MANIN, Bernard. Metamorfoses do governo representativo. So Paulo, Revista Brasileira de Cincias Sociais, 1995 (p.

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Fala-se frequentemente que os pases ocidentais esto passando por uma crise de representao. Durante dcadas, a representao parecia estar fundada em uma forte relao de confiana entre eleitores e partidos polticos. Hoje, porm, as pesquisas de opinio revelam que os eleitores no se identificam com partido algum. Antes, as diferenas entre os partidos pareciam refletir as clivagens sociais. Mas hoje tem-se a impresso que so os partidos que impem as clivagens sociedade. No passado, os partidos apresentavam um programa poltico que se comprometiam a cumprir, caso chegassem ao poder. J hoje, a estratgia dos partidos e dos candidatos repousa na construo de imagens vagam que projetam a personalidade dos lderes. Hoje, as preferncias polticas dos cidados expressam-se cada vez menos pela via eleitoral e mais por intermdio das pesquisas de opinio. Por fim, os fatores tcnicos, que os cidados no dominam, vm ganhando cada dia mais peso na arena poltica. Os polticos chegam ao poder em funo de suas aptides e de suas habilidades no uso dos meios de comunicao de massa, no porque estejam prximos ou se identifiquem o eleitorado (1, p. 5). O governo representativo passou por importantes transformaes nos ltimos dois sculos, especialmente a partir da segunda metade do sculo XIX. Duas, em especial, se destacam: a ampliao do sufrgio e a emergncia dos partidos de massa. importante notar que, seguindo os exemplos das revolues inglesa, americana e francesa, o governo representativo moderno nasceu sem a presena de partidos polticos organizados. Ademais, a prpria ideia de plataforma (programa) poltica tinha um papel de reduzida importncia no modelo de representao originrio, o que se alterou com o aparecimento dos partidos de massa. (2, p. 5-6). A prpria relao de representao foi modificada com a entrada em cena dos partidos e seus programas. Com os partidos, representantes e representados ganharam proximidade. Os candidatos passaram a ser escolhidos pela organizao partidria, na qual militantes tinham a oportunidade de se manifestar e interferir. Sendo eleitos, os representantes permaneciam em contato com a organizao pela qual se elegeram, de forma que aos militantes era conferida certa margem de controle sobre seus representantes fora dos perodos eleitorais (3, p. 6). No final do sculo XIX, vrios analistas interpretaram tais transformaes com um sinal de uma crise de representao. Falava-se, ento, em crise do parlamentarismo, cujo prottipo era localizado no sistema parlamentar ingls anterior a 1870. Com o tempo, contudo, notou-se que, malgrado a emergncia dos partidos de massa tivesse ocasionado a falncia do parlamentarismo, o governo representativo no havia acabado. Alguns observadores perceberam que havia surgido uma nova forma de representao, logo batizada de democracia de partido, entre os pensadores anglo-americanos, e parteiendemokratie, entre os tericos alemes (4, p. 6). Chegou-se concluso que uma nova forma representao veio ento substituir a forma de representao tpica do parlamentarismo. Baseada na ampliao do direito de voto e no aparecimento dos partidos de massa, essa nova forma de relao de representao foi vista por alguns inclusive como um avano da democracia. O governo representativo parecia aproximar-se do ideal de autogoverno, do povo governando a si mesmo (5, p. 6-7).

 H uma notvel simetria entre a situao atual e a do final do sculo XIX incio do sculo XX. Como no passado, a ideia de uma crise de representao um tema corrente, o que nos leva a crer que muito menos de representao como tal do que de uma forma particular de representao. Cabe investigar, portanto, se no estaramos diante de uma terceira forma de governo representativo (6, p. 7). Trs tipos-ideais de governo representativo sero construdos aqui: (i) o parlamentar, (ii) a democracia de partido e (iii) a democracia do pblico. Como tipos-ideais, esses trs modelos, obviamente, no esgotam todas as formas possveis de governo representativo, nem todas as formas que ele pode assumir na realidade ( 8, p. 7).

Os princpios do governo representativo

Quatro princpios no sentido de ideias que se traduziram em prticas e instituies concretas conformam e caracterizam, desde a sua origem no sculo XVIII, o governo representativo moderno (9, p. 7). 1) Os representantes so eleitos pelos governados No existe representao quando os governantes no so periodicamente eleitos pelos governados. Eleies peridicas, no entanto, no implicam uma identidade rousseauniana entre governantes e governados por duas razes (10, p. 8). Em primeiro lugar, as eleies no eliminam a diferena de status e funo entre povo e governo. Em um sistema eletivo o povo no governa a si mesmo. A eleio consiste to somente no mtodo de escolha dos que devem governar e de legitimao de seu poder: o poder atribudo no por direito divino, nascimento, riqueza ou saber, mas sim pelo processo eletivo (11, p. 8). Em segundo lugar, um sistema eletivo no requer que os governantes se assemelhem aos governados. Um governo eletivo pode, perfeitamente, ser um governo de elites, contanto que essas elites no exeram o poder unicamente em funo de suas qualidades de distino (12, p. 8). Embora no haja identidade entre governantes e governados, estes no esto restritos a uma posio subordinada. Como o governo representativo se fundamenta em eleies repetidas, o povo tem condies de exercer certa influncia sobre as decises do governo pode, inclusive, no reeleger os representantes que no lhe agradem (13, p. 8). 2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores Os representantes mantm certo grau de independncia em suas decises, muito embora sejam escolhidos e possam at ser destitudos pelos governados. A fim de garantir esse princpio, duas prticas devem ser eliminadas: os mandatos imperativos e a revogabilidade permanente e discricionria dos eleitos (recall) (14, p. 8-9).

