AFO - Aula 04

CURSO ON-LINE AFO, ORAMENTO PBLICO E FINANAS MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA
AFO, ORAMENTO PBLICO E FINANAS AULA 04
Saudaes, caro aluno! Hoje trataremos de um dos principais contedos relativos a
oramento pblico, a despesa. O edital trouxe tambm o tpico classificao de gastos pblicos para se referir despesa pblica. Esta aula supre tambm esses contedos com nomenclatura diferenciada. Na verdade, esse tema ser desmembrado em dois encontros: nesta aula, teremos os comentrios iniciais e as classificaes aplicveis despesa pblica. Na aula seguinte, veremos tpicos especiais do mesmo contedo: o suprimento de fundos, os restos a pagar e as despesas de exerccios anteriores. Alm disso, atendendo a pedidos, trarei mais algumas questes envolvendo clculos sobre as fontes de recursos para crditos adicionais. Esto no final da aula. Nunca demais lembrar: nosso frum de dvidas continua disposio para discutirmos questes. Ento, vamos em frente. Boa aula!
DESPESA PBLICA Despesa oramentria e extraoramentria Como princpio, a despesa pblica deve ser aplicada numa finalidade pblica. Isso pode envolver tanto atendimento direto a necessidades de segmentos da populao quanto a necessidades de estruturas do prprio governo.
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Tambm necessrio que a execuo da despesa se d por ordem de pessoal responsvel, com legitimidade estabelecida por atos normativos para manejo dos recursos pblicos. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico traz dois conceitos complementares a respeito da despesa, com os quais iniciaremos nosso estudo: [despesas oramentrias] dependem de autorizao legislativa para sua efetivao. As despesas de carter oramentrio necessitam de recurso pblico para sua realizao e constituem instrumento para alcanar os fins dos programas governamentais. despesa oramentria fluxo que deriva da utilizao de crdito consignado no oramento da entidade, podendo ou no diminuir a situao lquida patrimonial. Esses conceitos nos permitem separar, inicialmente, as despesas oramentrias das despesas extraoramentrias. Como os trechos do MCASP acima permitem antever, a despesa oramentria veiculados na depende LOA, de autorizao por meio dos legislativa crditos para sua execuo. Essa autorizao ocorre ora por meio dos crditos iniciais, ora adicionais (suplementares, especiais e extraordinrios). As despesas autorizadas na LOA ou nos crditos adicionais refletem a aplicao de recursos pretendida pelo governo, nos programas escolhidos no mbito de seu planejamento e de suas prioridades. Como resta evidente, para a execuo da despesa oramentria, necessria a existncia de recursos pblicos para suport-la. Portanto, para realizar a despesa, preciso que haja tanto o crdito oramentrio (que representa a permisso para o gasto) quanto o respaldo financeiro correspondente.
Crdito X recurso
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CURSO ON-LINE AFO, ORAMENTO PBLICO E FINANAS MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA Vale a pena distinguir essas palavras, que tm uma relao muito prxima. A palavra crdito, na contabilidade pblica, tem a ver com a autorizao oramentria para o gasto, e a palavra recurso corresponde ao aspecto financeiro do oramento, ou seja, ao dinheiro cuja utilizao foi autorizada mediante o crdito. Desde o incio de nossas aulas, verificamos fatos ligados ao oramento que envolvem reflexos financeiros e outros que implicam apenas lanamentos contbeis (fatos estritamente oramentrios). No caso da execuo da despesa, inicialmente ocorrem fatos
oramentrios, no nascimento e na confirmao da obrigao a pagar, e o impacto financeiro registrado ao final, com a quitao junto ao credor.
Por outro lado, tal qual ocorre com a receita, tambm existem as despesas extraoramentrias. Essas despesas representam a devoluo de recursos que estavam em poder do ente pblico, mas que no pertenciam realmente ao errio, e que, portanto, no podem ser executados em favor de aes governamentais. Para essa devoluo de recursos que caracteriza as despesas extraoramentrias, no necessria qualquer autorizao legislativa. Basta a liberao financeira ao favorecido. As despesas extraoramentrias, segundo o MCASP, decorrem de sadas compensatrias no ativo e no passivo financeiro, tais como: devoluo dos valores de terceiros, anteriormente depositados; recolhimento de consignaes/retenes; pagamento das operaes de crdito por antecipao de receita (ARO). Desse modo, as despesas extraoramentrias sero, muitas vezes, a contrapartida de receitas extraoramentrias, cuja devoluo exigida.
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Por sua prpria natureza, o foco de nosso estudo repousar sobre as despesas oramentrias, que caracterizam a aplicao de recursos nos programas institudos pelo governo.
Como isso cai na prova? 1. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Em sua acepo financeira,
despesa pblica a aplicao de recursos pecunirios em forma de gastos ou em forma de mutao patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do Estado. 2. (ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraoramentrias se caracterizam por desincorporao de passivo ou apropriao de ativo. o caso da quitao das operaes de crdito por antecipao de receita, efetuadas em razo de dificuldades momentneas de caixa. 3. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execuo
oramentria se refere utilizao dos recursos consignados no oramento ou na LOA, a execuo financeira representa a utilizao de crditos financeiros. Na tcnica oramentria, reserva-se o termo recurso para designar o lado oramentrio e crdito para o lado financeiro. A questo 1 est CERTA. Sendo efetiva ou no, a despesa pblica necessariamente est ligada concretizao dos objetivos programados pelo governo. A questo 2 tambm est CERTA. Deu-se o exemplo clssico do pagamento das ARO como despesas extraoramentrias (que foram, anteriormente, receitas extraoramentrias). No caso da questo 3, inverteram-se os conceitos: crdito oramentrio e recurso financeiro. Questo ERRADA.
Regime contbil da despesa oramentria
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A discusso sobre a adoo dos regimes de caixa e de competncia na contabilidade pblica j foi nosso assunto em alguns momentos. Ao estudarmos a receita, falamos do enfoque oramentrio e do enfoque patrimonial, que so atualmente empregados simultaneamente na Unio, e que sero estendidos aos demais entes federados nos prximos anos. No caso da despesa, no h polmica nesse ponto: o regime de competncia sempre, assim como no setor privado. Assim, por ocasio do fornecimento de bens ou da prestao de servios ao ente pblico, este assume uma obrigao a pagar (passivo); essa entrega de bens ou servios constitui o fato gerador da obrigao, que j autoriza o registro da despesa, mesmo sem sada financeira imediata. Embora o regime contbil aplicvel despesa pblica seja o mesmo do setor privado, h aspectos que distinguem os dois ramos, que devemos ressaltar. Diferena 1: efetividade da despesa. Na contabilidade privada, a despesa representa uma baixa no patrimnio, que pode envolver, ou no, a sada de recursos do caixa. Nesse ltimo sentido, por exemplo, a depreciao (desvalorizao) de um veculo pertencente a uma empresa, em razo do tempo de uso, resulta em uma despesa. Nesse caso, no h qualquer sada financeira; o patrimnio diminudo por desgaste. Porm, no setor pblico, ao se falar de despesa, consideraremos sempre a existncia de fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro da despesa seja anterior sada financeira). E essa ocorrncia poder, ou no, afetar o patrimnio do ente pblico. Desse modo, na esfera pblica, podemos ter despesas efetivas, que diminuem o patrimnio pblico (representando fatos contbeis modificativos diminutivos), e despesas no efetivas, representando fatos contbeis permutativos. Note que, no setor privado, s existe despesa efetiva (baixa patrimonial). 5
Diferena 2: momento da realizao da despesa. No setor privado, a apropriao da despesa simultnea ocorrncia do fato gerador. Na data em que se deu o fato gerador, considera-se realizada a despesa. J no setor pblico, a realizao da despesa tem duas faces, ou dois momentos. Primeiramente, procede-se o seu empenho, que representa o destacamento de uma parcela do oramento para a efetivao do gasto. Entretanto, o impacto patrimonial da despesa oramentria d-se em momento posterior, quando a ocorrncia da despesa certificada documentalmente, no estgio da liquidao. Esses estgios sero mais estudados logo em seguida. Com base nesses conceitos, poderamos considerar, apressadamente, que a apropriao da despesa coincide com a liquidao. Mas a Lei 4.320/64 tem um dispositivo em sentido contrrio: Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro: (...) II - as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, o regime de competncia aplicado ao setor pblico sofre um ajuste temporal, relativamente ao costume do setor privado. Vejamos uma representao grfica:
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SETOR PRIVADO MOMENTO 1 FATO GERADOR REGISTRO DA DESPESA IMPACTO PATRIMONIAL
SETOR PBLICO MOMENTO 1 FATO GERADOR MOMENTO 2 REGISTRO DA DESPESA (EMPENHO) MOMENTO 3 IMPACTO PATRIMONIAL (LIQUIDAO)
Portanto, na contabilidade privada, o fato gerador, a apropriao da despesa e o impacto negativo sobre o patrimnio do-se ao mesmo tempo. Por outro lado, no setor pblico, verifica-se total independncia entre esses fatos. O fato gerador pode ocorrer num momento anterior ou posterior ao empenho e liquidao. E uma despesa pode ter seu impacto patrimonial em momento bem posterior a seu registro. Para exemplificar como o fato gerador pode surgir posteriormente ao empenho e liquidao, podemos pensar num contrato de fornecimento de peridicos (jornais, revistas), ou num contrato de seguros, com pagamento imediato. Nessas ocasies, o fato gerador (as entregas do peridico ou o usufruto do seguro) ocorre posteriormente liquidao da despesa (e at ao pagamento). Na esfera privada, contratos desse tipo resultariam no registro gradual da despesa, conforme fossem consumidos os bens ou servios. A cada ms, por exemplo, a contabilidade de uma empresa registraria a parcela correspondente da despesa contratual. Porm, na contabilidade pblica, nessas condies, a liquidao da despesa com peridicos ou com seguros significaria o reconhecimento total da despesa, antes da verificao do fato gerador continuado.
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Em outras situaes, como no emprego da famosa modalidade despesas de exerccios anteriores, a liquidao pode concretizarse bem depois do fato gerador da obrigao. A despesa pertence a um exerccio, e o fato gerador, a outro exerccio, anterior. Essas observaes so muito importantes para uma srie de questes. Fique atento!
