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UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA (UNED) SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSTGRADO MAESTRA EN GERENCIA Y NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
Trabajo final de graduacin para optar por el ttulo de Master en Gerencia y Negociaciones Internacionales
Reforma del Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas: Anlisis de los actores principales durante el proceso de negociacin (Perodo 1997 a 2007)
Elaborado por: Carlos Garbanzo Blanco
Con la asesora del Director de Tesis: Dr. Carlos Murillo.
San Jos, Costa Rica Junio 2008
TABLA DE CONTENIDO.
RESUMEN EJECUTIVO. INTRODUCCIN 1. Marco terico. 2. Justificacin y pertinencia. 3. Hiptesis del trabajo. 4. Objetivos de la investigacin. 4.1. Objetivo general. 4.2. Objetivos especficos. Pgina 2 5 5 6 7 8 8 8
PRIMERA PARTE: Elementos principales de la reforma del Consejo de Seguridad. Captulo 1. El Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). 10 1.1. Antecedentes del Consejo de Seguridad y ONU: la Liga de las Naciones 10 1.2. Establecimiento del Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). 14 1.3. Estructura del Consejo de Seguridad. 16 1.4. Funcionamiento del Consejo de Seguridad. 20 Captulo 2. Proceso de negociacin sobre la reforma del Consejo de Seguridad. 2.1. Cuestionamientos sobre el funcionamiento del Consejo de Seguridad. 2.1.1. Estructura del consejo. 2.1.2. Funcionamiento del Derecho de veto. 2.1.3. Procedimientos de trabajo del Consejo de Seguridad. 2.2. Reforma del Consejo de Seguridad. 27 28 29 30 31 37
SEGUNDA PARTE: Actores principales en el proceso de reforma del Consejo de Seguridad. Captulo 3. Posicin de los actores polticos principales durante las negociaciones para la reforma del Consejo de Seguridad. 43 3.1. Esfuerzos del Secretario General. 44 3.2. Propuestas de reforma aportadas por Grupo de los Cuatro. 59 3.3. Propuestas de reforma aportadas por el Grupo Unidos para el consenso. 72 TERCERA PARTE: CONCLUSIONES. 1. Conclusiones. 2. Bibliografa. 2.1. Libros. 2.2. Artculos.
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Maestra en Gerencia y Negociaciones Internacionales Universidad Estatal a Distancia (UNED)
RESUMEN EJECUTIVO.
La Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) establece los seis rganos principales de la Organizacin: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social (ECOSOC), la Corte Internacional de Justicia, el Consejo de Administracin Fiduciaria y la Secretara. A nivel poltico, los ms relevantes son la Asamblea General, por la representacin universal con la que cuenta; y, el Consejo de Seguridad, por las obligaciones y potestades que le son concedidas en la Carta de la ONU. El Consejo de Seguridad fue instaurado junto con la ONU en 1945 y se inspira en el Consejo de la Liga de las Naciones. En un inicio estaba compuesto por cinco puestos permanentes y seis miembros no permanentes elegidos por un perodo de dos aos. La designacin de los cinco miembros permanentes del Consejo corresponde a la coyuntura poltica del final de la Segunda Guerra Mundial. Pocos aos despus de la constitucin de la ONU, los criterios de designacin de varios miembros permanentes quedaron desfasados con relacin a la realidad poltica internacional. En 1965, ante el aumento de estados parte de la ONU y la presin ejercida por stos, se decidi aumentar su tamao a 15 Estados, de los cuales diez corresponden a puestos no permanentes. Esta ha sido la principal reforma que se ha adoptado con relacin a la composicin del Consejo. Los estados miembros permanentes mantienen, desde la fundacin del Consejo, el derecho de veto sobre cualquier proyecto de resolucin que se presente a debate en este foro. Tienen, adems, el conocimiento a profundidad de las reglas provisionales de funcionamiento y la experiencia necesaria para disponer los temas en agenda sobre los cuales se va a discutir y los mecanismos que se van a seguir para adoptar las resoluciones. De manera prctica, a pesar de la participacin de los miembros no permanentes, son quienes controlan este rgano.
La funcin principal del Consejo, de conformidad con lo dispuesto por la Carta de la ONU, es mantener la paz y la seguridad entre las naciones. Para cumplir con este mandato, es el nico rgano de la ONU con capacidad de emitir resoluciones de acatamiento obligatorio para los estados parte de la Organizacin. A pesar de estas obligaciones y competencias, durante la Guerra Fra, el Consejo estuvo en una fase de pasividad. Durante este perodo, el balance de poderes entre ambas potencias permiti rara vez adoptar decisiones. Esta situacin incidi en una escasa utilizacin de los mecanismos autorizados en la Carta para el Consejo. En caso de que las resoluciones del Consejo no sean acatadas, el rgano puede adoptar sanciones de diversa naturaleza. No obstante, con el paso de los aos, ha quedado en evidencia la incapacidad del Consejo para hacer cumplir sus resoluciones. Esto incide en la prdida de legitimidad en el rgano y en la disminucin de su credibilidad. Por este motivo, el anterior Secretario General de la ONU y varios estados promovieron la reforma de diversos aspectos del Consejo, en particular, la ampliacin de su membresa. La discusin en curso en esta fase de negociacin, fue iniciada por Kofi Annan en 1997. Como parte del plan, presenta la necesidad de realizar una reforma integral de la ONU. Dentro de este proyecto se incluye una reforma del Consejo. Sin embargo, Annan fue enftico en que la reforma, per se, no va a mejorar la situacin del Consejo sino que se requiere un anlisis claro de las necesidades y las medidas a promover. Las discusiones sobre el tema han llevado a la conformacin de dos grupos principales, el Grupo de los Cuatro (G4), constituido por Alemania, Japn, India y Brasil; y, el Grupo Unidos por el Consenso, en el cual figuran Argentina, Canad, Colombia y Costa Rica, entre otros varios. Los pases del G4 han encontrado dificultades para lograr su incorporacin al Consejo como miembros permanentes. Si bien es cierto, Alemania y Japn son el segundo y tercer mximo contribuyente de la ONU, su ingreso ocasionara inestabilidad poltica en sus respectivas regiones. Si Alemania ingresa, Espaa, Italia y otras naciones europeas tambin consideraran legtimo tomar parte en el rgano; mientras que, si Japn es escogido, Corea del Sur tambin
reivindicara su derecho. En una situacin similar, si India es incorporada al Consejo, Pakistn pedira se le concediera un espacio tambin, ya que ambos estados han luchado por un trato igualitario desde hace varios aos. Si Brasil asume un puesto permanente es de esperar que otras economas de Amrica del Sur, como Argentina y Chile, pidan se les tome en consideracin. De hecho, como bien puede notarse, la composicin del grupo Unidos por el Consenso no es casualidad. El derecho de veto y las condiciones de su utilizacin por parte de los miembros permanentes ha sido tambin parte del debate. An cuando se acepten nuevos miembros permanentes, no se ha propuesto una solucin apropiada para salir adelante con las complicaciones del ejercicio abusivo del derecho de veto. ste es un tema por resolver todava. Finalmente, como cuestin prctica, no se ha acordado un mtodo de trabajo que permita al Consejo cumplir con sus funciones apropiadamente. Ms an, ante la expectativa de aumentar su talla a partir del ingreso de nuevos miembros.
INTRODUCCIN.
1. Marco terico. Toda investigacin requiere una presentacin preliminar del tema que se pretende conocer. Debe indicarse por anticipado el objetivo del anlisis y el objeto de estudio. La conceptualizacin bsica de estos elementos es necesaria para poder interpretar la informacin presentada. Para lograr esta coordinacin de los conceptos y proposiciones que se presentan en este trabajo, me refiero a continuacin a los elementos que se tratarn en este estudio. El tema principal de este trabajo es la negociacin sobre la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU. Para una comprensin integral de este tema se requiere una visin general de los antecedentes de este rgano como parte del proceso de instauracin y desarrollo de la ONU como tal. Este proceso de cambio no puede limitarse a la letra de los acuerdos sino que se debe tomar en consideracin los intereses de los actores que han tomado parte y los efectos colaterales de sus decisiones. As como los seres humanos tienen vida propia y evolucionan segn las condiciones que los rodean, las organizaciones tambin. Las decisiones en los foros son adoptadas por individuos que representan estados con intereses y necesidades distintas. Las alianzas y la asistencia que se generen entre ellos dependen de sus agendas propias. Simultneamente, as como las necesidades van cambiando, as tambin deben adaptarse las organizaciones para satisfacer los requerimientos de la sociedad. El trabajo se dividir en tres partes. La primera comprender las especificidades necesarias para el anlisis del documento y referir a la planificacin de la investigacin. Se plantea y analiza la
pertinencia del tema, se define la hiptesis y se presentan los objetivos de este trabajo. La primera parte de este trabajo se divide en dos captulos. En stos se aborda, como punto de partida, los antecedentes de la ONU, en particular, la Liga de las Naciones; y las implicaciones que este rgano tuvo en la configuracin del Consejo de Seguridad y de la ONU. Seguidamente, se presenta el formato de trabajo del Consejo y su funcionamiento. La segunda parte se centra en analizar los hechos principales que se han presentado en el proceso de discusin sobre la reforma del rgano y las posiciones de los distintos actores principales. Se presentan adems, las implicaciones que las propuestas han tenido en distintos escenarios polticos internacionales. En la tercera y ltima parte se encontrarn las conclusiones del trabajo y las conclusiones. stas son el resultado del anlisis de los documentos obtenidos y de la interpretacin de los mismos a la luz de las nociones tericas desarrolladas a lo largo del programa de estudio.
2. Justificacin y pertinencia. La organizacin internacional ms importante durante el ltimo siglo ha sido y contina siendo la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). La ONU es el foro ms relevante de negociacin internacional en todos los campos. Su membresa es universal dado que abarca la casi totalidad de las Naciones en el mundo moderno. En un afn por atraer cada vez ms interlocutores a su proceso de dilogo, la Organizacin ha ido inclusive abriendo espacios para la participacin de la sociedad civil y la empresa privada. El tema presentado en este trabajo de investigacin trata de la reforma de uno de los rganos ms importantes de la ONU, el Consejo de Seguridad. Por consiguiente, su modificacin y sus implicaciones conciernen a todos y cada uno de los 192 estados miembros de la Organizacin.
Los resultados determinarn, de una u otra manera, las relaciones polticas bilaterales y multilaterales de todas las naciones del mundo en los aos venideros. Es difcil imaginar un proceso de negociacin multilateral, actualmente en curso, en el cual haya ms pases involucrados, que tenga tantas implicaciones como ste y que presente tal variedad de intereses locales, regionales e internacionales. No obstante, la divulgacin del tema y la participacin activa de los individuos, principalmente a nivel nacional, ha sido relativamente escasa. De alguna manera, a pesar de las implicaciones, la sociedad civil contina viendo este proceso como un asunto meramente gubernamental. Adems de la relevancia poltica y jurdica de este proceso de negociacin internacional, nuestro pas toma parte activa como coautor de uno de los proyectos de resolucin sobre el tema, por lo que, cualquier cambio en el proceso de evolucin del tema, tiene incidencia directa en nuestra poltica exterior. Finalmente, Costa Rica ostenta el cargo de miembro no permanente en el Consejo de Seguridad. Por este motivo, el conocimiento a fondo de los antecedentes fcticos del tema, as como de la evolucin en la posicin poltica de los gobiernos involucrados, tiene una gran relevancia. 3. Hiptesis del trabajo. La ONU y el Consejo de Seguridad fueron establecidos en 1945 por medio de la Carta de las Naciones Unidas. Su estructura y sus mecanismos de trabajo podran no estar adaptados a los requerimientos del mundo actual. El Consejo podra requerir de una reforma para satisfacer las expectativas de sus estados miembros. Sin embargo, no se ha logrado un consenso sobre el tipo de reforma que se debe implementar, ni el plazo de puesta en marcha de este proceso. Podra considerarse que la falta de acuerdo no obedece a la carencia de propuestas sobre los lineamientos a seguir, sino, a la falta de voluntad de ceder en posiciones polticas que conllevarn repercusiones geopolticas y polticas locales, para los estados y sus gobiernos.
De las negociaciones internacionales realizadas podra inferirse que no existe un acuerdo en torno a la forma en que se va a ampliar la participacin en este foro. No obstante, podra haber certeza en que, una distribucin ms adecuada del escenario poltico contemporneo es necesaria. Sin embargo, este cambio no garantizar, per se, un mejor funcionamiento del Consejo de Seguridad y, como bien se ha sealado, si se experimentan dificultades para adoptar resoluciones en el estado actual, con quince miembros, es previsible que en un Consejo ms amplio se amplifique este obstculo. Es importante tener presente que Costa Rica apoya una ampliacin a 25 miembros partiendo del criterio de que, basados en el principio de igualdad jurdica de todos los estados parte de la ONU. Se mantienen igualmente pendientes las discusiones en torno a la necesidad de alcanzar un acuerdo sobre el ejercicio del derecho de veto por parte de los miembros permanentes, as como sobre las discusiones sobre la ampliacin de este derecho a las otras naciones que participen en el Consejo de Seguridad.
4. Objetivos de la investigacin. 4.1. Objetivo general: Determinar las propuestas de reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que se han presentado desde 1990 hasta el inicio del 2007 y su desarrollo desde una perspectiva geopoltica, tcnica y organizacional, con el fin de determinar su viabilidad y eventuales consecuencias en el funcionamiento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
4.2. Objetivos especficos: - Describir los antecedentes de la Organizacin de las Naciones Unidas y las decisiones que llevaron al establecimiento del Consejo de Seguridad con la estructura que tiene. - Presentar los cuestionamientos que se han hecho sobre el funcionamiento del Consejo y las propuestas de reforma que se han discutido con miras a mejorar su funcionamiento. - Analizar la participacin de los actores polticos principales en las discusiones sobre la reforma del Consejo.
PRIMERA PARTE: ELEMENTOS PRINCIPALES DE LA REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD.
Captulo 1. El Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
El Consejo de Seguridad forma parte de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Es uno de los seis rganos principales de la ONU, segn la estructura administrativa dispuesta por el artculo 7 de la Carta de las Naciones Unidas. Las negociaciones para el establecimiento del Consejo de Seguridad, su funcionamiento inicial y su evolucin son parte importante en la vida de la ONU.
1.1. Antecedentes del Consejo de Seguridad y ONU: la Liga de las Naciones. El anlisis de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) requiere una explicacin previa de la organizacin multilateral principal que la antecedi: la Liga de las Naciones. Durante la primera mitad del siglo pasado, el mundo fue sacudido por dos guerras mundiales. Luego de la Primera Guerra Mundial, la opinin pblica y los lderes polticos se dieron cuenta que la nica manera de evitar confrontaciones similares era a travs de la colaboracin internacional. Los gobernantes decidieron establecer instancias para facilitar el dilogo y la resolucin pacfica de controversias entre los Estados. De estos esfuerzos surgi la Liga de las
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Naciones1. Algunos estados no se integraron a la Liga como miembros fundadores, sino que ingresaron posteriormente como Alemania (que ingres a la organizacin en el 1926), la Unin Sovitica (1934) y Egipto (1937). El entonces presidente norteamericano Woodrow Wilson fue uno de los impulsores principales del proyecto. Muestra del apoyo de Wilson a esta iniciativa se puede constatar en su discurso ante el Congreso de los Estados Unidos el 8 de enero de 1918 en el cual manifest: Una sociedad general de naciones debera estar conformada en virtud de convenciones formales que tengan por objeto de suplir garantas recprocas de independencia poltica y territorial tanto a los pequeos como a los grandes Estados (Traduccin libre). No obstante, el Senado norteamericano vot negativamente la adopcin del Tratado de Versalles el 19 de noviembre de 1919. Por este motivo, Estados Unidos no ingres a este rgano. Los obstculos principales de la Liga fueron la ausencia de Estados Unidos como miembro de la organizacin, la dificultad para incorporar a otros pases, la carencia de herramientas apropiadas para hacer frente a distintas agresiones interestatales que se presentaron y la voluntad de varios pases de retirarse de la organizacin. Brasil fue el primer pas en retirarse en 1928, Japn lo sigui en marzo de 1933 al igual que Alemania en octubre del mismo ao. Luego renunci Italia en diciembre de 1937. As siguieron otros estados ms hasta contabilizar un total de 16 retiros. Adicionalmente, los estados miembros tomaron la decisin de expulsar a la Unin Sovitica en 1934. Estos elementos ocasionaron una prdida de legitimidad y credibilidad de la organizacin. Inclusive, luego de la salida de Alemania y de Japn de este organismo, estas naciones iniciaron su expansionismo blico que, a la postre, deriv en uno de los disparadores de la Segunda Guerra Mundial.
