Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS

Caro estudante, Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico a respeito de conceitos que julgamos importantes para o estudo da Administrao Pblica. Inicialmente, abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta de pensarmos essa conceituao to simplificada atualmente em grande parte da literatura especializada. Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da Administrao I e II , a ideia de Administrao ou Gesto como prtica social vital na formao de um gestor pblico e de suma importncia para voc entender mais sobre a Administrao. Dessa forma, voc vai poder entrar no campo da Administrao Pblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaes conceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nesta Unidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal, este um dos objetivos da disciplina de Teorias da Administrao Pblica . uma introduo. Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos. Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de modo mais adequado para entender e interagir com a sua realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo mundo real. Bons estudos!

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Mdulo 3

Teorias da Administrao Pblica

Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dada a sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita com letras maisculas quando nos referimos a entidades e rgos administrativos e, com letras minsculas, quando fazemos aluso s funes ou atividades administrativas. Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre com letras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar de estruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhos ou mquinas administrativas estatais.

Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na disciplina de Cincia Poltica?

Voc tambm j aprendeu alguns conceitos sobre Administrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Reveja o material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Neste livro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estado ser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira (1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizao burocrtica estatal que tem poder particular para definir leis e tributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governo e dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica. De incio, para nos aproximar mos do conceito de Administrao Pblica, prudente que entendamos o que estamos pensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento, trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temtica tomando como referncia uma obra do conceituado professor britnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente, o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente. Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administrao para a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.

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Voc est lembrado de quando propusemos isso na apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?

simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar, uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendo estudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudos organizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar o conceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.

Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida, entendermos melhor a Administrao Pblica.

Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlise de diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ou Gesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-los em trs grandes grupos.

X O primeiro engloba o que ele chamou de perspectiva

da Administrao como tcnica, ou seja, como um conjunto conceitual de tcnicas de como administrar. Dito de outra maneira, uma variedade de abordagens cuja preocupao apresentar a Administrao como um ferramental tecnolgico neutro e objetivo. Ou, ainda, como ensinamentos baseados em modelos prontos para serem aplicados, em busca dos melhores resultados coletivos, preestabelecidos e no atingveis sem sua aplicao nas organizaes, tanto pblicas como privadas. Assim, temos a Administrao com estruturas formalizadas de sistemas de controle capazes de garantir eficincia sobre a coordenao das aes humanas.

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Teorias da Administrao Pblica

Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l! Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas disciplinas de Teorias da Administrao I e II?

Nelas, voc conheceu como aquela corrente do pensamento administrativo prescreveu mtodos para o alcance de resultados propondo, em suma: The One Best Way (A nica melhor maneira), ou seja, como, a partir dos seus ensinamentos, as organizaes poderiam alcanar o melhor e nico caminho para as melhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceito das funes administrativas planejamento, organizao, comando, controle e avaliao; e a ideia de departamentalizao e estruturas organizacionais, dentre outras propostas, to caras ainda nos tempos atuais. Entretanto, pensada como uma tcnica, a Administrao assume a forma de um receiturio prformatado e imposto de cima para baixo pelos gestores organizacionais, bem como tomado como verdade nica e pronto para ser utilizado por quaisquer organizaes, no importando onde nem quando.

Para ilustrarmos, tomemos como exemplo o seguinte questionamento analgico: o que acontece quando voc usa uma ferramenta para apertar um parafuso?

Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, a ferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso, pois ela j vem com a dimenso exata para uma determinada bitola de parafuso. Mas, veja s, ela somente vai funcionar para essa determinada especificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramenta j no se adequar mais. Assim com a Administrao

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X O segundo grupo diz respeito aos estudos que contemplam

a perspectiva da poltica nas organizaes. Isto , em contraposio ao tecnicismo do grupo anterior, esses estudos do nfase poltica, ou seja, questo dos conflitos de interesse entre grupos nas organizaes caracterizando os ambientes intra e interorganizacionais como dotados de grandes incertezas. Os pressupostos de base so construdos a partir da noo de que as organizaes so palcos de conflitos entre grupos ou coalizes que disputam, entre si, processos de escolha decisria apoiando-se, para a resoluo desses conflitos, no exerccio de relaes de poder. A organizao tomada como uma arena de disputas de grupos dotados de interesses divergentes em busca do controle das decises. As estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspecto predominante e do lugar aos conflitos interpessoais e s suas dinmicas contnuas de negociaes, a partir de interesses distintos dos membros organizacionais, em busca do alcance de resultados organizacionais. Logo, por meio de processos de negociao entre interesses polticos divergentes, os conflitos so instaurados e resolvidos, bem como as estruturas organizacionais so modeladas e at mesmo transformadas. Voc pode entender melhor essa ideia se pensar como, no seu local de trabalho, as pessoas formam grupos com interesses diversos e disputam espaos de poder. Imagine, por exemplo, no setor pblico, um secretrio que, pressionado por moradores de um bairro carente, luta pela construo de uma unidade de sade. Que discurso este secretrio da sade ouviria do secretrio de finanas?

Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: uma mesma ferramenta administrativa pode ser til para qualquer organizao? O que voc acha?

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Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe de recursos financeiros, no verdade? Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sade pode se aliar aos moradores para aumentar a presso sobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, as divergncias e mediaes polticas que sero resolvidas via negociaes. O novo posto de sade poder ser construdo se o grupo de presso tiver maior fora. Isso pode acontecer em outras reas como educao, obras etc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?

X Por fim, no terceiro grupo, esto os estudos que pensam

as organizaes a partir de uma perspectiva crtica. Este grupo constitui uma oposio aos outros dois grupos, na medida em que descarta a Administrao tanto como um ferramental tcnico quanto como um espao de disputa entre grupos e pessoas no interior das organizaes. Assim, na perspectiva crtica, a Administrao, influenciada pela obra de Karl Marx e aplicada aos estudos organizacionais, vista como mecanismo de controle social a servio dos interesses maiores de proprietrios de organizaes e de outros bens privados na sociedade. Ou seja, em vez de uma tcnica neutra, ela um ferramental garantidor dos lucros do capitalista, bem como de controle da ao dos trabalhadores nas organizaes. Isto porque, em uma sociedade dividida em classes sociais antagnicas capitalistas e trabalhadores , que esto sempre em conflito capital e trabalho , emerge o papel da Administrao como fornecedora de instrumental ideolgico para garantir as relaes de poder. Isto , possibilitar que os capitalistas possam exercer o controle sobre os trabalhadores e alcanar os resultados desejados nas organizaes.

O que isso representa na prtica?

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Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja como as tcnicas administrativas permitiam aos patres controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis, influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao emergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entre capitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx, seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista. A perspectiva de anlise crtica nas Sociais foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor clssico e um dos fundadores do pensamento sociolgico. Marx deixou como legado o marxismo corpo terico e doutrina poltica de viso de mundo , interpretado de diversas formas por estudiosos a partir de seus escritos. Ainda que muito complexo, podemos destacar trs de seus elementos bsicos:
, Cincias

Para assistir um trecho www.youtube.com/

do filme, acesse: <http:// watch?v=XFXg7nEa7vQ>. Acesso em: 1 dez. 2010.

Saiba mais
Terico do socialismo. Em 1848, Marx e Engels publicaram o Manifesto do Partido Comunista , o primeiro esboo da teoria revolucionria

Karl Marx

que, anos mais tarde, seria denominada marxista. Embora tenha sido praticamente ignorado pelos estudiosos acadmicos de sua poca, Karl Marx continua sendo um dos pensadores que mais influenciaram a histria da humanidade. O conjunto de suas ideias sociais, econmicas e polticas transformou naes e criou blocos hegemnicos. Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx, Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro, Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografias/

X a anlise histrica das tipologias de

sociedade humana, na qual ganha destaque o modo de produo da vida material (econmica) determinando as instncias sociais, polticas e espirituais dos grupamentos humanos;

X a abrangncia das mudanas de um

X o estudo profundo sobre o capitalismo e as formas de

explorao da classe trabalhadora pelas classes dominantes proprietrias do capital.

tipo de sociedade para outra a ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 mar. 2010. partir do progresso tecnolgico, por um lado, e, por outro, as lutas de classe em busca de ascenso como dominantes, ambos os lados relacionados de forma ntima; e

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O pensamento marxista vasto e constituiu-se em uma anlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX, dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donos de negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores, desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundo de oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma sociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individual da propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).

Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com a ideia de gesto como prtica social?

Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daqueles trs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir as organizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dos fenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos, devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto e perceber a organizao como um campo complexo de disputa de poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreender que uma organizao est inserida em um contexto maior de conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de uma dada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos resultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001). Logo, o trip tcnica, conflitos entre grupos e pessoas inter e intraorganizacionais, bem como os conflitos mais amplos de uma dada estrutura social tem de ser considerado como interdependente em nosso cotidiano como gestores. Sem isso, estaremos sempre impedidos de agir de forma mais ampla e consciente, principalmente sobre os vrios porqus dos fenmenos organizacionais que nos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob um nico ponto de vista terico.

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, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de forma integrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica darmos ateno ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e os procedimentos operacionais; ao como fazer; aos conflitos interpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formas possveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, por fim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos de vrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticas e ideolgicas como nos ensinou Marx. Em sntese, o caminho compreendermos a Administrao como prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questes inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia (JUNQUILHO, 2001).