Como isso cai na prova? 4. (CONTADOR/MIN. SADE/2009) A despesa pblica, tanto do ponto de vista patrimonial como oramentrio, obrigatoriamente reconhecida e registrada no mesmo momento. 5. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na maioria das vezes, o
momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa oramentria, quando o Estado se compromete a honrar os compromissos assumidos. 6. (ECONOMISTA/MTE/2008) O momento do fato gerador de uma despesa nem sempre coincide com o momento de sua liquidao, o que faz com que o reconhecimento da despesa oramentria e a sua apropriao pelo enfoque patrimonial possam tambm no coincidir. A questo 4 est ERRADA. Como visto, no setor pblico, h um distanciamento entre o registro da despesa e seu reconhecimento efetivo. A questo 5 tambm est ERRADA: deixamos claro que,
diferentemente da contabilidade privada, o fato gerador comumente no a referncia para o registro e/ou reconhecimento da despesa pblica. Esse entendimento que estamos expondo foi repetido na questo 6, que, por isso, est CERTA.
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ETAPAS DA DESPESA ORAMENTRIA O MCASP indica a existncia de trs etapas referentes despesa oramentria: o planejamento, a execuo e o controle/avaliao.
Planejamento A principal fase do planejamento da despesa a fixao. No Manual, a fixao discriminada nos seguintes termos: A fixao da despesa refere-se aos limites de gastos, includos nas leis oramentrias com base nas receitas previstas, a serem efetuados pelas entidades pblicas. A fixao da despesa oramentria insere-se no processo de planejamento e compreende a adoo de medidas em direo a uma situao idealizada, tendo em vista os recursos disponveis e observando as diretrizes e prioridades traadas pelo governo. A fixao da despesa ganha corpo nas dotaes da LOA e dos crditos adicionais, e representa o teto mximo que pode ser atingido pelos gastos pblicos durante o exerccio. As provas tratam a fixao como um dos estgios percorridos pela despesa oramentria. Assim, sendo chamada de fase, ou de estgio, considere a fixao como parte do processamento da despesa, ligada ainda etapa de planejamento. O MCASP informa que a fixao finalizada com a autorizao dada pelo Legislativo ao aprovar o projeto de lei oramentria ou de crditos adicionais. A etapa de planejamento da despesa compreende ainda os seguintes passos: descentralizao de crditos: nem sempre a despesa ser executada diretamente pela unidade beneficiada pelo crdito oramentrio. Antes da execuo da despesa, pode haver movimentaes de crditos entre unidades do mesmo rgo/entidade ou de rgos/entidades diferentes, por 9
razes quaisquer. Isso no altera a finalidade ou o objeto do gasto; como diz o MCASP, a nica diferena que a execuo da despesa oramentria ser realizada por outro rgo ou entidade; programao oramentria e financeira: consiste na
compatibilizao do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando ao ajuste da despesa fixada s novas projees de resultados e da arrecadao. Veremos mais detalhes sobre esse ponto na aula sobre Lei de Responsabilidade Fiscal; processo de licitao e contratao: como regra, os entes pblicos devero realizar procedimentos licitatrios para a aquisio de bens e servios, por ordem constitucional (art. 37, inc. XXI). Assim, a partir de uma licitao, ou de um processo de dispensa/inexigibilidade de licitao, define-se o profissional ou empresa a se contratar, junto a quem sero obtidos os bens/servios de necessidade do ente pblico. Entretanto, devese considerar que nem toda despesa ser executada a partir de um procedimento licitatrio: nesse ponto, pode-se citar, por exemplo, o pagamento de pessoal e de encargos sociais, ou a amortizao da dvida.
Ateno! H posicionamentos tericos (minoritrios) que defendem a classificao da fixao e da licitao como estgios da despesa. Entretanto, segundo o MCASP e a Lei 4.320/64, estgios so subdivises da etapa de execuo da despesa, como veremos a seguir.
Como isso cai na prova? 7. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) O estgio da fixao da despesa corresponde ao momento em que o rgo central de planejamento e oramento realiza a incluso da despesa na proposta oramentria.
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8.
(CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizaes, a exemplo das transferncias e transposies, modificam o valor da programao ou de suas dotaes oramentrias.
9.
(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) As dotaes descentralizadas so empregadas obrigatoriamente e integralmente na consecuo do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificao funcional programtica.
10. (ASSESSOR/TCE-RN/2009)
As
descentralizaes
de
crditos
oramentrios ocorrem quando efetuada movimentao de parte do oramento para que outras unidades administrativas possam executar a despesa. Nessa etapa, a classificao econmica pode ser alterada, devendo ser mantidas as classificaes institucional, funcional e programtica. A questo 7 no reflete corretamente a fixao da despesa. Primeiramente, tem-se um trabalho anterior elaborao das propostas setoriais de oramento, que, para serem criadas, j precisam de certos limites. E a concluso desse estgio d-se com a autorizao dada pelo Legislativo, ao aprovar os projetos de lei oramentria ou de crditos adicionais. Questo ERRADA. A questo 8 tambm est ERRADA. Como visto, as descentralizaes de crditos alteram apenas a unidade responsvel pela execuo oramentria. Esse entendimento exposto na questo 9, pelo que est CERTA. Na questo 10, de novamente, alterao na sugere-se, incorretamente, dos a
possibilidade
programao
crditos
descentralizados de uma unidade para outra. Questo ERRADA.
Execuo da despesa Desde a Lei 4.320/64, a execuo da despesa subdividida em trs estgios, que so fregueses frequentes em provas de concursos: o empenho, a liquidao e o pagamento. Vamos estud-los com calma. 11
Primeiro estgio: empenho. Como j falamos, a despesa deve ser executada a partir das deliberaes de um agente legitimado para tanto. A legislao d a esse agente a denominao de ordenador de despesas. O empenho foi conceituado pela lei como uma obrigao pendente para o Estado. As pendncias que transformaro o empenho numa despesa efetiva sero resolvidas no prximo estgio, a liquidao. Vejamos o que a Lei 4.320/64 fala sobre o estgio do empenho: Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Art. 59 - O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. (...) Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. 1 Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso da nota de empenho. 2 Ser feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante no se possa determinar. 3 permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento. Art. 61. Para cada empenho ser extrado um documento denominado "nota de empenho" que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria. O limite dos crditos concedidos, citado no art. 59, significa o total autorizado para o tipo de despesas executado. Se a autorizao destinada a um rgo, para compra de material de expediente, por
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exemplo, foi de R$ 10 milhes, os empenhos no podero ultrapassar esse valor. Atualmente, com a utilizao do SIAFI, h suficiente controle contbil/eletrnico sobre o total autorizado para os diferentes tipos de despesa, de forma que essa preocupao da lei, expedida em 1964, encontra-se suprida. A nota de empenho o documento que comprova a emisso do empenho, e que atesta a reserva de dotao para atender a despesa. um comprovante de fundos oramentrios. Entretanto, h situaes em que, por permisso legal, a nota pode no ser emitida (por exemplo, pagamento da remunerao de servidores pblicos). A nota de empenho, alm de garantia de crdito disponvel para executar a despesa, pode ser utilizada como documento substituto de instrumentos de contratos da Administrao com particulares. Essa uma possibilidade prevista no art. 62 da Lei 8.666/93.
ATENO! J uma questo manjada em provas misturar a possibilidade de no emisso da nota de empenho com a no emisso do empenho. No h despesa sem prvio empenho, sem excees. No perca esse ponto fcil.
Agora, vamos comentar sobre os tipos de empenho: ordinrio, global e por estimativa. Empenho ordinrio. O empenho ordinrio, como faz pensar seu nome, tratado como o empenho normal, comum. Mas, nesse mbito, o que normal ou comum? Vamos pensar em despesas as mais simples: h uma contratao, cujo valor j est determinado, e sua quitao se dar por meio de um s pagamento. A Administrao contrata o fornecedor, este entrega o bem ou servio e recebe por ele. P-pum.
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Assim, empenhos ordinrios se referem a despesas de valor determinado, para pronto pagamento. Empenho por estimativa. Por sua vez, os empenhos por
estimativa so empregados para processamento de despesas sem valor conhecido previamente. Os exemplos mais comuns so de despesas recorrentes, de prestao varivel, como contas de telefone, gua e luz. Nesses casos, o empenho por estimativa registrado e vai sendo executado aos poucos, para cobrir as faturas que vo chegando. Pelo fato de conter apenas uma estimativa de gasto, este ltimo tipo de empenho implica ajustes sua execuo. Se, ao final, para cobrir a despesa, for necessrio um montante maior que o saldo do empenho por estimativa, ser necessrio reforar o empenho; se, aps a finalizao da despesa, restar um saldo do empenho por estimativa, procede-se anulao desse saldo.
Surge aqui uma novidade que merece ser comentada: trata-se da anulao de empenhos. A Lei 4.320/64 diz que, se a anulao do empenho ocorrer no mesmo exerccio de sua emisso, faz-se apenas uma reverso dotao original. Ou seja, a despesa autorizada pela LOA volta a contar com a disponibilidade oramentria correspondente ao empenho anulado. Por outro lado, se a anulao ocorrer em exerccio diverso daquele da emisso do empenho, j se tratar de uma anulao de restos a pagar (empenhos que transitaram de exerccio). Isso gera certa polmica, porque, em obedincia ao princpio da anualidade, no h como restaurar um oramento j encerrado. Desse modo, a anulao de restos a pagar deve lanar seus efeitos sobre o novo exerccio. A temos uma disputa de entendimentos. Segundo o art. 38 da Lei 4.320/64, a anulao de restos a pagar corresponde a uma receita oramentria do ano em que ocorrer essa anulao.
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CURSO ON-LINE AFO, ORAMENTO PBLICO E FINANAS MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA A Secretaria do Tesouro Nacional, assim como a doutrina, dizem que no h que se falar em receita nessa hiptese, pelo simples fato de no ocorrer ingresso de recursos. O que h, assumindo esse segundo raciocnio, uma desincorporao de passivo, ou seja, o sumio de uma obrigao. Se for adotada a viso da Lei 4.320/64, h o risco de se criar receitas fictcias pelo cancelamento de restos a pagar. Isso sem que o caixa passe a contar com qualquer centavo a mais. O maior problema que essa receita fictcia poderia servir de lastro para fixao de nova despesa, que, ao final, poderia no ter recursos para sua cobertura.
Empenho
global.
No
empenho
global,
temos
acumuladas
caractersticas dos dois outros, j vistos: o pagamento feito em parcelas, assim como ocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa determinado, tal qual na hiptese de empenho ordinrio. O empenho global utilizado para execuo de despesas contratuais, como prestao de servios contnuos ou de realizao de obras, que tiveram a fixao de seu valor no instrumento contratual assinado entre a Administrao e o fornecedor.