Nenhum dos governos representativos institudos desde o sculo XVIII admitiu mandatos imperativos ou concedeu o estatuto de obrigao legal s instrues dadas pelos eleitores. Tampouco admitiu um sistema de revogabilidade de mandatos. Na Inglaterra, no incio do sculo XIX, os radicais tentaram introduzir um sistema similar s instrues legais, sistema esse baseado nas chamadas promessas (pledges), que, no entanto, nunca adquiriram o carter de obrigao legal (15, p. 9). Nos Estados Unidos, a prtica das instrues era extensamente disseminada, tanto no perodo colonial como nos dez primeiros anos aps a independncia. Aps o First Congressional Congress, as instrues, ainda que permitidas, perderam o estatuto de obrigao legal (16, p. 9). Na Frana, uma das primeiras decises dos revolucionrios, em julho de 1789, foi proibir a prtica dos mandatos imperativos. Essa deciso nunca foi posta em questo durante ou aps a Revoluo. Em 1793-4, o movimento radical francs props que os eleitos fossem passiveis de perda do mandato, a qualquer tempo, por deciso das assembleias locais, o que nunca foi em prtica. Durante o curto perodo da Comuna de Paris, em 1870, institui-se um sistema de revogabilidade (17, p. 9). O governo representativo nunca foi um sistema em que os eleitos tm a obrigao de realizar a vontade dos eleitores, ou seja, nunca foi uma forma indireta de soberania popular. Nesse aspecto, reside uma grande diferena entre o governo representativo e a democracia, entendida como regime de autogoverno do povo. Com efeito, no a presena de delegados que diferencia a representao do governo do povo pelo povo. O prprio Rousseau, tenaz crtico da representao, assim percebeu. Na verdade, a diferena no est na existncia de um corpo de delegados, mas na ausncia de mandatos imperativos ( 18-19, p. 9-10). Duas figuras decisivas na concepo de governo representativo, Madison e Siys, perceberam o contraste entre representao poltica e democracia. Para Madison, o governo representativo, mais do que uma forma aproximada de democracia, tecnicamente necessria, era uma forma diferente e superior de exerccio do poder. Seu objetivo colocar no poder pessoas mais aptas a resistir s paixes desordenadas e aos equvocos e iluses efmeros que podem tomar conta do povo. A superioridade do regime representativo se encontra justamente no fato de permitir um distanciamento entre as decises do governo e a vontade popular (20, p. 10). Tambm para Siys, a representao no uma verso imperfeita da democracia direta, decorrente de necessidades prticas. A superioridade do governo representativo reside no tanto em sua faceta mais racional e menos passional, mas no fato de constituir uma forma poltica mais adequada s sociedades mercantis modernas, onde as pessoas esto ocupadas na produo e troca de riquezas, e no dispe do tempo necessrio para participar dos negcios pblicos. A representao, para Siys, significa, acima de tudo, a aplicao da diviso do trabalho esfera poltica. Conclui, ainda, que no funo dos representantes agir como meros transmissores da vontade dos eleitores, mas sim deliberar livremente, de acordo com seu juzo (21, p. 10-11). 3) A opinio pblica sobre assuntos independentemente do controle do governo polticos pode se manifestar

