Captulo 6 Estado de bienestar y desigualdad

Juan Jess Gonzlez 1

Naturaleza y tipologa de los estados de bienestar Conviene comenzar advirtiendo que la discusin sobre el Estado de bienestar es una de las ms enrevesadas de los ltimos tiempos, debido a que se mezclan en ella cuestiones que pertenecen a planos distintos: a) lo que se dice sobre el Estado de bienestar y, en particular, sobre su crisis ms o menos recurrente (crisis que data, cuando menos, de los aos setenta): b) lo que se hace realmente, que en el caso espaol no es otra cosa que tratar de construir, dentro de nuestras posibilidades econmicas y polticas, un Estado de bienestar que en esos mismo aos era simplemente inexistente; y c) lo que se dice sobre lo que se hace, punto en el que confluyen las interpretaciones ms dispares. As, por ejemplo, lo que para los marxistas suele ser un proceso de des-estructuracin ms o menos permanente (ya sea en forma de asistencializacin, privatizacin o simple desmantelamiento), en un mundo donde el expansionismo capitalista representa una amenaza constante para el Estado de bienestar (Rodrguez Cabrero 2004), para los liberales se trata, en cambio, de un proceso de expansin del Estado providencia que pone en riesgo la responsabilidad personal y que no siempre aporta ventajas respecto a otras instituciones como la familia (Prez-Daz et al 1999). Antes de adentrarnos en el caso espaol conviene establecer unas mnimas coordenadas que sirvan de marco a la discusin 2. Para ello vamos a servirnos de una tipologa bien conocida de estados de bienestar que est pensada desde la ptica de su relacin con la desigualdad social (Esping-Andersen 1993). Para comprender esta tipologa, hay que comenzar descartando la idea de que el Estado de bienestar (EB, a partir de ahora) es algo as como un estadio o fase superior en el desarrollo de los estados modernos, corolario de un proceso lineal de extensin de los derechos de ciudadana: civiles, al principio, con las revoluciones burguesas; polticos, ms tarde, bajo el empuje del movimiento obrero y la extensin del sufragio; hasta llegar a los derechos sociales, con la implantacin del EB, los cuales vendran a culminar el proceso. El EB tampoco es consustancial al desarrollo del capitalismo, sino que es resultado de la manera como las sociedades industriales se dotan de mecanismos de proteccin y de seguridad frente a los riesgos de la economa de mercado. Por lo general, el EB es la expresin de un acuerdo o pacto social entre diversos actores sociales y/o polticos (patronal y sindicatos, izquierda y derecha, clases medias y clases trabajadoras, etc.) en busca de la cohesin social necesaria para el buen funcionamiento de la economa y de la sociedad en su conjunto. Pero la frmula concreta de ese acuerdo
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El autor agradece los comentarios y sugerencias de Javier Echeverra, Olga Salido y Miguel Requena. Y a Miguel Martorell por facilitar bibliografa de gran utilidad. Una revisin de los antecedentes histricos del EB, as como de las tipologas empleadas en su estudio, en Cachn 1995. Sobre los antecedentes histricos y desarrollo del caso espaol, Moreno y Sarasa 1993.

vara de un pas a otro, dependiendo de una serie de factores como son: a) factores de orden econmico relativos al nivel de desarrollo; b) factores de orden cultural relativos a las diferentes tradiciones nacionales en materia de seguridad y proteccin social; y c) factores de orden poltico tales como las estrategias de los partidos que intervienen en la construccin de los EB. Podemos distinguir, en principio, entre modelos o estrategias minimalistas y maximalistas, segn que el papel predominante sea asignado al mercado o al Estado, respectivamente. Los primeros suelen estar promovidas por partidos liberales, en tanto que los segundos por partidos de corte socialdemcrata. En el primer caso, las polticas sociales tienen una funcin meramente subsidiaria respecto al mercado, que es el principal encargado de la prestacin de servicios en el mbito de la educacin, la sanidad, las pensiones... En el segundo, los servicios suelen ser pblicos, atendiendo al principio de igualdad de oportunidades. Desde una perspectiva liberal, los objetivos de igualdad pueden entrar en conflicto con la eficiencia econmica, de ah que los pases que han seguido ms de cerca la tradicin liberal, como EEUU, no dispongan de los elementos tpicos del EB, tales como sistemas pblicos de educacin y de salud de carcter universal, etc. En la prctica, por tanto, hablar de un EB liberal es una contradiccin en los trminos, por lo que deberamos hablar, ms bien, de Estado asistencial, as como de polticas antipobreza, ms que de polticas de bienestar. Desde una perspectiva socialdemcrata, en cambio, los objetivos de igualdad son una condicin para el buen funcionamiento de la economa, por cuanto garantizan la cohesin social. No se trata, sin embargo, de acabar con las desigualdades derivadas de la economa de mercado, sino de legitimarlas, aceptando solo aquellas que surgen de la igualdad de oportunidades y eliminando las dems. Entre ambos modelos o estrategias (minimalista y maximalista) se sita una estrategia intermedia, que Esping-Andersen designa como modelo corporativo, y que ha servido como referencia para la construccin y desarrollo de la mayor parte de los EB de nuestro entorno, bajo el impulso, las ms de las veces, de fuerzas conservadoras y partidos de corte democristiano. En este caso, ya podemos hablar de EB propiamente dicho, pero con diferencias respecto al modelo socialdemcrata en trminos de capacidad redistributiva y de reduccin de las desigualdades, como veremos. Tenemos, por tanto, en primer lugar, una estrategia minimalista que da lugar a un modelo o rgimen asistencial de bienestar y que podemos encontrar en pases como Estados Unidos, donde el movimiento obrero ha sido tradicionalmente dbil y, por tanto, la poltica ha estado poco influida por las organizaciones de clase. De ah que no exista un EB tal como lo conocemos en Europa (no hay sistemas pblicos y universales de salud y educacin), toda vez que este modelo confa la gestin del bienestar al mercado, sino polticas ms o menos coordinadas con objetivos puntuales y concretos, tpicamente polticas anti-pobreza tendentes a prestar asistencia a aquellos sectores de poblacin que se encuentran por debajo del llamado umbral de pobreza. En un nivel intermedio, Esping-Andersen identifica un modelo de bienestar que es el ms extendido en Europa, tpico de pases centroeuropeos como Alemania y Francia, conocido como modelo corporativo. Este modelo cuenta con sistemas pblicos y universales en materia de educacin y salud, pero presenta una diferencia fundamental respecto del modelo socialdemcrata, cual es el carcter contributivo de los mecanismos de proteccin y seguridad social, lo que hace depender los derechos sociales de la participacin laboral, de tal manera que el disfrute de pensiones o subsidios es una

funcin del tiempo de permanencia en el empleo y de la capacidad contributiva. Este carcter contributivo se ha visto reforzado por la influencia de la Iglesia, preocupada por asegurar la estabilidad familiar y por limitar la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, lo que ha convertido a los varones adultos, en cuanto cabezas de familia, en los principales beneficiarios de derechos sociales. En consecuencia, este modelo de EB, que confa la gestin del bienestar a la institucin familiar, tiene dos caractersticas distintivas: por un lado, subordina las prestaciones sociales a la participacin laboral, lo cual tiende a discriminar a las mujeres, dadas las restricciones que encuentran, o han encontrado durante mucho tiempo, a su incorporacin al mercado de trabajo. Por otro, considera a los distintos grupos o clases sociales en virtud de su posicin en el mercado de trabajo y de su capacidad contributiva, con lo que los beneficios sociales tienden a reproducir las desigualdades, salvo que se apliquen correctivos.

FIGURA 6.1. LOS TRES POLOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ESTADO
SOCIALDEMCRATA

MERCADO
ASISTENCIAL

CORPORATIVO

MEDITERRNEO?*

FAMILIA
_________________
* En el prximo apartado haremos una referencia a la discusin sobre la existencia de una variante mediterrnea dentro del modelo corporativo.

Por ltimo, Esping-Andersen presenta el modelo socialdemcrata, que podemos encontrar en los pases escandinavos, el cual se caracteriza precisamente por su pretensin de superar las dos caractersticas del modelo anterior. La primera de ellas se

ha intentado superar mediante polticas de pleno empleo, facilitando y estimulando el proceso de incorporacin de la mujer al mercado de trabajo hasta niveles desconocidos en cualquier otra parte del mundo. Esto ha aumentado la capacidad de recaudacin fiscal por parte del Estado, lo que, unido a una mayor presin fiscal, ha permitido sustituir los criterios contributivos por una aplicacin universalista del principio de ciudadana, en virtud de la cual los derechos sociales funcionan con relativa independencia del mercado (vase la figura 6.1). Este ltimo modelo socialdemcrata ha demostrado una cierta superioridad a la hora de reducir las desigualdades sociales, tal como se puede apreciar en el cuadro que presentamos a continuacin (cuadro 6.1). Por contraste, el modelo corporativo tiende a reproducir las desigualdades de clase y de gnero o, para ser ms exactos, a reemplazar las diferencias de clase por diferencias de estatus 3. En tanto que el modelo asistencial tiende a fomentar procesos de dualidad social, de tal suerte que mientras los grupos sociales que ocupan una posicin privilegiada en el mercado de trabajo mejoran su posicin, los peor situados tienden a empeorar la suya no slo en trminos relativos sino tambin absolutos, dando lugar a aumentos de la pobreza en pases como EEUU. CUADRO 6.1. TASAS DE POBREZA, SEGN MODELO DE EB (1980-2000) Pas Tipo de EB 1980 2000 Diferencia

Pases escandinavos (Suecia, Noruega y Socialdemcrata Finlandia) Alemania Italia Espaa Corporativo continental Corporativo mediterrneo Corporativo mediterrneo Asistencial

11,0

10,8

-0,2

10,4

12,6

2,2

16,9 19,2

19,2 19,0

2,3 -0,2

Estados Unidos

21,1

23,3

2,2

Fuente: Fritzel y Ritakallio 2004, tabla 1.

