Leitura 8

Financiamento da educao: gesto democrtica dos recursos financeiros pblicos em educao

Jos Carlos de Arajo Melchior (1991)20

[...]

A experincia do Estado de So Paulo

Em agosto de 1989, o governo do Estado de So Paulo deu incio a um processo induzido de descentralizao na rea da educao. Como o governador Orestes Qurcia havia sido eleito com a bandeira da municipalizao, a esse pro. cesso deu-se o nome de Municipalizao do Ensino. Anteriormente j havia um processo de descentralizao na rea da educao. No entanto, era um processo fragmentado, difuso e esparso, constitudo de aes isoladas. conforme as necessidades dos municpios e as disponibilidades da Secretaria de Estado da Educao. Na gesto governamental ele Franco Montoro, as aes de descentralizao foram intensificadas e, em agosto de 1989, cerca de cinco mil convnios estavam em andamento, firmados entre Estado e municpios, quase todos com problemas de execuo e controle. O que o governo do Estado fez, a partir de agosto de 1989, foi trans10rmar aes isoladas numa poltica integrada, que passou a ser denominada de Municipalizao do Ensino. A nova poltica abrangia 11 aes. Inclua as anteriores e abrangia aes ainda inexistentes na esfera da Secretaria da Educao. Ao incluir as j existentes, procurou extirpar todos os problemas e erros dos antigos convnios. Naquele momento, em agosto de 1989, o Estado possua 571 municpios. O abjetivo do governador era chegar ao fim do seu mandato com a incluso de 300 municpios no Programa de Municipalizao. Por adeso voluntria, em novembro ie 1990, o programa j havia firmado convnios com 346 municipios, havendo (erca de mais 100 nele querendo entrar.

,) Texto extrado de: Jos Carlos de Arajo Melchior. Financiamento da Educao: Gesto [Iemoc"tica dos Recursos Financeiros P'blicos em Educao. Revista brasileira de Estudos .'edaggicos, Braslia, v.72, n.l72, set./dez, 1991: p.262-290. Reproduzido com permisso do ISEP. (Disponvel em: http://www.rbep.inep.gov.br/i ndex. php/RBEP/ article/viewFile/4 72/483. !cesso em: 12/1IIlO.)

Na esfera estadual, o Programa de Municipalizao consta do Decreto n" 30.375, publicado no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, em 14/9/89, que delega ao secretrio da Educao o poder de firmar convnios com os prefeitos dos municpios. Como parte integrante elo decreto, publicou-se na mesma data o modelo de convnio nico que seria assinado com o municpio e a exposio de motivos que explicava as razes ou bases tericas do programa que se pretendia implantar. A partir do convnio nico, poderiam ser assinados termos aditivos que abrangessem as reas de construes escolares, merenda, material de apoio didtico, aperfeioamento de pessoal, apoio a eventos escolares, transporte escolar, integrao do currculo realidade da escola e assistncia ao aluno. O municpio, para aderir voluntariamente, deveria ter uma lei municipal que autorizasse o prefeito a entrar no programa, assinando, de incio, o convnio nico e, posteriormente, os termos aditivos. O Programa de Municipalizao, que comeou a ser implantado na gesto de \Vagner Rossi na Secretaria da Educao, posteriormente ficou estagnado na gesto de Jos Coldcmbcrg e. na gesto de Carlos Estevan :\fru:tins, sofreu um novo impulso em seu aspecto de poltica de descentralizao. Em 24/9/90 foi baixado o Decreto n' 32.392, que autoriza o secretrio da Educao a celebrar o Termo dc Cooperao Intergovernamerual (TC1) com municpios do Estado ele So Paulo. O TCT faz parte do decreto e visa construir e equipar prdios escolares, em terr'enos doados pelos municpios, destinando-os a estes ltimos, para a implantao de escolas de ensino fundamental, criadas e administradas exclusivamente pela esfera municipal. o incio da efetiva implantao e/ou do desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino. prevista na Constituio Federal de 1988. Com essa medida criaram-se as condies para a intensificao do processo de desceutralizao da educao no Estado de So Paulo, atravs da ao, da colaborao e da cooperao entre Estado e municpio. visando garantir a melhoria da qualidade do ensino e a criao ele melhores condies para que os alunos tenham o acesso. a permanncia e a progresso no sistema pblico de ensino. De maior interesse, contudo, para os fins deste trabalho, foi a criao da Comisso de Educao elo l\lunicpio (CEM). Ao assinar o convnio nico, o municpio obrigava-se a "tomar providncias para a instalao, o funcionamento e o desenvolvimento das atividades da Comisso de Educao do Municpio, bem como participar ativarnente de seus trabalhos e colaborar para o seu desempemln eficiente ". Os objetivos da CEM eram identificar problemas, estabelecer pri.on dades e propor solues. O critrio de constituio das CE~"ls foi a pluralidade de representao, sendo uma representao fixa e uma varivel, de acordo com as foras atuamte da comunidade. A parte fixa foi constituda com os seguintes representantes: a) o prefeito c/ou o dirigente municipal de educao; b) um representante dos vereadores, eleito por seus pares;