Mas o que podemos entender por prtica social?

Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prtica social consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados e manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma ao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimento mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem como se comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas, a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.

A noo de prtica social envolve nossas aes dirias, baseadas no conhecimento de sabermos como fazer as coisas de um determinado modo, aceito e legitimado no grupo social em que vivemos.

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Na prtica social a ao baseada no que o grupo considera como conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtido na escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prtico das coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamente sem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimos simplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dado grupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversas situaes sociais (GIDDENS, 1989).

Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos evidenciar uma ao como essa? No difcil, vamos pensar juntos!

Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: um catlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, a missa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre se arruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um calado combinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhor conjunto de cala e camisa, se for homem, no assim? Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usando roupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano, ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentar distintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisa dizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escola que o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ou quele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento no grupo como algo comum. Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quase que de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingo significa dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.

Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados elas trazem?

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A partir dessa noo de prtica social e com base nos ensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemos perceber que h uma aproximao definio de Administrao ou Gesto como uma composio frouxamente articulada de prticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversos interesses, recursos e atividades inerentes ao alcance de determinados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaes so pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduos esto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturao dos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamente envolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas. Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidas pelos diversos membros organizacionais, internos ou externos s organizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de serem controladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados. Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos de integrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam os gestores em busca de resultados comuns nas organizaes. Entendemos, portanto, que a Administrao comporta entrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionais e tecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversos intra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextos sociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas, econmicas, sociais, culturais e polticas.

Voc ainda est confuso? Vamos ajud-lo! Pense a Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais disponveis, certo?

Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para as formas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso desses instrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia

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e os demais membros organizacionais podem surgir da? Como poderemos negoci-los politicamente? E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural, econmico e histrico, exteriores organizao, podem estar influenciando as pessoas para determinados comportamentos reativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veem o mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociais fora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticas podem influenciar controles, planos organizacionais, comando de pessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte do cardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais.

Pensarmos a Administrao vinculada prtica social ajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, que deve, ento, ser construda a partir da anlise contnua e dinmica do trip.

O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos s organizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemos incrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essa capacidade de extrema importncia quando tratamos de Administrao Pblica, conforme veremos a seguir.

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COMO PODEMOS ENTENDER A ADMINISTRAO PBLICA?

Agora que voc j visualiza a Administrao e seu vnculo noo de prtica social, est pronto para seguirmos adiante. Primeiramente, vamos conhecer alguns significados conceituais sobre Administrao Pblica e, depois, faremos algumas atividades de aprendizagem para voc se certificar de que compreendeu corretamente o que estamos estudando nesta Unidade.

Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblica designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal . Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa a totalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modo concreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando a satisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sob seu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo, podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menor autonomia poltico-administrativa em relao primeira. O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples e Federativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tanto poltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituio de trs poderes Executivo, L egislativo e Judicirio independentes, porm nicos para toda a extenso territorial que compe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de

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poder central da qual emanam todos os ordenamentos administrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certa descentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos no possuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se ao poder central. J no Estado federativo, os entes regionais Estados e municpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detm autonomias que lhes so prprias, no podendo suas competncias administrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um ato arbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio. Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizes constitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definir suas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias. No h a um centro nico de poder (federal), mas sim um compartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entes descentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no caso do Brasil de hoje).
Voc conhecer as caractersticas jurdicas formas de constituio e funcionamento das organizaes governamentais na

disciplina Instituies de Direito Pblico e Privado ministrada ainda neste Mdulo 3.

Para tanto, o Estado organizado por meio da Administrao denominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidades estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda, as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes No Governamentais (ONGs).

Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade de Braslia.

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Figura 1: Esplanada dos Ministrios em Braslia Fonte: <http://www.brasil-turismo.com/distrito-federal/imagens/esplanada.htm>. Acesso em: 1 dez. 2010.

Em distino Administrao Pblica, temos o conceito de servio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamos a ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendo todo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. importante, ainda, entendermos o conceito de governo, que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, no pode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):
[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade [...]. Por consequncia, pela expresso governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.

Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabe aos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando, tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como manter a ordem jurdica vigente.

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Assim, ao identificarmos o governo com a atividade poltica e discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticas de ao, a Administrao Pblica tem a responsabilidade profissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas de governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos lot ados os s er v i os pb lic os . N o g ov er no, es t o as responsabilidades polticas das decises a serem executadas pela Administrao Pblica. Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblica no pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004). importante ainda registrarmos a distino entre polticas de Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia ao que estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivo e Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas e objetivos que um Estado
Em um dado momento histrico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou sociedade. As polticas de Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um novo contexto histrico. Para que isso acontea, preciso apenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se de polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 125).

