Reelecciones presidenciales en Amrica Latina: Un caso de crisis institucional*

Juan Carlos Arenas Gmez** Germn Daro Valencia Agudelo*** En la dcada de 1980 sorprendi en la ciencia poltica el resurgimiento de un enfoque terico para el anlisis de los fenmenos politolgicos. Se trataba del neoinstitucionalismo, que se propuso como una nueva opcin frente al conductismo y la eleccin racional, que haban dominado despus de la posguerra (March y Olsen, 1993 y 1997). El enfoque, asimilando aprendizajes tericos y metodolgicos de sus crticos, recuper el nfasis en la interdependencia entre las instituciones y los procesos polticos y sociales, la toma de decisiones de los agentes y el desarrollo, entre otros muchos asuntos. Como se sabe, la teora tena antecedentes importantes desde comienzos del siglo veinte, en los que se defenda la centralidad de las instituciones para descifrar el comportamiento social e individual. De manera general, conceban las instituciones como el conjunto de prcticas repetidas en el tiempo y aceptas por la comunidad (Ayala, 1999); o como las reglas de juego en una sociedad, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interrelacin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea social, poltico o econmico" (North, 1995, p.). En lo poltico, por ejemplo, las instituciones permiten el orden poltico, aseguran la autoridad, le dan legitimidad al poder y permiten la gobernabilidad; sin ellas, por el contrario, es imposible la convivencia y la poltica. Las instituciones permiten a los ciudadanos que se sientan tranquilos y confiados, pues sus derechos de propiedad sern respetados y sus vidas cuidadas. Esta es una de las razones por las cuales el
Este texto fue presentado en el Simposio de Economa y Filosofa. Crisis Amrica Latina en el contexto de la crisis econmica mundial realizado por los institutos de Filosofa y de Estudios Polticos Universidad de Antioquia, el 22 de septiembre de 2009 en ciudad universitaria, Bloque 19, auditorio 104. ** Socilogo y magister en ciencia poltica de la Universidad de Antioquia. Profesor del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia y miembro del grupo de investigacin Estudios Polticos de la misma universidad. Adems miembro de UreA (Unidad de Redaccin Inmediata), grupo de profesores de la Universidad de Antioquia dedicados al anlisis de la coyuntura poltica. Direccin electrnica: juanarenas.gomez@gmail.com. *** Economista, especialista en Gerencia Social y magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Antioquia. Profesor Asociado del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia y miembro de los grupos de investigacin Hegemonas, guerras y conflicto y Microeconoma Aplicada de la misma universidad. Adems miembro de UreA (Unidad de Redaccin Inmediata), grupo de profesores de la Universidad de Antioquia dedicados al anlisis de la coyuntura poltica. Direccin electrnica: german.valencia@udea.edu.co y gdvalencia@yahoo.com.
