Articulaciones en la poltica social local: sinergia o antagonismo?

Lic. SERGIO RAL ILARI

Introduccin En los ltimos aos, tanto desde el campo de la administracin pblica como privada, se presentan argumentos que resaltan los beneficios de la articulacin de las polticas y la generacin de redes, consorcios o alianzas estratgicas interempresarias. En este marco se fue generalizando el uso del concepto de sinergia, entendido originariamente desde la medicina, como la potenciacin de los resultados de dos o ms sustancias al entrar en contacto. Dado que todo proceso sinrgico produce resultados cualitativamente superiores a la suma de actuaciones aisladas e individuales, se lo suele simbolizar con la frmula: 1+ 1 > 2 Tambin desde el campo de las polticas sociales aparece resaltada en los ltimos aos la propuesta de la articulacin de los programas y a su vez la generacin de alianzas y redes sociales entre el estado, empresas y organizaciones sociales con el objetivo de la lucha contra la pobreza. Ahora bien, si todos parecen estar de acuerdo en los beneficios que trae el trabajo en equipo, la alianza estratgica o la red interinstitucional porqu hay todava un bajo grado de articulacin en la poltica social local? Hasta qu punto se reduce la pobreza con el uso de estas estrategias de gestin? Para tratar el tema en primer trmino vamos a diferenciar la articulacin institucional o coordinacin interna del gobierno local de la articulacin interinstitucional, la cual lleva a generar vnculos entre el gobierno local y organizaciones externas (sociales, privadas, universidades, otros municipios, etc.). No cabe dudas de que un mayor grado de coordinacin interna de la poltica del gobierno local generar un mayor grado de coherencia. Ahora bien, qu resultados se lograrn con una gestin interinstitucional? Si se generan alianzas o redes locales articuladas con organizaciones sociales y/o privadas cabe inferir que el producto de estas relaciones es la sinergia?

1 Qu hay detrs de la fragmentacin? El tema de la fragmentacin institucional de la poltica social ha sido objeto de un buen nmero de trabajos acadmico en las ltimas dcadas. Aunque en mayor medida desde el anlisis de polticas de salud, el diagnstico del sector social en Amrica Latina no difiere en lo que hace a la vigencia de un modelo fragmentado de gestin1. A nivel provincial tambin se han observado esta continuidad e incluso se ha visualizado la poca utilidad de ciertos mecanismos formales de articulacin. En un trabajo reciente de Javier Moro y Cecilia Roggi, donde comparan la gestin social de distintas provincias de la Argentina observan que en las provincias en las que existen gabinetes sociales no se observa la existencia de Entre otros, BELMARTINO, Susana, Evolucin histrica del sector salud, Cuadernos Mdicos Sociales, N. 70, Rosario, 1995; ISUANI, Aldo y MERCER, Hugo, Fragmentacin institucional de sector salud: pluralismo o irracionalidad?, CEAL, Bs. As., 1988; KLIKSBERG, Bernardo, Cmo enfrentar la pobreza, GEL, Bs.As., 1989.
1