J as polticas de governo, em consonncia com as polticas de Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a serem alcanados por governantes que ocupam o poder na Administrao Pblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordo com uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcas de uma determinada equipe de governo em setores especficos de sua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).

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Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado? Voc consegue identificar as polticas de governo de seus governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as polticas ligadas educao pblica em sua cidade?

Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar como exemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica de Estado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possa ficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Para tanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipal devero garantir esse direito. Logo, preciso manter condies bsicas para que toda criana no limite daquela idade tenha garantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas, garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.

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GOVERNABILIDADE E GOVERNANA (GOVERNANCE)

Dois conceitos complementares no mundo contemporneo orientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana ( governance ), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidas governamentais envolvem no s instrumentos institucionais e recursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meios polticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem. De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz referncia a trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidade do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursos necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo aspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual as decises tornam-se incuas.

A governabilidade incorpora articulao do aparelho estatal ao sistema poltico de uma sociedade, ampliando o leque possvel e indispensvel legitimidade e suporte das aes governamentais em busca de sua eficcia.

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Prats i Catal (1998, p. 272) introduz a ideia de governabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidade de um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentar positivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolve uma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmo autor, depende da inter-relao entre sistemas institucionais existentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como da qualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.

Vimos que governabilidade significa a participao dos diversos setores da sociedade nos processos decisrios que dizem respeito s aes do poder pblico, e governana, o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?

De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana ( governance ) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial como proposta ao que aquela entidade identificava como problemas de m governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980. Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gesto de uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governo para definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ, 1995). Tais capacidades so identificadas como:

X Comando e direo: inerentes ao processo de gesto

das polticas pblicas, incluindo definio e ordenamento de prioridades, bem como garantia da no descontinuidade dessas polticas no tempo. Cabem aqui as definies de diretrizes e aes de carter estratgico que orientam as decises de governo. unidades governamentais, necessria para a garantia de certa unidade das polticas de governo. Supe a compatibilizao de interesses distintos e a administrao de conflitos em torno de um projeto mais global.

X Coordenao: diz respeito integrao entre as distintas

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Teorias da Administrao Pblica

X Implementao: o arranjo entre a mobilizao de

recursos financeiros, polticos, tcnicos e institucionais; a competncia tcnica do quadro de servidores pblicos e a base de dados informacionais para a necessria operacionalizao das aes estatais. Para Matias-Pereira (2008), uma boa governana na Administrao Pblica requer a adoo de quatro princpios: a construo de relaes ticas; a garantia da conformidade em toda a sua plenitude; a transparncia das aes governamentais; e a prestao de contas de forma responsvel. A garantia desses princpios requer, ainda, a participao democrtica de todos os atores da sociedade civil devidamente organizada. A boa governana pressupe, na Administrao Pblica, acompanhamento e controle, por parte dos cidados, no exerccio pleno de sua cidadania em uma sociedade democrtica, de todas as aes governamentais. Como ensina Matias-Pereira (2008) a busca permanente da transparncia na Administrao Pblica deve ser a condio essencial para que os pases, em especial os latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvolvimento socioeconmico e na consolidao da democracia. Nesse contexto, o autor destaca que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental, tornando mais democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil. Bresser-Pereira (1998a) sintetiza que governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada das relaes de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas.

importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica. Voc sabe a distino desses trs termos?

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A literatura nos apresenta diferentes significados. Para fins do nosso estudo vamos considerar a definio apresentada por Matias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazer corretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhor maneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentos internos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblica no que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades de uma determinada coletividade por meio da prestao de servios pblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deve ser obtida por esses mesmos servios prestados.

Complementando......
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica, procure realizar as leituras sugeridas a seguir:

Trabalho e capital monopolista: a degradao do trabalho no sculo

Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial de Luiz Carlos Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na
perspectiva internacional de Luiz Carlos Bresser-Pereira. Bresser-Pereira.

XX de Harry Braverman. No captulo 9 desta obra, o autor explcito ao afirmar que os gerentes das organizaes esto a servio exclusivo dos capitalistas.

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Mdulo 3

Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da Administrao Pblica, a comear pela noo de Administrao vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sentido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar as nossas aes como gestores pblicos, concorda? Outra questo interessante a distino entre Administrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa reflexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no comando das mquinas estatais, bem como a nossa capacidade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e efetividade dos servios pblicos. Tambm conhecemos os conceitos de governana e governabilidade, indispensveis para a sua avaliao, como futuro gestor, das dinmicas da Administrao Pblica contempornea. Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Persista, pois voc o maior responsvel por seu sucesso.

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Bacharelado em Administrao Pblica