Sance 8 : La responsabilit administrative (principes gnraux)

I. La responsabilit en droit Le mot responsabilit a plusieurs significations en droit administratif. Il peut dabord dsigner une charge, une comptence, une mission. Ainsi, la loi du 10 aout 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits traite dune part de leur autonomie (libert), dautre part de leurs missions et des attributions de leurs organes de direction (responsabilits). Mais ce nest pas ce qui va ici retenir notre attention. Cest dans un autre sens que nous prendrons le terme de responsabilit. Etre responsable cest assumer les consquences de ces actes. La responsabilit politique impose dassumer les consquences sur ses fonctions des actes accomplis en tant que membres du gouvernement. Elle relve du droit constitutionnel. La responsabilit disciplinaire sanctionne par des peines professionnelles les manquements la dontologie commis dans lexercice dune activit professionnelle. Elle relve du droit priv (dans le cas des avocats par exemple) ou du droit administratif (dans le cas des agents publics, par exemple) selon le statut de la profession. La responsabilit pnale sanctionne par des peines damendes ou de prison les infractions dfinies par la loi pnale. Mise en uvre par les tribunaux judiciaires rpressifs, elle sapplique lAdministration dans deux cas : - lexclusion de lEtat, les personnes morales de droit public sont, comme les personnes morales de droit priv, responsables pnalement des infractions commises pour leur compte par leurs organes ou reprsentants ; toutefois, comme lannonce larticle 121-2 du Code Pnal, les collectivits territoriales t leurs groupements ne sont pas responsables pnalement que des infractions commises dans lexercice dactivits susceptibles de faire lobjet de conventions de dlgation de service public. Evidemment, on ne met pas une personne morale en prise et le juge pnal ne peut pas dissoudre des personnes publiques. Ce sont donc des amendes qui sont infliges comme peines. - les reprsentants et agents des personnes publiques (y compris, cette fois-ci, de lEtat) peuvent tre punis pour les infractions commises dans lexercice de leurs fonctions. Ils sont alors poursuivis et condamns personnellement. Mais les conditions de la rpression ont t amnages pour viter leur condamnation systmatique sur plainte des administrs (plusieurs articles peuvent tre ici mentionns : article 121-3 du Code pnal ; pour les lus locaux : article L 2123-34, L 3123-28 et L 4135-28 du CGCT ; pour les ministres jugs par la Cour de Justice de la Rpublique : article 68-1 de la Constitution. La responsabilit civile conduit celui qui a caus un dommage indemniser celui qui la subi. Lorsque lauteur du dommage est assur, cest son assureur qui verse lindemnit la victime dans les conditions et limites du contrat dassurance. LEtat est son propre assureur et ne souscrit donc pas de contrat dassurance. Mais les autres personnes publiques sont trs gnralement assures (malgr quelques exceptions : ainsi lAssistance publique Hpitaux de Paris nest pas assure contre les dommages causs aux patients, ce que la loi lui permet). La responsabilit administrative que lon va tudier tout au long de cette sance et lors de la sance prochaine est de type civil. Depuis larrt Blanco (TC, 1873), elle repose sur des rgles dorigine prtorienne. Cela la distingue du droit civil, mme si le juge administratif sest largement inspir du code civil. Mais les interventions ponctuelles du lgislateur dans la responsabilit administrative sont de plus en plus nombreuses. La responsabilit administrative est rparatrice. Parfois, elle comporte en outre une dimension sanctionnatrice (pnaliser financirement lauteur de la faute), pdagogique (la condamnation signifiant quil ne faut plus faire ce qui avait pu tre tolr auparavant) ou morale (accorder la victime la satisfaction dtre reconnue comme victime). On tudiera seulement la responsabilit administrative extracontractuelle (que lon dirait en droit civil dlictuelle ou quasi-dlictuelle). Elle a toujours volu vers laccroissement des droits des victimes. Cette 1

attention accorde la victime est dailleurs une tendance gnrale dans tout le droit franais contemporain : elle est lgitime humainement mais on peut se demander si cette victimisation qui conduit transformer les victimes en hros des temps modernes ne va pas parfois trop loin. Lexemple le plus illustratif est bien entendu ici la responsabilit hospitalire : lvolution a t stimule par limmense motion suscite la fin du 20me sicle par le scandale du sang contamin, linfection par le virus du sida de milliers de malades la suite de transfusions. Cette affaire dramatique a profondment branl la confiance des citoyens envers la mdecine et les pouvoirs publics et eu de profondes rpercussions sur le droit de la responsabilit dans tous ses aspects (pnal, civil et administratif). II. Considrations historiques De lirresponsabilit la responsabilit La reconnaissance de la responsabilit Depuis les ides platoniciennes, le principe selon lequel lhomme est responsable de ses actes et devait en rparer les consquences dommageables tait pos. Ce fut le cas dj en ancien droit franais sous linfluence du droit romain et cette rgle se trouva finalement consacre en 1804 dans larticle 1382 du code Napolon : Tout