als bei einer Richtlinie, und dies gerade, weil die Mitgliedstaaten nicht die Mglichkeit haben, die eigene Umsetzung in nationales Recht vorzunehmen, weshalb es umso wichtiger fr sie wird, dass die nationalen Besonderheiten bereits in der Verhandlungsphase vollstndig mit bercksichtigt werden. Eine weitere Komplikation ergibt sich nach Festlegung der Verordnung. Da die Mitgliedstaaten noch nicht die Mglichkeit der Umsetzung der Verordnung in eigenes nationales Recht hatten, lassen sich die unbeabsichtigten und potentiell recht schwerwiegenden Auswirkungen auf die brige nationale Rechtsordnung wesentlich schwerer mildern. Wird beispielsweise in einer Verordnung fr jeden Mitgliedstaat genau festgelegt, welche Sanktionen bei einem Versto zur Anwendung kommen sollten? Wenn ja, dann knnte dies sehr weitreichende Konsequenzen haben und wenn nicht, wie will man der Verordnung dann den ntigen Biss verleihen? Demnach ist die Gruppe nicht berzeugt, dass vieles dafr spricht, Verordnungen grundstzlich gegenber Richtlinien den Vorzug zu geben. Dennoch ist sich die Gruppe darin einig, dass im Einzelfall mehr darauf geachtet werden muss, welches Instrument besser geeignet ist. Einige Verordnungen sind unntig umstndlich formuliert und komplex, und ihr Ziel liee sich besser im Wege einer allgemeiner formulierten Richtlinie erreichen. Andererseits kann gerade die Freiheit, die eine Richtlinie den Mitgliedstaaten bei der Einfhrung oder Beibehaltung nationaler Bestimmungen lsst, zu einer unntigen Disharmonie zwischen den Mitgliedstaaten fhren, wo eine einheitlich angewendete Verordnung die Dinge unter Bedingungen vereinfacht htte, die fr alle betroffenen Parteien akzeptabel gewesen wren.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

Anwendung der Folgenabschtzung (RIA) auf EU-Ebene

In diesem Abschnitt geht es um die Beschreibung eines Prozesses der Folgenabschtzung, der fr europische Vorschlge in Frage kommen knnte, wobei die Rollen und Zustndigkeiten von Parlament, Kommission, Rat und Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung europischer Rechtsetzungsakte7 bercksichtigt werden. Viele Aspekte der best practice, die in diesem Bericht beschrieben werden, sind natrlich bereits auf EU-Ebene in Anwendung oder werden derzeit eingefhrt (siehe dazu z. B. das Weibuch der Kommission Europisches Regieren (Governance). In diesen Fllen geht es mehr um eine Ausdehnung und Konsolidierung der derzeitigen good practice und weniger um die Einfhrung vllig neuer Verfahren und Anforderungen. Die Anfangsphase der Ausarbeitung einer Rechtsetzungsmanahme auf EU-Ebene findet innerhalb der Kommission statt, da sie aufgrund des Vertrags allein das Initiativrecht innehat. Dabei ist es von entscheidender Bedeutung, dass selbst in diesem Frhstadium der Arbeiten eine Vorabbewertung vorgenommen wird (siehe Abschnitt 3.5), allein schon deshalb, weil eine Entscheidung der Kommission, eine Regelung vorzuschlagen, letzten Endes praktisch immer zu einer Regelung auch auf Ebene der Mitgliedstaaten fhrt. Diese Bewertung wre der Einstieg in einen flankierenden Prozess, der gleichzeitig fester Bestandteil des politischen Ausgestaltungsprozesses wrde. So knnte man z. B. verlangen, dass eine derartige Vorabbewertung durchgefhrt und verffentlicht werden msste, bevor ein bestimmter Punkt in das Jahresarbeitsprogramm der Kommission aufgenommen werden knnte. Handelt es sich bei dem anstehenden Vorschlag um die Weiterentwicklung eines bestehenden Vorhabens, knnte die Bewertung als Teil eines berarbeitungsprozesses durchgefhrt und zur Abklrung neuer Vorschlge verwendet werden. Hufig erweist sich der erste Versuch einer Vorabbewertung als ebenso ntzlich fr die Aufdeckung von Wissenslcken wie zur Erschlieung neuen Wissens. Im Laufe des politischen Ausgestaltungsprozesses innerhalb der Kommission knnen die intern und extern gewonnenen Erkenntnisse und verfgbaren Informationen zur schrittweisen Auffllung dieser Wissenslcken verwendet werden. Ergibt sich bei der Vorabbewertung, dass ein Vorhaben den Relevanz-Test erfllt (siehe Abschnitt 3.5), sind weitere Arbeiten zur Vorbereitung einer eingehenderen Bewertung erforderlich (siehe Abschnitt 3.5). Ein erster Vorentwurf dieser eingehenderen Bewertung wre ein entscheidender Bestandteil der informellen und formellen Konsultationen, die die Kommission durchfhrt. Dabei wren alle Beteiligten und insbesondere die Mitgliedstaaten gefordert und mssten die erforderlichen Informationen beisteuern. Wird das Dossier dann den Mitgliedern der Kommission zur Annahme vorgelegt, wrde die Endfassung der ausfhrlichen Bewertung zusammen mit dem Vorschlag vorgelegt und sptestens zum Zeitpunkt der Verffentlichung des eigentlichen Vorschlags ebenfalls mit verffentlicht. Da die Wirksamkeit (Nutzen) und die Kosten eines Vorschlags stark von der Art der Umsetzung und Durchsetzung abhngen, msste bei der eingehenderen Bewertung ein Hinweis darauf vorgenommen werden, in welchem Mae die praktischen Umsetzungsmodalitten bercksichtigt wurden. Dazu gehren zweckmigerweise die Kosten- und Nutzenelemente, die mit verschiedenen Umsetzungszeitrumen verbunden wren, da diese groe Aus7

Dieses System knnte bei entsprechender Anpassung auch fr Vorschlge in Frage kommen, die die Kommission aufgrund von Prozessen wie dem Sozialen Dialog unterbreitet.

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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

wirkungen haben knnen und daher anhand der Beitrge der Mitgliedstaaten abgeklrt werden mssten. Die nchste Phase des Prozesses ist die Errterung im Europischen Parlament und im Rat. Beide Institutionen mssten sich verpflichten, Vorschlge erst dann zu prfen, wenn ihnen die vorstehend beschriebene eingehendere Bewertung der Kommission vorliegt (oder gegebenenfalls die Vorabbewertung, aus der hervorgeht, dass fr eine eingehendere Bewertung kein Anlass besteht). Ausgenommen wren Dringlichkeitsflle. Von den Parlamentariern oder den Mitgliedstaaten vorgeschlagene nderungen zum Vorschlag der Kommission knnen mit erheblichen Auswirkungen verbunden sein. Um die Integritt des Prozesses zu wahren, sollten Rat und Parlament daher im Idealfall auf eine Bewertung der Auswirkung signifikanter und substantieller nderungsvorschlge zur Fundierung ihrer Entscheidungsfindung zurckgreifen knnen. Bei diesen signifikanten und substantiellen nderungen sollte gegebenenfalls diejenige Person oder Instanz, die diese Vorschlge unterbreitet, gleichzeitig mit angeben knnen und dies gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit der Kommission, welche voraussichtliche Wirkung sie in etwa haben drften. Nach diesem Modell wrde sich die Folgenabschtzung zumindest auf den gleichen Bereich erstrecken wie die vorstehend beschriebene Vorabbewertung und wrde den Abgeordneten und Ministern vorliegen, bevor diese ber nderungsantrge abstimmen wrden. Gegebenenfalls knnte die Kommission soweit der Vertrag dies zulsst eine vorbergehende Aussetzung der Errterung beantragen, um in der Zwischenzeit eine eingehendere Bewertung vornehmen zu knnen. Als Teil ihrer Stellungnahmen zum Gemeinsamen Standpunkt und den nderungsvorschlgen des Parlaments knnte die Kommission ebenfalls eine berarbeitete Fassung der Schlsselelemente ihrer ursprnglichen eingehenden Bewertung beifgen. Dies wren nicht nur wertvolle Informationen fr die anderen Institutionen, sondern gbe der Kommission auch die Gelegenheit, sich nochmals zu berlegen, ob ihr ursprnglicher Vorschlag tatschlich so stark gendert wurde, dass er im Einklang mit den Zusagen der Kommission im Weibuch zur Governance zurckgezogen werden sollte.

3.1 Weitere Empfehlungen


1. Die Kommission sollte weiterhin rasch zu einem neuen, umfassenden und ausreichend mit Mitteln ausgestatteten Folgenabschtzungssystem bergehen, mit dem sich ihre Vorschlge mit eventuellen Auswirkungen auf die Rechtslage erfassen lassen. Dieses System sollte auf den Empfehlungen in diesem Bericht basieren, einschlielich eines ersten Rasterprozesses (screening), an den sich in geeigneten Fllen eine eingehendere angemessene Folgenabschtzung anschlieen wrde. 2. Parlament, Rat und Mitgliedstaaten sollten diese Bewertung bei der Ausgestaltung des Vorschlags bercksichtigen. Wie hier praktisch vorgegangen werden knnte, wrde in einer Vereinbarung mit der Kommission festgelegt. 3. Die federfhrenden zustndigen Beamten in der Kommission sollten die RIAs vorrangig mit Hilfe von Schulungs- und Beratungsmanahmen und Untersttzung durch Kompetenzzentren und gegebenenfalls unter Einsatz wirtschaftlicher Beratung sowie wissenschaftlicher Untersuchungen und von Beitrgen aus der Wirtschaft und vonseiten anderer Betroffener ausarbeiten.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

4. Die Dienststellen der Kommission sollten Vorabbewertungen vornehmen und verffentlichen, bevor ein Vorschlag ins Jahresarbeitsprogramm der Kommission aufgenommen wird. 5. Die Dienststellen der Kommission sollten eine eingehendere Bewertung vornehmen, bevor ein Vorschlag fr eine politische Manahme angenommen wird, es sei denn, die Vorabbewertung hat eindeutig ergeben, dass dieser Vorschlag keine wesentliche Wirkung hat. 6. Im Interesse von Transparenz und Rechenschaftspflicht sollte die Kommission die eingehendere Bewertung sptestens mit der formellen Annahme des sachpolitischen Vorschlags durch das Kollegium der Kommissare verffentlichen. 7. Rat und Parlament sollten Vorschlge nur dann prfen, wenn ihnen eine eingehende Rechtsfolgenabschtzung beiliegt (oder gegebenenfalls sich aus der Vorabbewertung eindeutig ergeben hat, dass eine eingehendere Bewertung nicht erforderlich ist). Ausgenommen sind Dringlichkeitsflle. Jede Institution sollte dies formell festlegen und als Teil einer Grundsatzvereinbarung fr eine bessere Rechtsetzung betrachten. 8. Zur Wahrung der Integritt des Prozesses sollten Rat und Parlament auf eine Bewertung der Auswirkungen signifikanter und substanzieller nderungsvorschlge zur Fundierung ihrer Entscheidungsfindung zurckgreifen knnen. Bei diesen signifikanten und substantiellen nderungen sollte gegebenenfalls diejenige Person oder Instanz, die diese Vorschlge unterbreitet, gleichzeitig mit angeben knnen und dies gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit der Kommission, welche voraussichtliche Wirkung sie in etwa haben drften. Gegebenenfalls knnte die Kommission soweit der Vertrag dies zulsst eine vorbergehende Aussetzung der Errterung beantragen, um in der Zwischenzeit eine eingehendere Bewertung vornehmen zu knnen. 9. Als Teil ihrer Stellungnahmen zum Gemeinsamen Standpunkt und den nderungsvorschlgen des Parlaments knnte die Kommission ebenfalls eine berarbeitete Fassung der Schlsselelemente ihrer ursprnglichen eingehenden Bewertung beifgen. 10. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten den Austausch vorbildlicher Verfahrenspraktiken auf diesem Gebiet untereinander und mit anderen Verwaltungen frdern. 11. In Einklang mit dem Cardiff-Prozess sollte die EU robuste Indikatoren fr eine bessere Rechtsetzung entwickeln. 12. Die EU sollte berlegen, wie man das Interesse der Wissenschaft und europischer Think tanks an RIAs und den dabei angewandten Methoden zur Verbreiterung der Wissensgrundlagen und der potentiellen Inputs aktiv frdern kann.