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c) um representante ela Secretaria da Educao do Estado, que ser o dele. gado de ensino, no caso do municpio ser a sede da Delegacia de Ensino, ou um upervisor de ensino, por aquele indicado, nos demais casos: d) um representante dos diretOl'es de escolas, eleito por seus pares; e) um representante dos professores, eleito por seus pares; O um secretrio de escola, eleito pelos funcionrios da escola: g) um representante dos pais, eleito pelas Associaes de Pais e Mestres (AP~ls). A parte varivel da composio das Comisses de Educao dos Municipios ter um mnimo de trs e um mximo ele cinco representantes de segmentos atuantes da sociedade local. Os representantes desses segmentos sero apontados pelos componentes da representao fixa da Comisso de Educao do Municipio. Deu-se um prazo de sessenta dias, a contar da data da assinatura do convnio, para o municpio providenciar a criao. a constituio e a instalao da Comisso de Educao do Municpio, a qual dever ter Regimento prprio, e enviar, trimestralmente, relatlio de suas atividades, dando destaque avaliao e aos problemas de execuo do convnio. O Programa de Municipalizao do Ensino est em desenvolvimento, tendo atingido trs aes prioritrias: construo de salas de aulas. reforma e ampLiao de prdios escolares e fornecimento de material didtico de apoio s atividades escolares, principalmente aparelhos audiovisuais. Alm de dar incio a um processo integrado e ordenado dc aes descentrali_ zadas, em regime de colaborao entre Estado e municpio, o programa, ao criar as Comissesde Educao do Municpio, procurou equacionar uma questo vital para os educadores: a questo da representao da comunidade _ uma questo vital para os educadores, os poticos, os partidos, e para a populao, bem como para o funcionamento da democracia participativa, que no se circUllscrcvc somente participao delegada mediante a eleio dos reprcsentantes cios Poderes Executivo e Legislativo. Aos poucos, foi se desenvolvendo a ideia de que uma nao compe-se de governo e sociedade civil. no bastando somente a participao, por delegao, do governo nas decises refcrentes ao destino do Pas. Ao contrrio, foise desenvolvendo a ideia de que, mais impoI1ante que o governo, a organizaoda socieclade civil, seja participando dos rgos governamentais, seja criando suas associaes prprias, ou participando dc situaes mistas. nas quais governoe sociedade estejam representados. Nas democracias. os controles internos desenvolv-idospelo governo e sua burocracia devem ser complementa_ dos pelos controles externos, compostos pela representao populaT delegada e pela sociedadecivil. desta ltima que nasce o controle social da aplicao dos recursos financeirospblicos.

