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GERENCIA SOCIAL MODERNA
Algunos aspectos tericos y prcticos Documento para la discusin preparado por Julio SILVA-COLMENARES, Dr. sc. oec. * para el diplomado ALTA GESTIN GERENCIAL PARA EL SECTOR SOLIDARIO ofrecido por Universidad Autnoma de Colombia y Coofasena Boyac CONTENIDO 1. A MANERA DE INTRODUCCION 2. EL ESTADO Y LO SOCIAL 2.1 - Hacia un nuevo concepto de Estado 2.2 - La poltica social ante la Constitucin del 91 2.3 - Funciones, tareas y estrategias fundamentales en poltica social 3. UNA APROXIMACION AL SECTOR SOCIAL 3.1 - Empresas para un sector multidimensional, en un escenario de ajuste e imperativo social 3.2 - El dficit de gerencia en el sector social 3.3 - La dolorosa presencia de la pobreza: reto para el sector social 4. LA BUSQUEDA DE UNA GERENCIA DE ESTRATEGIAS Y FINALIDADES 5. UNA GESTION PARA LA EFICIENCIA ECONOMICA Y LA EFICACIA SOCIAL 5.1 - La focalizacin del gasto social y la creacin de los fondos sociales 5.2 - Los problemas de los subsidios a las empresas o de la oferta pasiva del Estado 5.3 - Las dificultades de los subsidios a las personas o de la demanda activa de los ciudadanos 6. EL DESARROLLO DE HABILIDADES GERENCIALES 6.1 - El anlisis situacional y la misin institucional 6.2 - El mejoramiento continuo de los gerentes sociales 6.3 - Una gerencia para satisfacer a los ciudadanos/clientes 7. EL PERFIL DEL GERENTE SOCIAL 1. A MANERA DE INTRODUCCION Estas pginas no pretenden agotar la temtica enunciada sino ser apenas unas notas en borrador, para la discusin, sobre la gerencia social, esto es, los principios, criterios y tcnicas que deben orientar y usarse en la direccin de las instituciones y en las entidades que producen y distribuyen bienes y servicios sociales, lo que corresponde a una temtica que expresa una de las necesidades ms sentidas pero en realidad poco atendida en los ltimos lustros, tanto en Colombia como en la inmensa mayora de los casi dos centenas de pases que existen sobre el globo terrqueo. Tambin estas pginas habrn de referirse a otra temtica insustituible cuando se habla del desarrollo futuro de Colombia: la necesidad de construir un nuevo Estado, ms
Julio SILVA-COLMENARES GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
eficiente en lo econmico y de mayor eficacia en lo social, para lo cual tambin se requiere una gerencia pblica moderna, pero en especial una gerencia social muy capaz, cuando se trata de la produccin y distribucin de bienes y servicios sociales. En cuanto a lo ltimo, no olvidemos que la nueva Constitucin no slo elev de rango la responsabilidad estatal por la formulacin y orientacin de la poltica social, sino que tambin ampli la presencia de particulares en la ejecucin de la poltica social --lo que podr tener desarrollos insospechados--, imponiendo en forma casi obligatoria la necesidad de dirigir todo este inmenso conjunto de instituciones --que pueden ser privadas o estatales-- con muy modernos criterios gerenciales, pues ser sustituido el subsidio a las empresas productoras de tales servicios [subsidio a la oferta] por el subsidio directo a las personas [subsidio a la demanda]. La urgencia de profesionalizar la gerencia social encuentra un argumento adicional cuando recordamos que las empresas o entidades --tanto estatales como privadas, bajo muy diversas modalidades jurdicas-- que prospectan, planean, dirigen, producen y/o distribuyen bienes y/o servicios sociales se cuentan por miles y ocupan miles de personas, al tiempo que manejan recursos pecuniarios por varios billones de pesos, si suponemos que tales bienes y servicios pueden llegar a representar una cifra entre el 15% y el 20% de la actividad econmica. Esto implica analizar tambin en forma breve las similitudes y diferencias entre la gerencia privada, la gerencia pblica, esto es, de las instituciones gubernamentales, y la gerencia social, que debe desempearse --situacin legitimada hoy desde la propia Constitucin Poltica-- en un sector mixto, en donde coexisten entidades privadas y estatales. Ser necesario, por consiguiente, revisar las principales bases conceptuales de la gerencia pblica y de la gerencia social, as como la presentacin de lo que seran los rasgos distintivos de una gestin para la eficiencia econmica y la eficacia social, esto es, para la calidad y la equidad, centrada en la satisfaccin de los ciudadanos y con prioridad para los consumidores de bienes y servicios sociales. Gerencia que podr utilizar algunas de las ms conocidas y aplicadas teoras de la gestin, tales como calidad total, administracin por objetivos, gerencia integral, excelencia en el servicio y otras, que pueden resumirse en una concepcin moderna de planeacin y direccin estratgicas para el mejoramiento continuo en beneficio de los ciudadanos y/o clientes. Sobre esta base puede discutirse la idea fundamental de cmo aplicar en las empresas sociales el cambio que se da en la actualidad de una gerencia de funciones a una gerencia de estrategias para el manejo global de instituciones y empresas comprometidas con procesos que producen bienes y servicios para satisfacer necesidades del hombre. Como nota al margen y vista en este contexto, la novsima concepcin de repensar o reinventar el gobierno coincide con lo que se est discutiendo en la administracin privada bajo la denominacin de reingeniera de empresas y procesos. Lo anterior confirma que si bien los conceptos y tcnicas de la gerencia moderna son indispensables en la empresa privada para sobrevivir en la compleja vida de hoy, tambin en la direccin de los asuntos y de las empresas sociales se requieren los
mismos conceptos y tcnicas, con las adaptaciones, especificaciones o limitaciones del caso, para atender con oportunidad y suficiencia a los ciudadanos y ofrecer a los consumidores y usuarios mejores bienes y servicios a menores costos y precios ms equitativos, ya sea que se paguen del bolsillo individual o con fondos pblicos. 2. EL ESTADO Y LO SOCIAL 2.1 - Hacia un Nuevo concepto de Estado Para el propsito de estas notas, hemos de decir que la descentralizacin no es una simple transferencia de funciones entre los niveles del Estado sino la bsqueda de una mayor democratizacin, esto es, de una participacin ms decisiva de los ciudadanos en la solucin de los asuntos pblicos en un momento en que la nueva Constitucin Poltica reconoce que somos una sociedad compleja y pretende ser la sntesis de procesos contradictorios. As mismo, entendemos que la modernizacin no slo busca empresas pblicas ms eficientes sino en lo fundamental elevar el papel de la sociedad civil y colocarnos a las puertas del siglo 21, sobre la base de abandonar la prctica de la confrontacin y la hegemona excluyente y sustituirlas por el consenso y la negociacin y la concepcin de yo y el otro. Esa modernizacin tiene dos grandes vertientes en la Colombia de la actualidad: hacer del Estado un rgano de menor interferencia y mayor eficacia en beneficio de los ciudadanos e insertarnos al menor costo posible en la internacionalizada vida socio-poltica de hoy. Por tanto, el proceso en marcha en Colombia de descentralizacin se orienta, en lo fundamental, a profundizar y ampliar la democracia, buscando al mismo tiempo como pasar a formas con mayor participacin ciudadana. En este marco, los prrafos siguientes pretenden mostrar que el proceso simultneo de modernizacin del Estado tiene como propsito lograr una administracin pblica ms eficiente, para el beneficio de los ciudadanos, en general, y de los consumidores, en particular. Lo cual, como resalta a simple vista, es otro medio para avanzar en la democratizacin. Por eso, no puede caerse en el simplismo de identificar la modernizacin del Estado con la reestructuracin y redefinicin de entidades --lo que en algunos casos puede llevar a la disminucin del empleo gubernamental-- o con la privatizacin de empresas estatales. La modernizacin del Estado es una necesidad sentida, que no puede negarse ni postergarse su solucin, ya que tiene como objetivo una mayor eficiencia econmica y ms alta eficacia social. Partiendo de esta base, hay que entender la democracia no como la simple renovacin electoral de los gobernantes o la alternancia de los partidos polticos en el gobierno, sino como la milenaria aspiracin de los hombres por participar en la discusin y conduccin de los asuntos pblicos y cuya materializacin ha venido en ininterrumpido ascenso en la historia, por lo que puede decirse que la democracia es una conquista de la humanidad. Por tanto, la democratizacin es tarea de los lderes regionales o locales y condicin del desarrollo, ya que mientras ms participacin ciudadana haya es previsible esperar una mejor solucin de los asuntos sociales.