Como isso cai na prova? 11. (CONTADOR/AGU/2010) garantir existente. 12. (ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Os valores empenhados no podero exceder o limite dos crditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na o pagamento O empenho da em despesa relao no cria
obrigao para o Estado, mas reserva dotao oramentria para estabelecido contratual
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legislao especfica, ser dispensada a emisso da nota de empenho. 13. (CONTADOR/CEHAP-PB/2009) Em casos especiais, previstos na legislao especfica, poder ser realizada despesa sem prvio empenho. 14. (ANA/ANALISTA/2006) O empenho ordinrio utilizado para as despesas comuns. As despesas que possuem valor determinado sero empenhadas normalmente, caso a despesa no possua valor exato, ou este no exista no incio do perodo, como acontece com as contas de telefone, gua e energia eltrica consumida, h a necessidade de registro do empenho por estimativa. 15. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O pagamento das despesas relativas ao uso de telefone em determinado rgo pblico pode ser realizado por meio do empenho ordinrio, pois no se pode determinar, a priori, o montante exato a ser pago. No caso de despesas parceladas, mas previamente conhecidas, o pagamento ao fornecedor de servio pblico dever ser realizado por meio do empenho global. 16. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulao de um empenho, de forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade oramentria da respectiva dotao. A questo 11 est CERTA. O empenho ainda no reflete uma obrigao lquida e certa, mas uma garantia de que existe autorizao oramentria para realizar a despesa. A questo 12 tambm est CERTA. Indicou-se que, com o empenho, existe uma pendncia a se resolver para que a despesa seja realmente efetivada. Alm disso, observou-se bem a limitao que os empenhos encontram: o total autorizado na LOA ou nos crditos adicionais. Por fim, apontou-se a possibilidade de dispensa de emisso da nota de empenho, como assinalamos. A questo 13 um peguinha clssico. Como destacamos, no h despesa sem prvio empenho. Questo ERRADA. 16
A questo 14 abordou bem os dois tipos de empenho selecionados: empenho ordinrio para despesas comuns e empenho por estimativa para despesas de valor inexato. A questo 15 est ERRADA: para o pagamento de despesas com telefone, sem valor exato definido a priori, deve-se utilizar o empenho por estimativa. O comentrio sobre o empenho global est OK, mas no salva a questo. A questo 16 indica corretamente o efeito da anulao de um empenho (no mesmo exerccio): aumento da disponibilidade oramentria que havia sido diminuda anteriormente, com sua emisso. Questo CERTA.
Segundo estgio: liquidao. Vejamos os dispositivos legais aplicveis liquidao: Lei 4.320/64, Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. 1 Essa verificao tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. 2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho;
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III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. Como visto nas disposies acima, na liquidao, faz-se uma conferncia documental para atestar que a despesa empenhada foi realizada, ou seja, confirmar a ocorrncia do fato gerador da despesa: um servio foi prestado, um produto foi entregue, uma obra foi construda etc. necessrio, para tanto, que sejam verificados pela unidade responsvel os documentos fiscais, atestados de recebimento, comprovantes de prestao de servio, nota de empenho etc., conforme o caso.
Como isso cai na prova? 17. (ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidao da despesa apura a origem e o objeto que se deve pagar, a importncia exata a pagar e identifica a pessoa, fsica ou jurdica, que receber o recurso pblico. Um dos critrios para autorizar a liquidao da despesa, no caso de servios prestados, o comprovante da prestao do servio contratado anteriormente. 18. (CONTADOR/DPU/2010) A despesa considerada contabilmente incorrida quando emitida a nota de empenho. 19. (ANALISTA/DPU/2010) O rgo pblico, no momento em que realizar o empenho de determinada despesa, dever verificar a origem e o objeto do que se deve pagar. 20. (ANATEL/ANALISTA/2006) O pagamento de despesas poder existir sem a apresentao de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a autoridade competente apresentar, ao ordenador de despesas, posteriormente, sua justificativa e autorizao da unidade gestora para tal atitude. A questo 17 est CERTA. Foram repetidas as informaes principais sobre o estgio da liquidao. 18
A questo 18 est ERRADA: no setor pblico, a despesa considerada incorrida com a liquidao, que certifica a ocorrncia da aquisio/contratao a ser paga. A questo 19 est ERRADA tambm. Esses procedimentos destacados ocorrem no estgio da liquidao, e no do empenho. A questo 20 peca ao assumir a possibilidade de pagamento de despesas sem certificao documental (feita na liquidao). Questo ERRADA.
Terceiro estgio: pagamento. Novamente, vamos comear pela legislao: Lei 4.320/64, Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Art. 65. O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudos por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. Decreto 93.872/86, Art. 42. O pagamento da despesa s poder ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. Art. 43. A ordem de pagamento ser dada em documento prprio, assinado pelo ordenador da despesa e pelo agente responsvel pelo setor financeiro. 1 A competncia para autorizar pagamento decorre da lei ou de atos regimentais, podendo ser delegada. Nesse estgio, novamente, temos a autoridade competente (o ordenador de despesas) determinando a execuo dos atos relativos despesa oramentria. No caso da efetivao do pagamento, a redao do art. 65 da Lei est meio atrasada; tesourarias e pagadorias funcionando junto aos 19
rgos pblicos no correspondem mais realidade. Hoje em dia, maciamente, os pagamentos se do por via bancria. A partir do que j estudamos, um dado interessante sobre o estgio do pagamento que, via de regra, a sada de recursos do caixa no impacta negativamente o patrimnio. Como a despesa pblica adota o regime de competncia (diferenciado, verdade), o impacto patrimonial devido despesa ocorre, normalmente, antes de o pagamento se efetivar.
Como isso cai na prova? 21. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A ordem de pagamento da despesa, que se constitui em despacho exarado por autoridade competente e determina que a despesa seja paga, deve ser realizada aps a liquidao da despesa. 22. (CONTADOR/DPU/2010) As despesas no liquidadas podero ser pagas no prprio exerccio se houver disponibilidade financeira suficiente. A questo 21 est CERTA, basicamente reproduzindo o texto da Lei 4.320/64. A questo 22 est ERRADA: pulou-se o estgio da liquidao para se realizar o pagamento, o que vedado pela legislao.
Controle e avaliao Quanto etapa de controle e avaliao da despesa, existem mbitos diferentes social. Na Administrao, o controle e a avaliao so empreendidos pelos sistemas de controle interno e externo, alm dos prprios controles internos dos rgos executores da despesa. 20
de
exerccio
dessas
atividades:
controle/avaliao
estruturados em sistemas, dentro da Administrao, e o controle
Nos termos da CF/88, os principais objetivos dessas aes, no tocante despesa, so: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; e comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. Segundo o MCASP, o controle social a participao da sociedade no planejamento, na implementao, no acompanhamento e verificao das polticas pblicas, avaliando objetivos, processos e resultados.
Como isso cai na prova? 23. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliao constituem a ltima etapa da despesa oramentria. 24. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Nacional, a etapa de Segundo controle e o Manual de da Despesa despesa
avaliao
compreende a fiscalizao realizada pelos rgos de controle e pela sociedade. A questo 23 contm uma constatao simples, e at de senso comum. O controle e a avaliao da despesa so reservados para o final do processo de sua execuo. Questo CERTA. A questo 24 est CERTA tambm, refletindo os tipos de controle que so exercidos sobre a despesa oramentria. O Manual da Despesa Nacional uma verso anterior do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, sem gerar problemas para o gabarito.
CLASSIFICAO PELA NATUREZA DA DESPESA
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classificao
por
natureza
da
despesa
correspondente
classificao por natureza da receita, que j estudamos. Tambm agora, todos os entes federados so obrigados a adotar os padres indicados pela Lei 4.320/64. E isso permite que se conhea a dimenso e o perfil do gasto pblico, agregado nacionalmente. A receita, quanto a essa classificao econmica, era desmembrada em categoria econmica, origem, espcie, rubrica, alnea e subalnea, confere? No mbito da despesa, originalmente, a Lei trouxe a classificao por natureza em categorias econmicas, subcategorias econmicas e elementos de despesa. Detalhe: esse ltimo nvel, o elemento de despesa, devia constar obrigatoriamente da LOA, tornando a despesa muito amarrada (tratamos disso ao falar do princpio da discriminao). Conforme a Lei, elemento de despesa o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao pblica para consecuo dos seus fins. Entretanto, por meio de uma portaria (Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001), foi alterada a classificao da despesa da Lei 4.320/64. Nessa Portaria 163/2001, o elemento de despesa deixou de ser obrigatrio na LOA, podendo ser discriminado apenas no momento da execuo oramentria, e acrescentou-se mais um nvel de classificao (a Portaria chamou esse nvel apenas de informao gerencial): a modalidade de aplicao. Portanto, atualmente, a classificao pela natureza da despesa composta por: 1. 2. 3. 4. 5. categoria econmica; grupo de natureza da despesa; modalidade de aplicao; elemento de despesa; desdobramento do elemento (facultativo). 22
Vamos conversar mais detalhadamente classificao.
sobre
esses
nveis
de
Categoria econmica. Assim como afirmamos ao estudar a receita, a categoria econmica da despesa indica o efeito que ela ter sobre a economia (transferncias de recursos, montante de gastos com custeio consumo do governo, nvel de investimentos etc.). Temos, assim como na receita, as categorias despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes representam gastos de manuteno da mquina estatal. Portanto, as atividades normais, cotidianas, que garantem a prestao dos servios e o funcionamento dos rgos/entidades so custeadas por essa categoria de despesa. Segundo o MCASP, as despesas correntes so aquelas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. As despesas de capital relacionam-se com a aquisio/modificao do patrimnio pblico. Trata-se da aplicao de recursos em bens/servios que resultaro na expanso, ou, ao menos, na transformao do patrimnio estatal. Novamente conforme o MCASP, despesas de capital so as que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Para refrescar a memria: quando estudamos o princpio da discriminao, vimos tambm as excees aplicveis a ele. Uma dessas excees, que representam um exemplo de concesso de dotaes globais (sem detalhamento), era a figura programas especiais de trabalho (PETs). Vimos que os PETs so, normalmente, grandes projetos, que, por sua dimenso, no podem ser discriminados desde logo, no momento da autorizao oramentria. Assim, autoriza-se uma dotao global para o PET, e o detalhamento da despesa feito na execuo. 23
Essa dotao global do PET classificada como despesa de capital, sem importar que tipos de gastos estaro includos. Portanto, despesas tipicamente correntes podem estar embutidas na dotao de um PET.