mayores o ms aceitadas instancias de articulacin. El Gabinete Social no significa necesariamente un aporte en trminos de articulacin efectiva de las polticas 2 A nivel local, varios trabajos recientes dan cuenta de la persistencia de instituciones fragmentadas caracterizadas por la desarticulacin de los programas sociales, sumada a la falta de planificacin de las acciones y de evaluacin de sus resultados. Laura Golbert al analizar la gestin de los ltimos aos de la poltica de promocin social en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, explica que llevados por el discurso del hacer...no se hizo ningn tipo de planificacin. Primaron la intuicin poltica y la capacidad de accin en el momento. 3 En una investigacin anterior que desarrollamos en los municipios de Berazategui, Florencio Varela y Quilmes4 observamos tambin esta situacin. De los 34 programas sociales que desarrollaba el Municipio de Quilmes, slo un 20 % de ellos se encontraba con algn mecanismo de coordinacin. A su vez, el gobierno local de Florencio Varela implementaba un mayor nmero de programas (44), aunque el porcentaje de programas coordinados tambin aumentaba al 31%. Siguiendo estos casos puede inferirse que entre el 70 y el 80 % de los programas sociales se gestionan sin articular sus acciones con ningn otro programa. Salvo raras excepciones5 en los municipios estudiados la desarticulacin entre los programas sociales apareca tanto en reas en donde la participacin provincial es importante (por ejemplo en Accin Social o Salud), como en las reas en donde slo existen programas locales. As es como en el rea de Cultura y Educacin de Florencio Varela, donde es casi nula la participacin de programas de otras jurisdicciones, los niveles de articulacin alta no superan el 15 %. Esto nos mostrara que el modelo local vigente es el de la gestin social desarticulada, independientemente de la participacin o no de las instancias de gobierno provincial y nacional. En este marco, aparece en cierto sentido cuestionada la idea dominante en los procesos de descentralizacin, de que la gestin local tendra caractersticas que al momento de la ejecucin de programas, lo haran ms eficaz o mejor coordinado, que los organismos superiores de gobierno. Respecto de la modalidad de gestin nos encontramos con que las unidades que implementan la poltica social en los dos municipios en su mayor parte tienen un bajo grado de formalizacin, materializado en la falta de misiones, objetivos y actividades explcitamente definidas y de planes de accin. En Quilmes, el 50 % de las unidades analizadas (en general con nivel de departamento) no tena definido explcitamente sus objetivos a seguir, mientras que el 57 % de ellas carecan de un plan de accin que articule o coordine sus acciones. Ahora bien, porqu persiste la fragmentacin institucional de la poltica social local? Teniendo en cuenta qu suele hacerse para disminuir esta fragmentacin, podramos intentar inferir cmo se define el problema a resolver. En este sentido una primer respuesta que suele presentarse es que el bajo nivel de capacitacin tanto de los polticos, funcionarios y equipos tcnicos locales incide en esta falta de planificacin y coordinacin de los programas. No se conocen los beneficios que trae la articulacin o no estn suficientemente claros los mecanismos organizacionales para implementarla. Si definimos de esta manera el problema, dems est decir que con slo un buen programa de capacitacin ya tendramos la poltica social local coordinada y la sinergia resultante sera visible para que otros gobiernos locales repliquen el modelo.
2

Capacidad de gestin de las reas sociales provinciales: aportes para un diagnstico en http://www.clad.org.ve/anales6/moro.html

GOLBERT, Laura, Hay opciones en el campo de las polticas sociales? El caso del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en ZICARDI, A. (comp.), Pobreza, Desigualdad social y ciudadana, CLACSO, Bs.As., 2001.
3

ILARI, Sergio, La gestin local de la poltica social: los casos de Quilmes y Florencio Varela, en Zicardi, A. (comp.), op. cit. Una de ellas el Programa de Reduccin de la Mortalidad Infantil en Florencio Varela que logr desarrollar acciones coordinadas entre el Hospital y las Unidades Sanitarias (de jurisdiccin local) y el Plan Vida y Comadres (de gestin provincial).
5