Si se acepta en este proceso de materializacin de la democracia que la poltica es el arte y la ciencia del compromiso alrededor de los intereses vlidos de los diferentes grupos sociales, entonces la actividad econmica y social es el escenario para la realizacin de tal compromiso, el que tiene que materializarse tambin en propuestas econmicas, sociales y polticas as mismo concretas, en una nueva concepcin y modelo de desarrollo. Intereses que pueden ser contradictorios en un primer momento pero no por necesidad antagnicos en el mediano y largo plazo o cuando estn de por medio los valores supremos del hombre. En la bsqueda de la democratizacin hay que llegar a la concepcin y vigencia de un nuevo Estado. Concepcin y vigencia en que se impone compaginar los principios esenciales del bien comn y la convivencia colectiva con la existencia de intereses sociales diferentes, reflejo del desarrollo diversificado de la sociedad y ejemplo de la convivencia poltica que debe regir en el futuro. Estado que cada vez puede ser menos representante de intereses hegemnicos exclusivos y se convierte en garante del compromiso social. Por tanto, en su seno las relaciones entre las clases y los sectores de clase se mueven cada vez ms en una dialctica de conflicto y compromiso sociales. La realidad contempornea est derrumbando la concepcin tradicional del Estado, haciendo que pierdan sentido y resulten falaces ideas y teoras que antes parecan inconmovibles. Muchos de los supuestos o hiptesis sobre los cuales se construy la teora del Estado en los dos o tres ltimos siglos han entrado en crisis, entendida crisis como momento crtico en el proceso de movimiento de la realidad y del pensamiento que la expresa. Entre los supuestos cuestionados se encuentra el que plantea una separacin vertical entre lo privado y lo pblico y, por consiguiente, entre la sociedad y el Estado. Hoy, en cambio, lo privado est mediatizado por el desarrollo de instituciones u organizaciones sociales ms prximas al individuo, entre las que se encuentran, adems de la familia, ya de antigua existencia, otras ms recientes, como el barrio, vereda o vecindario, el sindicato, la empresa, la comunidad eclesial, las asociaciones culturales, cvicas, polticas, deportivas y otras similares, en donde se hace ms evidente la relacin que existe entre el inters general de la sociedad, el particular del grupo y el especfico del individuo. En el seno de estas organizaciones se hace ms palpable la complementacin o la contradiccin entre estos intereses, pero se comprueba que el mtodo ms democrtico para solucionar las diferencias es el asentado en el dilogo, la concertacin y el compromiso. La internacionalizacin de la vida poltica y econmica, de otro lado, impone el avance hacia una cultura de produccin, mercado y consumo mundiales. Las nociones de soberana nacional y Estado nacional estn siendo sometidas al efecto de dos fuerzas en apariencia antagnicas, adems de la globalizacin que implican las comunicaciones y el transporte sin fronteras; una de ellas, el reconocimiento de la autonoma a los entes territoriales con identidad propia --puede ser por origen tnico u otras circunstancias-- y, otra, la necesidad de integrarse a procesos que se mueven en
el terreno de lo nter y supraestatal; dicindolo de otra manera, corresponden a las fuerzas de la descentralizacin y la internacionalizacin, que de poltica gubernamental han ascendido a norma legal y principio constitucional en Colombia. Los Estadosnacin estn siendo sustituidos por megaestados que surgen de tratados multinacionales, mientras diversos modelos de gobiernos locales son la nica forma de Estado que puede estar a la altura de los ciudadanos, hablar su lenguaje y comprender su cultura. Tambin se parta del supuesto que la legitimidad del Estado se mantena con el sistema electoral de la democracia representativa, la soberana nacional, el imperio de la ley y la llamada divisin de las ramas del poder pblico, y que como garanta de la expresin de los intereses del individuo eran suficientes los partidos polticos y la presencia de un Estado de derecho, esto es, respetuoso de las leyes. Hoy se plantea que la legitimidad no puede descansar slo en el mecanismo electoral --aunque no puede negarse la importancia del consenso que se logra por su intermedio-- y que el propio Estado debe encontrar su legitimidad a travs de la generacin de principios de comunidad, es decir, de unidad o cohesin entre los distintos sectores y grupos sociales; la legitimidad de origen ya no basta y se requiere una legitimidad de la accin estatal en resultados de aceptacin social. Y al lado de los partidos polticos se han desarrollado otras formas de organizacin social --algunas ya mencionadas en prrafo anterior-- que expresan mejor los intereses de los individuos. Hay que tener en cuenta que el Estado de derecho se convierte en un simple ejercicio declarativo si los ciudadanos no tienen a su disposicin los instrumentos que permiten pasar de la representacin delegada a la participacin activa en la mayor parte de los asuntos pblicos o colectivos, al tiempo que el viejo concepto --impregnado de positivismo-- de ramas del poder pblico es sustituido por el nuevo y ms integral de rganos del Estado --concurrentes pero no por necesidad coincidentes en cada momento en los objetivos del Estado--, que no pueden desconocer la existencia de factores reales de poder en la sociedad. Hoy se concede mucha importancia a las diversas funciones que cumple un Estado moderno para que se delimiten muy bien las reglas del juego, en especial en la actividad econmica. Lo esencial en este aspecto no es tanto el tamao del Estado y su intervencin en la economa cuanto su eficiencia y eficacia y la determinacin del mbito de cada funcin y su finalidad. La democracia participativa supone la intervencin racional y no la interferencia estatal, en funcin de lograr una poltica de desarrollo equilibrado, sostenible, armnico e integrador de las regiones dentro de una concepcin unitaria y descentralizada de la nacin. Atender las necesidades de seguridad pblica, saneamiento ambiental, educacin, salud, servicios colectivos domiciliarios y otras similares, se ha convertido en la tarea esencial del Estado. Por consiguiente, la principal funcin econmica del Estado es garantizar la satisfaccin de tales necesidades a la mayor parte de la poblacin, sin que ello signifique que tiene que convertirse en empresario que los suministre en forma
directa. Puede regular la prestacin de tales servicios por muy diversas formas de organizacin empresarial, ya sean individuales o colectivas. En este caso, no puede seguir confundindose al Estado empresario con el Estado garante de las condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos y normalizador y regularizador de las relaciones sociales. Podramos decir que el primero es aleatorio y est en funcin de las insuficiencias que se produzcan en la actividad socioeconmica; el segundo es indispensable y permanente, pero an es muy dbil en una sociedad como la colombiana. Propsito fundamental debe ser fortalecer la participacin democrtica en la gestin gubernamental y la funcin regularizadora del Estado con tal fin, de manera que se garantice la democratizacin en lo econmico, lo social y lo poltico. Lo sucedido en pases en donde ha ocurrido una fuerte privatizacin de empresas estatales, muestra que al mismo tiempo se fortalecen las funciones normalizadoras y controladoras del Estado. Hoy el debate acadmico y poltico se centra en el desarrollo terico y la aplicacin prctica de la vigilancia y control que debe ejercer el Estado para salvaguardar los intereses vlidos de los ciudadanos, en general, y de los consumidores, en particular. No hay duda que existe una clara tendencia a sustituir la proteccin al productor por la proteccin al ciudadano consumidor . Aunque parece paradjico, al tiempo que se suspenden en los ministerios labores de ejecucin y produccin y que se privatizan las empresas estatales productoras de bienes y servicios, se fortalecen y surgen nuevas entidades de vigilancia y control, que mantienen una orientacin y direccin central cuando vigilan y controlan sistemas nacionales, as su propia operacin sea descentralizada o desconcentrada. Para finalizar esta breve reflexin, hay que decir que, sin duda, el gran reto para el siglo 21 es avanzar en el proceso de desarrollo de la sociedad humana. Sin que se niegue la historia de la humanidad --el trnsito de unas etapas o formaciones socioeconmicas a otras--, el desafo es insertarse en el proceso de humanizacin, entendido como la bsqueda y encuentro de los valores supremos del hombre, en un mundo de ascendente libertad y respeto por el individuo. Todo indica que cada vez los hombres se unen menos alrededor de ideologas y ms en torno a sus intereses concretos, tanto materiales como sociales y espirituales. Colombia no puede escapar de esta tendencia universal y esas coordenadas deben ser las que enmarquen el desarrollo del pas en este final de siglo y lo orienten hacia el comienzo del tercer milenio como una sociedad de paz y progreso. 2.2 - La Poltica Social ante la Constitucin del 91 A partir de la nueva Constitucin Poltica las responsabilidades sociales del Estado se elevaron de rango y la respectiva asignacin de recursos as como su cumplimiento adquiri obligatoriedad, ya que, segn el artculo 366, "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales
efectos, en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin"; de igual manera, el artculo 365 establece que "Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (...)". Todo ello, en correspondencia con el artculo 1 que determina que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general". Con la anterior sucinta referencia de nuestra Carta Magna quedan bien definidas las normas-marco que le fijan al Estado, tanto en el orden nacional como territorial, la obligatoriedad de cumplir una finalidad social, as como los medios y mecanismos que ha puesto en prctica el gobierno para atender esta responsabilidad. Por tanto, y como se desprende de varios artculos de la Constitucin Poltica, la produccin y distribucin de bienes y servicios sociales que atienden el cumplimiento y las exigencias de la poltica social no son tarea exclusiva de entes o empresas estatales o su financiacin corre a cargo slo del erario pblico. Empresas privadas, ya sean de organizacin capitalista o bajo formas asociativas, pueden producir y distribuir bienes y servicios sociales y stos pueden ofrecerse en el mercado a precios que compensan los costos y dan un margen racional de ganancia o parte del precio de mercado debe asumirse con recursos pblicos; hasta mediados de la dcada de los noventa, la finalidad social se ha cumplido bajo modalidades de subsidio a la oferta, en que es muy difcil identificar la eficiencia en el uso del recurso pblico y, por consiguiente, su eficacia social o aporte a la equidad; a partir de la Constitucin de 1991 la decisin de gobierno es pasar a modalidades de subsidio a la demanda. Como ejemplo de lo anterior podemos recordar el artculo 48 de la Constitucin Poltica que define a la seguridad social como "un servicio pblico de carcter obligatorio", pero "podr ser prestada por entidades pblicas o privadas, de conformidad con la ley"; o el artculo 49 que determina que la "atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado", correspondiendo a ste "organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Tambin, establecer las polticas para la prestacin de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. As mismo, establecer las competencias de la nacin, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los trminos y condiciones sealados en la ley. Los servicios de salud se organizarn en forma descentralizada, por niveles de atencin y con participacin de la comunidad". De igual forma podemos mencionar el ya citado artculo 365 que establece que los "servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios. (...)". Y a continuacin el artculo 368 determina que la "nacin, los
departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrn conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas". Y la vigilancia en la prestacin de los servicios pblicos qued a cargo del presidente de la Repblica como una de sus funciones principales, pues al tenor del artculo 189 numeral 22, le compete "ejercer la inspeccin y vigilancia de la prestacin de los servicios pblicos", aclarando que no corresponden slo a los servicios pblicos domiciliarios, pues tambin estn definidos como servicios pblicos la seguridad social, la salud y el saneamiento ambiental (segn artculos ya citados) y la educacin (de acuerdo con el artculo 67 de la Constitucin Poltica). 2.3 - Funciones, tareas y estrategias fundamentales en poltica social Teniendo en cuenta todo lo anterior, puede decirse que las funciones bsicas del Estado en cuanto a la poltica social que atiende el suministro de bienes y servicios esenciales para las personas --lo que no incluye un aspecto tan esencial de la poltica social como es garantizar empleo productivo e ingreso estable y adecuado-- son las siguientes: Garantizar un nivel mnimo de satisfaccin de necesidades materiales, sociales y espirituales, como salud, educacin, vivienda, atencin a la vejez y la niez, agua potable y saneamiento ambiental, entre las ms importantes. Como resultado de lo anterior, corregir las desigualdades sociales, de tan extensa y profunda presencia en Colombia.