Ver Colliard, Claude-Albert y Dubouis, Louis. Institutions internacionales. Dalloz. Pars, Francia. 1995. Pgina 187
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El modelo de organismo multilateral propuesto no logr reunir el apoyo deseado ni dar respuesta a los requerimientos de su poca. No obstante, es un modelo inicial de rgano multilateral de negociacin. Para comprender ms la relevancia de la Liga de las Naciones en el proceso de formacin del Consejo de Seguridad es importante destacar que la Liga tambin tuvo un Consejo. Este rgano contaba con miembros permanentes. Los espacios fueron inicialmente negociados y concedidos a Francia, Reino Unido, Italia, Japn y Estados Unidos. Esta distribucin se justific por motivos polticos. Los estados designados representaban 700 millones de habitantes. Es decir, la mayora del 1.250 millones de habitantes existentes en el mundo en aquel momento. Dado que Estados Unidos no ingres a la Liga, la composicin del Consejo fue de cuatro miembros permanentes y cuatro miembros no permanentes. Posteriormente se concedi un espacio a Alemania que se integr a la Liga en 1922. El Consejo tena diversas funciones, adems de preservar la paz y la seguridad internacionales, funcin nica asignada al actual Consejo de Seguridad. Cada uno de sus miembros permanentes contaba con un voto preponderante. Para los puestos no permanentes en el Consejo se permita la eleccin consecutiva. Esto creaba, de facto, una categora intermedia adicional. Cuando el final de la Segunda Guerra Mundial se acercaba, los lderes polticos de los estados aliados se dieron cuenta que deban estructurar una nueva organizacin. Como base de la negociacin, decidieron adoptar el modelo de la Liga de las Naciones2. La primera negociacin tiene lugar en octubre de 1943, durante la Conferencia de Mosc. Al finalizar este evento, los estados participantes (Estados Unidos, la Unin Sovitica, Reino Unido y China) proclaman la Declaracin conjunta de las cuatro naciones. En tres de los siete prrafos
Ver Conforti, Benedetto. The law and practice of the United Nations. Nordic Journal of International Law. Volumen 67, Nmero 4. Martinus Nijhoff Publishers. Leiden, Paises Bajos. 1998. Pgina 2
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preliminares de esta Declaracin conjunta se mencionan los conceptos de paz y seguridad internacionales como los objetivos principales que deben ser protegidos por el Consejo de Seguridad. Se destacan as estos elementos pero, sobre todo, se comunica al mundo su voluntad de trabajar en conjunto para establecer una organizacin internacional. La reunin siguiente tuvo lugar en octubre de 1944. Se conoce como la Conferencia de Dumbarton Oaks en Estados Unidos. Segn seala Tetsuo Sato, en su obra The legitimacy of Security Council activities under Chapter VII of the UN Charter since the end of the Cold War 3, los lineamientos generales de la Organizacin fueron establecidos en esta reunin. Como elemento principal se encontraba el tema de la paz y la seguridad internacionales. En esta reunin no se logr todava un acuerdo sobre la composicin del Consejo de Seguridad pero se lograron avances en la estructura de la Organizacin. Tal como lo seala Benedetto Conforti en su obra The law and practice of the United Nations, se acord que los rganos de la futura organizacin seran los cuatro mismos rganos principales establecidos en la Liga de las Naciones. Esta situacin, viene a reafirmar la relevancia de la Liga de las Naciones en la estructuracin del Consejo de Seguridad. El acuerdo sobre la composicin del Consejo de Seguridad se alcanz a inicios de 1945 durante la Conferencia de Yalta, conocida tambin como la Conferencia de Crimea. En esta reunin no tom parte China. Los pases participantes alcanzaron un acuerdo sobre los procedimientos de votacin reflejados, posteriormente, en el artculo 27 de la Carta de la ONU adoptada durante la Conferencia Diplomtica de San Francisco. En esta reunin se acord lo que despus se denomin la Frmula de Yalta, conforme a la cual se negociaron las condiciones y las implicaciones del uso del derecho de veto por parte de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad4.
Ver Sato, Tetsuo. The legitimacy of Security Council activities under Chapter VII of the UN Charter since the end of the Cold War. The legitimacy of International Organisations. United Nations University Press. Tokyo, New York, Paris. 2001. Pgina 312 4 Ver Blum, Yehuda Z. Proposals for UN Security Council reform. The American Journal of International Law. Washington. Julio 2005. Pgina 635
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La reunin de Yalta permiti vincular los elementos y las posiciones discutidas durante las conferencias de Mosc y Dumbarton Oaks. Una vez alcanzado un acuerdo entre las potencias mundiales sobre la forma del Consejo, se poda iniciar la fase de la legitimacin de ste. Para este fin, se convoc una Conferencia diplomtica con la participacin de carcter universal.
1.2. Establecimiento del Consejo de Seguridad de la ONU. Los estados patrocinadores de la nueva organizacin internacional decidieron realizar la Conferencia de San Francisco. sta tuvo lugar del 25 de abril al 26 de junio de 1945. Durante el evento, se firm la Carta de las Naciones Unidas que instauraba la ONU. A esta reunin asistieron la mayor parte de los estados existentes hasta ese momento en el mundo. La Carta entr en vigor el 24 de octubre del mismo ao, luego de haber sido ratificada por los estados requeridos por el artculo 110 de la Carta. Al momento de su constitucin, la ONU estaba compuesta por 51 estados miembros, es decir, casi una cuarta parte de la cantidad actual de miembros de la Organizacin (192 Estados). En esta ocasin, Estados Unidos si cambi su tradicional posicin poltica aislacionista para tomar parte en el rgano internacional. La Carta y sus enunciados se enmarcan dentro de la situacin poltica internacional imperante luego del final de la Segunda Guerra Mundial. El Consejo de Seguridad y los otros rganos de la ONU son un reflejo de la realidad de la poca y de la lectura de los eventos en curso por parte de los lderes de los pases desarrollados5. La nueva organizacin requera fondos para financiar sus actividades. En este sentido es importante aclarar que las restantes agencias especializadas del sistema de Naciones Unidas contaban ya con mecanismos apropiados para garantizar su funcionamiento por lo que este
Ver Asti-Burgos, Walter. Las Naciones Unidas, la poltica mundial y Mxico. Revista de Comercio Exterior. Mxico. Volumen 55, N 10. Octubre del 2005. Pgina 850
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compromiso se refiere a los gastos de la estructura bsica. Los estados miembros se comprometieron a sufragar los gastos a travs del pago de cuotas que se calcularon segn la capacidad de pago de los pases, basada en el nmero de habitantes y la renta per cpita de cada uno. Los pases desarrollados y las potencias vencedoras asumieron la mayor parte de los costos de funcionamiento de la organizacin. Sin embargo, paulatinamente, fueron adaptndose los procedimientos para la fijacin de las contribuciones de tal manera que los egresos se distribuyeran entre todos los estados miembros. Adems, el cumplimiento de este compromiso y el pago de sus obligaciones, no siempre se realizaron de manera puntual y completa. La primera crisis financiera de la ONU se present en 1956, cuando varias naciones se negaron a pagar parte de sus cuotas con la justificacin de que no apoyaban las operaciones de mantenimiento de la paz en la Pennsula de Sina. Posteriormente, se present una situacin similar con el financiamiento de la operacin de mantenimiento de la paz en el Congo, debido a cuestionamientos polticos formulados a esta iniciativa. En las dcadas siguientes se presentaron otras dificultades financieras incluyendo, entre otras, la oposicin abierta al financiamiento de la ONU durante la Administracin Reagan durante la dcada de 1980 y las crisis financieras de distintas economas en transicin, en Europa del Este durante la dcada de 1990. Desde 1998, se estableci la regla de que ningn pas pagara ms del 22% del total del presupuesto ordinario de la Organizacin. Este porcentaje representa la suma mxima permitida por disposiciones de la Quinta Comisin de la Asamblea General y establecida como la cuota anual de los Estados Unidos de Amrica. El presupuesto regular de la ONU se utiliza para sufragar los costos de funcionamiento de la Asamblea General, el Secretariado, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) y la Corte Internacional de Justicia, as como algunas agencias: Alto Comisionado
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para los Refugiados y el Programa para el Medio Ambiente. Las operaciones de mantenimiento de la paz y las contribuciones voluntarias se contabilizan aparte. Los tribunales internacionales sobre crmenes de guerra tambin. En el 2006 el presupuesto regular se fij en US$ 1.925 millones. Hasta antes de 1998, la contribucin de los Estados Unidos ascenda a 25% del presupuesto ordinario pero, producto de la negativa del Gobierno Norteamericano de asumir estos pagos, la Asamblea General se vio obligada a reducir el monto. La contribucin de este pas, correspondiente a este 22%, correspondi en el 2006 a US$ 423 millones. A pesar de ser el mximo contribuyente de la Organizacin, este pas es tambin el mayor deudor. Segn datos publicados por la organizacin Global Policy Forum (www.globalpolicy.org), responsable del seguimiento de distintos temas vinculados a la ONU, hasta diciembre de 1999, los Estados Unidos adeudaban US$ 1.200 millones. No obstante, segn la Asociacin de Estados Unidos para la ONU (UNA-USA), el monto adeudado en el 2005 se redujo a US$ 963.1 millones.
1.3. Estructura del Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad est previsto en la estructura de la ONU como el rgano ejecutivo y legislativo del sistema: en l se toman las decisiones, pero tambin es el responsable de ponerlas en prctica. Con el paso de los aos, el Consejo fue asumiendo otras competencias distintas a las dispuestas originalmente: establecimiento de comisiones de investigacin, de tribunales especiales, de distintos tipos de sanciones, etc6. El Informe del Secretario General titulado Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos (Documento A/59/2005), informe del Secretario
Ver White, Nigel D. The united nations system. Towards International Justice. Lynne Rienner Publishers. Londres, Reino Unido. Pgina 16
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General presentado durante el 59 periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU (2005) seala sobre este tema la intencin original de los fundadores de la Organizacin era conceder a cada uno de los rganos un rol dentro de un modelo de pesos y contrapesos de las competencias. Para este fin, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) y el Consejo de Administracin Fiduciaria tenan cada uno una potestad precisa. Sin embargo, con el paso del tiempo, esta distribucin se fue tornando cada vez ms desequilibrada ya que el Consejo fue ampliando sus competencias a esferas distintas a las originalmente previstas. Esta situacin se hizo todava ms palpable desde el final de la Guerra Fra debido a que ha disfrutado de una mayor unidad de propsito entre sus miembros permanentes. Consecuencia directa de lo anterior, el ECOSOC ha quedado muchas veces al margen de la gobernanza mundial en las esferas econmica y social, y el Consejo de Administracin Fiduciaria, habiendo cumplido satisfactoriamente sus funciones, se encuentra reducido en la actualidad a una existencia puramente formal. La Asamblea General, por su parte, mantiene su carcter de rgano universal con un rol principalmente poltico. Cada miembro del Consejo de Seguridad (tanto permanentes como no permanentes), mantiene un representante de su Misin Permanente presente en la sede de la Organizacin. Esto permite que su estructura y funcionamiento est en ejercicio en cualquier momento. Esta previsin se toma en caso de que el rgano deba sesionar de urgencia ante alguna emergencia. El Consejo de Seguridad estaba compuesto por cinco puestos permanentes. Tal como seala el artculo 23, estos pases son la Repblica de China, Francia, la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas, el Reino Unido de la Gran Bretaa e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de Amrica. Inicialmente, los seis miembros no permanentes eran elegidos por un perodo de dos aos. Con esta composicin se buscaba evitar comparaciones incmodas con el Consejo de la Liga, dado que el haber establecido una composicin similar a la existente bajo la Liga de las Naciones hubiera generado comparaciones.
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Las instituciones internacionales no existen en un vaco, sino que reflejan los patrones polticos y jurdicos de una poca. Como el resto de la ONU, la estructura del Consejo es muestra de la realidad existente al momento de su creacin. No obstante, en lo referente a su composicin, se cuestionaba el liderazgo internacional de pases como Reino Unido y Francia, as como los criterios y parmetros que justificaban la presencia de China. Ms an, en el caso de Francia, se cuestion el hecho que el pas haba capitulado en 1940 ante los avances de la Alemania nazi, por lo cual ni siquiera haba argumentos de peso para considerarla potencia vencedora de la Segunda Guerra Mundial. No obstante, estos privilegios se basaban en el intento de garantizar la presencia de Estados Unidos y de evitar que se repitiera el fracaso de la Liga de las Naciones. Las funciones y las facultades del Consejo se enmarcaron dentro de un proyecto de seguridad colectiva posterior a la Segunda Guerra Mundial. De manera retrospectiva, el informe A/59/565 destaca que nunca pens en la ONU como un sistema efectivo de seguridad colectiva. Para este fin, la Carta confiri a los estados ms poderosos la condicin de miembro permanente del Consejo de Seguridad y les concedi el derecho de veto para facilitarles una herramienta en caso de estar en riesgo sus intereses. A cambio de estas potestades, les deleg la responsabilidad de buscar en el desarrollo de sus funciones el bien comn y la promocin del derecho internacional. La razn de ser del derecho del veto se puede explicar en le necesidad de garantizar que el Consejo pudiera actuar en forma resuelta para prevenir y eliminar amenazas. El Consejo fue creado para ser un rgano responsable, no simplemente representativo, que pudiera pasar decididamente a la accin. Al conferir a los cinco miembros permanentes el derecho de veto tambin se esperaba que asumieran una carga adicional en la promocin de la seguridad mundial. Simultneamente, los estados con la condicin de miembros permanentes, asumieron honrar este compromiso. Tal como dijo Harry Truman, entonces Presidente de los Estados Unidos, en su discurso ante la ltima sesin plenaria de la conferencia en que se estableci la Organizacin, todos tenemos que reconocer, por ms poderosos que seamos, que debemos renunciar a hacer siempre lo que se nos antoje 7.
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Documento A/59/565.
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Con el fin de que las discusiones que se desarrollen en el Consejo cuenten con los insumos y la perspectiva de las regiones involucradas, la composicin del Consejo, en lo referente a los miembros no permanentes, busca respetar la representacin geogrfica apropiada. Para este fin, cada regin es responsable de designar los estados del rea que la van a representar en los puestos no permanentes. Desde el inicio, la designacin de los estados miembros no permanentes sigui este criterio, delegando en cada regin la seleccin de uno o ms miembros segn el caso. Con el transcurso de los aos, el Consejo ha experimentado distintos cambios. En el caso de los pases con el status de miembro permanente se puede indicar el caso de la expulsin de la Repblica de China en Taiwn para conceder el puesto a la Repblica Popular China y el reemplazo de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) por la Federacin de Rusia. Este ltimo fue menos notorio y analizado. Bsicamente, al desintegrarse la URSS, el entonces presidente, Boris Yeltsin, transmiti una nota al entonces Secretario General de la ONU, el peruano Javier Prez de Cullar, fechada del 24 de diciembre de 1991. De conformidad con los trminos de esta carta, Rusia asuma el puesto de miembro permanente correspondiente a la URSS. Esta fase de transicin es importante en la historia del Consejo. Con la desaparicin de la URSS, los artculos 23,1 y 27,3, as como parte de los artculos 108 y 109 deberan haberse considerado caducos por haber desaparecido uno de los sujetos activos a los cuales el artculo refiere. Por el contrario, Rusia utiliz la desintegracin de la URSS para ingresar a la ONU, sin haber nunca ni siquiera presentado su candidatura para su incorporacin. Tal como seala Alejandro Teitelbaum en su artculo La reciente cumbre mundial: un nuevo fracaso. Cmo salir de la impasse, esta medida constituye un irrespeto al artculo 4 de la Carta y una violacin a la resolucin A/C.1/232 del 11/10/1947 de conformidad con la cual la Asamblea General prohiba aplicar el principio de la sucesin de estados a la condicin de miembro de la ONU8.
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Ver Teitelbaum, Alejandro. La reciente cumbre mundial: un nuevo fracaso. Cmo salir de la impasse. Diva
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Con respecto a estos casos, White y Gherekhan las mencionan como situaciones en las cuales los estados ocuparon el puesto de miembro permanente sin estar designadas para stos9.
1.4. Funcionamiento del Consejo de Seguridad. Las deliberaciones en el Consejo son guiadas por la presidencia del Consejo de Seguridad. Esta responsabilidad es rotativa y cambia cada mes, siguiendo el orden alfabtico de los nombres en ingls de los pases. El Consejo puede adoptar decisiones por votacin. Esta posibilidad difiere de la prctica de otras instancias de la ONU y de la mayora de las agencias especializadas del sistema, donde se privilegia la negociacin hasta lograr el consenso. No obstante, la amplitud del apoyo que se logre en la adopcin de una medida permite ampliar su autoridad y legitimidad. Las decisiones pueden tomar la forma de resoluciones o de declaraciones presidenciales. El segundo formato es presentado por el Presidente, como un acuerdo en representacin de los miembros del Consejo. En teora, al momento de las negociaciones, los cinco miembros permanentes y los diez miembros no permanentes estn en paridad de condiciones. No obstante, en la prctica los diez miembros no permanentes estn en desventaja con los cinco miembros permanentes. No existen actas de ciertas reuniones, por lo que los miembros permanentes tienen mayor facilidad para el manejo de los procedimientos y disponen de acceso a los antecedentes de los temas en razn de su antigedad. Dado que los temas que ingresan en la agenda de discusin se debaten, perodo tras perodo, slo
Internacional/ Ginebra. Ginebra, Suiza. 2005. Pgina 18 9 Ver White. Op cit. Pgina 23 y - Gharekan, Chinmaya R. The horseshoe table. Pearson Longman. 2006. Pgina 32.
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los miembros permanentes pueden garantizar una memoria viva de las posiciones asumidas por los pases que participan en las negociaciones. Los restantes miembros no permanentes deben limitar su anlisis a los elementos que constan en las actas. Las diferencias son tales, que los diez miembros no permanentes son referidos por los miembros permanentes como los turistas10. Con relacin a las disposiciones normativas, las reglas del Consejo se encuentran dispersas a lo largo de la Carta, pero los elementos principales estn expuestos en el captulo V de la Carta. La funcin principal del Consejo es mantener la paz y la seguridad entre las naciones, situacin similar a la del Consejo de la Liga. Esta delegacin se realiza bajo el formato sealado en el artculo 24 de la Carta. El Consejo de Seguridad adopta decisiones para alcanzar el arreglo pacfico de controversias (captulo VI de la Carta) y, en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresin, puede tambin acordar acciones coercitivas y decidir sobre el empleo de la fuerza armada (captulo VII de la Carta). Sin embargo, no est claro de qu concepto los miembros del Consejo de Seguridad derivan su interpretacin de amenaza a la paz y la seguridad internacional. Tambin se ha desarrollado la tesis segn la cual el artculo 24 podra interpretarse en el sentido de que el mandato de mantener la paz y la seguridad internacionales implica una prohibicin de violentar la paz interna de cada pas por medio de operaciones militares y que la seguridad internacional esta compuesta por la seguridad y la soberana de los diversos pases. Igualmente interesantes son las tesis segn las cuales la ausencia de paz y seguridad internacionales no siempre se manifiestan por la falta de legalidad y seguridad interna de un pas, o bien, la paz y la seguridad no deben vincularse a los conceptos de legitimidad y juridicidad. En la prctica, se han agregado lineamientos de respeto a los Derechos Humanos y disminucin del sufrimiento humano, para justificar posibles amenazas a la paz y la seguridad internacionales. No obstante, estos elementos no aparecen expresamente desarrollados en la Carta.