Como isso cai na prova? 25. (ANALISTA/ANCINE/2006) A classificao pela natureza da
despesa se d em diversos nveis de agregao: categoria econmica, grupos de despesas, modalidade de aplicao e elemento de despesa. 26. (ANALISTA/STF/2008) So denominadas despesas de capital as que respondem pela manuteno das atividades da entidade governamental. 27. (ANALISTA/ANCINE/2006) Os programas especiais de trabalho que no possam ser cumpridos em razo de estarem subordinados s normas gerais de execuo da despesa podem ser custeados por dotaes globais e classificados entre as despesas de capital. A questo 25 espelha os nveis de classificao pertencentes natureza da despesa. Questo CERTA. A questo 26 inverte os conceitos: os gastos de manuteno das atividades ERRADA. A questo 27 praticamente reproduz o texto da Lei 4.320/64 que trata dos PETs. Questo CERTA. estatais representam despesas correntes. Questo
Grupo de natureza da despesa. Originalmente, na Lei 4.320/64, o nvel de classificao abaixo das categorias econmicas no recebeu denominao especfica, mas a doutrina instituiu a figura das subcategorias econmicas. A partir da Portaria 163/2001,
24
substituiu-se a subcategoria econmica pelo grupo de natureza da despesa. Os grupos de natureza da despesa constituem, conforme a Portaria 163, a agregao de elementos de despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Nessa classificao econmica, temos os seguintes grupos, distribudos segundo as categorias:
Dentro
de
cada
grupo
relacionado
acima,
encontram-se
os
correspondentes elementos de despesa, que traro a dimenso concreta da despesa no momento de sua execuo. Os grupos de 1 a 3 acima correspondem categoria das despesas correntes, e os de 4 a 6, s despesas de capital. As reservas citadas nos itens 7 e 9 no se submetem a essa classificao. Vejamos os conceitos trazidos pelo MCASP sobre os grupos de natureza da despesa: Pessoal e encargos sociais: despesas oramentrias de natureza remuneratria, decorrentes de: o efetivo exerccio de cargo, emprego ou funo de
confiana no setor pblico; o pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e penses;
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o obrigaes
trabalhistas
de
responsabilidade
do
empregador, incidentes sobre a folha de salrios; o contribuio a entidades fechadas de previdncia; o outros benefcios assistenciais classificveis neste grupo de despesa; o outras parcelas de cunho remuneratrio. Juros e encargos da dvida: despesas oramentrias com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas, bem como da dvida pblica mobiliria (pagamento relativo ao resgate de ttulos pblicos). Outras despesas correntes: Despesas oramentrias com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias, contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxliotransporte, alm de outras despesas da categoria econmica "Despesas Correntes" no classificveis nos demais grupos de natureza de despesa. Investimentos: despesas oramentrias com softwares e com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente. Inverses financeiras: despesas oramentrias com a
aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas. Amortizao da dvida: despesas oramentrias com o
pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria. 26
Reserva do Regime Prprio de Previdncia do Servidor: corresponde ao montante de recursos superavitrios resultantes de uma arrecadao superior s despesas com a previdncia dos servidores pblicos, e que servir para suportar perodos em que ocorram dficits previdencirios. No entanto, segundo o MCASP, a Reserva do RPPS pode ser utilizada durante o exerccio financeiro, como fonte de recursos para crditos adicionais destinados a atender compromissos desse Regime.
Reserva de contingncia: montante de recursos destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de crditos adicionais. A reserva de contingncia uma dotao global (assim como os PETs), ou seja, ela constitui uma despesa autorizada pela LOA. Mas, diferentemente das dotaes normais, no h uma aplicao predefinida para a reserva de contingncia. Assim, sem essa definio de como vai ser aplicada, a reserva de contingncia no classificada em categorias econmicas. No se pode dizer que ela representa despesas de custeio, nem que levar a algum incremento de bens de capital. A Portaria STN/SOF 163/2001 determina que a reserva de contingncia, para fins de classificao quanto natureza da despesa, seja identificada sob uma codificao neutra (nem despesa corrente, nem despesa de capital).
Quanto aos investimentos e inverses financeiras, a forma mais simples de tentar diferenciar esses grupos de despesas de capital a seguinte: investimentos significam injeo de recursos em bens de capital novos, ou criao de bens de capital, que aumentam o produto interno bruto; inverses financeiras implicam a aquisio de bens de capital j existentes, sem alterao do PIB. Se voc no lembra imediatamente, bens de capital so bens produtivos, por meio dos quais so obtidos novos bens e servios. Ou seja, so bens dos quais decorrem novas atividades econmicas e, por isso mesmo, aumento da riqueza. Eles se opem aos bens de consumo, que atendem diretamente as necessidades e desejos dos consumidores.
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Como isso cai na prova? 28. (ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificao da despesa oramentria segundo a sua natureza, os elementos de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto sero agregados no nvel grupo de despesa. 29. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) O grupo de despesa a mais analtica das classificaes e sua finalidade bsica o controle contbil dos gastos. 30. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Geralmente, a despesa efetiva
coincide com a despesa de capital. Entretanto, h despesa de capital que no efetiva, como, por exemplo, as transferncias de capital que causam decrscimo patrimonial. 31. (AUDITOR/FUB/2009) A aquisio de material de limpeza para estoque uma despesa no efetiva, porm classificada, segundo sua categoria econmica, como despesa corrente. 32. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) Com relao natureza da despesa capital. 33. (ANALISTA/TST/2008) As despesas de pessoal permanente de um rgo ou entidade podem ser classificadas como correntes ou de capital, dependendo de o pessoal ser empregado nas atividades normais, de manuteno do rgo ou entidade, ou alocado a um projeto de que resultar um investimento. 34. (TCNICO SUPERIOR/IPAJM-ES/2010) As inverses financeiras so uma espcie de despesa de capital em que ocorre acrscimo no capital do governo. A questo 28 est CERTA: os grupos de natureza da despesa agrupam elementos de caractersticas comuns, como vimos. oramentria, a reserva de contingncia no classificada como despesa corrente nem como despesa de
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A questo 29 est ERRADA. Na classificao por natureza da despesa, o nvel mais analtico o elemento de despesa. A questo 30 tambm est ERRADA. As transferncias de capital so despesas efetivas, justamente por gerarem o decrscimo patrimonial referido na questo. A questo 31 indica uma despesa corrente, de manuteno das atividades estatais (classificada no grupo Outras Despesas Correntes). No caso, uma despesa no efetiva, porque o recurso gasto na aquisio dos bens compensado pelo registro desses bens no Ativo. Questo CERTA. A questo 32 est CERTA. Tanto a reserva de contingncia quanto a reserva do RPPS no so classificadas em categorias econmicas. A questo 33 est ERRADA, pelo fato de despesas com pessoal serem sempre classificadas no grupo Pessoal e Encargos, pertencente s despesas correntes. A questo 34 est ERRADA tambm: as inverses financeiras, como seu prprio nome indica, envolvem a aquisio de bens ou direitos em uso, no se gerando, portanto, aumento patrimonial, mas uma mutao patrimonial.
Modalidade de aplicao. A modalidade de aplicao indica a forma como a despesa ser executada: ou diretamente pelos rgos e entidades do ente pblico responsvel pela despesa, ou mediante transferncias. A despesa pode ser executada por meio de transferncias a Municpios, a Estados/DF, a entidades privadas, Unio etc. A ideia, ao se adotar a modalidade de aplicao, foi eliminar a dupla contagem de recursos e despesas nos casos de transferncia ou descentralizao. Como assim dupla contagem?
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Por exemplo, caso o Ministrio da Educao comprasse livros editados por uma universidade federal, teramos o registro de uma despesa, por parte do MEC, e de uma receita, por parte da universidade federal. Entretanto, para a Unio como um todo, no teria havido nem receita nem despesa, pelo simples fato de no ter havido entrada ou sada de recursos do Tesouro Nacional. Se o registro de receitas e despesas, nesse tipo de operao, fosse feito do modo tradicional, seria criado um volume irreal de entradas e sadas financeiras, prejudicando a exatido das informaes sobre a execuo do oramento. Diante disso, para evitar esse risco de desinformao, utilizam-se as receitas intraoramentrias e, em contrapartida, as despesas intraoramentrias, Operao entre que representam e uma modalidade Integrantes de dos aplicao especfica (modalidade 91: Aplicao Direta Decorrente de rgos, Fundos Entidades Oramentos Fiscal e da Seguridade Social). Com isso, os rgos e entidades que participam de operaes financeiras recprocas (aquisies de bens/servios, pagamento de tributos etc.) registram suas respectivas receitas e despesas, mas a Unio, ao agregar as informaes, no considerar tais movimentaes de recursos para fechar seus balanos.
Como isso cai na prova? 35. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A modalidade de aplicao objetiva possibilita a eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. 36. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa ser complementada pela modalidade de aplicao, que indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades da mesma esfera de governo ou por outro ente da Federao.
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A questo 35 repete a noo utilizada no MCASP, destacando a funo principal da modalidade de aplicao. Questo CERTA. A questo 36 est CERTA tambm, mais uma vez utilizando os conceitos do MCASP.
Elemento
de
despesa
desdobramento
facultativo:
relembrando a lio vista acima, atualmente, na lei oramentria, a despesa, quanto classificao pela natureza, classificada no mnimo em categoria econmica, grupo de natureza da despesa e modalidade de aplicao (codificao em 4 dgitos: C.G.MM). O elemento de despesa pode surgir tambm na LOA, mas no obrigatoriamente (codificao em seis dgitos: C.G.MM.EE). Alm disso, se for necessrio, o ente pblico poder desdobrar, facultativamente, o elemento de despesa, para tornar a classificao ainda mais fiel ao gasto a ser realizado. Nessa hiptese, a codificao da despesa ter 8 dgitos, com o acrscimo do desdobramento facultativo (C.G.MM.EE.DD).