De acuerdo con la informacin recogida en el cuadro 6.1 4, el riesgo de caer en la pobreza est muy determinado por el modelo o rgimen de EB. Mientras los pases escandinavos, que disponen de un modelo socialdemcrata, presentan una probabilidad de caer por debajo del umbral de pobreza (definido como el 60% de la mediana de la renta familiar disponible) que se ha mantenido en niveles ligeramente superiores al 10%
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Ver Glosario. Sobre la pobreza, vase el captulo 7.

en las ltimas dcadas, el riesgo de pobreza en EEUU se ha mantenido por encima del 20%, con tendencia al alza. Entremedias, se sitan los pases de modelo corporativo, entre los cuales podemos encontrar dos variantes: la variante continental, representada por Alemania, donde la tasa de pobreza se parece a la de los pases escandinavos y donde la tendencia al alza se explica por la reunificacin alemana (que supuso la absorcin de la Alemania del Este, con niveles inferiores de renta y problemas de paro estructural), y la variante mediterrnea, representada por Italia y Espaa, donde el EB no es tan generoso, pero donde, al menos en el caso espaol, el riesgo de pobreza se ha mantenido relativamente estable. Ahora bien, conviene tener una idea precisa del significado de esta relativa superioridad del modelo socialdemcrata en materia de reduccin de las desigualdades, pues no se trata tanto, como ya adelantamos, de suprimir las desigualdades como de legitimarlas mediante el principio de igualdad de oportunidades. Como dijera un conocido estudioso de la desigualdad, "los socialdemcratas parecen ms propensos o ms capaces de ensanchar la base social de la que se nutren los puestos ms privilegiados, que de nivelar la jerarqua de remuneraciones" (Parkin 1978: 182). En otras palabras, los socialdemcratas han preferido fomentar la igualdad de oportunidades y la movilidad social que reducir las diferencias salariales. De ah que la lucha contra la desigualdad nunca arroje resultados tan espectaculares como podan esperar los igualitaristas, toda vez que de los dos mecanismos utilizables para ello (redistribucin y movilidad) solo el primero afecta al resultado final, en tanto que el segundo sirve para legitimarlo, no para modificarlo. En consecuencia, el estudio del Estado y de las polticas de bienestar recomienda una visin interactiva de las relaciones entre dichas polticas y el marco social en que operan, pues as como, en un primer momento, el Estado de bienestar es la resultante de un cierto equilibrio de fuerzas sociales, en virtud del cual llegan a una frmula de compromiso, en un segundo momento, las polticas de bienestar contribuyen, a su vez, a la conformacin de nuevas relaciones sociales y, con ello, a una nueva correlacin de fuerzas. Ms adelante, nos referiremos concretamente a las implicaciones polticas de los distintos modelos de EB, pero antes nos gustara ofrecer una representacin grfica, de carcter sumario, de la relacin entre los modelos de EB (Figura 6.2). Segn hemos podido ver, la tipologa de Esping-Andersen atiende, fundamentalmente, al diseo institucional de los Estados de bienestar y a los resultados obtenidos en trminos de igualdad. La representacin grfica que ofrecemos intenta, asimismo, dar cuenta de algunos aspectos dinmicos que explican la interaccin de unos modelos y otros, para lo cual basta con introducir un cuarto modelo al que llamaremos modelo bsico 5. No hay que perder de vista que esta representacin grfica ofrece una secuencia que no es tanto una secuencia histrica como una secuencia lgica. En otras palabras, no se trata tanto de estadios en la evolucin de los distintos pases como de una secuencia lgica en virtud de la cual cada modelo puede interpretarse como consecuencia de las limitaciones o fracasos del anterior, hasta llegar al modelo de

Esta propuesta est inspirada en Korpi y Palme 1994.

mxima inclusin, que parece culminar la secuencia, pero del que habra que decir, ms bien, que muere de xito 6. FIGURA 6.2. TIPOS DE ESTADO DE BIENESTAR

ASISTENCIAL

CORPORATIVO

BSICO

MXIMA INCLUSIN

Recordemos que este modelo entra en crisis con el proceso de globalizacin, cuando el gasto social se convierte en factor limitante de la capacidad competitiva de las economas que lo soportan, aquejadas de sobrecarga fiscal. No obstante, los sucesivos ajustes y recortes del gasto aplicados desde entonces han sido compatibles con la continuidad del perfil institucional diferenciado del modelo (Pfaller et al 1991). En cualquier caso, la globalizacin ha hecho este modelo inexportable (ms all de las fronteras escandinavas).

Cada modelo se inserta, en su representacin grfica, en el contorno de una figura romboidal que intenta visualizar la estratificacin social caracterstica de las sociedades industriales avanzadas, tpicamente representada por un rombo cuya parte central alude al carcter mesocrtico de dicha estratificacin (es decir, con un peso destacado de clases medias). Ahora bien, este rombo puede ser ms o menos alargado o aplanado segn el nivel de desigualdad asociado a cada modelo de EB. Con estas premisas, comenzamos por representar el modelo asistencial (vase la figura 6.2). De acuerdo con lo expuesto, este modelo no tiene otra pretensin que prestar proteccin a los sectores sociales situados por debajo del umbral de pobreza. En la medida en que va asociado a procesos de dualidad social (ms adelante veremos por qu), los pases que han adoptado este modelo tienden a ser los ms desigualitarios, de ah el perfil estilizado del rombo. Por su parte, el modelo corporativo, en la medida en que depende de la aplicacin de un principio contributivo, presenta, como vimos, dos tipos de limitaciones: tiende a reproducir las desigualdades propias del mercado 7, al tiempo que deja amplios sectores sociales privados de proteccin social (inactivos, en general). Como respuesta a ambos problemas, algunos estados europeos han intentado corregir el modelo corporativo en la direccin del modelo bsico, siguiendo una tradicin que arranca de Beveridge. El problema es que, en el hipottico paso de un modelo a otro, las clases medias pueden optar por la retirada y refugiarse en sistemas privados, si, como ocurre a menudo, los servicios pblicos no responden a un estndar de calidad acorde a sus expectativas. Es ah donde opera el modelo socialdemcrata, que aqu denominamos de mxima inclusin. Pues, en la prctica, este modelo solo consigue sus objetivos en la medida en que es capaz de proporcionar servicios pblicos de calidad suficiente como para servir de incentivo a la inclusin de dichas clases medias, de ah la doble trama con que representamos grficamente dicho modelo 8. Cules son las implicaciones o consecuencias polticas de los diferentes modelos y estrategias? Qu tipo de divisiones sociales y alineamientos polticos tienden a generar? El modelo asistencial va asociado, en general, a mercados de trabajo poco regulados, con bajo nivel de proteccin, que suelen dar lugar a segregacin ocupacional, segn los cuales ciertos colectivos sociales (jvenes, mujeres, minoras tnicas, etc.) pasan a ocupar los segmentos inferiores del mercado de trabajo. El efecto

De ah que las barras de la trama sean de sentido vertical en el rombo de la figura 2. Estas barras tienen un sentido distinto que las del rombo correspondiente al modelo socialdemcrata, que se explica mas adelante. Esto es claro, por ejemplo, en el caso de la educacin, donde una universidad pblica de calidad, al tiempo que subvencionada, funciona, en la prctica, como un mecanismo de socializacin del gasto educativo de las clases medias, que son las que ms envan a sus hijos a la universidad. Pero lo puede ser tambin en el caso de la sanidad, dado que un mejor conocimiento del sistema sanitario por parte de dichas clases medias conlleva un mejor uso del mismo. De ah que la trama de la parte superior del rombo sea de sentido vertical en la Figura 2, lo que sugiere que, frente a las barras horizontales del rombo correspondiente al modelo bsico, que indican una provisin de servicios que sigue una lgica de mnimos, las barras verticales indican una provisin de servicios que sigue una lgica de mximos. Intentamos as ilustrar lo que Korpi y Palme llaman la paradoja redistributiva: Cuanto ms nos concentramos en ayudar solo a los pobres, menos hacemos por ayudarles. () En cambio, cuanto ms la poltica social sigue el principio de Mateo de dar ms a aquellos que ya tienen ms, ms xito tendremos en reducir la pobreza y la desigualdad. Si intentamos luchar la guerra contra la pobreza mediante objetivos selectivos concentrados en los pobres, podremos ganar batallas pero seguramente perderemos la guerra (Ibd.: 19).

combinado de la segregacin ocupacional y de la baja proteccin social conduce, a su vez, a la divisin interna de las clases trabajadoras, lo que se puede traducirse en problemas de desafeccin poltica y baja participacin electoral (tpicamente, EEUU). El modelo corporativo suele ir asociado a mercados de trabajo altamente regulados y protegidos, pero con poca capacidad de generacin de empleo, por lo que las lneas de divisin social tienden a separar a los trabajadores internos o estables de los externos o precarios. El ejemplo tpico es Alemania, donde estos ltimos quedan a expensas de las polticas sociales. Por ltimo, el modelo socialdemcrata facilit, en una primera fase, una cierta coalicin de intereses entre los trabajadores y las clases medias integradas en el EB. Asimismo, estuvo asociado, durante algn tiempo, a polticas de pleno empleo que permitieron la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo. Ahora bien, el grueso de esta incorporacin consisti, por decirlo as, en trasladar a una buena parte de las mujeres desde el trabajo domstico a los servicios sociales, de manera que estas mujeres hacen tareas parecidas a las que haban hecho tradicionalmente en el hogar (educacin, sanidad, cuidado de personas, etc.), pero con cargo al sector pblico. Que el sector pblico se haya convertido en el nicho laboral preferente de las mujeres no ha sido un problema, salvo cuando la crisis del EB sobrevenida en los aos setenta se ha resuelto con la reduccin del sector pblico, dando lugar a un conflicto entre un sector privado masculinizado y un sector pblico feminizado que intenta preservar el modelo de EB y, con ello, el empleo. El caso espaol Dnde situar el caso espaol, a partir de estas coordenadas? Bsicamente, hay dos respuestas a esta pregunta: mientras unos suelen considerar el caso espaol, junto con el resto de pases mediterrneos, como una variante o un pariente pobre del modelo corporativo (posicin encabezada por el citado Esping-Andersen), otros autores han preferido identificar ah un modelo mediterrneo especfico que se aparta de los anteriores. Cules seran las razones para esta especificidad mediterrnea? Fundamentalmente tres: a) una cierta dualidad entre la generosidad de los beneficios contributivos y la escasa importancia de las prestaciones asistenciales, como si el diseo general respondiese a un doble estndar normativo: uno para los trabajadores plenamente integrados en la actividad productiva y otro para los trabajadores perifricos o para quienes, por razn de su adscripcin social (sexo, edad, etc.), tienen dificultades para integrarse plenamente al mercado de trabajo (Bandrs et al 1999); b) un sistema redistributivo sesgado a favor de los viejos y en perjuicio de los sectores jvenes de la poblacin; y c) una arraigada tendencia a dejar en manos de las familias capacidades y decisiones que en otros casos han sido des-familiarizadas y transferidas a otras instituciones, sean del mercado o del Estado. Ocurre, no obstante, que, de las tres supuestas peculiaridades, las dos primeras son, a menudo, tendencias ms generales que cuentan con la complicidad, por un lado, de los sindicatos y, por otro, de sectores de avanzada edad que se convierten, poco a poco, en los rbitros electorales de las envejecidas democracias europeas, bloqueando cualquier posibilidad de redistribucin en su contra (Esping-Andersen 2000: 192-193). Con lo que la peculiaridad del modelo mediterrneo descansara sobre el familismo