Konsultationen in der EU

Die in Abschnitt 4 vorgenommenen Erwgungen gelten sowohl fr den Rechtsetzungsprozess auf europischer als auch fr derartige Prozesse auf nationaler Ebene. Konsultationen auf europischer Ebene sind ein entscheidendes Element im Rechtsetzungsprozess. (vgl. dazu auch Protokoll Nr. 30 des Vertrags von Amsterdam). Als Teil der allgemeinen Leitlinien fr den Rechtsetzungsprozess greift die Kommission dabei auf verschiedene Instrumente zurck. Das Jahresarbeitsprogramm der Kommission enthlt die politischen Prioritten und gibt die Bereiche an, in denen die Kommission Konsultationen vorzunehmen gedenkt.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

Auerdem organisiert die Kommission Seminare und Konsultationen mit besonderen beratenden Ausschssen und Gruppen unabhngiger Sachverstndiger sowie die Konsultationen mit den Sozialpartnern. Ein entscheidendes Element sind dabei die Grn- und Weibcher und Arbeitsprogramme, die die Grundlage fr begrndete Reaktionen der betroffenen Parteien bilden knnen. Eine frhzeitige breit angelegte und systematische Konsultation und ein Dialog unter Einbeziehung aller betroffenen Parteien sind fr den Rechtsetzungsprozess auf europischer Ebene von ausschlaggebender Bedeutung und sollte zentraler Bestandteil dieses Prozesses sein. Das Europische Parlament und seine Ausschsse holen im Wege von Konsultationen und ffentlichen Anhrungen regelmig die Meinung der ffentlichkeit und von Sachverstndigen ein. Einige Mitgliedstaaten konsultieren systematisch die Betroffenen auf nationaler Ebene zu Vorschlgen, die dem Rat vorliegen. Die europischen Brger und die nationalen Parlamente sollten (z. B. ber ihre spezialisierten Europaausschsse) ermutigt werden, im europischen Konsultationsprozess eine aktivere Rolle zu bernehmen. Zur Zeit besteht keine hinreichende Klarheit darber, wie solche Konsultationsprozesse ablaufen, und auf wen die Institutionen hren. So unterhlt die Kommission z. B. fast 700 Adhoc Konsultationsgremien in einer Vielzahl von Politikbereichen. Der zunehmende Umfang internationaler Verhandlungen erfordert zustzliche Ad-hoc Konsultationen. Dieses unhandliche System bedarf einer Rationalisierung, um seine Wirkung zu erhhen und es fr diejenigen, die konsultiert und diejenigen, die beraten werden, besser nachvollziehbar zu machen. Es bedarf nicht zwangslufig neuer rechtlicher Regelungen fr Konsultationsprozesse. Stattdessen empfehlen wir einen Verhaltenskodex (mglicherweise in Form einer Interinstitutionellen Vereinbarung zur Erfassung aller Europischen Institutionen) unter Bercksichtigung verschiedener Elemente bereits bewhrter Verfahrenspraktiken (best practice) in den Mitgliedstaaten, womit einheitliche Mindeststandards gesetzt werden knnten, die darauf abstellen, wozu wer wann wen und wie zu konsultieren hat. Mit solchen Standards liee sich das bekannte Risiko verringern, dass die politischen Entscheidungstrger nur auf die Argumente der einen Seite hren oder auf bestimmte Gruppen, die aufgrund von sektoriellen Interessen oder aufgrund ihrer Staatsangehrigkeit privilegierten Zugang erhalten. Darin liegt eindeutig eine Schwche der derzeitigen Methode der Ad-hoc Konsultationen bei Kommission und Parlament. Mit diesen Standards drfte sich die Reprsentativitt und die Struktur der Debatte mit und innerhalb der Institutionen verbessern lassen. In einigen Politikbereichen knnte die Kommission umfassendere Partnerschaftsvereinbarungen aufbauen. Auf Seiten der Kommission wrde dies die Bereitschaft zu zustzlichen Konsultationen ber die Mindeststandards hinaus beinhalten. Als Gegenleistung wrden sich die konsultierten Organisationen aufgrund dieser Vereinbarung veranlasst sehen, ihre internen Strukturen zu straffen, die Gewhr der Offenheit und Reprsentativitt zu bieten und ihre Fhigkeit unter Beweis zu stellen, Informationen weiterzuleiten oder in der Diskussion in den Mitgliedstaaten die fhrende Rolle zu bernehmen.

4.1 Zustzliche Empfehlungen


Natrlich sollte sich die Kommission nach den bereits verabschiedeten Leitlinien fr ihr Vorgehen richten, wie sie z. B. in Protokoll Nr. 30 des Amsterdamer Vertrags festgelegt wurden. (auer in Fllen von besonderer Dringlichkeit oder Vertraulichkeit hat ein Konsultationsprozess stattzufinden, bevor eine bestimmte Rechtsetzung vorgeschlagen wird, und wo immer dies angebracht ist, sind die Konsultationsunterlagen zu verffentlichen).
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

Angesichts dieser Erwgungen wird den Europischen Institutionen des weiteren empfohlen, nach geeigneten Mglichkeiten zur Beachtung der folgenden Manahmen zu suchen: 1. Verstrkter Dialog in einer frhen Phase zwischen der Kommission und den betroffenen Parteien und Mitgliedstaaten zur Gewhrleistung von Transparenz und demokratischer Offenheit. Im einzelnen sollte damit gewhrleistet werden, dass die Folgen eines Rechtsetzungsinstruments einschlielich der wirtschaftlichen Folgen abgeklrt sind, bevor die Rechtsetzungsgremien sich formell mit dem Vorschlag befassen. 2. Vor der formellen Vorlage des Vorschlags gegenber den Rechtsetzungsgremien (z. B. Rat und Parlament) sollte die Kommission innerhalb ihres Zustndigkeitsbereichs den betroffenen Parteien einschlielich der Rechtsetzungsgremien einen spezifischen, jedoch noch vorlufigen Text vorlegen. Dieser Textvorschlag sollte gegebenenfalls mit ausfhrlichen Erluterungen versehen werden (Abschnitt 3 der Folgenabschtzung, insbesondere Empfehlung 1). 3. Fr die Konsultationen sollten einheitliche Mindeststandards eingefhrt werden (z. B. Mindestfristen). 4. Smtliche laufenden EU-Konsultationen sollten auf Web-Basis registriert werden. 5. Es sollten Netze fr spezifische Konsultationen aufgebaut werden.

Europisches Programm zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften

In den letzten Jahren haben die Europischen Institutionen zahlreiche Initiativen im Hinblick auf die Vereinfachung der Europischen Rechtsetzung ergriffen (siehe Anhang B). Doch so lobenswert die Ziele und die dabei angewandten Methoden auch sind ihre Wirkung war doch nie durchschlagend genug, um den allgemeinen Eindruck zu zerstreuen, auf diesem Gebiet sei bisher zu wenig erreicht worden. Insbesondere was die SLIM-Initiative angeht, lautet die allgemeine Schlussfolgerung, dass SLIM ein uerst ntzliches Unterfangen ist. Die Gruppe begrt die wichtigsten Aktionspunkte, die sich aus der berprfung von SLIM durch die Kommission ergeben haben, und die auf mehr Rechenschaftspflicht und eine bessere Koordinierung zwischen den verschiedenen Mitwirkenden abstellen. Die Gruppe begrt ebenfalls die Empfehlungen in der Stellungnahme des Europischen Parlaments. Allerdings ist die Gruppe der Auffassung, dass diese Vereinfachungsinitiative immer noch unter mehreren Einschrnkungen leidet. Zunchst verfgt SLIM nur ber einen begrenzten Spielraum, da es lediglich um Rechtsetzung zum Binnenmarkt geht, die mit Auswirkungen fr die Unternehmen verbunden ist. Zweitens basiert SLIM auf zielgerichteten Initiativen und verfolgt keine strategische Vision, und schlielich hat sich die Umsetzung der daraus resultierenden Vorschlge als schwierig erwiesen, wobei nur ganz wenige bisher vom Rat und vom Europischen Parlament angenommen wurden. Der Binnenmarkt war zweifelsohne der erste und wichtigste Bereich, der eine Vereinfachungsstrategie bentigte, doch ist Vereinfachung ein allgemein angelegter Prozess und muss auf allgemeinerer Ebene angegangen und auch auf andere Regelungsbereiche
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

ausgerichtet werden, die nicht unbedingt mit dem Binnenmarkt zusammenhngen mssen. Des weiteren kann eine Vereinfachungsstrategie nicht lnger ber die Auswirkungen der Rechtsetzung auf Adressaten auerhalb der Geschftswelt hinweggehen und sollte daher auch die Rechtsetzung einschlieen, die mit Auswirkungen auf den Brger und die ffentlichen Stellen verbunden ist, die diese umzusetzen haben. Mit anderen Worten: wir sollten vom SLIM-Konzept zu einem globaleren Ansatz bergehen und die Vereinfachungsmethoden und instrumente auf die gesamte EU-Rechtsetzung und auf das gesamte Spektrum der davon Betroffenen ausdehnen kurz, es sollte ein umfassendes SimpReg Programm (SRP) in Angriff genommen werden. Die Erweiterung des Vereinfachungsprogramms knnte sich als unzureichend erweisen, wenn es nicht in eine strategische Vision eingebettet wird. Wie vorstehend bereits betont, muss Vereinfachung, wenn sie denn einen wesentlichen Nutzen mit sich bringen soll, nicht nur als ein Projekt, sondern als Prozess verstanden werden. Bei diesem breiter angelegten Konzept sollten die Lehren aus der SLIM-Initiative hinsichtlich der Notwendigkeit einer strkeren politischen Untersttzung, einer wirksameren Koordinierung und eines gestrafften Entscheidungsfindungsprozesses zur Umsetzung der daraus resultierenden notwendigen Vernderungen bercksichtigt werden.

5.1 Das SimpReg-Programm


Angesichts der vorstehend ausgefhrten berlegungen schlgt die Gruppe ein neues fortlaufendes gezieltes Programm zur Vereinfachung der gesamten europischen Rechtsetzung vor das SimpReg Programm (SRP). Unter Nutzung der auf EU- und nationaler Ebene gewonnenen Erfahrungen sollte es sich bei diesem Programm um einen gleitenden langfristigen Prozess handeln, wozu die erforderliche Mittelausstattung gehrt und wofr klare Ziele und Prioritten vorgegeben sein mssen, die im Wege der intensiven Einbeziehung der Mitgliedstaaten, der Unternehmen, der Verbraucher und anderer Adressaten von Rechtsetzung ermittelt werden mssten (siehe dazu auch Abschnitt 4). Darber hinaus sollte dieser Prozess aus jhrlichen Schritten bestehen, auf die eine berprfung im jeweils nachfolgenden Jahr folgen wrde, die dem Europischen Parlament und dem Rat als Teil des Jahresberichts zur Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung vorgelegt werden msste. In den langfristigen Plnen sollten neben einer Auflistung der vereinfachungsbedrftigen Rechtsakte auch konkrete Manahmen enthalten sein, die fr das erste Jahr zu ergreifen wren, sowie die Leitlinien, die fr die folgenden Jahre gelten wrden. Schlielich ist es notwendig konkrete Manahmen zu ergreifen, um eine wirksame, systematische und rechtzeitige Durchfhrung des Vereinfachungsprogramms zu gewhrleisten. Dazu sollte eine Vereinbarung zwischen den EU-Institutionen zur Beschleunigung des Entscheidungsfindungsprozesses gehren, worin die Bedingungen festzulegen sind, unter denen Vorschlge aus dem SRP im Schnellverfahren (fast-track) nach den geltenden Vertragsbestimmungen fr eine Zustimmung nach der ersten Lesung durch den Mitentscheidungsprozess geleitet wrden.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

5.2 Zustzliche Empfehlungen


1. Erstellung eines gleitenden und zielgerichteten Vereinfachungsprogramms (SimpReg Programm oder SRP) fr die gesamte bestehende europische Rechtsetzung (d. h. einschlielich Rechtsetzung mit Auswirkungen auf die Unternehmen, Brger und ffentliche Stellen). 2. Die EU-Institutionen sollten eine Vereinbarung ber die Bedingungen treffen, unter denen Vorschlge aus dem SRP im Schnellverfahren (fast-track) nach den geltenden Vertragsbestimmungen fr eine Zustimmung nach der ersten Lesung durch den Mitentscheidungsprozess geleitet wrden. 3. Die EU-Institutionen sollten eine Interinstitutionelle Vereinbarung ber die Neufassung treffen.