fait quelconque de lhomme qui cause autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arriv le rparer . La faute morale tait, en mme temps, une faute civile entranant la responsabilit de son auteur. Toutefois, cette rgle ne sappliquait quentre personnes prives. Quen tait-il de ltat et, ventuellement, des autres personnes morales de droit public ? Ctait le principe inverse qui prvalait, cest--dire celui de lirresponsabilit absolue, justifi la fois par lide de souverainet et par laction de ltat en vue du bien commun. Le propre de la souverainet , devait dire LAFERRIRE, est de simposer tous sans compensation . Cette rgle de lirresponsabilit se traduit dans la maxime : le Roi ne peut mal faire . La Rvolution de 1789 ne changea rien cet tat de droit et lirresponsabilit de la nation succda celle du Roi. Certes, larticle 17 de la Dclaration des droits de lhomme de 1789 posait le principe de lindemnisation en cas de privation du droit de proprit, mais il sagissait principalement de lexpropriation. Quelques exceptions sont toutefois notifier : quelques lois de la priode rvolutionnaire ou post-rvolutionnaire admettent la responsabilit des collectivits publiques dans des cas particuliers. En dehors de ces cas, lirresponsabilit tait absolue, sauf sil tait possible dappliquer les articles 1382 et suivants du code civil. Le principe tait bel et bien le suivant : pour ltat, lirresponsabilit tait complte, quelle que ft la cause du prjudice que ses services pouvaient causer aux particuliers. En rsum, lirresponsabilit se justifiait de trois manires : - La premire objection la responsabilit dcoule de l'ide de souverainet. Le souverain ne peut mal faire , telle est l'affirmation traditionnelle en la matire. L'Etat est l'expression de cette souverainet, donc il ne peut tre dclar responsable. Les personnes prives, singulirement les particuliers, ne peuvent avoir de droits contre le souverain. - Une deuxime objection tient la nature des intrts en cause, et l'apprciation diffrente qu'il convient de porter sur eux. Une personne prive agit (le plus souvent) dans sont intrt propre, qui est un intrt priv, c'est- -dire personnel ou limit un groupe. La mme apprciation pourrait tre porte sur les intrts dfendus par une collectivit locale par rapport l'intrt poursuivi par l'Etat : ces intrts sont des intrts publics, mais ce sont des intrts restreints, partiels, par rapport l'intrt poursuivi par l'Etat. L'administration n'agit pas dans son intrt propre, elle n'agit que dans l'intrt gnral, comment admettre, dans ces conditions, qu'elle puisse tre rendue responsable de la poursuite de cet intrt gnral ? - Une troisime objection, qui est d'ordre historique, mais qui n'en est pas moins relle, s'est prsente. Si l'on reconnat une responsabilit de l'administration, ou une certaine responsabilit, quel juge va pouvoir reconnatre, consacrer, cette responsabilit ? La Rvolution ayant cart le juge judiciaire, et l'administration se jugeant, pour un temps, elle-mme, la responsabilit ne pouvait immdiatement apparatre. Cette objection va tomber lorsque le Conseil d'Etat va tre institu mais ce n'est qu'aprs que cette institution a t elle-mme reconnue et accepte, qu'elle a acquis sa lgitimit, que la notion de responsabilit a pu tre consacre. 2

Au dbut de la IIIe Rpublique, tout allait se transformer par une srie de causes convergentes : laugmentation des fonctions de ltat, le progrs des ides solidaristes, lapparition et le dveloppement de la thorie dite du service public, le fait quavec la loi du 24 mai 1872, le Conseil dtat est devenu une vritable juridiction. Tout change vraiment et vritablement avec larrt Blanco du 8 fvrier 1873 du TC, mme si ce n'est pas par son contenu que la dcision Blanco a acquis une telle clbrit : d'autres arrts ou dcisions antrieurs avaient dit peu prs la mme chose (CE 1er juin 1861, Baudry). Si cet arrt du TC est rest cest car cette dcision, dune part, elle rcapitule en quelque sorte plusieurs dcisions antrieures, avec des formules empruntes celles-ci et d'autre part, elle est rendue par le Tribunal des conflits, signe d'une sorte de consensus entre les deux ordres juridictionnels sur cette question de la responsabilit de l'Etat. TC, 1873, Blanco : Une enfant avait t renverse et blesse par un wagonnet dune manufacture de tabacs exploite en rgie par lEtat. Son pre a saisi les tribunaux judiciaires dune action en dommages-intrts contre lEtat comme civilement responsable des fautes commises par les ouvriers de la manufacture. Dans cet arrt, le TC proclame la formule suivante reste clbre : La responsabilit qui peut incomber ltat pour les dommages causs aux particuliers par le fait des personnes quil emploie dans le service public ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis dans le code civil pour les rapports de particulier particulier ; cette responsabilit nest ni gnrale ni absolue, elle a ses rgles spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les droits de ltat avec les droits privs ; ds lors, lautorit administrative est seule comptente pour en connatre . La justification est donc la suivante : Ltat est responsable parce que lauteur du dommage est son agent et quil tire avantage de son activit, ou parce que la chose dommageable est utilise par lui et quil tire galement avantage de cette