caracterstico de la cultura mediterrnea 9. En un contexto de cultura patriarcal, muy influido por la tradicin catlica, nada tiene de raro que el patrn de integracin laboral haya estado representado por el varn-cabeza de familia, ni que este haya sido durante mucho tiempo baluarte de estrategias familiares en las que jvenes y mujeres quedaban relegados a un papel subordinado. Es claro que el declive de este patrn patriarcal amenaza el buen funcionamiento de los esquemas sociolaborales que llevaba aparejados (en trminos de mercado de trabajo, servicios pblicos, etc.), pero este no es el problema. El problema es que no hay una alternativa de familia clara ante la disolucin de las estructuras patriarcales, que las dificultades a la formacin de nuevas familias se multiplican y que lo nico claro es que la tradicional correlacin negativa entre fecundidad y trabajo femenino se ha invertido (ibdem: 95). Lo que parece dar la razn, a primera vista, a quienes han llevado la des-familiarizacin a sus ltimas consecuencias, reforzando la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo con una red pblica de servicios de apoyo reproductivo (guarderas, etc.) y de atencin a personas mayores, en el marco del modelo socialdemcrata de EB a que hicimos referencia en el apartado anterior. Los antecedentes inmediatos del Estado de bienestar en Espaa se encuentran en los ltimos lustros del franquismo, cuando el proceso de industrializacin conllev un relativo aumento de los gastos sociales, especialmente en materia de pensiones y sanidad. Hasta ese momento, la principal concesin del rgimen a los trabajadores era la estabilidad en el empleo, en el marco de una concepcin paternalista y autoritaria de las relaciones laborales que fue caracterstica del franquismo desde sus orgenes. Con la industrializacin, este argumento result insuficiente para contener las demandas de los trabajadores, que asumieron poco a poco las reivindicaciones de los trabajadores de otros pases. Durante la ltima dcada del franquismo, los gastos sociales se duplicaron como proporcin del PIB, pasando del 6% al 12% (Bandrs 1999: 637), pero sin que se pudiera hablar todava de un Estado de bienestar propiamente dicho, por cuanto careca de los elementos constitutivos del estado de bienestar tal como se conoce en Europa: una filosofa de pacto social y una arquitectura institucional integradora de los distintos sectores sociales, si no universalista. El autoritarismo del rgimen y el carcter fragmentado e incompleto del sistema de Seguridad Social impedan el cumplimiento de dichas condiciones. En 1959, coincidiendo con el Plan de Estabilizacin, el Instituto Nacional de Previsin elabor un plan nacional de Seguridad Social con la pretensin de dar cobertura a todos los espaoles, pero tales pretensiones fueron arrumbadas por la expansin del mutualismo laboral de corte corporativo. En 1963 se promulg la Ley de Bases de la Seguridad Social, que no comenz a materializarse hasta 1967 y que distingua entre un rgimen general y ms de cincuenta regmenes especiales. Asimismo, asuma competencias que iban desde la enseanza profesional hasta la promocin de viviendas protegidas. El esquema propuesto apuntaba una transicin desde un rgimen bismarckiano a un modelo Beveridge, pero el proyecto encall en la maraa legislativa y burocrtica (Comn 1996b: 282ss). Tras la firma de los Pactos de la Moncloa, se procedi a un rediseo del sistema de Seguridad Social desapareciendo las mutualidades laborales e inicindose un proceso de integracin de los regmenes especiales en el Rgimen General, en el marco ms amplio de un sistema que fuese un
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Este supuesto es discutido por Carabaa y Salido (manuscrito). Por su parte, Esping-Andersen considera que el modelo de bienestar espaol es todava extraordinariamente familista. La cuestin crucial es que este familismo es cada vez ms contraproducente para la formacin y el bienestar familiar (2004: 46).

instrumento de la poltica de rentas, aumentase la cobertura y revalorizase las prestaciones (Ibd.: 286ss). Desde el inicio mismo de la transicin, los economistas ms influyentes se pronunciaron a favor de una poltica econmica rigurosa (por contraste con la relajacin inflacionista del tardofranquismo) acompaada por un gran pacto social, en virtud del cual el gobierno ofreciera a los sindicatos un conjunto de reformas estructurales a cambio de moderacin salarial. Ante la dificultad de los agentes sociales para asumir un pacto de esta naturaleza (vase capitulo 9), el compromiso fue asumido por los partidos polticos, incluido el Partido Comunista, en los Pactos de la Moncloa (otoo de 1977), dando lugar a una poltica de rentas capaz de generar efectos redistributivos, al tiempo que de controlar la inflacin (la moderacin salarial empez a tener efectos positivos en 1978; Pan-Montojo 2002: 236ss). En suma, la idea de pacto social como elemento constitutivo del Estado de bienestar se materializa, por un lado, con los Pactos de la Moncloa, que dan lugar, por primera vez, a un sistema de Seguridad Social integrador y redistributivo, y, por otro, con la reforma fiscal del primer gobierno democrtico (UCD), en el marco del consenso constitucional de 1978. Esta segunda da como resultado inmediato que la imposicin sobre la renta personal alcanza por primera vez un peso relevante entre los ingresos del Estado, creciendo desde una cifra insignificante (en torno al 1%) hasta el 18%, en 1979, y alcanzando un primer mximo en 1980, cuando llega al 30%, a partir del cual se estabiliza durante unos aos (Comn 1988: 894). Hay que tener en cuenta que, al final del franquismo, la suma conjunta de los impuestos sobre la renta y sobre los beneficios representaba tan solo un 4% del PIB, un tercio de lo que representaba entonces en los pases de la Unin Europea. Diez aos ms tarde, esos mismos impuestos representaban el 7,5%, algo ms de la mitad de lo que representaban en dichos pases. Y veinte aos ms tarde, llegaban casi al 10%, lo que representaba ya dos tercios, en un proceso de convergencia sumamente rpido (Gonzlez-Pramo y Melguizo 1999: 586). En paralelo, los presupuestos dedicados a las polticas de bienestar genuinas, como educacin y sanidad, casi se duplicaron en porcentaje del PIB durante esos veinte aos (ibdem: 584). A lo largo de ese tiempo, es habitual diferenciar cuatro fases (la transicin, los aos ochenta, la segunda mitad de la etapa socialista: 1989-1996 y la etapa de gobierno del PP), que podemos caracterizar de la siguiente manera. En la primera fase, que coincide grosso modo con la transicin democrtica, se registra un auge inusitado de la poltica social al hilo de las reivindicaciones populares caractersticas de los procesos de transicin poltica. Es el momento del consenso democrtico, ilustrado por los Pactos de la Moncloa, as como de los primeros intentos de pacto social entre patronal y sindicatos, en virtud de los cuales estos ltimos renunciaron parcialmente a su capacidad de presin salarial sobre las empresas a cambio de reconocimiento a su capacidad de representacin y de mejores prestaciones sociales (vase captulo 9). Por lo que se refiere a la evolucin del gasto social en su conjunto (tanto el que se financia va impuestos como va cotizaciones sociales), podemos observar que, entre 1976 y 1981, la participacin del gasto social en el PIB asciende desde un 12,5% hasta un 19,6%. Este aumento coincide con la crisis econmica de los setenta y la transicin poltica, por lo que se puede interpretar no solo como respuesta a las demandas sociales de seguridad econmica ante la crisis, sino tambin como una forma de legitimacin del nuevo sistema poltico, a fin de ampliar la base social del consenso democrtico (Bandrs 1999: 637).