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Gharekhan, Chinmaya R. The horseshoe table. Pearson Longman. 2006
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Los cambios geopolticos internacionales (desaparicin del bloque comunista, existencia de una nica superpotencia, ataques del 11 de setiembre, crecimiento econmico y poltico de China e India) han hecho variar los procedimientos de discusin y de toma de decisiones. Paulatinamente, el Consejo ha ido ampliando su esfera de funciones ms all de las asignadas originalmente, e indicadas en los captulos supra referidos. El aumento de las funciones del Consejo de Seguridad se empieza a manifestar a finales de la dcada de 1980. Coinciden con el final de la Guerra Fra. Las amenazas a la paz y la seguridad internacionales toman la forma de conflictos interestatales. Las medidas adoptadas por el Consejo, para intervenir en estos casos, representan un cambio en el tratamiento de estos problemas. De cierta forma, estas decisiones se enmarcan dentro de los parmetros establecidos por el artculo 99 de la Carta, que faculta a la Organizacin para actuar en caso de conflictos serios. La amplitud de los conceptos utilizados por el Consejo ha alcanzado tal punto, que el Consejo no busca siquiera una justificacin de amenaza directa a la paz y seguridad internacionales para respaldar su accin, sino que basta con alcanzar el consenso poltico de que existe una amenaza. Para resolver esta situacin, se ha propuesto establecer criterios precisos que sean de utilizacin comn para el Consejo y para la Asamblea General. Sin embargo, establecer estas medidas es competencia del Consejo, dado que de conformidad con el artculo 36 de la Carta, el Consejo tiene control sobre sus propios procedimientos11. Sobre este tema, es interesante tomar en consideracin las cifras presentadas en el Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos (Documento A/59/565), presentado ante la 59 sesin de la Asamblea General de la ONU (2005). Segn este reporte, al finalizar la Guerra Fra, el Consejo de Seguridad debi tomar decisiones ms a menudo sobre temas relacionados con la seguridad y la paz internacionales. Ms an, el reporte seala que el nmero promedio anual de resoluciones
Ver Halim, Omar. Reforming the United Nations: What has been achieved?. The Indonesian Quarterly. Vol. XXV, N 2. Segundo trimestre. 1997. Pgina 201
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del Consejo pas de quince a sesenta. De tal manera que, de una resolucin por mes se pas a adoptar una resolucin por semana. Con relacin al uso de la facultad de establecer sanciones, el reporte seala tambin que antes de 1989 el Consejo haba aplicado sanciones en dos oportunidades. No obstante, despus de esa fecha, lo ha hecho catorce veces. Para justificar estas medidas se citan una serie cada vez ms amplia de argumentos, entre ellos hacer retroceder la agresin, restablecer el gobierno democrtico, proteger los derechos humanos, poner fin a la guerra, luchar contra el terrorismo y apoyar acuerdos de paz. En lo referente a las reglas existentes sobre este tema, es importante destacar que las reglas de procedimiento del Consejo son de carcter provisional. Despus de casi seis dcadas, los miembros permanentes siguen realizando todos los esfuerzos para bloquear la posibilidad de remover esta etiqueta de temporal y clasificarlas como reglas definitivas. Se justifica que, aun despus de sesenta aos desde la primera reunin, las reglas provisionales no hayan sido oficialmente adoptadas como definitivas en la medida que el Consejo es un rgano poltico y no de carcter jurdico. Con el fin de mantener la paz e implementar sus obligaciones, el Consejo de Seguridad es el nico rgano de la ONU con capacidad de emitir resoluciones de acatamiento obligatorio para los estados parte de la Organizacin. Para este fin, se le autoriza a adoptar medidas de excepcin precisadas en los captulos VI, VII, VIII y XII de la Carta. Estas medidas se refieren a sanciones de diversa naturaleza, las nicas herramientas con las que cuenta el Consejo de Seguridad. Respecto al uso de las sanciones como herramienta de disuasin internacional de los estados por parte del Consejo de Seguridad, el Informe A/59/2005 dispone que las sanciones son un instrumento vital del Consejo para hacer frente preventivamente a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales. Los alcances de estas sanciones han sido cuestionados. A partir de los resultados en distintos
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pases se ha demostrado su efecto indiscriminado en la sociedad civil del Estado al cual se aplican. Ms an, sus consecuencias en este grupo social son mayores que las que se perciben en la clase poltica responsable de la direccin del pas. Esto ha llevado a recomendaciones sobre la pertinencia de ampliar las medidas existentes. A pesar de lo anterior, tal como el mismo informe A/59/2005 comenta, la imposicin de diversos tipo de sanciones econmicas y diplomticas, as como de restricciones de servicios y productos bsicos contra determinadas partes beligerantes, en particular las personas ms directamente responsables de aplicar polticas censurables, seguirn siendo un instrumento vital en el arsenal de las Naciones Unidas. Todas las sanciones del Consejo de Seguridad deberan aplicarse y hacerse cumplir de manera efectiva reforzando la capacidad de los estados para aplicarlas, estableciendo mecanismos de vigilancia bien dotados de recursos y paliando las consecuencias humanitarias. Con el paso del tiempo y la experiencia generada de las distintas sanciones aplicadas, se ha determinado que los gobiernos sometidos a estas sanciones pueden tambin enriquecerse de las mismas, a travs de la puesta en marcha y control de mercados para el comercio ilegal de bienes y servicios. A travs de estas actividades, los regmenes sancionados no solo suplen de mercancas prohibidas a ciertas elites sino que, adems, obtienen ingresos suplementarios. La Carta establece en sus artculos 1.2 y 2.1 los principios de igualdad y de soberana de los Estados. El derecho de veto constituye una excepcin al Principio de igualdad de todos los estados miembros de la ONU. La excepcin a este principio hace posible que cualquier proyecto de resolucin que se presente a debate en este foro pueda ser rechazado si alguno de los estados se opone. Los cinco miembros permanentes del Consejo tienen la particularidad de disfrutar del derecho de veto. ste se encuentra fundado en lo dispuesto por el prrafo 3 del artculo 27. Como puede constatarse, la Carta no hace mencin expresa al derecho de veto.
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Durante los primeros aos de la ONU se present alguna discusin sobre la palabra afirmativos (en versin en ingls concurring), pero se lleg al consenso de que se interpretaba que bastaba con que no se votara negativo para que la resolucin fuera adoptada. Aunque el significado en espaol del trmino utilizado sea obvio, puede apreciarse que la definicin que se usa del concepto afirmativo corresponde en la prctica a no negativo, dado que la abstencin queda homologada. A pesar de los cuestionamientos al derecho de veto, la ONU ha cumplido su papel de garantizar la paz y la seguridad internacionales. En este objetivo el Consejo de Seguridad ha tenido un rol muy importante. No obstante, hay que sealar que en distintas confrontaciones blicas no se tom ninguna accin por ser los estados miembros permanentes concernidos directos. La concesin del derecho de veto era visto como un mal necesario. Era el precio a pagar para poder garantizarse la permanencia de contar con la participacin de los pases ms importantes del mundo, y as lo supieron comprender los firmantes de la Carta de la ONU. Caso contrario, se corra el riesgo de que las grandes potencias de la poca se ausentaran, como ocurri en otra poca, con la Liga de las Naciones. Como puede apreciarse, el Consejo de Seguridad no slo es el rgano ms importante de la ONU, sino tambin el ms controversial y activo. Una vez que los elementos propios del Consejo estn claros, se presentara a continuacin la evolucin que ha tenido el tema de la negociacin sobre la reforma del Consejo de Seguridad. Tal como se desprende de los antecedentes del Consejo de Seguridad y de su evolucin, se puede apreciar que varias cuestiones relativas a su funcionamiento han sido decididas con criterios polticos. Una vez instauradas, su utilizacin ha sido conservada como disposicin de carcter normativo. Es a partir de estas inquietudes que los estados han tratado de negociar sobre mecanismos para adecuar el funcionamiento del Consejo.
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Captulo 2. Proceso de negociacin sobre la reforma del Consejo de Seguridad.
La reforma del Consejo de Seguridad busca generar espacios para la participacin de diversos estados polticamente importantes que, en 1945, no existan (Nigeria), que no eran independientes (India), que eran estados enemigos (Japn y Alemania) o que no tenan un perfil internacional tan relevante como el que tienen hoy en da (Egipto, frica del Sur, Brasil). Las reformas al Consejo deben comprender tanto aspectos estructurales como procedimentales. Ambos tipos de reformas son necesarias e interdependientes y estn estrechamente interrelacionadas. Las reformas institucionales son necesarias para hacer efectivos los cambios en los mtodos de trabajo que se decidan y, viceversa, la efectividad de las reformas sustantivas demanda modificaciones institucionales slidas que permitan llevar a trmino las tareas encomendadas12. En este captulo se presentan los principales cuestionamientos realizados en torno a la composicin y la mecnica de trabajo del Consejo de Seguridad y se exponen las medidas adoptadas por los Estados, en la ONU, para procurar adaptar este rgano a las necesidades actuales. Estos cambios requirieron el desarrollo de procesos de negociacin importantes entre los estados miembros.
Ver Bermejo Garca, Romualdo y Lpez-Jacoiste Daz, Eugenia. La reforma institucional. Anuario Espaol de Derecho Internacional del 2005. Universidad de Navarra. Pamplona, Espaa. 2006. Pgina 100.
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2.1. Cuestionamientos sobre el funcionamiento del Consejo de Seguridad. La composicin, la eficiencia, los mecanismos de toma de decisiones, el derecho de veto, las medidas disponibles para establecer sanciones, as como la transparencia de las negociaciones en el Consejo de Seguridad son parte de los elementos cuestionados en el sistema de trabajo del Consejo. Al momento de abordar estos aspectos, hay que tener presente que la estructura del Consejo de Seguridad se reform, por ltima vez, hace ms de cuarenta aos. Los cuestionamientos no son un fin por si mismos sino que promueven una reforma para lograr un mejoramiento en el funcionamiento del Consejo. No se trata de reformar por reformar sino de que estos cambios sean efectivos. El pasar a un Consejo con 25 o 26 miembros, o el modificar las condiciones de uso del derecho de veto que se establezcan y los estados que puedan utilizar esta facultad, no puede ser el objetivo de la reforma. En las palabras de Rosario Green, antigua Secretaria de Asuntos Exteriores de Mxico:
Resultaban indescifrables las razones de esa ampliacin para resolver qu? Porque el Consejo de Seguridad de cinco miembros permanentes y 10 no permanentes no pudo evitar acontecimientos como el bombardeo de Kosovo por parte de la OTAN, ni la guerra estadounidense contra Irak Ser que se pensaba que un Consejo con ms integrantes, incluso con ms miembros permanentes, iba a ser ms eficiente? ... Acaso se crea que este nuevo Consejo sera ms tomado en cuenta y capaz de impedir que el pas ms poderoso de la Tierra volviera a ignorar a la Organizacin cuando, por razones no siempre claras, decidiera invadir a un tercero13.
Los problemas que se procuran resolver no son nicamente de legitimidad sino de capacidad de respuesta y de lograr garantizar la atencin debida a las realidades geopolticas. El generar un dilogo abierto sobre las dificultades existentes es esencial en el proceso de reforma. El anlisis de los mecanismos de trabajo debe tomar en consideracin que al momento de creacin del Consejo, ste se dio sobre la base de una derrota militar por la va de las armas. Hace sesenta aos, el Consejo no se fund sobre el dilogo y el consenso sino sobre el dominio de unos
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Green, Rosario. La ONU sexagenaria. El Universal. 15 de setiembre de 2005.
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estados y la derrota de otros. Sus condiciones de funcionamiento no fueron negociadas entre los estados miembros de la ONU sino que fueron acordadas por un grupo reducido de naciones. Cualquier consideracin sobre los cambios a realizar debe tener presente que el dilogo franco debe prevalecer en este proceso. Esto constituye un antecedente importante a tomar en consideracin en el historial del rgano. Los elementos principales en torno a los cuales giran las apreciaciones de los estados se pueden agrupar de la siguiente manera:
2.1.1. Estructura del Consejo. Uno de los cuestionamientos principales sobre la estructura del Consejo es la existencia de miembros permanentes e inamovibles en el Consejo. De cierta forma, la existencia de miembros con carcter de permanentes en el Consejo de Seguridad puede considerarse como un elemento residual de la polarizacin poltica que imper en el mundo la mayor parte del siglo pasado en la estructura de la ONU. Esta situacin incidi en que, durante la Guerra Fra, el Consejo fuera un espacio de negociacin en el cual se confrontaba y neutralizaban mutuamente el bloque capitalista y el bloque comunista. Paulatinamente, los avances econmicos y sociales, principalmente en Europa, as como la descolonizacin de distintos pases en frica hicieron de la mayora de las instancias de dilogo de la organizacin espacios democrticos en los cuales las ideologas polticas fueron cediendo terreno a favor de las necesidades nacionales y los intereses locales. Esta realidad se tradujo tanto en la Asamblea General, en donde todos los pases tienen, en principio, igual oportunidad de expresarse; como en otros rganos como el ECOSOC, en el cual los temas a tratar son cada vez ms diversos. Adems, se manifiesta en el hecho de que las decisiones se adoptan con el apoyo de la mayora de las partes. No obstante, esa diversidad de intereses y de objetivos no se refleja en el
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Consejo.
2.1.2. Funcionamiento del Derecho de veto. Las disposiciones de la Carta que establecen el derecho de veto a favor de los miembros permanentes han sido muy criticadas. Se destaca principalmente, la contradiccin que esta disposicin presenta con el principio de igualdad entre los estados miembros de la ONU. Las crticas corresponden a una reaccin a los abusos en los cuales los miembros permanentes han incurrido y continan incurriendo en el uso del veto. La utilizacin recurrente de este derecho por parte de los miembros permanentes ha obstaculizado el anlisis de diversos temas en los cuales, stos se encontraban directamente concernidos. Ante la opinin pblica internacional, esta actitud ha desmejorado la capacidad de accionar de esta instancia. Se seala que esta prctica se estableci desde el inicio de las funciones del Consejo. Esta no es la nica instancia en la cual se manifiesta este derecho de veto. Puede interpretarse que el sistema existente en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), para la adopcin de decisiones es similar. Lo anterior, debido a que cualquier decisin requiere del respaldo de todos los estados miembros. De esta manera puede interpretarse que cada Estado cuenta con un derecho de veto. Ms an, el ingreso de nuevos estados est supeditado a la aceptacin de los que ya son miembros. El Consejo haba sido bloqueado por la polarizacin ideolgica de la Guerra Fra y por el abuso del derecho de veto por parte de los miembros permanentes. El estancamiento era tal, que slo se lograron adoptar tres operaciones conjuntas para restablecer la paz y la seguridad internacionales, durante este perodo, de conformidad con el Captulo VII de la Carta: la operacin en la Pennsula Coreana, en Rhodesia del Sur y para solventar la situacin interna en Sudfrica.
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Si bien es cierto la situacin imperante no era confortable ni satisfactoria para todos los estados de la ONU, tampoco era sencilla para los miembros permanentes. Prevaleca una parlisis absoluta del Consejo. Se mantenan disputas ideolgicas e imperaba una desconfianza total entre los miembros permanentes. El mecanismo que las naciones con puestos permanentes en el Consejo haban creado, no lograba llevar adelante sus objetivos polticos. An cuando se modifique la estructura del Consejo como parte del proceso de reforma, no se ha propuesto una solucin apropiada para salir adelante con las complicaciones del ejercicio abusivo del derecho de veto, por lo que ste es un tema por resolver todava. Ms an, la abolicin de este derecho ha perdido mucha fuerza en los ltimos aos, debido a que casi no ha sido utilizado de manera efectiva. Inclusive, en el 2002, Estados Unidos nicamente utiliz dos veces este derecho. Entre 1946 y 1989, se utilizaron 270 vetos; mientras que, entre enero 1990 y marzo 2003, nicamente se utilizaron 13 vetos14. La lectura de estos datos puede conducir a interpretar que el uso del veto ha disminuido y que, por consiguiente, su abuso tambin. Otros autores sealan que la sola notificacin de su uso permite al Estado patrocinador de la resolucin concernida decidir no seguir adelante.
2.1.3. Procedimientos de trabajo del Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad, su agenda, sus procedimientos de discusin y de toma de decisiones son controlados por los miembros permanentes. Puede atribuirse esta situacin a que los procedimientos fueron establecidos durante la Guerra Fra y no se han reformado. Dado que los cinco miembros permanentes son inamovibles, su manejo tcnico del rgano es absoluto. Tienen los conocimientos y la maquinaria necesaria para dirigir las discusiones conforme sus prioridades. El Consejo es el ltimo rgano regulado por procedimientos heredados de aquel
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Ver Blum, Yehuda Z. Proposals for UN Security Council reform. The American Journal of International Law. Washington. Julio 2005. Pgina 636
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perodo cuyas disposiciones no han podido ser reformadas. Es la ltima estructura existente para limitar el funcionamiento legtimo del multilateralismo en la cual prevalecen mecanismos para privilegiar los intereses de unos pocos estados por sobre los de la mayora. En la prctica, los miembros permanentes del Consejo estaban acostumbrados a realizar negociaciones en privado, en las cuales ni los miembros no permanentes del Consejo ni otros estados de la ONU podan participar. Ms an, hacia el final de la Guerra Fra, la cooperacin activa entre los miembros permanentes, con el fin de evitar temas ajenos a sus intereses, era una prctica comn. stas se realizaban bajo el formato de consultas informales15. Las consultas informales estaban tambin bloqueadas para la mayora del personal del Secretariado, y no se publicaban como parte de los reportes oficiales. Los estados no miembros ignoraban el orden del da de estas consultaciones y deban conformarse con las fugas de informacin que los miembros queran permitir. Como reaccin ante estas situaciones, en 1992 los pases que aportaban tropas a las operaciones conjuntas, como Canad, Pases Bajos, Malasia, India, Argentina y Pakistn, as como algunos pases escandinavos, que no formaban parte del Consejo, indicaron claramente que, para continuar recibiendo su apoyo material en las operaciones, el Consejo deba por lo menos consultarlos. Se adoptaron varias medidas para clarificar el programa de trabajo del Consejo, y las primeras reuniones entre stos y los contribuyentes de tropas tuvieron lugar en 199416. Esta situacin resultaba desigual porque generaba una distincin entre el derecho de tomar parte en el proceso de los pases que aportan tropas y el de aqullos que aportaban fondos. A pesar de los aportes regulares de cuotas, algunos pases aportan fondos voluntarios para distintas operaciones de la Organizacin. El principal ejemplo, presentado por ciertos Estados, son los
Gharekhan, Chinmaya R. The horseshoe table. Pearson Longman. Pgina 34. 2006. Malone, David M. Le Conseil de scurit dans les annes 90: essor et rcession? Politique trangre. Volumen 2. Pars, Francia. 2000.