En correspondencia con tales funciones bsicas, las tareas fundamentales en poltica social han de ser las siguientes, por lo menos: La formulacin y ejecucin de una definida poltica redistributiva del ingreso, con la clara identificacin de los sectores sociales que han de beneficiarse de ella y del origen de los recursos con que ha de sufragarse, ya sean privados, pblicos --de cualquier nivel del Estado -- o mixtos. La vigilancia de la calidad de los bienes y servicios sociales que han de atender las necesidades insatisfechas de los sectores ms desprotegidos, ya sea que tales bienes y servicios sean producidos y ofrecidos por personas o empresas privadas o pblicas. El suministro de bienes y servicios sociales esenciales, cuya produccin y distribucin, cuando sea factible, puede entregarse a empresas privadas, de muy distinta naturaleza jurdica, con prioridad a las empresas sociales o a las organizaciones sin nimo de lucro. 8
La coordinacin interinstitucional, dada la multiplicidad de entidades que tienen la obligacin de cumplir la poltica social del Estado, para evitar que se presenten duplicaciones o redundancias en el uso o aplicacin de los recursos, llegndose a costos excesivos o desviaciones dolosas que disminuyen la cobertura y llevan a la ineficiencia e ineficacia en el gasto social.
Para atender tales funciones y tareas en el campo de la poltica social, el Estado debe desarrollar algunas estrategias principales, entre las que podemos mencionar las siguientes, como decisivas: La compensacin social por grupos de poblacin, la que hasta ahora vena hacindose por medio de mecanismos de subsidio a la oferta y hoy se considera esencial sustituir por subsidios directos a la demanda; dicindolo de otra manera, significa pasar de la oferta pasiva de las instituciones productoras de bienes y servicios sociales a la demanda activa de consumidores y usuarios, o sea reemplazar la tradicional proteccin a los productores por la ms equitativa proteccin de los consumidores y usuarios. La transformacin estructural de las entidades de direccin y ejecucin, ya que tienen que acomodarse a las nuevas modalidades de compensacin social, lo que les implica prepararse para competir en un mercado nuevo, en que la asignacin de recursos estar en funcin de la cantidad y calidad de los bienes y servicios sociales producidos y consumidos. Es decir, se requiere implantar y desarrollar con xito una gerencia social competitiva, tanto en las entidades privadas como en las pblicas, ya sean de simple direccin y orientacin, como los rganos polticoadministrativos de las autoridades territoriales u organizaciones no gubernamentales, o de produccin y distribucin, bajo formas empresariales.
3. UNA APROXIMACION AL SECTOR SOCIAL 3.1 - Empresas para un sector multidimensional, en un escenario de ajuste e imperativo social Vista la altsima responsabilidad de la poltica social y que su desarrollo no corresponde en forma exclusiva a entidades estatales, es obvio que debe partirse de un enfoque multidimensional del sector social, en donde encontraremos entidades y empresas tanto pblicas como privadas y mixtas. Empresas y entidades que estn obligadas a tener una gerencia con concepcin intergubernamental o interinstitucional , es decir gerentes ms conscientes que los de otros sectores econmicos de que los resultados finales dependen o son responsabilidad de redes organizacionales sinrgicas, en donde la falla de un solo eslabn u organismo puede dar al traste con el resultado esperado en cientos de instituciones.
En el sector social tambin es indispensable conocer y comprender la necesaria articulacin que existe entre las polticas econmicas y las sociales, ya que casi siempre las primeras influyen ms sobre las segundas y no al contrario. Por eso los dirigentes del sector social deben buscar los mecanismos para poder participar en la formulacin de las polticas y procurar la creacin de unidades mixtas de coordinacin interinstitucional y seguimiento de las polticas , para as estar pendientes de los cambios y redefiniciones que ocurren, y tratar de evitarlos, si son negativos y se puede, y para analizar con prontitud los efectos previsibles sobre sus instituciones. En el caso de entidades pblicas, debe tratar de alcanzarse la mayor jerarqua posible en el aparato estatal, ya que la experiencia muestra que la cercana a altos niveles de decisin facilita la obtencin de recursos y, por consiguiente, el cumplimiento de los fines sociales. Ante una poltica de subsidio a la demanda, con su correlativa opcin de libre escogencia por los consumidores/usuarios de las instituciones que pueden satisfacer sus necesidades de bienes y servicios sociales, cada vez se requieren ms los anlisis de la competencia intra y extrasectorial , aunque en el sector social los estudios de mercado brillan por su ausencia. Y no slo debe estudiarse la competencia intrasectorial --la posibilidad de que los consumidores/usuarios opten por otras instituciones que ofrecen iguales o similares productos y servicios, en que es probable van a encontrar mejores precios y/o calidad--, sino tambin debe analizarse la competencia extrasectorial, en donde instituciones que ofrecen bienes y servicios muy distintos pueden estar logrando que se les transfieran mayores recursos, con detrimento de otras actividades, o desarrollando productos o servicios distintos pero ms atractivos, lo que puede hacer que consumidores/usuarios transfieran la demanda a esos ofrecimientos, excepto que por motivos de urgencia o necesidad se pueda mantener un mercado cautivo. Por la propia naturaleza y objetivos de las instituciones que producen bienes y servicios sociales, la participacin comunitaria, por lo menos en las instancias de planeacin y orientacin general, debe ser criterio generalizado y aplicado con total transparencia por parte de la gerencia. La propia gerencia debe ser la ms interesada en esta participacin comunitaria, pues ella puede convertirse en un canal apropiado para conocer de la manera ms exacta posible la situacin de la demanda y la percepcin que se tiene por parte de los clientes sobre la oportunidad y calidad de los productos y servicios ofrecidos y consumidos. En correspondencia con lo anterior debe ser tambin criterio gerencial la concertacin permanente con la sociedad civil, incluida la flexibilizacin normativa y organizacional necesaria y factible, esto es, que se elimine en la mayor proporcin posible la telaraa jurdica y el mundo kafkiano de procedimientos que dificulta la participacin de los ciudadanos y sus organizaciones sociales. En el mismo marco de las relaciones con la sociedad civil, no puede desconocerse que sobre las entidades del sector social, pero en especial de aquellas que pertenecen al subsector pblico, es fuerte la presin que ejerce el clientelismo politiquero y la lucha por el poder, llevando en muchos casos al enganche de trabajadores que no
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cumplen con los requisitos mnimos para el empleo o a excesos burocrticos. Como tales factores no pueden eliminarse en el inmediato futuro y tampoco desconocerse, desde el sector social --como una de las tareas propias y permanentes de la gerencia social--, debe establecerse una estrategia para enfrentar el clientelismo y la lucha por el poder, de manera tal que sin negar a ciegas su existencia se afecten lo menos posible las instituciones y sus obligaciones. Como tambin muchas instituciones pueden verse afectadas por los procesos en marcha de apertura de la economa y privatizacin de entidades estatales, al mismo tiempo debe concebirse una estrategia para asumir la internacionalizacin de la economa , incluida la integracin regional, y la modernizacin del Estado con la audacia y la innovacin que se requiere. Y sin que sea lo ltimo o nico que queda para caracterizar a las empresas sociales, es necesario insistir que desde el sector social debe abanderarse un proceso de largo plazo de profesionalizacin de la gerencia social, tanto para empresas privadas como pblicas. Proceso muy orientado a pasar de la gerencia como logstica de los recursos a la gerencia como responsable de procesos, estrategias y objetivos, lo que significa desarrollar una gerencia social para la eficiencia econmica, esto es, el uso ptimo de los recursos, as como para la eficacia social, o sea el cumplimiento de la equidad social, de la finalidad social del Estado, que es compromiso de todos y no slo de las instituciones estatales, si bien para stas es prioridad ineludible. Pasando a hacer una ligera revisin de las condiciones del escenario en que debe desenvolverse el sector social, tambin hemos de tener en cuenta que, como lo reconocen instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, muchas veces en los ltimos aos los pases que abordaron reformas sustanciales para acompasarse a los procesos en marcha de internacionalizacin de la economa y modernizacin del Estado, dejaron de lado --por necesidad o en forma intencionada-- polticas y programas para mejorar la calidad de vida, en especial de los ms pobres. Se aplicaron polticas econmicas cuyos eventuales efectos redistributivos negativos se desestimaron, por lo que no se tuvieron en cuenta los costos sociales de tales procesos y, en muchos de ellos, el resultado fue un aumento de la deuda social, amplindose la brecha entre pobres y ricos. Pero cambios sustanciales en la poltica macroeconmica implementados desde finales de los 80, vinculados en especial con el proceso de apertura acelerada hacia el exterior, han agudizado la reduccin en los ingresos reales de los trabajadores y prdida del empleo productivo, con la consecuente disminucin en su capacidad de compra y empeoramiento en las condiciones de vida. De mantenerse este proceso, Colombia estara ms cerca de lo que reconocen algunos voceros gubernamentales de la situacin evidenciada en otros pases que han abordado cambios similares en la poltica macroeconmica y que tanto preocupan ahora a los organismos multinacionales. En razn de lo anterior, existe ya una fuerte conviccin en diversos medios sobre la necesidad de incrementar el gasto social e incorporar la equidad como elemento fundamental del proceso de desarrollo y de la poltica gubernamental, sustituyendo la