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Los aos ochenta (segunda fase) fueron, en cambio, un periodo de estabilizacin del gasto social en trminos relativos, resultado de las polticas de ajuste econmico practicadas por el primer gobierno socialista. Hay que tener en cuenta que el citado rediseo del sistema de Seguridad Social derivado de los Pactos de la Moncloa, combinado con la crisis econmica de los setenta, puso en cuestin la viabilidad econmica del sistema y aboc a la llamada ley de pensiones de 1985, que reforz el carcter contributivo del sistema y aument la proporcionalidad entre cotizaciones y prestaciones. Pero, tal como hemos adelantado, la conflictividad social, que se haba contenido durante la transicin, resurgi a mediados de los ochenta en forma de demandas redistributivas (recordemos que dicha ley motiv la primera convocatoria de huelga general de la etapa socialista), que se expresaron de manera contundente en la huelga general de diciembre de 1988, cuyo xito sin precedentes llev a los sindicatos a plantear cuantiosas exigencias en materia de desempleo, pensiones y cobertura sanitaria. En consecuencia, se establece una dinmica de gasto que recuerda por su intensidad a la de la segunda mitad de los aos setenta, pasando el gasto social desde el 20,8% del PIB, en 1989, al 26%, en 1993 (ibdem: 638). Conviene, por tanto, distinguir dos fases dentro de la etapa socialista, la primera de las cuales puede caracterizarse como consolidacin de las polticas de bienestar, con una combinacin de expansin de los servicios pblicos y una relativa contencin del gasto social en trminos de su participacin en el PIB. Es el momento, como ya indicamos, de aplicacin de polticas de ajuste econmico, al tiempo que de quiebra de la concertacin social que se haba iniciado durante la transicin. Caba esperar que el boom econmico de la segunda mitad de los ochenta sirviera para aliviar las demandas sociales, pero ocurri ms bien lo contrario: sirvi para estimularlas, haciendo cada vez ms incontenible la presin de los sindicatos, que impusieron finalmente sus reclamaciones en torno a la llamada deuda social (vase captulo 9). Consecuencia de esta presin social, la tercera fase de nuestro periodo de referencia (que coincide, grosso modo, con la segunda mitad de la etapa socialista: 1989-1996) puede caracterizarse como de universalizacin del Estado de bienestar que haba sido perfilado durante la dcada anterior (as ocurri, por ejemplo, con la atencin sanitaria, la extensin del sistema de pensiones con la aparicin de las pensiones no contributivas, etc.). El problema es que la fase expansiva del ciclo econmico fue muy corta (apenas cinco aos, 1985-1991) y la recesin de 1992-1993 se llev por delante algunos de los logros anteriores, empezando por la cobertura de desempleo acordada en 1989 en pleno boom, que fue objeto de revisin (1992) ante el aumento sbito de un milln de parados (adems de los dos que ya haba, que haban llegado a tener cobertura en proporcin de dos tercios). En definitiva, la crisis econmica puso, una vez ms, al descubierto los lmites de las polticas sociales. Pero no todas las polticas se han mostrado igualmente vulnerables. Hay polticas que afectan a sectores muy sensibles o suficientemente grandes como para que sus intereses permanezcan a salvaguarda de las coyunturas econmicas y polticas, tal como el sistema de pensiones, al que dedicaremos especial atencin ms adelante. Con la llegada del PP al gobierno, en 1996, se inicia un nuevo perodo de estabilizacin del gasto social que se tradujo en un alejamiento de los parmetros europeos, despus de un periodo de convergencia. Concretamente, el gasto social, que se haba acercado a la media europea durante la etapa socialista, se alej de nuevo en la primera legislatura popular. Segn algunas estimaciones, el gasto social espaol, medido en trminos de paridad adquisitiva, pas de un 55% del promedio europeo en 1980 a un 63% en 1990, para descender al 60% en 2000 (Rodrguez Cabrero 2004:

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107). Esta ltima (1996-2004) fue una fase contradictoria, en la que se mezclaron la recuperacin del dilogo social que tan difcil haba resultado durante la etapa socialista con la aparicin de pulsiones privatizadoras en el terreno de los servicios pblicos, pero sin que se pueda hablar de una tendencia general a la privatizacin. Los tres pilares del Estado de bienestar (pensiones, educacin y sanidad) Como ya adelantamos, no todas las polticas sociales son igualmente vulnerables a las coyunturas econmicas o a los cambios polticos. En particular, el sistema de pensiones parece haberse situado relativamente al margen de todo ello, convirtindose en la piedra angular del Estado de bienestar en Espaa. Disputas doctrinarias al margen, el sistema de pensiones fue motivo de preocupacin ms o menos generalizada en los primeros aos noventa, cuando la crisis econmica de 1992-1993 puso en tela de juicio la viabilidad del sistema de pensiones. Hay que tener en cuenta que la prdida de empleo de esos aos llev al sistema de pensiones a un punto crtico, en el que la relacin entre cotizantes y beneficiarios rebas el umbral de dos por uno, umbral por debajo del cual el sistema se considera insostenible. Es el momento en que el ministro de economa del gobierno socialista de entonces, Pedro Solbes, invit pblicamente a los espaoles a suscribir planes privados de pensiones, lo que pareca confirmar los malos augurios. Conviene comenzar aclarando que se trata de un sistema de reparto, que es la manera como se designa a un sistema de transferencia entre trabajadores en activo y trabajadores jubilados, y que solo es viable, por tanto, mediante alguna forma, ms o menos implcita, de pacto intergeneracional en virtud del cual los trabajadores activos de hoy costean las pensiones de los jubilados, con la expectativa de que los del futuro hagan lo mismo con ellos. Es adems, un sistema general que integra ya a la mayora de los sectores sociales activos 10 y un sistema maduro, donde todos esos sectores tienen derechos adquiridos desde hace tiempo. Es, por ltimo, un sistema relativamente generoso, rasgo tpico del llamado modelo mediterrneo de EB, por cuanto ha sido un sistema diseado para cabezas de familia 11. Dadas, por un lado, las pautas demogrficas de la sociedad espaola (vase captulo 2) y, por otro, las dificultades seculares del mercado de trabajo espaol para crear empleo (vase captulo 4), no son de extraar las preocupaciones a que hemos hecho referencia, las cuales condujeron a un pacto de Estado por la defensa del sistema de pensiones, al final de la etapa socialista (1995), suscrito por la casi totalidad de los partidos polticos. Este pacto, ms conocido como Pacto de Toledo, tena como primera finalidad evitar la alarma social en un momento en que ciertos agentes econmicos podan aprovechar una crisis de confianza en el sistema pblico de pensiones, a fin de propiciar una retirada de las clases medias, las cuales podan refugiarse en planes privados de jubilacin. Asimismo, pretenda cerrarse el paso al uso irresponsable del

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Tradicionalmente, ha sido un sistema fragmentado en una diversidad de regmenes especiales de Seguridad Social (minera, agricultura, hogar...) que han ido confluyendo poco a poco en el Rgimen General, dada su desigual capacidad protectora y la inviabilidad de algunos de ellos. As, por ejemplo, mientras el Rgimen General contaba, en 1990, con una relacin entre cotizantes y beneficiarios de 2,9, en el agrario era de 0,8 y en la minera no llegaba a 0,6 (Memorias del CES). Este rasgo de generosidad es claro cuando se pone en relacin la pensin terica de un trabajador industrial con una carrera laboral completa y el salario de ese mismo trabajador, pero se relativiza cuando se utiliza como referencia las pensiones reales, debido a las dificultades para completar periodos completos de cotizacin en Espaa (Bandrs 1999: 643).

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tema en la contienda poltica y a la consiguiente demagogia electoralista, si bien esto nunca se ha conseguido del todo. El problema es que, por su propia naturaleza consensual, el Pacto de Toledo es ambiguo, dada la dificultad de poner de acuerdo a intereses divergentes en torno a medidas concretas, y, llegado el caso, puede incluso ser contraproducente, dado el riesgo de posponer la adopcin de medidas necesarias por mor del consenso. A da de hoy, es posible obtener consenso acerca de retrasar la edad de jubilacin (o acabar, al menos, con las jubilaciones anticipadas), pero no lo es tanto cuando se trata de aumentar el tiempo de cotizacin (dados los problemas de insercin e inestabilidad laboral de algunos sectores), de aumentar la proporcionalidad entre cotizaciones y percepciones (dado que reduce la capacidad redistributiva del sistema) o de modificar los niveles de cotizacin (pues las cotizaciones estn desigualmente distribuidas entre los trabajadores y las empresas, recayendo sobre estas la mayor parte) 12. Desde la firma del citado pacto, una serie de factores han contribuido a dulcificar el debate sobre las pensiones, entre los que podemos sealar: por un lado, el aumento espectacular de la afiliacin a la Seguridad Social durante los aos de gobierno del Partido Popular (alimentado por la entrada de inmigrantes y por el aumento sostenido de la participacin laboral de las mujeres), y, por otro, algunas medidas racionalizadoras del sistema, como la separacin de las fuentes de financiacin de las pensiones contributivas y las no contributivas (financiadas va impuestos en adelante) y la dotacin de un fondo de reserva. Es cierto, adems, que ahora estn llegando a la jubilacin las generaciones de los nacidos durante la guerra civil y primera posguerra, que, al ser cohortes relativamente reducidas, facilitan la evolucin del sistema durante los prximos veinte aos, con lo que la incertidumbre sobre la viabilidad del mismo tiende a desplazarse hacia mediados de siglo. Pero no es menos cierto que, dado el carcter evolutivo de estos mecanismos de previsin social, estamos ante procesos fuertemente inerciales cuya reconduccin debe hacerse con la suficiente antelacin. Cabe concluir, por tanto, que, en el horizonte de las prximas dcadas, el problema no es principalmente econmico ni demogrfico, sino poltico, lo cual implica dos cosas: a) que el futuro del sistema de pensiones sigue estando en manos de la ciudadana y depende, en primera instancia, del designio de los votantes. Puesto que la tercera edad tiene una influencia cada vez mayor sobre los destinos electorales del pas, no cabe esperar de ah demandas en la lnea de las reformas necesarias, sino ms bien lo contrario (vase captulo 9); y b) esto coloca a los partidos polticos en la disyuntiva de acometer con responsabilidad las reformas necesarias o dejarse llevar por la puja electoral y la demagogia. Junto con el sistema de pensiones, los otros dos pilares del Estado de bienestar en Espaa son el sistema educativo y el sistema sanitario. Para comprender el papel del sistema educativo conviene tener en cuenta que dicho sistema est llamado a cumplir dos funciones que pueden parecer contradictorias, pero que, idealmente, no deberan serlo: por un lado, el sistema educativo tiene como misin igualar a los individuos ante el Estado, en trminos de acceso a las distintas formas de ciudadana y de reconocimiento de todos los ciudadanos como iguales ante la comunidad poltica, en lo que tiene de aprendizaje ciudadano. En tanto que, por otro, es tambin misin del sistema educativo desigualar a esos mismos individuos ante el mercado, dotndoles de
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Para un estado de la cuestin sobre las pensiones, vase Garrido y Chuli, de prxima publicacin.