chose. La responsabilit est de mme nature que celle des commettants sur la base de larticle 1384, alina 3, du code civil. Trois consquences fondamentales en dcoulent : - le principe de responsabilit de ltat est consacr ; - mais cette responsabilit est soumise un rgime juridique spcial, souple et variant selon le service de sorte que cette responsabilit nest pas celle du code civil ; - la juridiction administrative est seule comptente pour en connatre et cest sa jurisprudence qui va dfinir les contours de cette responsabilit. Un autre arrt est connatre, directement li larrt Blanco. Il sagit de larrt Pelletier du 30 juillet 1873, Cet arrt dcide, malgr labrogation de larticle 75 de la Constitution de lan VIII par le dcret du 19 septembre 1870, que les actions diriges contre les fonctionnaires ne peuvent tre fondes que sur un fait personnel (on dira plus tard faute personnelle ). Elles ne sont pas recevables lorsquils ont agi dans lexercice de leurs fonctions et quil sagit dun fait de service . En procdant la distinction logique entre faute personnelle et faute de service, le Tribunal des conflits allait pourtant entraner le systme juridique franais dans des difficults dont il nest pas sorti. Revenons plus longuement sur cette distinction entre faute de service et faute personnelle. TC, 1873, Pelletier : Lautorit militaire ayant fait saisir, en vertu des pouvoirs quelle exerce en tat de sige, le premier numro dun journal dont la publication avait t entreprise par le sieur Pelletier, celui-ci assigna devant le tribunal civil le gnral commandant ltat de sige dans le dpartement, le prfet de lOise et le commissaire de police en vue de faire prononcer la nullit de la saisie et ordonner la restitution des exemplaires saisis, et dobtenir des dommages-intrts. La faute personnelle est souvent qualifie de dtachable en ce sens quelle doit se dtacher suffisamment du service pour que le juge judiciaire puisse la constater et en tirer les consquences sans porter une apprciation sur le fonctionnement mme de ladministration.

Elle peut se dtacher du service soit matriellement (tel est le cas des fautes commises en dehors du service et sens lien avec celui-ci), soit parce quelle rvle, non pas un administrateur plus ou moins sujet erreur, mais lhomme, avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences. La faute, mme commise loccasion du service, sera ainsi considre comme dtachable, lorsquelle a t accomplie pour des mobiles personnels, tel le dsir de vengeance, ou une volont denrichissement sans cause. Il peut aussi sagir dun comportement excessif, se traduisant par des propos grossiers ou injurieux ou un degr de violence inadmissible de la part dun fonctionnaire. Peuvent tre galement tre qualifies de fautes personnelles des fautes inexcusables, tant par la gravit de leurs consquences que par labsence de toute conscience professionnelle ou humaine dont elles tmoignent. Lorsquelle est commise dans le service, la faute personnelle peut engager la responsabilit de ladministration. Cette solution sapplique galement mme lorsquelle est ralise hors du service, car la faute peut cependant ne pas tre dpourvue de tout lien avec le service lorsquelle a t commise avec les moyens fournis par le service. La faute de service nest pas ncessairement une faute anonyme. Cependant, mme lorsquil est possible didentifier les agents de ladministration lorigine dune dfaillance dans son fonctionnement, la faut nen reste pas moins une faute de service et non une faute personnelle. Il y a faute se service si lacte dommageable est impersonnel. La faute du service peut naturellement rsulter dune carence ou dune mauvaise organisation du service, telle quaucun fonctionnaire nest directement lorigine des faits, qui nen restent pas moins dommageables. Il peut aussi sagir dune faute collective. Si la faute personnelle permet la mise en jeu de la responsabilit personnelle des agents publics devant les tribunaux judiciaires, cette possibilit se heurte cependant en pratique au fait que lampleur des charges et missions confies aux fonctionnaires est souvent sans proportion avec leur patrimoine personnel, de telle sorte que ltendue des dommages quils peuvent causer ne saurait tre rpare par la seule mise en jeu de leur responsabilit personnalit. Compte tenu du risque dinsolvabilit des fonctionnaires, il est donc de lintrt des victimes des prjudices commis par ladministration de pouvoir mettre en cause la responsabilit de la collectivit publique, mme lorsque la faute ou lune des fautes lorigine du prjudice revt le caractre dune faute personnelle. Il y a donc la possibilit du cumul de la responsabilit. Enfin, puisque lon est en train de mentionner le partage de la responsabilit entre ladministration et les agents, il faut videmment mentionner les actions rcursoires. Que cela signifie-t-il ? En cas de cumul de faute, ladministration, aprs avoir ddommag la victime du prjudice, pourra donc se retourner contre lauteur de la faute personnelle pour lui demander sa part de responsabilit et donc lui rembourser une partie de lindemnit que ladministration aura d verser. Il en est de mme lorsque la victime a choisi de porter son action contre la collectivit publique devant la juridiction administrative alors quaucune faute de service na t commise. Ladministration