Como isso cai na prova? 37. (INSPETOR/TCE-RN/2009) Inicialmente, a despesa oramentria classificada em categorias econmicas, mas deve ser obrigatoriamente subdividida at o nvel de elementos de despesa. 38. (ANALISTA/ANA/2006) Mesmo que a lei de oramento discrimine a despesa de capital pblica, em nvel de sua elemento, execuo, poder a administrao para utilizar
desdobramento que melhor atenda suas necessidades. A questo 37 problemtica, podendo confundir o candidato. Como vimos, os crditos iniciais e adicionais no precisam ser detalhados at o elemento de despesa. Mas, no momento de executar o gasto,
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realmente necessrio indicar o elemento apropriado. Questo CERTA. A questo 38 est CERTA tambm. Como vimos, possvel desdobrar, se necessrio, o elemento de despesa, para enquadrar ainda melhor o gasto a ser realizado.
Regra de ouro J que estamos falando da classificao pela natureza da despesa, vamos tratar da chamada regra de ouro, trazida pela CF/88 em seu art. 167, inc. III, que tem tudo a ver com o assunto. Vamos ler o dispositivo: Art. 167. So vedados: ( .) III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Vamos entender isso por partes. Primeiro, o trecho acima probe que os entes pblicos tomem dinheiro emprestado em volume superior s despesas de capital. Que intenes podemos ver nisso? Se emprstimos representam endividamento do Estado, e se despesas de capital envolvem geralmente o aumento do patrimnio do Estado, a concluso possvel a seguinte: o governo pode se endividar, desde que invista recursos em seu patrimnio duradouro (obras, projetos, empresas etc.) em volume superior a esses emprstimos. Portanto, a regra de ouro evita que o Estado descapitalize, ou seja, empobrea, em razo da aplicao desequilibrada das despesas.
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Perceba que a regra de ouro tem tudo a ver com o princpio do equilbrio em sua vertente material. Seguindo essa regra, normalmente teremos receitas de capital inferiores s despesas de capital (dficit de capital). Esse dficit deve ser contrabalanado pelas receitas correntes, superiores s despesas correntes (supervit do oramento corrente nosso conhecido SOC, j estudado). Numa situao oposta, com dficit corrente e supervit de capital (por operaes de crdito em excesso), teramos o Estado se endividando para custear suas atividades normais (pagamento de pessoal, contratao de servios, compras etc.). Ou seja, no haveria retorno financeiro para esse quadro, e o empobrecimento seria duplo: alm de as atividades de custeio no retornarem recursos para o Estado, ainda haveria o pagamento de juros das operaes de crdito. Apesar disso, na segunda parte do dispositivo constitucional
reproduzido, abre-se uma exceo regra de ouro. possvel tomar emprstimos em volume superior s despesas de capital, mas, para isso, necessria uma autorizao especial do Legislativo. Isso se d por meio de crditos suplementares ou especiais aprovados por maioria absoluta. Novidade na rea! Falamos antes que as leis de matria oramentria (que incluem os crditos adicionais) so leis ordinrias tpicas, cuja aprovao se d desobedecer a regra de ouro, por maioria simples. Toa, para necessria maioria absoluta dos parlamentares, autorizando a operao.
Como isso cai na prova? 39. (TCNICO SUPERIOR/MDS/2006) A Constituio Federal de 1988, ao vedar a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, buscou impedir o dficit das operaes correntes, 33
para
que
no
haja
endividamento administrativa.
vinculado
manuteno
da
mquina
A questo 39 est CERTA, refletindo a inteno de manuteno do equilbrio fiscal que baseia a regra de ouro.
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL DA DESPESA A classificao institucional identifica quem so as estruturas responsveis pela execuo da despesa. Nessa classificao, apontam-se o rgo oramentrio e a unidade oramentria, subordinada quele. Apesar da sugesto do nome, rgo oramentrio no corresponde sempre a rgo no sentido dado pelo Direito Administrativo. Tanto rgos, significando estruturas da administrao direta, quanto entidades da administrao indireta submetem-se a essa categorizao. Na verdade, rgo oramentrio um agrupamento ainda mais aberto. Segundo o Manual Tcnico de Oramento (MTO), editado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF/MPOG), Um rgo ou uma unidade oramentria no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os rgos Transferncias Refinanciamento a Estados, da Dvida Distrito Pblica Federal e Municpios, Federal e Encargos Financeiros da Unio, Operaes Oficiais de Crdito, Mobiliria Reserva de Contingncia. Nesse sentido, s vezes o rgo oramentrio no corresponder a um agente ou estrutura responsvel pela execuo de despesas, mas a agrupamentos de despesas. Assim, geralmente, a classificao institucional aponta quem realiza a despesa.
Ateno: j houve questes que tentaram misturar a classificao institucional com a classificao por esfera oramentria. A classificao
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CURSO ON-LINE AFO, ORAMENTO PBLICO E FINANAS MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA por esfera, pouco cobrada em provas, indica qual dos trs oramentos institudos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais) abrange a despesa a se classificar.
As unidades oramentrias so aquelas indicadas na LOA como titulares das dotaes. Assim, no momento de executar a despesa, os procedimentos pertinentes execuo se daro por agentes dessa unidade oramentria. Antes de prosseguir nesse assunto, vamos tratar de diferenciar os tipos de unidades que integram os rgos e entidades da Administrao, conforme os conceitos da STN: Unidade Oramentria: unidade qual o oramento da Unio consigna dotaes especificas para a realizao de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposio. Unidade Administrativa: unidade qual a lei oramentria anual no consigna recursos e que depende de destaques ou provises para executar seus programas de trabalho. Unidade Gestora: Unidade oramentria ou administrativa investida do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou sob descentralizao. Portanto, para diferenciar esses tipos de unidades, vamos repisar que a unidade oramentria aquela que surge na LOA como titular da dotao. As unidades administrativas no so beneficirias diretas de dotaes da LOA. Por isso, para executarem suas atribuies, precisam de transferncias oramentrias e financeiras, com o que podero efetuar os pagamentos das despesas. Por fim, as unidades gestoras podem ser tanto oramentrias (titulares das dotaes na LOA) quanto administrativas. Seu diferencial o poder de gerir (transferir, receber, controlar e
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executar)
dotaes
oramentrias
recursos
financeiros,
ultrapassando a simples execuo dos estgios da despesa. Assim, como a execuo do oramento tambm fica a cargo de unidades administrativas e gestoras sem presena na LOA, frequente a transferncia, por parte das unidades oramentrias, de dotaes e seus recursos correspondentes para essas unidades administrativas e gestoras. Assim, elas so favorecidas indiretamente pela autorizao de gastos da LOA.
Como isso cai na prova? 40. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) A classificao institucional da receita representa a estrutura orgnica e administrativa governamental, correspondendo a dois nveis hierrquicos: o rgo e a unidade oramentria. 41. (ADMINISTRADOR/MTE/2008) Uma unidade oramentria pode descentralizar crditos referentes a aes sob sua responsabilidade, sem prvia autorizao legislativa, mas essa transferncia no pode modificar a categoria de programao em que os respectivos recursos devero ser aplicados. 42. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade oramentria tem uma estrutura administrativa correspondente, o que pode ser exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade oramentria denominada transferncias a estados, Distrito Federal e municpios. A questo 40 espelha corretamente os dois nveis da classificao da despesa sob o critrio institucional. Questo CERTA. A questo 41 est CERTA tambm, novamente tocando no tema descentralizao de crditos, j bastante debatido na aula. A questo 42 contraria uma das observaes que fizemos sobre a classificao institucional: nem sempre uma unidade oramentria
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(ou rgo oramentrio) corresponde a uma estrutura administrativa. Questo ERRADA.
CLASSIFICAO FUNCIONAL A classificao funcional da despesa, aplicvel a todos os entes federados, composta de dois nveis: funes e subfunes. Nos dizeres da Portaria MOG 42/99, que estabeleceu a atual classificao funcional, entende-se por funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. A funo quase sempre se relaciona com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que, na Unio, guarda relao com os respectivos Ministrios. Assim, funes correspondem aos maiores setores de atuao do governo: educao, transporte, sade, segurana pblica etc. As subfunes so o detalhamento das funes. Segundo a mesma Portaria, a subfuno trata-se de uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. Por exemplo, compreendidas na funo Energia, temos as subfunes Conservao de Energia; Energia Eltrica; Petrleo; e lcool. Um detalhe interessante, e importante para concursos, que as subfunes podem ser cruzadas com funes diferentes da sua matriz. Por exemplo, a subfuno Desenvolvimento Cientfico, da funo Cincia e Tecnologia, pode se relacionar com a funo Educao, para discriminar uma despesa referente ao apoio concedido a universidades federais, para publicao de pesquisas. Em sentido contrrio a essa possibilidade de cruzamentos, as subfunes pertencentes funo Encargos Especiais s podem ser combinadas com esta ltima. que, diferentemente das outras, a funo Encargos Especiais e suas subfunes dizem respeito a uma
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atuao genrica do governo, ou, como disse a questo, englobam despesas s quais no se podem associar bens ou servios. A finalidade da classificao funcional, segundo o professor James Giacomoni, fornecer as bases para a apresentao de dados e estatsticas sobre os gastos pblicos nos principais segmentos em que atuam as organizaes do Estado.