De modo simples, mas eficaz. a Comisso de Educao do MUllicipio que passa a ser oinstrumento fundamental do controle social dos recursos financeiros aplicados educao pejo Estado e pelo municpio. As CEMs funcionam ao lado da burocracia,colaborando na agilizao da identifIcao e na soluo dos problemas das redesestadual e municipal de ensino. Seus componentes envolvem os
25]

poderes pblicos estadual e municipal e as pessoas que representam os segmentos envolvidos direta e indiretamente no ensino. O critrio de representatividade dos segmentos envolvidos significa que as CEMs no so compostas por pessoas especializadas em educao, mas que l esto para manifestar o que pensam os diversos segmentos em relao aos problemas educacionais. Como os segmentos representam interesses e pontos d,e vista diferentes, a divergncia e o conOito passam a ser naturais e normais. E a regra que orienta o sistema democrtico: institucionalizar o conflito, buscando as solues de consenso e/ou de maiorias respeitados os interesses da minoria, que tambm participa do processo e que pode influir na tomada de deciso final, funcionamento das CEMs no condicionado por receitas. A CEM o fator fundamental de um processo de conscientizao e participao da sociedade local nos problemas da educao. No havendo receitas e nem regras preestabelecidas em relao aos limites de funcionamento das CEIVls,sua atuao, em grande parte, vai depender do interesse, competncia e capacidade de liderana de seus membros. H um espao a ser ocupado por disposies do convnio nico e por meio de cada ao desenvolvida que transcrita nos termos aditivos. Alm disso, h uma zona de liberdade, um espao no determinado, cuja existncia vai depender da capacidade dos membros da CEM, seja sugerindo, criticando, controlando ou avaliando a educao. concretamente, em suas manifestaes locais. Na prtica, ns temos CE:Vlsque vo desde as mais atuantes e produtivas at aquelas que no acreditam no seu poder de colaborar e de pressionar em beneficio da educao local. E isto tem que ser visto como um processo normal, que depende da educao de seus membros e da constante valorizao de sua atuao por parte das autoridades, incentivando-as com reforos positivos, tanto a CUlto como a mdio e a longo prazo. Detonado um processo social dessa magnitude, resta somente ter a esperana de que os envolvidos nele saibam valoriz.lo para que no se perca a oportunidade de fazer valer um dos princpios mais buscados nos sistemas democrticos, que o da participao nas decises que podem afetar as nossas vidas.

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Leitura 9
A municipalizao cumpriu suas promessas de democratizao da gesto educacional? Um balano crtico

Romualdo POItela de Oliveira (200311

[1

Introduo

Umadas questes recorrentes no debate educacional brasileiro diz respeito ao papel quc o municpio deve cumprir no a~endimento demanda, particularmcnte doensinofundamenal, ou, de outra maneira, refere-se ao grau de descentralizao desej\'eF2, queso que remonta Constituio Imperial de 1824 e a legislao que selne seguiu.corno a lei de 1827 e o Ato Adicional de 1834 (Oliveira, ] 999; Sucupira,2001). A onda mais recente desse debate ocorreu por ocasio da Constitllnte de 198788, quando diversossetores propugnaram a municipaLizao do ensino como operacicnalizao de uma proposta mais descentralizada de gesto da educao. Nesse conte.xto, ttl proposta apareceu como Proposio democrtica, sentido praticamente auseme no deba.te. antelior. .Js~o se ~'eveu, a meu ver, influncia do setor pro gresssta do catoltclsmo brasilero, almhado, mesmo que de forma difusa, com as preposies da Teologia da Liberta02:1. O objetivo deitebreve texto avaliar a poltica de municipaljzao a partir da anlise de um eosargumentos mais significativos esgrimidos por seus defensores,o de que a nW1icipalizaodo ensino possibilitaria maior controle social sobre aspolticas ehcacionais, dada a proximidade entre o usurio dos servios edacariorais e os ~stl)rese decisores encarregados da mesma. (Gadotti: Romo,
Textoexlrado de: R'mualdo Portela de Oliveira. A municipalizao cumpriu suas promessas de dermcnuza- o da .eso educacional? Cm balano crtico. Ce~lo em A{), Salvador. V.6, n.Z.julde. 2003: 9911).Texto reproduzido com permisso do autor.
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Nestetexo, entendolGfdescentralizao a transferncia de responsabilidade entre diferentes esferas da administraio I'blica e por desconcentrao a transferncia de poder decisrio e de execri no interia Jr uma mesma esfera (Oliveira, 1999: 14.J 6). ver Bruneau,