 Desde o final do sculo XVIII, prevalece a ideia de que um governo representativo supe que os governados possam formular e expressar livremente suas opinies polticas (22, p. 11). A liberdade de opinio requer dois elementos. Primeiro, para que os governados possam formar opinio sobre assuntos polticos, necessrio que tenham acesso informao poltica, o que supe a publicizao das decises governamentais. O princpio da divulgao dos debates parlamentares foi reconhecido na Inglaterra entre 1760/90. Nos Estados Unidos, o primeiro senado eleito sob a nova Constituio decidiu, inicialmente, realizar debates secretos, mas tal prtica foi definitivamente abandonada quatro anos depois. Na Frana, os Estados-Gerais de 1789 decidiram, desde sua instalao, que as deliberaes seriam pblicas (23, p. 11). O segundo elemento da liberdade de opinio pblica a liberdade para expressar opinies polticas. A relao entre liberdade de opinio e governo representativo no to bvia. Se entendida como uma liberdade negativa, na expresso popularizada por Isaiah Berlin, isto , como uma rea de proteo do indivduo face intromisso do governo, a liberdade de opinio no guarda relao com a representao. A representao diz respeito ao modo de participao dos cidados no governo e garante liberdade positiva. Desse modo, para alm de sua dimenso individual, a liberdade de expresso poltica apresenta uma dimenso coletiva, que lhe confere o carter propriamente poltico e garante aos cidados um modo de agir frente ao governo. Nessa sua dimenso poltica, a liberdade de opinio surge em contrapartida ausncia do direito instruo. Ainda que os representantes no ajam de acordo com os desejos do povo, estes no podem ser ignorados. A liberdade de opinio garante que, existindo esses desejos, eles sero levados ao conhecimento e considerao dos representantes. Chama-se, enfim, de opinio pblica essa voz coletiva do povo que, sem ter valor impositivo, sempre pode se manifestar, independentemente do controle do governo (24-26, p. 11-13). A liberdade de opinio pblica distingue o governo representativo da representao absoluta, cuja formulao mais conhecida encontrada em Hobbes. Segundo Hobbes, um grupo de indivduos somente adquire unidade poltica aps ter conferido autoridade a um indivduo ou assembleia. Antes da designao do representante, o povo no tem unidade alguma; , antes, uma multido dispersa (multitudo dissoluta). Porm, quando o representante chega ao poder, conferindo unidade ao povo, substitui completamente aqueles que representa (27, p. 13). A liberdade de opinio pblica impede justamente essa substituio absoluta, sobretudo porque mantm disponvel ao povo a possibilidade de se manifestar independentemente do representante. Relembremos que o governo representativo conserva a distncia entre representantes e representados, distncia essa eliminada tanto pela representao absoluta, que substitui os representados pelos representantes, quanto pelo autogoverno do povo, que transforma os representados em representantes (2728, p. 13). 4) As decises polticas so tomadas aps debate Desde a sua origem, a ideia de representao esteve ligada da discusso. Entretanto, o elo entre representao e discusso s pode ser entendido pela introduo da noo intermediria de assembleia (30, p. 13-14).

No governo representativo, a assembleia desempenha um papel decisivo. Isso se d porque o governo representativo no foi proposto, nem estabelecido, como um regime no qual o poder estaria confiado a um nico indivduo eleito. Ao contrrio, foi criado como um regime em que um rgo decisrio coletivo deveria ocupar a posio central (30, p. 14). C. Schimitt e alguns outros analistas enxergam muito mais que isso. Consideram o papel atribudo assembleia como efeito de uma crena anterior nas virtudes do governo da verdade. Segundo essa interpretao, a verdade deve ser a base da lei; o debate o caminho mais adequado para determinar a verdade; logo, o rgo central de tomada de decises deve ser um local de debates, isto , uma assembleia (30, p. 14). Por outro lado, os primeiros partidrios do governo representativo Locke, Montesquieu, Burke, Madison ou Siys no compartilham dessa viso. Aqui, o carter coletivo de um rgo decisrio no inferido a partir das vantagens da discusso. Muito mais bvio, a associao entre representao e assembleia entendida mais como um legado histrico. Os parlamentos modernos se formaram com temporalidades diferentes conforme o pas a partir dos organismos representativos da sociedade feudal, as assembleias dos estamentos. A natureza coletiva das assembleias modernas , portanto, um elemento de continuidade histrica (31, p 14). Alm disso, a noo de representao poltica esteve sempre vinculada aceitao da diversidade social. At mesmo pensadores como Siys e Burke, que realavam o papel da assembleia na produo da unidade, reconheciam que os delegados, eleitos por diferentes localidades e populaes, davam s assembleias uma feio de reflexo da diversidade social (32, p. 14-15). Assim sendo, a natureza coletiva e diversificada do organismo representativo, e no a crena pr-concebida nas virtudes do debate parlamentar, que explica o papel atribudo discusso (33, p. 15). Sendo um organismo decisrio de carter coletivo e plural, com inmeros integrantes esposando provavelmente opinies divergentes, resta o problema de se alcanar um acordo, uma convergncia de vontades. Tendo em conta a igualdade de vontades inerente concepo de governo representativo, todos os participantes devem procurar o consentimento dos demais atravs da persuaso. O debate, assim, consiste em uma atividade natural das assembleias (33, p.15). O debate parlamentar realiza, portanto, a tarefa especfica de produzir acordo e consentimento, mas no constitui, por si mesmo, um princpio de tomada deciso. O que faz de uma proposta uma deciso pblica no a discusso, mas o consentimento. Contudo, preciso acrescentar que esse consentimento obtido por uma maioria. No se trata, pois, de uma concordncia universal, nem de uma expresso da verdade. O princpio majoritrio que fornece ento um modelo para a tomada de decises, o que a discusso, por si s, no o faz. Alis, a regra da maioria, ao contrrio da discusso, perfeitamente compatvel com as limitaes temporais da ao poltica: um parlamento no se confunde com uma sociedade de intelectuais. Assim, portanto, deve ser formulado o princpio do governo representativo: nenhuma medida tem validade de uma deciso enquanto no obtiver o consentimento de uma maioria, ao final dos debates (34-37, p. 15-17). Os quatro princpios do governo representativo permaneceram constantes ao longo de toda a sua histria. certo, porm, que tiveram consequncias e implicaes diferentes de acordo com as circunstancias dentro das quais foram postos

em prtica. Essas diferenas deram origem a trs formas de governo representativo que passamos a expor (38, p. 17).