Como isso cai na prova? 43. (ANALISTA/MCT/2008) A classificao funcional busca responder, basicamente, indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada, sendo que a funo encargos especiais engloba as despesas s quais no se pode associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente. 44. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) A classificao
funcional composta por um rol de funes e subfunes prefixadas e padronizadas para a Unio, os estados, o DF e os municpios, as quais serviro de agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental. 45. (ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificao funcional da despesa tem subfunes que no podem ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A questo 43 resume apropriadamente o objetivo da classificao funcional da despesa, e destaca bem o carter neutro da funo Encargos Especiais. Questo CERTA. A questo 44 indica os dois nveis da classificao funcional e a obrigao de todos os entes federados adotarem tal classificao. Questo CERTA. A questo 45 contraria a possibilidade que estudamos de subfunes poderem ser combinadas com funes diferentes daquela de sua vinculao (exceto quanto s subfunes da funo Encargos Especiais). Questo ERRADA. 38
CLASSIFICAO POR PROGRAMAS O estudo dessa classificao nos lembrar bastante os comentrios que fizemos ao tratar da evoluo do oramento, principalmente do PPBS e do oramento-programa moderno. Segundo o MCASP, programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem visando para soluo a concretizao de um de um ou ao objetivo comum de preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no plano, problema atendimento determinada necessidade ou demanda da sociedade. A estrutura programtica do oramento reflete a vinculao entre as atividades de planejamento e de oramentao. Do lado da estratgia, o PPA o instrumento em que se concretiza o planejamento do governo, tendo, como resultado, uma lista de programas, com a viso de mdio prazo para a atuao governamental. Do lado operacional, o programa o ponto de partida para a execuo da Lei Oramentria; as classificaes de despesa e de receita que estamos estudando so, na verdade, complementares organizao programtica. Os programas, na forma como est estruturada atualmente a classificao programtica, so compostos por aes. As aes oramentrias se dividem em trs tipos, conforme estabelecido pela Portaria MOG 42/99: Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo; Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes 39
que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo; Operaes Especiais: as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Perceba, inicialmente, a grande semelhana entre as definies de projeto e de atividade. Vamos distinguir esses conceitos. A primeira diferena reside nos termos expanso e
aperfeioamento da ao de governo, no tocante aos projetos, e na manuteno da ao do governo, relativa s atividades. A partir disso, entende-se que os projetos envolvem uma atuao mais intensiva do poder pblico, aumentando o nvel de esforos empreendidos no alcance dos objetivos de governo. J as atividades, como se conclui da redao da Portaria, dizem respeito continuidade dos servios e das atribuies normais do Estado, tambm em direo ao alcance dos objetivos governamentais. A outra diferena entre projetos e atividades est na durao. Os projetos so limitados no tempo; as atividades se realizam de modo contnuo e permanente. Assim, projetos so espordicos: aumentam ou aperfeioam a ao governamental e se extinguem. Por outro lado, as atividades mantm a atuao governamental no nvel e na qualidade executados. A partir desses comentrios, podemos seguir o entendimento de que, normalmente, projetos esto ligados a despesas de capital, sobretudo investimentos, e que atividades esto ligadas a despesas correntes (custeio). As operaes especiais foram conceituadas pela Portaria MOG 42/99 com uma srie de negaes. No contribuem para manuteno das aes de governo, no resultam num produto e 40
no geram contraprestao. Normalmente, operaes especiais so transferncias e pagamentos diversos, sem retorno direto (contraprestao) para o governo, como indenizaes, aposentadorias, benefcios, precatrios, juros etc. Por fim, na codificao da classificao programtica, h mais um nvel a se destacar. Alm dos programas e das aes que os compem, existe o subttulo, ou localizador do gasto. A definio do subttulo depende da localizao geogrfica dos beneficiados pela ao programtica. Assim, quanto mais restrito o pblico beneficirio de uma ao, mais o subttulo refletir essa regionalizao. Nesse sentido, pode haver aes de alcance nacional (subttulo 0001) at aes restritas a municpios (cada municpio tem seu cdigo de subttulo). Conforme o Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, a adequada localizao do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantao das polticas pblicas adotadas, alm de evidenciar a focalizao, os custos e os impactos da ao governamental.
Como isso cai na prova? 46. (AUDITOR/UNIPAMPA/2009) No mbito do PPA, o programa pode ser entendido como um conjunto de operaes limitadas no tempo, ou seja, que sero executadas ao longo dos oramentos que integram o plano. Essas operaes resultam em atividade ou projeto, que corroboram para a expanso e o aperfeioamento da ao do governo. 47. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto envolve um conjunto de operaes a serem realizadas de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do governo.
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48. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) A Unio, os estados, o DF e os municpios devem estabelecer, em atos prprios, suas estruturas de programas, seus cdigos e sua identificao, respeitados os conceitos e as determinaes de suas legislaes locais. 49. (ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ao oramentria do
INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operao especial, deve identificar a funo e a subfuno s quais se vincula. Nesse sentido, a operao especial refere-se s despesas do rgo diretamente relacionadas ao aperfeioamento das aes do governo federal. A questo 46 traz o conceito de projeto, que uma ao formadora dos programas. Questo ERRADA. A questo 47 tambm inverte noes: dessa vez, foi mostrado o conceito de atividade, e no de projeto. Questo ERRADA. A questo 48 est ERRADA: a estrutura programtica obrigatria para todos os entes federados, mas da forma estabelecida nos normativos federais. A questo 49 afirma, corretamente, que a classificao programtica tem uma interface com a classificao funcional. As aes oramentrias se vinculam a funes e subfunes, a depender da rea governamental envolvida. Entretanto, quem se relaciona ao aperfeioamento das aes do governo so os projetos, e no as operaes especiais. Questo ERRADA.
Programa de trabalho Para efeito de execuo oramentria, as dotaes so alocadas a um cdigo contbil formado pelas classificaes aplicveis despesa em questo. Esse cdigo contbil, denominado programa de trabalho, segundo o Manual Tcnico de Oramento, define qualitativamente a
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programao oramentria e deve responder, de maneira clara e objetiva, s perguntas clssicas que caracterizam o ato de orar. Abaixo, segue um esquema reproduzido do MTO, que reflete as informaes a serem oferecidas pelo programa de trabalho:
Isto
posto,
pode-se
dizer
que
o programa de trabalho a
identidade de uma despesa especfica. Todas as informaes que resultaram na definio da despesa em questo se refletem no cdigo contbil de seu programa de trabalho.
Como isso cai na prova? 50. (ANALISTA/ANA/2006) O programa de trabalho, destinatrio das dotaes oramentrias, tem seu cdigo formado pelo
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encadeamento de: esfera oramentria, rgo setorial, unidade oramentria, funo, subfuno, programa, ao e subttulo. A questo 50 est CERTA, dispondo corretamente sobre a formao do cdigo do programa de trabalho.
Bom, caro aluno, chegamos aqui ao final da Aula 04. Na semana que vem, concluiremos o estudo sobre os tpicos de despesa pblica. Posteriormente s questes relativas ao tema desta aula, coloquei mais 3 questes sobre crditos adicionais, para voc queimar fosfato, rsrs. Bons estudos, at a prxima!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA 1. Na contabilidade geral, a despesa representa uma baixa no patrimnio, que pode envolver ou no a sada de recursos do caixa. No setor pblico, ao se falar de despesa, consideraremos fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro da despesa seja anterior sada financeira). 2. No caso da despesa oramentria, diferentemente da receita, o regime contbil de competncia, sempre. 3. A palavra crdito, na contabilidade pblica, tem a ver com a autorizao oramentria para o gasto, e a palavra recurso corresponde ao aspecto financeiro do oramento. 4. Os estgios da despesa relacionados na Lei 4.320/64 so o empenho, a liquidao e o pagamento, mas pacfica a existncia do estgio da fixao, anterior a todos eles. 5. A fixao da despesa, com a publicao da lei oramentria, representa a definio das aes para serem executadas durante o exerccio, com a quantificao dos recursos necessrios para atender s realizaes programadas. 6. O empenho das despesas o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. 7. No h despesa sem prvio empenho, mas, em casos especiais, previstos na legislao especfica, ser dispensada a emisso da nota de empenho. 8. O empenho ordinrio se destina a despesas de valor
determinado, para pronto pagamento. 9. O empenho por estimativa empregado para processamento de despesas sem valor conhecido previamente. Os exemplos mais comuns so de despesas recorrentes, de prestao varivel, como contas de telefone, gua e luz.
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10. O empenho global tem caractersticas dos dois outros: o pagamento feito em parcelas, assim como ocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa determinado, tal qual na hiptese de empenho ordinrio. 11. No caso de despesas relativas a crditos plurianuais, cujos empenhos so executados por diversos exerccios, s sero considerados restos a pagar os empenhos que transitarem de exerccio no ltimo ano de execuo da despesa. 12. No estgio da liquidao, faz-se uma conferncia documental para atestar que a despesa empenhada foi realizada, ou seja, confirmar a ocorrncia do fato gerador da despesa. 13. A ordem de pagamento o documento exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. 14. A categoria econmica da despesa indica o efeito que ela ter sobre a economia. Assim, existem as categorias despesa corrente e despesa de capital. 15. Os grupos de natureza da despesa constituem, conforme a Portaria 163, a agregao de elementos de despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. 16. A modalidade de aplicao indica a forma como a despesa ser executada: ou diretamente pelos rgos e entidades do ente pblico responsvel pela despesa, ou mediante transferncias. 17. Atualmente, na lei oramentria, a despesa, quanto
classificao econmica, classificada no mnimo em categoria econmica, grupo de natureza da despesa e modalidade de aplicao. O elemento de despesa pode surgir tambm na LOA, mas no obrigatoriamente. Alm disso, se for necessrio, a unidade executora o da despesa de poder para desdobrar, tornar a facultativamente, elemento despesa,
classificao ainda mais fiel ao gasto realizado.
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18. As despesas correntes representam gastos de manuteno da mquina estatal. J as despesas de capital envolvem a aplicao de recursos em bens/servios que resultaro na expanso, ou, ao menos, na transformao do patrimnio estatal. 19. As despesas correntes so, via de regra, efetivas; despesas de custeio normalmente resultam em baixas patrimoniais. Por outro lado, despesas de capital envolvem permutao de elementos patrimoniais, como regra. 20. Simplificadamente, investimentos significam injeo de recursos em bens de capital novos, ou criao de bens de capital, que aumentam o produto interno bruto; inverses financeiras implicam a aquisio de bens de capital j existentes, sem alterao do PIB. 21. Segundo a regra de ouro, trazida pela CF/88, vedada a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital. A exceo a essa regra so as operaes de crdito autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 22. Diferentemente das dotaes normais, no h uma aplicao predefinida para a reserva de contingncia. Assim, sem essa definio de como vai ser aplicada, a reserva de contingncia no classificada em categorias econmicas. 23. A classificao por esfera indica qual dos trs oramentos institudos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais) abrange a despesa a se classificar. 24. A classificao institucional identifica quem so as estruturas responsveis pela execuo da despesa. Nessa classificao, apontam-se o rgo oramentrio e a unidade oramentria, subordinada quele. Entretanto, rgo oramentrio no corresponde sempre a rgo no sentido dado pelo Direito Administrativo.
