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REVISTA DE DIREITO AGRRIO

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Associao Brasileira de Direito Agrrio

Ano 20, n 19 2007

REVISTA DE DIREITO AGRRIO


Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Associao Brasileira de Direito Agrrio

Ano 20, n 19 2007

Revista de Direito Agrrio / Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Ano 1 n 1 (2 trimestre de 1973)- Braslia: Incra, 1973-

Trimestral at 1980. Semestral a partir de 1981. Trimestral a partir de 2006. A partir de 2000, co-edio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A partir de 2006, co-edio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural ; Associao Brasileira de Direito Agrrio. Interrompida [Ano 11 n. 11; jul. dez. 1986] ; [Ano 16 n. 13 1 semestre 2000]. [Ano 10, n 12 ; 2 semestre 1994]. Edio especial. Estatuto da terra. Distribuio gratuita. Disponvel tambm em www.incra.gov.br ; www.nead.org.br ; www.abda.com.br. Descrio baseada em Ano 1 n. 1 (2 trimestre de 1973). 1. Direito agrrio - peridico. I. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria II. Brasil. Ministrio da Agricultura. III. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. IV. Associao Brasileira de Direito Agrrio. CDD 340. 05

R EVISTA DE DIREITO AGRRIO


LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente da Repblica GUILHERME CASSEL Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio MARCELO CARDONA ROCHA Secretrio-Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ROLF HACKBART Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria ADONIRAN SANCHES PERACI Secretrio de Agricultura Familiar ADHEMAR LOPES DE ALMEIDA Secretrio de Reordenamento Agrrio JOS HUMBERTO OLIVEIRA Secretrio de Desenvolvimento Territorial CARLOS MRIO GUEDES DE GUEDES Coordenador-Geral do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural ADRIANA L. LOPES Coordenadora-Executiva do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural VALDEZ ADRIANI FARIAS Procurador-Chefe da Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria MARCELA ALBUQUERQUE MACIEL Consultora jurdica do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio JOAQUIM MODESTO PINTO JNIOR Coordenador-Geral Agrrio, de Processos Judiciais e de Pesquisas Jurdicas - CGAPJP/Conjur/MDA MARIA CLIA DOS REIS Presidente da Associao Brasileira de Direito Agrrio

CONSELHO EDITORIAL
MDA: Titular: Marcela Albuquerque Maciel Suplente: Joaquim Modesto Pinto Jnior INCRA: Titular: Valdez Adriani Farias Suplente: Gilda Diniz dos Santos NEAD: Titular: Adriana L. Lopes Suplente: Carlos Mrio Guedes de Guedes ABDA: Titular: Maria Clia dos Reis Suplente: Hlio Roberto Novoa da Costa RENAP: Titular: Cleuton Csar Ripol de Freitas Suplente: rika Macedo Moreira PROFESSORES: Titular: Benedito Ferreira Marques Universidade Federal de Gois Suplente: Domingos Svio Dresch da Silveira Universidade Federal do Rio Grande do Sul Jornalistas Gilson Rodrigues de Afonseca Kelly Amorim Reviso Ana Maria Costa Projeto Grco e Diagramao Ana Paula Toniazzo Antonini Foto capa: Ubirajara Machado/MDA MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO (MDA) www.mda.gov.br NCLEO DE ESTUDOS AGRRIOS E DESENVOLVIMENTO RURAL (Nead) www.nead.org.br INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA (Incra) www.incra.gov.br ASSOCIAO BRASILEIRA DE DIREITO AGRRIO (ABDA) www.abda.com.br

PUBLICAO EDITADA TRIMESTRALMENTE

PCT MDA/IICA Apoio s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Sustentvel.


REPRODUO PERMITIDA DESDE QUE CITADA A FONTE DISTRIBUIO GRATUITA DISPONVEL NAS PGINAS (www.incra.gov.br, www.nead.org.br e www.abda.com.br)

Ano 20 - Nmero 19 2007

SUMRIO

EDITORIAL...........................................................................................................07 ENTREVISTA.......................................................................................................11 Procurador Federal/Incra/MG - Luciano Dias Bicalho Camargos.............................................................................12 RESENHA..............................................................................................................23 Terra Vermelha...........................................................................................25 Domingos Pellegrini ARTIGOS................................................................................................................27 As ocupaes e a desapropriao para reforma agrria......................29 Manoel Lauro Volkmer de Castilho A questo agrria brasileira e a funcionalidade da propriedade sob uma tica progressista........................................................................49 Gladstone Leonel da Silva Jnior Natureza do decreto presidencial que declara rea de interesse social para ns de reforma agrria...........................................................67 Cid Roberto de Almeida Sanches Oposio em possessria incidente em terras pblicas federais.........81 Roberto lito dos Reis Guimares O calvrio do 2 do art. 1.276 do cdigo civil: vida e morte de um malfadado dispositivo legal a partir de uma interpretao constitucional..............................................................................................103 Cristiano Chaves de Farias Desapropriao por interesse social para ns de reforma agrria: o impedimento do 6, do art. 2, da lei n 8.629/93, na redao dada pela medida provisria n 2.183-56/2001, e sua aplicao

na prxis jurisprudencial............................................................................123 Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti e Luciana de Medeiros Fernandes ARTIGO MULTIDISCIPLINAR.......................................................................155 Licenciamento e recomposio ambiental em projetos de reforma agrria......................................................................................157 Eliani Maciel Lima JURISPRUDNCIA...............................................................................................175 Embargos de Divergncia em Resp N 722.808 - PR (2005/0185423-3).......................................................................................177 Ministra Eliana Calmon PRODUO NORMATIVA...............................................................................207 Lei N 4.947, de 06 de abril de 1966 (Histrica)....................................209 Instruo Normativa/Incra/ N 32, de 17 de maio de 2006...............218 Instruo Normativa/Incra/ N 33, de 23 de maio de 2006...............228 Norma de Execuo/Incra/SD/N 35, de 25 de maro de 2004......239 NORMAS DE PUBLICAO............................................................................249

EDITORIAL

EDITORIAL
Ao registrar e divulgar diferentes produes, pensamentos e vises nas variadas sees que se seguem, acreditamos continuar contribuindo para a capacitao e atualizao dos profissionais que atuam neste ramo das Cincias Jurdicas e que tm na Revista de Direito Agrrio uma importante ferramenta para subsidiar seu trabalho. Entretanto, importante destacar que alm da utilidade prtica para o dia-a-dia dos operadores do Direito, a Revista de Direito Agrrio se prope a estimular o debate de idias entre os diversos estratos sociais envolvidos com a questo, dedicando espao inclusive para abordagens transdisciplinares ou multidisciplinares, e a ser fonte de informao sobre o que est em discusso neste ramo do direito. O desenvolvimento terico do direito agrrio no poderia deixar de ser acompanhado pelo paulatino e crescente interesse dos jusagraristas brasileiros notadamente da advocacia pblica especializada , de modo a realizar a necessria e fundamental conexo entre a teoria do Direito Agrrio e a prtica da atividade que exercem. A Revista de Direito Agrrio busca, desse modo, servir de importante fonte de subsdios interpretao da norma jurdica agrria, na perspectiva de subsidiar a comunidade jurdica agrria com idias e pensamentos que incrementem essa atividade. Tal objetivo dos mais rduos, da a necessidade de constante aperfeioamento. Desta forma, no demais frisar que o fim ltimo da publicao da Revista antes de tudo impulsionar o Direito Agrrio no pas. Dentro desta perspectiva, esta edio d especial destaque pessoa e produo jurdica do procurador federal da Procuradoria Federal Especializada do Incra em Minas Gerais, Dr. Luciano Dias Bicalho Camargos, cuja atuao em prol da autarquia, embasada no seu exmio conhecimento em Direito Tributrio, reverteu decises judiciais anteriores que retiravam do Incra montante considervel de recursos provindos de uma contribuio fiscal que equivocadamente havia sido considerada extinta.

Para aprofundar a discusso levantada pelo procurador Luciano, esta edio dedica a ele o espao da Entrevista e, na seo de Jurisprudncia, traz a ntegra do documento Embargos de Divergncia em Resp N 722.808 PR (2005/01854233), com a ementa, o acrdo, o relatrio, o voto da relatora - a ministra Eliana Calmon e as concluses. Entre os temas tratados nesta edio, constam trabalhos sobre limitaes na aplicao da Medida Provisria n 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, que vetou a ao do Incra em propriedades ocupadas e um artigo dedicado questo das ocupaes, com enfoque na atuao histrica e poltica dos movimentos sociais. Entre outras contribuies, esta edio apresenta em seu artigo multidisciplinar uma anlise sobre o licenciamento e recomposio ambiental em projetos de assentamento. Para encerrar esta curta apresentao, transcrevemos uma fala do procurador Luciano Dias Bicalho Camargos, que a nosso ver, retrata tambm nossa inteno de divulgar o conhecimento na temtica de que se ocupa a Revista: (...) a advocacia pblica pode e deve ser proativa. Ns podemos contribuir e auxiliar o Poder Judicirio na anlise de questes que, por sua especificidade, demandam um estudo mais profundo com maiores esclarecimentos e subsdios para que o julgador possa firmar seu entendimento. Boa leitura! Braslia, 2007. Conselho Editorial

ENTREVISTA

O sistema tributrio brasileiro deve ser instrumento de construo de uma cidadania plena e de reduo das desigualdades sociais e regionais.
O procurador federal Luciano Dias Bicalho Camargos

PERFIL
INFORMAES PESSOAIS NOME COMPLETO Luciano Dias Bicalho Camargos DATA DE NASCIMENTO 07/09/1972 LOCAL DE NASCIMENTO Belo Horizonte MG ESTADO CIVIL Casado IDIOMAS Ingls ORIGEM Servio Pblico REA DE ATUAO Procurador federal e professor REA DE ESPECIALIZAO Direito Tributrio REPRESENTAO Entidades de classe Ordem dos Advogados do Brasil Seo Minas Gerais Comisso do Exame de Ordem Associao Brasileira de Direito Tributrio ABRADT Filiao partidria Nunca teve

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RESUMO DA CARREIRA No servio pblico Procurador federal do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (1997 aos dias atuais) Magistrio Faculdade de Engenharia de Minas Gerais (1998 aos dias atuais); Centro Universitrio de Belo Horizonte (1999 aos dias atuais); Instituto de Educao Continuada da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (2002 aos dias atuais); Centro de Estudos na rea Jurdica Federal (2002 aos dias atuais);

INFORMAES ACADMICAS Graduao Direito, pela Universidade Federal de Minas Gerais Turma: 1996 Ps-graduao Mestrado em Direito Tributrio, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Concluso: 2001 Doutorado em Direito Tributrio, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Concluso: 2005 Principais obras O Imposto Territorial Rural, 2001 Da Natureza Jurdica das Contribuies para o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, 2006

ENTREVISTA
Luciano Dias Bicalho Camargos

Por Marlia de Oliveira Morais

Conte-nos um pouco sobre sua relao com a carreira de procurador Federal e com a Procuradoria Federal Especializada junto ao Incra, onde tem atuado por todos esses anos.
Graduei-me em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais e ingressei, em 1997, mediante concurso, na carreira de Procurador Autrquico do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria em Minas Gerais. Desde ento atuo na Procuradoria do Incra, concentrando-me nas reas agrria e tributria.

O senhor tem conseguido conciliar, de forma exemplar, a vida acadmica e a profissional. Como tem sido a rdua tarefa de desempenhar esses dois papis ao mesmo tempo?
Na verdade, pude, dentro da Procuradoria do Incra, encontrar suporte e apoio para me dedicar aos estudos na rea do Direito Tributrio. Finalizei, em 2001, meu mestrado em Direito Tributrio na Universidade Federal de Minas Gerais, abordando o tema do Imposto Territorial Rural e Funo Social da Propriedade. Aps, em 2005, terminei o doutorado em Direito Tributrio, abordando o tema da natureza jurdica das contribuies para o Incra, sempre sob a orientao da professora Misabel Abreu Machado Derzi. Dessa forma, desde a escolha dos temas e o seu desenvolvimento, consegui vincular meu trabalho acadmico com minha experincia e atuao no Incra.

Sem dvida. A propsito... a postura do estudioso no a mesma de um procurador... no mbito acadmico, mesmo nas cincias sociais, ainda se

fala na busca pela imparcialidade ou neutralidade do pesquisador. Qual sua viso sobre essa contraposio? At que ponto o professor e estudioso faz-se presente no seu dia-a-dia na Procuradoria Federal Especializada junto ao Incra e vice-versa?
Sempre procurei, ao tratar dos temas que abordei nos estudos de mestrado e doutorado, faz-lo de forma correta e cientfica. Acredito que consegui, mantendo a necessria separao entre o trabalho de procurador e de estudioso de temas acadmicos.

Sabemos que a questo agrria entrelaa-se com a vida de todos os cidados. Este um ponto que tem se mostrado bastante presente nas suas produes acadmicas. Poderamos dizer, ento, que o Sistema Tributrio e a reforma agrria podem (e devem) estar interligados?
Certamente. Os entes tributantes podem e devem reconhecer e utilizar a extrafiscalidade da tributao para interferir na realidade social e direcionar a sociedade para uma postura mais consentnea com os princpios constitucionais, como a reduo das desigualdades regionais e a funo social da propriedade. No pode o Poder Pblico prescindir desta atuao. O sistema tributrio no visa somente a arrecadao, mas sim, deve ser utilizado como importante instrumento de atuao do Estado no domnio econmico, sempre tendo em vista os princpios retores da Constituio Federal.

O senhor tem demonstrado que o Imposto Territorial Rural poderia ser um instrumento importante para a poltica agrria, ao lado da desapropriao propriamente dita1. Como se daria o uso desse imposto, na modificao da estrutura fundiria brasileira?
O constituinte de 1988 claro ao atribuir ao Imposto Territorial Rural a funo de direcionar o cidado observncia da funo social da propriedade rural e portanto, de dar-lhe a devida destinao. V-se, portanto, que o Imposto Territorial Rural pode e deve ser, um instrumento de extrafiscalidade. Dever ser utilizado, no s para fins meramente fiscais ou arrecadatrios, assim como para fins ordinatrios. Com este objetivo, as alquotas do Imposto Territorial Rural variam de acordo com o tamanho e ocupao do imvel, de modo a incidir de
1 CAMARGOS, Luciano Dias Bicalho. O imposto Territorial rural e a funo social da propriedade. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.

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forma mais gravosa sobre aqueles proprietrios que no utilizem sua propriedade de acordo com os anseios da sociedade. A progressividade extrafiscal do Imposto Territorial Rural , por conseguinte, um dos instrumentos criados pela Constituio para fazer atuar o princpio da funo social da propriedade.

O que falta para tornar esse instrumento efetivo para a reforma agrria em nosso pas?
De fato, a utilizao do Imposto Territorial Rural como instrumento para a consecuo da funo social da propriedade rural no tem merecido a devida ateno por parte dos doutrinadores e legisladores ptrios. O Imposto Territorial Rural deveria ser um instrumento de modificao da estrutura fundiria brasileira. Contudo, a sua aplicao na realidade no tem resultado em alteraes visveis em nossa estrutura fundiria anacrnica. A Unio, que tem a incumbncia constitucional de promover a arrecadao do Imposto Territorial Rural e a reforma agrria, no o utiliza de forma correta. A preocupao atual com o aumento da arrecadao de tributos. Historicamente, o Imposto Territorial Rural no se constitui em fonte de recursos expressiva. O governo relega, assim, a um segundo plano, a preocupao com a cobrana e fiscalizao do Imposto Territorial Rural e se concentra na cobrana de tributos com maior potencial de arrecadao como a CPMF, a Cofins e o IR. Esta postura governamental omissiva somente faz perpetuar a estrutura fundiria brasileira impondo, a este mesmo governo, a necessidade de intervir diretamente nesta questo por meio das desapropriaes para fins de reforma agrria.

No sei se o senhor concorda comigo, mas parece que grande parte da doutrina tributria existente no Brasil desenvolve anlise terica voltada apenas para a proteo ao contribuinte, para as limitaes constitucionais ao poder de tributar. Fica um pouco esquecida, digamos, a tributao, enquanto ferramenta transformadora, no enfoque que o senhor tem desenvolvido. Prevaleceria ento na nossa doutrina uma viso privatista do Sistema Tributrio?
Realmente. Creio que a maioria dos autores, at mesmo em face da crescente carga tributria, se preocupe mais com a abordagem de temas relacionados s limitaes ao poder de tributar. Poucos so os autores que se dedicam analise da tributao como instrumento de consecuo dos princpios constitucionais, tais como a funo social da propriedade. Por outro lado, com a crescente ampliao do

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estudo das contribuies de interveno no domnio econmico, esta lacuna vem diminuindo. Creio que cabe advocacia pblica, prdiga em grandes estudiosos do direito tributrio, se fazer ouvir, com trabalhos cientficos em defesa de teses com as quais concordemos.

Em sua obra mais recente2 o senhor trata, de forma aprofundada, da contribuio destinada ao Incra. Apesar de haver um nmero considervel de aes judiciais pertinentes a essa contribuio, no havia, at o momento, nenhum estudo aprofundado sobre o tema. A que se deveria essa lacuna na doutrina?
Trata-se de uma contribuio muito antiga, com tortuosa evoluo legislativa, o que, no meu sentir, dificultava a sua anlise de forma mais cuidadosa. Digo que foi uma grande surpresa, quando ingressei no Incra, saber que havia dentro do mbito da procuradoria do Incra um tema tributrio to interessante e, ao mesmo tempo, to pouco estudado. Havia uma confuso entre o Funrural e a contribuio para o Incra, que so contribuies distintas, com finalidades distintas e que tm como nico ponto de contato a sua origem. Por outro lado, somente recentemente a doutrina nacional iniciou um trabalho mais cuidadoso de anlise das contribuies e de suas espcies, o que explica a relativa ausncia de estudos acerca do tema.

Realmente, a evoluo legislativa da contribuio destinada ao Incra bastante tortuosa e a jurisprudncia sobre o tema foi oscilante durante longo tempo. Poderia nos contextualizar, apontando os posicionamentos dos tribunais superiores a respeito dessa questo?
Dois so os questionamentos bsicos apresentados em juzo: se devem as empresas urbanas pagar a contribuio para o Incra e se estaria ela revogada pelas Leis no 7.787/89 e/ou 8.212/91. O Supremo Tribunal Federal j pacificou a questo constitucional, afirmando, de forma clara, que nenhum bice h a cobrana da contribuio do Incra das empresas urbanas. Resta claro que a referibilidade desta contribuio indireta, j que os valores arrecadados so utilizados pelo Incra em suas funes. Com efeito, a exao em tela destinada a fomentar a atividade agropecuria, promovendo a fixao do homem no campo e reduzindo as desigualdades na distribuio fundiria. Conseqentemente, reduz-se o xodo rural e grande parte dos problemas urbanos dele decorrentes. No pode ser negado
2 CAMARGOS, Luciano Dias Bicalho. Da natureza jurdica das contribuies para o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra. So Paulo: MP Editora, 2006

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que a poltica nacional de reforma agrria instrumento de interveno no domnio econmico, uma vez que objetiva a erradicao da misria, segundo o preceituado no 1o do art. 1o da Lei n. 4.504/64 Estatuto da Terra. Dessa forma, a referibilidade das contribuies devidas ao Incra indireta, beneficiando, de forma mediata, o sujeito passivo submetido a essa responsabilidade. Caracterizadas fundamentalmente pela finalidade a que se prestam e pela circunstncia intermediria que as legitimam, as contribuies de interveno na atividade econmica, conforme j consagrado pela jurisprudncia, no exigem vinculao direta do contribuinte ou a possibilidade de auferir benefcios com a aplicao de recursos arrecadados. A evoluo do posicionamento do Superior Tribunal de Justia sobre as contribuies devidas ao Incra longa e tortuosa e recentemente sofreu profunda alterao. O douto Tribunal reconheceu, recentemente, que as contribuies para o Incra e para o Funrural so distintas, com finalidades distintas e, especialmente, com natureza tributria distinta. Todas as decises emanadas, at o precedente fixado nos Embargos de Divergncia em RESP n. 770.451 - SC (2005/0181717-5), do STJ, fossem favorveis ou contrrias exigncia das contribuies do Incra, partiam de um s pressuposto: as contribuies devidas ao Incra teriam natureza de contribuio previdenciria. Ora, desde sua vinculao aos rgos responsveis pela reforma agrria no Pas, deixaram de ter as mencionadas contribuies, quaisquer caractersticas previdencirias ou de seguridade social, uma vez que tais rgos jamais exerceram funes previdencirias, aqui caracterizadas como aquelas destinadas a assegurar aos seus beneficirios meios indispensveis de manuteno, por motivo de incapacidade, desemprego involuntrio, idade avanada, tempo de servio, encargos familiares e priso ou morte daqueles que dependiam economicamente. Dessa forma, a jurisprudncia se erigiu sobre um pressuposto terico equivocado, maculando as decises de forma insupervel. Basicamente, cinco razes de decidir, at o EREsp n. 770.451 SC, j foram adotadas pelo Superior Tribunal de Justia quando confrontado com a anlise das contribuies para o Incra: primeiro, de que no estaria sujeita contribuio empresa estranha ao mbito produtivo rural; segundo que a contribuio seria previdenciria, mas no teria sido revogada pela Lei n. 7.787/89; terceiro, que a contribuio seria inconstitucional, por ocorrer superposio contributiva; quarto, que a contribuio teria sido extinta pela Lei n. 8.212/91; e quinto, que a contribuio teria sido extinta pela Lei n. 7.787/89.