Tambin se lo suele plantear en trminos de un problema de comunicacin. As es como algunos gobiernos locales del Conurbano Bonaerense en los ltimos aos realizaron reuniones informativas donde cada rea del gobierno local informa de los programas que est implementando al resto del gobierno local. A partir de este mejoramiento de la comunicacin interna se espera que los programas vayan generando relaciones informales de cooperacin o coordinacin de sus respectivas acciones. Sin negar que puede haber problemas de capacitacin y de comunicacin interna consideramos que la persistencia del modelo fragmentado de gestin se explica fundamentalmente desde la racionalidad poltica. Sabido es que, con pocas variantes y algunas excepciones notables, las reas sociales de los gobiernos locales en Amrica Latina se siguen estructurando en tanto feudos independientes. Este modelo de estructuracin facilita el ejercicio de prcticas clientelares y competencia interna, provocando la generacin de programas superpuestos, fragmentacin institucional, derroche de recursos, bajo grado de efectividad de las polticas y por si esto fuera poco, un margen muy estrecho para evaluar los resultados de los programas. El modelo vigente o tradicional de gestin local lejos est del declamado modelo burocrtico. Modelo burocrtico y sistema clientelar en la gestin no son fcilmente compatibles. La neutralidad valorativa, la racionalidad de los procedimientos, la especificidad de las atribuciones y responsabilidades de cada puesto de trabajo y la carrera burocrtica segn criterios explcitos de evaluacin son particularidades que reducen notablemente la discrecionalidad de polticos y funcionarios locales. Independientemente de las cuestiones ligadas a la reconocida ineficacia del modelo burocrtico, entendemos que este modelo constituye un lmite demasiado grande para la racionalidad poltico - clientelar. De esta manera, lo burocrtico no constituira ms que una mscara de legitimacin del accionar, pero que poco llega a materializarse en el funcionamiento cotidiano de las organizaciones 6. En este marco, introducir mecanismos de articulacin implica cunto menos mover el tablero, revisar acuerdos y sin lugar a dudas, reducir la libertad de accin que cada unidad lograba al tener sus propios clientes y sus propios criterios de seleccin de beneficiarios por cada programa gestionado. Implica que con el cambio habr actores beneficiados que logran un mejor posicionamiento en el escenario local y actores que reducen sus mrgenes de control. El comportamiento de los actores en un marco de relaciones de poder, "siempre presenta dos aspectos: uno ofensivo, que es aprovechar las oportunidades con miras a mejorar su situacin, y otro defensivo, que consiste en mantener y ampliar su margen de libertad y por ende su capacidad de actuar" (Crozier, M. - Friedberg, E, El actor y el sistema, Alianza Editorial, 1990, pg. 47). En otras palabras, desde esta perspectiva consideramos que existe bajo nivel de articulacin de la poltica social local porque esta modalidad de estructuracin fragmentada es funcional a la lgica de acumulacin del poder local. Por lo tanto, las resistencias que se generen no slo van a ser de carcter organizacional, sino socio organizacionales, al cuestionarse las relaciones de poder vigentes entre el gobierno local y los sujetos de la sociedad civil.7

2. Qu hay detrs de la articulacin? El tema lo analizamos en La gestin local... Una propuesta metodolgica para el anlisis de la poltica local desde el enfoque de redes de actores privados y estatales presentan Martha Daz de Landa y M.Consuelo Parmigiani de Barbar en el trabajo Redes de influencia poltica, poder y desarrollo local en GARCA DELGADO, Daniel, Hacia un nuevo modelo de gestin local, CBC, Bs.As., 1997.
6 7

Existe articulacin o coordinacin organizacional en tanto las partes que intervienen han reorientado sus propios objetivos y actividades en funcin de una nueva relacin. Generalmente
suele plantearse que al coordinar esfuerzos se espera lograr resultados superiores a los conseguidos de manera independientemente. Para el caso de las empresas privadas, Jordan Lewis plantea que al conformar una alianza interempresaria la empresa podr reducir riesgos y costos de produccin; proporcionar mayor valor a sus productos; ofrecer una ms amplia lnea de servicios e incluso podr utilizarla para realzar su imagen (pg. 57 a 67)8. A nivel pblico, estas relaciones generaran un mayor grado de informacin, racionalizacin, eficacia y eficiencia al compartir los recursos disponibles por los gobiernos y las instituciones empresarias y de la sociedad civil. Tambin podra plantearse como beneficio a alcanzar el acrecentamiento de los niveles de legitimidad, al conformar vinculaciones con organizaciones prestigiosas o de alto grado de confiabilidad por parte de la ciudadana. Ahora bien, toda coordinacin produce sinergia? Hasta qu punto es cierto que ...las alianzas no son slo tiles, sino probablemente en todos los casos- necesarias?9 Consideramos que en algunos casos, el producto de la articulacin es la sinergia. El efecto Sinrgico de la farmacologa, y anteriormente explicado desde la biologa con el trmino de simbiosis, existe cuando dos organismos se benefician mutuamente al asociarse.10 Ahora bien, tanto desde la farmacologa como desde la biologa est claro que no siempre que haya asociacin se va a producir sinergia o simbiosis. Una segunda opcin es que al combinar asociar las partes se logre un efecto antagnico o adverso. Y aqu se desprenden dos opciones ms: en un caso, uno de los componentes inhibe los efectos del otro11 y en el otro pierden efecto los dos componentes dado que, al estar en contacto, se anulan o neutralizan entre s12. Existe una tercer alternativa que denominaremos de slo compatibilidad. Esto implica que no existe potenciacin de los resultados, sino que la asociacin slo se suman sus propios efectos individuales. Esta tercer opcin nos abre el tema del costo de la articulacin. Siguiendo a Richard Hall13 , fuera de los beneficios que genera, cabe tener tambin en cuenta que el establecer relaciones interorganizacionales coordinadas constituye, en primer trmino, un gasto de recursos adicionales (para generar, mantener y desarrollar la relacin). Teniendo en cuenta este aspecto, no toda