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tema de las instituciones cobra mayor importancia entre acadmicos y hacedores de polticas. Ven en estas una fuente del desarrollo y la clave para explicar el origen de la riqueza y la pobreza de las naciones; por ello, buscan sin cesar crear instituciones eficientes o al menos adecuar las actuales para mejorar la asignacin de los recursos, aumentar el bienestar social y cambiar la distribucin del ingreso. En este sentido cabe destacar que uno de los mayores logros del enfoque neoinstitucionalista es el nfasis que le dan a las instituciones como factor que explica el desarrollo. Este ha mostrado que los pases exitosos comparten el hecho de tener instituciones fuertes, duraderas y aceptadas por todos; mientras que los no exitosos tienes instituciones dbiles, de corto plazo y que se varen permanentemente. Es ejemplo de instituciones fuertes la divisin de poderes que ha permitido controlar el despotismo, evitar el abuso del poder y controlar la actuacin del ejecutivo; y de instituciones dbiles aquellas donde se cambia las normas permanentemente, se generan conflictos y se incentiva la desconfianza y la deslealtad. Se sabe que en ambas circunstancias se crea un orden, pero el enfoque neoinstitucionalista sugiere que la estabilidad en las reglas del juego potencializa la promocin de ciertos valores y abre posibilidades al desarrollos econmico y poltico. Esto no quiere decir que los cambios institucionales no se permitan o no sean posibles. Por el contrario, el enfoque histrico del neoinstitucionalismo aboga por transformaciones en las reglas de juego pero esta deben ser el resultado de los cambios en la historia, de largo plazo, concertadas y aceptadas por la comunidad (Guy, 2003). Una buena institucin se caracteriza por que permite la adaptacin de los comportamientos a las circunstancias histricas; por tanto, se debe hablar de crisis institucional cuando en un momento indeterminado se da una ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio cualitativo sea positivo o negativo, un giro no esperado en el modelo normal. El carcter de impredecible, limitado y daino para el sistema hace que se pueda hablar de crisis (Pasquino, 1997, p. 391). Y esto es precisamente lo que est pasando en Amrica Latina recientemente, una crisis institucional que se puede ilustrar con la ola reeleccionista. En 2009 catorce de los 19 pases que conforman la regin, introdujeron dentro de sus marcos constitucionales la reeleccin presidencial, argumentando que este tipo de diseo premia el buen desempeo de los gobernantes. La situacin es paradjica si se contrasta con la costumbre de tres lustros atrs, cuando la reeleccin presidencial en los pases latinoamericanos era casi inexistente y los argumentos que se esgriman en su contra eran precisamente el buen desempeo de las instituciones democrticas. Hasta 1993, la mayora de las constituciones de la regin consagraban el principio de no reeleccin o de reeleccin pero con un periodo de por medio (Camargo, 1965, p.
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30)1. El juicio histrico asociaba estas experiencias con nefastas restricciones de las libertades, atropello a los derechos humanos y credenciales antidemocrticas de los regmenes. Algo de aquellos temores fundados estuvo en la base de los diseos institucionales en los que se abogaba por el fortalecimiento del republicanismo y la democracia, conservando dentro de sus principios polticos la rotacin del poder. Sin embargo, al correr la dcada de 1990 pases como Per, Brasil y Argentina, tomaron la decisin constitucional de permitir la reeleccin presidencial. Tambin es el caso de Colombia, que en 2004 constitucionaliz la reeleccin inmediata de su presidente y, desde mediados de 2008, est enfrascada en la discusin de un nuevo cambio normativo que permita extender la reeleccin a un tercer perodo. Con esta serie de cambios se abri en nuestro pas y en la regin, el debate sobre la conveniencia o no de permitir este tipo de situacin. En este contexto debemos preguntarnos por los efectos que tienen esta serie de modificaciones constitucionales para el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica y de la gobernabilidad en los pases de la regin. La idea que se quiere dejar planteada aqu es que la Ola reeleccionista en Amrica Latina es un fenmeno que obedece ms al carcter de personalizacin del poder y provisionalidad institucional que a las conveniencias tericas y prcticas que tiene para el sistema poltico. Un idea que se puede evidenciar cuando se pasa revista a cada uno de los pases que ha adoptado la reeleccin presidencial en Amrica Latina recientemente. Donde incluso en aquellos pases donde no hay reeleccin, hoy se est pensando en ella, esgrimiendo argumentos basados en la emocin. Son los casos de Honduras, Paraguay y Uruguay, donde aunque hoy no se permite la reeleccin, hay procesos polticos que marchan en esa direccin. Honduras, por ejemplo, desde junio de 2009 se ha convertido en el epicentro del anlisis poltico latinoamericano debido al efecto que tuvo la decisin del presidente Manuel Zelaya de buscar una reforma constitucional que le permitiera la reeleccin presidencial (Cuba 2.0, 2009). En Uruguay, aunque no han propuesto la reeleccin seriamente, esto se debe ms al fantasma de una larga dictadura que a la falta de inters de su presidente Tabar Vzquez. Y en Paraguay su actual presidente Fernando Lugo se viene inclinado a favor de la reeleccin y ha manifestado que buscara la reeleccin si las leyes y el pueblo lo permiten, ya que a su antecesor Nicanor Duarte Frutos, quien gobern entre 2003 y 2008, se le neg el cambio constitucional donde lo solicitaba.