Para unu anlise dr traetriadesse movimenlo. seus linites ver RomaIc.l979.

l'

1974. Para uma crtica de

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A expresso "municipalizao do ensino", quando utilizada para o ensino fundamental, pode ser entendida de duas maneiras diferentes, a saber; Como a iniciativa, no mbito do Poder Municipal, de expandir Suas redes de ensino, ampliando o nvel de atendimento por parte desta esfera da administrao pblica; Como o processo de transferncia de rede de ensino de um nvel da Adminis. trao Pblica para outro, geralmente do estadual, para o municpio. esses so os dois sentidos correntes do termo. Entretanto, de servios pontuais, como foi o caso da '0 ~ cpalizao da " merenda no caso de So Paulo, antecipou nuru I' _que, .parcialmente ceSSO de mUI1lCIpa izaao stncto sensu. Essencialmente,

d haver processo de municipalizao

prNeste texto, utilizo o termo municipalizao como o processo de ampliao do ento dim do ensino fundamental por parte da esfera municipal, quer seja por ten nr . quer seja . por trans ('crenC13 d a rec Ie esta d ua. I mp1 la o da re de e propna,
A

Im processo a Demandar uma Avaliao mais Ampla

como esse, parece-me fundamental delimitar o que corre-se o risco de embrenhar-se por um sta .:nhado de casos particulares que podem ocultar o debate principal. A meu mal stamos dirscunn d Oa comormaao r - dI' o esta c o naciona I , tanto no que diIZ respeito para avaliar um processo

' m discusso, pois do contrrio

er:~ilidade de seu peculiar regime federativo garantir o Direito Educao, nos VIa S estahelecidos pela legislao em vigor (artigo 208 da Constituio e Sua !rmo . " .. ' lamentao complementar), particularmente no que diz respeito ao direito ,gll dro de qualidade . para todo quanto a reduzir as desigualdades o pa. " cidado, . . staclU31S e, agora, Illtermunlclpals. itere h" l'{' .I I Ii Entendo que a uma srmp uicaao na noao (e (escentra lzao quando u.tadaem municipalizao. Essa simplificao ancora-se em uma ambiguiadnsJ}1que toma descentralizao e municipalizao como sinnimos. Entretanto, a e, . I " I' _ J tenclimento e 1u d e que se po d e ter um processo oc munlclpalzaao em que e~er no seja descentralizado, apenas se alterando a esfera administrativa po svel Jlelagesto do ensino. Alis, a ju Igar pela prtica poltica vigente, na :s~O?adas administraes municipais no Brasil, essa a .tendncia predominanaicri . (Bordign01, 1993~ ..Pode-se ter uma sem a outra "" Vlce-versa. ~or exemplo, 'da a reponsabilidade estadual por um dado sistema de ensino, pode-se ann I I'rzaao- d as d eClsoes . _ e, lIlversamente, . lotar um amp Io processo cI e (escentra lpa o d" I' I e rnumcipa rzao . sem qua quer caracterstica des)d em s terum processo 'llll'alizadon, pelo menos para a base do Sistema, se a gesto municipal for