Mas ento, com a classificao da contribuio como de interveno no domnio econmico, teriam cado por terra essas questes, no ?
Sim, com certeza. Todos esses entendimentos somente fazem sentido quando

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vinculados classificao das contribuies em comento como previdenciria, o que equivocado. A Primeira Seo do STJ voltou a analisar a questo nos mencionados Embargos de Divergncia em EREsp n. 770.451 - SC, ensejando uma profunda mudana no entendimento do tribunal. Nos votos vencedores dos ministros Castro Meira, Eliana Calmon, Luiz Fux e Joo Otvio de Noronha fica clara a concluso de que a contribuio para o Incra tem natureza de contribuio de interveno no domnio econmico e que, portanto, no poderia ter sido revogado pela Lei n. 7.787. O entendimento enquadra a contribuio de 0,2% destinada ao Incra como contribuio de interveno no domnio econmico, que tem por finalidade princpios elencados pelo art. 170 da Constituio Federal, dentre os quais se destacam a funo social da propriedade e a reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, III e VII). Por outra parte demonstra, a partir da evoluo legislativa, que a contribuio destinada ao Incra no possui destinao previdenciria e no foi revogada. Afinal, no tendo natureza previdenciria, no poderia a referida contribuio ter sido revogada, at mesmo tacitamente, pela lei n. 7.787/89 ou pela n. 8.212/91. Dessa forma, a contribuio para o Incra no foi revogada por nenhuma outra lei especfica, tendo sido recepcionada pela constituio de 1988, como contribuio de interveno no domnio econmico e mantida pela legislao subseqente.

O STJ ento mudou diametralmente sua posio... hoje est pacificado, portanto, que a contribuio destinada ao Incra no foi extinta... Mas, e quanto ao outro questionamento: essa contribuio poderia ser cobrada, mesmo das empresas urbanas?
Sim, como dito, fixada a natureza jurdica da contribuio como de interveno no domnio econmico, nenhum bice h sua cobrana de empresas urbanas ou rurais, esse ponto j pacfico no Supremo Tribunal Federal. Por outro lado, no tendo natureza previdenciria, no poderia a referida contribuio ter sido revogada, at mesmo tacitamente, pela lei n. 7.787/89 ou pela n. 8.212/91, de cunho absolutamente previdencirio.

O senhor j defendia que a contribuio destinada ao Incra tem natureza de contribuio de interveno do Estado sobre o domnio econmico. Inclusive, esse um dos pontos abordados no trabalho com o qual obteve o grau de doutor em Direito Tributrio pela UFMG. Como ver, hoje, essa tese refletida na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia? O senhor esperava que tivesse esse alcance?

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Digo que me sinto orgulhoso, mas no posso deixar de registrar que o meu trabalho foi de copilar e sistematizar estudos esparsos que existiam dentro da Procuradoria do Incra e do INSS acerca do tema, que foram absolutamente essenciais. Alm disso, parece-me importante registrar que a tese defendida na UFMG teve como pano de fundo, a anlise da natureza jurdica da contribuio para o Incra, mas teve como principal aspecto a propositura de uma nova estrutura da norma de incidncia tributria das contribuies de interveno no domnio econmico, com a incluso de uma circunstncia intermediria de validade, qual seja a efetiva utilizao dos recursos para as finalidades para as quais a contribuio foi criada.

Nessa mudana de perspectiva do Superior Tribunal de Justia sabemos que houve uma importante atuao da Procuradoria Geral Federal e da Procuradoria do Incra inclusive com a criao de uma comisso, da qual o senhor fez parte e tive o prazer de coordenar as atividades. Conte-nos um pouco como foi esse processo, de que forma o grupo contribuiu nessa evoluo da jurisprudncia?
Sim, a Procuradora Geral Federal poca constituiu uma comisso para estudar e atuar nesta questo, uma vez que a jurisprudncia do STJ vinha se firmando contrariamente aos interesses do Incra e, no nosso entendimento, sob premissas equivocadas. Esta comisso foi operacionalizada pela Procuradoria Geral do Incra, com o apoio irrestrito do procurador-chefe, Valdez Adriani Farias e coordenada por ti, sendo composta por mim, pela procuradora do Incra, Maria de Lurdes Freitas Dressler e pelo procurador do INSS e da coordenao tributria da PGF, Gilberto Batista dos Santos. Nosso trabalho foi primeiramente, de fixao da tese a ser defendida e posteriormente, um trabalho de convencimento dos ministros do STJ, com apresentao de memoriais, visitas aos gabinetes e sustentao oral perante a Primeira Seo do STJ. Aps todo o trabalho de convencimento, pudemos ver prevalecer a tese defendida pelo Incra.

Voltando um pouco sua carreira... at mesmo considerando esses trabalhos desenvolvidos, com a distribuio de memoriais e sustentao oral no STJ, como o senhor v, hoje, a inter-relao institucional entre a Advocacia Pblica e o Poder Judicirio? importante que haja uma atuao mais incisiva, mais combativa, por parte do advogado pblico?
Certamente. O trabalho desenvolvido pela comisso foi muito gratificante,

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demonstrando que a advocacia pblica pode e deve ser proativa, e que ns podemos contribuir e auxiliar o Poder Judicirio na anlise de questes que, por sua especificidade, demandam um estudo mais profundo com maiores esclarecimentos e subsdios para que o julgador possa firmar seu entendimento.

E as perspectivas futuras? Quais so seus projetos no momento? Dar continuidade aos estudos na rea de Direito Tributrio, pretende aventurar-se em outras reas?...
Bem, pretendo continuar aprofundando meus estudos sobre o Direito Tributrio j que h vrios temas que me so caros, especialmente a anlise da tributao como instrumento extrafiscal, para que possamos ter no Brasil uma cidadania plena.

RESENHA

TERRA VERMELHA
DOMINGOS PELLEGRINI

Terra Vermelha um romance assumidamente pico, que narra a histria de um casal, Jos e Tiana, e a colonizao de uma regio do Brasil, o norte do Paran, formando um painel social e histrico de grandes dimenses, em 511 pginas e meio sculo de ao narrativa. O norte do Paran foi uma das ltimas regies do Brasil a ser colonizada, por imigrantes de todo o mundo, num total de mais de 30 naes, entre elas a Alemanha. Como as terras eram oferecidas em pequenos lotes, com pagamento parcelado, houve um acesso democratizado s propriedades, gerando uma civilizao multirracial, convivente e tolerante, que se tornou exemplo para o mundo. Jos e Tiana so o eixo que interliga passagens histricas dessa colonizao, com muitos lances picos, entre passagens lricas e de grande densidade humana, que fizeram o crtico Wilson Martins, hoje o mais conceituado crtico brasileiro, declarar: O Brasil ainda no se deu conta de que temos no Norte do Paran um dos maiores escritores brasileiros de todos os tempos, Domingos Pellegrini, autor de um idioma prprio e uma no menos prpria viso do homem. Apesar disso, o romance de Domingos Pellegrini vendeu lentamente a primeira edio, por ter sido, conforme o autor, ignorado pela grande imprensa e por ser volumoso e portanto de preo pouco acessvel num pas de poucos leitores e pouco poder aquisitivo. Os leitores de Terra Vermelha so entusiastas de sua leitura, entre eles incluindo-se gente idosa e jovens, pois o romance pleno de ao e de linguagem clara, embora muito pessoal. Dele escreveu o crtico Miguel Sanches Neto: Trata-se de uma obra-prima do gnero romanesco.

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Para o editor e escritor Luiz Fernando Emediato, que participou, junto com Pellegrini, nos anos 70, da luta pela redemocratizao do pas e de um movimento literrio especfico cujas caractersticas de grupo Pellegrini hoje no reconhece assim lembra aquela poca: Jovens, idealistas e ingnuos, ns acreditvamos, nos anos 70, que poderamos criar uma literatura pica, guerreira, libertadora, que empurrasse o povo contra a ditadura militar daqueles tempos e contra todos os regimes opressores de qualquer parte do mundo e em qualquer tempo presente ou futuro. claro que no conseguimos. Pellegrini, e s ele, vai chegando perto de nossa frustrada ambio. Luiz Fernando Emediato Jornalista e editor da Gerao Editorial

ARTIGOS

AS OCUPAES E A DESAPROPRIAO PARA R EFORMA AGRRIA


MANOEL LAURO VOLKMER DE CASTILHO Consultor-geral da Unio
As ocupaes de imveis rurais e o sentido de seu significado I
O programa oficial de reforma agrria, cuja principal ferramenta a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria a cargo das instituies federais principalmente o Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra) tem convivido com o fato social das ocupaes de terras particulares e at pblicas por grupos de trabalhadores rurais sem-terra, organizados ou no em atividade espontnea ou mediante aes concertadas e previamente planejadas. A magnitude deste virtual confronto, pois que as duas iniciativas buscam o mesmo resultado embora por caminhos distintos, indica que o regime jurdico da desapropriao agrria estatal tem de ser compreendido conjugadamente com os movimentos sociais, sua lgica e suas normas geradas na informalidade mas decorrentes de necessidades concretas. Assim, se por um lado o Estado tem de se desincumbir da obrigao constitucional de desapropriar para atender o ideal de distribuio igualitria da propriedade3, de outro as iniciativas sociais cumprem a funo de agentes da assim chamada sociedade civil na provocao das providncias necessrias. Essa idia mostra, portanto, que as ocupaes por iniciativa no oficial e a ao estatal de desapropriao se orientam logicamente pelo mesmo objetivo,
3 A afirmao do princpio da igualdade previsto no art. 5 da Constituio, conjugada com o respeito aos compromissos fundantes da organizao nacional (art. 1, III e IV da Constituio) e aos objetivos fundamentais da Repblica (art. 3, I, II, III e IV da Constituio), levam seguramente demonstrao de que obrigatria a ao do Estado em prol da distribuio igualitria dos bens particulares, no sentido de que se a alguns dado possuir mais que outros e isso importar em excluso ou diminuio da dignidade pessoal e da justia social, cabe ao Estado intervir para equilibrar a distribuio da riqueza. Alis, j tramitam no Congresso Nacional diversos projetos legislativos (inclusive proposta e emenda constitucional) visando limitar a propriedade, cuja constitucionalidade assim parece bvia.

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devendo ambas, por esta circunstncia, serem entendidas como legitimadas pela mesma causa eficiente. Para a adequada compreenso de cada uma delas vale uma abordagem de suas mais conhecidas caractersticas. As ocupaes de terras como instrumento de presso social em favor de iniciativas de desapropriao se desenvolveram, sobretudo nos ltimos vinte anos4, principalmente no sul do pas como resposta minifundiarizao da propriedade e a falta de opo das geraes que se sucediam sem perspectiva real de acesso propriedade rural. A organizao dos movimentos de trabalhadores rurais sem-terra foi uma resultante natural desse quadro tanto em face da necessidade de racionalizar as iniciativas sociais quanto de alcanar o melhor efeito poltico-administrativo possvel diante das autoridades estatais e a simpatia da opinio pblica. No por outra razo que os programas de reforma agrria oficiais se incrementaram severamente depois dos anos 1980, em larga poro a reboque do impacto sociopoltico das ocupaes. As ocupaes mostraram ainda a fragilidade da propriedade e seu regime de proteo jurdica em face dos movimentos sociais, pois que no havia defesa suficiente exceto o discurso retrico de intocabilidade da propriedade e a invocao do poder judicirio e suas medidas possessrias amparadas por fora policial como objeo dos proprietrios para retirada dos ocupantes5. Muitas das ocupaes, alis, nem poderiam ser atacadas por medidas possessrias porque no constituam rigorosamente esbulho ou turbao, j que o propsito nem sempre era possessrio seno poltico, e isso desmoralizava os instrumentos processuais e o aparato estatal alm de criar jurisprudncia literalmente equivocada6.
4 As ocupaes na verdade j na metade do sculo passado aconteciam por todo o pas, com diferentes graus de espontaneidade e organizao, principalmente no Nordeste, Sudeste e Sul, por fora da crescente conscientizao popular das massas pobres pela reforma agrria, tomando impulso sobretudo com a grande ofensiva pela reforma agrria do governo Joo Goulart, mas no Centro-Oeste e Norte as ocupaes na imensa maioria eram preferentemente de fazendeiros e especuladores por simples apropriao de terras pblicas. 5 A esse respeito, vale referir precedente do Superior Tribunal da Justia ao conceder habeas corpus a integrantes do movimento dos sem-terra reconhecendo a inocorrncia do crime de esbulho (HC 4399SP Rel. Vicente Cernichiaro; no mesmo sentido HC 5574-SP Rel. para o acrdo Vicente Cernichiaro) 6 De fato, uma interpretao rigorosa da Constituio leva concluso lgico-sistemtica de que s pode ser objeto da defesa possessria a propriedade ou a posse que atenda sua funo social, pois a posse que merece proteo jurdica aquela que, nos termos do Cdigo Civil, seja justa, de boa f, e aquela que, em razo da Constituio da Repblica e das leis que regulamentam a matria, recaia sobre terras que cumpram a funo social em todos os elementos (econmico, ambiental e social), escapando da possibilidade de servir Reforma Agrria..., sendo ilegal a utilizao dos institutos da legitima defesa da posse e do desforo imediato quando se tratar de preservao de terras que no cumpram com sua destinao constitucional. (Carta de Ribeiro Preto pela Reforma Agrria, em defesa do Meio Ambiente. Concluses aprovadas pelos Membros do Ministrio Pblico Estadual e Federal no Seminrio Meio Ambiente e Reforma Agrria, realizado em 13 de dezembro de 1999, na cidade de Ribeiro Preto, Estado de So Paulo, in http://www.mst.org.br/setores/dhumanos/legitimi/ legitimi4.html capturado em 19.08.2005).

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As consideraes iniciais expostas desse modo convergem para a idia principal de que a reforma agrria s tm sentido se os cidados forem efetivamente os destinatrios do resultado desses propsitos constitucionais. Ou seja, a disciplina fundiria, como modo de proteger e prover a fruio igualitria das terras e dos bens da natureza, e a implantao da reforma agrria como maneira de aplicao democrtica dos valores da igualdade patrimonial rural, s tm sentido se com isso se alcanar padres de felicidade, ou, pelo menos, padres de dimenso material sobre os quais parte dela se funda, j que tambm preciso satisfazer na vida real determinadas necessidades geradas pela prpria vida material, a dizer com isso que a garantia da distribuio igualitria da felicidade material seguramente uma responsabilidade da sociedade e do Estado. Nesse pressuposto, so dois os objetos especficos: de um lado, mostrar que as questes e conflitos, especialmente os derivados do uso e posse da terra, podem ser encarados de um ponto de vista diferente por parte dos agentes do processo judicial e dos encarregados de dar em juzo efetiva aplicao aos resultados do trabalho judicial, particularmente sublinhando a necessidade de dar ateno aos valores constitucionais mais enfticos; de outro, demonstrar que essa tarefa perfeitamente compatvel com o estado atual de desenvolvimento das instituies jurdicoprocessuais do pas e que para tanto se exige apenas um esforo de interpretao e a firme disposio de encontrar o exato sentido das regras constitucionais. A primeira idia a de que preciso sempre examinar os princpios jurdicos das coisas da terra a partir da Constituio. E mesmo que algum sustentasse que a perspectiva tcnico-jurdica secundria, em face da natureza superestrutural do Direito e das concepes jurdicas mais ou menos determinadas pelas condies econmicas da sociedade em que operam, convm lembrar que, a despeito disso, nesse ambiente, que as discusses atualmente se passam. Em outras palavras, mesmo que a perspectiva tcnico-jurdica no se apresente como a mais relevante para quem est privado da terra, de qualquer modo preciso entender adequadamente a Constituio para dela poder extrair no s a viso dominante como perceber as contradies do sistema jurdico-social, a partir de cujas constataes ser possvel reconstruir a correta proposio das solues para as coisas da terra, sem precisar propor grandes e trabalhosas reformas constitucionais, ainda que tais expectativas no se excluam necessariamente num dado momento histrico. Ora, a Constituio um sistema jurdico-poltico-social-econmico que rene disposies relativas a cada uma destas dimenses da realidade nacional e que tem por propsito estabilizar as relaes respectivas no objetivo comum de permitir,

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com isso, a mais justa organizao das formas sociais nacionais e a busca do bemestar e da felicidade de todos e de cada um. Para identificao do regime constitucional, no que respeita localizao do subsistema das terras rurais e seu uso, a Carta deixou entrever, na redao das regras, o teor dos seus subentendidos pressupostos. De incio, disciplinando-as na ordem econmica ao invs de faz-lo no captulo dos Direitos e Garantias Individuais ou Sociais, sugere ela claramente que para o constituinte a funo mais importante da terra a econmica, de produzir lucro, gerar excedente e garantir remunerao ou acumulao para o proprietrio, revelando a suas indisfaradas origens capitalistas, mais ou menos liberais conforme sejam a intensidade e a importncia das reaes sociais. Depois, ao regulamentar a Reforma Agrria, limitou-se a estabelecer algumas regras sobre desapropriao e outras tantas sobre a aplicao das terras assim adquiridas, opondo propriedade e expropriao deixando de traar qualquer padro preciso de comportamento que prevenisse a inviabilizao ou a distoro da concretizao de seus preceitos. Desse quadro resulta, como se mostra evidente, a tenso entre os regramentos de nvel constitucional, derivada justamente da difcil conciliabilidade de seus termos pelos quais manifesta-se o enfrentamento de proprietrios e sem-terra. Este impasse, a indicar a necessidade de uma nova dogmtica constitucional, pode por enquanto ser resolvido por aplicao dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, em que a conciliao tem de se dar pela finalidade constitucional. E assim deve ser, pois a contradio material entre a propriedade e a nopropriedade, se j no propusesse uma questo lgica de raiz filosfica porque no h nenhuma justificativa defensvel para que cidados iguais (e juridicamente amparados pelo mesmo pressuposto terico de direito) tenham realidades materiais to distintas de fato empurra para dentro do Direito a necessidade de ter de resolver, tambm do ponto de vista jurdico, tal dilema. Os juristas sabem que a Constituio garante a propriedade de qualquer pessoa, mas tambm sabem que o texto no dispe que todos os cidados tenham de ser proprietrios. Sabem igualmente os juristas que todos os cidados tm direito incondicional vida digna, sade, educao, moradia, ao trabalho, ao lazer e, enfim, a desenvolver tantas dimenses da atividade e personalidade humanas quantas lhes sejam prprias; mas igualmente se sabe que a Constituio no impede que alguns cidados se apropriem dos recursos materiais para isso necessrios mais do que outros, no mais das vezes inviabilizando a esses ltimos o acesso mnimo a qualquer direito elementar.

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Essas situaes, quando verificadas, acabam por conduzir concluso obrigatria de que para a adequada compatibilizao do regime constitucional, mesmo sem dizer, fica pressuposta logicamente a necessidade de limitar o acesso aos bens materiais, independentemente da capacidade de adquirir porque falta fundamento lgico-sistemtico, e pois jurdico-constitucional, para garantir a desigualdade material entre os cidados e, na expresso final, para uns possurem mais do que outros. A propriedade, por isso, e sem nenhum esforo especial de interpretao constitucional, afigura-se essencial e ontologicamente limitvel, o que ademais pode ser explicado por uma razo to elementar quanto simples vinculada sua prpria justificao axiolgica, que o direito de todos os cidados igualdade. Voltando premissa inicial e em termos bem simples: os limites da propriedade particular se definem e se justificam pela necessidade de limites da satisfao da felicidade pessoal dos cidados, e, a, o que ultrapassar os limites materiais necessrios para a satisfao dessa justa expectativa individual injustificvel como direito e como pretenso proteo ou garantia e prescinde, por conseqncia, de qualquer mecanismo ou tcnica que o socorra. Posta nesses termos a questo, o conflito pela posse de terra entre proprietrios e sem-terra desde logo sugere que os institutos jurdicos, mesmo na forma em que se apresentam na feio atual, sujeitam-se a dois enfoques: o de que devem ser interpretados sempre de modo a produzir o resultado ltimo querido pelo sistema; e o de que para isso devem ser utilizadas tcnicas de interpretao e aplicao da lei adequadas a esse propsito. Nada obstante, para a perfeita compreenso dos dados desse raciocnio preciso ter presente os efeitos do fenmeno muito comum gerado pelo modo capitalista de pensar7- o qual resultante do modo capitalista de produzir e que condiciona os valores utilizados pelo intrprete principalmente aquele que faz a leitura das leis sem o cuidado de desprender dos textos essa marca capitalista embora tanto a Constituio como as leis do pas tenham sido orientadas por uma perspectiva predominantemente capitalista que se revela por inteiro no tema de propriedade e posse de terras rurais e suas limitaes. Mesmo prestigiando a iniciativa privada e a apropriao de bens como valor, a Constituio todavia no determinou que se adotasse regime de produo desse tipo e por isso possvel comear a livrar as tcnicas de interpretao e aplicao do Direito desse desvio, se e quando, do ponto de vista da igualdade, ficarem
7 v. Souza Martins. Jos de, Sobre o modo capitalista de pensar, Hucitec, 3 ed., p. IX XIV.

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comprometidos os resultados buscados pela Constituio, j que como visto a iniciativa privada e a propriedade conquanto livres devem necessariamente limitar-se no ponto em que comecem a aniquilar ou suprimir os direitos de outros cidados ou a iniciativa e a propriedade de outrem, bem assim a expectativa de qualquer outro cidado de a elas tambm ter acesso em idnticas condies.