O governo representativo de tipo parlamentar

1) Eleio dos representantes pelos governados Nesse tipo, as eleies conduzem ao governo indivduos que gozavam da confiana de seus concidados. Essa confiana estava baseada em uma rede de relaes locais, na notoriedade social ou na deferncia que suscitavam (39, p. 17). A relao de confiana tem um carter essencialmente pessoal. O candidato inspira confiana por sua personalidade, no por suas relaes com outros representantes ou com organizaes polticas. O representante mantm uma relao direta com os eleitores, isto , o contato frequente, e o representante geralmente pertence mesma comunidade definida tanto em termos geogrficos quanto em funo dos grandes interesses do reino (propriedade fundiria, mercantil etc) de seus eleitores. Existem, pois, laos sociais e interaes prvias que so mobilizados posteriormente pela competio poltica (40, p. 17). As eleies no governo parlamentar selecionam um tipo particular de elite: os notveis. Forma-se ento o reinado dos notveis (40, p. 17). 2) Independncia parcial dos representantes Os representantes so livres para votar de acordo com sua conscincia e julgamento pessoal. No so porta-vozes dos eleitores, meros transmissores de uma vontade formulada fora do Parlamento, mas sim seus homens de confiana, seus trustees. Tal independncia deve-se em parte ao fato de que a eleio de cada deputado foi consequncia de um fator no-poltico, o prestgio local (41, p. 17-18). 3) A liberdade da opinio pblica No sistema parlamentar vigora uma no correspondncia, ou mesmo conflito, entre a opinio pblica e as preferencia polticas manifestadas nas eleies. A eleio de representantes e a expresso da opinio pblica (atravs de associaes, peties, campanhas de imprensa etc.) diferiam no s por seu status constitucional, como tambm por seus objetivos. Algumas questes, como a liberdade de religio e o livre comrcio, no eram temas discutidos durante os perodos eleitorais, nem eram decididos pelos resultados da votao. Essa diferena de objetivos decorria no s do carter restritivo do direito de voto, como tambm da natureza dessa forma de governo representativo. Se as eleies escolhiam as pessoas tendo em conta a confiana pessoal, as opinies dos cidados sobre assuntos e orientaes polticas precisavam encontrar outro canal de expresso. Recorrendo a uma imagem espacial, pode-se falar em um corte horizontal entre a vontade superior do povo, que elege o Parlamento, e sua vontade inferior, que se manifesta nas ruas e atravs da imprensa (42-44, p. 18). Nessa forma de representao, a liberdade de opinio pblica inseparvel do risco de desordem pblica (45, p. 18-19). 4) Decises polticas tomadas aps debates

 Como os representantes no esto presos vontade de seus eleitores, o Parlamento pode ser um local de plena deliberao, no interior do qual os polticos definem suas posies atravs da discusso e o consentimento da maioria alcanado atravs da troca de argumentos (46, p. 19).

A democracia de partido
1) Os representantes so eleitos pelos governados O aumento do tamanho do eleitorado, fruto da extenso do direito de voto, impediu a continuidade das relaes pessoais entre representante e representado. Os cidados no votam mais em algum que conhecem pessoalmente, mas em um candidato que carrega as cores do partido (47, p. 19). Quando de sua formao, acreditava-se que os partidos de massa conduziriam o cidado comum ao poder. Os partidos socialistas ou social-democratas, por exemplo, passariam a colocar os prprios membros da classe operria no Parlamento. Aparentemente, a ascenso desses partidos prefigurava no s o fim dos notveis, como tambm o fim do elitismo tpico do parlamentarismo (48, p. 19). Michels, analisando o partido social-democrata alemo, desmentiu tais expectativas. O autor demostrou a distncia que separa as lideranas polticas de suas bases partidrias. Embora os lderes e deputados do partido tivessem origem social operria, na verdade eles levavam uma vida muito mais pequeno-burguesa do que operria. Tais lderes e deputados, uma vez no poder, se tornavam diferentes. Mais que isso, eles j eram diferentes: o partido funcionava como um mecanismo de ascenso social aos seus membros mais inteligentes e capazes. Nesse sentido, o carter elitista do governo representativo no desaparece com a emergncia dos partidos de massa. O que acontece a instituio de um novo tipo de elite: no lugar dos notveis, aparece agora a figura do ativista e lder partidrio (o chefe poltico) (49-50, p. 19-20). Na democracia de partido, as clivagens eleitorais refletem as divises de classe. Nota-se, ento, uma influncia particularmente evidente dos fatores socioeconmicos nas preferncias polticas. Nos pases onde se constituram partidos social-democratas (arqutipos dos partidos de massa) fortes, tais como Alemanha, Inglaterra, Sucia e ustria, pode-se encontrar esse tipo de representao baseada em lealdades partidrias estveis. O voto constitui, antes de tudo, um meio de expresso de identidade de classe; no se trata de mera questo de escolha, mas de identidade social e destino (52-53, p. 20). A representao se torna, fundamentalmente, um reflexo da estrutura social. Como no tipo parlamentar, a eleio reflete uma realidade social anterior poltica. Os setores sociais que se manifestam atravs das eleies esto em conflito entre si, e esse mesmo conflito se torna um elemento essencial da democracia de partido, diferentemente do que ocorria no parlamentarismo, no qual as comunidades e os grandes interesses no estavam necessariamente em conflito (54, p. 21). Esse sentimento de identidade e pertencimento social era inclusive mais determinante do que a adeso aos programas partidrios no que toca s atitudes eleitorais. Os partidos de massa constitudos no final do sculo XIX certamente formulavam detalhadas plataformas polticas, e nisso se diferenciavam dos partidos do