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centralizadora e autoritria". No nos esqueamos que a esfera local entre ns o espao por excelncia do mandonismo, do coronelismo e do compadrio (Leal. 1975; Faoro, 1976). De todo modo, generalizou-se a interpretao que entende ser a municipn. lizao a opcl'acionalizao de uma viso descentralizadora. Neste particular, cabvel reconhecer a hegemonia dessa viso, no sua correo. O intenso processo de municipalizao ocorrido nos ltimos anos (Tabela I, fez com que, desde 2000, a esfera municipal seja a maior responsvel pela ofen, do ensino fundamental e, a partir de 2002, responsabilize-se por mais de 504 da matrcula total dessa etapa da educao bsica, incluindo o setor privado. En trabal ho de 1997, sustentei que as duas principais instituies emissoras dos Iun. damcntos idcolgicos da municipalizao eram a Igreja Catlica e o Banco MUlldial Da primeira provinha o argumento da maior participao e, consequentemente, dc maior democracia e, o segundo, o do aumento da eficincia. Tabela 1 Brasil. Ensino Funclamental Regular - Matrcula inicial - 1975-20 )0
1

Matricllla por D.:p~"rl,,'I(:ia Administrativa Alio 197;' 1980 19135 Totat I().;'49.249 22.;'98.2:;4 24..769.:159 F.:deral 122.47t 169.:336 11(,.848 140.983 95.536 33.564 30569 29.181 28.571 27810 27.416 26.422
%

Estadual 10.956.560 11.928.315 14.178.371 t.5.755.120 16.716.816 18.468.772 18.098.544 17.266.355 16.589.455 15.806.726 14.917.534 14.236.020

%, 56 52,8 57,2 57,2 57,2 55,7 52.9 48,2 46,444,3 42,3 40,5

Municipal 5.948.119 7.602.527 7.480.433 8.218.1t55 8.773.360 10.921.037 12.436.528 15.113.669 16.164.369 16.694.171 17.144.853 17.653.143

uI. 30.4 336 3<i2 2~8 10 13 3(3 4~2 4',5 4<,7 4:,6 5,2

0,6 0,7 0,5

1<)119 27.;'57.542 1991 2').2(J:\.724.

O,J
0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

19<)(> :B.I:~ 1.270 1997 1998 1999 2000 2001 2002 34.229.388 35.792.554 36.059.742 35.717.948 35.298.089 :~5.1SO..'362

(continua

na prxim2pgiQl)

2<>

~ntre os inmeros exemplos que ilustram esta assertiva, cita-se o relato de uma lirc:tfjra da Escola Estadual em uma cidade do interior paulista que, na vacncia do cargo \T~~_ .Diretor, poderia indicar, provisoriamente, um substituto. Rapidamente, recebeu aisilaco Prcfeito Municipal sugerindo-lhe a indicao de determinada pessoa, caso contrrica Jl<rir de ento ela no "contaria mais com qualquer colaborao por parte da Prefeitura Muicipal' .

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Matrcula Ano

por Dc:pc:llcJi\!H;ia Adrnillistrativa

Particular

{X, 12,9 12,8 12,1 12,5 12,4 II ,2 10,7 9,5 9 8,9 9,1 9,2

Pop.7-14
aflos

Mil

1975 1980 1985 1989 1991 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

2.522.099 2.898.074 2.989.266 3.442.984 3.618.012 3.707.897 3.663.747 3.383.349 3.377.347 3.189.241 3.208.286 .'3.234.777

*
22.981.805 24.251.162 27.509.374 27.611.580 28.525.815 29.108.003 26.400.307 25.105.782 27.124.709 26.820.818 27.040.644 98 102 100 105 116 ll6 1.% 143 1.'31 1.'32 1.10

ilEC-1NEP/SEEC e lBCE. No dispomos de dados da PNA I) para o ano, pois cm 1975 zada em seu lugar o Estado Nacional da Despcsa Fal1liliar (ENDEI/).

sa afirmao parece-me, ainda hoje, esscncialmentc correta, pois eventuais es alternativas de municipalizao evidentemente no constituram o subsIS polticas recentes e, nem mesmo, tiveram peso na sustentao de posies tivas e/ou contrrias. A ttulo de exemplo, mencione-se a conhecida posio palista de Ansio Teixeira (1967), entretanto, no identifico, na atualidade, co discurso que sustente ser Ansio o inspirador e/ou fundamentador do ;0 de municipalizao em curso.