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aportes a las misiones de paz, cuyo costo ascendi a 2.960 millones para el perodo de julio de 2004 a junio de 2005. Estas naciones defienden tambin su derecho de tomar parte en el proceso de discusin. No obstante, se descalifica esta posicin sealando que, aunque unos ponen el dinero, otros estados son los que ponen en riesgo las vidas de los ciudadanos de sus pases:
El reparto del trabajo en la ONU podra resumirse as: los ricos ponen el dinero y los pobres la mano de obra. Los 10 primeros contribuyentes al presupuesto ordinario son todos, excepto Brasil, pases industrializados del norte, mientras que los 10 que ms hombres aportan a las misiones de paz son pases en desarrollo.17.
Por este motivo, ambos grupos tienen igual derecho de tomar parte en la decisin sobre cmo disponer de estas tropas. Se presentan argumentos financieros, frente a criterios humanitarios y logsticos. Esta situacin genera dos bandos que pueden complicar la discusin al crear una divisin norte-sur en la apreciacin de los elementos en discusin. La necesidad de llevar adelante cambios en las Naciones Unidas, pero sobre todo en el Consejo de Seguridad, se hizo ms evidente cuando se inici la desintegracin de la Unin Sovitica durante la dcada de 1980. Las disputas constantes entre las dos superpotencias en el Consejo se terminaron y, en lo sucesivo, slo una superpotencia marcaba las decisiones de este foro. Tras la euforia por la cada del muro de Berlin y el final de la Guerra Fra, los estados se dieron cuenta que haba una gran cantidad de conflictos que haban sido ignorados por las superpotencias durante la Guerra Fra y la divisin este-oeste. Ahora, que las presiones que bloquearon estas crisis haban desaparecido, la ONU tendra que dar solucin a estas disputas. El sistema de funcionamiento vari para ampliar el mbito de accin del Consejo luego del final de la Guerra Fra y la desintegracin de la Unin Sovitica. No obstante, el Consejo se encontr ante una imposibilidad material de hacer frente a todas las crisis en el mundo. Por este motivo, se
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Diario El Pas. Espaa. 28/11/2004.
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vio en la necesidad de escoger las crisis en las cuales iba a involucrarse. Para la determinacin de los conflictos, los criterios son principalmente subjetivos, segn las agendas nacionales de los miembros permanentes. Ante esta reaccin, surgieron nuevamente cuestionamientos sobre la legalidad y conveniencia de acciones asumidas por el Consejo en el marco del Captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Estas medidas han aumentado desde el final de la Guerra Fra. Las acciones tomadas por el Consejo muestran una marcada tendencia a prestar mayor atencin a los casos en los cuales las potencies internacionales tienen intereses directos. Cuando as convino a sus intereses, recurrieron a las Naciones Unidas a fin de dirimir sus conflictos y preservar la paz; mientras que en otros casos, echaron mano del unilateralismo o emplearon la negociacin bilateral al margen de los foros multilaterales. Adems de las crticas al Consejo por el uso excesivo e ineficaz de los mecanismos de sancin, este rgano se encuentra tambin sometido a cuestionamientos por su falta de capacidad de reaccin. En otros casos, se considera que su estructura no se ha adaptado a las necesidades actuales. En reaccin a esta necesidad, el Informe Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos, documento A/59/565 destaca que los cambios que se propongan deberan obedecer a necesidades del mundo real. Cambiar por cambiar significara volver a caer en los eternos debates de reforma en el ltimo decenio. El criterio definitorio es si el cambio propuesto ayuda o no a resolver el problema planteado por una amenaza virulenta. A pesar del inters manifestado a inicios de la dcada de 1990 a favor de promover una reforma, el impulso fue reducindose paulatinamente. Las posibilidades actuales de lograr una reforma del Consejo, que comprendan tanto la estructura del rgano como sus mtodos de trabajo, son escasas. La presin para lograr estos cambios ha ido disminuyendo y otros temas han ido
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ocupando ms espacio en la agenda de la Organizacin18. El informe Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos seala que la situacin poltica internacional ha experimentado cambios enormes desde el origen de la ONU y la constitucin del Consejo de Seguridad. Estos cambios eran imprevisibles en aquel momento. Las modificaciones polticas de los ltimos tiempos han incidido en la distribucin del poder entre los estados miembros de la comunidad internacional. A pesar de los elementos positivos que los cambios han representado, han trado consigo amenazas y desafos a la paz y la seguridad internacionales. Una de las recriminaciones principales expuestas en este informe consiste en sealar que los Estados, que cuentan con la condicin de miembro permanente del Consejo, no han buscado ampliar su base de consenso necesaria para legitimar sus decisiones en la ONU. Ms an, siguen apegados a su histrico podero para interpretar que la puesta en prctica de las medidas puede ser efectiva con el slo respaldo militar, financiero y poltico de sus pases. Por el contrario, la situacin poltica internacional de nuestros das requiere que estas medidas cuenten con los recursos y el apoyo poltico de la mayor cantidad posible de estados de la organizacin. Este proceder permitira ampliar la base de apoyo de las resoluciones y contribuir as a legitimar y democratizar las medidas. Esto garantizara, adems, los recursos y el compromiso internacional necesario para hacerlas efectivas. De manera concreta, este informe seala que desde el final de la Guerra Fra, la eficacia del Consejo ha aumentado pero no siempre lo ha hecho en forma igualitaria con relacin a los conflictos abordados. Esta distincin ha incidido en una prdida de su credibilidad. Uno de los disparadores ms recientes de las discusiones sobre el tema de las reformas necesarias del Consejo fueron los atentados del 11 de setiembre del 2001 en los Estados Unidos. La reaccin del rgano ante este evento se considera distinta a la que tuvo ante la invasin de Estados Unidos
Fassbender, Bardo. On the Boulevard of Broken Dreams: The Project of a Reform of the UN Security Council after the 2005 World Summit. International Organizations Law Review. Volumen 2. Diciembre 2005. Pgina 341.
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a Irak dos aos despus. Como respuesta a los hechos de setiembre del 2001, Francia present una propuesta de resolucin ante la ONU, con el fin de apoyar una intervencin militar en Afganistn contra el rgimen poltico imperante. Esta medida fue presentada el 12 de setiembre e, inmediatamente, adoptada por unanimidad por el Consejo de Seguridad, como la resolucin 1368 (2001). En sta se condenaban los atentados y se dejaba el camino abierto para una campaa militar contra el rgimen de los talibanes. En marzo del 2003, la Casa Blanca inici la divulgacin de comunicados de prensa en los cuales evidenciaba la necesidad de eliminar supuestas armas de destruccin masiva en poder del Gobierno de Irak. Los especialistas consideraban que se iba a desarrollar una situacin similar a la acaecida durante la invasin a este pas en el 2001. En caso de no obtener una resolucin del Consejo, autorizando una agresin armada, era poco apropiado que los Estados Unidos asumieran la carga poltica de iniciar una ofensiva. A pesar de lo anterior, el accionar de Estados Unidos dej en evidencia que las superpotencias no requieren la aprobacin del Consejo de Seguridad para lanzar sus ofensivas. Esta situacin dej, nuevamente, al descubierto las dificultades del Consejo para hacer valer sus mecanismos ante todos los estados por igual. En el caso de Irak se han provocado grandes diferencias en la opinin pblica. Por una parte, el Consejo de Seguridad no tuvo las herramientas para lograr que Irak acatara sus resoluciones, mientras que otros tildan al Consejo de inoperante, porque no pudo disuadir a los Estados Unidos y a sus aliados de buscar otras alternativas distintas de la guerra. Simultneamente, la negativa del Consejo de Seguridad de ceder a las presiones de los Estados Unidos para legitimar esta campaa militar demuestra su pertinencia y su carcter indispensable. Si bien el Consejo no pudo impedir la guerra, proporcion una norma clara, basada en principios, para evaluar la decisin de ir a la guerra. La multitud de ministros de relaciones exteriores que acudieron a la sala del Consejo de Seguridad durante los debates, y la amplia atencin que esos debates suscitaron en el pblico, sugieren que la decisin de los Estados Unidos, de presentar la cuestin del uso de la fuerza al Consejo de Seguridad, reafirm la pertinencia y el carcter central de la Carta de las Naciones Unidas.
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2.2. Reforma del Consejo de Seguridad. La Reforma del Consejo de Seguridad es un tema prioritario del debate en torno a la reforma de las Naciones Unidas. Es el nico tema respecto al cual lleva reunindose, desde hace diez aos, un grupo asesor permanente de la Asamblea General de la ONU, el Grupo de trabajo de composicin abierta que, en sus informes anuales, ha publicado una serie de documentos orientadores. La ONU contaba con 51 pases al momento de su constitucin. Para 1960, su membresa se haba casi triplicado. Este aumento de los miembros, junto con otros factores de carcter poltico y demogrfico, dio pie a que varios miembros cuestionaran la composicin del Consejo de Seguridad, tanto desde la perspectiva de su tamao como de la designacin de los Miembros Permanentes. La escogencia de los cinco miembros permanentes del Consejo era ya totalmente ajena a la situacin poltica internacional. En la dcada de 1960, los estados ejercieron ms presin para ampliar el Consejo de Seguridad. Los miembros permanentes tuvieron que acceder a las solicitudes y, en diciembre de 1963, fueron reformados los artculos 23 y 27 de la Carta con el fin de aumentar el nmero de miembros del Consejo de Seguridad. En 1965, entr en vigor el aumento de tamao del Consejo a 15 Estados, de los cuales 10 son no permanentes. Estos puestos fueron asignados de la siguiente manera: tres plazas para frica; dos para Amrica Latina y el Caribe, Europa Occidental y Asia, respectivamente; y, uno para Europa Oriental. Hasta ahora, los estados que en ms ocasiones han ocupado un puesto como miembros no permanentes son Japn y Brasil (18 ocasiones); Argentina (16 ocasiones); Canad, Colombia, India, Italia y Pakistn (12 ocasiones); y Blgica y Panam (10 ocasiones). Los cinco miembros permanentes mantienen el control del poder de veto sobre las decisiones,
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pero son irresponsables sobre su uso. Su permanencia en el rgano es invariable y sus actos no sern tomados en consideracin para decisiones futuras sobre su accionar en este foro. Mientras tanto, los 10 miembros no permanentes no tienen derecho de veto, pero son responsables de todos sus actos, ya que stos determinarn su reeleccin o no en futuros perodos. Ante esta situacin, los miembros permanentes han ido aplicando una especie de autocensura, con el fin de evitar malestar por parte de otras delegaciones; pero mantienen el veto como herramienta de negociacin poltica para influir sobre una resolucin. Luego de la ampliacin del Consejo en 1965, la relacin entre la cantidad de puestos en el Consejo y la cantidad de estados miembros de la ONU era de un puesto en el Consejo de Seguridad por cada ocho pases miembros de la ONU. Desde entonces, la membresa de la Organizacin ha seguido aumentando producto de lo cual, hoy en da, para respetar esta proporcin, el Consejo debera contar con 25 miembros. En 1980, se circul el documento A/35/L.34/Rev. 2 en el cual se planteaba una nueva propuesta de resolucin con miras a lograr una reforma del Consejo. Esta vez se buscaba una ampliacin a 21 miembros. La iniciativa fue promovida por frica, Asia y Amrica Latina. Sin embargo, no logr reunir el apoyo necesario19. El debate se viene desarrollando desde entonces. Se discute si la ampliacin debera realizarse para contar con 20, 25 o 26 estados en el Consejo. Se negocia si se deberan crear nuevos puestos permanentes, y si la cantidad apropiada seran cuatro, cinco, seis o simplemente, aumentar el nmero de los miembros no permanentes elegidos por dos aos pero con posibilidad de reeleccin. Al menos cuatro pases (Brasil, Alemania, India y Japn) han manifestado expresamente su solicitud y trabajan para lograr su objetivo de convertirse en miembros permanentes. Justifican su peticin en su relevancia poltica y econmica internacional.
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Blum. Op cit. Pgina 636.
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Este inters en modificar la composicin del Consejo obedece tambin a la disconformidad de los Estados, de estar bajo la direccin de un rgano que representa una realidad poltica distinta a la actual. Visto de manera prctica, toda organizacin necesita de reformas. No obstante, hay quienes consideran que tanto en el Consejo como en la ONU si han habido reformas20. De hecho, estas reformas se han venido realizando desde el establecimiento mismo de la organizacin. No obstante, no se haba dado respuesta a todas las necesidades que ahora se sealan, porque stas no se manifestaron durante el perodo de la Guerra Fra. Adems de las ventajas que derivan de su situacin de miembros permanentes en el Consejo, con relacin al manejo de los temas y a la toma de decisiones en el foro, los miembros permanentes tienen nacionales de sus pases constantemente nombrados en rganos claves y cuerpos subsidiarios de la ONU (tales como PNUMA, CIJ, AIEA, OMI, UIT, etc). Este fenmeno ha sido denominado efecto cascada21. Se denomina as al hecho que la estructura jurdica para la toma de decisiones facilita a los miembros permanentes ventajas electorales para la designacin de sus nacionales en puestos claves de agencias del sistema de Naciones Unidas. Este resultado alienta a muchos estados a buscar tomar parte en el Consejo, en un status similar, para alcanzar estos beneficios. Es importante tambin, destacar que se han dado algunos cambios en el Consejo, durante la segunda mitad de la dcada de 1990, con el fin de tornarse en una institucin ms abierta y transparente. Se lograron avances en los siguientes apartados: Apertura de canales de contacto con otros actores: es claro que para tomar medidas acertadas se requiere informacin de primera mano. La calidad de las decisiones depende de la calidad de la informacin. 20
Contribuciones de tropas por parte de los Estados: se mejoraron los mtodos de consultas
Corell, Hans. Reforming the United Nations. International Organizations Law Review. Volumen 2. Diciembre 2005. Pgina 382 21 Ver Security Council enlargement and the cascade effect. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica.
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con los estados proveedores de fuerzas armadas. Esto facilita la toma de decisiones con respecto a las operaciones de mantenimiento de la paz. Ampliacin de la participacin de los miembros de la ONU en el proceso: hasta cierto punto las reuniones abiertas estaban cada vez ms dedicadas a temas de forma y las restringidas a temas de fondo. En 1994, se adopt una declaracin presidencial con el fin de cambiar este mecanismo. Desde entonces, se ha ampliado la intervencin de otros actores externos del Consejo de Seguridad. Relacin con el ECOSOC: en razn de la naturaleza de diversas medidas se ha buscado un contacto ms cercano con el rgano. Reuniones informativas (Briefings) por parte del Secretario General y otras instancias del sistema de ONU: estos briefings son cada vez ms analticos y relacionados con los elementos requeridos para adoptar decisiones de fondo. Se seala que el caso inicial de este procedimiento obedece a Sadako Ogata, Alta Comisionada de ONU para Refugiados. En un perodo de ocho aos, realiz 12 visitas al Consejo de Seguridad desde 1992. Participacin de las ONG: desde la introduccin de la Frmula Arria (que corresponde a un formato de trabajo en el cual si los miembros del Consejo queran escuchar alguna intervencin que pudiera resultarles til en sus deliberaciones lo podan invitar a una sala de reuniones aparte), se permiti la participacin de distintas voces en el foro. De 1993 al 2000, se realizaron 70 reuniones bajo este formato y tres de stas eran con ONG's. Esta tendencia ha ido aumentando al punto de establecerse el Grupo de Trabajo del Consejo de Seguridad sobre ONG's. Balanceando transparencia y eficiencia: los resultados fueron en parte producto del Grupo de Trabajo de Composicin Abierta sobre la Reforma del Consejo de Seguridad. Desde 1993, las medidas adoptadas han sido: ms reuniones abiertas para la adopcin de declaraciones presidenciales, reuniones hbridas (en las cuales se permita la asistencia
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de estados no-miembros) desde 2001, reuniones informativas al final del mes, etc. Estos cambios, aunque son positivos, se limitan al plano de los procedimientos. Las negociaciones han llevado al mejoramiento de los procedimientos del Consejo que ahora son ms abiertos y transparentes resultado del dilogo realizado. El Informe A/59/565, elaborado por el Secretario General de la ONU y presentado ante la Asamblea General de la Organizacin en el 2005, destaca la importancia de tomar una decisin sobre la ampliacin del Consejo que comprendiera estos criterios. Para este fin, present en el documento dos alternativas para la reforma: los modelos A y B. En el proceso de presentacin de proyectos de reforma han intervenido, en uno u otro momento, diversos pases y otros actores polticos internacionales. En primer lugar, los esfuerzos de reforma del Consejo han sido liderados por el Secretariado de la ONU. En el caso preciso de este trabajo de investigacin, el anlisis se centra en la figura del anterior Secretario General, durante el perodo de 1997 al 2006, Kofi Annan. Han existido grupos de estados que comparten visiones comunes, entre si, sobre lo que debe ser la reforma del Consejo. Entre stos se puede citar el grupo Green Tree (integrado por los representantes permanentes en New York de Australia, Mxico, Pases Bajos, Singapur y Sudfrica), el Grupo Amigo para la reforma de la ONU (integrado por Argelia, Australia, Canad, Colombia, Espaa, Japn, Kenia, Mxico, Nueva Zelandia, Alemania, Pases Bajos, Pakistn, Singapur y Suecia) y el grupo Coffee Club (integrado por Argentina, Colombia, Kenia, Argelia, Italia, Espaa, Pakistn y Corea del Sur). No obstante, se han fortalecido dos coaliciones principales: la del Grupo de los Cuatro (G4), compuesto por Alemania, Japn, India y Brasil, y la del grupo Unidos por el Consenso, compuesto por diversos pases bajo el liderazgo de Italia y Argentina principalmente. En este particular, nuestro pas ha tomado parte en las discusiones a favor de la propuesta de
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segundo grupo. ste promueve la ampliacin del Consejo a 25 miembros, elegidos de conformidad con criterios precisos, detallados en el documento de la Asamblea General A/59/L.68 del 21 de julio del 2005. Durante el perodo de la Guerra Fra, los estados fueron analizando las alternativas existentes para la reforma del Consejo y estudiando la viabilidad de cada opcin. Unas pocas reformas como la ampliacin de los puestos no permanentes se hicieron efectivas. Otras alternativas siguieron discutindose y se expusieron en formato oficial en los informes elaborados en el marco de los mecanismos de trabajo de la ONU. Una de las dificultades principales de la situacin imperante es que casi todos los pases que cuestionan el funcionamiento del Consejo estn conformes en reformarlo, pero falta consenso sobre la forma y sobre cules pases tomaran parte en la nueva estructura. La estructura existente no se adecua a la realidad internacional, las competencias no estn claramente establecidas y las herramientas de trabajo no permiten cumplir con el mandato. De realizarse alguna modificacin a la estructura del Consejo, los miembros permanentes han sido claros en que deberan seguirse los lineamientos de la Carta. De conformidad con el artculo 108 de la Carta, la reforma del Consejo requiere la modificacin de la Carta de la ONU. Para que entre en vigor se requiere el voto favorable de los dos tercios de los estados miembros de la Asamblea General (128 de 192 miembros), as como de los miembros permanentes. Luego de esto, los estados parte deben someterlas a ratificacin de sus correspondientes congresos, antes de entrar en vigor. La existencia de un procedimiento regulado de esta naturaleza y con este grado de complejidad ha permitido que estos artculos sean una de las mayores herramientas para conservar el statu quo.