regime parlamentar. Entretanto, os eleitores pouco sabiam acerca dessas plataformas. Votavam num partido porque se identificavam com ele, independentemente dos planos de ao constantes da plataforma. Assim, tal como no regime representativo de tipo parlamentar, a democracia de partido baseia-se na confiana. A diferena est no objeto da confiana: no mais um pessoa, mas o partido (55, p. 21). 2) A independncia parcial dos representantes A liberdade para votar segundo a sua conscincia e julgamento, liberdade essa prpria do parlamentarismo, substituda pela disciplina partidria. O deputado, como definiu Kautsky, no um homem livre, por mais escabroso que isto possa parecer; ele um simples delegado do partido. No toa que Hans Kelsen, pensador exemplar dos princpios da democracia de partido, prope diversas medidas destinadas a garantir o controle dos deputados pela mquina do partido (56, p. 21). J dissemos que, nesse modelo de governo representativo, o Parlamento funciona como registro da fora relativa dos interesses sociais em luta. Isso confirmado pela adoo do sistema de representao proporcional por todos os pases onde a social-democracia forte, com exceo da Inglaterra. Em razo disso, a democracia de partido maximiza o risco de um confronto violento. A existncia de interesses contraditrios em disputa faz com que surjam campos adversrios que sairo como vencedores ou perdedores do embate. A imposio da vontade de um campo sobre o outro sempre exacerba o risco do recurso violncia. Os altos custos do confronto, porm, motivam os atores a evita-lo (57, p.21-22). Para evitar o risco do confronto violento, o campo majoritrio tem apenas uma soluo: estabelecer um acordo com a minoria. A democracia de partido s se torna vivel quando os interesses opostos aceitam o princpio da conciliao poltica, j que nada vem atenuar seu conflito na esfera social. Kelsen, alis, v no princpio da conciliao a pedra angular da democracia. Concretamente, os partidos socialdemocratas abraaram o conceito de conciliao atravs da adoo da estratgia de coalizo ao chegarem ao poder. Ao formar uma coalizo, o partido se coloca deliberadamente numa situao de no poder realizar todos os seus projetos. Por outro lado, a representao proporcional raras vezes produz uma maioria absoluta no Parlamento, o que estimula a implementao de uma estratgia de coalizo (58, p. 22). Nesse sentido, se a democracia de partido impe a realizao de uma soluo de compromisso (uma coalizo), os partidos no podem realizar a totalidade de seus projetos. Assim, a direo do partido precisa ter uma margem de manobra aps as eleies, isto , no pode ficar atrelada de modo restrito ao seu programa. Sem desconsiderar sua plataforma poltica, os dirigentes devem se posicionar como os nicos juzes do grau em que o programa deve ser cumprido. por isso que a democracia de partido no suprime a relativa independncia dos representantes, inerente ao modelo parlamentar. Diferencia-se, porm, no sujeito dessa independncia parcial: no mais o representante individual, mas sim o grupo formado pelo partido e por seus lderes (59, p. 22-23). 3) A liberdade da opinio pblica Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa eleitoral quanto os modos de expresso da opinio pblica (manifestaes de rua, peties, campanhas pelos jornais etc.). As vrias associaes e os rgos de