II
Se a Constituio autoriza expressamente a desapropriao de imveis rurais que no estejam cumprindo a sua funo social, do mesmo modo estabeleceu logicamente que a propriedade da terra rural no ou mal aproveitada constitucionalmente desvaliosa como direito e perde a proteo do sistema ainda que no tenha sido formalmente desapropriada8. verdade que sempre se poder alegar que no h como afirmar objetivamente a m utilizao ou a no-utilizao da terra porque no plano das coisas humanas a regra a relatividade. Em face do princpio da igualdade, entretanto, se a acumulao ou o poder sobre a coisa no serve, serve mal, ou no serve mais ou desnecessria busca da felicidade pessoal do titular e de sua famlia, termina por prejudicar ou impedir a de outrem com o que a objeo aos limites da propriedade encontra resposta no seu prprio enunciado. E quem questionar a respeito do contedo da felicidade a alcanar com os ditos bens pode-se dizer que da razo mdia das necessidades materiais humanas que se extrair o limite, e a acumulao individual poder ser to extensa quanto o exigirem o bem-estar, a sade, a dignidade, a educao e a igualdade na razo entre todos os cidados. Essa, de resto, a descrio feita no artigo 186 da Constituio, no qual se definem os requisitos da propriedade que cumpre a funo social, muito particularmente ao exigir aproveitamento racional e respeito ao meio ambiente, e dignidade do trabalho e bem-estar de proprietrios e trabalhadores.

A realidade das atuais relaes econmico-sociais, contudo, no deixa espao para a converso ou catequese espontneas dos proprietrios e as demandas dos interessados em busca de seus direitos de igualdade acaba, via de regra, por exigir dos rgos estatais encarregados de dirimir controvrsias
8 Nesse sentido a Medida Provisria n 1577 estabeleceu a excluso dos juros compensatrios quando a propriedade estivesse inaproveitada, porventura obedecendo a esse mesmo fundamento.

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soluo para as splicas dos que se sentem excludos ou prejudicados. E as iniciativas desse tipo, como parece evidente, exigem por sua vez dos juzes, promotores e advogados, pblicos e privados, o exerccio quotidiano das consideraes antes desenvolvidas, porque, em termos institucionais, por proposio e requerimento destes ltimos, so os juzes os que vo medir a felicidade para poder medir a propriedade.
Essa uma tarefa para a qual se deve prestar ateno muito especial, j que a formao da convico do juiz - derivada em grande parte de sua experincia, vivncia, formao intelectual e opes polticas - que, em ltima anlise, informar o direito das partes e a adequao lgica de sua sentena. A respeito desse tema fascinante alguns estudos pesquisaram a formao da convico do julgador sobre a qual naturalmente operam as diferentes expresses dos condicionamentos de sua classe social ou profissional. No desconhecido o fato de que a sentena judicial incorpora valores e categorias de raciocnio extraprocessuais dos juzes, na maioria das vezes sem controle das partes ou do processo, mas exercendo papel relevante na definio do seu contedo. Algumas estatsticas apresentadas por especialistas estrangeiros9 revelam que os juzes so recrutados predominantemente na classe mdia urbana, so economicamente remediados e sua formao intelectual e social tpica da dos integrantes desse nvel. As pesquisas que se realizaram no Brasil vo no mesmo sentido10, e mostram que o juiz brasileiro de um modo geral branco, jovem, culto, oriundo da classe mdia e de origem urbana e seus valores tm normalmente raiz na ideologia prpria desse segmento social, do mesmo modo como a inteligncia das leis tm origem e destinao ideolgica. Alis, nem necessrio emitir juzo de valor sobre a funo dessas categorias ideolgicas, bastando que se reconhea a sua influncia na operao de julgamento. Em certo sentido apesar das afirmativas dogmticas de que o juiz imparcial (e at, vulgarmente, neutro) ela claramente percebida pelo cidado comum quando faz suas apreciaes crticas acerca das decises judiciais envolvendo classes sociais economicamente diferentes ou antagnicas.

9 v. Bergalli. Roberto, Critica a la criminologia, Themis, p. 245 e Estado Democratico y cuestion judicial, Depalma, p.59 e ss 10 v. Conselho da Justia Federal/Centro de Estudos Judicirios, Estudo da demanda de informao e aperfeioamento do Juiz Federal, 1993, p. 29 e ss; SADEK, Maria Tereza et. al. A crise do judicirio e a viso dos juzes, Revista USP 21/35; Corpo e Alma da magistratura, AMB, Luiz Werneck Sodr e outro ; Perfil do Juiz Federal de primeiro e segundo grau na 4 Regio, RTRF 4, 29 e ss.

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III
Por isso, tendo presente que a Constituio quando assentou a igualdade implicitamente fixou padres de felicidade, materialmente aferveis e regras de comportamento entre segmentos do poder econmico e social bem assim valores cuja proteo garantiu institucionalmente, a realidade do campo deve ser repensada nesta perspectiva especfica como objeto de aplicao da lei civil ou administrativa e se podem alcanar resultados socialmente significativos. De outra parte, havendo ocupaes at agora consideradas, pela legalidade vigente, como contra a ordem e a lei apresenta-se ao intrprete uma situao de desafio. Alis, convm reafirmar que o esforo de interpretao aqui proposto busca to-s demonstrar que possvel compatibilizar as regras vigentes de controle judicial com os comportamentos dos titulares de direito, e da extrair as providncias mais justas que o sistema atual oferece ou pode propiciar. Por isso, se determinado imvel vem a ser ocupado por trabalhadores rurais sem-terra que nele ingressam, seja com o nimo de nele se fixarem e nele trabalharem de modo a transform-lo em imvel produtivo seja para nele manifestarem sua inconformidade com a falta de distribuio de terras, e se ao proprietrio faltar posse no sentido da Constituio, no parece possvel o exerccio das medidas possessrias usualmente pleiteadas. Na mesma medida em que a ocupao de bens particulares sem a necessria autorizao ou ressarcimento tem sido largamente utilizada pela Administrao no intento de suas finalidades pblicas, o que muito comum, por exemplo, nas apropriaes para fins rodovirios, para fins ecolgicos ou de proteo ambiental, entre outras, que, assim, importam em fenmeno juridicizante e legitimador de conduta antijurdica, a ocupao por terceiros de imvel rural, no ou mal aproveitado, constitui ato que acaba substituindo uma conduta prpria do Estado e que a Constituio lhe determina, estando-se, ento, igualmente, diante de caso tpico de desapropriao indireta, que sujeita o proprietrio s mesmas conseqncias que algum suporta quando a entidade estatal, no interesse pblico, atravessa suas terras com uma rodovia. Por isso, do mesmo modo pblico o interesse, qui pblica a obrigao, de assentar trabalhadores sem-terra se o imvel no est servindo s suas finalidades como manda a ordem jurdica constitucional. Se o assentamento informal de trabalhadores rurais em terras de terceiros na viso tradicional constitui ato ilcito tal qual a ocupao para construo de estradas e igualmente irreversvel pela afetao administrativa que o acompanha -- e pode eventualmente ser objeto de

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composio de perdas e danos ou indenizao a ser apurada tendo em vista a sua efetiva funo social -- no to desarrazoado reconhecer a uma hiptese de desapropriao para fins de reforma agrria indireta como decorrncia jurdica do fato da ocupao por integrantes dos sem terra , bastando levar s ltimas conseqncias o mesmo raciocnio que protege a propriedade particular contra a Administrao, j que a desapropriao agrria tambm ato estatal.

O processo judicial de desapropriao e as ocupaes I


De modo geral convencionou-se atribuir ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) a responsabilidade pelas ocupaes de propriedades particulares ou prprios pblicos, talvez porque tenha sido a organizao social mais visvel ou de atuao mais difusa pelo pas afora. Bruno Konder Comparato, na sua dissertao de mestrado cuja verso resumida foi publicada na Revista So Paulo em Perspectiva11, mostra que a ao poltica do MST se desenvolveu em diferentes frentes mas que o MST no o nico movimento de luta pela reforma agrria. Existem atualmente dezenas de outros movimentos inspirados no MST ou dissidncia dele, como os prprios nomes sugerem, por exemplo, o MAST (Movimento dos Agricultores Sem Terra), ligado Social Democracia Sindical, o MLST (Movimento de Libertao dos Sem Terra), ligado a segmentos da esquerda, e o MUST (Movimento Unido dos Sem Terra), ligado Fora Sindical. Os dados reunidos por Bernardo Manano Fernandes [A formao do MST no Brasil, Petrpolis, Vozes,1999] mostram que o MST o responsvel por apenas um tero das ocupaes de terras realizadas no Brasil desde 1996, e representa aproximadamente dois teros das famlias acampadas desde aquele ano. Esses outros movimentos de luta pela terra disputam, portanto, o mesmo espao poltico que o MST. A leitura cotidiana do noticirio poltico revela, contudo, que o maior adversrio do governo nesse campo o MST . Por conta desse significado extrajurdico e extrajudicial das aes de ocupao, como estratgia poltica de sensibilizao e presso em face das autoridades administrativas encarregadas da poltica de reforma agrria e da opinio pblica, acabou por introduzir-se no processo judicial de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria (Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993) um componente inesperado e no previsto na Constituio.

11 v. So Paulo em Perspectiva, v. 15 n. 4 So Paulo out/dez 2001, acessado em 20/7/2005 em http:// scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392001000400012&ing.

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Esse elemento estranho Constituio a proibio de vistoria, avaliao ou desapropriao do imvel objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por con ito agrrio ou fundirio de carter coletivo, nos dois anos seguintes desocupao12 .
Em virtude dessa peculiaridade legislativa, a noo de ocupao (ou invaso como o vis ideolgico dos proprietrios logo se encarregou de sublinhar para justificar sua pesada reao) tem enorme importncia como j foi assinalado antes e agora o momento de se dar a devida ateno tcnico-jurdica a esse aspecto. O fato da invaso ou ocupao de terras de terceiros por trabalhadores rurais sem-terra j era, antes dessa alterao legislativa, objeto de diferentes consideraes. Com efeito, foram muitas, e ainda so, as alegaes dos proprietrios de que a verificao da produtividade e do cumprimento da funo social da propriedade ficam prejudicados se o imvel tiver sido invadido no perodo objeto da vistoria, surgindo da uma reiterada jurisprudncia que leva em considerao tal fato. Por isso, mesmo antes do regime da MP 2183-56 o Supremo Tribunal Federal j assentara que a invaso capaz de descaracterizar a apurao da funo social inviabilizava a vistoria e por conseqncia tambm a desapropriao anulando o decreto13. desse tempo, alis, o Decreto n 2.250, de 11 de junho de 1997, cujo art. 4 assim dispunha Art. 4. O imvel rural que venha a ser objeto de esbulho no ser vistoriado, para fins do art. 2 da Lei n 8.629, de 24 de fevereiro de 1993, enquanto no cessada a ocupao, observados os termos e as condies estabelecidos em Portaria do Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e reforma Agrria Incra . Como bem de ver o decreto no poderia impedir a aplicao dos preceitos da lei e era manifestamente ilegal, mas forneceu durante bom perodo, argumento para a discusso da invaso/ ocupao por trabalhadores rurais sem-terra, embora o Tribunal de certa forma fugindo da declarao de invalidade do decreto tivesse desenvolvido entendimento de que a ocupao ou invaso tida por ilegal, na verdade impedia a vistoria e a desapropriao por que se constitua em fator de fora maior na forma prevista no

12 Art. 2. A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. ..... 6. O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidncia; e dever ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes. (redao dada pela Medida Provisria n 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, com vigncia mantida pelo art. 2 da Emenda Constitucional n 32, de 11.09.2001 DOU 12.09.2001. A esse respeito, de se assinalar que foi a Medida Provisria n 2.027-38, de 4 de maio de 2000 que alterou o art. 2 da Lei n 8.629/93 acrescentando-lhe os pargrafos cuja expresso final deu-se com a edio da MP 2.109-52, de 24 de maio de 2001, por fim reeditada at a Emenda Constitucional n 32, com a MP n 2.183-56, de 24 de agosto de 2001). 13 v. nota 16, adiante.

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7 do art.6 da mesma Lei n 8.629/199314. Uma vez editada a Medida Provisria n 2.027-38, de 2000, abriu-se espao formal para a contestao direta das providncias de desapropriao, com base em lei (de discutvel constitucionalidade) e no mais com fundamento em decreto por sua vez de duvidosa legalidade. Assim, o Tribunal, enfrentando as mais variadas alegaes construiu precedentes que passaram a constituir nessa matria verdadeira doutrina judicial da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria.

II
A anlise dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, o qual seguidas vezes tem sido chamado a se pronunciar sobre essa matria, pode oferecer ocasio de adequada reflexo e rica informao sobre ela. Dando como certo que essa proibio constitucional, pois assim predominou no resultado das discusses durante o julgamento na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.213/DF Medida Cautelar (relator min. Celso de Mello, julgada em 4 de abril de 2002)15, o que, no entanto, foi francamente contestado pelo voto do ministro Seplveda Pertence que no reconhecia no 6 do art. 2 da Lei n 8629/93 legitimidade para erigir hiptese de proibio de desapropriao no prevista na Constituio16, a questo que resta interpretar sistematicamente
14 Eis o texto: Art. 6. Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao segundo ndices fixados pelo rgo federal competente. 1. [....]. 7. No perder a qualificao de propriedade produtiva o imvel que, por razes de fora maior, caso fortuito ou de renovao de pastagens tecnicamente conduzida, devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficincia na explorao, exigidos para a espcie. 15 Com efeito, a discusso no STF na ADIn n 2213 que na verdade dizia respeito MP 2.027-38/2000, que dava nova redao ao texto do 6, do art. 2, da Lei n 8.629/93, que era ainda distinto do 7 o qual depois se lhe incorporou -- sobre a constitucionalidade da proibio de vistoria quando o imvel tiver sido invadido ou esbulhada a posse do titular, revelou a disposio da Corte de decididamente adotar uma postura proprietarista a despeito das eruditas ressalvas do relator quanto nova dimenso constitucional da propriedade. Prevaleceu o entendimento de que ...a exigncia de inocorrncia de ocupao ilcita identificada, esta ltima, pelo esbulho possessrio no institui um novo tipo de propriedade imune desapropriao para fins de reforma agrria, mas, isso sim, qualifica-se como requisito de ordem negativa, a ser constatado no procedimento que visa a aferir o atendimento, pelo imvel rural a ser vistoriado, da funo social que lhe inerente, por efeito de expressa determinao constitucional. E que essa vistoria administrativa ditada pela necessidade de garantir, ao proprietrio, a observncia da clusula constitucional do devido processo legal, sob pena de configurao de vcio radical, apto a projetar-se sobre todas as fases subseqentes do procedimento de expropriao [... ...] em ordem a gerar, por ausncia de base jurdica idnea, a prpria invalidao do decreto presidencial consubstanciador de declarao expropriatria (RTJ 190/177-178). Tal, segundo o relator, consiste uma autolimitao do Poder Executivo da Unio (id. p. 185). No mesmo sentido, MS 22.478-PR (DJ 26.09.1997) e MS 23.312-PR (DJ 25.02.2000). 16 Disse o ministro Pertence: Por outro lado, [... ...] trata-se a meu ver, essa imunidade temporria , dobrada em caso de reincidncia do esbulho possessrio ou da invaso decorrente de conflitos agrrios, segundo o 6, de uma estranha sano: uma sano difusa, uma sano por classe social. No se sancionam os partcipes da invaso. Sancionam-se todos os excludos da propriedade rural que reivindicam acesso a terra mediante um prmio ao proprietrio, por menos que a sua propriedade seja produtiva, por mais distante que esteja essa propriedade do cumprimento de sua funo social, condio constitucional de sua proteo. Premia-se o proprietrio com a imunidade e se pune difusamente a quem quer que possa ter a expectativa da expropriao desta propriedade morta, socialmente morta, para fins de reforma agrria.(RTJ 190/207).

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essa vedao em linha de conformidade com a Constituio. O texto do dispositivo tal como hoje se apresenta (MP 2.183-56, 24.08.2001) tem a seguinte redao: Art. 2 . A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. 1 [... ...] 6 . O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidncia, e dever ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes. O art. 9, em resumo, estabelece que a funo social da propriedade cumprida quando atende simultaneamente aproveitamento racional e adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que regem as relaes de trabalho; explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores . Essa disciplina alm de discutvel do ponto de vista sistemtico legislativo porque transforma um pequeno obstculo procedimental em impedimento de um imperativo de ordem constitucional, tambm contm uma incongruncia insupervel. Ou seja, a propriedade que no cumpre a funo social est sujeita desapropriao mas s se pode saber se ela no cumpre a funo social constitucional se for possvel vistori-la, o que fica proibido em caso de invaso ou esbulho. Essa insuscetibilidade desapropriao s se legitima se a propriedade produtiva, o que exclui a desapropriao imediatamente com ou sem invaso, no havendo porque proibir a vistoria, e, se no mesmo produtiva no h razo constitucional lgica para evitar a desapropriao, fator que tambm no poderia ser deslindado na ao de desapropriao ou no mandado de segurana, descabendo assim medidas liminares contra o ato presidencial. As eventuais ocupaes que descaracterizassem a condio de imvel produtivo, sim, poderiam ser valorizadas na vistoria, alis, destinadas exatamente a esse fim e que poderiam apontar quando e como ou quanto a produtividade decaiu em face da ocupao. O que no parece razovel a excluso a priori da vistoria pelo fato da invaso, quando essa vedao infraconstitucional poderia estar a encobrir uma situao de imvel no produtivo contra a permisso (ou obrigao) constitucional de desapropriar. Parece, pois, evidente que a proibio de vistoria nessas condies no tem correlao lgica com o propsito enunciado e se revela apenas como medida de represso a uma manifestao social, conforme bem percebido pelo ministro Pertence, e nesse ponto afrontosa da Constituio.

A jurisprudncia assim acabou s avessas por construir uma hiptese em que,

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sem poder apreciar questo de fato, presumiu, ao no descaracteriz-la, o cumprimento da funo social e passou a deferir ordem de proibio de desapropriao.

III
Presente essa cautela, cuja discusso sempre pode ser renovada, so as seguintes as situaes em que a invaso foi examinada pela jurisprudncia: h casos em que a invaso anterior vistoria e outros em que posterior; h outros em que a invaso anterior lei nova e outros em que posterior a ela. H, ainda, outros em que a invaso no ficou provada no sentido da jurisprudncia, e h aqueles em que a invaso nfima e incapaz de descaracterizar objetivamente a produtividade ou improdutividade do imvel. Duas questes ainda mereceram a ateno da jurisprudncia, a necessidade de prvia notificao para a realizao da vistoria e acompanhamento pelo proprietrio e a pessoalidade da notificao. Quanto a estas ltimas, vale referir que a notificao tida pelo Tribunal como formalidade essencial para a validade da vistoria (MS 23.370-2/GO, DJ 28.04.2000) apesar da ressalva do ministro Pertence17, e a notificao pessoal no significa tenha de ser de ambos os cnjuges (MS 23.311-2/PR, DJ 25.02.2000) valendo se s um deles o for, como no necessrio que todos os condminos o sejam (MS 24.110-1/DF, DJ 28.03.2003) bastando o inventariante ou at administrador e representante deles no imvel (MS 23.598-5/DF, DJ 27.10.2000). A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal teve ocasio de discutir longamente o tema no MS 24.547-6/DF (DJ 23.04.2004, Caso Southall), em caso em que a notificao havia sido regularmente efetuada mas por empecilhos no se realizara a vistoria na data aprazada (aparentemente os prprios proprietrios haviam obstrudo a estrada para impedir os trabalhos), vindo a realizar-se sem nova notificao alguns dias depois sem o acompanhamento do proprietrio. Assentou-se, ento, que indispensvel que a notificao prevista no pargrafo 2 do art. 2, da Lei n 8.629/93 seja feita com antecedncia, de modo a permitir a efetiva participao do proprietrio, ou de seu preposto por ele designado, nos trabalhos de levantamento de dados que tem por objetivo a determinao da produtividade do imvel.

Que a vistoria tenha de ser prvia, tambm no h dvida, pois a lei d ao proprietrio a oportunidade de acompanhar os trabalhos e eventualmente
17 Da ementa: Ainda que, na linha do entendimento majoritrio do tribunal, se empreste notificao prvia da vistoria prvia do imvel expropriando, prevista no art. 2, 2, da Lei n 8.629/93, as galas de requisito de validade da expropriao subseqente, no se trata de direito indisponvel: no pode, pois, invocar a sua falta, o proprietrio, que, expressamente, consentiu que, sem ela, se iniciasse a vistoria .