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SEGUNDA PARTE: ACTORES PRINCIPALES EN EL PROCESO DE REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD.
Captulo 3. Posicin de los actores polticos principales durante las negociaciones para la reforma del Consejo de Seguridad.
La ONU fue constituida como una organizacin de y para los Estados. No obstante, la organizacin ha ido abriendo espacios para la participacin de actores no-estatales como la Sociedad Civil, la academia y las organizaciones no gubernamentales (ONGs) en un afn de garantizar estndares ms altos de transparencia, reconocimiento internacional y legitimidad de sus decisiones. El tema de la reforma del Consejo ha sido discutido en distintos foros, con la participacin de diversos representantes estatales y no estatales. El dilogo que ha imperado ha posibilitado el anlisis de las propuestas existentes y la negociacin entre las partes afines con el fin de buscar una comunidad de objetivos. A partir de estos avances, se ha hecho posible establecer agrupaciones de partes, involucradas en el proceso, con lineamientos compatibles sobre el proceso que debe seguirse para reformar el Consejo y los objetivos que deben guiar este proceso.
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3.1. Esfuerzos del Secretario General. La carrera de Kofi Annan se inici como funcionario de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), en 1962, en el Departamento de Presupuesto. Posteriormente, trabaj para la Comisin Econmica de las Naciones Unidas en frica, en las Fuerzas de Urgencia de las Naciones Unidas (FUNU II) y en el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Se traslad a la sede de la ONU, en New York, con el cargo de Subsecretario para la gestin de los recursos humanos. Posteriormente, fungi como coordinador para los asuntos de seguridad, subsecretario para la planificacin de los programas. Fue enviado en misin especial para la repatriacin de 900 funcionarios internacionales en Irak y negociador de la ONU de los trminos para la comercializacin de petrleo para financiar los proyectos de ayuda humanitaria. En 1993, asumi el cargo de Subsecretario General bajo la direccin del entonces Secretario General, Boutros Boutros-Ghali. Los esfuerzos por introducir cambios importantes en la Organizacin haban cobrado un mayor impulso algunos meses antes del inicio de su gestin, bajo el mandato de Boutros Ghali quien, en ocasin del 50 aniversario de la ONU en 1995, divulg el informe Nuestro barrio mundial (Our global neighbourhood), realizado por la Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales. A pesar de graves cuestionamientos por su actuacin, como responsable de las operaciones de cascos azules en las misiones de la ONU en Rwanda y Kosovo, logr obtener el respaldo norteamericano, requerido para asumir el cargo e iniciar su primer mandato como Secretario General de la ONU, en enero de 1997. Este primer mandato fue seguido por su segundo mandato que inici en enero del 2001 por reeleccin, por aclamacin, por parte de la Asamblea General de la ONU. Esta designacin dur hasta el 31 de diciembre del 2006. Fue el stimo Secretario General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y el primero en asumir el cargo, luego de haber trabajado en la Organizacin con el cargo de funcionario como parte de su carrera profesional.
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Sus antecedentes, en la Organizacin, son esenciales para poder entender sus actuaciones y objetivos desde que asumi el cargo de Secretario General. Con relacin al inicio de este perodo, los cambios acaecidos en la Organizacin y su visin ante estos eventos, Annan escribi en el documento A/57/387 que la Organizacin poda cambiar y que de hecho, se haban dado cambios. stos se haban manifestado principalmente despus de la Guerra Fra. Segn comenta, su prioridad al asumir el cargo fue adaptar las estructuras y la mentalidad de la Secretara a las necesidades existentes. Durante los seis primeros meses de su mandato, Annan consolid una estructura organizacional para reducir la duplicacin de funciones, mejorar la coordinacin y trabajar en el tema de distribucin de responsabilidades. Cre el Grupo superior de gestin y puso mayor relevancia en las capacidades del personal de la Organizacin como recurso principal de la misma. Estos y otros proyectos fueron reforzados con la presentacin del documento Renovando las Naciones Unidas: Un programa de reformas (www.un.org/reform/track2). Como resultado de la puesta en marcha de sus proyectos de reestructuracin de la ONU, treinta departamentos, fondos y programas de Naciones Unidas fueron agrupados en cuatro reas: o Paz y seguridad o Asuntos humanitarios o Desarrollo o Asuntos econmicos y sociales. Se estableci un comit ejecutivo para coordinar el trabajo de cada una de estas reas. Desde el inicio de estas reformas, y en los meses siguientes, fueron eliminados de manera permanente aproximadamente mil puestos de trabajo que estaban vacantes desde 1996.
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Posteriormente, los Comits Ejecutivos fueron vinculados con la Oficina del Secretario General a travs del Grupo Superior de Gestin. Este Grupo est compuesto por los directores de categora superior de todos los departamentos, fondos y programas de Naciones Unidas. Esta consolidacin tambin se llev a cabo en la labor operacional de las Naciones Unidas, al interior de los distintos pases. Todos estos cambios, junto con la reforma del Consejo de Seguridad, son parte de una adecuacin de la ONU a las realidades de nuestra poca. Ambos procesos son interdependientes. Las decisiones que adopta el Consejo requieren una maquinaria administrativa fuerte para ser implementadas. La ausencia de esta estructura implicara un fracaso en las reformas del Consejo en el tanto las disposiciones continuaran careciendo de fuerza y las crticas continuaran cuestionando la efectividad de este rgano. En 1997, las oficinas de las Naciones Unidas ocupaban, en gran medida, instalaciones separadas. Para ahorrar dinero y mejorar la sinergia operacional y, tal vez an ms importante, para proyectar una imagen unificada de Naciones Unidas dentro de los pases, se dieron instrucciones a las oficinas nacionales de la ONU para que actuaran lo ms rpido posible, con el fin de compartir oficinas comunes y utilizar los servicios de proveedores en comn. Se apunta que estos mecanismos hicieron posible que, hoy en da, el Sistema de Naciones Unidas opere en 134 pases en vas de desarrollo, en transicin y en crisis, por medio de los diversos fondos, programas y agencias especializadas de Naciones Unidas. Estas disposiciones y los principios que las guiaron fueron presentados por Annan en el 51 perodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU (1997). Ante este foro, present el Documento A/51/950, titulado Renovacin de las Naciones Unidas: un programa de reforma. El informe se compone de dos partes: un panorama temtico de los principales elementos de la reforma y un anlisis ms detallado de las medidas propuestas para la reforma de la ONU. Refirindose a este proceso de reforma y los alcances del mismo, Annan seal en la nota de presentacin del documento que le complaca presentar lo que a su juicio era el programa de
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reformas ms extensas y vastas de los ltimos 52 aos22. Esta manifestacin evidencia el respaldo del Secretario General al proceso de reforma. Ms an, si se toma en consideracin que su mandato estaba apenas iniciando, queda claro el respaldo generalizado entre los miembros de la ONU que este proyecto tena y las grandes expectativas que generaba. En este reporte, el tema de la reforma de la Organizacin se desarrolla a lo largo de 283 prrafos presentados en casi 100 pginas del informe. En el mismo, hace referencia a la reforma del Consejo de Seguridad al precisar que es una fase indispensable en el proceso de reforma de la ONU, y que slo puede ser resuelta por los estados miembros de la Organizacin. A fines de 1999, el Secretario General Annan reconoci el fracaso de la comunidad internacional por no haber abordado debidamente el genocidio en curso en Rwanda en 1994, y por los procedimientos seguidos luego de la cada de Srebrenica (Kosovo) en 1995. A raz de esta situacin, se solicit a un grupo de alto nivel que propusiera medidas prcticas y viables para futuras operaciones de paz. De esta manera, Annan procuraba abordar dos elementos que dificultaban su labor. Por una parte, acabar con los cuestionamientos sobre su competencia y la manera en que gui las fuerzas de paz en estos eventos; y, dejar constancia, por intermedio de terceros, de las dificultades con las cuales tuvo que lidiar en el seno del Consejo de Seguridad para cumplir sus funciones. Este segundo elemento era esencial en el proceso de reforma del Consejo, en el tanto permita generar ms documentacin sobre la necesidad de trabajar ms en este campo. De este proceso se gener el Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (Documento A/55/305). ste fue divulgado antes de la Cumbre del Milenio, en agosto del 2000, y fue conocido como el Informe Brahimi, llamado as en honor al presidente del grupo, Lakhdar Brahimi, de Argelia. El informe determin que algunas de las operaciones de mantenimiento de la paz emprendidas
Carta de envo. 14 de julio de 1997. Presentada por el Secretario General de la ONU al Presidente de la 51 Asamblea General de la ONU.
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por la comunidad internacional se llevaron a cabo, en gran medida, con el propsito de dar la impresin de que se estaba actuando, an cuando no exista la voluntad suficiente para hacerlo, o se careca de un consenso sobre cul deba ser el modo correcto de actuar. Aunque varios de estos elementos contaban ya con el consenso de la mayora de los pases, el hecho de sealarlos en este documento le dio an ms legitimidad a las apreciaciones. Por ser el envo de fuerzas para el mantenimiento de la paz responsabilidad directa del Consejo de Seguridad, las observaciones generadas concernan directamente a este rgano y ponan ms carga sobre la necesidad de aplicar reformas a los mecanismos existentes para la toma de decisiones. En esencia, el Informe Brahimi cuestion los mecanismos de toma de decisin en el rgano y recomend dar fin a las medidas parciales facultadas al Consejo. En casos en donde las condiciones para alcanzar el xito simplemente no existan, el panel indic que en estos casos era mejor no llevar a cabo operacin alguna. En caso de que se decidiera actuar, las operaciones deberan contar con el apoyo necesario y los recursos adecuados para ser efectivas. Este apoyo hace referencia, no slo al respaldo de los miembros permanentes del Consejo, sino tambin a los miembros no permanentes y al resto de los estados parte de la ONU. De esta manera, se procura alcanzar grados mnimos de legitimacin y consenso en la ejecucin de las medidas. Este documento viene a unirse a los restantes documentos generados por instancias de alto nivel, en los cuales se reitera la necesidad de reformar el Consejo de Seguridad y sus procedimientos de trabajo. En setiembre del 2000, el Secretariado de la ONU organiz la Cumbre del Milenio. Ya se haba organizado una reunin de este tipo en 1970 para conmemorar un cuarto de siglo de la Organizacin y otra en 1995 con motivo de la primera mitad de siglo. La cumbre del 2000 buscaba discutir los cambios del mundo y la organizacin con miras al nuevo milenio. Ante este foro, el Secretario General present el Informe Nosotros los pueblos: la funcin de las
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Naciones Unidas en el mundo (Documento A/54/2000). A lo largo del texto, destaca el compromiso de Annan con la reforma de las Naciones Unidas y la voluntad de lograr un rgano eficiente y que cuente con la legitimidad debida para emitir las decisiones sobre las cuales debe reaccionar. Esta reunin marc un hito histrico, ya que fue el encuentro en el cual se logr congregar el mayor nmero de Jefes de Estado y de Gobierno que jams se haba logrado. Se adopt la Declaracin del Milenio, en la cual se marcaban una serie de objetivos y metas. Ms all de este resultado, se inici un movimiento tendiente a la remodelacin de la Organizacin, con el fin de lanzar un multilateralismo ms fuerte en el siglo XXI. Un esfuerzo de esta naturaleza pasaba, necesariamente, por el fortalecimiento de la participacin de la mayor cantidad posible de pases en el Consejo de Seguridad. De esta Cumbre se gener la resolucin A/55/L.2, en la cual los estados miembros se comprometen a tomar las medidas necesarias para llevar adelante el proceso de reforma del Consejo. Durante la 57 sesin de la Asamblea General de la ONU (2002), el tema volvi a ser el centro de la discusin, a partir de los lineamientos presentados en el Informe del Secretario General N A/57/387, titulado Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio. Para este momento, Annan ya haba experimentado las dificultades en el proceso de reforma del Consejo de Seguridad. En el Informe se destaca la importancia de la reforma como medio para maximizar el potencial del Consejo de Seguridad. El Informe reconoce la labor realizada por el Grupo de Trabajo sobre la reforma del Consejo de Seguridad, destaca las dificultades para lograr un acuerdo entre los estados y subraya la relevancia del tema para la ONU dado que el tamao y la composicin del Consejo no parecen suficientemente representativos. Esto incide en que la falta de credibilidad del Consejo lleva a un lento deterioro de su autoridad. A la vez, esta situacin trae consecuencias para la paz y la seguridad internacionales. Simultneamente, advierte que la reforma por si misma no va a
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facilitar el proceso de toma de decisiones ni a garantizar fortalecer al rgano por lo que el dilogo debe enfocarse en medidas concretas. Annan deja en claro que la bsqueda de la reforma del Consejo de Seguridad no debe limitarse al hecho de reformar nicamente. La reforma debe buscar, en todo momento, el mejoramiento de los mecanismos de trabajo. En el caso de aumentar la talla del Consejo, Annan precisa que esta medida podra traer consecuencias negativas en el funcionamiento del rgano. El Informe evidencia que ciertos cambios en los procedimientos de trabajo y los mecanismos de decisin del Consejo no requieren reformar las reglas provisionales y que el nfasis dado a este asunto ha hecho posible lograr avances en el tema. Para Annan, la reforma del Consejo de Seguridad ha sido una preocupacin constante23. Luego de los eventos del 11 de setiembre y de la crisis institucional producida en la ONU por la invasin de los Estados Unidos a Irak, la posicin de Annan se vio todava ms fortalecida. Procur, entonces, incorporar en el proceso de reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, a otros actores polticos internacionales. En setiembre del 2003, Annan presenta ante la Asamblea General su discurso titulado una bifurcacin en el camino (A fork in the road). En este discurso enuncia la importancia de tratar los mecanismos de funcionamiento del Consejo y adoptar los cambios necesarios y decisivos en el futuro del rgano. Tal como seala, se haba llegado a un punto tan decisivo como lo fue el momento en que se decidi constituir la ONU en 1945. Con miras a la sesin 59 de la Asamblea General de la ONU (2005), Annan convoca, en noviembre del 2003, un panel de expertos independientes, bajo el formato de Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio. El trabajo de este grupo fue liderado por el ex Primer Ministro de Tailandia, Anand Panyarachun.
Schrijver, Nico. UN Reform: A Once-in-a-Generation Opportunity?. International Organizations Law Review. Volumen 2. Diciembre 2005. Pgina 271.
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Dada la sensibilidad de varios estados hacia temas tales como: cules pases podran merecer un puesto como miembros permanentes del Consejo, la modificacin o no del Derecho de veto o las reglas de procedimiento del Consejo entre otras, los alcances y las competencias del grupo deban estar estrictamente delimitados. Igualmente, la composicin del mismo deba respetar tanto criterios de equidad geogrfica, como consideraciones geopolticas. Con el fin de determinar de manera precisa las facultades de este panel de discusin, los estados acordaron conceder un mandato estricto al grupo. El mandato extendido al Grupo consista en estudiar las amenazas globales existentes y realizar un anlisis de los desafos futuros a la paz y la seguridad internacionales, determinar la contribucin que puede aportar la accin colectiva a la respuesta a esos desafos y recomendar los cambios necesarios para asegurar una accin comn eficaz. Se precis adems que el rol del Grupo se limitaba a los temas de paz y seguridad internacionales y no a otras cuestiones institucionales. Esto con el fin de evitar presiones polticas de distintos sectores con el fin de abordar temas colaterales. El Grupo present, al Secretario General, el reporte Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos (Documento A/59/565). El reporte contiene una lista de 101 recomendaciones resumidas en el anexo 1 del reporte del Panel. El reporte analiza las diferencias entre las condiciones existentes en 1945 y las imperantes en el 2005 y argumenta a favor de la seguridad colectiva y de una estrategia de prevencin. Presenta, adems, propuestas institucionales para modificar el Consejo y hacerlo ms efectivo. La complejidad del tema qued en evidencia en la nota de presentacin del reporte por parte de Panyachun, en la cual seala que aunque no todos los miembros estn totalmente de acuerdo respecto de cada punto y detalle del informe, todos lo hacen suyo y, en general, convienen con sus conclusiones. No obstante, la nota precisa que no se logr un consenso con relacin a los modelos propuestos para la ampliacin del Consejo ni los criterios presentados para decidir la composicin del Consejo. La nota seala adems que, a pesar de los desacuerdos existentes, existe un consenso a favor de favorecer la creacin de los espacios necesarios para el debate entre
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las opciones existentes. El captulo XIV del reporte est dedicado al Consejo de Seguridad. En el mismo aborda los argumentos que llevaron a la composicin y distribucin de los escaos del Consejo de Seguridad. El documento reitera los alegatos sobre el mal funcionamiento de la Organizacin y las dificultades de trabajo del Secretariado de la ONU, como resultado de los mtodos de trabajo del rgano. En el informe se presentan dos modelos de ampliacin del Consejo: A y B. Ambos esquemas parten de la existencia de cuatro grupos regionales: frica, Asia y el Pacfico, Europa y Amrica. Dentro de esta distribucin, el Modelo A se presenta de la siguiente manera: Nuevos puestos con derecho de veto: ninguno. Nuevos puestos permanentes: 6. Nuevos puestos no permanentes: 3. Duracin de nuevos puestos no permanentes: 2 aos. La distribucin sera la siguiente:
Cuadro esquemtico de la Propuesta A: Regin Nmero de Puestos Nuevos puestos Puestos Estados permanentes que permanentes que se mandato se mantienen proponen dos aos frica 53 0 1 3 2 2 1 4 3 2 Asia y el 56 Pacfico Europa 47
con Total de 6 6 6
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Amrica Total
35 191
1 5
1 6
4 13
6 24
Fuente: Reporte Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Documento A/59/565. ONU.