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una capacidad de mercado (habilidades y cualificaciones) que est en funcin de las aptitudes individuales y que el sistema educativo certifica en forma de titulaciones y credenciales. De tal manera que, as como la primera funcin es eminentemente igualadora, pues tiene que ver con derechos, la segunda es necesariamente estratificadora, pues tiene que ver con cualificaciones. En la medida en que este ideal normativo consigue materializarse, el problema no es tanto la existencia de desigualdades (que el sistema educativo est encargado de producir) como la legitimacin de dichas desigualdades. No se trata, por tanto, de eliminarlas o ni siquiera de reducirlas, sino de asegurar que, en la medida de lo posible, las desigualdades resultantes del paso por el sistema educativo estn legitimadas por criterios de mrito y no son mera reproduccin de desigualdades anteriores. En la prctica, el grado de cumplimiento de este ideal normativo vara segn el modelo de bienestar imperante. No es cosa de detenernos aqu en la descripcin del sistema educativo espaol, sino de evaluar en qu medida dicho sistema ha contribuido a esta funcin de legitimar las desigualdades propias del mercado o de la herencia familiar. Es fcil observar, por lo pronto, que, en la evolucin del sistema de estratificacin en Espaa, se ha producido un trnsito entre un modelo de estratificacin dominado por clases medias patrimoniales a otro dominado por lo que, en contraposicin, se ha llamado modelo de clases medias funcionales. En el primer caso, el sistema de estratificacin gravita en torno a la pequea propiedad y el pequeo negocio, remitiendo a derechos de propiedad. En el segundo, el sistema gravita en torno a las nuevas clases medias de cuadros, profesionales y tcnicos, definidas por criterios de cualificacin. Pues bien, este trnsito, crucial en el proceso de modernizacin, es inseparable de la expansin del sistema educativo espaol en las ltimas dcadas del siglo XX. Cabe preguntarse, no obstante, en qu medida dicho trnsito conlleva la sustitucin de criterios de herencia por criterios de mrito y, en consecuencia, en qu medida el sistema de estratificacin resultante es ms justo que el anterior o, por el contrario, se ha limitado a traducir unas desigualdades por otras. Aunque este es el tema propiamente del captulo 11, no quisiramos terminar este apartado sin hacer algunas consideraciones. A efectos de esta discusin, es importante tener en cuenta la distincin ente movilidad estructural y movilidad neta o fluidez social. Mientras la primera es la que resulta de las transformaciones estructurales (que generan una movilidad, si se quiere, forzosa), la segunda es la movilidad en sentido estricto, es decir la que queda despus de descontar la anterior. Mientras la primera puede ser relativamente independiente de la capacidad o el esfuerzo de los individuos (que se acomodan, por as decir, a los cambios estructurales), la segunda debera, en cambio, ser ms sensible a las diferencias de capacidad o esfuerzo. Por desgracia para el ideal meritocrtico, la movilidad estructural influye, en general, mucho ms sobre la movilidad total que la fluidez social. En el caso espaol, esto implica que la mayor movilidad se dio en las pocas de mayor cambio estructural, coincidiendo con la fase desarrollista del franquismo (aos sesenta y setenta del siglo pasado), en tanto que la transicin a la democracia parece haber servido no tanto para aumentar la movilidad en su conjunto como para aumentar el peso de la fluidez social sobre la movilidad total, aunque siempre dentro de mrgenes modestos (Echeverra 1999). Esta primera consideracin nos pone en la pista de la resistencia que los mecanismos de cierre social contraponen a la movilidad. En consecuencia, el sistema educativo solo parece eficaz en la consecucin del ideal meritocrtico en la medida en

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que las transformaciones estructurales y, ms concretamente, la creacin de nuevos puestos en la parte medio-alta de la estructura ocupacional ofrece posibilidades de promocin a los que arrancan desde abajo. En otras palabras, la movilidad social de corte meritocrtico solo se materializa, en el caso espaol, en la medida en que sistema educativo y cambio estructural confluyen en una constelacin positiva de nuevas oportunidades laborales. Por lo dems, el cierre social parece tan fuerte o ms que la meritocracia, como lo prueba el hecho de que Espaa aparece entre los pases de movilidad educativa y de movilidad profesional (que mide la relacin entre el prestigio ocupacional de los padres y de los hijos) relativamente bajas (Carabaa 1999: 367). Esta conclusin general requiere, no obstante, de una doble matizacin: a) ambos tipos de movilidad (educativa y profesional) tienden a aumentar con el tiempo; y b) si atendemos a la relacin entre estudios y ocupacin, Espaa se coloca cerca de la media de los pases industrializados, con una tendencia a crecer similar a la de pases como Inglaterra, Estados Unidos y Canad (ibdem). En ocasiones, se ha llegado a responsabilizar al sistema educativo de la modestia de estos resultados, como si el mercado de trabajo estuviera exento de clasismo 13, pero puede que la causalidad sea ms compleja y que el clasismo del mercado de trabajo tenga un efecto disuasorio sobre el esfuerzo educativo, dentro de un esquema de causalidad circular donde ambos factores (sistema educativo y mercado de trabajo) se realimentan. As parece deducirse de otros estudios, como el citado de Javier Echeverra (1999), que sugiere la conveniencia de distinguir entre la simple adquisicin de recursos educativos y la aplicacin o activacin de dichos recursos en el mercado de trabajo. Mientras la primera depende de la accesibilidad del sistema educativo y es sensible, por tanto, a las polticas educativas y a las reformas en dicha materia, la segunda depende de otros factores, como la situacin econmica, los mecanismos de insercin profesional, las redes sociales, etc. Desde esta perspectiva, Echeverra hace una periodizacin de la experiencia espaola distinguiendo tres fases: la del primer franquismo, cuando el sistema educativo estaba todava subdesarrollado y la autarqua econmica impeda cualquier expansin del mercado de trabajo. La del desarrollismo franquista, cuando la expansin econmica hizo de impulsor del sistema educativo, de manera que el mercado de trabajo absorbi sin problemas toda la fuerza de trabajo formada en el sistema educativo. Por ltimo, durante el periodo pos-crisis o, si se quiere, postindustrial, el sistema educativo se expandi con relativa autonoma de las necesidades del mercado de trabajo, lo que dio lugar a una cierta inflacin de ttulos, con la consiguiente dificultad de activacin de tales credenciales. En la medida en que aumentan las dificultades de activacin, se agudiza la competencia y aumenta la presin sobre el sistema educativo, dando lugar a una dura competicin credencialista en el mercado de trabajo de los profesionales y los tcnicos. Pero no hay evidencia, a da de hoy, de que el credencialismo haya aumentado la movilidad, con la consiguiente duda de si no estamos ante mecanismos cada vez ms sofisticados de cierre social. Por su parte, el estudio de las reformas educativas tampoco arroja resultados concluyentes a la hora de equiparar la probabilidad de acceso al sistema educativo respecto al origen social. Ni la Ley General de Educacin (una reforma predemocrtica de 1970) ni la LOGSE (una reforma de los aos noventa), que suelen ponerse como
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Segn Carabaa (2004), la informacin comparada disponible sugiere con mucha fuerza la hiptesis de que el clasismo de la movilidad a [la clase] profesional depende del clasismo de la enseanza, y no del clasismo del mercado de trabajo (p 214).

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ejemplo de reformas comprensivas que buscan la extensin de la escolaridad, al tiempo que una mayor integracin de los sectores sociales rezagados, parecen haber dado los resultados esperados. Esto se ha explicado aduciendo que en general, cualquier reforma que dificulta la obtencin de un ttulo [el Graduado Escolar o su equivalente] o el ingreso en un nivel aumenta el clasismo en la medida en que la nueva dificultad es relativamente mayor para las clases con menos recursos (Carabaa 2004: 230). Pero tambin cabe aducir que estamos hablando de cambios legislativos que se han caracterizado ms por su retrica que por su dotacin presupuestaria. Vamos a terminar este apartado con una breve referencia al sistema sanitario. Conviene comenzar recordando las peculiaridades y contradicciones del sistema sanitario heredado del franquismo. Pues, por un lado, el rgimen franquista nunca se propuso una cobertura universal a cargo del sistema pblico de la Seguridad Social, teniendo por tanto la asistencia sanitaria de la SS un carcter netamente subsidiario, en tanto que la vocacin estatalista primigenia del rgimen y las inercias institucionales derivadas de la misma condujeron a un crecimiento imparable de la sanidad pblica, que, a la altura de 1975, absorba tres cuartas partes del gasto sanitario y la gran mayora del personal mdico. Los intentos de la UCD por dar coherencia a esta situacin, mediante la adopcin de un modelo sanitario que diese ms protagonismo a la provisin privada de servicios y a mtodos de gestin menos burocrticos, chocaron, sin embargo, con dos obstculos: a) la oposicin de izquierdas, que, con el apoyo en esta materia de los nacionalistas catalanes, apost por la defensa de un Servicio Nacional de Salud al estilo britnico. b) El segundo obstculo se debi a que, en los aos de la transicin, todava no haba llegado el paradigma neoliberal y, con l, el auge de los modelos privados de gestin, prevaleciendo hasta entonces la tendencia contraria (Rico 1998: 159ss). Una de las paradojas de este proceso es que, cuando al fin se dieron las condiciones polticas para la implantacin de un Servicio Nacional de Salud, con la llegada al gobierno de los socialistas en 1982, el influjo neoliberal llev a reconsiderar algunas de las premisas que definan, en su versin inicial, dicha implantacin. En principio, los objetivos de la reforma sanitaria anunciada por los socialistas eran los siguientes: 1) separacin orgnica de la SS y financiacin de la sanidad a cargo de los impuestos; 2) acceso universal y gratuito a todas las prestaciones; 3) provisin de servicios a travs de centros pblicos; y 4) centralizacin de las responsabilidades legislativas, de planificacin y financiacin, al tiempo que descentralizacin de la gestin. En la prctica, el tema de la provisin (pblica-privada) de servicios fue motivo de amplia controversia, estimulada en este caso por el cambio de paradigma respecto al modelo deseable de gestin, en tanto que los objetivos 1), 2) y 3) fueron rebajados por el primer gobierno socialista a la categora de objetivos a largo plazo, en funcin de las circunstancias econmicas del pas (Ibd.: 180). Con todos sus matices, la Ley General de Sanidad de 1986 marc la transicin desde la antigua asistencia sanitaria de la SS, de corte corporativo (en la tradicin de Bismarck, donde la prestacin del servicio est subordinada al tipo de seguro o rgimen de cotizacin), a la asistencia universal en el marco de un Servicio Nacional de Salud (SNS) de corte britnico (en la tradicin de Beveridge). Se trata, no obstante, de una transicin inconclusa, pendiente de la resolucin de algunas ambigedades y contradicciones. La primera de ellas es que la frmula finalmente adoptada por la LGS ha permitido avanzar tanto en la universalizacin del servicio (que culmina a finales de los ochenta) como en la financiacin va impuestos (que culmina a finales de los noventa), pero sin cuestionar el statu quo previo en virtud del cual el pblico quedaba