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fornecer elementos que auxiliem os vistores, de modo que a noticao s recebida depois da vistoria (MS 23.855-1/MS, DJ 23.02.2002 e MS 22.965-9/SP, DJ 31.08.2001) ou que no refere data de incio ou perodo certo de realizao pode importar em nulidade (MS 24.110-1/DF citado). A noticao de que cuida a lei tem por objetivo dar ao proprietrio a oportunidade real de acompanhar os trabalhos de levantamento de dados, fazendo-se assessorar por tcnicos de sua conana, para apresentar documentos, demonstrar a existncia de criaes e culturas e fornecer os esclarecimentos necessrios a eventual caracterizao da propriedade como produtiva e, portanto, isenta da desapropriao-sano, diz-se no precedente referido (MS 24.547-6/DF), e o fundamento constitucional sublinhado no voto do ministro Gilmar Mendes que essa noticao indispensvel no devido processo legal administrativo preparatrio da ao de desapropriao para reforma agrria, sendo a previedade essencial para a utilidade do devido processo legal, pois o proprietrio tem o direito de ver suas alegaes levadas em conta e, se no o forem, de serem fundadamente refutadas.
A Administrao definiu o perodo de comprovao do cumprimento da funo social como o ano imediatamente anterior (entendimento que o STF admitiu no MS 23.523-3/SC, DJ 14.02.2003, idem no MS 22.193) de maneira que a apurao da produtividade s poderia ser afetada se a invaso fosse relacionada com esse perodo de apurao. Assim, a invaso que no prejudica o perodo de apurao da produtividade no tem qualificao para afastar a desapropriao, tal qual a invaso posterior vistoria. (MS 23.872-1/DF, DJ 18.02.2005; MS 24.933-1/DF, DJ 17.12.2004; e MS 24.136-5/DF, DJ 08.11.2002, entre outros). Quando a invaso aconteceu antes da proibio legal no se pode invocla contra a Administrao pelo princpio da anterioridade da lei, embora, como referido, o Tribunal por outra vertente considerasse a invaso um fator de fora maior capaz de alterar a feio do imvel e, se compatvel em extenso e intensidade, impedir a desapropriao18.
18 Nessa linha so os seguintes precedentes: MS 24.133-1/DF (DJ 06.08.2004) vistoria anterior a MP 2.027-38/2000, invaso de parte mnima e afastamento da fora maior; MS 23.857-7/MS (DJ 13.06.2003) invaso de menos de 1% e afastamento da fora maior; MS 23.737-6/SP (DJ 20.06.2003) invaso anterior MP, fora maior reconhecida; MS 23.241-4/PR (DJ 12.09.2003) invaso anterior MP e ao Dec. 2250/97, fora maior reconhecida; MS 23.818-6/MS (DJ 22.0.2002) invaso anterior MP e vistoria anterior ocupao, segurana indeferida; MS 23.018-3/MS (DJ 07.06.2002) ocupao anterior MP e alguns dias anterior vistoria, segurana concedida por aplicao do Dec. 2250/97; MS 23.054-0PB (DJ 04.05.2001) ocupao anterior MP na vigncia do Dec. 2.250/97 e improdutividade do imvel rural de buclica virgindade mal bulida pelos arrendatrios que seria risvel atribuir, a ttulo de fora maior, ocupao por sem-terra, uma semana antes da vistoria, de frao diminuta de latifndio.; MS 23.563-2/GO (DJ 27.02.2004) imvel invadido por trs vezes em 1996, aps a vistoria mas na poca do plantio, caracterizando fora maior: segurana concedida contra o voto do relator; MS 23.754-6/ AL (DJ 31.10.2001) caso anterior MP, de invaso aps a vistoria: segurana denegada.

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A invaso posterior MP n 2.027-38/2000 submete-se, desde ento, fora da redao nova do art. 2, 2 da Lei n 8.629/1993. A jurisprudncia, nesse passo, consolidou-se no sentido de que as ocupaes posteriores medida provisria referida submetem-se ao seu regime formalmente tanto que a simples invaso do imvel, exceto se em poro mnima, torna invivel a vistoria. So desse perfil os demais precedentes nos quais se discutiu a prova da invaso ou ocupao19 e a extenso dela20. Essa invaso nfima, isto aquela cuja expresso no capaz de alterar a forma e o conjunto do aproveitamento do imvel de acordo com a jurisprudncia predominante, deixa assim de constituir obstculo para a vistoria e desapropriao, embora no exista nos precedentes um padro claro de referncia para a identificao da poro mnima, o que pode, portanto, variar de acordo com as circunstncias e caractersticas do imvel.

Consideraes oportunas
vista dessa panormica da jurisprudncia j se pode reler o art. 2 e, mais adiante, o seu pargrafo 6 da Lei n 8.629/93: Estabelece o Art. 2 . A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais . Com efeito, logo na primeira referncia o dispositivo sugere questo da maior envergadura. Fala-se em propriedade rural que no cumpre a funo social retomando a expresso que a Constituio consagrou (art. 186) e a dizer que o imvel rural que deve cumprir a funo social descrita no diploma constitucional e na lei, pena de desapropriao que cabe Unio (art. 184 CF e art. 2, 1 Lei n 8.629/93). A despeito de rduas discusses, parece, portanto, indiscutvel que imvel rural e propriedade rural, embora no se
19 A prova da ocupao ou invaso foi objeto de discusso nos seguintes casos: MS 23.872-1/DF (DJ 18.02.2005) alegao de fato superveniente impetrao no comprovado; MS 23.523-3/SC (DJ 14.02.2003) falta de prova nos autos das alegadas invases do imvel pelos sem terra ; MS 23.260-9/AL (DJ 11.10.2001) falta de prova de alegada invaso, mas deferimento da segurana ante a incongruncia das consideraes do Incra com as provas e pareceres por ele mesmo referidas; MS 24.911-1/DF (DJ 01.10.2004) motivo de fora maior no demonstrado (Lei n 8.629/93, art. 6, 7) . 20 Ocupao mnima no justifica a proibio de vistoria: MS 25.006-2/DF (DJ 17.12.2004) a ocupao da rea, tomada como mnima e mesmo assim excluda dos levantamentos verificados, aconteceu antes da lei que obstaculizou a feitura de vistoria ; MS 24.133-1/DF (DJ 06.08.2004) ...invaso de parte mnima da gleba rural por integrantes do Movimento dos Sem Terra no induz, por si s, ao reconhecimento da perda de produtividade do imvel em sua totalidade . ; MS 23.857-7/MS (DJ 13.06.2003) a invaso de menos de 1% do imvel (20 hectares de um total de 2.420 hectares) no justifica, no caso, seu estado de improdutividade do imvel...; MS 23.054-0/PB (DJ 04.05.2001) ...vale insistir: dos 982,28 ha- rea total da Fazenda Ing fazia oito dias, nada mais que 30 ha teriam sido invadidos... ... suficiente isso para, claramente, no se aplicar o precedente... . No recente julgamento do MS 24.764-9/DF, Relator p/ acrdo o ministro Gilmar Mendes, entretanto, ficou assentado, por maioria, que, mesmo diminuta a invaso, quando ela pode perturbar a atividade na propriedade deve ser considerada, especialmente se... a invaso ocorre em reas onde haja gua, passagens ou caminhos... Superao da jurisprudncia do STF firmada no MS n 23.054-PB e MS n 23.857-MS, segundo a qual a nfima extenso da rea invadida, no justifica a improdutividade de imvel.

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confundam, para os fins da reforma agrria, no se distinguem, ou pelo menos essa indistino a nica maneira de compreender adequadamente a disciplina constitucional, sobretudo porque as excees ou o regime de insuscetibilidade desapropriao so definidos pela pequena propriedade; pela mdia propriedade21, desde que seu proprietrio no possua outra22; e pela propriedade produtiva23, sendo qualquer dessas caractersticas suficiente para o afastamento da desapropriao. A funo social que a propriedade deve respeitar aquela definida na Constituio e reproduzida no dito art. 9 da mesma lei, sendo certo que precisa obedecer s exigncias do art. 186 (I a IV) simultaneamente, alm de critrios e graus de aproveitamento estabelecidos em lei. Assim, os critrios de definio da produtividade da Lei n 8.629/93 esto apoiados na autorizao constitucional referida24. Havero de ser, todavia, sempre respeitados os dispositivos constitucionais e essa ressalva do caput do art. 2 se estende aos pargrafos respectivos, sendo, portanto, de dar-lhe integral ateno na aplicao do 6 aqui objeto de estudo. Eis o texto: 6. O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo em caso de reincidncia e dever ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes . Analisando o preceito, v-se que agora j se fala em imvel rural e, portanto, de ser tido como correspondente propriedade rural pblica ou particular e que tenha sido objeto de esbulho possessrio ou invaso. O esbulho possessrio sobre imvel pblico na verdade constitui um ilcito administrativo que deve ser
21 A jurisprudncia do STF assentou que a pequena e a mdia propriedade so imunes desapropriao ainda quando se mostrem improdutivas, o que parece inteiramente inadequado em razo da necessidade de uma interpretao conjugada da Constituio de suas regras com seu esprito. Para exata atuao do art. 5, XXIII (a propriedade atender sua funo social) no h como admitir uma pequena ou mdia propriedade que no cumpra a funo social e possa ser considerada imune desapropriao-sano. Ver, contudo, o j citado MS 21.919 em que o relator ministro Celso de Mello desenvolveu longa argumentao pela imunidade to s pela extenso, da para frente no mais persistindo divergncia. V. tambm MS 22.022-8/ES (DJ 04.11.1994) 22 Convm deixar assinalado que a jurisprudncia do STF tem afirmado que a prova da propriedade do outro imvel (ou outra propriedade) cabe ao Incra (ou ao expropriante) j que figura prova negativa que no se pode atribuir ao proprietrio. Essa questo foi muito debatida no MS 21.919-0/PE j referido, mas voltou a ser discutido no MS 22.478-9/PR (DJ 26.09.1997), parecendo aqui que a responsabilidade pela prova tocaria ao proprietrio, embora no caso existisse nos autos prova de outra propriedade. V. tambm MS 22.022-8/ES j referido. 23 Cabe referir a jurisprudncia consolidada do Tribunal no sentido de que a produtividade no pode ser aferida em mandado de segurana sendo inmeros os precedentes sempre reiterados: MS 21.982-3/ SP (DJ 28.04.1995), com indicao de farta jurisprudncia; e MS 22.164-0/SP (DJ 17.11.1995), tambm com indicao de grande nmero de precedentes. 24 O Supremo Tribunal Federal sempre repeliu as argies de inconstitucionalidade do art. 6 da Lei n 8.629/93 assentando que tarefa do Poder Executivo a definio desses parmetros de produtividade: MS 22.302-2/PR (DJ 19.12.1996); MS 22.478-9/PR (DJ 26.09.1997) e MS 23.312-9/PR (DJ 25.02.2000).

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reprimido com o aparato administrativo e se forem terras pblicas que no tenham outra finalidade ou afetao devem ser destinadas reforma agrria, em razo do que o mencionado esbulho deve ser encarado com cuidado e sem as influncias do direito civil. Sobre terras particulares, o esbulho (e, note-se, s o esbulho, pois a simples turbao no obstculo legal compreendido na clusula em questo) submete-se ao regime civilista, mas preciso considerar que tambm a posse tem de revelar atendimento funo social nos moldes constitucionais25, de modo que ao proprietrio se reconhece de fato poderes de proteo possessria contra o esbulho, mas no se dispensa de cumprir com tais deveres, pena de lhe ser recusada a proteo possessria que o texto referido lhe garante no pressuposto de que a sua posse conforme. O mesmo se diga quanto invaso, cuja expresso tem contedo legal certo, em especial quando sobre terras da Unio: Invadir terras da Unio, com inteno de ocup-las , crime punido com pena de deteno de seis meses a trs anos26, mas essencial para a tipificao da conduta, seja sobre terras particulares seja sobre terras pblicas, que seja evidente a vontade de ocupar e essa ao de ocupar esteja revestida da vontade de permanecer e assentar-se nelas com nimo definitivo, pois do contrrio no se cuidar de invaso mas de mero ilcito administrativo ou ilcito civil diverso da invaso. Por tais termos, as condutas capazes de fazer restringir as vistorias, e de conseguinte a avaliao e a desapropriao de imveis (logicamente neste ltimo caso sobre propriedades particulares), precisam tecnicamente ser caracterizadas como esbulho ou invaso em sentido estrito para que no se frustrem o preceito constitucional da reforma agrria e o regime de funo social da propriedade. Mas, no s. O esbulho ou invaso, com as caractersticas anteriormente definidas, deve ainda ser produto de conflito agrrio ou fundirio carter coletivo, a dizer que essencial que exista prvio conflito agrrio ou fundirio sobre as terras em questo, pois que ao imvel rural a ser vistoriado que se refere a vedao e no teria sentido opor restrio vistoria de um imvel se o conflito agrrio se refere a outro. Embora a lei no designe os casos de conflito agrrio ou fundirio, sabese que tais conflitos so de regra motivados pela posse da terra, seja para obt-la, seja para no perd-la, seja para recuper-la. E ento haver conflito sempre que se instalar disputa sobre a posse de terras rurais, mas preciso que se evidenciem as respectivas caractersticas fundirias ou agrrias. Se a invaso manifestar-se como protesto ou reivindicao no constituir conflito agrrio ou fundirio em
25 v. Zavascki, Teori Albino, in Reconstruo do Direito Privado, org. Judith Martins Costa, RT 26 v. Lei n 4.947, de 06 de abril de 1.966, Artigo 20. Invadir terra pblica com a inteno de ocup-las. Pena seis meses a trs anos de deteno .

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sentido estrito ainda que coletivo, mais uma vez cumprindo a dar exata ateno restrio excepcional a qual invoca expressamente a disciplina constitucional a ser escrupulosamente seguida. Cuidado tambm se deve ter com o carter coletivo do conflito posto que essa categoria parece exigir um grau elevado de conflituosidade no bastando simples agrupamento de trabalhadores rurais ocasionalmente insatisfeitos ou espontaneamente reunidos por motivos variados. Parece necessrio que para a existncia de conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo seja necessrio que os integrantes do grupo coletivo tenham idntica motivao e interesses de modo a revelar-se coletivamente. Do contrrio, multidudinrio, o conflito no se mostra coletivo no sentido da lei, isto , coletivo no sentido de luta pela posse da terra para fins agrrios e de distribuio da propriedade improdutiva. A proibio de vistoria e de avaliao poderia sugerir que o presidente da Repblica no ficaria impedido de editar o decreto de desapropriao que uma prerrogativa presidencial prpria na forma do art. 184, 2 da Constituio embora a lei tambm impea logicamente o presidente da Repblica de faz-lo porque probe a (ao de) desapropriao para a qual sempre essencial a edio do decreto. O Supremo Tribunal Federal por vrias vezes (MS 22.164-0/SP, por exemplo) assentou que a invaso impede a vistoria sem a qual h vcio insupervel apto a projetar-se sobre todas as fases subseqentes do procedimento de expropriao, contaminando-as, por efeito de repercusso causal, de maneira irremissvel, gerando, em conseqncia, por ausncia de base jurdica idnea, a prpria invalidade do decreto presidencial consubstanciador de declarao expropriatria , sendo que o Tribunal tambm tem como assente que o procedimento administrativo27 de preparao para a desapropriao a primeira fase, a ser seguida pela desapropriao judicial perante o juzo competente federal28. A peculiaridade que a prerrogativa presidencial deriva de comando constitucional expresso e no poderia ser limitada por lei infraconstitucional, de modo que a invalidao dos atos posteriores projetada pelo defeito da vistoria proibida pela invaso anterior teria de ser compatibilizada com essa ressalva do decreto, embora pudesse permanecer proibida a ao judicial de desapropriao a cargo da entidade federal at o levantamento da proibio. que o decreto
27 Ao qual se aplicaria a disciplina da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 que regula o processo administrativo. Caso em que se discutia se o recurso administrativo do proprietrio tinha ou no efeito suspensivo e o Tribunal aceitou que o recurso no suspende os demais atos necessrios desapropriao. A referncia no explcita quanto a todo o procedimento administrativo embora leve a essa ilao, mas extremamente relevante ter presente que essa disciplina tem de ser relativizada e levada em linha de considerao em face das peculiaridades do processo de desapropriao (MS 24.163-2/ DF, DJ 19.09.2003). 28 v. MS 23.744-9/MS (DJ 17.08.2001).

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presidencial deriva de competncia constitucional prpria e que no se condiciona a qualquer outro ato administrativo, tanto que o Supremo Tribunal Federal admite a edio do decreto independente de atos preparatrios se o presidente dispe de elementos para tanto. O prazo de vedao se prolonga por pelo menos dois anos da invaso j que se conta de dois anos da desocupao, o que pode implicar pela eventual demora na desocupao em imunizao do imvel por longo perodo, contra todas as expectativas constitucionais, como bem observou o ministro Pertence, penalizando por fim no os invasores seno os trabalhadores rurais sem-terra que poderiam ser assentados no imvel acaso fosse este expropriado oportunamente, e beneficiando o proprietrio que no deu funo social sua propriedade. A clusula final de responsabilidade por comisso ou omisso de que resulte descumprimento dessa vedao constitui manifestao inaceitvel de autoritarismo legislativo e irracionalidade administrativa beirando a inconstitucionalidade, seja porque qualquer falha administrativa pode ser tida como ato omissivo que tenha dado oportunidade, ou no tenha impedido alguma providncia em contrrio vedao, seja porque tal advertncia naturalmente imobiliza a administrao com grave prejuzo para a reforma agrria, propsito maior da Constituio.

A QUESTO AGRRIA BRASILEIRA E A FUNCIONALIDADE DA PROPRIEDADE SOB UMA TICA PROGRESSISTA


GLADSTONE LEONEL DA SILVA JNIOR Estudante de graduao da Universidade Federal de Viosa
1. INTRODUO
Um tema com importncia histrica incita um resgate de nossos antepassados, que do campo tiraram seu sustento, e at hoje alimentam a populao. Dentro desta perspectiva, necessrio debater funo social, discutindo sua real aplicabilidade e os motivos geradores de sua existncia. certo que estamos aprofundando um aprendizado sobre algo essencial para o desenvolvimento dos povos, de onde provm o alimento e gera dignidade para milhes de trabalhadores que da terra necessitam, e dela semeiam o alimento, essencial a qualquer ser humano. Os portugueses, ao iniciarem o processo exploratrio brasileiro, tentaram escravizar os ndios, procurando tambm utilizar grandes unidades produtivas com intuito de arrecadao para a Coroa e conseqente detrimento das terras indgenas, buscando a expulso dos mesmos ou a explorao da mo-de-obra destes. Esta e muitas outras aes deram ensejo formao da estrutura fundiria brasileira, onde deve ser analisado todo o histrico do direito de propriedade e conseqente surgimento da funo social, como instrumento de modificao da estrutura ento estabelecida. Tomando por base uma necessria caracterizao histrica, imprescindvel adentrar nas mincias do atual ordenamento jurdico nacional, principalmente no que diz respeito Constituio da Repblica, buscando a preponderncia da aplicabilidade funcional da norma constitucional, garantindo eficcia necessria ao

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pleno desenvolvimento da funo social, coibindo qualquer aplicao normativa, muitas vezes arbitrria e fundamentada no individualismo, que se servem o Judicirio e as instncias governamentais atuais. Buscando a aplicabilidade e eficcia adequada da norma concernente funo social da propriedade rural, importante que se avance no debate das controvrsias hermenuticas existentes dentro dos prprios requisitos caracterizadores da funo social, gerada pela prpria Carta Magna e instigada por seus intrpretes. Requisitos que podem inibir, ou no, o cumprimento deste instituto, atravs da forma de interpretao das antinomias constitucionais. Todavia, nossa apreciao buscar uma interpretao comprometida com a dignidade da pessoa humana e os valores socialmente justos. Com todas estas idias colocadas, resta examinar a constitucionalidade do artigo 185, inciso II da Constituio da Repblica, o qual dispe sobre a impossibilidade de desapropriao de terras produtivas para fins de reforma agrria, sem sequer fazer a anlise do cumprimento dos outros requisitos essenciais para a caracterizao da funo social, conforme disposto no artigo 186 da mesma Constituio. A partir destes questionamentos, fundamental que a funo social seja cumprida de fato, respeitando os critrios estabelecidos na Constituio Federal, legislaes ambientais, trabalhistas e tratados de direitos humanos, vingando uma concepo hermenutica comprometida com o ser humano. Enfim, a funo social se manifesta na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens29.

2. PROPRIEDADE E FUNO SOCIAL NO MUNDO


Hoje podemos conceituar a propriedade, de acordo com o nosso Cdigo Civil como sendo um direito complexo que consiste na faculdade que o proprietrio tem de usar, gozar, dispor e reivindicar a coisa que lhe serve de objeto (art.1228 do CC). Mesmo no sendo mais considerado como um direito absoluto, a propriedade ainda hoje a base de sustentao e fundamentao do sistema capitalista e da hegemonia do poder de poucos, observada historicamente.