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25. A classificao funcional, obrigatria para todos os entes, composta de dois nveis: funes e subfunes. 26. Entende-se por funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. A subfuno uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. 27. Subfunes podem ser cruzadas com funes diferentes da sua funo matriz. A exceo ocorre quanto s subfunes pertencentes funo Encargos Especiais, que s podem ser combinadas com esta ltima. 28. Os programas, na forma como est estruturada atualmente a classificao programtica, so compostos por aes. As aes oramentrias se dividem em trs tipos: projetos, atividades e operaes especiais. 29. Projetos, que constituem aes limitadas no tempo, envolvem uma atuao mais intensiva do poder pblico, aumentando o nvel de esforos empreendidos no alcance dos objetivos de governo. 30. Atividades, que se realizam de modo contnuo e permanente, dizem respeito continuidade dos servios e das atribuies normais do Estado, tambm em direo ao alcance dos objetivos governamentais. 31. Normalmente, pagamentos governo, operaes diversos, especiais retorno so transferncias e ao
sem
(contraprestao)
como
indenizaes,
aposentadorias,
benefcios,
precatrios, juros etc. 32. Na codificao da classificao programtica, alm dos
programas e das aes que os compem, existe o subttulo, ou localizador do gasto. A definio do subttulo depende da localizao geogrfica dos beneficiados pela ao programtica. 33. Atualmente, o oramento federal prev a existncia de dois tipos de programas: os finalsticos, que resultam em bens e servios 48
ofertados sociedade, e os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais, dos quais resultam bens e servios ofertados ao prprio Estado. 34. O programa de trabalho um cdigo contbil formado pelas classificaes aplicveis despesa, que define qualitativamente a programao oramentria e que deve responder, de maneira clara e objetiva, s perguntas clssicas que caracterizam o ato de orar.
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QUESTES COMENTADAS NESTA AULA 1. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Em sua acepo financeira,
despesa pblica a aplicao de recursos pecunirios em forma de gastos ou em forma de mutao patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do Estado. 2. (ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraoramentrias se caracterizam por desincorporao de passivo ou apropriao de ativo. o caso da quitao das operaes de crdito por antecipao de receita, efetuadas em razo de dificuldades momentneas de caixa. 3. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execuo
oramentria se refere utilizao dos recursos consignados no oramento ou na LOA, a execuo financeira representa a utilizao de crditos financeiros. Na tcnica oramentria, reserva-se o termo recurso para designar o lado oramentrio e crdito para o lado financeiro. 4. (CONTADOR/MIN. SADE/2009) A despesa pblica, tanto do ponto de vista patrimonial como oramentrio, obrigatoriamente reconhecida e registrada no mesmo momento. 5. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na maioria das vezes, o
momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa oramentria, quando o Estado se compromete a honrar os compromissos assumidos. 6. (ECONOMISTA/MTE/2008) O momento do fato gerador de uma despesa nem sempre coincide com o momento de sua liquidao, o que faz com que o reconhecimento da despesa oramentria e a sua apropriao pelo enfoque patrimonial possam tambm no coincidir. 7. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) O estgio da fixao da despesa corresponde ao momento em que o rgo central de planejamento e oramento realiza a incluso da despesa na proposta oramentria.
50
8.
(CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizaes, a exemplo das transferncias e transposies, modificam o valor da programao ou de suas dotaes oramentrias.
9.
(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) As dotaes descentralizadas so empregadas obrigatoriamente e integralmente na consecuo do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificao funcional programtica.
10.
(ASSESSOR/TCE-RN/2009)
As
descentralizaes
de
crditos
oramentrios ocorrem quando efetuada movimentao de parte do oramento para que outras unidades administrativas possam executar a despesa. Nessa etapa, a classificao econmica pode ser alterada, devendo ser mantidas as classificaes institucional, funcional e programtica. 11. (CONTADOR/AGU/2010) garantir existente. 12. (ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Os valores empenhados no podero exceder o limite dos crditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na legislao especfica, ser dispensada a emisso da nota de empenho. 13. (CONTADOR/CEHAP-PB/2009) Em casos especiais, previstos na legislao especfica, poder ser realizada despesa sem prvio empenho. 14. (ANA/ANALISTA/2006) O empenho ordinrio utilizado para as despesas comuns. As despesas que possuem valor determinado sero empenhadas normalmente, caso a despesa no possua valor exato, ou este no exista no incio do perodo, como acontece com as contas de telefone, gua e energia eltrica o pagamento O empenho da em despesa relao no cria
obrigao para o Estado, mas reserva dotao oramentria para estabelecido contratual
51
consumida, h a necessidade de registro do empenho por estimativa. 15. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O pagamento das despesas relativas ao uso de telefone em determinado rgo pblico pode ser realizado por meio do empenho ordinrio, pois no se pode determinar, a priori, o montante exato a ser pago. No caso de despesas parceladas, mas previamente conhecidas, o pagamento ao fornecedor de servio pblico dever ser realizado por meio do empenho global. 16. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulao de um empenho, de forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade oramentria da respectiva dotao. 17. (ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidao da despesa apura a origem e o objeto que se deve pagar, a importncia exata a pagar e identifica a pessoa, fsica ou jurdica, que receber o recurso pblico. Um dos critrios para autorizar a liquidao da despesa, no caso de servios prestados, o comprovante da prestao do servio contratado anteriormente. 18. (CONTADOR/DPU/2010) A despesa considerada contabilmente incorrida quando emitida a nota de empenho. 19. (ANALISTA/DPU/2010) O rgo pblico, no momento em que realizar o empenho de determinada despesa, dever verificar a origem e o objeto do que se deve pagar. 20. (ANATEL/ANALISTA/2006) O pagamento de despesas poder existir sem a apresentao de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a autoridade competente apresentar, ao ordenador de despesas, posteriormente, sua justificativa e autorizao da unidade gestora para tal atitude. 21. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A ordem de pagamento da despesa, que se constitui em despacho exarado por autoridade competente e determina que a despesa seja paga, deve ser realizada aps a liquidao da despesa.
52
22.
(CONTADOR/DPU/2010) As despesas no liquidadas podero ser pagas no prprio exerccio se houver disponibilidade financeira suficiente.
23.
(ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliao constituem a ltima etapa da despesa oramentria.
24.
(ASSESSOR/TCE-RN/2009) Nacional, a etapa de
Segundo controle e
Manual
de da
Despesa despesa
avaliao
compreende a fiscalizao realizada pelos rgos de controle e pela sociedade. 25. (ANALISTA/ANCINE/2006) A classificao pela natureza da
despesa se d em diversos nveis de agregao: categoria econmica, grupos de despesas, modalidade de aplicao e elemento de despesa. 26. (ANALISTA/STF/2008) So denominadas despesas de capital as que respondem pela manuteno das atividades da entidade governamental. 27. (ANALISTA/ANCINE/2006) Os programas especiais de trabalho que no possam ser cumpridos em razo de estarem subordinados s normas gerais de execuo da despesa podem ser custeados por dotaes globais e classificados entre as despesas de capital. 28. (ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificao da despesa oramentria segundo a sua natureza, os elementos de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto sero agregados no nvel grupo de despesa. 29. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) O grupo de despesa a mais analtica das classificaes e sua finalidade bsica o controle contbil dos gastos. 30. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Geralmente, a despesa efetiva
coincide com a despesa de capital. Entretanto, h despesa de capital que no efetiva, como, por exemplo, as transferncias de capital que causam decrscimo patrimonial. 53
31.
(AUDITOR/FUB/2009) A aquisio de material de limpeza para estoque uma despesa no efetiva, porm classificada, segundo sua categoria econmica, como despesa corrente.
32.
(ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) Com relao natureza da despesa capital. oramentria, a reserva de contingncia no classificada como despesa corrente nem como despesa de
33.
(ANALISTA/TST/2008) As despesas de pessoal permanente de um rgo ou entidade podem ser classificadas como correntes ou de capital, dependendo de o pessoal ser empregado nas atividades normais, de manuteno do rgo ou entidade, ou alocado a um projeto de que resultar um investimento.
34.
(TCNICO SUPERIOR/IPAJM-ES/2010) As inverses financeiras so uma espcie de despesa de capital em que ocorre acrscimo no capital do governo.
35.
(AUDITOR/AUGE-MG/2009) A modalidade de aplicao objetiva possibilita a eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
36.
(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa ser complementada pela modalidade de aplicao, que indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades da mesma esfera de governo ou por outro ente da Federao.
37.
(INSPETOR/TCE-RN/2009) Inicialmente, a despesa oramentria classificada em categorias econmicas, mas deve ser obrigatoriamente subdividida at o nvel de elementos de despesa.
38.
(ANA/ANALISTA/2006) Mesmo que a lei de oramento discrimine a despesa de capital pblica, em nvel de sua elemento, execuo, poder a administrao para utilizar
desdobramento que melhor atenda suas necessidades. 39. (TCNICO SUPERIOR/MDS/2006) A Constituio Federal de 1988, ao vedar a realizao de operaes de crdito que 54
excedam o montante das despesas de capital, buscou impedir o dficit das operaes vinculado correntes, para que da no haja endividamento administrativa. 40. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) A classificao institucional da receita representa a estrutura orgnica e administrativa governamental, correspondendo a dois nveis hierrquicos: o rgo e a unidade oramentria. 41. (ADMINISTRADOR/MTE/2008) Uma unidade oramentria pode descentralizar crditos referentes a aes sob sua responsabilidade, sem prvia autorizao legislativa, mas essa transferncia no pode modificar a categoria de programao em que os respectivos recursos devero ser aplicados. 42. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade oramentria tem uma estrutura administrativa correspondente, o que pode ser exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade oramentria denominada transferncias a estados, Distrito Federal e municpios. 43. (ANALISTA/MCT/2008) A classificao funcional busca responder, basicamente, indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada, sendo que a funo encargos especiais engloba as despesas s quais no se pode associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente. 44. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) A classificao manuteno mquina
funcional composta por um rol de funes e subfunes prefixadas e padronizadas para a Unio, os estados, o DF e os municpios, as quais serviro de agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental. 45. (ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificao funcional da despesa tem subfunes que no podem ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. 46. (AUDITOR/UNIPAMPA/2009) No mbito do PPA, o programa pode ser entendido como um conjunto de operaes limitadas no 55
tempo, ou seja, que sero executadas ao longo dos oramentos que integram o plano. Essas operaes resultam em atividade ou projeto, que corroboram para a expanso e o aperfeioamento da ao do governo. 47. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto envolve um conjunto de operaes a serem realizadas de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do governo. 48. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) A Unio, os estados, o DF e os municpios devem estabelecer, em atos prprios, suas estruturas de programas, seus cdigos e sua identificao, respeitados os conceitos e as determinaes de suas legislaes locais. 49. (ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ao oramentria do
INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operao especial, deve identificar a funo e a subfuno s quais se vincula. Nesse sentido, a operao especial refere-se s despesas do rgo diretamente relacionadas ao aperfeioamento das aes do governo federal. 50. (ANA/ANALISTA/2006) O programa de trabalho, destinatrio das dotaes oramentrias, tem seu cdigo formado pelo encadeamento de: esfera oramentria, rgo setorial, unidade oramentria, funo, subfuno, programa, ao e subttulo.