pourra se retourner contre lagent pour quil supporte les consquences financires de sa faute. Une solution symtrique est retenue dans lhypothse plus rare o un agent a t exceptionnellement condamn par le juge judiciaire, sans que le conflit ait t lev indemniser les victimes dune faute de service ou dun ensemble de fautes dont lune se voit ensuite reconnatre par le juge administratif la qualit de faute de service. CE, 1951, Laruelle et Delville Faute personnelle et faute de service Le sieur Laruelle, sous-officier, avait caus un accident en utilisant, en dehors du service, des fins personnelles, la voiture militaire dont il tait le conducteur. La victime avait obtenu la condamnation de ladministration pour la faute de service que celle-ci avait commise en ne prenant pas les mesures suffisantes pour assurer le contrle de la sortie de ses voitures. Ladministration demandait la condamnation de son agent lui rembourser les sommes quelle avait d verser la victime. Le sieur Delville, chauffeur du ministre de la reconstruction et de lurbanisme, avait t condamn par les tribunaux judiciaires rparer lintgralit des consquences dommageables dun accident quil avait caus 4

en conduisant, en tat dbrit, un camion de ladministration. Il demandait celle-ci de le rembourser des sommes quil avait d verser la victime, parce que laccident tait imputable, au moins pour partie, au mauvais tat des freins du camion. Dans le premier arrt, le CE admet laction rcursoire de ladministration, condamne pour une faute de service, contre lagent raison de sa faute personnelle, dans le second, laction rcursoire de lagent, condamn pour une faute personnelle, contre ladministration raison de sa faute de service. III. Les dveloppements de la responsabilit A partir du moment o l'on admettait, mme de manire restrictive, que la responsabilit de l'Etat pouvait tre engage, l'volution ne pouvait aller que dans le sens d'une responsabilit de plus en plus tendue, et c'est ce mouvement que l'on assist en France, aboutissant un systme de responsabilit remarquablement perfectionn. A. Les facteurs du dveloppement de la responsabilit Le premier facteur tient la pacification des dbats concernant la souverainet. Il est donc apparu possible d'admettre la responsabilit de la puissance publique, sans pour autant renoncer la souverainet. Les lots d'irresponsabilit se rduisent de plus en plus. Un exemple que vous connaissez de maintien de lirresponsabilit est la catgorie des actes de gouvernement qui implique, par incomptence du juge, l'absence de responsabilit. Toutefois, je vous rappelle, car on la dj vu, que le juge a admis, mme si c'est de manire restrictive en raison des conditions exiges, qu'une responsabilit puisse dcouler d'un acte de gouvernement, lorsqu'il s'agit d'une convention internationale. Un autre et second facteur de dveloppements de la responsabilit, en dehors des considrations thoriques, a jou : c'est la multiplication des interventions de la puissance publique, dans le cadre de ce que l'on a appel l'Etat Providence. Tant que les interventions de l'Etat taient limites (dans le cadre de ce que l'on a appel l'Etat gendarme), les risques de dommages taient eux aussi rduits. A partir du moment o l'Etat et, dans la foule, les autres collectivits publiques, s'est mis intervenir, dans des domaines de plus en plus varis, avec une frquence accrue et des moyens sans commune mesure avec ce qu'ils avaient pu tre, les risques de causer un dommage aux individus a considrablement augment : plus le nombre d'administrations est lev, ajout l'accroissement des interventions de chaque administration, plus le nombre d'illgalits, mais aussi d'actions ou d'inactions susceptibles de causer un dommage est appel crotre, en suivant simplement en cela une loi statistique. Un troisime facteur est l'volution du sentiment des citoyens : les citoyens sont plus des citoyens passifs et craintifs face l'administration. Le dveloppement de l'instruction, une meilleure connaissance par chacun de ses droits ainsi qu'un certain esprit volontiers critique ont conduit une multiplication des actions contre l'administration, qu'il s'agisse d'actions. Le juge ne pouvait indfiniment garder la mme attitude de protection de l'administration. B. Les manifestations du dveloppement de la responsabilit L'extension de la responsabilit de la puissance publique peut se vrifier sous plusieurs angles. - En premier lieu, la solution dgage dans la dcision Blanco va tre tendue aux autres collectivits publiques, aux collectivits locales. Le juge va ainsi, unifier le contentieux de la responsabilit. - En deuxime lieu, les domaines qui chappaient la responsabilit vont peu peu y tre soumis. L'exemple le plus caractristique, est celui de la police. Dans tous les Etats on relve une rticence trs nette du Pouvoir admettre que ses services de police puissent engager la responsabilit de la puissance publique, tant la fonction de police parat primordiale, l'ordre public tant l'une des premires finalits poursuivies lors de la formation d'un Etat. Aprs Blanco, le juge administratif refusait encore de consacrer le principe d'une responsabilit ds lors qu'il s'agissait d'activits de police. Dans une dcision considre comme tant de principe , le Conseil d'Etat abandonne le principe de l'irresponsabilit des services de police (CE 10 fvrier 1905, Tomaso Grecco). Certes, en l'espce le juge 5