29 SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 22 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 283.

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Com toda sua primazia, para o Direito Romano, a propriedade era absoluta. L a noo de propriedade foi se desenvolvendo com o direito de famlia, sendo o lar considerado asilo inviolvel, como base do desenvolvimento do instituto familiar e conseqente necessidade de transmisso desta propriedade aos herdeiros diretos. J no Cdigo Napolenico, acontecimento fundamental, que teve uma ampla repercusso e produziu uma profunda influncia no desenvolvimento do pensamento jurdico moderno e contemporneo30, com conseqente exaltao dos cdigos e do direito positivado, a propriedade era tida como fato econmico de utilizao exclusiva da coisa, sem a interveno estatal restringindo o uso do bem, ressaltando um aspecto de liberdade, que antes da Revoluo Francesa se restringia apenas nobreza, e posteriormente foi angariado pela burguesia. Conforme os dizeres do civilista Nelson Rosenvald, a propriedade seria o espao de liberdade e intimidade da pessoa, proibindo-se intervenes estatais capazes de restringir as faculdades de fruio e disposio pelo proprietrio31. De certa forma, j era previsto por alguns que o acmulo de propriedade, proveniente de uma suposta liberdade oferecida aos que possuam condies financeiras de usufru-la, dentro um sistema jurdico que garantisse a manuteno ideolgica atravs do positivismo, estaria gerando uma maior concentrao de renda e excluso social, acarretando no crescimento do nmero de miserveis que no tinham condio de exercer seu direito liberdade de adquirir uma propriedade. evidente, que este agrupamento de terras com a aquisio de propriedades geraria tambm uma concentrao de poder, e este era o real interesse da burguesia liberal em repelir o absolutismo conservador e ento considerar a propriedade como direito inviolvel e sagrado. Todavia, a insatisfao das classes desfavorecidas foi crescendo com o alto ndice de explorao, principalmente com o advento da Revoluo Industrial e a incessante busca de lucro das indstrias em detrimento da classe proletria completamente explorada, que sequer possua condio mnima de sobrevivncia, tendo uma estimativa de vida baixssima. O crescimento do capitalismo e seus efeitos se mostravam gritantes, porque a posio cmoda dos proprietrios contrariava a situao do proletariado explorado. As contradies sociais estavam latentes e aquela nova organizao social gerou reflexo e crticas ao direito natural, at ento aclamado. Neste contexto, opinies diversas ao latente domnio estabelecido pelo sistema
30 BOBBIO, Norberto, O Positivismo Jurdico: Lies de filosofia do direito, compiladas por Nello Mora: traduo e notas Mrcio Pugliesi. Edson Bini. Carlos E. Rodrigues; So Paulo, Ed. cone, 1995, p. 63. 31 ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais, 3 ed., Rio de Janeiro: Ed. Impetus, 2004, p.27.

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capitalista baseado na propriedade privada, comeam a ganhar fora, emergindo as idias do pensador Karl Marx e o pensamento baseado no socialismo cientfico, em que a propriedade teria funo basilar no sistema de classes, evidenciando a explorao do trabalhador assalariado e conseqente desenvolvimento do sistema produtivo. Para Marx, o capital no se preocupa com o processo de trabalho em si, com a criao de valores de uso, mas sim com o processo de explorao, com a criao dos valores de troca, dos quais possa extrair maior valor do que o investido neles32 . Nesta conjuntura contestadora, o jusfilsofo Hegel em sua obra-prima, dispe que
as instituies jurdicas nascem em um determinado momento histrico, no caso da propriedade, em um perodo de grande individualismo, onde vigiam determinados valores sociais, ultrapassados h dezenas de anos, defasados mesmo para a realidade da poca e, passado estes valores, o instituto da propriedade como bem absoluto do homem perdeu sua razo de existir, perde todo o seu sentido e todo o seu direito33.

Deixando evidente a insatisfao presente na poca, pelo grau de injustia praticado at ento. Perante todo clima de contestao que passou a ser cunhado dentro da sociedade, passa a ficar clara, a necessidade de modelar o sistema capitalista selvagem a um outro mais moderado, sem perder seu alicerce de sustentao comea a se falar na propriedade social, sendo um dos precursores deste pensamento, o jurista Duguit, que atribua legitimidade propriedade que contribusse aos anseios sociais, surgindo ento a figura da funo social, orientao dada na poca tambm pela Igreja Catlica. A partir de ento, observou-se o crescimento deste instituto como instrumento necessrio de utilizao capitalista para conseguir manter este sistema at ento hegemnico, no poder.

3. QUESTO AGRRIA BRASILEIRA


At a colonizao, o territrio era povoado por diversas tribos indgenas que conservavam a propriedade coletiva das reas que habitavam, vivendo em legtima
32 MEHRING, Franz apud BENJAMIM, Csar (org.), Marx e o Socialismo, 1 ed., So Paulo: Ed. Expresso Popular, 2003, p.21. 33 HEGEL, Princpios da filosofia de direito. Lisboa: Guimares, 1986, p.22.

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interao com a natureza. Com a chegada dos colonizadores, houve a tentativa de escravizao dos ndios, porm, como eles no aceitavam, via de regra, a submisso e conseqente explorao, tribos foram dizimadas e a metrpole comea a pautar suas aes no desenvolvimento do trfico negreiro, que alm da mo-de-obra encaminhada ao latifndio, proporcionava uma enorme rentabilidade. No Brasil, foi implementado tambm, o sistema de sesmarias que perdurou por alguns sculos e pode ser colocado, como um dos responsveis pelo perfil latifundirio da estrutura agrria de nosso pas. Com o tempo foi se condenando o trfico negreiro internacionalmente e tambm internamente. Nesse momento, vislumbrou-se a necessidade de uma regulamentao mnima, que at ento no existia, sobre as terras e foi promulgada em 1850 a Lei de Terras. Atravs dela, foi mantida a concentrao fundiria e a disponibilidade de mo-de-obra, incentivada neste momento pela vinda de imigrantes, que quando chegavam ao pas dificilmente tinham oportunidade de adquirir uma terra devido ao preo inviabilizador, e trabalhavam geralmente nas propriedades monocultoras voltadas para a exportao. Foi proibida a aquisio de terras devolutas, de qualquer forma que no fosse a compra, e legitimou-se a posse de terras j ocupadas com culturas efetivas, implementando, de fato, o latifndio. A partir de ento, o controle poltico se deu pelos latifndios e o coronelismo passou a vigorar, principalmente no incio do sculo XX. A fora do latifndio se fazia cada vez mais presente, impedindo qualquer avano tanto na Constituinte de 1934, como na promulgao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), proporcionando uma organizao associativa do trabalhador rural com base municipal, desvinculando a classe rural do trabalhador urbano, facilitando o controle por meio do latifndio. Porm, Stefaniak diz que a Constituio de 1934 introduziu no ordenamento jurdico brasileiro, at ento extremamente conservador no tocante ao absolutismo do direito de propriedade, os primeiros indcios de que o Brasil recepcionaria a doutrina funcionalista para este direito34.
Na dcada de 50, comeam a se articular movimentos de organizao no campo, com objetivo de pleitear a Reforma Agrria, isto teve incio com o PCB. Todavia outros movimentos foram se fortalecendo no meio rural, entre eles as Ligas Camponesas que distinguia sua atuao do Partido Comunista, pois buscava a eliminao do latifndio introduzindo o campesinato como ator poltico no cenrio nacional, constituindo um primeiro passo para

34 STEFANIAK, Jeaneth Nunes, Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento jurdico e do MST. Ponta Grossa: UEPG, 2003 , p.73.

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a Revoluo Socialista35.

conforme disposto no livro de Leonilde Srvolo de Medeiros. Nesta poca, temendo a influncia da esquerda presente, a Igreja passa a ingressar no debate pleiteando a necessidade de formao de uma classe mdia rural. Logo o debate se fazia presente na sociedade, tendo uma dplice corrente, a da efetivao da necessidade de reforma agrria e dos que vislumbravam a necessidade de modernizao do campo.

Tendo em vista o triunfo da Revoluo Cubana em 1959 e misria crescente no campo, os Estados Unidos, buscaram uma aliana com os governos latinoamericanos, visando impedir o clima de insurgncia crescente, propondo um programa de reforma agrria, que abriu brecha para as aes progressistas, como regulamentao sindical dos trabalhadores rurais e outros avanos. Visava a gradual extino dos minifndios e dos latifndios, constituindo ento as empresas rurais. Esse posicionamento se evidenciou no Estatuto da Terra, aprovado oito meses aps o golpe militar, devido necessidade de transformao fundiria e modernizao do campo. O Estatuto criou condies para a desapropriao por interesse social, no entanto isto era inviabilizado pela conjuntura poltica da poca, foi somente uma vlvula de escape utilizada pelo regime ditatorial. Ele serviu como incentivador de polticas voltadas para produtividade, com intuito de desenvolvimento do mercado externo, buscando uma ascenso da burguesia agrria aos mesmos moldes da burguesia industrial. Sob inuncia da Igreja, no incio da dcada de 1980, variados sujeitos que demandavam terras foram surgindo em diferentes organizaes com pontos de pauta peculiares; foram eles os atingidos por barragem sendo organizados pelo Movimento dos Atingidos por Barragens(MAB), os seringueiros resistindo devastao da oresta, tendo em Chico Mendes seu grande referencial de luta e resistncia, os pequenos produtores excludos devido mecanizao no campo. Aos poucos a representao campesina que era centrada na Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) at ento, foi perdendo fora, e devido atuao incisiva de trabalhadores rurais atravs de ocupaes, surge o Movimento Rural dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Anteriormente promulgao da Constituio de 1988, houve a formulao do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), onde houve um verdadeiro embate ideolgico, em que o MST e a Central nica dos Trabalhadores (CUT) se
35 MEDEIROS, Leonilde Servolo de, Reforma Agrria no Brasil: histria e atualidade da luta pela terra. So Paulo: Ed. Fundao Perseu Abramo, 2003, p.18.

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posicionaram contrariamente a proposta, que seguia o mesmo modelo do Estatuto da Terra, instrumento utilizado na ditadura militar, sem maiores avanos na poltica de reforma agrria. Naquela poca, cresceram as representaes patronais com a instituio da Unio Democrtica Ruralista (UDR), que se baseava na defesa da propriedade, se preciso inclusive com a utilizao de fora. Essa entidade consubstanciou-se numa fora poltica que travou os projetos propostos de reforma agrria, principalmente na redao final do PNRA, descaracterizando o aspecto punitivo da desapropriao, utilizando a reduo da funo social a ndice de produtividade com dificuldade na sua caracterizao (sendo, portanto passvel de ao judicial, tendo o Judicirio o papel primordial em sua hermenutica e aplicao dos dispositivos), renegando a prioridade de desapropriao em locais de alta incidncia de arrendatrios ou parceiros como disposto no Estatuto da Terra36. Com o implemento da Constituio em 1988, pela primeira vez, o tema reforma agrria tratado, dando-se nfase funo social da propriedade, inspirada suas caractersticas no Estatuto da Terra. No entanto, vrias restries sua realizao foram efetivadas, como a desapropriao feita em Ttulo da Dvida Agrria (TDA), com base em valores do mercado resgatveis em at 20 anos, retirando o carter punitivo, alm do mais as terras para fins de reforma agrria so passveis de debate do mrito nos tribunais, dificultando o processo, ao contrrio da desapropriao por utilidade pblica em que s se debate o valor para ressarcimento, pago em dinheiro. Tambm insuscetveis de desapropriao a propriedade produtiva e a pequena (1 a 4 mdulos fiscais) e mdia (4 a 15 mdulos fiscais), desde que o seu proprietrio no possua outra propriedade rural. Depois da Constituio Federal, surge a Lei Agrria (lei 8629/93) regulamentando a produtividade, definindo que o desrespeito funo social acarretaria na possibilidade de desapropriao, tendo as terras pblicas preferncia para a execuo de reforma agrria. Segundo a professora Leonilde Servolo de Medeiros,
nossa cultura jurdica civilista faz do direito de propriedade, como absoluto, admitindo-se exceo s por usucapio, da a importncia do Judicirio para realizar despejos, arbitrar valores de desapropriao, definir a propriedade improdutiva, etc.37.

Durante toda sua histria, o Brasil sempre priorizou a monocultura de exportao e a constituio de latifndios, garantindo a excluso social e
36 MEDEIROS, Leonilde Servolo de, Ob.Citada, p.37. 37 MEDEIROS, Leonilde Servolo de. Ob.citada, p.42-43.

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mantendo o poderio poltico e financeiro concentrado. A funo social surge num contexto histrico de insurgncia das massas devido misria crescente, como algo humanitrio dentro do sistema capitalista, com o intuito de acalmar a populao excluda, inviabilizando a reforma agrria de maneira plena, necessria a um desenvolvimento sustentvel e abrangente para a concretizao da justia social.

4. AS NORMAS CONSTITUCIONAIS FUNCIONALISTAS DA EFICCIA HERMENUTICA


A fim de adentrar no debate sobre a aplicabilidade e eficcia da norma concernente funo social, requer argumentos e posicionamentos bem delineados devido a grande divergncia existente neste embate ideolgico. Vrios so os juristas que divergem da conceituao e forma de efetivao destas normas constitucionais. Importante dizer que, se de alguma forma faltam os requisitos para a aplicao da norma ao caso concreto, esta carente de eficcia. Devendo a norma, possuir efeitos jurdicos para consubstanciar esta eficcia. A aplicabilidade vislumbrar a possibilidade de aproveitamento e oportunidade de executoriedade da norma. Necessrio a diferenciao da eficcia e da aplicabilidade das normas constitucionais, pois a questo terminolgica dificulta a soluo das divergncias e maior nitidez ao entendimento do assunto em questo. O tema tratado com absoluta prioridade e especializao pelo grande constitucionalista Jos Afonso da Silva, na obra Aplicabilidade das normas constitucionais, em que faz uma classificao da aplicabilidade e eficcia destas, adequada contextualizao conjuntural. A anlise que se faz aqui, trata da forma em que est estruturado o conjunto normativo constitucional. Estaremos pontuando o artigo 5, incisos XXII e XXIII, e o artigo 186, que constituem as normas de real interesse neste estudo. No artigo 186, visualiza-se a explicao da funo social da propriedade rural, onde est esmiuada sua caracterizao em seus requisitos, da seguinte maneira; A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao

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que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores . A norma constitucional aqui explicitada classificada como sendo uma norma programtica, de carter scio-ideolgico, dentro de um contexto de normas de eficcia limitada, frente a outras normas constitucionais, no desconsiderando sua importncia, interesse legtimo e vinculatividade, principalmente em situaes subjetivas. Tambm, podemos observar que a norma imperativa que institui a necessidade de cumprimento da funo social est localizada no artigo 5, sendo considerada uma norma de eficcia contida, por deixar margem atuao restritiva por parte da competncia discricionria do Poder Pblico, j tendo sido regulado seus interesses suficientemente, possuindo ento, aplicabilidade imediata e direta. Logo, da mesma forma que garantido o direito de propriedade na Constituio (art.5, XXII), tambm assegurado o cumprimento da funo social desta propriedade (art.5, XXIII). Importante destacar que a necessidade do cumprimento da funo social da propriedade tida como um direito e garantia do homem, direito bsico do ser humano, clusula ptrea da Constituio de 1988, portanto, direito fundamental do povo brasileiro. Desta forma necessria a aplicao da funo social para que possa ao menos, caracterizar-se o direito de propriedade, tornando-se indubitvel a obrigatoriedade de aplicao plena do artigo 186, sob o risco de tornar incuo o artigo 5, XXIII, ou seja, uma clusula ptrea. fato que grande parte da doutrina jurdica insiste em desqualificar as normas programticas como se fossem dirigidas to s aos legisladores, desconsiderando a finalidade do ordenamento jurdico como um todo, tendo em vista, geralmente s as importncias econmicas, esquecendo daquela boa e velha tica jurdica necessria, que vai muito alm dos simples interesses financeiros. Este posicionamento geralmente de privatistas, persistentes na caracterizao destas normas como se imperativas e jurdicas no fossem, mas tivessem meramente valor moral ou de intenes, por serem consideradas por estes, impraticveis. Essa tese, hoje combatida seriamente, responsvel pela caracterizao como programtica de toda norma constitucional incmoda. Seria fcil, assim, descartarse da incidncia de uma regra, bastando tach-la de programtica e, com isso, nos termos de tal doutrina, o princpio seria posto de lado38. Vagarosamente, a doutrina vem afirmando cada vez mais o carter vinculativo destas normas, sendo reconhecidamente de carter teleolgico devido finalidade a
38 SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 6 ed. 3tiragem, So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p.153.

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ser atingida, com relevante funo na ordenao jurdica do pas e efeitos jurdicos de suma importncia, servindo como pautas reivindicativas dos movimentos sociais e cidados conscientes com a trgica realidade do pas. Descartando a viso conservadora dos juristas que a consideram como de eficcia limitada e aplicabilidade indireta, seguimos uma linha progressista na aplicao destas normas, seguindo os passos de Canotilho e Jos Afonso. Esses princpios so programticos, mas apenas no sentido de que definem as bases dos fins e tarefas estatais e enquanto pe os objetivos e determinaes do programa a ser cumprido pelo Estado. Constituem estas normas como Direito imediatamente vigente e diretamente aplicvel39. Logo, pode ser salientado que estas normas programticas sendo constitucionais, mesmo uma lei anterior ou posterior que demonstre incompatibilidade de contedo com estas, deve ser declarada inconstitucional e devidamente revogada. Podendo inclusive ratificar, com mais uma citao do sbio Jos Afonso da Silva, que
a orientao doutrinria moderna no sentido de reconhecer eficcia plena e aplicabilidade imediata maioria das normas constitucionais, mesmo a grande parte daquelas de carter scio-ideolgico, as quais at bem recentemente no passavam de princpios programticos. Torna-se cada vez mais concreta a outorga dos direitos e garantias sociais das constituies40.

importante que se conceitue hermenutica, neste complexo debate acerca da funo social da propriedade rural, para que haja um melhor entendimento na leitura deste ponto. O professor Varella define hermenutica como a arte de interpretar, de buscar o verdadeiro sentido das palavras, dos textos, das leis, adaptando seu contedo a uma realidade ftica, procurando a concretizao da hiptese abstrata e genrica prevista pelo legislador ao caso concreto 41. A diferenciao da mera interpretao para a hermenutica consiste no fato que esta considerada uma teoria cientfica dotada de regra e mtodos de interpretao aplicveis determinao de sentido e alcance do direito em si, j aquela uma simples aplicao do mtodo, a mera atividade de determinao do sentido e alcance das normas jurdicas. Dentro desta conceituao existem diversas formas de aplicao hermenutica mais freqentemente utilizadas; so elas, a
39 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Constituio Dirigente e vinculao do legislador: contribuio para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: Coimbra Editora, 1983, p.194. 40 SILVA, Jos Afonso da. Ob. citada, p.88. 41 VARELLA, Marcelo Dias. Introduo ao Direito Reforma Agrria. Leme: Editora de Direito, 2000 , p.227.

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gramatical, a histrica, a autntica, a lgica, a sistemtica e a teleolgica. Diante da apreciao que se deseja, de uma concepo hermenutica mais adequada efetivao do artigo 186 da nossa Carta Magna, vislumbramos para um real sentido e alcance da norma a aplicao do mtodo sistemtico, o qual busca analisar o ordenamento jurdico em sua totalidade, buscando uma interpretao da norma que contextualize o esprito da Constituio Federal. Isto porque de fundamental importncia na anlise hermenutica, avaliar o ordenamento jurdico frente realidade social em que a norma ser aplicada, e fato que nossa Constituio tem um cunho social marcante que necessita ser concretizada. Julgamos adequada a utilizao da concepo sistemtica, pois o cumprimento da funo social da propriedade no se d com a aplicao imediata desta ou daquela lei, mas exige uma especial ateno, pelo hermeneuta, do ordenamento jurdico como um todo42. Contudo, alm deste mtodo, os requisitos individualmente caracterizadores da funo social podem se pautar numa viso teleolgicaprogressista, buscando uma anlise da norma, satisfatria aos anseios sociais. O mtodo sistemtico visa no isolar um preceito no seu contexto, analisando o ordenamento jurdico de forma una, tendo por base os princpios gerais na busca do bem comum, verificando a hierarquia normativa a fim de evitar a contradio de duas ou mais normas, prezando uma coexistncia harmnica destas. Alguns juristas, como Miguel Reale, no enxergam efeito qualquer a separao da interpretao lgico e sistemtica, fazendo a anlise conjunta de ambas. J a interpretao teleolgica tem por objetivo alcanar o que se deseja com a norma, intentando promover uma maior abrangncia dos anseios sociais, atingindo o sentido e o alcance da norma buscando atingir sua finalidade. Normalmente sua anlise, tambm no feita de maneira isolada. Quando examinamos os critrios caracterizadores da funo social da propriedade rural, logo no caput observa-se o condicionamento infraconstitucional exigido para o cumprimento dos requisitos ali elencados. Esta norma utilizada a chamada Lei Agrria (lei 8629/93) que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, dando nfase somente ao critrio da produtividade. Logo, no primeiro inciso, ao dispor sobre o aproveitamento racional e adequado, procura-se pautar justamente a questo da produtividade. Necessita-se observar dois ndices simultaneamente, para averiguao deste critrio. O grau de utilizao da terra deve ser no mnimo 80%, sendo calculado pelo percentual
42 VARELLA, Marcelo Dias, Ob. Citada, p.225.

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entre a rea utilizada de fato e a rea aproveitvel total do imvel; e o grau de eficincia deve ser igual ou superior a 100%, sendo obtido conforme a atividade exercida na terra. Com todas estas informaes, a possibilidade de desapropriao da propriedade improdutiva se torna mais clara e visvel. Todavia, no por acaso, que o ponto da produtividade devidamente regulamentado, o papel da propriedade rural dentro de um sistema embasado na propriedade privada dos meios de produo, precisamente produzir riqueza. Instituindo uma concepo hermenutica adequada realidade brasileira, esse critrio da produtividade da terra deve estar diretamente ligado a outros caracteres, como da segurana alimentar, do desenvolvimento sustentvel, das necessidades do mercado interno, sem um cunho meramente exploratrio e concentrador de renda. Os outros trs critrios concernentes utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do meio ambiente, relaes de trabalho e priorizao do bemestar coletivo, so regulamentados de uma forma genrica, sem a mesma clareza utilizada na caracterizao da produtividade. Entretanto, ainda assim possvel fazer uma anlise comprometida com o bem comum, simplesmente, utilizando as migalhas que a lei nos oferece. Tendo em vista as poucas alternativas, proporcionadas pela norma positivada infraconstitucional de possibilitar a aplicao de um conjunto normativo progressista, recorremos Carta Maior para resolvermos conflitos quanto questo agrria, caso no seja suficiente aplicao da lei regulamentadora. A Constituio Federal serve como fonte para dirimir eventuais questes agrrias que a legislao esparsa no resolva. a lei maior do pas e, por isso, sua aplicao torna-se imprescindvel na soluo dos casos concretos43. Importante salientar que essencial encontrar meios, tanto na Constituio quanto nas normas infraconstitucionais, para a transformao de uma realidade que o sistema jurdico atual insiste em embasar ideologicamente mantendo uma estrutura de completa desigualdade. Uma das formas de lutar por esta justia social repensar mtodos interpretativos da norma, comprometidos com a maioria miservel da populao, trazendo uma anlise humana ao mundo jurdico.