Hacia 1965 segn el balance hecho por Pedro Pablo Camargo (1965, p. 30 y siguientes), en Amrica Latina solo los casos de Hait, Repblica Dominicana y Cuba, presentaban una situacin en la que los esquemas de reeleccin o de condicin vitalicia del cargo de presidente, socaban todos los principios de la democracia representativa.
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Frente a los pases que han aceptado la reeleccin pero de manera alternada que son Costa Rica, Chile, Nicaragua, Panam y Per. En este grupo vale la pena destacar a Nicaragua donde su actual presidente Daniel Ortega est disfrutando de la segunda designacin y viene impulsando la idea de una reforma que le permita la reeleccin consecutiva. Y Per, donde en 1993 se permiti la reeleccin consecutiva, propuesta que hizo su presidente Alberto Fujimori, pero que luego de finalizar su mandato y acusado de corrupcin, fue modificada de nuevo en 2000 y se permit la reeleccin solo de manara alternada. En el grupo de los reeleccionistas consecutivos esta Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Repblica Dominicana y Colombia. Todos ellos se caracterizan por que fue en presidente de turno el que patrocin la reeleccin y cada uno de ellos disfrut en el siguiente periodo de la reeleccin consecutiva. Eso pas en Argentina con Carlos Menem en donde luego de la enmienda constitucional en 1994 este fue reelegido para el periodo 1995- 1999; en Bolivia, con Evo Morales, donde la reeleccin presidencial fue aprobada en febrero de este ao (2009) y lo ms probable es que su actual presidente sea reelegido el prximo diciembre; en Brasil con Fernando Henrique Cardoso encargado de promover y aprobar la enmienda constitucional de 1997 que permiti a los funcionarios electos buscar una reeleccin consecutiva y que como se esperaba este fue reelecto. Lo mismo ha ocurrido en Ecuador, con Rafael Correa, que promovi la reforma, esta fue aceptada en septiembre de 2008 y fue aprovechada por el mismo Correa en abril de 2009, quien logr que adems se le permitiera por una nica vez la reeleccin consecutiva. En Repblica Dominicana y en Colombia ha pasado algo muy similar: en el primer pas se permiti en 1994 pasar de la reeleccin consecutiva a la alterna y en 2002, volvi a la reeleccin consecutiva. El dominicano Leonel Fernndez ha ajustado su tercer periodo presidencial, avanza a la par en pro de la reforma constitucional que le permita continuar en el poder. Caso similar ocurre en Colombia, aunque la Constitucin de 1991 no permiti la reeleccin, esta fue modificada en 2004 para permitir que el Presidente lvaro Uribe pudiera ejercer dos mandatos consecutivos, que efectivamente hizo realidad en 2006; y hoy de nuevo se est buscando otra enmienda que le permitira buscar un tercer mandato el prximo ao. Finalmente Venezuela, que es el nico que conforma el grupo final de reelecciones indefinidas, aprob esta situacin a principios de este ao. Ya en 1999, el Presidente Hugo Chvez haba impulsado la promulgacin de una nueva constitucin donde se ampli el perodo presidencial de cinco a seis aos e incluy la reeleccin inmediata por un solo ciclo gubernamental. Situacin que logro modificarse de nuevo en febrero
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2009, luego de ser rechazada finales del 2007 el referendo por estrecho margen. Hoy Venezuela ha aprobado la eliminacin de los lmites de reeleccin para todos los cargos de eleccin, entre ellos la del presidente. El objetivo de Chvez es ser reelecto hasta 2019. Este paso rpido de revista permite afirmar que la tendencia reeleccionista en el ejecutivo en Amrica Latina es cierta. Casi todos los pases, incluso los que hoy prohben la reeleccin, estn pensando en esta alternativa. Los cambios adems muestran que la tendencia es pasar por varias etapas, permitiendo en primera instancia la reeleccin, ya se alternada o por un solo periodo, y luego, como en Venezuela y prximamente en Colombia, a una