Zugang zur Europischen Rechtsetzung

Die Zielvorstellungen, die man mit einer rechtswirksamen Konsolidierung des europischen Rechts verbindet, sind im groen und ganzen die gleichen wie die auf nationaler Ebene. Das Hauptanliegen ist dabei die Rechtsklarheit, womit gewhrleistet werden soll, dass die Rechtsetzung verstndlich wird und die Information darber weit verbreitet wird, so dass die Regelung wirksam angewandt werden kann. Dies gilt auch, obwohl die Brger der Mitgliedstaaten ein weniger unmittelbares Interesse daran haben werden als im Fall eines nationalen Gesetzes (mit Ausnahme von Verordnungen und Richtlinien, fr die die Umsetzungsfrist bereits verstrichen ist). Andererseits knnte eine europische Kodifizierung auch ein Faktor bei der Regulierung der nationalen Rechsetzungsprozesse werden, und zwar aus zwei Grnden:

6.1 Kodifizierung und internes Recht


In den letzten Jahren haben sich einige Beispiele fr Konflikte zwischen Rechtsvorschriften ergeben, die in diese beiden Kategorien fallen. Derartige Konflikte bleiben nicht ohne Folgen fr die Finanzen der Mitgliedstaaten (Verstoverfahren gegen Europische Verordnungen) und fr das konsequente Handeln der nationalen Behrden, die bei der Initiierung europischer Manahmen ebenfalls eine Rolle spielen knnen. Kodifizierung als Instrument zur Vermittlung von Wissen um das Recht wrde sich als Mittel zur Gewhrleistung der Einhaltung europischer Verordnungen anbieten, denn die Nicht-Einhaltung fhrt allzu hufig zur Verhngung von Geldbuen durch die Gerichte. Des weiteren drfte Kodifizierung als Instrument zur Klrung der derzeitigen Rechtslage und der rechtlichen Inhalte den Regierungen bei der Organisation ihrer Arbeitsprogramme helfen, so dass sie Richtlinien innerhalb der vorgeschriebenen Fristen in ihr internes Rechtssystem umsetzen knnen.

6.2 Kodifizierung und Erweiterung


Die Kodifizierung des gesamten Bestands an Rechtsvorschriften der Europischen Union drfte den Beitritt neuer Mitglieder hinsichtlich der Rechtsetzung erleichtern.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

Wenn die Regierungen der neuen Mitgliedstaaten die Rechtsetzungstexte aufgeschlsselt nach den groen rechtlichen Themenbereichen vorgelegt bekmen, wrde dies die notwendige Umsetzung von Richtlinien in ihr nationales Rechtssystem erheblich erleichtern. Auerdem wrden sie so leichter mit der Arbeit der Institutionen der Europischen Union (dies gilt insbesondere fr die Gerichte der betroffenen Lnder) und mit dem Europischen Recht vertraut werden. Diese Form der Untersttzung ist auch unter dem Aspekt erforderlich, dass die Umsetzung und Aufnahme europischen Rechts in das nationale Recht der betroffenen Lnder je nach dem ob kodifiziert oder nicht mit dreimal so viel Arbeit (und Verwaltungskosten) verbunden ist. (Das vorgeschlagene Kodifizierungsprogramm wrde darauf abzielen, das bestehende Europische Recht von 80.000 Seiten auf rund 30.000 Seiten und die Gesamtzahl der Rechtsakte um etwa 40 % zu reduzieren). Aus diesen beiden Grnden sollten die erforderlichen Anstrengungen zur Umsetzung des Programms zur Kodifizierung des Rechts der Europischen Union bis 2004 zur vorrangigen Angelegenheit erklrt werden.

6.3 Zustzliche Empfehlung


1. Die Umsetzung eines Plans zur Kodifizierung des europischen Rechts vor der Erweiterung der EU durch den Beitritt neuer Mitgliedstaaten geniet Vorrang.

Wirksame Strukturen und eine bessere europische Rechtsetzung

Die nationalen Regierungen und die EU sollten gemeinsam eine bessere Rechtsetzung zu einem strategischen Thema und einer gemeinsamen Prioritt erklren, wobei die Frage der organisatorischen Strukturen im Mittelpunkt stehen muss. Dies knnte im Wege einer formellen Vereinbarung zwischen den einschlgig betroffenen Gremien untermauert werden, in der ihr gemeinsames Verstndnis der Fragestellungen und gegebenenfalls ihre Zustimmung zur Art und Weise ihrer Aufarbeitung festgelegt werden mssten.

7.1 Institutionelle Hindernisse und Schwchen


Wie aus den vorstehend dargelegten Erwgungen deutlich wird (Abschnitt 7), bestehen auf EU-Ebene einige spezifische Hindernisse, die einer Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung im Zusammenhang mit institutionellen Vorkehrungen und organisatorischen Aspekten im Wege stehen. Viele Grnde fr die Komplexitt von Rechtsetzung liegen in den den Institutionen innewohnenden Hindernissen, die sich nur ber eine Revision des Vertrags beseitigen lieen, falls die Mitgliedstaaten dies fr notwendig hielten. Dazu zhlt ein Hindernis, das die Komplexitt und die Regelungsdichte auf EU-Ebene ganz besonders bedingt, und das als die politische Asymmetrie des europischen politischen Systems bezeichnet wurde. Auf der nationalen Ebene ist ein politischer Mechanismus das kollegiale Handeln der Regierung gegeben, der bewirkt, dass eine Vielzahl von Interessen
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

in den politischen Entscheidungsprozess eingebracht wird. Auf der europischen Ebene knnen die Vorschlge zwar von der Kommission kommen, die als kollegiales Organ versucht, die verschiedenen Forderungen und Interessen gegeneinander abzuwgen, doch setzt sich der zustndige Rat nur aus den jeweiligen Fachministern zusammen, die die endgltige Entscheidung zu treffen haben. Diese Asymmetrie hat eine systemimmanente Tendenz zu immer strkerer Regelungsdichte zur Folge. Abgesehen von diesen institutionell bedingten Hindernissen gibt es einige Rechtsetzungsaspekte, mit denen man sich innerhalb der derzeitigen institutionellen Struktur auseinandersetzen kann. Komplizierte Rechtsetzung ergibt sich weitgehend aufgrund der derzeitigen Praktiken innerhalb der Kommission. Rechtsvorschriften werden in der Kommission vorwiegend von ber 20 Generaldirektionen ausgearbeitet, unter denen keine perfekte Koordinierung stattfindet. Dies trgt nicht gerade zu einer optimalen kollegialen Vorgehensweise bei und macht hufig die Vorteile zunichte, die durch eine eher beratende Form der Entscheidungsfindung erzielt werden knnten. Zu diesem entscheidenden Thema ist immer wieder angemerkt worden, dass die verschiedenen GDs Richtlinien erstellen, die fr sich genommen durchaus mit den Zielen und der Verwaltungskultur einer bestimmten GD vereinbar sind, dass aber die Vereinbarkeit mit den allgemeinen Interessen der EU nur in geringfgigem Mae gewhrleistet ist. Darber hinaus sind es im allgemeinen die politischen Entscheidungstrger und die einschlgigen Sachverstndigen, die die Entwrfe der Rechtsetzungsvorhaben ausarbeiten, whrend Experten fr bessere Rechtsetzung, die zu einer klareren und einfacheren Rechtsetzung beitragen knnten, bisher eine relativ geringe Rolle gespielt haben. Die vorstehend aufgefhrten Faktoren werden zuweilen dadurch verschrft, dass keine systematische und begrndete Evaluierung der Kosten vorgenommen wird, die mit derart komplizierten Vorschriften auf europischer Ebene verbunden sind. Zwar hat die EU eine Reihe von Ad-hoc Manahmen ergriffen, doch hatten diese nur begrenzte Wirkung, da es an einem allgemeinen politischen Rahmen zur Frderung der Rechtsvereinfachung fehlt. Daher sollte ein hheres Ma an Koordinierung im Entscheidungsprozess sowohl innerhalb der Kommission als auch im Rat und im Europischen Parlament angestrebt werden (siehe dazu auch das Weibuch der Kommission zum Besseren Regieren.

7.2 Zustzliche Empfehlungen


1. Die Mitgliedstaaten und die EU-Institutionen sollten die bessere Rechtsetzung zu einem strategischen Thema und zu einer gemeinsamen Prioritt unter besonderer Bercksichtigung der Frage der organisatorischen Strukturen machen. Dies knnte durch eine formelle Vereinbarung zwischen den relevanten Gremien untermauert werden, in der das gemeinsame Verstndnis dieser Thematik und gegebenenfalls die Zustimmung zur geplanten Vorgehensweise festgehalten wird. 2. Alle Kommissionsmitglieder mssen sichtbar hinter diesem Streben nach besserer Rechtsetzung stehen, ganz besonders der Prsident. 3. Die Kommission sollte eine wirksame, gut ausgestattete Struktur zur Frderung und Untersttzung ihrer Ttigkeiten im Hinblick auf eine bessere Rechtsetzung schaffen.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

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Diese Struktur sollte mglichst enge Verbindungen zur Strategieplanungsfunktion des Generalsekretariats aufweisen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten an die Einrichtung besonderer Arbeitsgruppen denken, um folgende Aspekte zu prfen: Gemeinsame Schulung Eventuelle Empfehlungen zu Modellstrukturen (Organisation und Verfahren); dabei kann es sich auch um Strukturen handeln, die in Lndern auerhalb der Mitgliedstaaten zum Einsatz kommen; und Probleme einer vertieften Zusammenarbeit zwischen Legislative und Exekutive im Bereich einer besseren Rechtsetzung auf EU-Ebene. In die Diskussionen dieser Aspekte, vor allen Dingen des zuletzt genannten, sollte auch das Europische Parlament einbezogen werden. Es sollte ein alle Mitgliedstaaten und die Kommission (sowie gegebenenfalls andere EUInstitutionen) umfassendes Netzwerk fr bessere Rechtsetzung eingerichtet werden, um best practice und Sachverstand an andere weitergeben zu knnen. Innerhalb ihrer jeweiligen Kompetenzbereiche sollten Kommission, Europisches Parlament und Rat weitere praktische Schritte zur internen Koordinierung und zu mehr Kohrenz zwischen den europischen Rechtsetzungspolitiken einleiten. Das Europische Parlament sollte die Initiativen zur Kenntnis nehmen, die von den anderen Institutionen ergriffen werden, und diesen Aspekt bei seiner eigenen Arbeit und internen Koordinierung in gleichem Mae beachten.