56
QUESTES ADICIONAIS 51. (ANALISTA/ANCINE/2006) A despesa pblica dever conter pelo menos trs elementos essenciais: consistir no emprego de numerrio, movimentado governo. 52. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) compreende os A despesa exigveis extraoramentria cujo pagamento correr por conta de um patrimnio e pblico autoridade competente destinar-se
satisfao de uma necessidade pblica ou de um fim a cargo do
compromissos
independa de autorizao oramentria. 53. (ANALISTA/ANA/2006) correto definir execuo oramentria como a utilizao dos crditos consignados no oramento; j a execuo financeira visando representa atender a utilizao realizao dos das recursos aes financeiros,
oramentrias atribudas a cada unidade. 54. (TCNICO/UNIPAMPA/2009) As transaes no setor pblico devem ser reconhecidas e registradas integralmente no momento em que ocorrerem. 55. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) Embora o Regulamento de Contabilidade Pblica somente reconhea como estgios da despesa pblica o empenho, a liquidao e o pagamento, muitos especialistas considerarem, da rea defendem mais a dois necessidade estgios de se do pelo menos, antes
empenho: a programao (ou fixao) da despesa e a licitao. 56. (CONTADOR/CEHAP-PB/2009) O empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, desde que no esteja pendente o implemento de condio. 57. (AUDITOR/FUB/2009) O empenho estimativo poder ser
reforado, durante o exerccio financeiro, quando o seu valor for insuficiente para atender despesa a ser realizada.
57
58.
(CONTADOR/FUB/2009) Quando a anulao de uma despesa ocorrer aps o encerramento do exerccio financeiro, a receita ser revertida dotao originria, podendo ser utilizada para pagamento de despesas de exerccio anteriores.
59.
(ANALISTA/TRE-BA/2010) Apesar de no criar obrigao para o Estado, o empenho assegura dotao oramentria objetivando garantir o pagamento estabelecido na relao contratual entre a administrao pblica e seus fornecedores e prestadores de servios.
60.
(CONTADOR/AGU/2010)
Caso
valor
empenhado
seja
insuficiente para atender despesa a ser realizada, o empenho poder ser reforado, entretanto, se o valor do empenho exceder o montante da despesa realizada, o empenho dever ser anulado totalmente. 61. (ANALISTA/TRE-BA/2010) A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor ou entidade beneficiria com base nos ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito ou da habilitao ao benefcio. 62. (ANALISTA/INMETRO/2009) O estgio da liquidao s pode ser efetuado aps o regular pagamento da despesa. 63. (ECONOMISTA/MIN. SADE/2009) Uma despesa pblica pode ser paga antes de sua liquidao, mas no antes da emisso do empenho. 64. (TCNICO/ANCINE/2006) A ordem de pagamento o documento exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. O pagamento da despesa s poder ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudos por estabelecimentos bancrios credenciados, sendo vedado o pagamento antecipado ou adiantamento. 65. (TEFC/TCU/2009) Na assinatura de um contrato de seguro para cobertura de riscos que podero afetar o patrimnio de um ente pblico no exerccio subsequente, o empenho, a liquidao e o
58
pagamento ocorrem antes do fato gerador na tica do regime de competncia, de acordo com a doutrina e a legislao contbeis. 66. (CONTADOR/CEHAP-PB/2009) O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. 67. (ANALISTA/SEGER-ES/2009) As despesas cujos empenhos forem realizados na modalidade global tero seus pagamentos realizados de forma antecipada liquidao, tendo em vista o contrato existente e o conhecimento do montante exato a pagar. 68. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) despesa. 69. (ECONOMISTA/FUB/2009) consignar dotaes A Lei Oramentria destinadas Anual a (LOA) atender As categorias econmicas, em
nmero de trs, vinculam-se aos grupos de natureza da
globais
indiferentemente a despesas de pessoal, material e servios de terceiros. Contudo, os investimentos no podero ser custeados por dotaes globais, classificadas entre as despesas de capital. 70. (ANALISTA/SAD-PE/2009) A categoria econmica denominada investimentos contribui para a formao ou aquisio de um bem de capital. 71. (TEFC/TCU/2009) A Lei 4.320/64 distinguiu as aplicaes em imveis ora como investimentos ora como inverses financeiras. Da a diferena entre a construo e a simples aquisio para uso de imveis j concludos e em utilizao. No primeiro caso, gera-se um incremento no PIB; no segundo, mera transferncia da propriedade de bens j produzidos. 72. (ANATEL/ANALISTA/2009) As transferncias de capital efetuadas pela Unio aos demais entes, ainda que destinadas realizao de investimentos e inverses financeiras pelos beneficirios, constituem despesas oramentrias efetivas. 73. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Embora a despesa oramentria
corrente geralmente coincida com a despesa oramentria efetiva, h despesa oramentria corrente no efetiva, como a 59
despesa com a aquisio de materiais para estoque e a despesa com adiantamentos. Essas so despesas correntes e, entretanto, representam um fato permutativo. 74. (ANALISTA/DPU/2010) Quando rgo pblico realiza pagamento de salrio de seu pessoal, que seja regido pela Consolidao das Leis Trabalhistas, est sendo realizada despesa de capital. 75. (ANALISTA/IBRAM-DF/2009) As possveis despesas previstas para a manuteno e o funcionamento de servios pblicos so classificadas como despesas de capital. 76. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na lei oramentria, a
discriminao da despesa, quanto sua natureza, ser feita, no mnimo, por categoria econmica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicao. 77. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) atendimento das necessidades No de permitido contbil o e
desdobramento suplementar dos elementos de despesa para escriturao controle da execuo oramentria. 78. (AUDITOR/UNIPAMPA/2009) constituem ingressos nos As operaes cofres de crditos, como que
pblicos
receitas
correntes, visam atender emergencialmente os desequilbrios oramentrios e ensejam a formao da dvida pblica. No so permitidas operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital. 79. (ANALISTA/TRT-17/2009) No SIAFI, os conceitos de rgo e unidade oramentria podem ser considerados sinnimos. 80. (ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) Quando se divide a
despesa pblica nas parcelas que sero utilizadas pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios, realiza-se a classificao da despesa por esfera oramentria. 81. (ANALISTA/ANTAQ/2008) A classificao por esfera aponta em qual oramento ser alocada a despesa, ao passo que a
60
classificao institucional aponta em que rea da despesa a ao governamental ser realizada. 82. (ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificao funcional da despesa serve como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nas trs esferas de governo. 83. (ANALISTA/INSS/2008) A tradicional classificao da despesa pblica por elementos um critrio embasado no objeto do dispndio. Com a adoo do oramento-programa, a nfase em sua concepo transferida dos meios para os fins, priorizandose a classificao funcional e a estrutura programtica. 84. (ANALISTA/ANATEL/2006) Um programa de governo
implementado para solucionar problemas existentes ou que podem surgir ao longo do tempo. Assim, o programa ser implementado por meio da execuo das aes que o compem. 85. (ANALISTA/ANVISA/2004) As atividades, os projetos e as
operaes especiais sero desdobrados em subttulos com o propsito de especificar a localizao fsica integral ou parcial das respectivas atividades, projetos e operaes especiais, no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade e da denominao das metas estabelecidas.
61
GABARITO
1 C 11 C 21 C 31 C 41 C 51 C 61 C 71 C 81 E 2 C 12 C 22 E 32 C 42 E 52 C 62 E 72 C 82 C 3 E 13 E 23 C 33 E 43 C 53 C 63 E 73 C 83 C 4 E 14 C 24 C 34 E 44 C 54 E 64 E 74 E 84 C 5 E 15 E 25 C 35 C 45 E 55 C 65 C 75 E 85 C 6 C 16 C 26 E 36 C 46 E 56 E 66 C 76 C 7 E 17 C 27 C 37 C 47 E 57 C 67 E 77 E 8 E 18 E 28 C 38 C 48 E 58 E 68 E 78 E 9 C 19 E 29 E 39 C 49 E 59 C 69 E 79 E 10 E 20 E 30 E 40 C 50 C 60 E 70 E 80 E
62
Pessoal, como falei no incio da aula, seguem algumas questes a mais sobre os clculos de fontes de recursos para crditos adicionais, considerando os pedidos feitos.
(ANALISTA/ANATEL/2009) Suponha que, pouco antes do final do exerccio, determinado ente, necessitando de crdito suplementar, apresente a seguinte situao: receita e despesa oradas: R$ 3 bilhes; estimativa da arrecadao at o final do exerccio: R$ 3,2 bilhes; despesa liquidada: R$ 2,6 bilhes; empenhos a serem efetuados at o final do exerccio: R$ 250 milhes, anulando-se o saldo das dotaes; saldo do supervit financeiro do exerccio anterior: R$ 80 milhes. Com base nesses dados, correto concluir que ser possvel abrir um crdito suplementar de at R$ 270 milhes. (AUFC/TCU/2009) Suponha que, pouco antes do final do exerccio, seja necessrio abrir um crdito adicional em um ente que apresentou os seguintes dados: a receita arrecadada ficou R$ 500.000,00 inferior prevista, mas R$ 250.000,00 superior despesa realizada; foram abertos R$ 120.000,00 em crditos extraordinrios mediante cancelamento de dotaes; foram reabertos R$ 135.000,00 de crditos adicionais no utilizados no exerccio anterior; o supervit financeiro do balano patrimonial do exerccio anterior foi de R$ 245.000,00. Nessas condies, correto concluir que seria possvel abrir crdito suplementar ou especial de at R$ 110.000,00. (CONTADOR/DPU/2010) Perto do final do exerccio de um ente, havia a inteno de abertura de um crdito especial no valor de R$ 5 milhes. Na poca, esse ente dispunha dos dados a seguir: receitas e despesas oradas no exerccio: R$ 50 milhes; receita realizada no exerccio: R$ 56 milhes; despesa realizada no exerccio: R$ 47 milhes; despesas passveis de cancelamento: R$ 1 milho; deficit financeiro no balano patrimonial do exerccio anterior: R$ 2,5 milhes; crdito extraordinrio aberto no exerccio: R$ 0,8 milho. Considerando que crditos adicionais podem ser abertos se houver 63
necessidade de autorizao para despesas no computadas ou insuficientemente dotadas, correto afirmar que, na situao acima descrita, havia recursos para abertura de crditos suplementares e especiais no valor, em reais, de at R$ 6,2 milhes.
GABARITO: E (correto: R$ 430 milhes) C C
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