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segmentado en funcin del rgimen de cotizacin, lo que ha permitido, por ejemplo, que los funcionarios pblicos se hayan mantenido al margen del rgimen general. Toda vez que estos grupos sociales cuentan con posibilidad de elegir el tipo de servicio, se produce el fenmeno ya mencionado con anterioridad de retirada de clases medias, a favor de servicios privados y con el consiguiente deterioro del servicio pblico. Tal como ha argumentado uno de los mejores especialistas sanitarios, si el SNS no presta sus servicios a los ciudadanos con ms nivel educativo y econmico se empobrece irremediablemente, al perder el estmulo permanente de mejora que representan los ciudadanos ms informados y exigentes. Si como sucede en Espaa, stos tienen ms fcil salirse del sistema pblico que presionar para que mejore, porque disfrutan del privilegio de optar (con financiacin pblica) entre servicios pblicos o privados, se retroalimenta un mecanismo de deterioro de la calidad, cumpliendo el axioma que condena a los servicios para pobres a ser pobres servicios (Freire 2001: 174). De proseguir el mencionado proceso de transicin, estara pendiente, por tanto, el reconocimiento legal, con carcter universal, del derecho a la sanidad en condiciones de igualdad, superando los residuos del antiguo modelo corporativo que lastran el desarrollo del SNS, no tanto por su importancia cuantitativa como por afectar negativamente a la calidad y a la legitimidad del sistema pblico. Los espaoles y el estado de bienestar Tras esta caracterizacin del rgimen de bienestar vigente en Espaa, cabe preguntarse por las actitudes de los espaoles ante el mismo. Uno de los problemas para responder a esta pregunta es que la mayor parte de los estudios realizados a este respecto son de la etapa socialista, lo que nos impide saber en qu medida ocho aos de gobierno del PP han podido modificar dichas actitudes. En cualquier caso, la primera conclusin que se desprende de dichos estudios es que, por comparacin con los dems pases de capitalismo avanzado, la sociedad espaola es una de las ms igualitaristas y este igualitarismo descansa sobre la doble idea de que: a) en la sociedad espaola hay demasiada desigualdad y, por tanto, es relativamente injusta en la distribucin de los recursos, y b) el Estado tiene la obligacin de corregir dicha desigualdad mediante las polticas oportunas 14. En la gnesis de este arraigado igualitarismo parece estar un sentimiento anticapitalista ms o menos difuso, que explicara las dificultades de legitimacin con que ha tropezado el sistema capitalista desde la transicin, dada su contaminacin del rgimen franquista. Con esta premisa, la legitimacin del Estado de bienestar no ha encontrado dificultades en el caso espaol, pese al carcter limitado del mismo. Ahora bien, esta aceptacin global y genrica del Estado de bienestar en Espaa no est exenta de problemas: Primero, debido a problemas de implantacin y funcionamiento de algunas de esas polticas: por poner un ejemplo ya mencionado, la proteccin al desempleo

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Entre 1985 y 1995, la proporcin de entrevistados que suscriban la idea de que el gobierno es el responsable del bienestar de todos y cada uno de los ciudadanos y tiene obligacin de ayudarles a solucionar sus problemas se mantuvo relativamente estable en torno al 60%. Por contraste, la idea de que los ciudadanos son los verdaderos responsables de su propio bienestar y tienen la obligacin de valerse por s mismos para solucionar sus problemas oscil entre el 15 y el 20% (Del Pino 2004: 113). Nuevamente, en 2005, la pregunta se ha vuelto a hacer, arrojando porcentajes del 68% y del 5,5%, respectivamente (estudio 2594 del CIS).

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funcion durante la expansin econmica de los ochenta, pero exigi una revisin durante la recesin de 1992. Segundo, porque la implantacin del EB ha ido asociada a un aumento sostenido de la presin fiscal, lo que estimula clculos por parte de la ciudadana cada vez ms exigentes, en trminos del coste/beneficio de las polticas de bienestar. Tercero, porque el xito del Estado de bienestar sigue una pauta de rendimientos decrecientes, en virtud de la cual cada vez resulta ms difcil satisfacer las demandas ciudadanas. Por ltimo, habra que aadir los efectos no queridos de las polticas de bienestar: sirva de ejemplo el hecho de que unas cotizaciones sociales altas, necesarias para mantener el sistema de pensiones, han actuado, en ocasiones, como un impuesto sobre el empleo, castigando a los jvenes y a las mujeres en busca de empleo estable.

Cuando se les pregunta a los espaoles por el tipo de igualdad que consideran deseable, diversos estudios sugieren que la reivindicacin de igualdad de oportunidades suscita el mayor consenso, ms que la igualdad de resultados. De donde se deduce que el principio de justicia distributiva por el que se guan es la equidad (a cada uno segn su esfuerzo), antes que el reparto igualitario (a todos por igual). El problema es que los espaoles siguen teniendo dudas sobre el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades, condicin sine qua non de la equidad (Noya 2004: 362 ss). Al margen de los principios abstractos que orientan el igualitarismo de los espaoles, esta discusin se materializa en torno a la poltica fiscal y, ms concretamente, algunos aspectos de la misma: la evolucin y composicin interna de la presin fiscal, el balance entre impuestos y prestacin de servicios y consideraciones sobre tica fiscal y fraude. El primer dato a tener en cuenta es que, tal como adelantamos, la imposicin directa y personal en Espaa se inicia con la democracia y, en particular, con la reforma fiscal del primer gobierno de UCD. Puede decirse sin exagerar que hasta ese momento los espaoles no pagaban impuestos como personas fsicas 15. En los dos aos primeros tras la reforma, la imposicin personal, que apenas representaba el 1% de los ingresos del Estado a finales del franquismo, pas a representar el 30%. Tras unos aos de estancamiento, la mejora del aparato recaudador dio paso, durante la etapa socialista, a un nuevo aumento de la presin fiscal, con la generalizacin de la imposicin directa. Es el momento en que los espaoles pagan impuestos con arreglo a estndares europeos por primera vez. Para hacernos una idea, durante los aos ochenta se duplic el nmero de declaraciones de la renta, as como la base imponible (Boix 1996: 181-182), lo que permiti que el diferencial de presin fiscal entre Espaa y la UE se redujese a la mitad entre 1982 y 1992 y que aumentase la progresividad del sistema fiscal (Gago et al 2002: 258ss). Durante los gobiernos del PP, la presin fiscal sigui aumentando (aunque en

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El atraso tributario espaol queda evidenciado cuando se considera que la presin fiscal del Estado espaol de 1970 ya haba sido sobrepasada por el Reino Unido en 1920, por Italia en 1960, por Francia en 1950 () En Espaa, el impuesto sobre la renta fue una figura decorativa hasta la reforma de 1978 (Comn 1996a).

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menor medida), pero la imposicin directa perdi peso relativo, como consecuencia de las sucesivas rebajas fiscales 16, con lo que la progresividad se resinti. En consecuencia, la sensacin de carga fiscal aument durante los aos ochenta hasta llegar a un punto mximo al principio de los aos noventa, momento a partir del cual se registra una cierta sensacin de alivio (De Miguel y de Miguel 2001: 35). Esto se explica, en parte, por el hecho de que la rebelda fiscal (el rechazo de dicha carga) se haba convertido en un argumento de los votantes del PP para descalificar la gestin de los socialistas (ibdem: apartado 4.2). Con las rebajas fiscales ofrecidas por el gobierno del PP la carga fiscal dej de ser un argumento de descalificacin poltica, de ah que la tensin fiscal se haya reducido en los ltimos tiempos. Pero, si nos atenemos a lo expresado por la opinin pblica, los problemas de fondo parecen persistir, de manera que las encuestas fiscales del CIS siguen registrando los siguientes datos: En torno a dos tercios de los espaoles siguen pensando que pagan muchos impuestos. Tres de cada cuatro rechazan la idea de que en general, los impuestos se cobran con justicia, esto es, que pagan ms los que ms tienen. Cuatro de cada cinco creen que existe mucho o bastante fraude fiscal en Espaa. Dejando aparte el primer tem, el ms previsible de los tres, llama la atencin la perseverancia de los espaoles en juzgar el sistema fiscal poco equitativo y fraudulento. Para comprender estos parmetros, hay que tener en cuenta, por lo pronto, la historia fiscal del pas y su carcter escasamente ejemplificador. Histricamente hablando, el problema arranca de una adversa confluencia de factores polticos (ausencia prolongada de democracia) y sociales, relacionados con prcticas clientelistas de honda raigambre, que han dado como resultado una tradicin de hacienda poco equitativa y nada transparente. El objetivo de redistribucin de la renta va impuestos era impensable en Espaa antes de 1979. El predominio de la imposicin indirecta y la regresividad de los impuestos conducan por lo general a una redistribucin a favor de los ricos, al tiempo que los servicios prestados por la Seguridad Social se financiaban va cotizaciones sociales, contribuyendo tambin a la regresividad. A partir de 1979 la progresividad del IRPF comenz a hacerse evidente, pero solo para los perceptores de rentas salariales. La Ley General Tributaria de 1985 permiti perseguir el fraude con herramientas modernas por primera vez, con la consiguiente afloracin de refugios fiscales de dinero negro y otros subterfugios, con un xito importante de recaudacin, pero la evasin fiscal persisti. Segn un estudio de Hacienda de 1994, la evasin fiscal rondaba el 5,5% del PIB, claramente por encima de lo que se considera umbral aceptable en economas como la nuestra (Comn 1996b).