No obstante, los nuevos miembros permanentes no tendran derecho de veto, por lo que se puede interpretar que es una categora inferior de membresa comparada con la existente. Entre otras implicaciones, de manera prctica, Europa pasara a tener dos sitios de eleccin en vez de los tres que tiene actualmente. Se reconoce adems, de cierta manera, un derecho de participacin a los pases del continente africano. Es importante tener presente que, a pesar de que son el segundo grupo regional ms amplio de la ONU, no cuentan hasta el momento con ninguna representacin como miembros permanentes. La distribucin de la Propuesta B en el informe se presenta de la siguiente manera: Nuevos puestos con derecho de veto: ninguno. Nuevos puestos permanentes: ninguno. Puestos con un mandato renovable de cuatro aos (Tambin referidos como miembro semipermanente: 8. Nuevos puestos no permanentes: 1. Duracin de nuevos puestos no permanentes: 2 aos. La distribucin sera la siguiente:
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Cuadro esquemtico de la Propuesta B: Regin Nmero de Puestos Nuevos puestos Puestos de dos Total Estados permanentes que permanentes que se aos no se mantienen proponen renovables frica 53 0 1 3 1 5 2 2 2 2 8 4 3 1 3 11 6 6 6 6 24 Asia y el 56 Pacfico Europa Amrica Total modelo A 47 35 191
Fuente: Reporte Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Documento A/59/565.
El informe reconoce que no existe una forma viable para eliminar el derecho de veto, y es por ello que sugiere que en ningn caso, de hacerse efectiva la ampliacin de los miembros del Consejo, se les debe dotar del derecho de veto. Es importante sealar que las propuestas no slo abordan la reforma del Consejo, sino tambin cambios en otros rganos de la ONU, as como enmiendas a la Carta. No obstante, las propuestas sobre la expansin del Consejo atrajeron mayoritariamente la atencin de la opinin pblica. El modelo B presenta la ventaja de ser ms flexible. Bajo esta estructura, pases como Brasil, Alemania, India, Japn, Nigeria y otros pases involucrados en las discusiones sobre el modelo de ampliacin del Consejo, tendran ms posibilidades de ser reelectos cada cuatro aos. Seran virtualmente como un miembro semi-permanente segn el formato del modelo A. Por otra parte, el modelo B hara posible que otros miembros de Europa, frica y Amrica pudieran tambin competir por un puesto semi-permanente. An cuando estos modelos fueran adoptados y se aceptara la composicin propuesta, los estados miembros deberan lograr todava un acuerdo con respecto a la designacin de los pases que
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asumiran los nuevos espacios. Esto implicara una disputa, tanto a nivel internacional como a lo interno de los distintos grupos regionales. No obstante, constituye un avance importante el hecho que estos espacios se recomienden para determinadas reas geogrficas. El Panel recomend tomar en consideracin la contribucin de los estados a la paz y la seguridad internacionales al momento de designar los pases que tomaran parte en el Consejo. Se dara preferencia, para la designacin en el cargo de puestos permanentes, a los estados que se cuenten entre los tres primeros en la aportacin de contribuciones financieras al presupuesto ordinario o de contribuciones a misiones para el mantenimiento de la paz en la regin. Sobre este elemento, es importante destacar el inconveniente que este abordaje genera al valorar de manera menos preponderante, la importancia de aquellos pases que aportan tropas para las fuerzas de los cuerpos de paz. Con el fin de evitar situaciones similares en el futuro, el Grupo fue claro en precisar que la composicin no deba considerarse permanente o inimpugnable en el futuro. Ms an, para facilitar un eventual proceso de examen, proponen revisar la composicin del Consejo de Seguridad en el 2020. Es importante precisar que ninguno de los modelos contempla ampliar o modificar los derechos de veto existentes. Inclusive, reconoce que la prctica es anacrnica e inadecuada para la organizacin. El reporte va ms all, hasta el punto de solicitar a los P5 (Estados Unidos, Federacin de Rusia, China, Reino Unido y Francia) su compromiso de abstenerse de utilizar el veto en casos de genocidio y abusos en gran escala de los derechos humanos. Como parte de las reformas propuestas, presentan la opcin del voto indicativo, segn el cual los miembros del Consejo de Seguridad podran pedir una indicacin pblica de las posturas respecto de una decisin que se propusiera. Ven este mecanismo como una alternativa para hacer que, el uso del veto, sea ms responsable y transparente.
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Ambos modelos dejan sin resolver el status de naciones como Indonesia (que representa una poblacin del 200 millones de habitantes y que es la nacin islmica ms grande del mundo) y Pakistn (con cerca de 150 millones de habitantes). A la vez, garantiza espacios en el Consejo a estados de Amrica Latina con una poblacin y un peso poltico ms reducido. No obstante, es importante tener claro que el volumen de la poblacin de los pases es un criterio de doble filo para la determinacin de las naciones que deben tener un espacio en el Consejo. En diversos pases, el volumen de la poblacin ha llevado a excluir a grandes masas de la educacin y la toma de decisiones. Por este motivo, pases de talla media pero con estructuras administrativas inclusivas tienen ms mrito para asumir un puesto permanente, que algunos pases de gran talla. Resultado del intercambio de opiniones subsiguiente entre los estados miembros, la academia y la sociedad civil, Annan presenta para este mismo perodo de sesiones un nuevo Informe. En el documento A/59/2005: Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. En este documento se destaca el respaldo de los estados hacia el Consejo y el reconocimiento implcito que hacen de su autoridad por medio del acto de adhesin a la Carta de las Naciones Unidas. Igualmente, se recalca la responsabilidad que pesa sobre este rgano, a favor del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este vnculo es la justificacin principal para buscar que el Consejo logre estar en condiciones de desempear esa responsabilidad y que sus decisiones inspiren respeto a nivel mundial. El informe refiere a manifestaciones anteriores plasmadas en documentos, tales como la Declaracin del Milenio (resolucin 55/2 de la Asamblea General), que haca ya referencia a la necesidad de modificar la composicin del Consejo para que fuera ms ampliamente representativo de la comunidad internacional en su conjunto, as como de las realidades geopolticas de nuestros das, y que de esta manera tuviera ms legitimidad frente al mundo. Con relacin a los procedimientos de funcionamiento recalca que los mtodos de trabajo deben ser ms eficaces y transparentes toda vez que debe satisfacer las expectativas existentes.
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Annan se abstiene de abordar el tema del derecho de veto. l supo prever que la inclusin de un elemento de esa naturaleza en su reporte comprometera la discusin del tema y la obtencin de un acuerdo sobre cualquiera de los puntos. Este reporte busca reforzar aspectos que, por los compromisos asumidos por algunos actores polticos, no pudieron ser precisados en el primero reporte. El reporte refera expresamente a la reforma del Consejo de Seguridad y su expansin ms all de sus quince miembros actuales. El tema tiene buena acogida entre las partes interesadas y se reciben retroalimentaciones positivas. Sin embargo, Annan se ve directamente involucrado en el escndalo del programa Petrleo por alimentos, que buscaba permitir que Irak vendiera petrleo a cambio de alimentos, medicamentos y otras necesidades humanitarias. El programa se suspendi poco despus de la invasin americana a Irak. Resultado de la falta de apoyo del Secretario General a la invasin, los Estados Unidos presionaron para que las acusaciones que ellos tenan contra el programa fueran investigadas. Para este fin, Annan design al norteamericano Paul Volcker como responsable de todas las averiguaciones. Esta comisin se denomin Volcker Commission. Aunque las investigaciones no lograron vincular a Annan, directamente, con los eventuales malos manejos de los recursos, Annan perdi credibilidad a nivel internacional. Ms an, Annan ... reconoci ser responsable mas no culpable de lo sucedido con el citado programa.24. Esto lo oblig a dejar la direccin del tema y a delegarlo en alguien ms. Como seala Schrijver:
camino hacia la Cumbre mundial, Annan fue capaz de establecer la agenda durante un perodo considerable pero, durante los cruciales meses previos a la cumbre de setiembre pareca que haba perdido su posicin protagnica25.
Para la presidencia de los trabajos de la 59 sesin de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 2004 se eligi al diplomtico Jean Ping, de Gabn. Su direccin del proceso fue imprecisa y
Rosas, Mara Cristina. Sesenta aos de la ONU: qu debe cambiar?. Revista de Comercio Exterior. Mxico. Volumen 55, N 10. Octubre del 2005. Pgina 837. 25 Schrijver. Op cit. Pgina 273.
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las deliberaciones se complicaron. No se cumplieron los plazos de negociacin del texto y, al final, se obtuvo un documento de consenso muy dbil. Este documento deba ser sometido a la Plenaria de la Asamblea General, de setiembre del 2005, y sera un mecanismo de seguimiento de la Declaracin del Milenio. En setiembre del 2005, se adoptaron las conclusiones de la Cumbre Mundial. Luego de las modificaciones requeridas por el Representante Permanente norteamericano, John Bolton, y haca el final de las negociaciones, se lograron incluir dos prrafos que se refieren al Consejo en la Declaracin: los prrafos 153 y 154. No obstante, estos prrafos no satisfacan las expectativas del encuentro en esta materia. Aunque se buscaba dar legitimidad al Consejo, nada de esto se menciona en el documento de conclusin (Outcome Document)26. El documento, por lo menos, mantiene el mnimo de apoyar el principio de reforma del Consejo de Seguridad, con miras a lograr una mayor eficiencia. Adems del Secretariado de la ONU, hay distintos pases que se han involucrado directamente en el proceso de proposicin y divulgacin de distintos modelos de reforma del Consejo. Una vez que se present el informe del panel de alto nivel con los modelos de expansin del Consejo de Seguridad, los pases miembros de la ONU empezaron a establecer alianzas segn sus intereses. Antes de este momento, ya la mayora de los estados interesados en tomar parte en el Consejo se haban manifestado en ese sentido; pero, ante la coyuntura, se constituyeron coaliciones o grupos conforme la compatibilidad de sus intereses.
Blokker, Niels y Muller, Sam. Introduction. International Organizations Law Review. Volumen 2. Diciembre 2005. Pgina 361.
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3.2. Propuestas de reforma aportadas por el Grupo de los Cuatro. El Grupo de los Cuatro (G4) estuvo inicialmente compuesto por Alemania, Japn, Brasil e India. La mayora de estos pases se encuentra ya en una categora equivalente de un miembro semipermanente, tal como existi en el Consejo de la Liga de las Naciones supra presentado. Su participacin en el Consejo como miembros permanentes no es sucesiva, pero si es bastante frecuente. Esta situacin sera una reversin de hecho a esta prctica, tal como se concedi a inicios del siglo pasado, a las potencias de talla media. No obstante, a diferencia de las disposiciones del Consejo de Seguridad, el Convenio de la Liga de las Naciones no prohiba la reeleccin consecutiva por lo que su presencia en el Consejo era continua. Desde mediados de 1997, se haba presentado una propuesta de reforma precisa y detallada. Este proyecto fue circulado entre los estados y conocido como el Plan Razali. A partir de los lineamientos establecidos en este proyecto, Alemania empez a trabajar con el fin de incorporar a los restantes miembros del actual G4 dentro de su programa de trabajo, con miras a ingresar como miembros permanentes al Consejo de Seguridad. El Plan Razali haba sido presentado en marzo de 1997, por el entonces presidente de la Asamblea General y presidente del comit de trabajo sobre la reforma de la ONU, Embajador Ismail Razali de Malasia. El Plan propona, en una primera fase, que los estados miembros adoptaran por mayora simple una resolucin para expandir el Consejo de cinco miembros permanentes y cuatro miembros no permanentes. Los nuevos miembros permanentes no tendran derecho de veto. En la fase siguiente, la Asamblea General elegira, por dos tercios, los miembros permanentes. Luego, se realizaran las enmiendas a la Carta conforme el artculo 108, por dos tercios. El Plan contemplaba que, diez aos despus, se convocara una Conferencia conforme el artculo 109. La relevancia de esta propuesta obedece a que el Representante Permanente de Estados Unidos, Embajador Bill Richardson, admiti por primera vez, en julio de 1997, que esta era la primera
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ocasin que una propuesta era analizada como viable por los miembros permanentes del Consejo27. Sin embargo, la propuesta fue rechazada por la Asamblea General, en noviembre de 1998, por contravenir las disposiciones del Captulo 18 de la Carta. El rechazo de esta propuesta fue un xito para un grupo de pases cuyos intereses se veran perjudicados por la concesin del status de miembros permanentes a estas potencias. Los inconvenientes se generaran resultado de la brecha que se establecera entre los nuevos miembros permanentes y las restantes potencias internacionales que no seran capaces de acceder a estas plazas. Estos pases son lo que se denominan mid-seized powers. Esta decisin los delegara a potencias de segunda categora. Este grupo se autodenomin el Coffee Club. Posteriormente, el grupo se estructur ms formalmente y pas a denominarse Unidos por el Consenso. Los pases parte del Grupo G4 haban realizado en uno u otro momento manifestaciones en favor de su acreditacin como miembros permanentes, sobre todo de manera individual. En julio del 2004, los gobiernos de Japn y Alemania acordaron que, despus de varios aos de discusiones, el momento haba llegado de buscar una solucin sobre el tema de la reforma del Consejo de Seguridad. Los gobiernos estaban preocupados de que se perdiera el impulso que se haba venido manifestando desde el inicio del mandato de Kofi Annan. Ms an, tras la crisis institucional ocasionada por la investigacin de la Comisin Volcker, teman perder el inters captado a nivel gubernamental. Ante esta situacin, decidieron institucionalizar el tema y trabajar conjuntamente para obtener la mayor cantidad posible de apoyos. Japn y Alemania empezaron a buscar, conjuntamente, respaldos para su proyecto comn de lograr un puesto permanente. Sin embargo, entre ms apoyo lograban, ms se fortaleca la rivalidad de estos pases con las potencias de segundo rango, que quedaran rezagadas con el ingreso de estos pases al Consejo.
Valle, Valeria Marina. La reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: la posicin de Brasil y Mxico. Revista de Comercio Exterior. Mxico. Volumen 55, N 10. Octubre del 2005. Pgina 864.
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Especficamente, los expertos indicaban que si Alemania alcanzaba un asiento permanente, Espaa, Polonia o Italia tambin consideraran legtimo tomar parte en el Consejo, en la misma condicin. Igualmente, si Japn fuera escogido, Corea del Sur tambin reivindicara su derecho apoyado en su rol econmico internacional y su presencia activa en el plano de la cooperacin internacional. Alemania y Japn buscaron el apoyo de Brasil e India en este proyecto y juntos constituyeron el Grupo de Cuatro que luego se llam G4. La estrategia era patrocinar una resolucin conjunta, que sera presentada en la Cumbre Mundial de setiembre del 2005. Esperaban contar con el respaldo de la mayora de estados de la ONU para su peticin. El lanzamiento oficial de la propuesta del G4 tuvo lugar el 22 de setiembre del 2004, en el marco de la Asamblea General de la ONU. Fue un lanzamiento conjunto en el cual participaron los Jefes de Estado de los pases directamente concernidos y que fue divulgado al mundo a travs de la cadena de noticias alemana Deutsche Welle28, entre otros. Esto evidencia el compromiso de este pas con la iniciativa. Con el fin de materializar sus pretensiones, presentaron el proyecto de resolucin A/59/L.64 del 6 de julio del 2005. Los estados que forman parte del G4 defendan la utilizacin de criterios financieros y polticos para la inclusin de los pases que estaran representados en el Consejo de Seguridad. Segn un estudio divulgado con motivo de la 60 sesin de la Asamblea General de la ONU, en 1946, aproximadamente un 70% del presupuesto de la ONU era sufragado por los miembros permanentes. Hoy en da, estos estados aportan un 37% del presupuesto regular y un 45% del presupuesto de los cuerpos de mantenimiento de la paz. Este elemento es utilizado para justificar que el Consejo incorpore a los estados que estn asumiendo esta responsabilidad o bien, para precisar que este criterio, vigente en aqul momento, no resultaba ms utilizable.
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Ver www.dw-world.de/dw/article
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Si bien es cierto, Alemania y Japn son el segundo y tercer mximo contribuyente de la ONU, su ingreso al Consejo de Seguridad en la condicin de miembros permanentes ocasionara inestabilidad poltica en sus respectivas regiones. Aunque Japn y Alemania contaban con el respaldo de Estados Unidos para ingresar al Consejo como miembros permanentes, esta situacin no sera la ideal para Reino Unido y Francia. El ingreso de ambos pases al Consejo elevara el perfil de Alemania a nivel europeo, a un nivel similar o inclusive mayor del que ambos pases ostentan y con esto conllevara una prdida relativa de relevancia internacional para ambos. An tomando en consideracin estos elementos, durante la dcada de 1990, ambos pases decidieron apoyar la iniciativa de Japn y Alemania. Este cambio de opinin podra obedecer al hecho de que, un eventual rechazo a la candidatura de Alemania, empujara a este pas a apoyar la tesis de conceder una plaza nica europea de miembro permanente en perjuicio de los intereses de Reino Unido y Francia. Una vez que se present el proyecto de resolucin ante la Asamblea General, Francia decidi tambin apoyar las aspiraciones de India y de Brasil de convertirse en miembro permanente. Tanto la Federacin Rusa como China evitaron inicialmente referirse al tema. No obstante, ms recientemente, la Federacin Rusa se pronunci a favor del ingreso de India, pero fue omisa sobre las candidaturas de Alemania y Japn. Si India es incorporada al Consejo como miembro permanente, Pakistn pedira se le concediera un espacio tambin, ya que ambos estados han luchado por un trato idntico. Igualmente, si Brasil asume un puesto permanente es de esperar que otros pases de Amrica del Sur, como Argentina y Chile, pidan se les tome en consideracin. En el caso de Suramrica la situacin traera gran cantidad de dificultades para el proceso de integracin regional en curso por el desequilibrio que se creara. De manera expresa, pases como Mxico ya han externado su rechazo a esta iniciativa (Diario El
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Universal del 13/07/05)29. La composicin del Grupo Unidos por el Consenso, al cual se refiere este anlisis ms adelante, no es casualidad, sino una suerte de reaccin directa de los pases ms concernidos con estos proyectos. Otros pases (entre ellos Argentina, Canad, Colombia, Costa Rica, Espaa, Italia, Pakistn y Turqua), proponen por su parte un Consejo de Seguridad compuesto por 25 miembros. De estos miembros, 20 tendran la condicin de miembros no permanentes. Las declaraciones, tanto de este grupo como de sus estados miembros ms activos, se han lanzado en el sentido de que el status de miembro permanente es un privilegio difcil de justificar en la realidad internacional actual. Por este motivo, este proyecto impulsa la tesis de que cualquier ampliacin del Consejo debe limitarse a la inclusin de miembros no permanentes. En lo referente al Derecho de veto en el marco de la propuesta del G-4, los estados parte del grupo propusieron, en su proyecto inicial, que los nuevos miembros permanentes deban serlo de pleno derecho. Por consiguiente, deban contar con la facultad de ejercer su derecho de veto tambin. Posteriormente, precisaron que, en caso de que la propuesta en trminos generales reuniera el consenso en la mayora de los puntos propuestos, estaran dispuestos a renunciar a pedir el Derecho de Veto. An con la manifestacin expresa de estar dispuestos a mostrar un cierto grado de flexibilidad en sus peticiones, Estados Unidos y la Unin Africana ya se han manifestado opuestos al proyecto de reforma presentado por el G4. Segn las manifestaciones de los Estados patrocinadores de la tesis de reforma impulsada por el G-4, el proyecto se basa en el espritu de que los pases ms representativos de las regiones tengan un puesto permanente en el Consejo. Esto garantizara una voz constante en defensa de los intereses de cada espacio geogrfico.