5. A ANTINOMIA CONSTITUCIONAL EM QUESTO


Aps clarear a concepo de Direito que julgamos ser necessrio estar
43 VARELLA, Marcelo Dias. Ob. citada, p.244.

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trabalhando, tratamos aqui de mais um ponto controverso, o qual exigir uma anlise criteriosa, porm, combativa como todas as outras que vm sendo feitas. Nossa Constituio, mesmo sendo conhecida como uma constituio cidad, sucumbiu em alguns pontos concernentes concretizao da reforma agrria. Observamos, isto principalmente na vigncia do artigo 185, inciso II. Norma esta, que podemos considerar completamente descontextualizada frente ao conjunto normativo constitucional. Na ntegra, o artigo 185 dispe em seus incisos; So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva. O inciso I, trata da impossibilidade de desapropriao da pequena e mdia propriedade, ou seja, daquela terra no superior a 15 mdulos fiscais, sendo esta a nica propriedade rural do seu dono. Caso ele possua outras propriedades rurais, a desapropriao para fins de reforma agrria obviamente vivel se desrespeitada a sua respectiva funo social. Levando em considerao a dimenso territorial de nosso pas e a vasta rea passvel de efetuao da reforma agrria, principalmente das grandes propriedades concentradoras de terra, consegue-se entender a impossibilidade de desapropriao da pequena e mdia propriedade rural. No entanto, quando a anlise recai sobre o inciso II, percebe-se que o legislador agiu com motivao clara de interesses gritantes da elite ruralista conservadora, principalmente por no permitir a desapropriao, mesmo a propriedade descumprindo a funo social. Se formos analisar, o artigo 185, II, conforme se prope, iramos ter que considerar o inciso I do artigo 186, em detrimento dos demais critrios caracterizadores da funo social. Logo, estamos diante de uma antinomia constitucional, que coloca o artigo 185, II em contrariedade com o artigo 186. Frente a esta situao, buscaremos a resoluo deste embate de uma forma vivel socialmente e alinhada ao esprito da Constituio Federal. De acordo com Bobbio, visualiza-se uma antinomia jurdica quando, se verifica duas normas incompatveis pertencentes ao mesmo ordenamento e tendo o mesmo mbito de validade44. Para resolver este caso especfico, no possvel aplicar o critrio de resoluo de antinomias aparentes, j que estamos tratando de uma antinomia real, presente no mesmo grau cronolgico, hierrquico e especfico. Se definirmos como normas incompatveis quelas que no podem ser ambas verdadeiras, relao de incompatibilidade normativa verificar-se- entre uma
44 BOBBIO, Norberto, Teoria do Ordenamento Jurdico. Braslia: Ed. Universidade de Braslia, 10.ed., 1999, p.88.

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norma que ordena fazer algo e uma norma que probe faz-lo45, o que configura claramente o caso estudado. Na doutrina constitucional, a possibilidade da existncia de normas inconstitucionais bem fundamentada, como em Canotilho, que dispe que apesar da pequena possibilidade da existncia de normas constitucionais inconstitucionais em estados de direito democrtico-constitucional, estas podem ser encontradas, cabendo ao intrprete legal solucion-las46. De acordo com esta situao, Bobbio traz uma possvel soluo aplicvel nestes casos.
Digamos ento de uma maneira mais geral que, no caso de conflito entre duas normas, para o qual no valha nem o critrio cronolgico, nem o hierrquico, nem o da especialidade, o intrprete, seja ele o juiz ou o jurista, tem sua frente trs possibilidades: eliminar uma, eliminar as duas, conservar as duas47.

Tendo em vista as opes elencadas por Bobbio, talvez o melhor a ser feito nessa situao extinguir o artigo 185, II, do conjunto normativo constitucional. Esta operao conhecida como ab-rogao imprpria devido impossibilidade do juiz ou do jurista, eliminar esta norma por no ter poder de legislao. Somente nos resta defender, que o dispositivo a considerar insuscetvel de desapropriao a propriedade produtiva (art.185, II, CF), seja considerado inconstitucional mesmo estando no corpo da Constituio.

Bobbio nos deixa uma ltima lio quando observa a impossibilidade de aplicao dos critrios no caso de uma antinomia aparente, e se depara com a antinomia real como a que estamos lidando, dizendo que
um conflito no qual no se possa aplicar nenhum dos trs critrios, a soluo do conflito confiada liberdade do intrprete; poderamos quase falar em um autntico poder discricionrio do intrprete, ao qual cabe resolver o conflito segundo a oportunidade, valendo-se de todas as tcnicas hermenuticas usadas pelos juristas por uma longa e consolidada tradio e no se limitando a aplicar uma s regra48.

Logo, o caminho a ser seguido este, emergindo o debate da eficcia


45 BOBBIO, Norberto, Ob. citada, p.85. 46 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1995, p.235-236. 47 BOBBIO, Norberto, Ob. citada, p.100. 48 BOBBIO, Norberto. Ob. citada, p.100.

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normativa, aprofundando a anlise hermenutica e discusso das antinomias, pois com todo o entrave que viermos ainda a encontrar, deve ser salientado sempre que o jurista comprometido com o bem comum, no deve sucumbir quando a finalidade alcanar a justia, mesmo que o universo jurdico insista em deturpar este desejo.

6. CONCLUSO
Em nosso pas, a questo agrria, ao invs de ser uma oportunidade de emancipao e possibilidade de soberania na manuteno do prprio sustento popular, sempre foi algo conflitante devido ao alto grau de concentrao fundiria que historicamente pautou as polticas pblicas da nao. Por ironia do destino, o Brasil um dos maiores pases do mundo em extenso e de imensa riqueza natural, contudo vive-se uma realidade a qual dois teros da populao vive abaixo da linha da pobreza, estamos vivendo uma completa inverso de valores e parece que no nos damos conta disto. fato que nossa estrutura fundiria que se mantm basicamente intacta, as sesmarias se transformaram em latifndios, a plantation conservada com a poltica de exportao voltada para o mercado externo, e a monocultura reina h sculos de maneira intocvel. A terra gera poder e encarada como mercadoria, tendo sido desconfigurado todo seu conceito elementar inserido em um conjunto natural gerador da condio de vida humana. Toda a luta dos povos decorrente da questo agrria, fez com que as elites, com o intuito de manuteno hegemnica do poder, cedessem um pouco em suas atrocidades possibilitando a criao da funo social da propriedade, propiciando um ar humanitrio ao sistema capitalista e mais uma vez impedindo a configurao plena da reforma agrria. No que tange a Constituio, estas normas que elencamos de cunho progressista em parte, geralmente com caracteres scio-ideolgicos, no podem continuar sendo tachadas como impraticveis, contribuindo com a manuteno da injustia. Se no conseguimos efetivar a reforma agrria de maneira plena, lutaremos pela efetivao da funo social da propriedade atravs dos critrios estabelecidos no artigo 186, apontando para os objetivos e determinaes dos programas a serem cumpridos pelo Estado, lutando pela aplicabilidade direta e imediata vigncia desta norma. A busca pelo bem comum, principalmente no meio jurdico, vai muito alm do que nos oferece o sistema judicirio colocado e o conjunto normativo

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vigente, requer antes de tudo um profissional comprometido com uma concepo hermenutica, que venha proporcionar a emerso das normas realizadoras de justia social; caso contrrio, estas mesmas normas sero dotadas de inocuidade pelo prprio sistema em que esto positivadas. Portanto, em se tratando da norma correspondente funo social da propriedade rural, a utilizao da concepo hermenutica sistemtica aliada interpretao teleolgica, aplicada ao artigo 186, seria uma forma de concretizar a possibilidade de realizao da justia social; uma vez que elas buscam compreenso da norma aplicada ao ordenamento como um todo, levando em considerao que nosso conjunto normativo regido por princpios comuns que almejam a realizao do bem-estar social, a norma dever tambm buscar este fim, aliada a uma anlise normativa correspondente satisfao dos fins sociais, conforme se consubstancia necessrio diante da realidade desigual e injusta nos dias de hoje. Na anlise de antinomias, mais uma vez se pautando em um exame comprometido com o povo oprimido, a utilizao da hermenutica adequada essencial para solucionar o conflito normativo. Ao deparar com o artigo 185, inciso II e verificar seu grau de comprometimento com a manuteno de classes e conseqente excluso social, necessrio requerer a eliminao desta norma to danosa ao povo brasileiro. Tendo em vista todo contedo exposto, sabemos que, mais que a teoria adequada efetivao da justia social no meio rural, se faz necessria uma prtica emancipatria, aliada ao resgate da dignidade do trabalhador rural, fazendo que ele receba de fato o amparo da norma constitucional. Se o instrumento necessrio para iniciar essa transformao a utilizao da funo social, que seja usado, se possvel, de maneira progressista para que mais frente possam ser galgados degraus mais altos, que venham libertar o povo de toda a explorao histrica que insiste em no cessar.

7. REFERNCIAS
BENJAMIM, Csar (org.). Marx e o socialismo. 1ed. So Paulo: Ed. Expresso Popular, 2003. BOBBIO, Norberto. O Positivismo jurdico: lies de filosofia do direito. Compiladas por Nello Mora: traduo e notas Mrcio Pugliesi, Edson Bini, Carlos E. Rodrigues. So Paulo: Editora cone, 1995. _________________ Teoria do ordenamento jurdico. 10 edio. Braslia: Editora

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_______________________________ Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1995. HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. Princpios da filosofia de direito. Lisboa: Guimares, 1986. MEDEIROS, Leonilde Servolo de. Reforma Agrria no Brasil: histria e atualidade da luta pela terra. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003.
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 3 edio. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2004. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6 edio, 3 tiragem. So Paulo:Malheiros Editores, 2004. ___________________Curso de Direito Constitucional Positivo. 22 edio. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. STEFANIAK, Jeaneth Nunes. Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento jurdico e do MST. Ponta Grossa: UEPG, 2003. VARELLA, Marcelo Dias. Introduo ao direito e reforma agrria. Leme: Editora de Direito, 2000.

NATUREZA DO DECRETO PRESIDENCIAL QUE DECLARA REA DE INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE R EFORMA AGRRIA
CID ROBERTO DE ALMEIDA SANCHES Advogado da Unio PRU da 3 Regio
Sumrio: 1 - Introduo; 2 - Dos vrios atos administrativos concernentes desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria; 3 - Procedimento administrativo para obteno do laudo de vistoria prvia e o decreto presidencial declaratrio; 4 - Natureza do decreto presidencial: ato declaratrio (no constitutivo) simples, de natureza autnoma (no complexo), a expressar a convenincia administrativa de afetar o imvel rural funo de interesse social, independentemente das concluses do procedimento administrativo de classificao fundiria.

Introduo
A identificao da natureza jurdica de um instituto revela mais intensamente sua importncia na definio do regime jurdico a ele incidente e na observncia de suas balizas dentro do sistema positivo e de seus efeitos jurdicos. Passando pela identificao da essncia do instituto e seus atributos, tal processo impe ao operador encontre seu melhor amoldamento dentro do sistema jurdico. O decreto presidencial que declara rea de interesse social para fins de reforma agrria tem matriz na Constituio Federal e delineamento infraconstitucional satisfatrio. A despeito de todo esse arcabouo jurdico evidenciar a natureza autnoma do decreto presidencial (ato declaratrio, simples e discricionrio), h uma tendncia dos operadores jurdicos em se estabelecer liames entre este ato presidencial e o procedimento realizado pelo Incra para obteno do laudo agronmico de fiscalizao, como se o primeiro marcasse a finalizao do

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procedimento fiscalizatrio. O presente trabalho objetiva exatamente evidenciar a inexistncia dessa correlao e de qualquer condicionamento entre os atos administrativos aqui tratados, o que se far mediante a demonstrao da exata natureza do decreto presidencial que declara rea de interesse social para fins de reforma agrria.

Dos vrios atos administrativos relacionados desapropriao


A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, no plano estritamente constitucional, impe a relativizao do direito de propriedade diante do identificado descumprimento de sua funo social. Num primeiro momento, a comprovao desse ilcito constitucional se realiza mediante procedimento administrativo, que apenas instrumentaliza aferio da produtividade, cumprimento aos ditamens da legislao ambiental e trabalhista e aspectos nsitos viabilidade tcnica e econmica do imvel para destinao a assentamentos de reforma agrria, eventualmente culminando na sua reclassificao junto ao cadastro rural mantido pelo Poder pblico, somente aps isso exigindo regramentos pelo contraditrio e ampla defesa, porquanto antes disso no potencializaria sequer ameaa a direito, na medida em que sendo direito da Administrao fiscalizar, a ningum prejudica quem seu direito exerce. Observadas as diretrizes constitucionais, o ordenamento fixou os contornos das fases desse procedimento interno, onde so definidos os critrios para o diagnstico inicial concernente ao cumprimento da funo social da propriedade, atravs da aferio do Grau de Utilizao da Terra (GUT) e do Grau de Eficincia na Explorao (GEE), do aproveitamento racional e adequado do imvel rural, da utilizao compatvel dos recursos naturais disponveis e da preservao do meio ambiente, da observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho, e ainda da explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Portanto, mediante procedimento administrativo, a Administrao identifica o imvel rural vocacionado reforma agrria, no se exigindo seja regrado por contraditrio e por ampla defesa, porquanto, conforme se demonstrar, tais garantias no so nsitas a esta fase e estaro resguardadas no processo judicial a que se refere a Lei Complementar 76/93. Ser no processo judicial regrado pelo contraditrio e pela ampla defesa que se corporificar a pretenso da Administrao em realizar a desapropriao do imvel rural sobre o qual se identificou a vocao para reforma agrria. E ser por

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ato jurisdicional, vencida a oposio individual do proprietrio, que se declarar o descumprimento dos requisitos concernentes funo social, conforme explicitados nos arts. 185 da Constituio Federal e 6 a 9 da Lei n 8.629/93, sujeitando a propriedade s conseqncias determinadas no ordenamento. A deflagrao e o desenvolvimento de tais trmites autorizados pela Constituio Federal, regem-se pelas disposies da Leis n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 1993, Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941, Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962, Decreto n 2.250, de 11 de junho de 1997, Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e pelas normas de execuo do Incra. Espcie de interveno do Estado no domnio privado, a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria desenvolve-se mediante uma fase administrativa e uma fase judicial, sendo apenas nesta ltima que os atos administrativos precedentes se corporificam em materialidade de ao sob o prisma da tangibilidade patrimonial, conforme concluiu o Supremo Tribunal Federal nos autos do MS n 24.16349.

Procedimento administrativo para obteno do laudo de vistoria prvia e o decreto presidencial declaratrio
Atendendo base legal aplicvel espcie, os atos mais relevantes do procedimento administrativo Incra so os seguintes: a) deflagrao do procedimento administrativo, por provocao ou de ofcio (art. 1 da NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35, DE 25 DE MARO DE 2004 e art. 1 do Decreto n 2.250/97); b) notificao (comunicao) encaminhada ao proprietrio, preposto ou representante, pessoalmente ou por edital, cientificando da realizao de vistoria prvia para levantamento de dados e informaes (art. 2, 2 e 3 da Lei n 8.629/93 e art. 3 da NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35/2004), com antecedncia mnima de 3 dias (art. 26, 2, da Lei n 9.784/99); c) realizao da vistoria, consubstanciada no laudo agronmico de fiscalizao, elaborado na forma estabelecida no Manual para Obteno de Terras
49 [...]. A ausncia de eficcia suspensiva do recurso administrativo viabiliza a edio do decreto desapropriatrio no que apenas formaliza a declarao de interesse social, relativamente ao imvel, para efeito de reforma agrria, decorrendo a perda da propriedade de deciso na ao desapropriatria, no mais sujeita, na via recursal, a alterao.[...]

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e Percia Judicial, Mdulo II, com foco na aferio do cumprimento de sua funo social, conforme definido nos arts. 2 e 9 da Lei n 8.629/93, acompanhado, conforme o caso, de parecer sobre a viabilidade tcnico-econmica e ambiental de sua explorao via reforma agrria, tomando-se por base as condies de uso do imvel nos doze meses inteiros imediatamente anteriores ao do recebimento da comunicao prevista no art. 2, 2 e 3, da Lei n 8.629/93 (art. 4 da NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35/2004); d) identificao dos valores do GUT e GEE, com base nos elementos coligidos no Laudo Agronmico de Fiscalizao, seguindo-se atualizao dos dados cadastrais e classificao fundiria do imvel rural (art. 4, 4, da NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35/2004); e) encaminhamento ao proprietrio, preposto ou representante legal, atravs de correspondncia com Aviso de Recebimento (AR), da Declarao para Cadastro de Imvel Rural - DP ex officio, bem como ofcio informando a situao cadastral encontrada, sendo-lhe concedido, a partir do seu recebimento, o prazo de 15 (quinze) dias para interposio de impugnao administrativa e recursos (art. 5 da NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35/2004, e art. 3, II, 26 da Lei n 9.784/99); f) finalizao do procedimento administrativo, aps o resultado das impugnaes e recursos, com a efetiva atualizao dos dados cadastrais e (re)classificao fundiria do imvel rural (art. 5 da NORMA DE EXECUO/ INCRA/SD/N 35/2004). O procedimento administrativo, portanto, finaliza com a efetiva atualizao dos dados cadastrais e a classificao fundiria do imvel rural, podendo ou no - se, notificado, o proprietrio impugnar a reclassificao - iniciar-se um processo administrativo, que a seu tempo finalizaria aps o resultado das impugnaes e esgotados os recursos. A ao administrativa, contudo, prossegue, seja aps o procedimento da vistoria de aferio da produtividade, seja aps o processo subseqente reclassificao cadastral, com os preparativos para o ajuizamento da desapropriao, cada um deles um procedimento em si, incluindo expedio de TDAs a serem ofertados para a terra nua, empenho de valores para serem ofertados pelas benfeitorias, elaborao de cadeia dominial, elaborao da petio inicial etc. Os atos praticados pelo proprietrio no curso desse procedimento que culmina com a reclassificao cadastral objetivam auxiliar na sua instruo. No se objetiva garantir bilateralidade do processo, contraditrio ou ampla defesa,

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porquanto no se est a ensejar em tal procedimento atos auto-executrios a possibilitar que a Administrao promova de per si a subtrao da propriedade rural alheia. O procedimento puramente investigativo, cujas concluses daro suporte a adequada ao de desapropriao, esta sim a culminar com a efetiva perda da propriedade rural. Tanto assim que o legislador constitucional no imps a obrigatoriedade do precedente processo administrativo de aferio da produtividade, mas a determinao do ajuizamento da ao judicial com contraditrio especial (cognio exauriente), previamente instruda com o decreto presidencial (art. 184, 2 e 3). Nesta linha que, atendendo a diretriz constitucional do artigo 184, 3, o legislador, ao fixar os contornos das fases do processo judicial, estabeleceu o contraditrio especial para a desapropriao para fins de reforma agrria, possibilitando ampla discusso sobre todos os aspectos concernentes desapropriao, incluindo a defesa a incidir sobre as concluses do laudo de vistoria administrativa, pelo que a sujeita apreciao do Poder Judicirio especialmente no que concerne ao diagnstico sobre a produtividade do imvel em razo do cumprimento simultneo da funo social econmica, ambiental e trabalhista, atravs da aferio do GUT e GEE, do aproveitamento racional e adequado do imvel rural, da utilizao compatvel com recursos naturais disponveis e da preservao do meio ambiente, da observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho e ainda da explorao que favorea o bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores. Portanto, ser atravs do processo judicial regrado pelo contraditrio e pela ampla defesa que os indcios da improdutividade econmica e da inadequao ambiental e trabalhista, refletindo presunes diagnosticadas administrativamente, ganharo certeza jurdica (reconhecimento jurisdicional) de que a propriedade rural efetivamente no atendeu aos requisitos concernentes funo social, conforme explicitados nos arts. 185 da Constituio Federal e 6 a 9 da Lei n 8.629/93, e, por isto, h de se sujeitar s conseqncias determinadas no ordenamento (desapropriao mediante pagamento em ttulos da dvida agrria). O laudo agronmico de fiscalizao, portanto, ato inquisitorial preparatrio que resulta na efetiva atualizao dos dados cadastrais e (re)classificao fundiria do imvel rural, a servir de elemento orientado a nortear a Administrao Pblica ao ajuizamento de ao de desapropriao mediante pagamento prvio e em dinheiro, tratando-se de propriedade produtiva; ou em ttulos da dvida agrria, se identificada a improdutividade.