CUADRO 6.2.- PORCENTAJE DE ACUERDO CON LAS SIGUIENTES FRASES

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La primera rebaja, aprobada inmediatamente despus de la llegada del PP al gobierno, en 1996, cre un tipo nico del 20% para las ganancias de capital, mientras que las rentas de trabajo quedaban sujetas a un impuesto progresivo que llegaba hasta el 56%. En la segunda reforma, implantada en 1999, redujo en ocho puntos -hasta el 48%- el tipo mximo aplicable a las rentas de trabajo, pero tambin redujo el tipo nico para las ganancias de capital del 20% al 18%. Ya en su segunda legislatura, la tercera rebaja del PP prosigui la reduccin de tipos.

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1985 Los espaoles impuestos pagamos mucho en 62,5 70,9 s/d

1992 76,8 75,1 79,5

2000 65,1 75,6 78,7

2003 65,8 75,1 78,6

Los impuestos no se cobran con justicia Existe mucho/bastante fraude fiscal

Fuente: estudios 1465 (junio 1985), 2017 (julio 1992), 2462 (junio 2000) y 2533 (junio 2003) del CIS.

Es de esperar que mientras estos parmetros no se corrijan sustancialmente, los temas relativos a la desigualdad y al reparto de la riqueza seguirn siendo motivo de discusin y debate. Pero no todos los indicadores de satisfaccin con la situacin fiscal arrojan un balance tan negativo. De hecho, algunos indicadores se muestran sensibles a la coyuntura poltica y, ms concretamente, a la capacidad del gobierno de turno para gestionar dicha situacin. As, por ejemplo, cuando se pregunta por la capacidad de este para administrar los impuestos, podemos observar una secuencia muy clara. Basta con calcular los saldos o diferencias entre los que opinan que el gobierno actual administra los impuestos mejor / peor que los anteriores para ver que, durante la etapa socialista, se lleg a un punto crtico en la primera mitad de los noventa (cuando el saldo lleg a ser negativo, lo que sealaba una coyuntura, como ya indicamos, de malestar fiscal) y que, por contraste, el saldo se hizo netamente positivo en el ao 2000, cuando el PP consigui mayora absoluta en las elecciones de ese ao, en un clima de bonanza econmica.

CUADRO 6.3. EL GOBIERNO ACTUAL ADMINISTRA LOS IMPUESTOS MEJOR, IGUAL O PEOR
QUE LOS ANTERIORES

1985 Mejor Igual Peor Saldo (mejor peor) 29,0 40,4 13,3 15,7

1992 17,5 38,9 18,8 1,3

2000 33,8 40,6 10,2 23,6

2003 26,3 41,2 15,6 10,7

Fuente: estudios 1465 (junio 1985), 2017 (julio 1992), 2462 (junio 2000) y 2533 (junio 2003) del CIS.

Conviene aclarar, en cualquier caso, que la opinin pblica espaola no ha dado, hasta la fecha, sntomas generalizados de rebelda fiscal o de cuestionamiento de la legitimidad de los impuestos, ms all de colectivos muy concretos y reducidos. Aunque no es fcil encontrar un indicador de esto en las series de datos que proporciona el CIS, el siguiente cuadro recoge una cierta aproximacin en los dos momentos referidos con anterioridad: 1992, que arrojaba el peor balance de la etapa socialista, y 2000, el mejor balance de la etapa popular. En ambos casos, se pidi a los entrevistados que eligiesen la frase que ms se acercaba a su opinin global de los impuestos: Los impuestos son un medio para distribuir mejor la riqueza.

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Los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qu Los impuestos son necesarios para que el Estado pueda prestar servicios pblicos, hacer carreteras, etc.

Como se puede observar, la primera y la ltima son distintas formas de aceptacin de los impuestos: la primera sera la frmula redistributiva, en tanto que la ltima sera la frmula de intercambio o contraprestacin (impuestos a cambio de obras y servicios pblicos). Entre una y otra, la idea de que los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qu indicara rebelda fiscal o rechazo al sistema impositivo. Curiosamente, los resultados globales de este indicador son muy parecidos en ambos momentos: frente a una mayora que se inclina por la frmula de intercambio (impuestos a cambio de obras y servicios pblicos), la proporcin de rechazo al sistema impositivo ronda el 30%. Ahora bien, conviene hacer dos observaciones: en ambos momentos, esa proporcin del 30% es muy superior a la de quienes tienen una idea redistributiva de los impuestos (11-12%). Por otro, aunque se mantiene la proporcin a lo largo del tiempo, cambia su composicin interna a medida que cambian los partidos en el gobierno: en 1992, eran los votantes del PP y los abstencionistas quienes expresaban una proporcin mayor de rechazo (36-37%). En 2000, la proporcin de votantes del PP que expresaban rechazo se haba reducido del 36% al 20%, lo que se puede interpretar como acomodacin a la poltica fiscal del PP, al tiempo que aumentaba ligeramente el rechazo fiscal entre los dems votantes. Esta idea predominante de los impuestos como algo necesario para obtener contraprestaciones del Estado en materia de obras pblicas y servicios nos conduce, por ltimo, a la opinin de los espaoles sobre dos cuestiones fundamentales: el grado de satisfaccin con el funcionamiento de dichas obras y servicios y el juicio sobre el presupuesto que el Estado dedica a cada uno de los apartados: gasta el Estado ms o menos de lo que debera en educacin, sanidad, transporte, etc.? Ambas cuestiones nos indican en qu medida los espaoles consideran satisfechas sus necesidades en materia de servicios pblicos. Aunque existe la idea de que Espaa no tiene todava un patrn de gastos europeo y que esto redunda negativamente en la calidad de los servicios pblicos (Comn 1996b: 50), hay pocos estudios sobre este asunto tan importante. Datos relativamente recientes nos informan de que los espaoles estn, en general, satisfechos con el funcionamiento de los servicios pblicos, salvo en el caso de la administracin y, en particular, de la administracin de justicia, que se convierte en la principal fuente de insatisfaccin 17. En los dems tems elegidos, los niveles de satisfaccin se mueven dentro de parmetros aceptables, como puede verse en la Cuadro 6.5 18.

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El problema de la administracin de justicia no es solo un problema de funcionamiento y de ineficacia, sino que es ms profundo, afectando a su credibilidad y su legitimidad (Del Pino 2004: 111112). Un problema relativo, en ltimo trmino, al particularismo de la Administracin pblica y su dificultad para establecer pautas de trato igualitario e indiscriminado de los ciudadanos. Visto en perspectiva, las series del CIS de los aos noventa permiten observar una evolucin favorable de la sanidad y del transporte urbano, as como un deterioro de la enseanza, aunque dentro de valores positivos. Por otra parte, la valoracin del funcionamiento de la administracin pblica ha mejor en esos aos, pero dentro de valores negativos. Por ltimo, la justicia no solo estaba mal, sino que pareca empeorar con el tiempo, al menos hasta 2000 (Del Pino 2004: 147).

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CUADRO 6. 4.- PORCENTAJE DE ACUERDO CON LAS SIGUIENTES FRASES, SEGN INTENCIN DE VOTO EN 1992 PP Los impuestos son un medio para distribuir mejor la riqueza Los impuestos son algo que el estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qu Los impuestos son necesarios para que el estado pueda prestar servicios, hacer carreteras Ns/Nc
Fuente: estudio 2017 del CIS (julio 1992).

PSOE 13,7 21,2

Otros 10,4 31,4

Abstenc in 10,9 37,1

Total 11,7 30,1

10,4 36,0

49,6

59,3

53,9

42,2

52,1

4,0

5,8

4,3

8,8

6,1

PORCENTAJE DE ACUERDO CON LAS SIGUIENTES FRASES, SEGN RECUERDO DE VOTO EN 2000 PP Los impuestos son un medio para distribuir mejor la riqueza son algo que el estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qu son necesarios para que el estado pueda prestar servicios, hacer carreteras Ns/Nc
Fuente: estudio 2394 del CIS (junio 2000).

PSOE 9,0 28,5

Otros 12,4 35,7

Abstenc in 8,6 39,0

Total 11,2 29,5

14,2 20,4

62,0

59,6

48,5

48,7

56,0

3,4

2,9

3,4

3,7

3,3

El cuadro 6.5 nos informa de las diferencias porcentuales entre los que se consideran muy o bastante satisfechos con el funcionamiento de cada uno de los servicios y los que se consideran poco o nada, tal como se formul la pregunta en 2000. Hay que tener en cuenta, no obstante, que la formulacin de la pregunta cambi en 2005, lo que ha podido contribuir a mejorar los resultados, que ya no son tan crticos como cinco aos antes. Esta mejora, que ha servido para llevar el funcionamiento de la administracin pblica a valores positivos, no ha servido, sin embargo, para salvar a la justicia de seguir obteniendo valores negativos.

CUADRO 6.5. DIFERENCIA (%) ENTRE MUY/BASTANTE Y POCO/NADA*

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SERVICIOS Transporte urbano Obras pblicas Ambulatorios** Hospitales Servicios sociales Enseanza Oficinas de la administracin Justicia

2000 39,6 29,3 11,3 7,7 7,7 7,3 4,3 48,8

2005 41,5 -32,1 15,2 11,6 19,4 11,9 13,4

* En el primer caso, se pregunt en qu medida los servicios funcionan satisfactoriamente. En el segundo, se pregunt en qu medida funcionan eficazmente. ** En 2000, ambulatorios. En 2004, centros de salud. Fuente: estudios 2394 y 2594 del CIS.