En las organizaciones pblicas esto implica ampliar los mrgenes de credibilidad, o en otros trminos, su grado de legitimidad.
8

FISZBEIN, Ariel y LOWDEN, Pamela, Trabajando Unidos para un Cambio, Mundi prensa, Mxico, 1999, pg.76,
10

El ejemplo de las micorrizas fue el ms extendido, en donde ciertos hongos que se adhieren a las races de pinos y las plantas de soja, se nutren y a su vez, facilitan que dichas plantas absorban el agua y los minerales. En este sentido, la historia poltica argentina de las ltimas dcadas est llena de ejemplos de alianzas de nuevos partidos polticos que se alan a algunas de las dos fuerza polticas mayoritarias y, fuera de logros iniciales, a mediano plazo van siendo cooptadas y van reduciendo progresivamente sus espacios de control y la legitimidad poltica.
11

12

Tambin a nivel poltico en ms de una oportunidad se produjo la situacin en que dos partidos se alan y en conjunto alcanzan menores resultados de los esperados a nivel individual. HALL, Richard, Organizaciones, Estructuras, Procesos y Resultados, Ed. Prentice-Hall, Mxico, 1996.
13

articulacin sera beneficiosa para el gobierno local, sino slo aquellas en las que los resultados generados sern superiores a los recursos invertidos en la relacin. En trminos organizacionales cabe tener en cuenta que la gestin interinstitucional alcanza un mayor grado de complejidad que la de carcter organizacional, al acrecentarse la diferenciacin horizontal (o divisin tcnica del trabajo) y la dispersin espacial. No cabe dudas que una organizacin unipersonal es ms sencilla de administrar que una cooperativa o, la administracin de un partido poltico a una alianzas de partidos. Independientemente de que, segn el caso, pueden llegar a obtenerse mejores resultados con la coordinacin de las organizaciones cabe dejar en claro que esta coordinacin no es gratuita, rpida, ni exenta de complicaciones. Al acrecentar los niveles de coordinacin interinstitucional se reducen los mrgenes de autonoma o libertad de accin de cada una de las partes generando un mayor nivel de rigidez e imposibilitando las rpidas reacciones que la caracterizaban. Por lo tanto, consideramos que no toda coordinacin/alianza/red va a resultar beneficiosa para las partes que la componen, sino slo aquella en donde los resultados generados se estimen superiores a los recursos invertidos en la relacin. Sin embargo, no toda relacin interorganizacional genera estos problemas. La situacin es distinta al tratarse de una mera cooperacin. En estos casos las organizaciones partes no generan objetivos y proyectos en comn, sino que mantienen intactos sus respectivos niveles de autonoma. Ahora bien, si se coordinan los 44 programas de Florencio Varela o los 34 de Quilmes el resultado ser sinergia? Para contestar esto cabra preguntar a su vez qu racionalidad predomin al momento en que se crearon cada uno de esos programas. Nuestra hiptesis es que, en el marco contextual actual, los programas sociales no constituyen partes de un todo coherente, sino que se originan por causas sumamente lejanas a un proceso de diferenciacin horizontal o divisin tcnica del trabajo, en donde se analiza hasta qu punto dividir la organizacin en pequeas unidades de gestin. Ellos se originan en tanto reacciones a las demandas del contexto; y/o como instrumento vlido de acumulacin de poder a nivel social o institucional; y/o como adecuacin directa a los programas (tambin fragmentados) de los gobiernos provinciales y nacionales.14 En otros trminos los programas sociales no son partes de un todo que al articularlos encajan como en un juego de rompecabeza produciendo coherencia interna. Se tratara ms bien de piezas de distintos juegos, por lo tanto muy difciles de articular. En general la mayora de las decisiones pasa, ms que por diagnsticos previos, por el olfato de los funcionarios, por sus conocimientos del tema, o por situaciones que se imponen por su dramatismo. Una vez armado el programa, depende de la habilidad del funcionario para presentar los temas, tejer alianzas y lograr la aprobacin (Golbert, pg. 295) En este marco, consideramos que son viables y necesarias las estrategia de mejorar la comunicacin entre los programas e incluso la de generar relaciones de cooperacin entre ellos. Pero para desarrollar un proceso de coordinacin interinstitucional, en primer trmino cabra desarrollar un proceso de coordinacin interna y por qu no antes, poner en dudas la manera en que hoy se encuentran diferenciadas las unidades. A partir de esto, tendra sentido llevar adelante un proceso de reingeniera del gobierno local diferenciando las nuevas unidades y articulando sus respectivos programas en funcin de objetivos generales de gobierno. 15