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anterior concepcin de que el desarrollo social era un producto marginal del crecimiento econmico, en cuyo caso la poltica social estaba subordinada a la poltica econmica. Hoy se considera que entre las dos debe haber una estrecha articulacin y complementacin y que el gasto social no slo es un componente bsico del gasto pblico sino que tambin puede considerrsele como factor de crecimiento econmico. A su vez, todo evidencia que en los prximos aos el gasto social ganar en la prioridad que le asigna la Constitucin Poltica, ya que lo social, junto con lo ambiental, sern piezas fundamentales de lo que podr ser el Plan de Desarrollo Econmico, Social y Ambiental de los gobiernos futuros y su programacin presupuestal, segn lo ordena la Carta Magna en los artculos 339 y siguientes. Y esta voluntad poltica nacional de avanzar en el cumplimiento de la finalidad social del Estado --que no puede considerarse slo responsabilidad del gobierno nacional sino de toda la sociedad en su conjunto--, se ve reforzada por una similar voluntad poltica internacional. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1.995 la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina --CEPAL-- llev una posicin unificada alrededor de tres prioridades: 1) integracin social para superar la marginalidad que afecta a importantes sectores de la poblacin; 2) alivio y reduccin de la pobreza que padecen 200 millones de personas, y 3) generacin de empleo productivo. Prioridades que tambin son vlidas para Colombia y que deben ser parte fundamental de la agenda de los prximos gobiernos, cuando se impone pasar a la fase social de la internacionalizacin de la economa. Pero a pesar de tales cambios, todava se plantea con demasiada frecuencia a quienes formulan la poltica social, as como a quienes la ejecutan, que atender las necesidades de bienes y servicios sociales para los sectores ms pobres de la poblacin implica, casi que en forma ineludible, distraer fondos de otros rubros presupuestales o, peor an, incurrir en un cuantioso y creciente dficit fiscal. La amenaza del dficit fiscal o de la prioridad de otros rubros son argumentos para no incluirlos en el presupuesto pblico o reducirles las asignaciones, por lo que en la prctica y con demasiada frecuencia los recursos son insuficientes y, por consiguiente, se presenta una situacin de permanente dficit pecuniario en los programas e instituciones sociales. 3.2 - El dficit de gerencia en el sector social Si bien se insiste mucho en el dficit pecuniario, casi nunca se reconoce que en el sector social, ya sea pblico o privado, al lado de tales amenazas o prioridades financieras reales se presenta otra situacin de igual validez: el dficit de gerencia, que por ser oculto no es menos grave. Su cuantificacin es difcil pero su magnitud gigantesca. Para aproximarnos a su magnitud, basta un botn de muestra, como se dice en el habla popular. Un costo oculto por ineficiencia e ineficacia del 20% --igual proporcin que para su caso consideran estadounidenses y europeos-- en el gasto mdico y hospitalario --que representa la mitad del gasto total en salud-- significara que por el hueco negro del dficit de gerencia se van entre 250.000 y 300.000 millones
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de pesos de 1994, una cifra casi igual al situado fiscal para salud. Con esta suma podra darse atencin en salud a ms de 2 millones adicionales de colombianos. Y esta cifra monetaria se elevara con facilidad en varias veces si la calculamos sobre toda la produccin de bienes y servicios sociales. Si consideramos que en este tipo de dependencias y entidades se maneja no menos del 20% del PIB nacional y que el costo oculto de la ineficiencia y la ineficacia puede llegar, por lo menos, al 20% del gasto total, estamos hablando de que por este hueco negro ampliado se va, como mnimo, el 4% del PIB, esto es, ms de US$3.000 millones al ao. Monto de nocrecimiento y/o no-desarrollo que se est yendo en utilizacin inadecuada o innecesaria de los recursos, en burocratismo o incluso en apropiacin dolosa de los bienes disponibles por carecer de apropiados controles internos, para mencionar los caminos ms conocidos. Por tanto, reducir --por lo menos-- o eliminar --como situacin ideal-- este dficit de gerencia debe ser prioridad, si de verdad queremos comprometernos con la construccin del nuevo Estado social de derecho y con el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, como lo ordena la Constitucin del 91. Lo anterior no niega que existen dependencias y entidades que gozan de gerencias dignas de imitarse, pero con las excepciones que confirman la regla. Por tanto, la deuda social no slo se paga con la solucin del dficit pecuniario en el gasto social, sino tambin con la solucin del dficit de gerencia en el sector social. Insistir slo en el incremento del gasto social, puede llevar a que por el hueco negro de la ineficiencia y la ineficacia se vayan en forma subrepticia sumas que ya son billonarias. De esta manera, la discusin no es si existe subordinacin de la poltica social a la poltica econmica o si el gasto social y el gasto econmico son excluyentes, sino como deben complementarse y armonizarse en una estrategia integral de desarrollo, que tenga en cuenta no slo la solucin del dficit pecuniario en el gasto social cuanto tambin el dficit de gerencia del sector social, ya que si se asignan ms recursos pero se gerencian mejor el efecto no ser una simple suma aritmtica sino una multiplicacin sinrgica. Visto lo anterior, es claro que a la preocupacin por la cantidad en el gasto social deba adicionarse la preocupacin por su calidad. O sea se impone la necesidad de profesionalizar la gerencia de los programas y entidades sociales, para que puedan producir y distribuir bienes y servicios sociales a costos razonables y con calidad superior. Esto significa, en otras palabras, lograr que con una mayor eficiencia econmica se pueda disponer de ms recursos y se mejore, por consiguiente, la eficacia social del Estado, es decir, se beneficie a los ms pobres y en lo que ms necesitan, tanto en el nivel nacional como de los entes territoriales. No hay duda que ste es uno de los retos fundamentales para los aos futuros y en perspectiva al siglo 21. Por ende, es urgente reinventar el gobierno --como se dice hoy--, rescatando el imperativo de lo social, repensar la forma de planear y ejecutar la poltica social y
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redefinir la asignacin del gasto social, de manera tal que el Estado pueda cumplir mejor sus funciones irrenunciables y el sector privado se incorpore ms a la solucin de la pobreza. No puede mantenerse la perversa concepcin de que todo resultado social negativo es producto de fuerzas ocultas e ingobernables del mercado, por lo que es impredecible e imprevisible; por el contrario, a los pronsticos y objetivos econmicos --ya de uso muy frecuente-- deben adicionarse objetivos y pronsticos sociales, para poder medir con mayor objetividad la eficacia de los resultados. Y al pensar en la solucin del dficit de gerencia, hay que considerar que quiz uno de los factores que ms afecta la eficiencia y la equidad en el sector social es la carencia del enfoque multidimensional, sistmico e integral a que nos referimos antes y la persistencia, por tanto, de un enfoque formal y atrasado que se centra en formulaciones preconcebidas, cuando estamos en una poca en que los acontecimientos polticos y los cambios econmicos nos han demostrado que las ideas fijas, inamovibles, pertenecen al museo de la historia y los conocimientos y las ideas estn en evolucin permanente. Otro componente de ese enfoque formal es pensar que todava tiene vigencia una planeacin minuciosa, que puede prever hasta el ms mnimo detalle, cuando lo que se requiere hoy es una planeacin capaz de acomodarse a los cambios y por eso se aconseja trabajar con la tcnica de los escenarios posibles; en concordancia con lo anterior, es imposible concebir un control administrativo de los detalles, que consume tiempo y recursos fsicos y humanos que podran dedicarse a otros menesteres, olvidndose muchas veces del control de gestin, esto es, de los procesos, las estrategias y los objetivos. As mismo, como aspectos crticos vinculados con el enfoque formal tambin podemos mencionar la delegacin sin la autoridad correspondiente y la entrega de funciones sin la asignacin de los recursos necesarios. En adicin a tal problemtica podemos mencionar algunos otros factores, tales como la debilidad poltica del sector y sus instituciones y empresas, que siempre han estado muy desvinculados de los centros de decisin, y ms bien han sido vctimas del clientelismo y la lucha politiquera por el poder, lo que se agrava con la falta de concertacin y compromiso real con la sociedad civil, en general, y su comunidad, en particular, como ya lo anotramos en prrafo anterior. As mismo, conspiran contra la eficiencia y la eficacia la existencia predominante de organizaciones centralizadas, autocrticas y sin participacin, con estructuras piramidales y excesivos niveles jerrquicos. El atraso en tecnologa administrativa tambin se aprecia en la ausencia y/o desconocimiento de normas especficas, la presencia de mtodos y procedimientos imprecisos y de funciones superpuestas, tanto al interior de cada institucin como en el conjunto interinstitucional. A su vez, en las instituciones y entidades del sector social se observa todava mucha incapacidad para abordar operaciones multi-institucionales --en sus relaciones intra y extrasectoriales--, dificultad para utilizar la evaluacin como instrumento gerencial --en su propio trabajo interno--, gran resistencia al cambio --en lo poltico y cultural--, y, en resumen, carencia de una gerencia especfica o especializada en el sector social. En el difcil camino hacia una gerencia social para la eficiencia y la equidad hay que destacar que todava es mucho el trecho que queda entre el deber ser y el ser. Lo
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necesario para lograr una gerencia social de alta calidad tcnica y humana est muy distante de lo existente en la actualidad, tanto en Colombia como en Amrica Latina y el Caribe, sin hablar de otras regiones del mundo. Se necesita un esfuerzo gerencial de largo plazo y lo que existe es una gran inestabilidad de la alta y media direccin de las instituciones y las empresas, lo que impide otra condicin necesaria para el xito: el compromiso indelegable de la alta gerencia con los fines sociales de la entidad y los medios para lograrlos al menor costo posible, pues lo habitual es el poco compromiso de los directivos. Incluso se encuentran personas que consideran su presencia un accidente que ms bien deben utilizar en beneficio personal; como se dice en Colombia, hay que aprovechar su cuarto de hora. Todo lo anterior lleva a que algo que se considera indispensable hoy en cualquier empresa, la capacitacin y el entrenamiento permanente de todas las personas para cumplir mejor la misin, los objetivos y las tareas, se manifiesta como una capacitacin para mejorar la hoja de vida del funcionario o empleado, muchas veces en contrava de las necesidades de la organizacin. Se necesita --como es el norte de la gerencia en cualquier parte del mundo-- una definida orientacin hacia los clientes, cuando lo que existe es un notorio desconocimiento de los consumidores/usuarios, pues siempre se ha supuesto que deben ser ellos quienes busquen los bienes y servicios sociales que requieren. Puede decirse que en la inmensa mayora de las empresas del sector social todava existe una planeacin y evaluacin subjetivas y casusticas, esto es, sujeta a la voluntad de la alta direccin y para aquellos aspectos o casos que esa voluntad determine, desconocindose que hoy existen mtodos tcnicos de planeacin y evaluacin que son econmicos y fciles de implementar y cuyos resultados ofrecen ms seguridad y efectividad. Igual ocurre con la necesidad de poner en prctica una tramitacin gil, con respuestas clidas y pertinentes, en sustitucin de dos enfermedades que agobian a muchsimas entidades que se mueven en el negocio de los bienes y servicios sociales: la arteriosclerosis ejecutiva y la paquidermitis operativa; la primera tipificada por la telaraa jurdica con que se rodea la alta y media direccin y la obstruccin de las vas para llegar a ella, y la segunda por la escasa y lenta capacidad de respuesta ante las necesidades y requerimientos de sus consumidores/usuarios. 3.3 - La dolorosa presencia de la pobreza: reto para el sector social Como lo han comprobado diversas investigaciones, no hay duda que al lado de una alta concentracin de la riqueza tambin existe en Colombia una alta incidencia de la pobreza, ya sea que se mida por la insatisfaccin de necesidades bsicas o por la capacidad de adquirir una canasta mnima de consumos indispensables, convirtindose tal situacin en uno de los ms importantes retos para quienes dirigen el sector social, encargado de la produccin y distribucin de buena parte de los bienes y servicios sociales que la mitigan o reducen. Pero no siempre lo segundo es condicin ineludible de lo primero. Existen pases con alta concentracin de la propiedad y una equitativa