imprensa mantm laos com um dos partidos. Em funo disso, as clivagens da opinio pblica coincidem com as clivagens eleitorais (61, p. 23). Como cada um dos campos em que se divide a opinio pblica est controlado, direta ou indiretamente, por organizaes partidrias, os cidados comuns no podem falar por si mesmos. Eles no tm outro canal de expresso seno os partidos e suas organizaes. Aparentemente, portanto, no vigora o princpio da liberdade da opinio pblica (62, p. 23). Mas isso se d to somente na aparncia. De fato, no h dvida de que um dos campos se expressa de maneira unvoca: as manifestaes eleitorais e noeleitorais coincidem exatamente. Contudo, h mais de um campo de opinio e nem todos participam do governo. Ademais, quem governa no mais o Parlamento: o partido majoritrio ou uma coligao de partidos. Assim sendo, existe algo no controlvel pelo partido no governo, a saber, a oposio e seus canais de expresso. Na democracia de partido, liberdade da opinio pblica significa liberdade da oposio. Recorrendo novamente metfora espacial, como se operasse um corte vertical entre o partido majoritrio e a oposio, o que contrasta com o corte horizontal entre os que esto do lado de dentro ou de fora do Parlamento, que marca o regime de tipo parlamentar (63, p. 23-24). 4) Decises polticas tomadas aps debates O Parlamento, agora, no constitui mais o frum por excelncia dos debates deliberativos. Uma rgida disciplina partidria comanda o voto de cada representante. No h mais mudana de opinio em razo dos debates parlamentares. A posio da maioria j est fixada antes de comearem os debates. O partido da maioria apoia sistematicamente as iniciativas do governo, enquanto a minoria lhe faz oposio, tudo isso independentemente do mrito das propostas (65, p. 24). De fato, o debate, na democracia de partido, desloca-se para outros fruns. Aqui, as discusses se verificam no interior dos partidos, antes dos debates no Parlamento, ocasies em que os participantes podem efetivamente deliberar. A direo do partido e os membros do grupo parlamentar discutem entre si sobre a posio coletiva a ser adotada. Ademais, esse modelo estimula a discusso entre os diversos partidos e seus lderes tendo em vista a necessidade de formulao de uma soluo de compromisso para acomodar tanto os arranjos maioria/minoria quanto os arranjos de uma coalizo (66, p. 24). Outrossim, as organizaes social-democratas institucionalizaram um processo de consultas e negociao entre grupos de interesses, como sindicatos e grupos empresariais, no que ficou conhecido como neocorporativismo. As entidades neocorporativistas buscam facilitar a conciliao entre interesses opostos, incentivando a discusso (66. P. 24-25).

A democracia do pblico
1) Os representantes so eleitos pelos governados At os anos 70, a maioria dos estudos indicava que as preferncias polticas podiam ser explicadas pelas caractersticas sociais, econmicas e culturais dos eleitores. Hoje, entretanto, os resultados variam significativamente de uma eleio para

outra, ainda que permaneam estveis as condies socioeconmicas e culturais dos eleitores (67, p. 25). Observa-se, primeiramente, um processo de personalizao da escolha eleitoral. As pessoas votam de modo diferente, de uma eleio para outra, dependendo da personalidade dos candidatos. De modo crescente, os eleitores tendem a votar em uma pessoa e no em um partido. A representao tpica da democracia de partido comea a dar lugar a um novo tipo de representao. Em contrapartida, esse novo sistema se aproxima do modelo parlamentar ao acentuar os fatores pessoais no relacionamento entre o representante e seu eleitorado, o que poder ser claramente verificado nos casos em que o chefe do poder executivo escolhido diretamente por sufrgio universal eleies para presidente da Repblica, notadamente. Os partidos no se tornam desnecessrios, mas tendem a se converter em instrumentos a servio de um lder. Por outro lado, diferentemente da representao parlamentarista, o chefe de governo, e no o membro do Parlamento, que se considera como o representante por excelncia (68, p. 25). Duas causas explicam essa nova situao. Primeiro, a influncia dos meios de comunicao na relao de representao: os candidatos se comunicam diretamente com seus eleitores atravs do rdio e da televiso, dispensando a mediao de uma rede de relaes partidrias. Os meios de comunicao de massa realam os traos da personalidade dos candidatos, privilegiando qualidades pessoais: no a notoriedade local, como no modelo parlamentarista, mas os comunicadores, aqueles que dominam as tcnicas da mdia. Nesse sentido, assistimos a uma mudana no tipo de elite selecionada: no lugar do ativista e do lder partidrio, emerge o reinado do comunicador (69, p. 25-26). O segundo fator explicativo reside nas condies em que os eleitos exercem o poder. Em detrimento dos programas polticos, os candidatos e partidos do nfase individualidade dos polticos. De um lado, o mbito de atividades do governo aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas, o que tornou invivel aos governantes a formulao de promessas e programas muito detalhados e extensos. De outro, o aumento da complexidade das circunstncias polticas com que os governos tm se defrontado, especialmente a partir do ps-guerra, com a crescente interdependncia econmica global, resultou na gerao de problemas e situaes cada vez mais imprevisveis. Tais circunstncias demandam um poder discricionrio dos governantes, semelhana da prerrogativa lockeana, de modo a fazer frente imprevisibilidade dos acontecimentos. Assim, de bom senso que os candidatos realcem suas qualidades e aptides pessoais para tomar decises adequadas, em vez de ficarem amarrados a promessas muito detalhadas. Na opinio dos eleitores, a confiana e capacidade pessoais que o candidato inspira passam a ser um critrio essencial de escolha. Vale mencionar que a margem de liberdade conferida aos representantes no significa poder ilimitado e irresponsvel: os eleitores mantm o poder fundamental, que sempre tiveram no governo representativo, de destituir os representantes ao trmino dos mandatos (70-71, p. 26-27).
Alm da personalidade dos candidatos, os mais recentes estudos revelam que o comportamento eleitoral varia de acordo com os termos gerais da escolha eleitoral. Os fatores socioeconmicos e culturais perdem fora e os resultados das votaes variam significativamente, at mesmo em perodos curtos de tempo, conforme a nfase atribuda s questes no transcorrer das campanhas. Os eleitores parecem responder aos termos especficos que os polticos propem em cada eleio, mais do