reeleccin indefinida. Teniendo como caracterstica la hiptesis sealada al inicio: que es una decisin que se toma ms por premios o castigos a personalidades y no como una decisin argumentada desde la teora poltica, que muestra la conveniencia para el sistema poltico. Adems se puede tambin constatar que en la discusin sobre la reeleccin casi siempre se dejan de lado los temas centrales y se anula la reflexin sobre las consecuencias que esta tiene para la calidad de la democracia. No se identifican las consecuencias institucionales que tienen estas decisiones sobre el fortalecimiento o debilitamiento del sistema democrtico, la conservacin de sus lgicas de pesos y contrapesos y la preservacin efectiva del principio de gobierno pro tempore. Adems tampoco se analizan los efectos en el proceso poltico, en la dimensin procedimental vital en el juego democrtico que apunta fundamentalmente al respecto de las reglas de juego. En este sentido y buscando advertir sobre estos importantes aspectos a continuacin se presentan algunos factores institucionales que hay que advertir a la hora de realizar reformas como las reeleccionistas en Amrica Latina. Es necesario advertir que en la oleada reeleccionista, como resulta obvio, lo primero que se afecta son los arreglos constitucionales, creando ciertas situaciones de inestabilidad. La Constitucin es una expresin normativa del acuerdo poltico bsico, que sustenta las instituciones creadas para garantizarle a los asociados mecanismos de intervencin en poltica y establecer las ataduras que deben respetar los gobernantes. Por esta razn un cambio constitucional provoca una modificacin de los principios regulatorios, afectando el equilibrio institucional y los juegos de poder que se dan en su marco. Y eso sucede con los principios que guan la toma de decisiones, con las garantas que se ofrecen a los diversos miembros del sistema y con las ataduras que deben respetar los gobernantes. Lo segundo que se afecta es la legitimidad de los actos de poder que se desprenda de dicho conjunto de normas fundamentales. All cabe ubicar el hecho de que las
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circunstancias que han rodeado los cambios en las reglas del juego se vinculan en muchos casos con la percepcin que una coalicin de poder tiene del desempeo de un gobernante concreto Fujimori, Chvez, Uribe, Correa y Morales y con la activacin de mecanismos de cambio constitucional por parte de un grupo interesado en que ese mandatario permanezca en el poder. Cambios de esta naturaleza estn saturados de clculos a corto plazo, sometiendo a las sociedades a una lgica de constitucionalismo circunstancial, hecho a la medida de coyunturas especficas y climas polticos concretos picos altos de favorabilidad, por ejemplo, que ayudan muy poco al fortalecimiento institucional a largo plazo. Como tercero se afecta es la dimensin administrativa del Estado. Estos cambios son diferenciales segn se trate de casos como Bolivia, Venezuela o Ecuador comparados por ejemplo con Colombia o Argentina. En algunos de estos casos las reelecciones vinieron acompaados de reformas ms estructurales del Estado, incluyendo la reorientacin de las tareas que ste deba asumir frente a la economa, e incluso, redefiniendo la orientacin poltica de la nacin. Pero lo que interesa resaltar aqu es que al introducir el mecanismo de la reeleccin, necesariamente el esquema administrativo del Estado sufre por lo menos dos modificaciones relevantes: El cambio en la duracin de los periodos de gobierno afecta la lgica de coordinacin de los diversos niveles del sistema administrativo del Estado. La introduccin de este mecanismos obliga a incorporar un conjunto de instrucciones y regulaciones del comportamiento de los funcionarios, lo que revela los riesgo que se corren al momento de entrar en campaa de desvi de las funciones administrativas. Esto apunta a un tema ms general: el modo en que los diversos