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distribucin del ingreso, pues por intermedio del Estado y otros mecanismos se redistribuye. Es el caso, por ejemplo, de Suecia, en donde una sola familia posee el 40% de los activos que se negocian en la bolsa, pero muestra una de las mejores distribuciones del ingreso en el mundo. 4. LA BUSQUEDA DE UNA GERENCIA DE ESTRATEGIAS Y FINALIDADES Para muchas personas existe una barrera infranqueable entre la empresa privada tradicional y la empresa social moderna y, an ms, entre la forma de gobernar los asuntos privados y los asuntos sociales. Se cree que siempre la empresa privada est regida por el mercado y produce bienes y/o servicios que se realizan en ste a un precio conocido y fijado en razn de los costos, mientras la empresa social no se mueve en el mercado y al estar regida por la poltica gubernamental y el cumplimiento de altos fines sociales, produce bienes y/o servicios que parecera no tienen precios y si los tienen no se fijan en razn de los costos. Pero la historia de los ltimos decenios en Colombia y ahora el proceso de apertura ensean que la idea anterior puede ser muy popular pero no es representativa de la realidad. Muchas empresas privadas tradicionales no soportan la competencia en un mercado que ha estado protegido y sus costos se han beneficiado de cuantiosos --y a veces ocultos-- subsidios estatales o de precios excesivos que pagan los consumidores colombianos. Proteccin y subsidios que en muchos casos crearon monopolios que nunca pasaron por el acicate de la competencia, y que llevaron a Colombia a tener uno de los ms altos niveles de concentracin del capital. O, al contrario, existen empresas sociales muy eficientes que pueden competir en cualquier mercado y con cualesquiera competidores. Pero como todas las empresas estn sujetas a similares exigencias para sobrevivir, unas y otras entidades deben dirigirse ms con los criterios modernos de gerencia que con los tradicionales de administracin; stos ltimos se contentan con responder por el uso adecuado de los recursos, mientras los primeros se orientan al logro de resultados y el cumplimiento de objetivos; la administracin tradicional se confunde con el manejo de un presupuesto histrico, en que la mxima responsabilidad llega a una sana ejecucin de los rubros en concordancia con los conceptos y montos asignados; la gerencia moderna, si bien debe cumplir tambin con la ejecucin legal del presupuesto, da el paso hacia el presupuesto por programa de produccin de bienes y/o servicios, para el cual lo fundamental ya no son los conceptos del gasto sino la cantidad, calidad y costo de los bienes y/o servicios producidos, lo que permite, por consiguiente, fijarse metas y medir, ojal en los trminos ms cuantitativos posibles, el desempeo por resultados obtenidos u objetivos cumplidos. Es decir, la concepcin moderna traslada la preocupacin del directivo del mundo del gasto al mundo de los ingresos y resultados producidos por los recursos a su disposicin. Por tanto, su direccin o gerencia debe utilizar las tcnicas ms avanzadas de gestin, como son planeacin y direccin estratgicas, gerencia del servicio, calidad total, gerencia por objetivos, cero defectos, gerencia por polticas y otras similares, unificadas
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todas por un propsito comn: lograr la mayor eficiencia y eficacia en la relacin entre esfuerzo social, esto es, recursos de la sociedad, y resultados y objetivos, que en la empresa social debe cumplir un papel similar a los criterios de costo-beneficio, rentabilidad y sobrevivencia en la empresa privada. Si furamos a precisar mejor lo anterior, podra decirse que la eficiencia, que es un concepto ms cercano al campo de la ciencia econmica, es la medida que relaciona los resultados obtenidos con el esfuerzo social o recursos utilizados. o sea que la eficiencia podemos entenderla como la utilizacin de lo que se dispone para obtener los mayores y mejores resultados con el menor desperdicio y/o costo de recursos. A su vez, la eficacia, que es un concepto ms propio de la ciencia poltica, es la medida relativa de los resultados obtenidos respecto a los objetivos o fines esperados. Es decir, mide el avance hacia lo que se quiere o necesita, haciendo bien lo que se debe hacer. Dicindolo con otras palabras, y desde el punto de vista de la gerencia social, la eficiencia se orienta hacia la bsqueda de una mayor rentabilidad social, mientras la eficacia tiene una relacin ms estrecha con el propsito de mejorar la calidad de la vida; la conjuncin de eficiencia y eficacia debe servir para afianzar un modelo de sociedad que se orienta hacia el progreso humano con desarrollo sostenible. En las entidades que producen bienes y servicios sociales unas de las prioridades de la gerencia debe dirigirse hacia la calidad del bien o servicio con la determinacin de costos estndar o preestablecidos como parmetro de comparacin para los costos efectivos o reales, ya que en este tipo de entidades lo que se encuentra con mayor frecuencia es la mala calidad en el bien o servicio producido y los costos excesivos, ya sea por ineficiencia en el uso de los recursos o por recargos que disfrazan desviaciones hacia bolsillos particulares. El objetivo prioritario debe ser el incremento en la satisfaccin de las necesidades sociales, con bienes y servicios de calidad. En las entidades que se mueven ms en el campo del llamado gasto social se debe trabajar con el criterio de funcionamiento sistmico y proponerse sustituir el subsidio a la oferta por el subsidio a la demanda, como lo veremos con ms detalle en las pginas siguientes. El funcionamiento sistmico supone que en esa rea o actividad se integran en sistema todas las entidades relacionadas, ya sean del sector pblico --gobiernos nacional, departamental, distrital o municipal-- o del sector privado. Como es comprensible, esta integracin no es jerrquica sino funcional, esto es, de coordinacin y complementacin. 5. UNA GESTION PARA LA EFICIENCIA ECONOMICA Y LA EFICACIA SOCIAL 5.1 - La focalizacin del gasto social y la creacin de los fondos sociales En el ltimo siglo ha cambiado en forma sustancial el modo de percibir la sociedad su responsabilidad con los sectores ms desprotegidos de la poblacin. Durante miles de aos esta responsabilidad recay en la familia o el grupo social ms inmediato; en el siglo 19, con la expansin del mercado, la movilidad de la fuerza de trabajo y la divisin
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social de la produccin, esta obligacin empez a transferirse a la nueva institucin del Estado nacional. Primero, como proteccin de los menesterosos, luego, de los asalariados, y hoy, de la inmensa mayora de la poblacin, a travs de las polticas gubernamentales de seguridad social y calidad de vida, incluida la proteccin de la naturaleza para garantizar, como se dice ahora, un crecimiento econmico sostenible con desarrollo humano. Lo anterior tambin ha significado cambios sustanciales en las funciones del Estado y la llamada sociedad civil y en los medios para satisfacer las necesidades sociales, las que tambin han venido modificndose en el transcurso del tiempo. As, por ejemplo, en el siglo 19 la atencin a los enfermos --no exista el concepto moderno de cuidado o cultura de la salud-- se consideraba obligacin de asociaciones caritativas y no del Estado, o la disposicin de vivienda digna o el disfrute de tiempo para la recreacin recuperadora slo hasta hace muy poco se consideran necesidades sociales que deben garantizarse de alguna manera. Sobre la base de que debe haber un mecanismo de asignacin para los que tienen menos, tres criterios han sido los ms utilizados. En orden de facilidad u ocurrencia, podra decirse que el principal y ms usual ha sido darle a quien llega primero o tiene mayor cercana al programa o proyecto social; luego seguira el criterio de dar preferencia a quienes estn ms prximos a satisfacer sus necesidades, ya que esta modalidad, adems de menos costosa, ofrece el dividendo poltico adicional de aparecer como si se disminuyese en una fuerte proporcin o magnitud la pobreza o el problema social a corregir; y un tercer criterio, ms difcil de aplicar, consiste en identificar y darle prioridad a los ms necesitados y enfocar los esfuerzos a solucionarles sus problemas, sabindose que por su gravedad no es fcil una pronta satisfaccin; es decir, puede crearse la apariencia de que los programas o proyectos sociales son menos eficaces. Lo anterior no significa que el ltimo criterio, que parece el ms equitativo, sea el de obligatoria aplicacin en todos los casos. Normas legales o reglamentarias, condiciones locales especficas, las caractersticas del programa o proyecto o del propio bien o servicio social, u otras consideraciones, obligan o recomiendan usar mejor los dos primeros criterios. Por ejemplo, un servicio de alimentacin gratuita para indigentes puede optar por la modalidad de dar a los que lleguen primero, hasta agotarse el recurso; o un programa de crdito para famiempresas o microempresas puede escoger a aquellas que tienen ms posibilidades de sobrevivir o de pagar y no a las personas ms necesitadas. Los dos primeros criterios sealados ms atrs, coinciden, en trminos generales, con el sistema de asignar recursos que se ha llamado de focalizacin por programas, o sea de transferencia directa de los recursos al programa que atiende a las personas; el tercer criterio encaja ms en la modalidad de focalizacin por personas, es decir, de orientar los recursos hacia los beneficiarios y que por medio de ellos lleguen a los programas o empresas sociales, como lo veremos con mayor detalla ms adelante.