que expressar suas identidades sociais ou culturais. Afastando-se, pois, dos padres da democracia de partido, predomina, ento, a dimenso reativa do voto (72, p. 27). Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. Existiro, de um lado, aqueles que apoiam um candidato e aqueles que, por outro, so contrrios a eles. A prpria mobilizao dos eleitores pressupe a existncia de uma disputa, de um adversrio. Os candidatos precisam, ento, no s definir a si prprios, como tambm identificar seus adversrios (733, p. 27). Na democracia de partido, as clivagens sociais, que dividem as massas dos cidados fora do perodo eleitoral, serviam de base para marcar o divisor de guas durante as campanhas. Assim, os termos da escolha oferecidos pelos polticos representam uma transposio para a esfera eleitoral de uma clivagem preexistente. A situao atual, entretanto, diferente. Nenhuma linha divisria socioeconmica ou cultural mais evidente do que outras. Obviamente que o eleitorado no pode ser dividido de modo arbitrrio, mas as linhas de demarcao social e cultural so muito numerosas e se entrecuzam. Existem, pois, vrias possibilidades de cortes. Os polticos devem decidir, entre os cortes possveis, aqueles que sero mais favorveis aos seus propsitos. Nessas condies, a iniciativa dos termos de escolha cabe ao poltico e no ao eleitorado, ressaltando a dimenso reativa do voto. O eleitorado se apresenta, antes de tudo, como um pblico que reage aos termos propostos no palco da poltica. Da a denominao democracia do pblico (74-75, p. 27-28). Os polticos desfrutam de uma autonomia apenas relativa na seleo dos assuntos que dividem o eleitorado. No podem inventar, com total liberdade, os princpios da clivagem que iro propor, haja vista que nem toda diviso possvel. Lembremos que algumas clivagens preexistem econmicas, sociais, culturais s decises dos polticos. Ademais, os candidatos no sabem de antemo onde est o divisor de guas mais eficiente, mas esto permanentemente empenhados em identificalo para explor-lo politicamente. Se as clivagens mais eficazes so aquelas que correspondem s preocupaes dos eleitores, o processo tende a criar uma convergncia entre os termos da escolha eleitoral e as divises do pblico. A convergncia se estabelece com o tempo atravs de um processo de ensaio e erro: o candidato prope uma linha divisria; a seguir, o pblico responde proposta; por fim, o poltico corrige ou mantm a proposta, dependendo da reao do pblico. Nota-se a diferena com relao democracia de partido: nesta pode haver uma correspondncia imediata entre esses dois aspectos, porque os polticos sabem de antemo, com relativa segurana, quais so as clivagens fundamentais do leitorado. Na democracia do pblico, desse modo, a escolha final oferecida aos eleitores no resultante de um plano consciente, mas antes produto da pluralidade das aes descoordenadas dos candidatos (76-77, p. 28). por isso que a metfora teatral pblico e palco mais apropriada para descrever a poltica do que a analogia com o funcionamento do mercado oferta e demanda. Na metfora do mercado, os eleitores so caracterizados como consumidores, o que traz graves problemas, visto que, na teoria econmica, as preferncias dos consumidores independem dos produtos que lhe so ofertados. Ou seja, as preferncias so exgenas. Contudo, a realidade mostra, na maior parte das vezes, que quando um cidado entra no mercado poltico, suas preferncias ainda no esto formadas. Ao contrrio, vo se formando conforme o eleitor trava contato com os debates pblicos. Em outros termos, as preferncias polticas no so exgenas. O prprio Schumpeter, tido como o pai das teorias econmicas da democracia, admitia a inexistncia, propriamente, de uma demanda em poltica: A vontade que observamos ao analisar os