diseos institucionales juegan con los pesos y contrapesos, concentrando el poder en unas instancias, poniendo en manos de unas pocas personas o entidades la capacidad de determinar el destino de los recursos esenciales estatales, afectando todos los niveles administrativos. Cuntas instituciones relevantes del ordenamiento institucional fueron concebidas bajo la lgica de un escenario de no reeleccin del ejecutivo? Qu consecuencias precisas se derivan de la reeleccin para el funcionamiento de los controles horizontales entre diversos rganos de poder pblico? Qu ajustes tendran que emprenderse para restablecer lo lgica de pesos y contrapesos concebidos por las diversas constituciones? Qu mecanismos establecer para que la estructura administrativa del Estado y su funcionamiento no se vieran afectados inadecuadamente en la dinmica de campaa que implica la reeleccin? Finalmente los cambios constitucionales afectan las lgicas de competencia por el poder institucionalmente regulado. Eso quiere decir que producen un desequilibrio en
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la competencia por el principal cargo del ejecutivo, generando accesos diferenciales a los recursos de que disponen los distintos competidores: informacin privilegiada, acceso ms expedito a los medios de comunicacin y mayor visibilidad, entre otros. Adicionalmente, el jefe del ejecutivo nacional queda en la hbrida y ambigua posicin de gobernante-candidato. Hbrida porque una y otra funcin implican lgicas de naturaleza distinta y ambigua porque esta nueva funcin (presidente-candidato) induce o refuerza la tendencia a ocultar o no definir claramente las actitudes u opiniones de un agente que mientras gobierna tambin desarrolla estrategias para mantenerse en el poder. De esta manera, y solo tomando uno de los muchos aspectos que hay que considerar en la oleada reeleccionista en Amrica Latina, se muestra los nefastos efectos que tienen estos cambios institucionales en la calidad de la democracia y en el desarrollo de los pases. El llamado que se quiere dejar en este texto al presentar esta parte final es mostrar que al discutir el tema reeleccionista de manera seria y argumentada, no desde el deseo y la pasin, no desde el personalismo y la coyuntura, sino desde los mbitos de la teora y la ciencia, desde el derecho constitucional y desde la conveniencia para los sistemas polticos. No se pude continuar con la lgica de discutir el tema solo desde el enfoque netamente pragmtico, asociado a la persona o lder carismtico; se debe pensar seriamente en la conveniencia terica, general y abstracta que deben tener las reformas constitucionales. Bibliografa Ayala, J. (1999). Instituciones y economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Camargo, Pedro Pablo (1965). Reeleccin presidencial y reeleccin parlamentaria en Amrica y Mxico. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico. CUBA 2.0. Publicacin digital del partido democrtico cristiano de Cuba (2009). Amrica Latina se prepara para elecciones presidenciales. NoticieroDigital.com [Artculo en Internet], disponible en: http://pdccuba.org/component/content/article/46-internacional/103-america-latina-seprepara-para-elecciones-presidenciales.html?directory=69. Sbado 08 de Agosto de 2009. Guy, Peters, B. (2003). El nuevo institucionalismo: Teora institucional en ciencia poltica. Barcelona: Gedisa. March, James G. y Johan P. Olsen (1997) El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la poltica. Mxico: CNCPYAP/UAS/FCE. _______ (1993) "El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida poltica", en Zona Abierta,(63/64 ): 1-43.
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North, D. (1995). Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Pasquino, G (1997). Crisis. En Bobbio, Norberto; Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino. Diccionario de Poltica, 7 edicin corregida y aumentada. Mxoco: Siglo XXI Editores.