Ido O objetivo desta reflexo, para problematizaI' o argumento de maior ~atizao por meio da municipalizao, concentrar-me-ei no debate sobre cipalizao proposto pelos se tores catlicosl7

'IJ

dos sistemasde ensino municipalizados

bojo do processo de municipalizao, difundiram-se conselhos destinados ar o controle social sobre diferentes aspectos do processo de gesto da eduformalmente, tais organismos possibilitariam populao participar mais .nte do processo educacional, implimindo-lhe uma faceta mais democrtica.

fundamento recente da proposta de Illunicipalizao, o de que representaria mais a, requer um esforo metodolgico mais amhicioso, cuja anlise desenvolvo em outro . (Oliveira, Luce; Arelaro, 2003)

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Entre tais conselhos, mencione-se particularmente os conselhos murucip, educao (CMEs), os conselhos de controle e acompanhamento social do FI (CACS) e os conselhos de alimentao escolar (CAEs).

A fim de explicar de que tipo de conselhos estamos falando, ressalta.se pi ramente que no se trata de organismos de poder do tipo sovitico, impeos tanto no momento poltico atual, quanto nas intenes de seus proponen Portanto, por excluso, estamos falando em modalidades de conselhos destir a "participar" da gesto do estado como atualmente configurado.

Lembrando a precisa lio do saudoso mestre Fernando Cludio Prestes I (1987), participar significa participar de um poder e que, ao faz-lo, lambn legitima. Ao mesmo tempo em que os conselhos exercem algum poder, mai menor, dependendo de sua regulamentao, legitimam as hierarquias e estru de poder em que se inserem.

Dentro desse quadro geral, parece-me que os conselhos institudos P( ser deliberativos, fiscalizadores ou normatizaclores. Deliberativos, no sentie terem poder de deliberar sobre determinadas questes, fiscalizadores Com r-s mais restritas <I verificao do cumprimento da lei e normatizadores qu se Ihes delega o poder de rcgu lamentar dispositivos legais j estabelecidos todos esses casos, o sentido de gesto que configuraria uma lgica instituin um poder de nova natureza permanece ausente.

cabe ressaltar que tanto os Conselhos do def quanto os de alimentao escolar no so conselhos investidos de pod: gesto, mas de acornpan hamento e/ou fiscalizao. No se destinam, desdi concepo, a ampliar o poder da populao sobre o funcionamento do Esl mas, se cumprirem adequadamente Com suas [unes, garantir a adequae proredirncntos aclolados pelo Poder Pblico ao estabelecido em lei. Mesmo levando-se em conta esse escopo limitado, no que diz respeito aos objelivos (' funes, os estudos destinados a analisar sua ao tm evidenciado limites, sendo suas atividados, na maioria dos casos, marcadamente burocrtil legitimadoras cle decises j to macias na esfera do executivo (Oliveira; Bornh 2001; Oliveira; Luce; Arelaro, 2003; Souza, 2003; entre outros).

luz dessas ('onsideraes,

J os Conselhos Municipais de Educao, organismos dotados de pc algumas vezes destinados a exercer papel na gesto dos sistemas de ensino, tieularmente na definio dos rumos e estratgias do sistema ou a exercer P normatizador, encontram outro tipo de limitao. Quer seja pela reduzida ar

~" Apenas para no parecer extemporneo corn essa ressalva, esta questo apareceu muita fora por ocasio do debate entre Luza Erundina e Plnio de Arruda Sampaio qu da disputa entro ambos pela indica'o como candidato a prefeito de So Paulo pelo PI 1987. Na ocasio, uma das dificuldades cntre as proposies de ambos era que uma d dia Conselhos POflldares "dcliberativos" l' o outro, "consultivos". Apesar de vencer pr c posteriormente as eleies municipais, a concepo de conselhos populares deliberat cabveis apenas numa dinlllica de duplo poder, foi abandonada rapidamente.

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