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Inexistncia de correlao entre o procedimento administrativo Incra e o decreto presidencial


De plano se verifica que o decreto que declara a rea de interesse social para fins de reforma agrria no ato que integra o procedimento administrativo Incra, pois este, como dito, culmina na atualizao dos dados cadastrais e na classificao fundiria do imvel rural. Nesse sentido trilhou o prprio STF, quando do julgamento do MS n 20.74150. O decreto, portanto, cuja natureza de ato complexo opera apenas na relao presidente da Repblica/ministro de Estado (j que subscrito por ambos), ato autnomo em relao ao procedimento Incra, que apenas declara o interesse social sobre o imvel ( MS 24.163: ...apenas formaliza a declarao de interesse social, ... ), ontologicamente desconectado do resultado do procedimento administrativo de levantamento de dados e classificao fundiria, e exterioriza a pretenso da Administrao Pblica em trazer o bem de raiz para a rbita e categoria de imvel vocacionado reforma agrria. Assim se afirma a partir da verificao de que o interesse social pode preexistir constatao de ser o imvel descumpridor da funo social, ou subsistir mesmo diante dos impedimentos desapropriao-sano, no primeiro caso declarao de interesse social somando-se a tangibilidade do mesmo pela desapropriao, no segundo caso, inviabilizando-se a desapropriao-sano, no, contudo, a aquisio ou desapropriao a outro fundamento.
Tanto assim, que o decreto poder, inclusive, preceder ao procedimento administrativo Incra de vericao de produtividade e classicao do imvel rural, mediante simples juzo de convenincia e oportunidade em declar-lo de interesse social, porquanto nem a simples decretao implica em inexorabilidade da desapropriao e nem a legislao especca reguladora da desapropriao por interesse social para ns de reforma agrria determina o momento especco para a expedio do decreto declaratrio (pois no poderia a lei substituir-se ao juzo de convenincia e oportunidade do administrador); no vedando assim sua antecipao ao procedimento Incra e inclusive permitindo-a, pois apenas impe deva o mesmo preceder ao ajuizamento da ao de desapropriao, em consonncia com o artigo 184, 2 da Constituio Federal 51.
50 MS n 20.741 Min. Sidney Sanches J. 22/02/1989 - (...) Se aes cautelar e declaratria foram ajuizadas contra o Incra, e no em face da unio federal, nada impedia nem impede que o presidente da republica exercesse e exera sua competncia constitucional de, em nome desta, desapropriar o imvel. Tanto mais porque a medida liminar, na ao cautelar, s foi concedida depois que o Incra, com funo meramente opinativa, j conclura sua atuao administrativa, indicando o imvel ao MIR AD para expropriao. (...). 51 A afirmao respalda-se na redao legal. In verbis: Lei n 8.629/93: Art. 5 A desapropriao por interesse social, aplicvel ao imvel rural que no cumpra sua funo social, importa prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria. 1 As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro. 2 O decreto que declarar o imvel como de interesse social, para fins de reforma agrria, autoriza a Unio a propor ao de desapropriao (g.n).

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O decreto, portanto, poder a lastro de juzo de convenincia e oportunidade - ser expedido antes ou aps a finalizao do procedimento administrativo Incra, conquanto obrigatoriamente antes do ajuizamento da ao de desapropriao. de se reafirmar, portanto, que essa faculdade discricionria da Administrao expedir o decreto antecedentemente ao procedimento administrativo Incra plenamente autorizada pela ordem posta. Inicialmente porque, nos termos do artigo 5 da Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962, mngua de regramento especfico, est autorizada a aplicao subsidiria das normas legais que regulam a desapropriao por utilidade pblica aos casos de desapropriao por interesse social. Pois bem. No regime jurdico da desapropriao por utilidade pblica, o direito da Administrao ingressar no imvel sobrevm ao decreto presidencial declaratrio, conforme disposto no art. 7 do Decreto-lei n 3.365, de 21 de junho de 1941. A mesma concluso advm da leitura dos dispositivos especficos condizentes com a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, haja vista que, nos moldes do 2 do art. 2 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com redao trazida pelo art. 4 da Medida Provisria n 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, a Unio, atravs do rgo federal competente, mediante prvia notificao, poder ingressar no imvel de propriedade particular para levantamento de dados e informaes. Por seu turno, o art. 2, 2 da Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 1993, legitima expressamente o rgo agrrio federal a promover a vistoria E avaliao do imvel logo em seguida declarao por interesse social52. Ora, a vistoria Incra, referida como ao momento em que se apura o cumprimento da funo social da propriedade, a viabilidade tcnico-econmica e ambiental, e a capacidade para assentamento de famlias no regime da reforma agrria, decerto est - por sobredito artigo - autorizada a ocorrer inclusive aps a decretao, na medida em que o ato presidencial no repita-se formador daqueles juzos, apenas o sendo do juzo de interesse social, que como dito pode preexistir constatao daqueles elementos, como pode subsistir mesmo se contatada a produtividade ou a intangibilidade do imvel para desapropriaosano a outros fundamentos, porquanto esta no inviabiliza a sua obteno por
52 In verbis: Artigo 2 - (...) 2 - Declarado o interesse social, para fins de reforma agrria, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliao do imvel, inclusive com o auxlio de fora policial, mediante prvia autorizao do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuzo das sanes penais cabveis.

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outro meios igualmente lcitos (desapropriaes por interesse social genrico da Lei n 4.132/62, compra e venda do Dec. n 433/92, recepo em doao, permuta, dao em pagamento, etc, atendidos os requisitos da Lei n 9.636/98). Fica, pois, plenamente perceptvel que esse dispositivo da LC n 76/93, sobrepondo-se em cronologia, hierarquia e especificidade aos demais, e sem lhes ser contrrio, admite tanto a concentrao da vistoria (rectius: aferio da produtividade) e da avaliao do imvel em um nico procedimento, quanto a realizao desses atos em duas etapas, em qualquer das hipteses autorizando sua realizao em seguida ao decreto, e no necessariamente como ato preparatrio deste. Concluso, alis, firmada pelo STF no MS n 23.74453. H de se admitir, por isso, que no plano lgico e ontolgico a declarao de interesse social precede e independe da aferio do cumprimento da funo social da propriedade, sendo esta apenas uma condio de procedibilidade da ao de desapropriao-sano, e no pressuposto da validade daquele, tanto que - a teor do Decreto n 433/1992 - o imvel produtivo pode ser adquirido por compra, se, persistindo o interesse social, vier a eclodir impeditivo constitucional da desapropriao- sano. Nesta linha de argumentao, conclui-se que, segundo juzos de convenincia e oportunidade prprios, a solicitao de edio de decreto presidencial declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria poder preceder ou suceder ao procedimento administrativo de vistoria de apurao do cumprimento da funo social, de forma a revelar a inexistncia de correlao entre esses atos. Alis, como ato de imprio que , a expedio do decreto somente est a depender do juzo de convenincia e oportunidade da Administrao, com vistas necessidade ou utilidade pblica, ou, como no caso, ao interesse social. De fato, ao decreto no precede qualquer pressuposto, seno a formulao de juzo discricionrio da Administrao, no que tange vontade-deciso de afetao do bem, mediante a declarao por decreto da necessidade, utilidade pblica ou
53 EMENTA: DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. (...) FASES

dados e informaes do imvel expropriando, no qual os tcnicos do rgo fundirio so autorizados a ingressar (Lei n 8.629/93, artigo 2, 2). A segunda, ao procedimento judicial, disciplinado por lei complementar, conforme previsto no 3 do artigo 184 da Constituio Federal, durante a qual a Administrao poder novamente, vistoriar a rea com a finalidade de avaliar a terra nua e as benfeitorias (LC 76/93, artigo 2, 2). 2. Nada impede, porm, que a Administrao faa a avaliao a partir dos dados colhidos na primeira fase, se julg-los suficientes, no fazendo uso da faculdade que a lei complementar lhe d para ingressar novamente no imvel. 3. A avaliao a partir da primeira vistoria no causa de nulidade do decreto presidencial, mesmo porque nenhum prejuzo sofreu o proprietrio. Pas de nullit sans grief. 4. (...) Precedentes (MS n 20.747/DF, SYDNEY SANCHES, DJ de 31.03.89 e MS

DISTINTAS DO PROCEDIMENTO EXPROPRIATRIO REGIDAS POR DIPLOMAS LEGAIS ESPECFICOS. (...) 1. A primeira fase do procedimento expropriatrio destina-se ao levantamento de

n 23.311/PR, PERTENCE, DJ de 25.02.00. Segurana denegada.

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interesse social, porm, no necessariamente via desapropriao-sano. Em suma: O decreto orientao a desapropriar si et in quantum no houver impedimentos para tanto. Mas o fato de haver irregularidades no procedimento administrativo no o torna nulo ipso facto, pois a declarao de interesse social que ele congrega no deixa de subsistir seno quando alterado o motivo determinante e/ou a situao sociopoltica de que haure fora. Portanto, de acordo com o artigo 184, 2 da Constituio Federal, a Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 1993, apenas assentou determinao no sentido de que a desapropriao ser precedida de procedimento administrativo e de decreto declarando o imvel de interesse social, mas no a de que o decreto seria necessariamente precedido do procedimento administrativo, e nem de que o procedimento administrativo deva obrigatoriamente configurar um processo, j que processo a LC 76/93 garante e materializa na ao judicial (cuja natureza de ampla cognio, ex vi dos MS-STF n 22.688, 23.135 e 24.272) 54 , podendo, pois, o decreto anteceder ao procedimento, desde que aquele no seja suprimido. Decerto por isso, em seu artigo 9, observe-se, consignou a LC 76/9355 a natureza discricionria da declarao de interesse social, obstando a apreciao desse juzo de convenincia e oportunidade ao Poder Judicirio, permitindo, entretanto, cognio plena no que tange s matrias de natureza vinculada e, em especial, s questes correspondentes ao laudo de vistoria administrativa em todos os seus aspectos, e seu resultado, inserindo-se nesse espectro a produtividade do imvel. A Administrao, portanto, pode lanar mo do decreto declaratrio independentemente de quaisquer ocorrncias externas, tais como as que podem ocorrer no procedimento de aferio de produtividade, no laudo agronmico de fiscalizao, na classificao e cadastro fundirio do imvel, pois, como se observou, a legislao confiou ao ente administrativo a escolha e valorao subjetiva dos
54 MS 22.698/MG - Relator(a): Min. ILMAR GALVO : [...] EMENTA: (...) Manifesto despropsito da pretenso, posto que a prova obtida pelo meio indicado dever ser oferecida, ou mesmo produzida, no bojo da prpria

ao de desapropriao, hoje de amplo carter cognitivo, como previsto no art. 9. da LC n 76/93. [...] MS 23.135/PE - Relator(a):Min. MOREIR A ALVES - [...] EMENTA: (...) Por outro lado, tendo sido

55 In verbis: Art. 9 A contestao deve ser oferecida no prazo de quinze dias se versar matria de interesse da defesa, excluda a apreciao quanto ao interesse social declarado. 1 Recebida a contestao, o juiz, se for o caso, determinar a realizao de prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa, a que se refere o art. 5, inciso IV e, simultaneamente.

do resultado da vistoria no causa de nulidade do decreto presidencial, pois a matria referente produtividade do imvel poder ser objeto da ao de desapropriao disciplinada pela LC 76/93. Precedentes. [...]

feita regularmente a vistoria do imvel, o fato de no ter o impetrante obtido resposta sua impugnao aos ndices de produtividade constantes do relatrio dessa vistoria no acarreta a nulidade do decreto presidencial, pois essa questo relativa produtividade do imvel poder ser feita na ao de desapropriao (MS 22.698). Mandado de segurana denegado.[...] MS 24.272/DF - Relator(a):Min. MAURCIO CORRA - [...] EMENTA: (...) 1. O silncio do Incra acerca

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motivos (interesse social) e do objeto sobre o qual incidir o ato. Pois bem, perceptvel, assim, que ex vi legis - o decreto que declara o imvel de interesse social no se consubstancia necessariamente em fase conclusiva ou ato final do procedimento administrativo de verificao do cumprimento da funo social da propriedade, classificao e cadastro fundirio do imvel rural. Trata-se, portanto, de ato administrativo simples, cuja vontade unitria voltada para afetao do imvel realizao do interesse social, que poder resultar na desapropriao mediante pagamento prvio e em dinheiro (art. 5, inciso XXIV da CF), ou com ttulos da dvida agrria (art. 184 da CF), conforme o caso, ou ainda, na compra do imvel, se conveniente e oportuno Administrao (Decreto n 433/92), ou mesmo via recepo em dao em pagamento, permuta, atendidas as exigncias da Lei n 9.636/98 etc. Com a mesma razo, ressalte-se que por se tratar de ato declaratrio e no vinculativo, meramente formulador de juzo de convenincia e oportunidade, a Administrao poder at deixar transcorrer o prazo de dois anos para o ajuizamento da ao de desapropriao (art. 3 da Lei n 4.132/62), ou, ainda, desistir da ao proposta (art. 267, inciso VIII, do CPC), e mesmo propor sua revogao, por bvio a fundamento de perecimento ou desaparecimento do interesse social, ou a outros juzos lcitos de convenincia e oportunidade. Isto evidencia que, no guardando necessria relao com o procedimento administrativo, o decreto subsiste seja qual for o resultado da vistoria, as concluses do laudo agronmico, a classificao e cadastro do imvel rural, pois, insista-se, mesmo caracterizada a produtividade, o imvel poder ser objeto de desapropriao mediante pagamento prvio e em dinheiro (art. 5, inciso XXIV, da CF), ou objeto de compra e venda na forma do Decreto n 433/92, hipteses evidentemente s toleradas sob o plio da independncia do interesse social face intangibilidade do imvel a atos de imprio. Sob a mesma ptica, no h que se falar em contaminao do decreto declaratrio em funo de eventuais irregularidades provenientes do procedimento administrativo, ficando a impugnao do decreto junto ao Supremo Tribunal Federal, ressalte-se, circunscrita unicamente em seus elementos constitutivos, isto , aos elementos exclusivamente nsitos ao prprio formalismo e limites materiais do decreto em si, v.g., ausncia de assinatura, assinatura por autoridade diversa, incidncia sobre imvel situado no territrio nacional, incidncia sobre imvel imune etc.

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Natureza do decreto presidencial: ato declaratrio (no constitutivo) simples, de natureza autnoma (no complexo), a expressar a convenincia administrativa de afetar o imvel rural funo de interesse social, independentemente das concluses do procedimento administrativo de classificao fundiria.
Esse panorama jurdico traado revela, enfim, a natureza simplesmente declaratria (no constitutiva) e autnoma do decreto, que a par de outros elementos, autoriza - implcita ou explicitamente - o ajuizamento da ao de desapropriao, mas no necessariamente a desapropriao-sano em todos os casos, e nem apenas a obteno a esse ttulo, e de modo algum a dispensa do devido procedimento legal de aferio da condio de cumprimento da funo social da propriedade. No se trata, ressalte-se, de ato complexo, pois sua edio ou sua idoneidade para produo dos seus efeitos declaratrios independe de qualquer ato, juzo ou contedo do procedimento administrativo para aferio de produtividade. Ora, em sentido distinto, o ato administrativo complexo se aperfeioa pela fuso ou integrao de vontades de rgos diversos, de que decorre manifestao de um s contedo e finalidade56. A autonomia do decreto, em relao ao procedimento administrativo e seus atos correspondentes, fica ainda mais evidente com a leitura das disposies do artigo 5 da Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 199357, que determina a presena de dois requisitos autnomos e distintos para o ajuizamento da ao de desapropriao: a) texto do decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria, publicado no Dirio Oficial da Unio b) laudo de vistoria e avaliao administrativa. Se desejasse a lei conectar o decreto ao procedimento de aferio de produtividade, decerto que no exigiria o laudo de vistoria como adendo autnomo da petio inicial da desapropriao, na medida em que exigi-los em separado, longe de negar-lhes autonomia, autonomia lhes confere, pois, caso contrrio, deixaria de exigir o laudo, sob pressuposto de que a exigncia do decreto geraria presuno de que este traria em si incorporado o juzo valorativo
56 MIR ANDA, Sandra Julien. Do ato administrativo complexo. Ed. Malheiros, 1998, pg. 48. 57 Confira-se : Artigo 5 - A petio inicial, alm dos requisitos previstos no Cdigo de Processo Civil, conter a oferta do preo e ser instruda com os seguintes documentos: I - texto do decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria, publicado no Dirio Oficial da Unio; II - certides atualizadas de domnio e de nus real do imvel; III - documento cadastral do imvel; IV - laudo de vistoria e avaliao

administrativa, que conter, necessariamente (...)

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derivado daquele. Exsurgem, ento, duas feies ao decreto: i) sob o ponto de vista material, meramente os efeitos de declarao manifestando a vontade da Administrao de afetar o imvel rural funo de interesse social, independentemente das concluses do procedimento administrativo de classificao fundiria, e ii) sob ponto de vista formal, ato simples, expedido pela vontade autnoma da autoridade competente, que constitui-se em condio de procedibilidade para o processo judicial, sede em que efetivamente a declarao adquiriria materialidade. Nenhuma de suas facetas, portanto, guarda ligao com o laudo de vistoria, fase do procedimento administrativo de aferio do cumprimento da funo social da propriedade e classificao do imvel rural. Esta exposio est a demonstrar que a expedio do decreto consubstancia ato declaratrio (no constitutivo) simples, de natureza autnoma (no complexo), tanto que, como dito, pode ser editado antes, no curso, ou aps o procedimento administrativo de aferio de produtividade do imvel rural, de forma que, com ele no guarda qualquer liame. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal vem se firmando no sentido de que inexiste correlao entre os atos administrativos do Incra e o decreto presidencial, acentuando que a ocorrncia de impugnao (judicial, no caso) incidente sobre atos do procedimento administrativo no impede que o presidente da Repblica exera sua competncia constitucional de expedir o decreto declaratrio (MS 20.741-DF-

MS 23.312 / PR).
E nessa mesma trilha, nos autos do MS N 20.69458 , em que se questionavam os efeitos de medida liminar concedida para suspender o processo administrativo do Incra, deliberou o Supremo Tribunal Federal pela autonomia do decreto em razo do resultado do procedimento administrativo, ressaltando seu carter discricionrio, unicamente exteriorizador da pretenso da Administrao Pblica em trazer o bem de raiz para a rbita e categoria de imvel vocacionado reforma agrria.

perante esta, nem obstar o exerccio, pela Presidncia da Repblica, de sua competncia constitucional para o ato expropriatrio propriamente dito, consistente na declarao de utilidade pblica. Precedente do STF: MS. 20.741. 2. Como a atuao do Incra era meramente preparatria do ato expropriatrio, nada impedia que o Presidente da Repblica a praticasse, com ou sem ela, no exerccio de sua competncia privativa. 3. (...) (g.n)

58 Verbis: EMENTA: Desapropriao para reforma agrria. Mandado de segurana impetrado para anulao de decreto que declarou o imvel de utilidade pblica, para tal fim. 1. A ao cautelar inominada, tendente a obstar o procedimento preparatrio da expropriao, foi intentada apenas contra o Incra, que tem funo meramente opinativa, e no contra a UNIO FEDER AL, no podendo, pois, a liminar, ali deferida, produzir efeitos

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Mais recentemente, nos autos do MS n 25.53459, o ministro Eros Grau deliberou em carter liminar que a edio do decreto no estava a representar qualquer risco garantia constitucional da propriedade. Ressaltou nesse passo a impossibilidade de contaminao do decreto em razo de irregularidades do laudo agronmico, bem como a natureza meramente declaratria e autnoma do decreto presidencial, sem potencialidade para promover por si s a perda da propriedade. Da concluirmos no sentido de que, ainda que de forma estreita e tmida, o Supremo Tribunal Federal vem evoluindo para reconhecer a natureza autnoma, declaratria e discricionria do decreto presidencial.

59 [...] 25. V-se para logo que o decreto no representa risco garantia constitucional da propriedade, j que apenas declara o imvel de interesse social para fins de reforma agrria, consubstanciando mera condio para a propositura da ao de desapropriao [art. 184, 2, da Constituio do Brasil]. 26. A perda do direito de propriedade ocorrer to somente ao trmino da ao de desapropriao, com o pagamento de indenizao ao expropriado, de modo que poder alegar em contestao eventual nulidade do laudo agronmico do Incra [art. 9 da LC 76/93]. [...] MANDADO DE SEGUR ANA Nr. 25.534/DF. REl. Min. Eros Grau. DJ Nr. 197 - 13/10/2005 - Ata Nr. 153.

OPOSIO EM POSSESSRIA INCIDENTE EM TERRAS PBLICAS FEDERAIS


Roberto lito dos Reis Guimares Advogado da Unio CONJUR/MDA
SINOPSE
Os ttulos causais de aquisio do patrimnio fundirio pblico decorrem em regra da prpria Constituio ou da lei, e apenas excepcionalmente de atos que demandem o registro no Servio Registral competente; exemplo dessas excees sendo os casos de aquisio regrados pelo direito privado (compra e venda, recepo em doao, dao em pagamento etc.) que, em verdade, nada mais so que republicizao de domnio. Da dizer-se que o domnio fundirio pblico institudo (pela norma legal), ao passo que o domnio privado constitudo (pelo registro), ou, em outras palavras, o domnio fundirio pblico predominantemente originrio e o domnio fundirio privado predominantemente derivado. O registro pblico de bens imveis pblicos dispensvel, pois, opera preponderantemente como ato de publicidade, e no como formador de domnio, pois em se falando de bem pblico este preexiste ao registro. A Posse do ente pblico sobre seus bens imveis , por conseguinte, implcita e decorrente do seu domnio institudo, dispensando a necessidade de comprovao de exteriorizao de atos materiais de posse. exceo dos que exeram a posse agrria, no cabe a benefcio de ningum proteo possessria sobre terras pblicas, da - a fortiori - ser cabvel a Oposio Processual do ente pblico em ao possessria, quando dois particulares vindicarem direito possessrio sobre tais terras. A oposio pode se dar a fundamento de esbulho possessrio - crime de esbulho - haja vista a posse implcita do Poder

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Pblico sobre seus bens, ou ainda a fundamento de simples domnio pblico, alm de outros casos. A jurisprudncia sobre o tema ainda no est uniformizada, consoante entendimentos divergentes das Turmas do TJDFT. Palavras-chave: domnio pblico, posse, esbulho, oposio, possibilidade jurdica. Para uma melhor compreenso do tema - Oposio Processual promovida pelo Poder Pblico em face de opostos que litigam sobre terras pblicas - oportuno fazer, preliminarmente, algumas consideraes sobre o regime de exerccio da posse do Poder Pblico sobre seus bens imobilirios.