processos polticos , em grande parte, fabricada, e no espontnea (78-81, p. 2829). 2) A independncia parcial dos representantes Os estudos eleitorais demonstram que a eleio dos representantes vem sendo atualmente muito influenciada por uma imagem, seja do candidato, seja do partido a que ele pertence. Uma campanha eleitoral joga vrias imagens umas contra as outras. Embora sejam vagas, as imagens no so totalmente indeterminadas ou ilimitadas, pois as campanhas eleitorais criam um sistema de diferenas. Cada imagem s ganha inteligibilidade no seu confronto com as demais (83, p. 29-30). Essas imagens representaes simplificadas e esquematizadas ganham importncia, de um lado, em razo das dificuldades de compreenso do eleitorado relativamente a muitos dos detalhes tcnicos das medidas propostas durante as campanhas. De outro lado, a utilizao dessas imagens um meio de resolver o problema dos custos de informao poltica. Constata-se que, nas grandes democracias, um dos maiores problemas enfrentados pelo cidado a desproporo dos custos necessrios para obter a informao necessria e a influncia que ele espera exercer sobre o resultado eleitoral. A identidade de classe elimina esse problema nas democracias de partido. Nas democracias do pblico, porm, ele precisa ser contornado (84, p. 30). J que os representantes so escolhidos por tais imagens esquemticas, que consubstanciam um compromisso vago, sujeito a vrias interpretaes, sobra-lhes um espao de liberdade, aps eleitos, para agir. Fica assegurada, portanto, a independncia parcial dos representantes (85, p. 30). 3) A liberdade de opinio pblica Aqui, os meios de comunicao so politicamente neutros, isto , no tm base partidria. Razes econmicas e tecnolgicas causaram o declnio da imprensa de opinio. Como resultado, as pessoas recebem as mesmas informaes sobre um dado assunto, a despeito de suas preferncias polticas. Evidentemente, isso no significa que os assuntos so tratados de maneira objetiva, sem distores, mas simplesmente que so percebidos de maneira relativamente uniforme e homognea atravs do amplo espectro de posies polticas (86, p. 30). Com efeito, a percepo dos temas e dos problemas pblicos (diferentemente do julgamento dessas questes) tende hoje a ser homognea e independente das preferncias polticas expressas nas eleies. No entanto, as pessoas podem assumir posies divergentes acerca de um dado tema, dividindo-se, pois. Tal diviso, porm, no reproduz as clivagens eleitorais: o pblico pode estar dividido em certas linhas de opinio durante as eleies e em tendncias diferentes quanto a questes especficas. Volta cena, assim, uma caracterstica tpica do modelo parlamentar: as manifestaes eleitorais e no-eleitorais podem no ser coincidentes (89, p. 31-32). A neutralizao dos canais de comunicao explica essa nocoincidncia, particularmente o carter no-partidrio de novas instituies que exercem um papel crucial na expresso da opinio pblica: os institutos de pesquisa. As pesquisas realizados por esses institutos funcionam com base na j mencionada metfora teatral: o palco e o pblico. Assim, os pesquisadores trabalham na base do ensaio e erro, sem saber de antemo que perguntas podero estimular as clivagens mais significativas no pblico. De qualquer modo, por conta de sua independncia frente os

partidos, esses institutos podem revelar linhas divisrias inexploradas pelos candidatos, contribuindo para desfazer a associao entre as expresses eleitorais e no-eleitorais do povo (90-92, p. 32). Um aspecto do governo de tipo parlamentar, em certo sentido, retorna. Contudo, as pesquisas conferem um carter bastante peculiar s expresses noeleitorais. De um lado, as pesquisas reduzem os custos da expresso poltica individual: responder anonimamente a um questionrio impe apenas um custo mnimo principalmente se comparado com manifestaes pblicas, a subscrio de peties etc. As pesquisas de opinio, em suma, do voz aos cidados apticos e no-engajados, apresentando um carter pacfico, em contraposio aos riscos de violncia das manifestaes pblicas (93, p. 32). 4) As decises polticas so tomadas aps debates Com exceo do Congresso dos EUA, o Parlamento, tal como na democracia de partido, continua tendo pouca importncia como frum de discusso. Porm, as discusses dentro dos partidos, assim como as consultas entre o governo e os grupos de interesse continuam de fato relevantes (94, p. 32). A novidade trazida pelo terceiro tipo de representao reside na presena de um novo protagonista, o eleitor flutuante, e na existncia de um novo frum, os meios de comunicao de massa. Estudos recentes mostram que uma parcela crescente do eleitorado tende a votar de acordo com os problemas e as questes postas em cada eleio. Destarte, vem aumento o nmero dos eleitores flutuantes, acentuando a instabilidade eleitoral. Trata-se de uma eleitorado, ao contrrio dos eleitores flutuantes do passado, bem informado, interessado em poltica e instrudo. A neutralizao da mdia informativa e de opinio expe os eleitores a opinies conflitantes, o que contraria as caractersticas da democracia de partido. Tal situao estimula os polticos a expor suas ideias diretamente ao pblico, de modo que o debate se processa no meio do prprio povo (95, p. 32-33).
O modelo parlamentar Eleio dos representantes Independncia parcial dos representantes Liberdade de opinio
- escolha de pessoas confiveis importncia de relaes locais influncia dos notveis deputado vota segundo sua conscincia - no-coincidncia das expresses eleitorais e no-eleitorais da opinio - povo chega s portas do Parlamento - Parlamento

A democracia de partido
- fidelidade a um partido - pertencimento a uma classe - presena do ativista lderes prioridades programa definem do

A democracia do pblico
- escolha de pessoas confiveis - resposta aos termos da escolha presena do comunicador - imagens determinam escolha dos lderes no-coincidncias entre expresses eleitorais e noeleitorais da opinio - pesquisas de opinio - negociaes entre governo e grupos de interesse - presena da mdia, do

- coincidncia das expresses eleitorais e no-eleitorais da opinio - presena da oposio - discusso dentro do Parlamento - negociaes entre partidos

Debate parlamentar

- neocorporativismo

eleitor flutuante