rejette la demande sur le fond, ce n'est qu'indirectement que l'on peut en dduire l'abandon de l'irresponsabilit. Pour autant, le juge reste attentif aux exigences particulires de ce service, et subordonne la responsabilit la runion d'un certain nombre de conditions (on le fera la semaine prochaine). - En troisime lieu, la responsabilit pour faute, qui est la responsabilit classique - la seule que l'on trouve dans un certain nombre de pays - va s'ajouter une responsabilit beaucoup plus tonnante, audacieuse, la responsabilit sans faute prouver. Il parat comprhensible que cette responsabilit se soit dveloppe aprs la responsabilit sans faute, car elle est encore plus difficile admettre que la prcdente. Elle ne peut, non plus, et malgr un certain caractre sduisant, tre substitue la responsabilit pour faute, ce qui aurait pour effet de dresponsabiliser prcisment les services qui y sont soumis. L'quilibre entre les deux responsabilits est difficile tablir et, au surplus, la responsabilit sans faute n'est pas la rponse toutes les questions que l'on peut se poser. IV. Tendances rcentes de lvolution de la responsabilit de lAdministration Sil est, en droit administratif franais, une matire qui a profondment volu dans les dernires dcennies, cest bien celle de la responsabilit de lAdministration. Lvolution procde souvent de rformes lgislatives (un exemple : larticle 16 de la loi no 91-650 du 9 juillet 1991 relative aux procdures civiles dexcution qui confirme la jurisprudence Couitas de 1923 relative la responsabilit de ltat pour refus de concours de la force publique). On constate de plus en plus aujourdhui que le lgislateur est appel intervenir dans ce domaine, soit quil veuille codifier la jurisprudence ou, dans certains cas, la limiter, soit quil veuille rsoudre des problmes nouveaux lis aux fonctions des autorits publiques ou rsultant dune vision nouvelle du rle de ltat. Il y a de grands changements, une volution notable dans 4 domaines : - la disparition progressive de la faute lourde ; - lvolution dans le domaine mdical et hospitalier ; - leffet des rgles communautaires sur le rgime de la responsabilit de ltat ; - lextension du domaine de la responsabilit pnale des agents publics. Disparition progressive de la faute lourde La jurisprudence administrative concernant la responsabilit des services hospitaliers tait complexe et aboutissait frquemment des consquences injustes du fait des incertitudes de dfinition de la faute simple et de la faute lourde pour les actes mdicaux. Elle tait en outre mal adapte et lacunaire comme devaient le montrer, partir de 1985, les affaires concernant la transmission du virus du SIDA par transfusion sanguine. Mettant fin certaines incertitudes et contradictions des juridictions judiciaires et administratives, la loi du 31 dcembre 1991 a institu un fonds dindemnisation des victimes qui a permis une rparation plus efficace des prjudices. Nanmoins, le juge administratif a maintenu une marge spcifique de la responsabilit pour faute du service hospitalier. Une des volutions les plus caractristiques de la jurisprudence concerne labandon de lexigence de la faute lourde pour la mise en jeu de la responsabilit des services hospitaliers du fait des actes mdicaux et chirurgicaux (CE 10 avr. 1992, px V). La faute simple sera donc suffisante dans tous les cas. On pouvait dailleurs se demander si le maintien de lexigence de la faute lourde (ou mme, dans certains cas, de la faute dune extrme gravit ) restait ncessaire telle quelle tait prvue par la jurisprudence. En effet, cette faute ne peut avoir une dfinition objective et le juge, consciemment ou inconsciemment, inverse le raisonnement et a tendance dcouvrir une faute lourde lorsquil estime que le dommage doit donner lieu rparation. Cest ainsi que la jurisprudence la abandonne en ce qui concerne la responsabilit de ladministration pnitentiaire (CE 23 mai 2003, Mme Chabba) ou celle du dpartement en matire dassistance maternelle (CE 23 juill. 2003, Calon). Un autre risque apparat alors. Celui de glisser vers la responsabilit sans faute. volution lgislative et jurisprudentielle du rgime de la responsabilit dans le domaine mdical et hospitalier. 6

Outre labandon de la faute lourde, une autre volution de grande importance concerne la conscration de la responsabilit sans faute pour risque en raison de l ala thrapeutique . Dans un arrt trs fortement motiv par un considrant de principe, le Conseil dtat (9 avr. 1993, Bianchi) a institu cette forme de responsabilit quil avait refus dadmettre en matire de sant publique en reconnaissant seulement la faute prsume. La jurisprudence Bianchi a t ensuite tendue, avec des nuances, aux dommages rsultant de lapplication dune thrapeutique nouvelle (CAA Lyon, 21 dc. 1990, Cts Gomel) et aux anesthsies (CE 3 nov. 1997, Hpital Joseph Imbert dArles). Le particularisme du droit de la responsabilit administrative en matire mdicale et hospitalire sest trouv codifi et largi avec lentre en vigueur de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades. Effets des rgles communautaires sur le rgime de la responsabilit de ltat. Le droit communautaire a une porte beaucoup plus prcise en ce qui concerne la responsabilit