Innerstaatliche Integration europischer Rechtsetzung

8.1 Einfhrung
In diesem Abschnitt soll die innerstaatliche Integration europischer Rechtsetzung, d. h. die Eingliederung in nationales Recht (bekannt als Umsetzung im Falle der Richtlinien), einschlielich deren Einhaltung und die Durchsetzung, behandelt werden. In diesem Prozess der innerstaatlichen Integration europischer Rechtsetzung knnen sich fr die Mitgliedstaaten verschiedene Probleme ergeben, wie z. B. solche, die sich auf die bernahme europischer Rechtsetzung in ihre nationalen Rechtsordnungen oder auf unklare Definitionen oder Bedeutungen beziehen. Folglich knnen die Mitgliedstaaten auch Probleme bei der Einhaltung der europischen Anforderungen oder bei der Durchsetzung auf nationaler Ebene bekommen. Dieser Teil des Berichts basiert nicht nur auf den Erfahrungen der Gruppe, sondern auch auf den Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen der Kommission zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts. In Abschnitt 8.2 werden die Probleme angesprochen, die mit dieser Inkorporierung verbunden sein knnen, und einige Erluterungen zu diesen Problemen abgegeben. Abschnitt 8.3 befasst sich mit den Auswirkungen dieser Probleme auf die Einhaltung und die Durchsetzung, und Abschnitt 8.4 enthlt Empfehlungen zu beiden Bereichen.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

8.2 Eingliederung von Rechtsvorschriften in nationales Recht


8.2.1 Voraussetzungen Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, europische Rechtsetzung innerhalb einer bestimmten Frist in ihre nationale Gesetzgebung einzugliedern. Handelt es sich dabei um eine Richtlinie, spricht man von der Umsetzung (Transposition) in das nationale Recht. Verordnungen und Entscheidungen/Beschlsse treten unmittelbar ohne die Notwendigkeit einer Umsetzung und ohne nationale politische Gestaltungsfreiheit in Kraft, ziehen jedoch oft die Notwendigkeit nationaler Rechtsnderung nach sich, um ihnen dort Wirksamkeit zu verleihen. Der grte Teil dieses Abschnitts bezieht sich auf die Umsetzung von Richtlinien bei einer weiter angelegten Bedeutung wird von Eingliederung gesprochen. Fr die Umsetzung europischer Rechtsetzung in nationales Recht mssen mehrere Voraussetzungen erfllt sein. In seiner Rechtsprechung hat der Europische Gerichtshof in diesem Zusammenhang eine Reihe von Anforderungen hervorgehoben, mit denen insbesondere die Wirksamkeit von Richtlinien und die Rechtssicherheit gewhrleistet werden sollen. Diese Erfordernisse knnen als Voraussetzungen fr die Umsetzung europischen Rechts betrachtet werden. So hat der Europische Gerichtshof Vorgaben zur Beschaffenheit der Umsetzungsakte festgelegt. Danach haben die nationalen Behrden (1) die wirksamste Form von Manahmen zu whlen, (2) rechtlich verbindliche Manahmen zu verwenden und (3) fr die Verffentlichung der Umsetzungsmanahmen zu sorgen; Verlangt, dass die Umsetzungsmanahmen die effektive und vollstndige Anwendung der EG-Gesetzgebung in einer bestimmten und eindeutigen Weise zu gewhrleisten haben; Festgelegt, dass in Fllen, in denen eine Richtlinie auf die Schaffung von individuellen Rechten abzielt, der Einzelne das volle Ausma dieser Rechte aus den nationalen Bestimmungen erkennen und diese Rechte auch vor nationalen Gerichten einklagen knnen muss; Verlangt, dass die Manahme zur Umsetzung von Richtlinien die gleiche Rechtsform aufzuweisen hat, die ansonsten fr derartigen Regelungen in dem jeweiligen Mitgliedstaat zur Anwendung kommt. 8.2.2 Umsetzungsprobleme Trotz dieser Vorgaben stoen die Mitgliedstaaten whrend ihres Umsetzungsprozesses immer wieder auf Schwierigkeiten. In diesem Abschnitt sollen Probleme im Zusammenhang mit einer korrekten Umsetzung, einer fristgerechten Umsetzung und dem sog. Gold plating (d. h. einer Umsetzung, bei der man ber die europischen Anforderungen hinaus geht) errtert werden. Die Probleme rhren in erster Linie aus dem Inhalt und der Qualitt der europischen Rechtsetzung und aus der bernahme in die nationalen Verwaltungsstrukturen und Rechtssysteme her, die sich im Laufe der Zeit entwickelt haben. 8.2.2.1 Korrekte Umsetzung Korrekte Umsetzung bedeutet, dass die nationale rechtliche Umsetzungsmanahme mit der europischen Rechtsetzung in Einklang steht. Die Wahlfreiheit der nationalen Behrden hinsichtlich der Form und Methode ist aufgrund des Inhalts der europischen Rechtsetzung
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

strker eingeschrnkt. Dabei ergeben sich fr die Mitgliedstaaten verschiedene Sachzwnge dadurch, dass das bestehende Recht des Einzelnen, Richtlinien vor nationalen Gerichten gegen den Staat geltend machen zu knnen, dazu gefhrt hat, dass die Unterschiede zwischen Richtlinien und Verordnungen geringer geworden sind; und die Richtlinien immer mehr technischen Charakter aufweisen und immer mehr ins Detail gehen. Diese zweite Einschrnkung bedeutet, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien Probleme bekommen knnen. Darber hinaus fhrt der Mangel an Einfachheit, Klarheit und Zugnglichkeit ebenfalls zu Problemen bei der Umsetzung von Richtlinien. Zur Behebung dieser Schwierigkeiten knnten sich die gemeinsamen Leitlinien zur Qualitt europischer Rechtsetzung gem der Interinstitutionellen Vereinbarung von 1998 als hilfreich erweisen. Solche Probleme knnen auch durch Kompromisse im Rat ausgelst werden, die dazu fhren, dass sich die unterschiedlichen Standpunkte der Unterhndler in der neuen Rechtsvorschrift widerspiegeln. Zuweilen werden jedoch im Wege der europischen Rechtsetzung auch neue rechtliche Konzepte und Begriffe eingefhrt, die den Mitgliedstaaten unbekannt sind und im Widerspruch zu den nationalen Strukturen und Rechtssystemen stehen knnen. Natrlich sind Inhalt und Qualitt der europischen Rechtsetzung nicht der einzige Faktor, der bei der Umsetzung zu Problemen oder Unterschieden fhren kann. Unterschiedlichkeiten ergeben sich hufig auch aus der nationalen Praxis, aus Unterschieden nationalen Rechts und aus einer anderen Rechtskultur. Steht die nationale Verwaltungsstruktur eines Mitgliedstaats nicht mit den Zielen der europischen Rechtsetzung in Einklang, kann es zu Problemen und unterschiedlichen Umsetzungen kommen. Umsetzung kann im wesentlichen nach zwei verschiedenen Anstzen erfolgen: nach dem zentralisierten oder dezentralisierten Ansatz. Natrlich knnen alle Anstze variiert werden. Hier geht es nicht darum, einem Ansatz den Vorzug zu geben, noch sollen spezifische Empfehlungen fr den einen oder den anderen Ansatz abgegeben werden. Daher werden in Abschnitt 8.4 Empfehlungen abgegeben, die fr beide Anstze ntzlich sein knnen. Obwohl die Anstze sehr verschieden sind, gibt es doch einzelne Faktoren, mit denen sich diese Unterschiede erklren lassen, z. B.: Eine vorhandene zentrale Koordinierung der Aktivitten whrend der Verhandlungsphase und des Umsetzungsprozesses in einem Mitgliedstaat; Die Wahl des nationalen Rechtsinstruments in einem Mitgliedstaat; Die Verwaltungsstruktur eines Mitgliedstaats (zentralisiert oder dezentralisiert); Die Verwaltungs- und politische Kultur in einem Mitgliedstaat; Die Mobilitt der Beamten in ressortbergreifenden Bereichen sowie der Mangel an direkter Zugriffsmglichkeit auf ihr Fachwissen durch andere und Die tgliche Arbeitsbelastung der Beamten (die hher ausfllt, wenn diese sowohl im Verhandlungs- als auch im Umsetzungsprozess eingespannt sind). So kann sich insbesondere Fragmentierung (und konkurrierende Befugnisse) negativ auf die Umsetzung auswirken, was sowohl in fderativen als auch in zentralisierten Staaten vorkommt.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

8.2.2.2 Fristgerechte Umsetzung Die Umsetzung europischer Rechtsetzung in nationales Recht hat innerhalb bestimmter Fristen zu erfolgen. Dieser Zeitraum ist bei jeder Richtlinie unterschiedlich festgelegt. Ist eine Richtlinie umgesetzt, haben die Mitgliedstaaten die Europische Kommission darber in Kenntnis zu setzen (Notifizierung). Bei der Notifizierung handelt es sich um eine formelle Verpflichtung, die lediglich bewirkt, dass die Kommission darber informiert ist, wann ein Mitgliedstaat die Umsetzung nach seiner subjektiven Meinung als abgeschlossen betrachtet. Sie sagt nichts ber die Qualitt der Umsetzung aus, noch wird dabei die Meinung der Kommission in dieser Angelegenheit bercksichtigt. Der regelmig von der Kommission verffentlichte Binnenmarktanzeiger weist den Stand der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten aus und zeigt, dass es hier groe Unterschiede gibt. Doch wie eingangs erlutert, sollten diese Zahlen mit Vorsicht betrachtet werden. Eine fristgerechte Umsetzung ist sowohl fr den betreffenden Mitgliedstaat als auch fr die anderen Mitgliedstaaten von groer Bedeutung. Durch die mangelnde Kohrenz bei der Umsetzung in einigen Mitgliedstaaten entsteht die Gefahr weiterer Verzerrungen im Binnenmarkt. Die Qualitt der europischen Rechtsetzung ist durchaus verbesserungsfhig: eine inkorrekte, spte oder ganz unterlassene Umsetzung kann aber zustzliche Probleme verursachen. Fr die Mitgliedstaaten ist eine fristgerechte Umsetzung nicht immer leicht. Durch Probleme mit dem Inhalt und der Qualitt der europischen Rechtsetzung oder Probleme bei der bernahme ins nationale Rechtssystem kann es zu Verzgerungen kommen. Einige Mitgliedstaaten haben den Eindruck, dass sie keine Hilfe erhalten, wenn sie die Europische Kommission bei ihrer Umsetzung um Untersttzung ersuchen. Ein wichtiger Grund dafr, weshalb die Kommission in solchen Fllen nicht reagiert, ist der, dass die Mitgliedstaaten diese Antworten als Mglichkeit zur Rechtfertigung von Entscheidungen verwenden knnen, die mit dem Geist und dem Buchstaben der Richtlinie nicht vereinbar sind. Die Mitgliedstaaten haben das Gefhl, dass sie nicht sicher sein knnen, ob sie die Richtlinie tatschlich korrekt und vollstndig umgesetzt haben. Im Wege eines Dialogs whrend des Umsetzungsprozesses kann die Kommission bei bestimmten Richtlinien hufig Einsicht in den aktuellen Stand der Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten gewinnen. Diese Informationen sind jedoch fr Dritte wie die anderen Mitgliedstaaten nicht zugnglich. Daher knnen die Mitgliedstaaten nur schwer voneinander und aus gemeinsamen Erfahrungen lernen. 8.2.2.3 Einfhrung zustzlicher Anforderungen (gold plating) Es kommt relativ hufig vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie die Einfhrung von Vorschriften beschlieen, die einschneidender sind als diejenigen, die von der EU vorgegeben wurden. Dieses Phnomen wird zuweilen als gold plating bezeichnet und tritt gewhnlich dann auf, wenn eine Richtlinie eine Harmonisierung auf einem Mindestniveau vorsieht, oder wenn der Vertag eine explizite Rechtsgrundlage fr strengere nationale Manahmen aufweist.8 Derartige strengere nationale Ma8

Als Beispiel wren die Bereiche Binnenmarkt (Artikel 95(4) und (5) EG), Verbraucherschutz (Artikel 129 (5) EG) und Umweltschutz (Artikel 176 EG) zu nennen.