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No obstante, es recomendable que en todo programa o proyecto que atienda necesidades sociales de sectores amplios de la poblacin pueda lograrse la identificacin ms precisa posible de los beneficiarios y la asignacin de los recursos se haga bajo alguna modalidad de subsidio directo a las personas. Este tipo de modificaciones, que tambin se conoce como la poltica de focalizacin del gasto social, o sea de dirigirlo, enfocarlo, en forma directa a los grupos ms vulnerables o necesitados, ocurre en la actualidad en varios pases de Amrica Latina y el Caribe. Ms atrs nos referimos a la funcin que corresponde al sector privado en la satisfaccin de las necesidades materiales, sociales y espirituales de los grupos ms desprotegidos de la poblacin. Pero hoy se da un paso adicional y se plantea la conveniencia de distinguir ms, o an mejor, de separar, las funciones y actividades relativas al recaudo y la asignacin de los recursos , de las funciones y actividades propias de la produccin y distribucin de servicios sociales . Esto supone, dicindolo con otras palabras, que las entidades productoras y distribuidoras de bienes y servicios sociales --salud, educacin, vivienda, agua potable, saneamiento ambiental y similares-- no deben recibir en forma directa lo que corresponde a aportes de la sociedad --diferentes a la porcin que de su propio peculio pague cada consumidor o usuario--, sino que tales recursos deben concentrarse en alguna modalidad de fondos sociales, desde donde se efecte una asignacin ms eficiente, para ampliar, mejorar y hacer ms transparente la cobertura a las personas necesitadas. En trminos de gerencia, tales personas se convierten en clientes que compran por medio de mecanismos de pago subsidiado a las empresas sociales y stas en productoras de bienes y servicios que venden a una clientela que deben focalizar o ubicar por diferentes medios de mercadeo social. Como es natural, el sistema de fondos para canalizar los recursos destinados a atender a los sectores ms pobres y vulnerables de la poblacin obliga a avanzar en el proceso de descentralizacin del Estado, es decir, a dar mayor injerencia o ceder a los niveles locales y regionales del Estado la toma de decisiones sobre la identificacin de beneficiarios y asignacin de subsidios, lo que puede facilitar la continuacin del viejo clientelismo politiquero por vas nuevas. Un cacique local que pueda controlar el sistema municipal de identificar beneficiarios y asignar subsidios puede utilizarlo muy bien para pagar favores partidistas o electorales o para mantener fidelidades polticas. Incluso en pases como Estados Unidos se ha encontrado que programas contra la pobreza, cuando funcionan como focalizacin a cargo de las municipalidades y se nutren con fondos sociales, pueden favorecer a las elites locales, que siempre harn hasta lo inimaginable para aprovechar tal poder discrecional. Cules son las razones justificativas o explicativas de este cambio en el proceso de orientar y administrar parte sustancial de los recursos pblicos que se dirigen a atender necesidades insatisfechas? Este cambio ocurre en dos sentidos, que deben verse en forma diferenciada pero simultnea, pues ambos se orientan --ese es el supuesto del
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cual se parte-- a hacer un uso ms eficiente y transparente de los recursos asignados al gasto social. Un cambio hace relacin --ya lo mencionbamos ms atrs-- a que las entidades productoras y/o distribuidoras de bienes y servicios sociales que han de pagarse, en forma total o parcial, con recursos pblicos no reciban stos en forma directa, sino a travs de fondos que tienen esta finalidad explcita y, en muchos casos, exclusiva. El otro cambio consiste en exigir o comprometer a las autoridades territoriales en la cofinanciacin de la produccin y/o distribucin de los bienes y servicios sociales a que estn obligadas a suministrar a su poblacin. Pero volvamos a aclarar que no todos los bienes y servicios sociales se financian con gasto pblico, ya que parte de estas necesidades se atienden por empresas privadas en un mercado de libre oferta y demanda, como ocurre, por ejemplo, con los servicios privados de educacin y salud. 5.2 - Los problemas de los subsidios a las empresas o de la oferta pasiva del estado Si bien la modalidad de focalizacin por programas era de relativa facilidad en la aplicacin, algunos problemas detectados tanto en Colombia como en otros pases, se han argumentado para justificar la sustitucin del subsidio a la oferta de bienes y servicios sociales por el subsidio a la demanda de las personas beneficiadas. En primer lugar, se ha encontrado que sectores importantes de la poblacin son excluidos o no pueden incorporarse a la prestacin de servicios esenciales, ya que por aumentos excesivos en los costos, despilfarro o desviaciones dolosas la cobertura crece a menor ritmo que la asignacin y/o recaudo de recursos, como ha ocurrido en muchas oportunidades con las prestaciones de la seguridad social. Tambin se observa inequidad social por el acceso diferencial de sectores de la poblacin, ya sea que no se les atienda por su ubicacin geogrfica, la edad, el sexo o dispongan de servicios que no les corresponde por su nivel de ingreso, negndosele a otras personas de menores ingresos, como se ha demostrado con el acceso a ciertos servicios de educacin. En conjunto, estos dos problemas elevan la posibilidad de que se produzca un gasto social sin efecto redistributivo. Un tercer problema encontrado es la excesiva burocratizacin y clientelismo, a lo que debe aadirse la fragmentacin institucional, con la presencia de multitud de entidades que pretenden prestar el mismo servicio sin coordinacin interinstitucional alguna, como ocurra en Colombia con la seguridad social para los trabajadores del Estado y la existencia de ms de mil cajas de previsin social, situacin que debe corregirse al entrar en plena vigencia la ley 100 de 1993, con la creacin de un sistema unitario e integral de seguridad social. La combinacin de todos estos problemas lleva a altos costos operacionales. Para finalizar esta lista --sin que se haya agotado el catlogo de problemas-- podemos mencionar otros tres. Se establecen polticas sin asegurar los flujos financieros necesarios, lo que lleva a que muchos planes y programas mueran en muy corto tiempo, sin que de ello se obtengan siquiera enseanzas, pues se carece de evaluacin y retorno [feed-back] informativo para correctivos futuros y mejores decisiones de la
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alta administracin de las entidades, las que tambin adolecen de baja calificacin del recurso humano, incluso a nivel de la direccin. Todo lo anterior justifica y/o explica la transformacin ya mencionada en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos para inversin y gasto social. En resumen puede decirse que el sistema tradicional de subsidiar a la oferta, esto es, de atender el presupuesto histrico de las entidades productoras de bienes y servicios sociales, sin consideracin previa de un programa de produccin, se ha convertido en un mecanismo que premia a los ineficientes y despilfarradores, ya sea con intencin dolosa o no, y castiga a los eficientes y ahorradores. 5.3 - Las dificultades de los subsidios a las personas o de la demanda activa de los ciudadanos Por tanto, sustituir la oferta pasiva del Estado por la demanda activa de los ciudadanos significa pasar del presupuesto histrico por conceptos de gastos al presupuesto por programa de produccin de bienes y servicios . Dicindolo de otra manera, significa que en lugar de asignar los recursos pecuniarios a tales instituciones por un presupuesto histrico por concepto de gastos, se requiere que primero elaboren un programa de produccin de bienes y/o servicios y el presupuesto se asigne en funcin de la cantidad, calidad y costo de los bienes y/o servicios, desarrollndose con posterioridad un mecanismo de anticipos, reembolsos y/o pagos, en funcin de la produccin y venta [facturacin] efectiva. Esto implica avanzar hacia un sistema de contrataciones interinstitucionales por compra y venta de bienes y servicios sociales, sin que ello suponga que esta modalidad sea el nico criterio para definir las relaciones entre los organismos de direccin --que siempre tendrn que tener en cuenta otros criterios polticos y sociales-- y las unidades ejecutoras. En el caso de que la institucin productora deba dar un subsidio al demandante o usuario del bien o servicio, ste debe ser especfico, individualizado y transparente , de manera tal que tanto el demandante o usuario como la administracin pblica lo conozca y pueda cuantificarse su monto total. Por ejemplo, esto significa en ciertos bienes y/o servicios pasar a la facturacin directa a clientes y usuarios finales por medio de una tarifa preestablecida por cada bien o servicio consumido o demandado, dndose en cada caso el descuento o subsidio que corresponde a la clasificacin socioeconmica del cliente o usuario. Este subsidio, individualizado y transparente, debe ser asumido por fondos seccionales o locales que tienen esta expresa finalidad y que se pueden alimentar con recursos de muy diversa procedencia, en lugar de lo que ocurra antes: los fondos pblicos subsidiaban, en forma indiscriminada, los gastos de las entidades oferentes de los bienes y servicios, sin consideracin de cantidad y calidad. Para esto es necesario que las instituciones productoras de bienes y servicios sociales pasen de la simple contabilidad presupuestal a una contabilidad de costos y patrimonial que permita conocer el costo efectivo o histrico y el estndar o preestablecido de cada bien o servicio y las tarifas a que debe facturarse, incluido el subsidio a reconocer segn la clasificacin socioeconmica de clientes y/o usuarios.