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Sastre, Noelia Mxico rechaza iniciativa de G-4 de reforma ONU. Publicada en El Universal del 13/07/05.
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Deben crearse oportunidades de representacin para los pases que aportan financieramente su apoyo a la Organizacin. Tal como seal Joschka Fischer, anterior ministros de asuntos exteriores de Alemania, en su discurso ante el 59 perodo de sesiones de la Asamblea General ... una representacin ms amplia y ms equilibrada de todos los continentes tambin a nivel de los miembros permanentes se traducira en una mayor identificacin de todos los estados con el Consejo de Seguridad. (...) La ampliacin debe reflejar de forma adecuada virajes tales como la descolonizacin, el fin de la Guerra Fra y la globalizacin. En ltima instancia, la composicin del Consejo debe responder a las realidades geopolticas actuales. (Discurso de Joschka Fischer ante Asamblea General. 59 Perodo de sesiones. Julio del 2004) Para Brasil e India el trabajar en conjunto con Alemania y Japn no era el escenario ideal, porque se encontraban en una segunda categora con respecto a estos pases. Ms an, era claro desde un principio que los Estados Unidos, como miembro permanente, no iba a apoyar una expansin tan amplia del Consejo30. Adems, Estados Unidos ya haba asumido compromisos con Japn, por motivos polticos, y con Alemania, por criterios financieros. La propuesta peda aumentar la membresa del Consejo de 15 a 25 miembros, agregando seis miembros permanentes y cuatro puestos no permanentes. De conformidad con la propuesta, los seis miembros permanentes seran asignados de la siguiente manera: dos para frica, dos para Asia, uno para Amrica Latina y el Caribe y uno para Europa Occidental. Los cuatro puestos no permanentes seran distribuidos uno para cada grupo regional. Dado que en el G4 ya estaban los estados que tomaran parte en la asignacin de cuatro de los seis espacios permanentes, nicamente faltaba determinar cules seran los pases africanos seleccionados. Por lo que se iniciaron las negociaciones sobre este apartado con los representantes de este continente. La iniciativa del G4 no logr reunir el respaldo que esperaban. Los copatrocinadores de la
Patterson, Anne W. Noble vision unrealized: U.S. Proposals for UN Reform. Hampton Roads International Security Quarterly: III/2005. 15 de Julio, 2005. Pgina 28).
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resolucin fueron pocos y de poco peso poltico internacional. Las reacciones de los miembros permanentes, ante este proyecto de resolucin, fueron diversas. China reiter nuevamente su rechazo al ingreso de Japn y obvi referirse a los tres pases restantes. Los Estados Unidos no se refirieron al texto. Francia, se haba manifestado conforme con la solicitud de Alemania desde 1992; y desde 1993 con la peticin de Japn. Luego de presentada la propuesta acogi con buenos ojos las solicitudes de India y Brasil. Los estados africanos no slo no lograron un acuerdo sobre los dos pases del rea que tomaran parte en la formula, sino que, se negaron a apoyar la iniciativa. Ms an, el Grupo Africano present otra propuesta distinta de expansin. La iniciativa africana cont con el respaldo de 43 de los 52 estados de la regin que toman parte en la Asamblea General. El proyecto de resolucin fue circulado como documento A/59/L.67, del 14 de julio del 2005. Este proyecto propona un aumento de la membresa del Consejo de 15 a 26 puestos. Los once nuevos puestos seran asignados de la siguiente manera: dos puestos permanentes y dos puestos no permanentes para frica para un total de cuatro; dos puestos permanentes y uno no permanente para Asia, un puesto no permanente para Europa del Este, un puesto permanente y uno no permanente para Amrica Latina y el Caribe; y, un puesto permanente para Europa Occidental. La diferencia principal con la propuesta del G4 estaba en los puestos no permanentes para frica y que la propuesta africana inclua el ejercicio del derecho de veto para los nuevos miembros permanentes. La dificultad de conciliar ambas posiciones radicaba, tambin, en el poco tiempo que quedaba antes de que los estados participantes en la Cumbre tuvieran que adoptar el documento final y en la dificultad de lograr negociar bilateralmente con una contraparte africana, que representaba intereses tan diversos y confrontados como los de Egipto, frica del Sur, Nigeria, Senegal, etc.
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Para los pases africanos, a diferencia de los pases del G4, la inclusin en el Consejo de Seguridad no persigue un reconocimiento de su relevancia poltica o econmica. Luego de la Guerra Fra, los pases africanos se dieron cuenta que no tenan ningn inters geopoltico para el resto del mundo. La asistencia y la cooperacin hacia el continente fueron disminuyendo. Estos pases se han ido dando cuenta que no tienen los recursos para tomar parte en las reuniones y que no tienen la maquinaria poltica para influir en los temas de la agenda de discusin. No obstante, la mayor parte de las decisiones que se adoptan los conciernen directamente, tanto en materia econmica y de cooperacin, como de mantenimiento de la paz. Para frica, la obtencin de los asientos permanentes podra, a la larga, beneficiarlos. Gracias al impulso de los representantes africanos, el Consejo de Seguridad podra reaccionar con mayor rapidez ante los conflictos en la regin. Grosso modo, se dara una nueva dinmica al tema africano ms acorde con su propia visin del tema31. La dificultad para negociar sobre esta propuesta, tanto para el G4 como para las naciones africanos, radicaba en que la propuesta de reforma haba sido generada directamente desde el Consejo Ejecutivo de la Unin Africana, en marzo del 2005. La negociacin en el continente, en torno al tema del derecho de veto, haba sido muy complicada. Se tuvo que llegar a un acuerdo de consenso conocido como el Consenso Ezulwini segn el cual, an cuando frica se opone al veto, en el tanto exista y por motivos de justicia, debe estar disponible para todos los miembros del Consejo de Seguridad. En este escenario, resultaba polticamente difcil justificar la renuncia a este derecho luego de todas las negociaciones que se haban desarrollado. Estos elementos complicaban la situacin general y constituan un xito ms para el G4. La Unin Africana propona as un rgano compuesto por 26 miembros, de los cuales 6 tendran el carcter de miembros permanentes con Derecho de veto (con dos representantes del continente africano). Cuando el plazo para la negociacin finalizaba, el G-4 logr alcanzar un acuerdo con la
Fay, Andr. frica frente a la ampliacin del Consejo de Seguridad de la ONU. Revista de Comercio Exterior. Mxico. Volumen 55, N 10. Octubre del 2005. Pgina 879.
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Unin Africana. El acuerdo se logr en julio del 2005, a pocos das de la Asamblea General. Contena el compromiso de establecer un miembro no permanente ms de lo dispuesto en la propuesta original del G4. La propuesta requera el apoyo de, al menos, dos tercios de los 192 estados miembros de la Asamblea General de la ONU. Esto representa el respaldo de 128 pases. No obstante, en el mejor de los escenarios, los especialistas consideraban que la propuesta del Grupo G-4 podra contar con el apoyo de noventa pases. A pesar de las oposiciones al proyecto, no se present ninguna contrapropuesta alternativa, ni que contara con el respaldo necesario para lograr una reforma del Consejo. Ms an, se considera que esta propuesta poda reunir ms apoyos que la propuesta del Grupo de Unidos por el Consenso, que expongo ms adelante. Con respecto a la situacin especfica de cada patrocinador de esta iniciativa, se debe destacar que Alemania ha tenido una presencia casi continua en este espacio de debate. Alemania fue miembro no permanente del Consejo de Seguridad en cuatro ocasiones: 1977/1978, 1987/1988, 1995/1996 y 2003/2004. El Gobierno germano dice contar, individualmente, con el apoyo de importantes socios en la Unin Europea. Adems, ante el hecho de que la UE como tal no puede asumir un puesto, ellos resaltan que deben contar con un puesto permanente para apoyar los proyectos de inters de la Unin. Alemania ha cuestionado, en distintas ocasiones, el formato de los miembros semi-permanentes propuesta en el Modelo B supra referido. Critica que este formato de representacin no tiene gran acogida entre los estados miembros de la ONU. En el caso de Japn, es importante tener presente que era uno de los estados catalogados en la Carta de las Naciones Unidas como Estado enemigo. Al conformarse las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad, el pas estaba acabado y el Imperio Japons de entonces no tena ningn rol relevante en el plano internacional. Japn se integr a la ONU en 1956. Desde entonces, ha
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ejercido en diez ocasiones como miembro no permanente. Desde su ingreso a la ONU, Japn ha asumido una parte importante de las cargas financieras de la Organizacin, tanto en la forma de contribuciones obligatorias como de contribuciones voluntarias. Japn ha sido el pas que ms ayuda de asistencia internacional ha dado en los ltimos aos. Ha contribuido con un 20% del volumen internacional de asistencia para el desarrollo. Algunas notas periodsticas publicadas en enero del 2006 apuntan a sealar que Japn se ha apartado del G4 para intentar obtener por su cuenta el escao permanente. No obstante, su rol activo en la defensa de esta propuesta, as como el enfoque histrico del presente anlisis, justifican su referencia en este apartado. Otro de los alegatos, en contra del ingreso de Japn al Consejo, es el hecho de que, de conformidad con la Constitucin de este pas, el Gobierno tiene prohibido el uso de fuerzas armadas fuera del pas. No obstante, esto no ha impedido su participacin en cuerpos de paz de la ONU. A pesar de que China es el socio ms importante, en trminos comerciales de Japn, esto no ha impedido una oposicin absoluta a la intencin de Japn. Japn experimenta una situacin similar con las dos naciones de la Pennsula Coreana (Repblica Democrtica de Corea y Corea del Sur). Ambas naciones consideran que la concesin de un escao a Japn como miembro permanente del Consejo de Seguridad representa una amenaza grave tanto para sus pases, directamente, como para su posibilidad de alcanzar una mayor importancia en la regin. Por este motivo, se han manifestado opuestos. Con respecto al proceso de reforma, el Gobierno de China ha sido enftico en sealar que acoger la decisin que cuente con el consenso o, en su defecto, aqulla que rena la mayor cantidad de apoyos.
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China ha buscado enfocar el debate en los objetivos y la razn de ser de la reforma, por sobre la determinacin de cules estados asumirn, o no, un cargo permanente, o cmo se continuar administrando el Derecho de veto. Para China, el objetivo de la reforma del Consejo de Seguridad es de facilitar que un rgano de la ONU asuma la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con los lineamientos establecidos en la Carta de la ONU. China se ha atribuido a si misma la representacin de los pases en vas de desarrollo. Conforme con esta postura, ha reiterado que los indicadores econmicos nacionales, o las contribuciones de los pases al sistema de Naciones Unidas, no deben ser los parmetros predominantes en la seleccin de los pases que participan en el Consejo. El nfasis en el proceso de reforma debe ser establecido en el mejoramiento de los mtodos de trabajo del Consejo, con el objeto de mejorar la eficiencia y la transparencia en el trabajo del Consejo. Este es un inters de alta importancia para los estados miembros de la ONU. Esta reforma requiere una discusin abierta y sin limitaciones de tiempo, con el fin de lograr el mayor grado posible de consenso. Aunque Estados Unidos se opone al proyecto de reforma del G4, apoya el ingreso de Japn; pero no as la incorporacin de los restantes tres pases del Grupo G4. En trminos generales, ha manifestado que la reforma del Consejo es secundaria, dado que hay que dejar espacio para reformas ms relevantes de la ONU. No obstante, algunos especialistas han interpretado esta medida como parte de la agenda americana, mientras otros leen en esta falta de apoyo principalmente a Alemania, una reaccin por la negativa a sostener la campaa en Irak por parte del gobierno del anterior canciller alemn, Gerhard Schroeder. Francia y Reino Unido tambin apoyan la iniciativa de Japn. Ven, en el ingreso de este pas al Consejo, una forma de materializacin de su rol en la regin.
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Con respecto a Brasil, es preciso destacar que era un fuerte candidato para asumir un escao en representacin de Amrica Latina desde la constitucin del Consejo y que contaba, adems, con el apoyo de los Estados Unidos para este cargo. Sin embargo, por motivos prcticos, se consider poco apropiado que los miembros permanentes fueran una cantidad par (Seis miembros permanentes y seis miembros no permanentes), y se opt al final por la frmula de cinco miembros permanentes. Adems, el establecimiento de un Consejo de Seguridad con seis miembros permanentes habra incitado a los polticos de la poca a establecer un paralelismo con el rgano principal de funcionamiento de la fracasada Liga de las Naciones. Desde su ingreso a la ONU, Brasil ha ostentado un puesto no permanente en nueve ocasiones. En 1994, la candidatura de Brasil no era apoyada por los Estados Unidos. Sin embargo, 10 aos ms tarde, el Gobierno Norteamericano decidi apoyar la iniciativa. Esta posicin se justificaba en razn de la incompatibilidad de agendas entre la administracin norteamericana y los objetivos del gobierno de Luiz Inacio Lula da Silva. Como resulta previsible, Mxico y Argentina tambin adversan la concesin de un puesto a Brasil como miembro permanente. Brasil ha asumido una participacin activa en diversas actividades del Consejo de Seguridad. Ha participado en 25 operaciones de paz en todo el mundo. Muestra de esto son los seis mil soldados de este pas destacados en Hait desde febrero del 2004. El antecedente palpable ms reciente del inters de Brasil, por asumir un puesto permanente en el Consejo, fue la propuesta de su entonces presidente, Jos Sarney. l propuso, en 1989, la creacin de una nueva categora de miembros permanentes pero sin derecho de veto. La propuesta no tuvo mayor acogida pero qued presentada como una propuesta formal. A pesar de renunciar al derecho de veto, el pas ganara prestigio y presencia internacional.
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Inclusive, el pas tuvo grandes oportunidades en el formato propuesto en el marco de la Propuesta Razali. No obstante, esta proyeccin fue debilitada por los esfuerzos conjuntos de Mxico y Argentina quienes presentaron una propuesta alternativa con la creacin de un puesto rotativo. La situacin evidenci, adems, la falta de posicin comn en el continente. Una debilidad de este pas es la mala distribucin social de sus ingresos y sus atrasos en sus contribuciones al sistema de Naciones Unidas. De esta manera, aunque su poblacin es grande, la distribucin de la riqueza es desigual. India viene presentando, desde hace algunas dcadas, un importante dinamismo econmico. Ms an, el volumen de su poblacin justifica su peticin para tomar parte en el Consejo. El pas cuenta, tambin, con el status de potencia nuclear, por lo que su incorporacin no vendra a variar balances geopolticos ya existentes en este tema. Es importante tener presente, en este punto, que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad son los nicos cinco estados facultados en el Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP) para tener este tipo de armamento. Hoy en da, India junto con Pakistn y Corea del Norte se encuentran en incumplimiento de este convenio, razn por la cual no se han adherido al mismo. Su primera solicitud concreta para ingresar al Consejo como miembro permanente tuvo lugar en 1991 pero no fue bien acogida32. El principal opositor al ingreso de India al Consejo es Pakistn. Pas vecino con el cual mantiene un diferendo limtrofe por el territorio de Cachemira y con el cual ha mantenido diversos conflictos militares. Adems de Pakistn, China se ha tambin manifestado en contra de esta incorporacin. Con relacin a las posiciones que se han externado por parte de los pases miembros permanentes podra afirmarse que:
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Valle. Op cit. Pgina 863.|
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o China se opone a la adhesin de Japn. o Francia apoya la participacin de Alemania y Japn, y tambin en principio, la de Brasil y la India; o Reino Unido no esta conforme con la adhesin alemana, pero tampoco cuenta con demasiados argumentos para oponerse a ella o a la de Japn. Su postura respecto a los brasileos e indios es nebulosa. o Rusia ve en India a un aliado estratgico, pero su relacin con Japn y Alemania no es cordial, en tanto Brasil es visto con respeto a la distancia. o Washington seal que est a favor de una pequea ampliacin del Consejo que prevea slo a dos miembros permanentes (Japn y otro pas que se especifica) y a dos o tres como no permanentes. Es importante precisar que Estados Unidos, bajo la direccin del Embajador John Bolton, en el cargo de Representante Permanente de este pas ante las Naciones Unidas en New York, opt por excluir a este pas de las discusiones. Fue claro en sealar que apoyaba ciertos pases en sus intenciones, pero que iba a apoyar la tesis de consenso en vez de promover una posicin u otra.