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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

nahmen fhren zwangslufig zu neuen Hemmnissen im Handel und bei der Dienstleistungsfreiheit und mssen daher im Lichte der Vertragsbestimmungen zum freien Waren- und Dienstleistungsverkehr gerechtfertigt werden. Dies ist dann der Fall, wenn der betroffene Mitgliedstaat nachweisen kann, dass diese strengeren nationalen Manahmen aus Grnden des im Vertrag oder im Fallrecht des Europischen Gerichtshofs anerkannten allgemeinen Interesses erforderlich sind und in einem angemessenen Verhltnis zu dem damit verbundenen Ziel stehen. Wenn strengere nationale Manahmen als von der Richtlinie verlangt tatschlich gerechtfertigt sind, entstehen dadurch innerhalb des Binnenmarkts erneut Hindernisse fr den Handel und die Erbringung von Dienstleistungen. Daher sollten die Mitgliedstaaten sich sehr sorgfltig berlegen, ob sie in die Gesetzgebungsinstrumente zur Umsetzung einer Richtlinie wirklich zustzliche Anforderungen aufnehmen sollten. Auerdem ist zu bedenken, dass strengere nationale Manahmen in vielen Fllen als technische Vorschriften im Sinne der Richtlinie 98/34 ber ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften betrachtet werden knnen. In diesem Fall sollte der betreffende Mitgliedstaat der Kommission von seinem Entwurf Mitteilung machen, die den Entwurf dann an die anderen Mitgliedstaaten weiterleiten wrde, damit man in den darauffolgenden drei Monaten Stillhaltezeit diese Manahmen auf ihre Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Handel hin berprfen kann. Ein solches Verfahren kann sich zur Aufdeckung und Behebung von Problemen in einem Frhstadium als ntzlich erweisen. Man bedenke in diesem Zusammenhang, dass eine unterlassene Mitteilung solcher Manahmen dazu fhrt, dass diese dadurch gegenber Unternehmen und Privaten als nicht anwendbar und nicht einklagbar gelten9.

8.3 Einhaltung und Durchsetzung


8.3.1 Voraussetzungen fr die Einhaltung und Durchsetzung Der zweite Teil der innerstaatlichen Integration europischer Rechtsetzung besteht in ihrer Anwendung und Durchsetzung zur Gewhrleistung ihrer Einhaltung in der Praxis. Dies ist erforderlich, damit der effet utile der europischen Rechtsetzung erkennbar wird und bezieht nationale Behrden ein, um Verste zu verhindern und zu ahnden. Einhaltung und Durchsetzung fallen in die Zustndigkeit der Mitgliedstaaten. In dieser Hinsicht tragen die zustndigen Behrden innerhalb der Mitgliedstaaten jeweils eigene Verantwortung, in Einklang mit der europischen Rechtsordnung zu handeln. Einhaltung und Durchsetzung hngen eng mit der Regierungsform, den nationalen Systemen und Traditionen zusammen, und die Identitt der zustndigen Behrde oder Behrden hngt wiederum von der nationalen Verwaltungsstruktur ab. Die Probleme und Schwierigkeiten bei dem Prozess der innerstaatlichen Integration europischer Rechtsetzung lassen sich hufig daran erkennen, wie die umgesetzte europische Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten angewandt und durchgesetzt wird. Im folgenden Abschnitt werden einige praktische Probleme und ihre Ursachen beschrieben.
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Entscheidung des Europischen Gerichtshofs in der Rechtssache CIA Security: Rechtssache 194/94 (1996) ECR 2201

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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

8.3.2 Probleme bei der Einhaltung und Durchsetzung Es ist nicht immer einfach, die nationalen Vorschriften mit denen europische Rechtsetzung umgesetzt wurde, anzuwenden, einzuhalten und durchzusetzen. Ein entscheidender Grund hierfr ist die bessere oder schlechtere Qualitt des hherrangigen europischen Rechts, die sich auch auf die nationale Rechtsetzung auswirkt. Die Qualitt der europischen Rechtsetzung kann so beschaffen sein, dass sie zu Unklarheit, geringer Anwendbarkeit und zu Problemen bei der Einhaltung und Durchsetzung sowie zu Ineffizienz fhren kann. Dies beeintrchtigt die Wirksamkeit europischer Rechtsetzung und die Wettbewerbsfhigkeit der Unternehmen. 8.3.2.1 Inhalt und Qualitt der europischen Rechtsetzung Die OECD hat generelle Kriterien fr die Qualitt von Rechtsetzung aufgestellt. Danach hat die Rechtsetzung rechtmig, fr die Verwaltungspraxis geeignet, durchsetzbar, wirksam und effizient zu sein und den Prinzipien der Subsidiaritt, Verhltnismigkeit, Harmonisierung, Einfachheit, Verstndlichkeit sowie Transparenz zu entsprechen. Bercksichtigt man diese OECD-Kriterien zur Qualitt der Rechtsetzung, so wird ein Zusammenhang zwischen dem Inhalt und der Qualitt europischer Rechtsvorschriften und der Auswirkung auf die Anwendung, Einhaltung und Durchsetzung dieser Vorschriften innerhalb der Mitgliedstaaten deutlich. Mangelnde Einfachheit, Klarheit und Transparenz europischer Rechtsvorschriften wie etwa eine unklare, verwirrende Terminologie, unvollstndige und inkonsequente Rechtsetzung oder der Gebrauch vager Begriffe bilden ernsthafte Probleme. Viele Probleme im Zusammenhang mit der Transparenz europischer Rechtsvorschriften entstehen dadurch, dass innerhalb der Kommission unterschiedliche Rechtsetzungskulturen existieren, die alle ihre eigenen Traditionen aufweisen. Den mit der Verstndlichkeit verbundenen technischen Aspekten europischer Rechtsetzung wird von den an der Ausarbeitung europischer Vorschriften beteiligten Parteien keine vorrangige Bedeutung beigemessen, und diese geringe Bedeutung fhrt dazu, dass Bemerkungen zu den technischen Aspekten der Gesetzgebung whrend der Ausarbeitungsphase europischer Rechtsvorschriften nur wenig Beachtung finden. Werden diese Differenzen dann im Wege eines Kompromisses berbrckt, trgt dies hufig nicht unbedingt zur Klarheit des Rechts bei, sondern ist fester Bestandteil des europischen Prozesses des ausgehandelten Rechts. Ferner kann es vorkommen, dass verschiedene europische Rechtsakte nicht gengend miteinander koordiniert werden. Rechtsakte enthalten zuweilen widersprchliche Anforderungen hinsichtlich des gleichen Rechtsgegenstands. Die Hauptursache fr diese unzureichende interne Harmonisierung liegt oft darin begrndet, dass sich die verschiedenen GDs der Kommission jeweils auf ihre eigene Rechtsetzung konzentrieren. Dementsprechend bekommen die Mitgliedstaaten bei der Anwendung und der Durchsetzung dieser ins nationale Recht umgesetzten Rechtsakte Schwierigkeiten, und der Dialog mit der Kommission stellt sich dann hufig als schwierig heraus. 8.3.2.2 Befolgungsmglichkeit und Durchsetzbarkeit schon frhzeitig beachten Auch wenn die europische Rechtsetzung klar ist und in Einklang mit anderen europischen Rechtsakten steht, kann es dennoch Probleme mit der Anwendbarkeit und der Durchsetzbarkeit geben. Derartige Probleme haben unterschiedliche Ursachen; die wichtigsten sind:
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

Bei der Erarbeitung europischer Rechtsakte wird zu wenig auf die Anwendbarkeit, Befolgungsmglichkeit und Durchsetzbarkeit des europischen Rechtsakts selbst und/oder die insofern erforderlichen Anwendungsmanahmen geachtet. Auerdem werden die Verwaltungs- und Vollzugsbehrden nicht systematisch in die Ausarbeitung europischer Rechtsvorschriften einbezogen. Daher fallen vorhersehbare Probleme nicht oder erst zu spt auf und werden nicht bereits in einer frhen Phase behoben; und Die fr die Anwendung und Durchsetzung zustndigen Institutionen sind zuweilen nicht in der Lage, europisches Recht anzuwenden. Dies liegt nicht immer an der Qualitt der europischen Vorschriften an sich oder der Art ihrer Ausarbeitung, doch kombiniert mit den wenigen Mglichkeiten eines Feedbacks der gewonnenen Erfahrungen und festgestellten Probleme an die Kommission kann dies zu einer Stagnation bei der Anwendung und der Durchsetzung einer (umgesetzten) europischen Richtlinie fhren. Auch die Wahl des Rechtsinstruments ist hierfr von Belang (Verordnung oder Richtlinie). Dieser Aspekt wird ausfhrlicher in Teil III, Abschnitt 2 behandelt.

8.4 Empfehlungen
Die innerstaatliche Verankerung ist zum einen eine nationale Angelegenheit, aber aufgrund ihrer Rolle als Hterin der Vertrge ebenso eine wichtige Aufgabe fr die Europische Kommission. Da Inhalt und Qualitt der europischen Rechtsetzung groen Einfluss auf den Prozess der innerstaatlichen Verankerung haben, enthlt dieser Abschnitt des Berichts Empfehlungen, die sich sowohl an die Mitgliedstaaten als auch an die Kommission richten, wobei die Zustndigkeiten der Mitgliedstaaten in diesem Bereich bercksichtigt werden. Es ist nicht leicht, allgemeine Empfehlungen abzugeben, die sich uneingeschrnkt auf alle Mitgliedstaaten in gleicher Weise anwenden lassen. 1. Die Eingliederung europischer Rechtsetzung in nationales Recht sollte als Verlngerung des Verhandlungsprozesses und umgekehrt gesehen werden. Kulturelle Aspekte wie z. B. informelle Verfahren, sind dabei whrend der Verhandlungen und whrend der Umsetzung von erheblicher Bedeutung. 2. Alle Beteiligten sollten whrend des Verhandlungsprozesses mehr auf Przision, Klarheit und Kohrenz der europischen Rechtsetzung achten. 3. Whrend der Verhandlungsphase sollten alle Beteiligten auf ein besseres Gleichgewicht zwischen detaillierten und technischen Rechtsvorschriften einerseits und der Freiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl und der Form des Umsetzungsinstruments andererseits achten. 4. Die Mitgliedstaaten sollten schon sehr frh an die Eingliederung denken. Dies bedeutet z. B., dass rechtstechnische Sachverstndige schon frh zu Rate gezogen werden sollten, und dass dabei whrend des Verhandlungsprozesses bereits strker auf die Verwaltungsstrukturen zur Umsetzung geachtet werden sollte. 5. Die Mitgliedstaaten sollten strker an formellere Verfahren zur Erleichterung der Eingliederung europischer Rechtsetzung denken. So knnten mehr zentrale Koordinierungs- und/oder rechtstechnische Arbeitseinheiten zur Erleichterung des Umsetzungsprozesses eingerichtet werden oder Leitlinien/Checklisten zu den verfahrensmigen oder inhaltlichen Aspekten der Eingliederung aufgestellt werden.
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Teil III

Empfehlenswerte Praktiken in Bezug auf die EU-Ebene

6. Die Beamten der Mitgliedstaaten sollten sich der Bedeutung des Verhandlungsprozesses voll bewusst sein. Dies bedeutet z. B., dass rechtstechnische Sachverstndige schon frh einbezogen werden sollten, und dass die Verantwortung fr die Verhandlungen in Brssel und die Eingliederung in den Mitgliedstaten fortwhrend bei denselben Beamten innerhalb der federfhrenden Ministerien liegen sollte. 7. Die Mitgliedstaaten sollten der Eingliederung europischer Rechtsetzung einen hheren Stellenwert beimessen. 8. Die Zeitrume zur Umsetzung europischer Rechtsetzung mssen ausreichend bemessen sein. 9. Die Mitgliedstaaten sollten mehr Gewissheit darber bekommen, ob sie die europischen Richtlinien korrekt und vollstndig umgesetzt haben, indem die Kommission anhand einer Auslegungserklrung die Richtigkeit der Umsetzung besttigt und/oder indem whrend des Umsetzungsprozesses Sitzungen fr einen Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten anberaumt werden. (Ein derartiger Ansatz besteht bereits fr den Bereich Verbraucherpolitik). 10. Die Kommission sollte den gegenseitigen Lernprozess sowie den Austausch von best practice zwischen den Mitgliedstaaten erleichtern. 11. Die Kommission sollte eine kostenlose online Datenbank zu der Rechtsetzung, die der innerstaatlichen Integration bedarf, und zum aktuellen Stand der Umsetzung durch die einzelnen Mitgliedstaaten einrichten. 12. Die zustndigen Stellen sollten ein System fr eine online-Notifikation durch die Mitgliedstaaten aufbauen. 13. Bei der Umsetzung einer Richtlinie sollten die Mitgliedstaaten sich sehr sorgfltig berlegen, ob sie unbedingt zustzliche Anforderungen in den Rechtsakt aufnehmen, den sie erlassen. 14. Eine Verbesserung der Qualitt der europischen Rechtsetzung kann zu einer besseren Anwendung, Einhaltung und Durchsetzung fhren. Vor allem sollte europische Rechtsetzung besser dadurch vorbereitet werden, dass bessere Konsultationen zwischen den Verwaltungs- und Vollzugsbehrden in den Mitgliedstaaten und der Kommission gefhrt werden; und bei Rechtsfolgenabschtzungen systematisch und frhzeitig auf die Auswirkungen hinsichtlich des Verwaltungsaufwands und der Durchsetzung geachtet wird. 15. Die nationalen Beteiligten (Unternehmen, NRO, Verwaltungen und Vollzugsinstitutionen) sollten schon frh und effizient in den Umsetzungsprozess einbezogen werden. 16. Die Mitgliedstaaten sollten ausreichende Verwaltungs- und Vollzugsstrukturen und Mittel bereitstellen. 17. Bei einer berprfung der europischen Rechtsetzung sollte besonders auf die Aspekte von Anwendbarkeit und Durchsetzbarkeit geachtet werden. 18. Zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sollte der Dialog ber informelle (systematische und Ad-hoc) Kontakte bei Einhaltungs- und Durchsetzungsproblemen im Hinblick auf die Suche nach praktikablen Lsungen intensiviert werden.
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Anhnge