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Como es comprensible, este sistema es ms complejo que el actual, pero no imposible de implementar, al tiempo que permite controlar mejor la eficiencia en el uso de los recursos pecuniarios pblicos y la eficacia en la gestin de las entidades. O sea --como se insiste en este documento--, que significa sustituir tambin en la direccin de estas instituciones a los administradores tradicionales por gerentes modernos. Simultneo con el paso al subsidio a la demanda, es factible establecer muy claros objetivos de reduccin de costos por unidad de produccin o de servicio, ya que al contrario de lo que piensa la mayora de las personas, la mejora de la calidad y la bsqueda de la excelencia por medio de la eficiencia y la eficacia no eleva sino, al contrario, reduce los costos. Cuando una organizacin trabaja con normas de calidad y excelencia se ve obligada a usar en forma ms racional los recursos disponibles; si en la empresa privada esto se traduce en una mejora del coeficiente costo/beneficio, en la empresa pblica ello se manifiesta en una elevacin de la relacin esfuerzo/resultado, esto es, produccin de ms y mejores bienes y servicios con igual o menor gasto pblico. Lo anterior no significa que los bienes y servicios sociales se sometan a las leyes salvajes del libre juego del mercado. Como bienes y servicios que corresponden a la realizacin de un gasto social, su produccin y prestacin es prioritaria, como lo define muy bien la nueva Constitucin Poltica; con el sistema propuesto se fortalece ms bien la funcin reguladora del Estado, ya que pueden mantenerse los precios polticos, pero en cabeza del usuario o demandante. Lo caracterstico en los cambios que ocurren en la actualidad en el papel del Estado en casi todo el mundo es que se est abandonando la proteccin a los productores y se refuerza la proteccin a los consumidores; el debate acadmico y poltico ha pasado de la intervencin directa del Estado en la economa a los mecanismos de vigilancia y control por parte del Estado. Lo importante es que los precios polticos estn muy bien identificados y justificados y que no correspondan al pago de ineficiencias o de actividades corruptas o dolosas. De esta manera, puede introducirse el principio antiqusimo de la productividad: hacer ms con menos, que en este caso se traducira en ampliacin de la cobertura y mejora de la calidad en bienes y servicios sociales, con menos o iguales recursos y con mayor equidad. Pero pasar del subsidio a la oferta [subsidio al servicio] al subsidio a la demanda [subsidio a las personas] no es fcil. Entre otras dificultades a resolver podemos mencionar las siguientes. La principal garanta de xito de un programa de subsidio a la demanda consiste en identificar en forma clara a los consumidores/usuarios, para poder ubicarlos en el estrato social que les corresponda y en el medio geogrfico en que habitan, para evitar que ocurra la inequidad por acceso diferencial a que nos referamos en el acpite anterior y lograr, as, la mxima transparencia en la asignacin individual del subsidio, esto es, en su focalizacin. Para esto, cada entidad debe contar con muy eficientes sistemas de registro y con tcnicas cientficas y confiables de clasificacin socioeconmica de los consumidores/usuarios. Luego, deben existir mecanismos de auditora aleatoria que permitan confirmar la clasificacin socioeconmica y la ubicacin geogrfica de las personas con derecho para recibir el
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respectivo subsidio y la determinacin del monto que le corresponde, si el subsidio tiene elementos de diferenciacin cuantitativa o cualitativa. Otro aspecto que incide de manera determinante en el xito es la escogencia del mtodo ms adecuado para la reasignacin de los recursos, ya que no se pueden utilizar los mismos procedimientos para financiar empresas que producen bienes y servicios tan dismiles como vivienda, educacin, atencin a los enfermos, cuidado y cultura de la salud, agua potable, saneamiento ambiental y otros. En concordancia con lo anterior se pueden mencionar tres aspectos ms que tienen relacin con dificultades financiero-contables. Lo primero, es la implantacin del presupuesto por programas, que significa abandonar el tradicional presupuesto histrico por concepto de gastos, que es mucho ms fcil de elaborar pero que tambin acumula de manera ms fcil inconsistencias e inequidades. El viejo mtodo del presupuesto histrico por concepto de gastos tiene el gravsimo problema de que con el transcurso del tiempo se convierte en un mecanismo que premia a los ineficientes y despilfarradores --ya sea con intencin dolosa o no-- y castiga a los eficientes y ahorradores, pues a medida que se gaste ms, mayor ser el presupuesto del futuro. En cambio, el presupuesto por programas, obliga a partir de los bienes y servicios que se producirn y/o ofrecern, facilitando la posterior confrontacin con lo efectuado en realidad. Junto con el cambio en el modo de presupuestar, se encuentra la dificultad de pasar de los costos histricos a los costos estndar o preestablecidos, que son los que hacen ms fcil y justo el clculo de los anticipos que pueden darse sobre un presupuesto por programas y la comparacin sobre el nivel de eficiencia de distintas instituciones, aunque hay que reconocer que en la produccin y distribucin de servicios personales, como la educacin y la atencin a la salud, no es fcil establecer costos estndar. Por eso es necesario para este tipo de empresas disear y calcular en forma habitual indicadores de gestin que midan resultados no monetarios, esto es, cumplimiento de los objetivos sociales, o dicindolo con otras palabras, de la responsabilidad que compete a la institucin en la finalidad social del Estado, o sea en las metas de la poltica social. Esto no niega que tambin deban utilizarse indicadores monetarios, pues al fin y al cabo los resultados sociales no pueden obtenerse sin recursos pecuniarios. Como complemento, encontramos dos dificultades adicionales. La necesidad de que la direccin de las instituciones que producen o distribuyen bienes y servicios sociales deben abandonar tambin la vieja contabilidad presupuestal --que no es ms que una atrasada tenedura de libros de siglos anteriores-- y pasar a una nueva contabilidad presupuestal para decisiones gerenciales, que maneja informes financieros modernos, para conocer da a da la rentabilidad econmica y social en la utilizacin de los recursos, la situacin de los costos por actividad, los ingresos y los egresos y el origen y la aplicacin de los fondos, cuando menos. Como al mismo tiempo deben ser empresas orientadas al mercado --aunque no siempre sus consumidores/usuarios deben someterse a las leyes del capitalismo salvaje-- es indispensable que desarrollen habilidades de mercadotecnia social, no slo para ubicar a los consumidores/usuarios potenciales y facilitarles su conversin en
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consumidores/usuarios efectivos, sino tambin para identificar recursos subutilizados o productos y/o servicios nuevos que permitan vender ms y/o aumentar cobertura, incrementar los ingresos y repartir mejor los cargos fijos. 6. EL DESARROLLO DE HABILIDADES GERENCIALES 6.1 - El anlisis situacional y la misin institucional Aunque existe un amplsimo catlogo de tcnicas modernas de gestin que pueden utilizarse por parte de la gerencia social --casi las mismas que tiene a su disposicin cualquier gerente privado--, en este corto captulo queremos mencionar slo algunas que mejor se adaptaran a la gestin social y permiten abordar la direccin de entidades sociales con mayor facilidad. Como se sabe bien, la planeacin estratgica, a diferencia de la planeacin normativa habitual, no diagnostica sino explica situaciones que deben transformarse, en un proceso de cambio y mejoramiento continuo, es decir, supone la accin para obtener resultados. Dicindolo de otra manera, es un proceso que implica planeacin y direccin estratgicas, en forma entrelazada y permanente. En este sentido, significa una ruptura total con la tradicin habitual, en que la planeacin se hace para cumplir normas legales o ganar prestigio pblico y la direccin para satisfacer intereses individuales o de hegemona grupista. La explicacin involucra tanto el entorno interno como el entorno externo. En el anlisis del entorno o ambiente interno se deben precisar las debilidades y fortalezas con que se cuenta, ya sea en el campo de los recursos humanos, materiales o pecuniarios, o en la produccin de bienes y servicios; de otro lado, en el entorno o ambiente externo hay que apreciar las amenazas y oportunidades, que pueden provenir de muy distintas fuentes y con muy diferentes orientaciones, dada la especificidad y complejidad de cada empresa. Como es imposible atender en forma simultnea todos los problemas y retos que surgen de tal especificidad y complejidad, se hace indispensable establecer y fijar prioridades. Con base en las prioridades y por medio de los propsitos y orientaciones fundamentales se deben fijar los objetivos estratgicos y las tareas concretas que se propongan fortalecer las debilidades y utilizar las fortalezas para aprovechar mejor las oportunidades y reducir o eliminar las amenazas. Simultnea con esta fase de la planeacin estratgica y en apoyo de la nueva cultura organizacional que se desea generar, es indispensable determinar la misin, que no es ms que el reconocimiento explcito de la funcin social de la entidad. Esto es, qu hace, porqu lo hace, para quin lo hace, cmo lo hace y con quin lo hace, que son las principales preguntas que pueden responderse cuando ha sido bien definida la misin. Definida la misin --que no es eterna, pues est en dependencia de los factores cambiantes que determinan la funcin social--, es conveniente identificar una visin futura de la organizacin, o sea, cmo se quiere ser o dnde se quiere estar en un horizonte de tiempo y de espacio.