3.3. Propuestas de reforma aportadas por el Grupo Unidos para el consenso. Los miembros permanentes del Consejo son concientes de que el Consejo requiere una reforma. En este sentido ya se indicaron supra las manifestaciones en apoyo de uno u otro pas. Con relacin a la implementacin efectiva de estos cambios, desde el inicio se dieron cuenta que cualquier procedimiento tena que respetar los lineamientos de los artculos 108 y 109 de la Carta
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de las Naciones Unidas. Dada la complejidad de este proceso, optaron por tomar distancia de todas las propuestas y esperar la evolucin de las tendencias. Ninguno de los miembros permanentes estaba inicialmente a favor o en contra de aceptar nuevos miembros con status de permanentes. Paulatinamente, han ido manifestando sus preferencias luego de la solicitud de apoyo de sus aliados; pero se han abstenido en la medida de lo posible de inclinar la balanza hacia uno u otro pas. Su estrategia bsica ha sido de esperar que los pases interesados en ingresar al Consejo agotaran sus fuerzas y sto fue lo que pas. Esta iniciativa surgi en marzo del 2005, en respuesta a la propuesta del G4 y respaldada por el informe del Secretario General Un concepto ms amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. El Grupo est compuesto por ms de 40 pases. No puede considerarse que tengan un lder, pero los pases del grupo ms involucrados en las negociaciones sobre este tema son Argentina, Argelia, Colombia, Espaa, Italia, Kenia, Mxico, Pakistn y Corea del Sur. A diferencia del G4, que busca una reforma rpida y focalizada en el Consejo de Seguridad, el Grupo UFC busca cambios estructurales en los distintos rganos de la ONU. UFC present su propuesta como documento A/59/L.68 del 21 de julio del 2005. Conforme la expansin propuesta, la cantidad de miembros no permanentes se elevaba a veinte, sin que se propusiera incluir miembros permanentes adicionales. De los veinte miembros no permanentes corresponderan seis se asignara a frica, cinco a Asia, cuatro a Amrica Latina y el Caribe, tres a Europa del Oeste y dos Europa del este. El modelo propuesto permite, adems, la eleccin sucesiva. Adems, dentro del grupo, diversos pases como Mxico apoyan la tesis de una reforma en los procedimientos de trabajo que no requieren la modificacin de las disposiciones de la Carta, para mejorar la transparencia y la participacin.
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La propuesta de reforma presentada por el Grupo G-4, as como la propuesta presentada por el Secretario General, dejan por fuera del nuevo formato del Consejo de Seguridad a pases relevantes como Pakistn (150 millones de habitantes) e Indonesia (200 millones de habitantes y, adems, el pas ms grande de poblacin mayoritariamente musulmana). Es claro que, cualquier formato que se decida implementar, dejar por fuera a la mayora de los estados miembros de las Naciones Unidas; pero de cierta forma, parte del esfuerzo diplomtico debe enfocarse para que los principales protagonistas geopolticos actuales tengan una voz en este foro. La propuesta de reforma del Consejo del G4 puede considerarse como la versin contempornea ms clara y con ms apoyo poltico que se haya presentado. Tuvo el efecto, en la comunidad internacional, de una caja de Pandora. Una vez que la propuesta fue expuesta, la mayora de los pases sintieron la necesidad de manifestarse sobre el tema e intentar tomar parte en el proceso. Simultneamente, el documento gener diversos resentimientos, entre algunos Estados, por no ser tomados en consideracin como actores de primer orden en pases como Argentina, Indonesia, Italia, Mxico, Pakistn y Turqua por mencionar tan solo algunos. Aunque algunas crticas se enfocaron en el modelo presentado, otras fueron dirigidas directamente a los pases promotores de la propuesta. Por ejemplo, en el caso de Japn, algunos estados asiticos sealaron que no puede ser considerado como un Estado de la regin de Asia sino ms bien del Mundo Occidental. Lo anterior debido a que su patrn de votacin en los procedimientos de discusin de las resoluciones en la ONU ha sido ms cercano a los parmetros de las naciones occidentales que a las de Asia. Italia, por su parte, no acepta la candidatura de Alemania al Consejo de Seguridad, por considerar que otros pases europeos tendran igual o ms derecho que este pas de acceder a un puesto permanente; Argelia cuestiona la plaza que se concedera a Egipto en condicin de representante del Continente Africano, y Camern la de Nigeria por considerar, en ambos casos, que estas naciones no pueden atribuirse a si mismos la representacin de todo el continente africano y que no representan los valores y necesidades de los pases de la regin.
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Como contrapropuesta, el Grupo Unidos por el Consenso (conocido como UFC por sus siglas en ingls) present la propuesta de ampliar el Consejo a 25 miembros. Se creara una nueva categora de 10 miembros semipermanentes: rotativos con mandatos ms largos y la posibilidad de ser reelegidos por cada grupo regional dependiendo de su trabajo. Tal como Italia lo ha defendido y segn se present en el discurso del Representante Permanente de Italia ante la ONU en setiembre del 2005, la propuesta de UFC es ms democrtica por los siguientes motivos: - La propuesta de reforma del Consejo de Seguridad del G4 ampliara el abismo, ya existente, entre los Miembros Permanentes y el resto de los estados miembros de la ONU. Se creara una nueva capa, en la cual se ubicaran los nuevos 6 miembros (para un total de 11 Estados) y se relegaran los restantes estados a una categora todava inferior. Esto es contrario al objetivo de reducir las disparidades ya existentes en la Organizacin. - La ampliacin del Consejo sera, en cualquier escenario, un juego de suma cero en el cual, el beneficio de los que ingresen en esta ampliacin, implicara el perjuicio de los que quedan por fuera. Lo que se concede a esos 6 miembros se toma del justo derecho de los restantes miembros de la ONU y en detrimento de los principios bsicos de la Carta de la ONU. - Es importante tener presente que, an despus de 60 aos de existir, todava 77 pases nunca han formado parte del Consejo de Seguridad (julio 2005). Esta situacin es tomada en consideracin en la propuesta de UFC, ms que por G4, ya que se amplan las posibilidades de participacin para todos los Estados. - En su constitucin actual, la Asamblea General elige el 66% (dos tercios) de los miembros del Consejo. Utilizando la frmula del G4, nicamente, se elegiran 14 de los 25 puestos (los P-5, los G-4 y dos estados africanos ocuparan cargos no sujetos a eleccin). Esto significa que, nicamente, se elegira un 56%; por lo que la participacin
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de la mayora de los pases en el proceso de seleccin en vez de aumentar, disminuye. Mientras tanto, con la frmula del UFC los estados miembros de la ONU pasaran a elegir el 80% de las naciones presentes en el Consejo de Seguridad. Esto tiene un peso importante en la democratizacin del Consejo. - Con la situacin imperante, la proporcin entre miembros permanentes y miembros no permanentes (sometidos a eleccin entre todos los estados partes) es de 1 a 2 (cinco miembros permanentes y diez no permanentes). Por el contrario, con la frmula de UFC, la relacin pasa a ser de 1 a 4 (5 permanentes contra 20 elegibles). - Igualmente, en el proceso de puesta en marcha de la frmula G4, se deben distribuir 4 puestos no permanentes entre 170 estados (191 miembros menos 11 permanentes menos los 10 no permanentes que estn hoy en da). De esta manera, en las prximas elecciones, habr un espacio por cada 42.5 pases. Mientras que en la frmula UFC, sern 176 pases por obtener algunos de los 10 escaos para una proporcin de 17.6 pases, compitiendo por cada puesto no permanente. Los pases tendrn ms posibilidades de ingresar al Consejo. - Finalmente, dada la diversidad de intereses existentes en un mismo grupo regional, la propuesta UFC facilitar dar una voz real a cada uno de los sectores interesados. - El punto anterior incide directamente en la responsabilidad de los actores polticos en el Consejo por sus actos, ante las instancias que los designaron. Por el contrario, la eleccin permanente no conlleva responsabilidades (Discurso del Representante Permanente de Italia ante ONU/NY, durante la 59 sesin de la reunin informal de la Asamblea General. Setiembre del 2005). Con respecto a las posiciones especficas asumidas por ciertos estados es de importancia destacar las ms relevantes, como el caso de Italia. Este pas ha encabezado la defensa de la iniciativa de UFC y la lucha contra los intereses del G4. Parte del hecho de que la propuesta del G4 beneficia
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nicamente seis pases, en detrimento de los intereses de los pases restantes (191 pases menos los 5 permanentes y los seis beneficiados). El Gobierno de Italia ha utilizado, como fundamento, el Principio de la igualdad de los pases establecido en la misma Carta de las Naciones Unidas. Respetar este elemento es el nico medio para que los estados se identifiquen con la organizacin y sientan que realmente les pertenece. En reiteradas ocasiones, su defensa ha llevado inclusive a denunciar la suspensin o paralizacin de proyectos de asistencia liderados por los pases del G4. En el grupo latinoamericano, Mxico ha tomado un rol importante en la oposicin al proyecto del G4 y en favor de la propuesta de UFC. Parte de esta participacin se dio a travs del Grupo de Amigos de la Reforma de las Naciones Unidas. Esta iniciativa fue dirigida, directamente, por el entonces presidente de Mxico, Vicente Fox. El movimiento inici en abril del 2004 y buscaba analizar las recomendaciones existentes, en pos de buscar un mecanismo de anlisis e implementacin. Como parte del proceso, Mxico involucr a representantes de diversos pases como Alemania, Argelia, Australia, Canad, Chile, Colombia, Espaa, Japn, Kenia, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Pakistn, Singapur y Suecia. Su objetivo era impulsar una reforma integral de las Naciones Unidas. El Gobierno Mexicano sostiene que la ampliacin del derecho de veto hara que el Consejo se paralice y considera que, seguir adelante con la propuesta, conllevara el cisma de los miembros de la Organizacin. A pesar de la participacin activa de este pas y de su relevancia poltica regional, sus eventuales aspiraciones por un puesto permanente fueron frustradas por la declaracin dada en marzo del 2005, por el entonces Secretario General, en el sentido de que un puesto como miembro permanente sera ms apropiado para Brasil que para Mxico.
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En Amrica Latina, otro actor importante ha sido Argentina. Como se indica supra, este pas ve su liderazgo regional afectado por la iniciativa de Brasil. Tal como lo manifest su Representante Permanente ante la ONU, en el 2005, durante el ejercicio de este pas en el cargo de miembro no permanente del Consejo, este pas est a favor de que no se incremente el nmero de miembros permanentes en el Consejo de Seguridad, dado que ello no hara ms que consolidar privilegios. Por el contrario, se debe aumentar la cantidad de miembros no permanentes y se debe permitir la reeleccin. La consagracin de cualquier pas latinoamericano, como miembro permanente, dislocara el equilibrio regional y complicara un proceso de integracin del rea que ya est demasiado comprometida por movimientos nacionalistas y litigios limtrofes. A pesar de que este pas ha asumido una posicin en favor de los intereses de los estados que procuran lograr un espacio como miembros no permanentes, es importante tener presente que, despus de Brasil, que ha sido nueve veces miembro no permanente, Argentina es el segundo Estado que ha estado ms representado en este foro con ocho ocasiones. Mxico slo ha estado presente en tres ocasiones. La desunin de la regin se evidencia en el hecho que ni siquiera el candidato regional ms fuerte, Brasil, ha logrado convencer a los pases del cono sur. La presentacin de reportes ha permitido plasmar, por escrito, las posiciones de los distintos actores involucrados en el proceso de reforma del Consejo y mostrar los intereses de cada parte. La situacin ha sido compleja en el tanto varios pases han debido afrontar una oposicin frontal a sus expectativas. No obstante, el hecho de que se discuta abiertamente el tema constituye un progreso importante.
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TERCERA PARTE: CONCLUSIONES.
1. Conclusiones 1. La falta de participacin de algunos pases, (principalmente Estados Unidos) en la Liga de las Naciones y su ineficacia para dar respuestas efectivas a la coyuntura de su poca, incidi en la prdida de confianza en la organizacin. Resultado de esta situacin, varios pases optaron por renunciar a la Liga. Una situacin similar se puede presentar con el Consejo de Seguridad y la ONU. En este caso, ante la inoperancia de sus mecanismos, los estados pueden optar por abandonar la organizacin. 2. Para evitar que este escenario se presente, los estados deben determinar un programa de trabajo (hoja de ruta) precisa con las fases de discusin y anlisis que se requieren para decidir los procedimientos a seguir para hacer efectiva la voluntad de la mayora de los pases miembros de la ONU de reformar el Consejo de Seguridad. Sobre esta necesidad hay unanimidad entre los miembros de la organizacin. No obstante, no se ha alcanzado un consenso sobre los elementos que deben ser modificados. Ms an, los estados deben hacer un examen a profundidad de los elementos que deben ser reformados porque la reforma, per se, no va a mejorar los resultados del trabajo que el Consejo desarrolla. 3. Hay que tener presente, que en el establecimiento del Consejo de Seguridad imper una discusin limitada, nicamente, a ciertos actores internacionales. Esta discusin se desarroll durante varios meses y en distintos foros de alto nivel. Ciertas naciones (Japn y Alemania, entre otras) fueron excluidas del proceso de negociacin. En el proceso de reestructuracin del Consejo, todas las naciones deben contar con la posibilidad de hacer escuchar su voz. 4. Los estados que estn conformes con la composicin actual del Consejo cuentan con diversas posibilidades de utilizar interpretaciones jurdicas de las normas existentes para evitar cambios
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que no estn conformes con sus intereses. Es claro que la falta de avance hasta este momento es en parte debido al ejercicio de las potestades concedidas en la Carta adems del uso de mecanismos diplomticos de presin sobre las naciones promotoras de esta iniciativa. Se debe evidenciar que, tanto antes como ahora, el funcionamiento y la administracin del Consejo est guiado por decisiones polticas y no por argumentos jurdicos, y debe lograrse una coalicin suficientemente fuerte para apoyar estos cambios. 5. Para mejorar los mecanismos de trabajo del Consejo no se requiere una reforma de las disposiciones que regulan el rgano. Tal como se muestra en distintas situaciones acaecidas en el Consejo, las modificaciones pueden establecerse de manera prctica. nicamente se requiere la voluntad poltica de ciertos Estados. An las disposiciones establecidas en la Carta pueden ser obviadas si se rene el apoyo internacional necesario. Los estados de la ONU deben llevar a cabo un anlisis a profundidad de los mecanismos que pueden adaptarse con el slo cambio de disposiciones prcticas. En cualquier caso, los cambios deben adoptarse por consenso, con el fin de garantizar el respaldo de todos los pases a las medidas que se adopten. 6. Las dificultades principales que afronta el consenso se derivan de la cada del bloque comunista y el final de la Guerra Fra. A partir de este cambio poltico internacional se derivan una serie de fenmenos ante los cuales el Consejo debe dar una respuesta. No obstante, las necesidades del mundo actual no pueden ser solventadas en su integridad por el Consejo. Inclusive, algunas alternativas de solucin deben ser asumidas por las agencias del sistema de Naciones Unidas. Ante esta situacin, los estados deben tener la cautela de tener presente que estas situaciones son nuevas en el funcionamiento del Consejo y que, pese a las dcadas de existencia de este rgano, deben disearse las herramientas adecuadas para cumplir con sus funciones. 7. El Consejo ha mostrado que el uso de las sanciones como nica herramienta para el cumplimiento de sus compromisos resulta insuficiente. Las sanciones afectan a los pueblos pero no necesariamente a los gobernantes y su grupo poltico. A largo plazo, las consecuencias son ms peligrosas para la ONU, dado que sta es quien las establece, que para el gobierno mismo
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destinatario de la sancin. Deben establecer sanciones ms precisas que incidan directamente en los grupos que asumen las decisiones que dan origen a las medidas del Consejo. 8. El establecimiento de sanciones por parte del Consejo ha sido cuestionado por no generar los efectos deseados de bloquear una violacin y regresar una situacin a su estado anterior. El proteger la paz y la seguridad internacionales no siempre se puede lograr por este mecanismo. Sin embargo, esta no es justificacin para buscar conceder al Consejo, en su configuracin actual, mecanismos de sancin y de presin sobre los estados ms fuertes que los actualmente vigentes. 9. El derecho de veto ha demostrado ser uno de los temas ms difciles de abordar por parte de los Estados. Entre los P-5, este derecho es inobjetable y no puede ser compartido con otros pases. A pesar de ser una violacin al Principio de igualdad de los estados que rige el funcionamiento de la ONU, debe tenerse presente que es la herramienta para garantizar que ciertos pases sigan siendo miembros de la ONU. Sin embargo, debe buscarse eliminar el derecho de veto para establecer la igualdad entre las naciones. Si esto no es posible, por lo menos debe evitarse extenderlo a nuevos pases. 10. En este proceso toma particular importancia el hecho de que las ideas que circulaban sobre la reforma del Consejo, fueron contempladas y compiladas en diversos documentos (Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, Nosotros los pueblos: la funcin de las Naciones Unidas en el mundo y Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio, principalmente). Estos documentos son una muy buena base para el desarrollo de las discusiones. Deben establecerse los mecanismos para hacer llegar esta informacin hasta otros sectores que pueden tomar parte en el anlisis y discusin del proceso como la sociedad civil y la academia. 11. Los modelos A y B presentados antes de la Cumbre del Milenio son propuestas concretas sobre las cuales los estados pueden aportar sus apreciaciones. Su formato est basado en las necesidades de la Organizacin y constituyen una base para la discusin del tema. Sirvieron adems como ejemplo para que los pases interesados presentaran sus propuestas propias, tal
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como lo hicieron los grupos del G4 y de UFC. Debe seguirse utilizando estos modelos para discusiones futuras. 12. La reforma del Consejo es un tema sensible para muchos Estados. En muchos casos, es un juego de suma cero en el cual, el beneficio de unos ser en demrito de las oportunidades de otros. Es una negociacin poltica en la cual no existen reglas especficas que regulen las herramientas a utilizar para ejercer presin sobre los Estados. No obstante, debe tenerse presente que tarde o temprano las medidas que se utilicen tendrn el carcter de antecedentes en futuras negociaciones. Por este motivo, debe imperar un debate de argumentos y no un abuso de medidas de imposicin.
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UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA (UNED) SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSTGRADO MAESTRA EN GERENCIA Y NEGOCIACIONES INTERNACIONALES

Elaborado por: Carlos Garbanzo Blanco

Con la asesora del Director de Tesis: Dr. Carlos Murillo.

San Jos, Costa Rica Junio 2008

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PRIMERA PARTE: ELEMENTOS PRINCIPALES DE LA REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD.

Captulo 1. El Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).

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Gharekhan, Chinmaya R. The horseshoe table. Pearson Longman. 2006

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Captulo 2. Proceso de negociacin sobre la reforma del Consejo de Seguridad.

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Green, Rosario. La ONU sexagenaria. El Universal. 15 de setiembre de 2005.

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Diario El Pas. Espaa. 28/11/2004.

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Blum. Op cit. Pgina 636.

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SEGUNDA PARTE: ACTORES PRINCIPALES EN EL PROCESO DE REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD.

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