ANHNGE
Anhang A OECD Referenz-Checkliste fr die Entscheidungsfindung auf dem Gebiet der Rechtsetzung 1995
Frage Nr. 1 Ist das Problem richtig erfasst? Das anstehende Problem sollte unter klarer Angabe seiner Beschaffenheit und seines Umfangs und mit einer Erklrung seines Ursprungs genau definiert werden (unter Angabe der mit einer Lsung verbundenen Anreize fr die betroffenen Stellen). Frage Nr. 2 Ist ein Eingreifen auf Regierungsebene gerechtfertigt? Auf Regierungsebene sollte nur dann eingegriffen werden, wenn dies nachweislich gerechtfertigt ist. Dabei sollten die Beschaffenheit des Problems, die voraussichtlichen Vorteile und Kosten des geplanten Eingriffs (auf der Grundlage einer realistischen Bewertung der Wirksamkeit staatlichen Handelns) und alternative Mglichkeiten zur Behebung des Problems angegeben werden. Frage Nr. 3 Ist Rechtsetzung die beste Form staatlichen Handelns? Die rechtsetzenden Instanzen sollten mglichst in einer frhen Phase des Rechtsetzungsprozesses einen fundierten Vergleich einer Vielzahl von Instrumenten der Rechtsetzungspolitik und anderer Regulierungsmglichkeiten unter Bercksichtigung relevanter Aspekte wie Kosten, Vorteile, Verteilungswirkung und Verwaltungsaufwand vornehmen. Frage Nr. 4 Gibt es eine rechtliche Grundlage fr die geplante Rechtsetzung? Der Rechtsetzungsprozess sollte so strukturiert werden, dass smtliche einschlgigen Rechtsetzungsakte rigoros dem Kriterium der Rechtstaatlichkeit gengen, d. h. es sollte ausdrcklich verlangt werden, dass alle Rechtsetzungsakte nach hherrangigem Recht zulssig und mit vertraglichen Verpflichtungen in Einklang stehen und darber hinaus einschlgigen Rechtsgrundstzen wie Rechtssicherheit und Verhltnismigkeit entsprechen und von den verfahrensmigen Anforderungen her auch anwendbar sein mssen. Frage Nr. 5 Welche staatliche(n) Ebene(n) ist (sind) am besten fr die geplante Rechtsetzung geeignet? Die rechtsetzenden Instanzen sollten die am meisten geeignete staatliche Ebene fr ihre Manahmen whlen oder sollten sofern mehrere Regierungsebenen betroffen sind wirksame Systeme der Koordinierung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen schaffen. Frage Nr. 6 Rechtfertigen die Vorteile der Rechtsetzung ihre Kosten? Die rechtsetzenden Instanzen sollten eine Schtzung der voraussichtlichen Gesamtkosten und Vorteile eines jeden Rechtsetzungsvorschlags und seiner in Betracht kommenden Alternativen vornehmen und diese Schtzungen den Entscheidungstrgern in leicht zugnglicher Form zur Verfgung stellen. Die Kosten staatlicher Rechtsetzungsmanahmen sollten mit ihren Vorteilen gerechtfertigt werden knnen, bevor sie ergriffen werden. Frage Nr. 7 Besteht Transparenz hinsichtlich der Frage, wie sich die Wirkung auf die Gesellschaft verteilt? Soweit bei staatlichen Eingriffen Verteilungs- und Gerechtigkeitsaspekte berhrt werden, sollten die rechtsetzenden Instanzen Transparenz hinsichtlich der Verteilung der Kosten und des Nutzens der Rechtsetzung auf die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen schaffen.
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Anhnge

Frage Nr. 8 Ist die Rechtsetzung klar, kohrent, verstndlich und fr die Betroffenen auch zugnglich? Die rechtsetzenden Instanzen sollten beurteilen, ob die geplanten Manahmen fr die voraussichtlichen Anwender verstndlich sind, und sollten dementsprechend sicherstellen, dass der Text und die Struktur der Vorschriften so klar wie mglich ausfallen. Frage Nr. 9 Hatten alle betroffenen Parteien Gelegenheit, sich zur geplanten Manahme zu uern? Rechtsetzung sollte in offener und transparenter Weise und mit angemessenen Verfahren vorgenommen werden, damit die betroffenen Parteien wie die betroffenen Unternehmen und Gewerkschaften, andere Interessengruppen oder andere Regierungsebenen sich zu einem sinnvollen Zeitpunkt effektiv dazu uern knnen. Frage Nr. 10 Wie soll die Einhaltung der Bestimmungen gewhrleistet werden? Die rechtsetzenden Instanzen sollten die Anreize und die Institutionen bewerten, durch die die Rechtsetzungsmanahmen ihre Wirkung entfalten sollen, und eine entsprechende Umsetzungsstrategie konzipieren, die davon den bestmglichen Gebrauch macht.

Anhang B Vereinfachungsinitiativen auf EU-Ebene


Seit 1995 hat die intensive Diskussion auf EU-Ebene ber die Notwendigkeit von Vereinfachungsinitiativen zu verschiedenen Vereinfachungsmethoden gefhrt, wobei spezifische Vereinfachungsinitiativen, das SLIM-Programm und die Task Force fr die Vereinfachung des Geschftsumfelds die wichtigsten sind. Das SLIM-Pilotprojekt (Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt): Von den von der Kommission eingefhrten Ad-hoc Initiativen verdient das SLIM-Programm ein Pilotprojekt, das 1996 als Initiative zur Verbesserung der Qualitt der fr den Binnenmarkt relevanten Rechtsetzung, zur Vermeidung berflssiger Vorschriften und zur Begrenzung der mit der Umsetzung verbundenen Kosten eingefhrt wurde besonderer Erwhnung. SLIM wurde aufgrund von Aufrufen vonseiten der Unternehmen zur Verringerung des Regulierungsaufwands, wie sie in den UNICE- und Molitor-Berichten zum Ausdruck kamen, als ein Versuch gestartet, die Aufmerksamkeit auf bestimmte Sachverhalte zu lenken und ist eigentlich nicht als Instrument im Sinn der Deregulierung gedacht: Es sollte nur erkannt werden, dass komplizierte Regulierung die Wettbewerbsfhigkeit der Unternehmen insbesondere der kleinen Unternehmen einschrnken kann, und dementsprechend zielt SLIM darauf ab, den Regulierungsstand in einigen Bereichen zu analysieren und Vorschlge zur Vereinfachung zu erarbeiten. Die Arbeitsmethode basiert auf dem Prinzip der Hinzuziehung der Anwender (d. h. der Unternehmen und der Mitgliedstaaten) und der Arbeit in kleinen Gruppen (in der Regel Teams aus fnf Experten fr die Unternehmenswelt und fnf nationalen Sachverstndigen plus Kommissionsbeamte), was einem kooperativen Arbeitsstil unter den Experten frderlich ist, und womit sich reine Ausschsse aus Regierungssachverstndigen mit einer vollen Vertretung aller fnfzehn Staaten vermeiden lassen. Damit die Arbeiten innerhalb eines begrenzten Zeitraums bewerkstelligt werden knnen, sind sie uerst zielgerichtet, und sie stellen auf die Erarbeitung prziser Empfehlungen ab.
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Dabei ist daran zu erinnern, dass die Europischen Institutionen vereinbart haben, dass die Vereinfachung nicht in den sog. Acquis communautaire (gemeinschaftlichen Besitzstand) eingreifen soll. Im Grunde soll vermieden werden, dass ber die Vereinfachungsinitiative die in Bereichen wie Gesundheitsschutz, Schutz der Verbraucher und Arbeitnehmer, Umweltpolitik und Freihandel erzielte Harmonisierung wieder in Frage gestellt wird. Vereinfachung dies ist der Grundgedanke sollte als Instrument zur Vervollstndigung und nicht zum Abbau des Binnenmarkts gesehen werden. BEST (Task Force zur Vereinfachung des Unternehmensumfelds) 1997 richtete die Kommission mit Hilfe von Vertretern der soziokonomischen Interessengruppen und der Hochschulen die BEST Task Force zur Vereinfachung des Unternehmensumfelds ein. Diese Task Force legte 1998 einen Bericht mit 19 Empfehlungen vor. Diese waren auf das Unternehmensumfeld in den Mitgliedstaaten unter Bercksichtigung der verschiedensten Aspekte ausgerichtet (Verwaltungsverfahren, Bildungs- und Ausbildungssysteme, Flexibilitt des Faktors Arbeit, Zugang zu Forschung und Technologie, Beziehungen zum Banken und Finanzsektor, Steuern und Innovation). Aktionsplan fr den Binnenmarkt 1997 brachte die Kommission einen Aktionsplan fr den Binnenmarkt auf den Weg, der vier strategische Ziele enthielt: Danach sollten die Vorschriften wirksamer gestaltet und Marktverzerrungen bewltigt, Schranken fr die Marktintegration abgebaut und der Binnenmarkt in den Dienst aller Brger gestellt werden. Neben spezifischen Initiativen zur Vereinfachung wurde mit dem Plan auch der sog. Binnenmarktanzeiger (scoreboard) eingefhrt, an dem sich ablesen lsst, inwieweit die Mitgliedstaaten die mit dem Binnenmarkt verbundenen Vorschriften bereits einhalten. Diese Manahme war von Kommissionsmitglied Monti stark befrwortet worden, um das Verantwortungsbewusstsein der Mitgliedstaaten in diesem Bereich zu erhhen. Der Neueste Stand bei der Vereinfachung in den Jahresberichten eine bessere Rechtsetzung Seit 1995 verffentlicht die Kommission jhrlich einen Bericht zum Thema eine bessere Rechtsetzung, in dem sie ber ihre Beitrge zur Vereinfachung der EU-Rechtsvorschriften berichtet. Im jngsten Bericht vom November 2000 wurden die mit einigen Vereinfachungsmanahmen in letzter Zeit erzielten Fortschritte beschrieben und auf die Arbeiten zur Kodifizierung, Neufassung und Konsolidierung der EU-Vorschriften unter Vermeidung von berschneidungen und unter Streichung von berholten Bestimmungen hingewiesen. Interinstitutionelle Vereinbarung ber die redaktionelle Qualitt von Rechtstexten Im Mrz 1999 wurde auf den Vertrag von Amsterdam hin eine interinstitutionelle Vereinbarung ber die redaktionelle Qualitt von gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verffentlicht. Diese Vereinbarung hat fr die Kommission, den Rat und das Europische Parlament keine bindende Wirkung, stellt jedoch eine politische Verpflichtung dar. Noch ist es zu frh, um die Wirkung dieser Vereinbarung bereits beurteilen zu knnen. Referat Koordinierung der Rechtsvorschriften in der GD Unternehmen Im Zuge der internen Verwaltungsreform, die die Kommission im Herbst 1999 in Gang setzte, wurde in der GD Unternehmen ein Referat fr die Koordinierung der Rechtsvorschriften eingerichtet. Obwohl dies ein begrenswerter Fortschritt ist, hat der Wirtschafts- und Sozialausschuss bereits der Befrchtung Ausdruck verliehen, dass die von dieser Abteilung ausgehende Wirkung so lange begrenzt ausfallen drfte, wie sie nicht dem Generalsekretariat angegliedert ist, da Rechtsvereinfachung zu einer Anforderung geworden ist, die sich an alle GDs und anderen Abteilungen der Kommission richtet.
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Anhang C Lage in den Mitgliedstaaten und bisherige Erfahrungen