des tats en raison de la non-application ou de lapplication incomplte ou tardive par eux des rgles du droit communautaire driv. Cest la Cour de justice des Communauts qui la affirm, propos de la nonapplication dune directive, dans les clbres arrts Francovich et Bonifaci du 19 novembre 1991. Extension du domaine de la responsabilit pnale des agents publics. certains gards, linstitution, par le nouveau code pnal (art. 121-2, 222-21 et 223-2), dune responsabilit pnale des personnes morales qui sapplique aux personnes publiques ( lexclusion de ltat) serait de nature limiter la porte de la responsabilit pnale des agents. Mais la matire est encore trop imprcise et cest peut-tre une des voies qui devra tre explore dans lavenir. V. Les conditions communes dindemnisation du prjudice Un prjudice ne peut tre indemnis que sil prsente certaines caractristiques, sil existe une relation de causalit entre le fait dont doit rpondre ladministration et le prjudice, et si dernier est imputable telle ou telle personne publique. Lvaluation de lindemnisation obit galement des rgles spcifiques. Revenons sur ces diffrents points. A. Le prjudice Le prjudice doit tre certain. La condition de certitude du prjudice est conue de faon librale par la jurisprudence : elle ne signifie pas que ne seront indemniss que les prjudices ns et actuels, dans la mesure o un prjudice futur peut dores et dj tre certain dans son principe. La condition de certitude du prjudice apparat galement remplie lorsque celui-ci se traduit par la perte de chance suffisamment srieuse pour tre indemnise. Document 1 : CE, 2004, Elisabeth X : indemnisation du prjudice n de la perte de revenus. Un patient victime dune erreur de diagnostic pourra obtenir rparation pour la perte de la chance srieuse quil avait dviter une infirmit. Document 6 : Commentaire Le prjudice doit tre valuable en argent. Pendant longtemps, le CE a longtemps refus la douleur morale, au motif que les larmes ne se monnaient pas. Tout change en 1961. CE, 1961 : Consorts Letisserand Responsabilit et prjudice moral Indemnisation de ce prjudice Un camion des ponts et chausses entre en collision avec une motocyclette conduite par le sieur Paul Letisserand et sur le tansad de laquelle avait pris place le jeune fils de ce dernier, g de 7 ans. Les deux passagers de la motocyclette furent tus. Deux demandes dindemnit furent adresses ladministration, dune part par la dame Letisserant agissant tant en son nom personnel que comme tutrice de ses trois enfants mineurs, dautre part par le sieur Camille Letisserand, pre et grand-pre des victimes. Le juge administratif accepte galement de prendre en compte le prjudice moral des collatraux en cas de dcs de la victime, mme sil ne donne lieu qu une rparation modique. 7

En cas du dcs du requrant, le CE estime dsormais, parce que le droit rparation dun dommage souvre, quelle que soit sa nature, au moment de la survenance du fait qui en constitue la cause, que le droit rparation, y compris du prjudice moral, est transmissible aux hritiers en cas de dcs de la victime. Document 3 : CE, 2000, AP-HP contre Consorts Jacqui B. La causalit La responsabilit ne sera engage que sil est dmontr une relation de cause effet entre le fait dommageable et le prjudice. Lexistence de certaines circonstances exonratoires pourra cependant faire disparatre ou attnuer la responsabilit. Le juge exige quil existe un lien direct de cause effet entre le fait et le prjudice. Lapprciation du lien de causalit est toujours dlicate oprer. Il a ainsi t considr que le lien de causalit entre la vaccination contre lhpatite B et de la survenance dune sclrose en plaque pouvait tre constat ds lors que les rapports dexpertise, sils ne lont pas affirm, nont pas exclu lexistence dun tel lien, en raison du bref dlai entre la vaccination et la survenance des symptmes et de labsence dantcdents chez la patiente. Document 5 : CE, 2007, Mme S Document 6 : Commentaire La trs dlicate question du prjudice li la naissance dun enfant avec un handicap a donn lieu des jurisprudences controverses puis lintervention du lgislateur. Vous avez sans aucun doute entendu parler de laffaire Perruche. Ctait la Cour de cassation, en 2000, qui avait jug quun enfant handicap peut demander rparation du prjudice rsultant de ce handicap. Seules des circonstances particulires peuvent justifier lindemnisation. Document 4 : CE, 1997, Epoux Quarez Enfin, il ne faut pas oublier les circonstances exonratoires qui exonrent ladministration de sa responsabilit ou la limites. Ce sont : - la faute de la victime : la faute de la victime est une cause dexonration totale ou partielle de la responsabilit de ladministration, selon quelle a provoqu entirement le dommage ou quelle a seulement contribu laggraver. - le fait dun tiers - la force majeure : elle est dfinie comme un vnement extrieur, imprvisible et irrsistible. - le cas fortuit : le cas fortuit correspond une cause inconnue, ainsi quil est frquemment prcis en jurisprudence. Commentaire : CE, 2007, Centre hospitalier de Vienne Quid des consquences indemnitaires sattachant la perte de chance dans le champ de la responsabilis hospitalire ? La prsente affaire tient reconsidrer la jurisprudence qui veut que, lorsqu'une faute imputable au service public hospitalier prive un patient d'une possibilit de voir son tat de sant s'amliorer ou d'viter de le voir se dgrader, la victime peut demander une indemnit correspondant l'intgralit du dommage corporel subi. I. La conscration du dialogue des juges A. La transposition dun rgime propre au droit priv La notion de perte de chance a pris naissance dans la jurisprudence civiliste la fin du XIXe sicle par un arrt de la chambre des requtes de la Cour de cassation du 17 juillet 1889. Il en fut galement ainsi plus tard de la veuve d'un tudiant en sixime anne de mdecine mortellement bless dans un accident, au motif qu'elle serait prive de la possibilit de jouir de la situation matrielle dont les revenus attendus de la profession laquelle son mari se destinait lui aurait permis de bnficier (Crim. 24 8