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Al combinar los procesos de, por un lado, maximizacin de las oportunidades y las fortalezas y minimizacin de las amenazas y debilidades, y, por otro lado, del cumplimiento de la misin y bsqueda de la visin, se est en presencia de una direccin estratgica para el mejoramiento continuo . Es decir, la entidad est proyectada en lo fundamental hacia afuera, hacia los clientes y/o usuarios externos, y no tanto hacia adentro, aunque no puede descuidarse la atencin a los clientes internos, es decir, a sus propios trabajadores, ya que sin ellos es imposible cumplir la misin y menos an avanzar hacia la visin futura. Adems, debe decirse que no hay tarea de mejoramiento continuo --as est orientada a satisfacer a los clientes y/o usuarios externos--, que no se realice a travs de clientes internos. En este proceso combinado de direccin-accin estratgica se pueden utilizar herramientas de control como la conocida rueda de Deming o diagrama de Shewhart, que tambin lo llamamos diagrama PEVA: planear, ejecutar, verificar y ajustar, para reiniciar el ciclo. Esto significa que primero hay que planear bien lo que se va a hacer; segundo, hay que ejecutar bien lo planeado --en muchas entidades ni siquiera se pasa a este segundo etapa, pues lo caracterstico es la improvisacin permanente--; tercero, se verifican los resultados de lo ejecutado; y cuarto, se acta para ajustar el circuito anterior y poder garantizar los resultados ms positivos posibles. Una entidad que busca la calidad o la excelencia mantiene en movimiento permanente hacia adelante a esta rueda, orientada desde la ms alta direccin. La operacin total de este movimiento --que supone utilizar toda la energa fsica y espiritual de la organizacin-la denominamos planeacin y direccin estratgicas para el mejoramiento continuo, utilizando elementos de dos de las ms conocidas concepciones gerenciales. 6.2 - El mejoramiento continuo de los gerentes sociales Es indispensable tener en cuenta que en la formacin, actualizacin y elaboracin ya sealadas hay que considerar por lo menos dos niveles o grupos de personas muy diferenciados pero de igual importancia para el resultado final. Uno, fundamental, el nivel de direccin, cuya voluntad poltica de compromiso con la misin y la visin debe ser evidente y que se responsabiliza por el cumplimiento de los objetivos; toda la experiencia empresarial demuestra que sin el compromiso desde la ms alta direccin no es posible cumplir los objetivos propuestos. Otro nivel, determinante, el de ejecucin, compuesto por todas las personas en cuyas manos est la calidad y la excelencia; son quienes producen el bien o servicio final y/o estn en contacto directo con los clientes y usuarios en lo que se ha llamado los momentos de verdad, ya que en cada momento --irrepetible en si y, por tanto, sin posibilidad de control individual-- son los verdaderos representantes de cada entidad y su accin o actitud es lo que determina la opinin del cliente o usuario sobre la empresa o entidad.
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Dentro de este mismo propsito de formacin y actualizacin, alguna dependencia o entidad de asesora-consultora puede responsabilizarse por la seleccin y publicacin peridica de una serie de lecturas que sobre eficiencia, calidad, equidad, gerencia moderna y temas similares, se haga llegar a un grupo escogido de personas de la institucin, encargadas a su vez de organizar la discusin sobre el tema y su vinculacin con el trabajo cotidiano con el grupo ms cercano de sus colaboradores, siguiendo mtodos parecidos a los crculos de calidad o comits de excelencia que funcionan en muchas otras empresas. Como nota al margen, hay que observar que estos grupos no pueden tener ninguna estructura jerrquica, ya que se basan en la participacin voluntaria y democrtica, con la ms alta libertad de expresin. Para el buen desarrollo de este mecanismo tambin se puede conocer la experiencia de otras empresas, ya sean privadas, pblicas o mixtas, de manera tal que muchas personas se empapen del espritu que sobre el particular existe en otras instituciones, utilizando la figura de empresas/entidades hermanas. 6.3 - Una gerencia para satisfacer a los ciudadanos/clientes Otro aspecto esencial hace relacin a cmo debe concebirse una gestin o gerencia para la calidad y la equidad, o dicindolo con otras palabras, para la eficiencia econmica y la eficacia social. En primer lugar, debe ser una gestin para el desarrollo humano, esto es, que logra un slido fundamento humanista en todo el equipo de trabajo. Y bajo esta concepcin deben considerarse tanto a los clientes internos [trabajadores] como a los clientes externos [ciudadanos/consumidores]. Debe ser una gestin participativa, es decir, democrtica, con polticas muy claras sobre el desarrollo del recurso humano disponible y necesario para el futuro. La jefatura ha de ser de carcter, comprometida, con autoridad, comunicativa, honesta, creble, disciplinada, estimulante, explicativa, realimentadora, humilde, ntegra, pedaggica, compasiva, respetuosa, de excelencia y con las puertas abiertas. Una gestin que estimula y conduce con respeto la co-gestin o co-administracin de la comunidad y que conoce muy bien a la poblacin que sirve. As mismo, debe ser una gestin competitiva, o sea innovadora, que utiliza la informacin no slo para rendir informes --que es lo obvio-- sino para gerenciar --que es lo creativo--. Una gestin que innova en mtodos de direccin; puede pasar del ejercicio de la planeacin estratgica a la prctica de la direccin estratgica, con tcnicas como administracin por objetivos, justo a tiempo, cero defectos, gerencia del servicio y otras similares; que introduce nueva tecnologa administrativa, como la computacin. Y como aspecto final, pero no ltimo, una gestin de liderazgo, es decir, paradigmtica, que recupera la condicin de lder de la sociedad para quienes ocupan cargos de direccin social, con decidida participacin en las campaas de utilidad comn y cumplimiento de las responsabilidades con ejemplar dedicacin y amor. Tambin es fundamental el establecimiento de un mecanismo oportuno, unificado y sistematizado de atencin a quejas y reclamos de ciudadanos/clientes. En este
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aspecto, las instituciones deben centrarse en la calidad del producto y la satisfaccin del consumidor o usuario y motivar a su personal sobre la base de compromisos que impliquen atender de inmediato cualquier queja o reclamo. La mala calidad del producto o la desatencin o grosera son aspectos que erosionan con mucha facilidad la buena imagen que de cualquier administracin puede tener la comunidad, ya que son el punto permanente de contacto entre los ciudadanos y las entidades. En relacin con este punto, tambin hay que recordar que toda empresa de excelencia tiene como principio rector cualitativo una mezcla de calidad/servicio/orientacin hacia las personas/innovacin. Para el desarrollo de este principio orientador es decisivo conocer con oportunidad lo que piensan los clientes o usuarios, ya que son los nicos que pueden calificar la calidad o excelencia del bien o servicio producido. En una institucin social este criterio es an ms vlido, por el carcter de servicio que envuelve a los momentos de verdad. Momentos de verdad que no pueden evaluarse con la misma ptica del sector privado o de las empresas de produccin manufacturera o de servicios comerciales, sino desde la perspectiva de una moderna gerencia social. Debe orientarse de manera permanente hacia una gerencia centrada en los problemas de la comunidad, atenta a las quejas y reclamos de clientes y usuarios, muy abierta a los medios de comunicacin y transparente en la publicidad de las decisiones tomadas y las obras ejecutadas. A una administracin de estas caractersticas le queda ms fcil lograr los resultados esperados en cuanto a reduccin de costos, satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos/consumidores y mayor transparencia en los subsidios otorgados con los recursos pblicos. Tanto los resultados positivos como los incumplimientos deben ser hechos pblicos; los primeros, para que se conozcan por la mayor cantidad posible de clientes externos y sirvan al mismo tiempo como estmulo para quienes lo lograron y reto para quienes estn atrasados o no se desempean en forma adecuada; los segundos, para conocer las razones --ya sean justificativas o slo explicativas-- de su ocurrencia, y buscar las medidas de correccin. 7. EL PERFIL DEL GERENTE SOCIAL Sin pretender agotar los aspectos que deben caracterizar al gerente social, en forma muy sucinta podemos listar algunos en que coinciden la mayora de los analistas e investigadores sobre el tema. Lo primero es que debe ser una persona formada y entrenada para moverse en un mundo de alta complejidad, pues a la complejidad propia del sector social se aade toda la circundante, en especial lo relacionado con el Estado y sus formas de gobierno, lo que supone una preparacin ms amplia que la tradicional: no es suficiente ser el mejor profesional en un campo especfico del conocimiento sino que debe haber desarrollado las mejores destrezas y habilidades para gerenciar en ese complejo mundo.
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Sin caer en la discusin bizantina de si un gerente debe ser ms tcnico que humanista, o ms prctico que terico --que en la vida real es un falso dilema--, es necesario repetir que el sector social requiere gerentes con alta calidad tcnica y humana en su desempeo habitual, que soporten las decisiones prcticas con un buen conocimiento terico, complementando as su formacin especfica pregradual con lo caracterstico de esta modalidad de la gerencia moderna. Debe ser hbil, sobretodo, para innovar, experimentar e improvisar, as como para analizar las perspectivas en diversos escenarios, sin salirse de la misin, la visin, los objetivos y las estrategias predeterminados y ms bien para poder cumplirlos en forma acertada; debe partir de la certeza de que en la aldea mundial de hoy no existen caminos nicos o lineales; recordando el conocido verso de Machado, caminante, no hay camino, camino se hace al andar. Todo lo anterior supone una persona de mente abierta, con un panorama integral de la situacin y que acepta diversas apreciaciones sobre un problema, aunque en muchos casos tiene que asumir la responsabilidad personal de una decisin. Para ello requiere aadir al ya tradicional enfoque multidisciplinario el ms dialctico de la transdisciplinariedad, as como manejar una buena capacidad de negociacin interorganizacional. Y por encima de todo --diferencindose de los gerentes de otros sectores-- debe ser una persona que trabaja con y para la comunidad, como un agente dinmico y multiplicador del cambio social. En conclusin, dadas las condiciones de pobreza de millones de personas --afectndose sobremanera la niez que habr de conducir nuestra sociedad en la aventura luminosa del siglo 21-- y la tarea que le compete en la solucin de la deuda social a las entidades que dirigen, producen o distribuyen bienes y servicios sociales, el gerente social, en adicin a la responsabilidad de cualquier gerente, esto es, de asegurar la supervivencia, la competitividad y la rentabilidad econmica y/o social de su institucin, debe coadyuvar a garantizar la ampliacin de la equidad y el mejoramiento de la calidad de la vida.
Propiedad intelectual de Julio SILVA-COLMENARES. Prohibida su reproduccin sin permiso. * Economista, Contador Pblico, Administrador de Empresas, PhD en Economa y Doctor en Ciencias Econmicas de la Universidad de Rostock (Alemania); miembro de nmero y vicepresidente de la Academia Colombiana de Ciencias Econmicas; profesor emrito de la Universidad Autnoma de Colombia FUAC-; profesor visitante de postgrados en varias universidades de Colombia; autor de ms de 20 libros y folletos y de ms de 200 ensayos y artculos cientficos publicados en el pas y en el exterior; en la actualidad, Director de Postgrados en ciencias econmicas y sociales de la FUAC y columnista de la pgina editorial del diario econmico y empresarial La Repblica.
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Julio SILVA-COLMENARES GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS

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