Whrend der letzten zehn Jahre haben die OECD und die europischen Institutionen eine Vielzahl von Berichten verffentlicht, aus denen hervorgeht, dass der vorhandene Bestand an Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten eine enorme Belastung fr die Brger und die Unternehmen, aber auch fr die ffentlichen Behrden darstellt. Die Antworten auf einen Fragebogen zum Thema bessere Rechtsetzung vom Januar 2001 zeigen, dass mittlerweile smtliche Mitgliedstaaten erkannt haben, dass der Bestand an Vorschriften, Verfahren und Formalitten, der sich ber viele Jahre hinweg aufgebaut hat, unbedingt einer berprfung unterzogen werden sollte, doch haben die meisten Mitgliedstaaten erst in letzter Zeit damit begonnen, ihren Einsichten auch konkrete Taten in Einklang mit den Empfehlungen der EU und insbesondere der OECD folgen zu lassen, was auch weitgehend erklrt, weshalb die Fortschritte noch nicht nher bewertet werden konnten. Anhand der Antworten auf diesen Fragebogen wird in diesem Anhang ein berblick ber die in den Mitgliedstaaten verwendeten unterschiedlichen Anstze sowie ber die Instrumente und die Art der Einbeziehung der Betroffenen in den Prozess der Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung vermittelt. Rahmenbedingungen und Grundstze In den Mitgliedstaaten werden die Arbeiten im Hinblick auf eine bessere Rechtsetzung offenbar im wesentlichen im Rahmen von zwei groen Reformvorhaben betrieben. Dabei handelt es sich zum einen um die Modernisierung der ffentlichen Verwaltung im Sinne einer besseren Qualitt und einer strkeren Reaktionsbereitschaft der ffentlichen Dienste, leichteren Zugangs zu Informationen und Formularen durch strkeren Einsatz neuer Informations- und Kommunikationstechnologie (ICT) und im Sinne einer strkeren Einsicht in die Notwendigkeit der Einhaltung von Rechtsvorschriften. Das andere Vorhaben besteht in der Reform der Wirtschaft im Sinne eines Abbaus der Hindernisse fr Unternehmertum, Innovation und Beschftigung und Verbesserung der Wettbewerbsfhigkeit der Unternehmen. Natrlich schlieen sich diese groen Reformvorhaben nicht gegenseitig aus, und zahlreiche Antworten bezogen sich auf beide Bereiche. Allerdings lag bei zehn Antworten der Schwerpunkt eher auf der Reform der ffentlichen Verwaltung und bei vier auf der Wirtschaftsreform. Ungeachtet der Einbettung dieser Arbeiten kommen eine Reihe von Grundstzen EU-weit als Leitprinzipien fr diese Arbeiten zur Anwendung. So werden in den Antworten Zugnglichkeit, Rechenschaftspflicht, Kohrenz, Wirksamkeit, Durchsetzbarkeit, Notwendigkeit, Verhltnismigkeit, Einfachheit, Zielgerichtetheit und Transparenz angefhrt. Strukturen und Beweggrnde Die unterschiedliche Schwerpunktsetzung in bezug auf die beiden groen Reformvorhaben hngt mit den in jedem Mitgliedstaat gewhlten Strukturen zusammen, die hufig wiederum davon abhngen, wer die politischen Krfte sind, die hinter dem Programm fr bessere Rechtsetzung stehen. Die Mitgliedstaaten, in denen eher die Wirtschaftsreform im Vordergrund steht, arbeiten eher mit verwaltungsmigen oder institutionellen Vorkehrungen, die im Wirtschaftsministerium zusammenlaufen, wobei die politischen Anste aus der Wirtschaft und/oder vom Wirtschaftsminister kommen. Diejenigen, die den Schwerpunkt eher
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auf die Modernisierung der ffentlichen Verwaltung setzen, organisieren sich dementsprechend eher ber das Ministerium fr den ffentlichen Dienst oder das Amt des Regierungschefs und beziehen die politischen Anste aus den Sorgen der Brger sowie der Unternehmen, wobei der Regierungschef dieses Anliegen hufig zur Chefsache macht. Welcher Rahmen auch immer in den jeweiligen Mitgliedstaaten am ehesten zutrifft im allgemeinen zeigen die Antworten, dass man sich der Notwendigkeit der Untersttzung der gesamten Regierung bewusst ist, wenn das Programm fr eine bessere Rechtsetzung ein Erfolg werden soll. Ein Mechanismus, der zur Gewhrleistung dieses Erfolgs recht hufig zum Einsatz kommt, ist der der Interministeriellen Ausschsse oder Strukturen. Mehrere Mitgliedstaaten versuchen auch die Unternehmen und andere Betroffene im Wege von Task Forces, Test Panels und Vertretungen in Lenkungsausschssen in den Prozess mit einzubeziehen. Darber hinaus haben in den meisten Mitgliedstaaten auch das Justizministerium, der Rechnungshof oder der Staatsrat/das Kabinett eine Rolle bei der berprfung der Kohrenz und/oder Qualitt der Rechtsetzung zu spielen, doch schwanken die verschiedenen Vorkehrungen stark je nach der Verfassungsordnung und der Organisation der Verwaltung in dem betroffenen Land. Anstze und Instrumente Innerhalb des gewhlten Gesamtrahmens knnen die verschiedenen Anstze zur Verringerung der administrativen Belastungen und der Regelungsdichte in zwei Gruppen aufgeteilt werden: Verbesserung der Qualitt neuer und bestehender Rechtsetzung; und Erleichterung der Einhaltung (ICT/e-Government, wodurch der Zugang zu Informationen erleichtert wird, integrierte Bereitstellung von Dienstleistungen). Die meisten Mitgliedstaaten stellen einen der beiden Anstze in den Vordergrund, wobei die meisten auf Elemente aus beiden Anstzen zurckgreifen. Zur Umsetzung ihrer Konzepte verwenden die Mitgliedstaaten eine Reihe von Instrumenten: Ex-ante Bewertungen (RIA); Verbesserungen an der sprachlichen, rechtlichen und technischen Qualitt der Rechtstexte (unter Verwendung von Handbchern, Leitlinien, Schulung etc.); Konsultationen zu Entwrfen oder bestehenden Rechtsvorschriften (Test Panels aus Unternehmen, Task Forces oder Lenkungsausschssen, Anhrungen etc.); Messungen oder Bewertungen der derzeitigen Belastungen (quantitativ und qualitativ) zur Ermittlung der Problembereiche; Verringerung der Belastung der Unternehmen oder der Brger durch vermehrten Einsatz von ICT, Vereinfachung der Verfahren und Formulare, usw.; Einheitliche Anlaufstellen (One-Stop-Shops) (materiell oder virtuell); und Bereitstellung von Information (flankierende Vorschriften). Jeder Mitgliedstaat verwendet sein eigenes Mix aus diesen Instrumenten, doch keiner das gesamte Spektrum, und wo ein und dasselbe Instrument in einem oder in mehreren Mitgliedstaaten zum Einsatz kommt, geschieht dies nicht in gleichem Umfang oder in gleicher Weise.
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berprfung der bestehenden Rechtsetzung Alle Mitgliedstaaten nehmen berprfungen ihrer bestehenden Rechtsvorschriften vor, wenngleich nicht immer in systematischer Weise. Viele gehen ad hoc vor, was vielfltige Ursachen haben kann: interne (einzelne Minister, Ministerien) sowie externe (Unternehmensverbnde, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft und Verbrauchergruppen). Bei einem systematischen Vorgehen stellt man hufig auf ein konkretes Ergebnis mit klar festgelegten Zielen, Zeitplnen fr deren berprfung und mit dem Vorteil der formellen Zustimmung des zustndigen Ministeriums ab. Ein derartiges Vorgehen fhrt dazu, dass der berprfungsprozess transparenter wird, und dass die dafr Verantwortlichen darber Rechenschaft ablegen mssen. In einigen Mitgliedstaaten initiieren und koordinieren die fr bessere Rechtsetzung zustndigen Stellen den gesamten Prozess und die dafr notwendige Untersttzung und bieten denjenigen, die mit der Durchfhrung betraut sind, ihre Hilfestellung an. In drei Mitgliedstaaten knnen auch externe Gremien Bereiche vorschlagen, die in die berprfung einbezogen werden sollten, und entsprechende nderungsvorschlge unterbreiten. Die meisten Mitgliedstaaten gaben als Ziele der berprfung Vereinfachung und Kodifizierung an, obwohl nur wenige eine Strategie zur Erreichung dieser Ziele erarbeitet haben. Wo dies jedoch der Fall ist, gibt es zuweilen ein Rahmengesetz, wodurch sich die Vereinfachung oder Kodifizierung leichter gestalten lsst. In einigen Mitgliedstaaten liegt die Zustndigkeit fr das Vereinfachungsprogramm bei einem interministeriellen Ausschuss, der die Verfahren festlegt, den gesamten Prozess berwacht und nderungen an der Rechtsetzung vorschlgt. In Mitgliedstaaten mit einem Kodifizierungsprogramm kommt ein hnliches Verfahren zum Einsatz. In Kodifizierungsprogrammen wird gewhnlich auch festgelegt, welche Rechtsetzungsbereiche in welcher Form kodifiziert werden sollen. Bewertung/Folgenabschtzung neuer Rechtsetzung Die meisten Mitgliedstaaten bewerten die Wirkung neuer Rechtsetzungsvorhaben, bevor ein entsprechender Vorschlag dem Ministerrat oder dem Parlament vorgelegt wird; in drei Mitgliedstaaten wird eine derartige Bewertung sogar noch vor dem ersten Textentwurf vorgenommen. Diese Bewertungen sind verbindlich vorgeschrieben und werden in den meisten Fllen den Unterlagen hinzugefgt, die dem Parlament zugeleitet werden. Damit sind sie ffentliche Informationen. Allerdings sind diese Bewertungen unterschiedlich angelegt: In einigen Mitgliedstaaten beschrnkt sich die Bewertung auf eine qualitative Beschreibung, andere gehen mehr wissenschaftlich vor und bewerten sowohl makro- als auch mikrokonomische Faktoren. Ferner werden dabei Aspekte wie die Ziele und erwarteten Ergebnisse, der finanzielle und zeitliche Aufwand bei der Einhaltung, die Ergebnisse der Konsultationen usw. bercksichtigt. Fnf Mitgliedstaaten bercksichtigen bei ihrer Folgenabschtzung auch Alternativen zur Rechtsetzung. Am hufigsten wurden in diesem Zusammenhang wirtschaftliche Instrumente, Selbstregulierung, freiwillige Vereinbarungen und verbesserte Informationen erwhnt. Alle Mitgliedstaaten stellen Informationen zur Flankierung neuer Rechtsetzung im Sinne einer leichteren Einhaltung zur Verfgung, sofern sie dies als notwendig erachten einen systematischen Ansatz in dieser Hinsicht gibt es jedoch eher selten.
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Konsultationen Obwohl alle Mitgliedstaaten die Betroffenen konsultieren, werden dafr hchst unterschiedliche Kanle sowohl hinsichtlich des Gegenstands als auch der Form der Konsultation genutzt (formell ber beratende Gremien, Ausschsse usw. oder informell Anhrungen, Versammlungen, usw.). Wenn die Betroffenen in die Vereinfachungs- und Kodifizierungsprogramme einbezogen werden, geschieht dies in der Regel ber dieselben Kanle. Konsultationen ber das Internet sind in der Praxis noch nicht weit verbreitet, obwohl einige wenige Mitgliedstaaten in letzter Zeit derartige Versuche in Angriff genommen haben. In nahezu allen Mitgliedstaaten werden die Betroffenen zum Inhalt der Rechtsetzungsvorschlge konsultiert, doch nur in wenigen auch zu den Ausfhrungsaspekten. In einigen Mitgliedstaaten werden die Konsultationsunterlagen verffentlicht, wobei dies in sechs Mitgliedstaaten sogar systematisch geschieht. Dabei handelt es sich meistens um Papierunterlagen, doch verwenden neun Mitgliedstaaten mittlerweile auch das Internet zur Verffentlichung dieser Unterlagen. Drei Mitgliedstaaten haben den Konsultationszeitraum eigens festgelegt, der zwischen 15 Werktagen und 12 Wochen schwanken kann, in anderen hngt die Konsultationsfrist vom jeweiligen Politikbereich oder spezifischen Thema ab. In fnf Mitgliedstaaten erhalten diejenigen, die konsultiert wurden, eine Rckmeldung, was in drei dieser fnf Lnder sogar verbindlich vorgeschrieben ist. In den meisten Mitgliedstaaten bedarf es einer schriftlichen Rechtfertigung neuer Rechtsetzungsvorhaben, und dies geschieht in Form eines erluternden Vermerks zum Rechtsetzungstext. In den Mitgliedstaaten, in denen die Folgenabschtzung verbindlich vorgeschrieben ist, muss gleichzeitig auch eine Begrndung der Notwendigkeit der neuen Rechtsetzung vorgelegt werden. Worauf sollte bei einem europischen Vorgehen in Zukunft geachtet werden? Die Antworten in diesem Teil des Fragebogens deuteten in den meisten Fllen auf die Notwendigkeit einer kohrenten und umfassenden europischen Strategie zu allen Aspekten einer besseren Rechtsetzung hin, wodurch der Binnenmarkt reibungsloser funktionieren und die EU dem Brger nhergebracht werden knnte. Diese Strategie sollte nach Auffassung der meisten Befragten eine verbesserte Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, ein System der Folgenabschtzung neuer Rechtsetzungsvorhaben und ein Fortschreibungsprogramm zur Vereinfachung und Kodifizierung der bestehenden Rechtsvorschriften umfassen. Schlussfolgerungen Die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen deuten klar darauf hin, dass die Verbesserung der Qualitt der Rechtsetzung und die Vereinfachung der Einhaltbarkeit ein kontinuierlicher Prozess ist. Zahlreiche Mitgliedstaaten haben ehrgeizige Rechtsetzungsreform- und/oder Vereinfachungsprogramme aufgestellt und eine Vielzahl von Instrumenten konzipiert, die auf EU- oder OECD-Leitlinien oder auf positiven Erfahrungen anderer Lnder basieren. Aus den Antworten geht ebenfalls hervor, dass diese Programme die erwarteten Ergebnisse nur dann zeitigen knnen, wenn starker politischer Rckhalt, klar festgelegte Ziele innerhalb eines strikten Zeitplans, Engagement der ffentlichen Behrden, effiziente Kommunikation und Koordinierung, Einbeziehung der Betroffenen, kontinuierliche Bewertung und ein Mix aus Instrumenten, die auf all diese Aspekte abstellen, gewhrleistet sind.
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Anhang D Glossar der in diesem Bericht verwendeten Begriffe