fvr. 1970). Peu peu la notion de perte de chance s'est diffuse dans la plupart des branches de la responsabilit civile. Le juge administratif s'est appropri cette notion, mais bien des annes plus tard, au cours des annes 20. Il l'a fait tout d'abord sans mme utiliser l'expression, dans le contentieux des permis de stationnement ou permissions de voirie (CE 14 janv. 1921, Sieur Rab; CE, Sect., 10 mars 1933, Sieur Rouasse). Ce mode d'engagement de la responsabilit des personnes publiques a t ensuite consacr dans le contentieux de la fonction publique (CE, Sect., 3 sept. 1928, Bacon). Peu peu le raisonnement conduisant l'indemnisation de la perte de chance s'est lui aussi diffus dans un grand nombre de champs de la responsabilit administrative. A titre d'exemple vous acceptez d'indemniser sur ce terrain un entrepreneur illgalement cart d'adjudications (CE, Sect., 13 mai 1970, Monti). B. Linsertion de la perte de chance (dans le champ de la responsabilit hospitalire) Commentaire de la premire partie du considrant C'est le Conseil d'Etat qui a pris l'initiative en admettant le premier la possibilit d'une indemnisation de la perte de chance dans le cas d'un patient dont les chances d'viter une amputation avaient t compromises par les ngligences du personnel soignant, ngligences constitutives d'une faute lourde (CE 24 avr. 1964, Hpital-Hospice de Voiron), la condition de dpart tant que les chances qui avaient t perdues aient revtu un caractre srieux et que le lien direct avec le prjudice corporel subi ait t tabli. Cette orientation a t maintes fois confirme depuis lors (pour les chances d'chapper au dcs CE 9 juill. 1969 ; pour les chances de stopper l'volution de l'tat pathologique du patient CE 9 juill. 1975 Grandclment ; pour les chances d'chapper une prothse totale de la hanche CE 10 nov. 1976, Caisse primaire d'assurance-maladie de Montbliard et Rivalland ; pour les chances d'chapper la ccit CE 21 fvr. 1979 Dupuis ; pour les chances d'viter une amputation de la jambe CE 29 nov. 1980, Marty). Plus prs de nous, s'agissant des chances perdues de recouvrer un usage normal d'une jambe, elle a fond la solution retenue dans votre arrt de Section du 19 dcembre 1984, Boehrer. En effet, lorsque vous avez admis la possibilit d'obtenir une indemnisation de la perte de chance dans le domaine mdical en 1964, vous y avez transpos votre mode de raisonnement classique en matire de perte de chance consistant vous refuser mesurer l'ampleur de la chance perdue. Franchir cette tape implique un calcul probabiliste destin quantifier l'importance de la chance perdue ou, en d'autres termes, pour valuer la probabilit pour que cette chance se soit ralise. Ds lors depuis un peu plus de quarante ans, lorsque vous admettez qu'il y a eu privation d'une chance relle et srieuse, la victime peut obtenir du juge administratif de se voir allouer des droits indemnitaires correspondant au prjudice affrent son tat final. Il y a donc identit entre le prjudice indemnisable et le prjudice corporel global constat aprs que la faute commise a conduit la dgradation ou l'absence d'amlioration de l'tat du patient. Si ladministration doit rparer tout le dommage quelle a caus elle ne doit rparer que le dommage quelle a caus. Cela peut appeler des apprciations fort dlicates. Ainsi, quand une faute mdicale a entran pour un patient la perte dune chance de voir son tat de sant samliorer ou ne pas saggraver, le prjudice rsultant directement de la faute et qui doit tre intgralement rpar ne correspond pas au dommage corporel subi mais bien la perte de chance de lviter. II. La confirmation de la recherche dquit A. Le calcul dlicat du prjudice Diffrenciation de la mthode de calcul entre Juge civil et juge administratif : Si le juge administratif et le juge civil convergent pour admettre que le prjudice rsultant de la perte de chance est indemnisable et se livrent la comparaison entre tat rel et tat optimal pour en dduire qu'il y a bien eu privation d'une chance relle et srieuse, il n'en existe pas moins une diffrence trs nette entre la manire dont les deux ordres de juridiction apprhendent la question des modalits de fixation des droits indemnitaires qui en rsultent. En d'autres termes, le juge civil et le juge administratif rpareront intgralement un prjudice diffremment valu. 9