A esto ltimo hace referencia Daniel Arroyo en Estilos de gestin y polticas sociales en Argentina en Garca Delgado, Daniel, op. cit. 15 Un proceso de cambio en el que se intent desarrollar un modelo de departamentalizacin matricial a nivel local lo analizamos en Estructuras y Poder ... publicado en www.fundasur.org.ar, 1999.
14

3. Notas finales: Ms Articulacin = Menos pobreza? Consideramos que constituye una falacia el esperar del uso de una tcnica de gestin resultados que se logran fundamentalmente con la modificacin del contenido de las polticas, como es el caso de los resultados sociales. No cabe ninguna duda que la coordinacin, la gestin asociada y la red constituyen tcnicas que, utilizadas de manera estratgica, pueden producir sinergia, por lo que constituyen mecanismos para aprovechar al mximo los pocos recursos que disponen los grupos sociales excluidos. Pero de producir ese resultado de mejor aprovechamiento de los recursos a concebir que es una herramienta para salir de la pobreza hay una distancia extremadamente grande entre medios y fines, lo que lleva incluso a desvalorizar este instrumento de gestin ante la imposibilidad de alcanzar semejante resultado. En otras palabras, el problema es cuando se relaciona el uso de la tcnica (tal como suele suceder con otras tcnicas tal como la participacin o la descentralizacin), con el logro de reducir los alarmantes niveles de pobreza que tiene Amrica Latina en general y en particular la Argentina actual. Consideramos que la discusin sobre la pobreza, ms que detenerse en las tcnicas de gestin debe ser dirigida al contenido de las polticas. Sabido es que el perodo de sustitucin de importaciones, con un modelo de gestin centralizado; muchas veces paternalista; a veces burocrtico y sin modernizacin tecnolgica; estatista y sindical; pero integrado en sus polticas macrosociales, logr en Argentina resultados econmicos y sociales muy superiores a los obtenidos posteriormente con el modelo neoliberal y privatista de los 90. Para terminar con la pobreza, porqu razn habra que empezar modificando aquellas viejas tcnicas de gestin y no el contenido de las polticas neoliberales de exclusin y de produccin de pobres que siguen vigente en Argentina?

Resea biogrfica Licenciado en Ciencia Poltica y Profesor de Enseanza Media y Superior en Ciencias Jurdicas, Sociales y Polticas (Universidad Nacional de Rosario). Magister Scientiarum en Administracin Pblica (Universidad de Buenos Aires). Profesor Asociado Regular e Investigador del Centro de Estudios e Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes. Profesor Adjunto Regular de la Universidad Nacional de Lujn. Ha realizado servicios de consultora en el marco del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Sistema de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO) del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nacin; del Programa de Cooperacin Horizontal FOAR de la Cancillera Argentina y del Programa URB-AL de Cooperacin Europa Amrica Latina. Correo Electrnico: silari@unq.edu.ar