Begriff Alternativen zur Rechtsetzung Bessere Rechtsetzung Bedeutung in diesem Bericht Strenggenommen Alternativen zur reinen, traditionellen, auf Gesetzgebung basierenden Rechtsetzung wie Selbstregulierung, Koregulierung usw. Politik zur Verbesserung und Vereinfachung des ordnungspolitischen Regelwerks. Rechtsetzung sollte nur dann zum Einsatz kommen, wenn dies erforderlich ist, wobei auf Angemessenheit und Verhltnismigkeit in bezug auf den Sachverhalt geachtet werden sollte. Rechtsetzung sollte transparent, fr alle zugnglich und so einfach wie mglich sein. Sie sollte durchsetzbar sein und auf europischer Ebene das Subsidiarittsprinzip erfllen. Auf europischer Ebene wird der Begriff amtliche Kodifizierung zur Beschreibung des Prozesses der Aufhebung verschiedener Rechtsakte in einem bestimmten Bereich und ihre Ablsung durch einen einzigen Rechtsakt ohne wesentliche inhaltliche nderung verwendet. Daraus entsteht wiederum ein rechtskrftiger Text. In einigen Mitgliedstaaten (z. B. in Frankreich) ist die Bedeutung von Kodifizierung enger mit dem europischen Begriff der Neufassung Recasting verknpft, d. h. mit dem Prozess, bei dem nicht nur mehrere Rechtstexte zu einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst werden, sondern daran auch grundlegende nderungen zur Beseitigung berholter oder unsinniger Bestimmungen oder zur Schlieung von Lcken vorgenommen werden. Der Begriff ist auch im Sinne einer Aufnahme in einen Gesetzeskodex in den Lndern zu verstehen, die ber eine derartige Rechtsstruktur verfgen. In diesem Bericht wird der Begriff Kodifizierung im europischen Sinne verwendet, es sei denn, es wird im Kontext ausdrcklich auf eine andere Auslegung hingewiesen Ausma, in dem eine Rechtsetzung in der Praxis befolgt wird. Zusammenfassen verschiedener Rechtstexte, die einen bestimmten Bereich regeln, zu einem einheitlichen Rechtsakt, wobei geringfgige inhaltliche nderungen mglich, aber nicht unbedingt notwendig sind. (Bedeutende inhaltliche nderun-

Kodifizierung

Einhaltung Konsolidierung

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gen werden im Rahmen der Vereinfachung der Rechtssetzung vorgenommen). Auf europischer Ebene wird dieser Begriff hufig zur Beschreibung eines inoffiziellen Prozesses verwendet, bei dem Kommissionsbeamte einen Text ohne Rechtswirkung zusammenstellen, der von rein praktischem Nutzen ist. In diesem Bericht wird der Begriff Konsolidierung im allgmeinen Sinne verwendet und umschliet sowohl die Kodifizierung als auch die Neufassung. Konsultation Interaktion zwischen den fr die Rechtsetzung zustndigen Stellen und den von der betreffenden Rechtsetzung voraussichtlich betroffenen Parteien, damit diese ihre Auffassungen, Erfahrungen und ihren Sachverstand beisteuern knnen. Steuerung von Vorhaben durch eine Kombination aus Manahmen privater Akteure und ffentlicher Behrden Anwendung der Rechtsetzung in der Praxis Prozess der Prfung der Wirksamkeit von Rechtsetzung und Rechtsetzungsprozessen, der hauptschlich in zweierlei Form erfolgt: ex-ante Bewertungen, wobei Instrumente wie Folgenabschtzung und Konsultationen zum Einsatz kommen und der Rechtsetzungsprozess daraufhin berprft wird, ob smtliche Schritte vorgenommen wurden, oder ex-post, wobei die Wirksamkeit der Rechtsetzung geprft wird, was hufig anhand einer Checkliste erfolgen kann. bererfllung einer Europischen Richtlinie durch die Aufstellung zustzlicher nationaler Anforderungen, die ber die in der Richtlinie genannten hinausgehen

Koregulierung Durchsetzung Bewertung/Evaluierung

Gold plating

Innerstaatliche Integration Prozess der Eingliederung Europischer Rechtsetzung (d. h. von Entscheidungen, Verordnungen und Richtlinien) in das nationale Recht und die Gewhrleistung der Anwendung. Eingliederung Aufnahme Europischer Rechtsetzung in das nationale Recht. Im Fall von Richtlinien spricht man von Umsetzung, doch gehren hierzu auch die rechtlichen nderungen, die gewhrleisten sollen, dass eine Entscheidung oder eine Verordnung direkt anwendbar ist. In diesem Bericht bedeutet der Begriff rechtswirksame Konsolidierung die Erstellung eines konsolidierten Textes mit Rechtswirkung im Wege der Kodifizierung oder Neufassung.
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Rechtswirksame Konsolidierung

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Gesetzgebung Neufassung (recasting)

Primrrecht oder Sekundrrecht, das durch gesetzgebende oder exekutive Gremien verabschiedet wird. Dieser Begriff wird auf europischer Ebene zur Beschreibung einer Kombination von (europischer) Kodifizierung und inhaltlichen nderungen verwendet. Es handelt sich jedoch nicht um eine vollstndige Aufhebung oder umfassende berprfung der Rechtsakte. In diesem Sinne wird der Begriff auch in diesem Bericht verwendet. Gesetzgebung oder andere Formen verbindlichen Handels durch ffentliche Stellen zur Umsetzung ffentlicher politischer Manahmen. Die Gremien, die an der Erarbeitung und Verabschiedung von Rechtsetzungsakten mitwirken, d. h. die Parlamente und auf Europischer Ebene der Rat. Strukturierter Rahmen zur fundierten Errterung der verschiedenen Optionen zur Handhabung sachpolitischer Probleme und der damit jeweils verbundenen Vor- und Nachteile. Bei einer guten RIA sollten alle Wirkungsarten erfasst werden. Prozess der berprfung bestehender Rechtsetzung zur Ermittlung der eventuell daran vorzunehmenden nderungen. Bestimmung in einem Rechtsetzungsakt, wonach eine berprfung innerhalb eines bestimmten Zeitraums vorzunehmen ist, wobei das Ergebnis (Status quo, Revision oder Aufhebung) nicht von vornherein feststeht. Kontrolle bestimmter Ttigkeiten durch die Betroffenen selbst ohne direktes Eingreifen der ffentlichen Behrden. Prozess, wonach die bestehende Rechtsetzung leichter verstndlich, anwendbar und einhaltbar werden soll, wobei unntige, berholte oder mit bermigen Belastungen verbundene Bestimmungen ausgesondert werden, ohne dass der ursprngliche Zweck und der mit der Rechtsetzung verbundene Schutz verndert wird. Bestimmung, wonach in der betreffenden Rechtsetzung eine zeitliche Befristung des neuen Rechtsetzungsakts vorgenommen wird, so dass dieser nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums ganz oder teilweise in seiner Wirkung erlischt. Prozess der Eingliederung einer Europischen Richtlinie in nationales Recht.

Rechtsetzung

Rechtsetzungsbehrden

Folgenabschtzung (RIA)

berprfung/Revision berprfungsklausel/ Review clause

Selbstregulierung Vereinfachung

Auflsungsklausel/ Sunset clause

Umsetzung
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Anhang E Mitglieder und Mitwirkende


Vorsitz Dieudonn MANDELKERN (F) Mitglieder Ernesto ABATI GARCIA-MANSO (E) Kees BURGER (NL)* Marc CABANE (F) Luigi CARBONE (I) Bruno CHAVANAT (F)* Colin CHURCH (UK)* Dermot CURRAN (IRL) Erwin DE PUE (B) Michael FRUHMANN (A)* Pierre GEHLEN (L) Roberto HAYDER (CE) Lars HJORTNS (DK) Panagiotis KARKATSOULIS (GR) Erich MILLEKER (D)
* Mitglieder der Redaktionsgruppe; 1 Mitglied seit September 2001; 2 Mitglied seit Mrz 2001;

Pekka NURMI (FIN) Paolo PONZANO (CE)1 Giulia TIBERI (I)* Peder TRNVALL (S) Ana SNCHEZ HERNNDEZ (E)2 Jos Antonio SNCHEZ QUINTANILLA (E)3 Michel SOUBIES (CE) Patrick STAES (B) Jrme VIGNON (CE)4 Kathy VANHOORNE (B)* Ana VARGAS (P) Henrik WINGFORS (S) Adam WOLF (DK) Phil WYNN OWEN (UK)
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Mitglied bis Mrz 2001; Mitglied bis September 2001.

SONSTIGE MITWIRKENDE Sue BINNS (CE) Eva LOEVE-BERKHUIJSEN (NL) Per SAMUELSON (S) Manuel Maria SANTIAGO DOS SANTOS (CE) Barbera VELTKAMP (NL) Durchgesehene deutsche bersetzung im Auftrag des Bundesministeriums des Innern erstellt von: Sibylle Schindler, Brssel

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