 A cet gard, le juge administratif met en oeuvre une mthode diffrente de celle du juge civil, qui limite la rparation due une fraction de ce dommage: cette fraction, cense reflter la privation de cette possibilit d'amlioration ou d'absence de dgradation, prend la forme d'un coefficient de perte de chance. (L'approche suivie par la Cour de cassation est bien diffrente. Ds 1965 et tout en se ralliant votre raisonnement admettant la possibilit de l'indemnisation de la perte de chance dans le champ de la responsabilit mdicale et hospitalire, elle s'en est immdiatement carte s'agissant des modalits d'valuation du prjudice indemnisable en estimant que cette valuation supposait que l'on distingue entre l'tat final du patient, correspondant son prjudice de sant global, et les consquences de la perte de chance ouvrant seules droit rparation et correspondant une fraction de celui-ci. En d'autres termes, la Cour a estim que la logique de la perte de chance devait trouver s'appliquer non seulement quant au fait gnrateur du prjudice mais aussi l'valuation de celui-ci. La Cour de cassation estime que la seule consquence directe de la faute mdicale est la perte d'une chance de gurison. Ce prjudice doit certes tre rpar intgralement, mais son montant est valu en fonction de l'ampleur de la chance perdue et ne couvre qu'une fraction de l'ensemble du dommage corporel) Lintervention dexperts : Le juge se trouverait entirement entre les mains des experts, voire condamn une certaine forme d'arbitraire. Tout d'abord, nous ne voyons pas en quoi le juge administratif serait incapable de matriser une technique mise en oeuvre de longue date par le juge judiciaire ; celui-ci y est aid par les experts mdicaux qui sont rompus cet exercice et qui n'ont aucune difficult faire cette valuation. Plus gnralement le contentieux de la responsabilit hospitalire figure au nombre des contentieux dans lesquels le juge ne peut remplir son office sans le concours d'experts. Il doit bien s'en remettre l'expert pour apprcier l'tendue des dommages subis, tant entendu qu'il dirige l'instruction et est libre, s'il le croit ncessaire, d'ordonner une nouvelle expertise si la premire a t faite de manire incomplte ou insatisfaisante. Ajoutons que dans bien d'autres contentieux le juge s'appuie sur les conclusions expertales pour valuer le prjudice : c'est notamment le cas pour la ralisation des marchs publics, pour apprcier si tels travaux ont t conduits dans les rgles de l'art, ou bien encore pour apprcier le coefficient de vtust pour la mise en oeuvre de la responsabilit dcennale. Le ralisme conduit donc admettre que dans certains cas le juge de la responsabilit ne peut remplir sa mission qu'en ayant recours des expertises et il est difficile de douter que, si vous nous suiviez, les experts rempliraient moins bien leur office devant le juge administratif qu'ils le remplissent devant le juge civil. Le premier argument tait tir de ce qu'en se fiant au calcul d'une probabilit pour le malade de voir son tat s'amliorer ou ne pas se dtriorer, le juge serait entirement tributaire des dires de l'expert, souvent faiblement motivs. Il est vrai que la culture du juge administratif ne le porte pas spontanment vers le calcul probabiliste ; par ailleurs le juge administratif, attach son libre arbitre, aime se forger une opinion par lui-mme et vite autant que faire se peut de se mettre entre les mains de sachants ou d'experts. C'est ce qui explique, dans un ordre d'ides trs diffrent, que le juge de l'excs de pouvoir se refuse classiquement apprcier la valeur d'une preuve d'un candidat un examen ou un concours. Hormis des preuves de droit - et si possible de droit public - le juge ne serait gure l'aise pour apprcier la valeur de la performance d'un candidat. Apprciation concrte : La rparation doit tre value la fraction du dommage dtermine en fonction de lampleur de la chance perdue. En lespre, pour le dommage rsultat de la perte de lusage dun il, value 50000 euros, la perte de chance tant de 30%, lindemnit est de 15000 euros. B. Une solution dlicate Maintien de la rparation intgral du prjudice subi En effet, pour obtenir une rparation du prjudice intgral, on y intgre la perte de la chance. Avantage la prservation des droits des victimes : 10

 Il est possible et mme probable que l'un des ressorts de la confirmation de la solution traditionnelle en 2003 a t d'viter de donner penser que le juge administratif tendrait rduire les droits indemnisation reconnus aux patients. Il est vrai que le droit de la responsabilit administrative, depuis l'affirmation de l'arrt Blanco en 1873, s'efforce aller de l'avant et viter de revenir sur des solutions rputes protectrices des intrts des victimes d'agissements fautifs des personnes publiques Une plus grande galit de traitement entre les victimes, comme entre les tablissements publics et privs ; solution cohrente avec la loi du 4 mars 2002 : La loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades et la qualit du systme de sant repose pour une assez large part sur la volont du lgislateur de promouvoir un traitement gal entre les malades, en particulier pour viter que l'tendue de leurs droits diffre substantiellement selon que le traitement qu'ils ont reu leur a t administr dans un tablissement public ou un tablissement priv. L'exemple le plus clatant en est l'uniformisation du dlai de prescription des actions indemnitaires en matire mdicale et hospitalire, dsormais fixe partout dix ans.

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