Cabe preguntarse tambin si el Estado dedica un volumen adecuado de recursos y, ms concretamente, si debera dedicar ms o menos en cada caso (educacin, sanidad). A continuacin, presentamos las diferencias porcentuales entre los que creen que el Estado deba dedicar ms y los que creen que debera dedicar menos. En lneas generales, los espaoles tienden a pensar que el Estado debera gastar ms en todas las cuestiones referidas por el CIS, excepto en Defensa, donde son ms los que opinan lo contrario. Ahora bien, esta pauta reivindicativa est influida, entre otras cosas, por la orientacin poltico-ideolgica del gobierno de turno, de tal suerte que la demanda social pareca haber disminuido entre 1992 y 2000 (recordemos que en el primer caso gobernaban los socialistas y en el segundo los populares), excepto en materia de justicia y de seguridad, donde la demanda social iba en aumento 19. Pero, nuevamente, en 2005, con el regreso del partido socialista al gobierno, la demanda social vuelve a incrementarse, no sabemos si por la influencia del nuevo gobierno o por el relativo descuido de los servicios pblicos y el gasto social por parte del anterior, el caso es que nuevamente las demandas sociales recuperan niveles de los aos noventa, excepto en obras pblicas, donde la demanda disminuye, y en seguridad, donde se dispara con respecto a 1992. La Defensa constituye, como vimos, un caso aparte, pero dentro de una pauta sostenida de reduccin de la diferencia entre los que piensan que el Estado gasta demasiado y los que piensan lo contrario.

CUADRO 6 6.- DIFERENCIA (%) ENTRE LOS QUE CREEN QUE EL ESTADO DEBERA GASTAR
MAS Y LOS QUE MENOS

19

Puede, no obstante, que el aumento de la demanda en seguridad, entre 1992 y 2000, se explique por la diferente formulacin de la pregunta.

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1992 Sanidad Vivienda Enseanza Justicia Transporte Obras Pblicas Seguridad * Defensa
Fuente: estudios 2017, 2394 y 2594 del CIS.

2000 44,1 43,3 42,4 34,7 14,1 9,3 27,1 28,2

2005 46,6 58,6 44,3 30,8 22,4 11,5 42,2 15,4

58,6 55,0 48,6 29,1 25,7 19,6 9,5 39,6

* En 1992, orden pblico; en 2000 y 2005, seguridad ciudadana.

Conclusiones Podemos clasificar, grosso modo, el rgimen de bienestar en Espaa como una variante mediterrnea del modelo corporativo de EB, lo que implica, por as decir, una tendencia a exagerar algunos de los rasgos menos atractivos del modelo corporativo de referencia: a) la dualidad entre el tratamiento de los trabajadores centrales y el de los perifricos o marginales; b) un sesgo redistributivo a favor de los viejos y en contra de los jvenes; y c) una excesiva carga de tareas sobre las familias, lo que redunda, en ltimo trmino, en un obstculo a la formacin de las mismas, con los efectos negativos consiguientes sobre la fecundidad. Como tal Estado de Bienestar, el EB espaol se constituye en el marco del pacto social que hace posible la transicin y el consenso constitucional de 1978. El problema es que la combinacin de transicin poltica y crisis econmica restringi el margen de maniobra de la clase poltica del momento para disear un EB ex novo, ms all del rgido corporativismo impuesto por el legado franquista. Pero que el EB espaol siga atendiendo a un modelo corporativo no quiere decir que el EB estuviera ah ya desde un principio, listo para ser actualizado, sino que el escaso margen de maniobra poltica de la transicin agudiz el carcter evolutivo tpico de estos procesos institucionales. El gasto social ha seguido desde entonces una secuencia muy condicionada por factores polticos y econmicos: los primeros fueron decisivos en la expansin del gasto en la primera (1975-1980) y tercera (1989-1996) de las cuatro etapas en que convencionalmente se subdivide el periodo (las tres dcadas de referencia), dominadas por la agitacin poltica y la escalada de demandas sociales. Los factores econmicos condicionaron, a su vez, la contencin del gasto en la segunda etapa (1981-1988), dominada por polticas de ajuste y saneamiento para superar la crisis econmica de los setenta. En la ltima etapa, la contencin del gasto fue resultado de las polticas de dficit cero auspiciadas por el gobierno popular. De los tres pilares en que se asienta el EB espaol, el sistema de pensiones est atravesando por un momento particularmente dulce, tras haber superado las dificultades derivadas de las crisis econmicas pasadas: la de finales de los setenta, que propici la

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ley de pensiones de 1985, y la de los primeros noventa, que propici el Pacto de Toledo de 1995. El aumento espectacular de la afiliacin a la SS desde esta ltima fecha, junto con el tamao relativamente reducido de las cohortes que estn llegando a la jubilacin, facilitan un respiro a la evolucin del sistema de SS en las prximas dcadas, pero persisten las dudas en el medio y largo plazo. Por su parte, el sistema educativo ha jugado un papel crucial en el paso de un sistema de estratificacin dominado por clases medias patrimoniales y por pautas fuertemente adscriptivas, a un sistema de clases medias funcionales, que ha facilitado la emergencia de pautas adquisitivas. Pero no est claro que con ello haya triunfado el ideal meritocrtico, por cuanto los estudios disponibles siguen evidenciando la fuerza del cierre social, aunque sea bajo frmulas cada vez ms credencialistas y sofisticadas. En cuanto al sistema sanitario, el Sistema Nacional de Salud espaol ilustra bien los problemas de transicin desde un modelo corporativo bismarckiano a un modelo universalista, en la tradicin Beveridge, as como los riesgos que entraa la eventual retirada de clases medias para la calidad y la legitimidad del sistema pblico. La actitud general de los espaoles ante el EB es, como no poda ser de otra manera, ambivalente: les gustara que fuese ms generoso y eficiente, siempre y cuando no fuese a costa suya. Ms all de lo obvio, conviene insistir en que la legitimacin del Estado de bienestar en Espaa, con estar muy extendida, no est exenta de problemas. Por lo pronto, la presin fiscal ha llegado a un umbral a partir del cual cualquier aumento encuentra fuertes resistencias. Al mismo tiempo, sigue muy extendida la impresin de que la carga fiscal est mal repartida. De la informacin disponible no se deduce qu alternativa contara con ms aceptacin, pero cabe pensar, por ejemplo, que la asimetra entre la imposicin de las rentas del trabajo y del capital sera un tema a considerar. Asimismo, sigue arraigada la idea de un fraude fiscal bastante extendido, aunque no dispongamos de estudios recientes que lo cuantifiquen y no sepamos, por tanto, en qu medida la idea est respaldada. Hay, no obstante, una evaluacin generalmente positiva de la capacidad de los gobiernos para administrar mejor los impuestos que sus predecesores: de hecho, de los cuatro aos de los que hemos presentado informacin (dos de la etapa socialista y dos de la etapa popular), tres presentan un balance claramente positivo y solamente uno presenta un balance ligeramente negativo (1992, el ao de las Olimpiadas y la Expo). Predomina, como vimos, una concepcin de los impuestos como intercambio o contraprestacin (son necesarios para prestar servicios, hacer carreteras), ms que una idea redistributiva (un medio para redistribuir la riqueza). Al mismo tiempo, en torno al 30% de los entrevistados presentan sntomas de rechazo fiscal (son algo que el estado nos obliga a pagar sin saber a cambio de qu), lo que plantea ciertos lmites al consenso fiscal. Dentro de esta concepcin de intercambio o contraprestacin, el nivel de satisfaccin de los espaoles con el funcionamiento de los servicios pblicos es, en general, aceptable, si bien los espaoles siguen creyendo que el Estado debera gastar ms en casi todas las partidas del gasto social. Esta demanda social pareca haberse atemperado, pero sigue estando activa, tanto ms por cuanto la llegada de inmigrantes realimenta la demanda de servicios pblicos, tal como se estudia en el captulo 5 de este mismo volumen. Por lo general, dicha demanda se considera contradictoria con la idea de que la presin fiscal es alta y, por ende, hay poco margen para incrementarla, lo que ha dado lugar a hiptesis sobre el estatismo cnico de los espaoles. Pero de las cuestiones estudiadas cabe deducir una interpretacin alternativa que podemos formular en los

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siguientes trminos: si hubiera menos fraude y la carga fiscal estuviera mejor repartida, habra ms posibilidades de aumentar el gasto social en las partidas con mayor demanda (educacin, sanidad, vivienda). Referencias Bandrs, Eduardo. 1999. Gasto pblico y estructuras del bienestar: el sistema de proteccin social, en Garca Delgado, JL: Espaa, Economa: Ante el Siglo XXI, Espasa: 631-660. Bandrs et al. 1999. El desarrollo del Estado de bienestar moderno en el Sur de Europa, en Maravall, J. M. (ed.): Dimensiones de la desigualdad, Fundacin Argentaria y Visor: 89-149. Boix, Carles. 1996. Partidos polticos, crecimiento e igualdad. Estrategias econmicas conservadoras y socialdemcratas en la economa mundial, Alianza Universidad. Cachn, Lorenzo. 1995. Estado de bienestar y capitalismo avanzado, en Benedicto y Morn (eds.): Sociedad y poltica. Temas de sociologa poltica, Alianza Universidad Textos: 189-223. Carabaa, Julio. 1999. Dos estudios de movilidad intergeneracional, Fundacin Argentaria y Visor. Carabaa, Julio. 2004. Educacin y movilidad social, en Navarro, V. (coord.): El Estado de Bienestar en Espaa, Tecnos y UPF. Carabaa y Salido (de prxima publicacin). Paro, pobreza y familismo en Europa, manuscrito. Comn, Francisco. 1988. Reforma tributaria y poltica fiscal, en Garca Delgado, Jos Luis: Espaa, Economa, Espasa-Calpe: 859-901. Comn, Francisco. 1996a. Historia de la Hacienda Pblica, I. Europa, Editorial Crtica. Comn, Francisco. 1996b. Historia de la Hacienda Pblica, II. Espaa (1808-1995), Editorial Crtica. De Miguel y de Miguel. 2001. Los espaoles y los impuestos, CIS, Opiniones y Actitudes 35. Del Pino, Elosa. 2004. Los ciudadanos y el Estado. Las actitudes de los espaoles hacia las Administraciones y las polticas pblicas, Coleccin Estudios, INAP, MAP. Echeverra, Javier. 1999. La movilidad social en Espaa (1940-1991), Ediciones Istmo. Esping-Andersen, Gosta. 1993. Los tres mundos del Estado del Bienestar, Edicions Alfons el Magnnim. Esping-Andersen, Gosta. postindustriales, Ariel. 2000. Fundamentos sociales de las economas

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