I - POSSE PBLICA IMPLCITA EX RE, A TTULO LEGAL/ CONSTITUCIONAL


O ttulo causal da Unio ou dos Estados sobre as terras devolutas ou dominicais apuradas por arrecadao ou discriminao, quer seja decorrente da prpria Constituio Federal, ou de normativos infraconstitucionais, opera tambm, alm da aquisio do domnio, a posse ficta (jurdica, presuntiva, pressuposta, implcita: ex re) dessas terras. Se, se admite, pro domo dos particulares, o argumento de que a simples aquisio derivada do domnio j traria nsita a presuno de posse do bem adquirido, naturalmente que em caso de aquisio originria a mesma premissa h de ser aceita. Da porque, caso a caso, tanto a partir da s publicao do dispositivo legal, quanto do registro do ttulo no Cartrio de Registro de Imveis, o Poder Pblico fica investido na posse e direitos sobre suas terras. Portanto, por fora de lei (Constituio/lei/decreto), quando ocorre a arrecadao de bem imvel pela Unio, porque as terras devolutas compreendidas no permetro discriminado j eram suas, logo, a concluso de que com a instituio de domnio por norma legal, o ente pblico adquire in continenti, a respectiva posse do bem afetado. Disso decorre que o ente pblico no esbulhado apenas quando subtraemlhe a posse de fato, mas tambm quando o esbulhador ingressa sem sua autorizao em gleba de posse presumida sua. Nessa linha de raciocnio o Acrdo do STJ, no REsp n 1991.00103926-

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MT, relator des. Slvio de Figueiredo Teixeira, DJ 21/09/92. Vol. 070 Pg. 25760. Sobre a natureza peculiar pela qual a posse presuntiva decorrente da aquisio originria segue sendo exercitada pelo ente pblico, h suficiente fundamentao no Acrdo do TJDFT, proferido na Apelao Civil n 2003011041022-4, relator des. Jeronymo de Souza, 3 Turma Cvel61. Os atos de posse do Poder Pblico sobre seus bens imveis, quando no se do por ocupao efetiva prdios pblicos, campos de experimentos so aferidos mediante fiscalizao, a exemplo do que ocorre com as reas devolutas arrecadadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) mediante os atos de medio, demarcao e posteriormente, de regularizao fundiria, instituio de assentamentos, fiscalizao e sobre as quais detm gerenciamento e poderes de destinao. Da mesma forma, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), mesmo antes da publicao do Decreto Presidencial, instituidor da Unidade de Conservao (UC), j exterioriza seus atos de posse mediante visitas rea para elaborao de estudos tcnicos sobre a diversidade biolgica local e sua importncia para a preservao/conservao daquele bioma, consulta pblica populao local e demais partes interessadas. Logo aps o decreto de criao da UC, o rgo ambiental inicia os atos de estruturao fsica da unidade de conservao, regularizao fundiria, indenizao de benfeitorias, constante fiscalizao da rea contra investida de estranhos etc. As aes dos Delegados Pblicos da Unio delineadas anteriormentedemonstram a efetiva presena do Poder Pblico em sua propriedade, de forma a demonstrar a exteriorizao de atos de posse material, suficiente para expungir eventual alegao de posse apenas formal do Poder Pblico Federal sobre seus bens imveis. A posse exercida pelo particular difere da posse exercida pelo Poder Pblico. O particular, para exteriorizar seus atos de posse, dever estar jungido s disposies
60 Ementa: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. POSSESSRIA. TOLERNCIA. MATRIA FTICA. VEDAO SUMULAR. DISSDIO. CARACTERIZAO. INOCORRNCIA. RECURSO DESACOLHIDO. [....] iii - A outorga da proteo possessria no reclama, necessariamente a presena fsica do possuidor e nem exige a inteno do dono, bastando a demonstrao da posse e da turbao. iv - Somente quem detm a propriedade, ou um dos poderes a ela inerentes, pode, a ttulo de permisso ou tolerncia, ced-la a outrem em carter precrio, por autorizao ou no oposio. 61 Ementa: DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. OPOSIO. CONCEITO. TERRACAP. DEBATE SOBRE PROPRIEDADE. CABIMENTO. CONDIES DA AO. POSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. RECURSO PROVIDO. REGULAR PROCESSAMENTO DO FEITO. I A posse do Poder Pblico sobre seus imveis exercida de forma permanente, como emanao necessria de sua prpria autoridade, mesmo sem externar qualquer ato material de ocupao fsica ou efetiva explorao. E a razo muito simples: impossvel o exerccio da posse direta sobre todos os imveis de sua propriedade, alm de ser por demais oneroso para os cofres pblicos.

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do Cdigo Civil. Por outro lado, o Poder Pblico, para materializar a sua posse, fica dispensado da prtica de atos de exteriorizao de posse, at mesmo porque seria impossvel a permanente presena fsica sobre seus bens.

II. POSSE PBLICA EX LEGE DECORRENTE DOS REGIMES JURDICOS AMBIENTAIS E DO ATO DE CRIAO DE UNIDADES DE CONSERVAO
Em tema de unidades de conservao, a posse pblica, antes de exteriorizarse por atos de arrecadao e fiscalizao, dimana diretamente da lei. Algumas categorias de unidades de conservao podem ser de domnio pblico ou privado62 , outras de domnio exclusivamente pblico63 e somente uma de domnio exclusivamente privado64 sendo que, as de domnio pblico, no admitem posse concorrente de terceiros, porque a POSSE ex vi legis - expressamente deferida Administrao Pblica (Unio/Ibama) no ato da constituio da unidade de conservao; no entanto, em algumas dessas unidades de domnio pblico admitido o USO da rea por populaes tradicionais. Os efeitos do ato normativo (lei) ou do ato de efeitos materiais (decreto) que instituem as unidades de conservao implicam na imediata supresso dos direitos possessrios de particulares sobre a rea afetada ao meio ambiente, e implicam, seja na obrigatoriedade do ente pblico desapropriar o domnio, seja no direito subjetivo pblico do desapossado ajuizar a desapropriao indireta em face do Estado, pela privao de uso e gozo que o ato acarreta sua esfera de direitos. A Oposio do rgo ambiental na possessria entre particulares, incidente em reas ambientalmente protegidas por lei ou ato formal, seria a ttulo de concurso posse, ante a evidncia de a natureza jurdica de determinadas categorias de unidades de conservao no agasalhar a pretensa posse dos opostos, mas somente a posse da opoente.

III. POSSE PARTICULAR SOBRE TERRAS PBLICAS CONDICIONADA POTENCIALIDADE DE CONVERSO EM DOMNIO
62 Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea de Proteo Ambiental e rea de Relevante Interesse Ecolgico. 63 Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel. 64 Reserva Particular do Patrimnio Natural.

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Qualquer pretenso de legitimao de posse ou de regularizao fundiria sobre terras pblicas pressupe o exerccio da denominada posse agrria. A posse agrria difere da posse civil, na medida em que no se satisfaz com o simples fato da ocupao, sendo exigvel tambm o elemento teleolgico. Pela teoria civilista, o fenmeno da posse, a par de constituir um fato incondicionado a qualquer formalismo, acarreta ao oponente do possuidor o nus inverso de provar-lhe a m-f, tanto que a redao do pargrafo nico do art. 201 fixa expressamente a presuno juris tantum de boa-f ao possuidor com justo ttulo, salvo prova em contrrio, ou quando a lei expressamente no admite esta presuno. Diferentemente da teoria civilista, o conceito de posse agrria teleolgico, finalstico. E o desde as origens, v.g. o art. 156 da Carta de 1946, com a redao dada pela EC n 10/64, a assegurar direito de aquisio unicamente sobre posses exercidas em at 100 hectares de terras devolutas, comprovada moradia habitual (permanente, na dico da Lei n 6.383/1976) e produtividade. Antes disso, mesmo a usucapio pro labore se restringia a amplitude da ocupao (10 hectares) e se exigia a produo e a morada habitual (art. 125 da CF/1934 e 148 da CF/1937). Com louvvel pertincia, Pontes de Miranda, conquanto equiparando a figura dos possuidores civil e agrrio, descortinou a diferena entre ambos, ao pontuar que Posseiro o que tem posse em terra devoluta, com os mais requisitos que a lei exige titulao (Tratado, cit., v. 2, 1.418). Discorrendo acerca do fenmeno do reconhecimento das posses exercidas em terras devolutas, Paulo Tormin Borges escreve: A mecnica da legitimao vem regulada pela Lei n 6.383, de 7 de dezembro de 1976 (arts. 29 a 31), exigindose que o interessado: I- no seja proprietrio de imvel rural; II - comprove morada permanente e cultura efetiva, pelo prazo mnimo de 1 (um) ano.(...) Portanto, se no restarem preenchidos os requisitos para converso da posse agrria em aquisio de domnio, de ser aplicado o art. 1.208/CC, em termos a no caracterizarem posse os atos de mera permisso ou tolerncia. Por conseguinte, sequer podendo ser reconhecida como posse a deteno da rea, no h que se falar em justo ttulo agrrio e muito menos em presuno de boa-f, capazes de albergar a legitimao ou regularizao de tais reas.

IV. AUSNCIA DE DIREITO POSSESSRIO SOBRE BEM PBLICO


Por ainda outros fundamentos, alm da particularidade da posse agrria

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- tema abordado anteriormente - aliada impossibilidade de usucapio sobre bem pblico65, a doutrina e a jurisprudncia majoritrias entendem que no cabe a proteo possessria aquela insculpida no Cdigo Civil ptrio - sobre bens pblicos, a menos que haja a anuncia prvia do ente pblico. A ocupao pelo particular, sem anuncia prvia, constitui-se em posse de carter precrio; tida como ato de mera tolerncia do Poder Pblico, fazendo com que o pedido de proteo possessria do particular seja juridicamente impossvel, o que levaria o autor carncia do direito de ao66 67 68. Ressalta-se, mais uma vez, que no se trata de posse em terras particulares regida pelo regime civilista - cujo direito, por ser disponvel, poderia, em tese, gerar a usucapio, mas sim de ocupao de bem pblico, onde vedada a usucapio, consoante art. 102 do Cdigo Civil, art. 200 do DL. 9.760/1946 e art. 191, pargrafo nico da Constituio Federal. Nesse sentido no h que se analisar quaisquer dos requisitos da posse delineados pelo Cdigo Civil brasileiro, para aplicao ao bem jurdico de domnio pblico, posto que o direito a proteg-lo , sem dvida alguma, de carter pblico.

65 Art. 200. Os bens imveis da Unio seja qual for a sua natureza, no so sujeitos a usucapio. SMULA N. 340 DO STF - Desde da vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos no podem ser adquiridos por usucapio. 66 STJ - REsp n 2002.01568512-DF- DJ 13/06/05 - Pg. 310. - Ementa: MANUTENO DE POSSE. OCUPAO DE REA PBLICA, ADMINISTRADA PELA TERRACAP COMPANHIA IMOBILIRIA DE BRASLIA. INADMISSIBILIDADE DA PROTEO POSSESSRIA. A ocupao de bem pblico no passa de simples deteno, caso em que se afigura inadmissvel o pleito de proteo possessria contra o rgo pblico. No induzem posse os atos de mera tolerncia (art. 497 do Cdigo Civil/1916). Precedentes do STJ. Recurso especial conhecido e provido. 67 TJDFT - APELAO CIVIL N 19990110854048 - RELATOR DES. JOO MARIOSI - 1 TURMA CVEL - Ementa: CIVIL - INTERDITO PROIBITRIO - TERRA PBLICA - OCUPAO PRECRIA - POSSE INEXISTENTE - CONDIES DA AO, NO PREENCHIMENTO: EXTINO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MRITO ART. 267, INCISO VI DO CPC. NO PROVIMENTO AO RECURSO. - 1 - Constitui pedido juridicamente impossvel, a proteo possessria deduzida por particular sobre bem pblico contra rgo pblico detentor da propriedade. 3 - As terras pblicas no podem ser objeto de posse ou usucapio, podendo, somente, sua ocupao ser tolerada ou permitida. 4 - No tendo os requerentes legitimidade, nem interesse para postular o direito proteo possessria, faltam-lhes as condies da ao. Negaram provimento. Unnime. 68 TJDFT - APELAO CIVIL N 19990110461213 - RELATORA DESA. VERA ANDRIGHI - 4 TURMA CVEL - Ementa : CIVIL. PROCESSO CIVIL. INTERDITO PROIBITRIO. DISTRITO FEDERAL. POSSE. REA PBLICA. IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. 1 -As terras pblicas esto excludas da proteo possessria, tendo em vista o carter de precariedade de que se revestem as detenes exercidas sobre aquele patrimnio, o qual pode ser reclamado, a todo instante, pela administrao pblica.

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V. DO CABIMENTO, EM TESE, DA OPOSIO EM AO POSSESSRIA


Feitas essas consideraes preliminares, impe-se uma incurso pelas fundamentaes jurdicas e doutrinrias que justificariam, em tese, a Oposio Processual do Poder Pblico em aes possessrias entre particulares, em que pese a existncia de entendimentos contrrios. Estatui o artigo 56 do Cdigo de Processo Civil Brasileiro que: Quem pretender, no todo ou em parte, a coisa ou o direito sobre que controvertem autor e ru, poder, at ser proferida a sentena oferecer oposio contra ambos. Em uma leitura mais apressada e legalista, poder-se-ia dizer da inadequao processual do Poder Pblico oferecer oposio em ao possessria entre particulares, em decorrncia do estatudo no pargrafo 2 do art. 1.210 do CC69, ou mesmo do disposto no art. 923 do CPC70. Ocorre que qualquer deciso judicial nos autos da ao possessria incidente em terras pblicas poderia confluir para a constituio de direito ao particular, ocasionando tambm eventuais prejuzos ao ente pblico. O ilustre juiz de Direito, Jansen Fialho de Almeida, titular da Vara Cvel de

69 No obsta manuteno ou reintegrao na posse a alegao de propriedade ou de outro direito sobre a coisa. 70 Na pendncia do processo possessrio defeso, assim ao autor como ao ru, intentar ao de reconhecimento do domnio.

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planaltina-DF, retrata bem este tema em seu artigo: O cabimento da oposio pelo proprietrio com base no domnio, em ao possessria disputada por terceiros sobre bens pblicos71,in www.cjf.gov.br/revista/nmero 23/artigos 10.

71 Ao possessria - Administrao deve intervir na disputa de bem pblico Tema relevante que ainda vem encontrando certa resistncia na jurisprudncia e parte da doutrina, diz respeito ao cabimento da denominada Oposio, modalidade de interveno de terceiros previsto no artigo 56 do Cdigo de Processo Civil, no que tange ao proprietrio, isto , a Administrao, com fundamento no domnio, adentrar na lide em que particulares disputam a posse de bem pblico. Pleiteia-se nessa via, ao terceiro juridicamente interessado, possa buscar a coisa ou direito que controvertem autor e ru, instituto a consagrar o princpio da celeridade processual. Neste contexto, os Tribunais tm admitido que particulares discutam a posse sobre rea pblica, sem a interveno da Administrao, mesmo que no exista qualquer autorizao dessa ocupao, calcando-se no entendimento de que posse e domnio so institutos diversos. Na mesma linha, tm compreendido que nas aes possessrias disputadas entre esses particulares, o ente pblico no pode integr-la como opoente, porque estaria intervindo como proprietrio e no como possuidor, ao que dispem o artigo 923 do CPC e o pargrafo 2 do artigo 1.210 do Cdigo Civil que vedam, na pendncia de processo possessrio ao autor ou ru, estendendo-se ao terceiro, intentar ao de reconhecimento do domnio, porquanto a oposio teria em verdade esse objetivo reivindicatrio. E alm de ser-lhe defeso intervir como opoente, sequer poder ajuizar a ao reivindicatria porque pendente a possessria, mesmo que no seja parte nesta. Outro argumento usado diz respeito ao fato de que a sentena nenhum efeito lhe surtiria, porque no sendo parte lhe ineficaz, podendo oportunamente ajuizar a competente ao reivindicatria, que tutela especificadamente o domnio (artigo 472, CPC). Esse encadeamento interpretativo advm de decises do extinto TFR quando a questo fundiria no tinha os mesmos contornos de hoje, acentuado pela supervenincia da nova ordem constitucional, estabelecendo diversos princpios e instrumentos de defesa do patrimnio da nao. Entendemos, ao reverso, quando se trate de um bem pblico perfeitamente possvel o ingresso do poder representativo, como terceiro, opoente, proprietrio, fundado na alegao do domnio. Cabe registrar de plano, que nas aes possessrias, em regra, apesar de no se perquirir sobre a dominialidade do bem, a discusso em relevo ressalta os limites das regras previstas pelas normas de direito privado, haja vista que se trata de rea pblica, envolvendo outras peculiaridades. Por conseqncia, o tratamento jurdico no pode ser o mesmo, merecendo ponderaes, s quais passamos a demonstrar. Como suscita, de pleno conhecimento que a condio das terras da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, e respectivas entidades da Administrao Indireta, relativamente propriedade, posse, uso, de extrema complexidade. Muitas reas so ditas como desapropriadas, mas sequer foram pagas as indenizaes; outras no so discriminadas; discute-se a prpria origem do ttulo de dominialidade; falsificaes de escrituras etc. O certo que, ao se rejeitar o interesse jurdico desses entes na demanda, poder ocasionar srios riscos com danos irreparveis sociedade. Esse efeito nefasto evidente, visto que numa rea onde a Administrao detentora do domnio, ter o juiz de deferir a sua posse a terceiros, particulares - cuja ao tem natureza dplice (artigo 922 do CPC) -, que podero, munidos de uma liminar ou sentena, alienar livremente tal direito e at, clandestinamente fracion-la, correndo-se o risco da proliferao de condomnios (ir)regulares, disfarados sob o manto da Justia (artigo 42, pargrafo 3 do CPC). Assim, a perdurar, consubstanciar-se-o em prejuzos irreversveis, resultando na prevalncia da manuteno da situao de fato, mesmo manifestamente contrria situao de direito. No se olvide da possibilidade das partes agirem em conluio para obter esse fim. Mesmo que se operem somente entre as partes os efeitos e limites subjetivos da coisa julgada, sabemos que na prtica, os incautos, ou at no j mais to imprudentes, podero fazer disso uma moeda de compra e venda. Outrossim, ponto a merecer destaque circunscreve-se em que, mesmo a Administrao ajuizando a ao reivindicatria posteriormente, pode gerar o direito indenizao por benfeitorias ao possuidor, diga-se ocupante, com direito de reteno no imvel at o efetivo pagamento, mormente munido de um ttulo judicial.[...].

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A jurisprudncia ptria em geral alinha-se tambm a esse entendimento72 73 74 75 76 .


72 STF - RE n 90734-RJ - Rel. des. Dcio Miranda - DJ 24/08/79 - Ementa: PROCESSUAL. TERRENOS DE MARINHA. 1) recurso extraordinrio da unio. A disputa possessria entre particulares, sobre terreno de marinha, no suscita, em regra, a competncia da justia federal. A Unio no litisconsorte necessria, pois no est em jogo seu direito sobranceiro deciso que se profira. Se tiver interesse na lide, deve a unio em tempo hbil requerer sua admisso como assistente ou oferecer oposio, caso em que se deslocar a competncia. 2) recurso extraordinrio de um dos particulares. bices dos incisos V e VIII do art. 308 do RISTF. (destaques do transcritor) 73 STJ - Conflito de Competncia n 15.323 SC 95/0051813-9, rel. min. Fontes de Alencar, DJ 04/03/1996 - Ementa: COMPETNCIA. CONFLITO NEGATIVO. A ao possessria entre particulares relativa a terreno de marinha da competncia da Justia Estadual, se a Unio no chega ao feito como assistente ou opoente. Unnime. (destaques do transcritor) 74 TRF 4. Regio - Apelao Cvel n . 9504613632-RS - rel. des. Alcides Vettorazzi - 4. Turma, DJ 02/01/01. Pg. 441. Ementa: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. TERRA DE MARINHA. REVELIA. PRESUNO RELATIVA. OPOSIO EM POSSESSRIA. ART. 56, CPC. REINTEGRAO DE POSSE. DISCUSSO DE DOMNIO. ART. 923 CPC. PERDA OBJETO. [....] 2. Quem pretender, no todo ou em parte, a coisa ou o direito sobre que controvertem autor e ru poder, at ser proferida a sentena, oferecer oposio contra ambos. Art. 56 do CPC. 3. Segundo Humberto Theodoro Jnior, in Curso de Direito Processual Civil, 14 ed., Ed. Forense, 1994, p. 116: Consiste a oposio, portanto, na ao de terceiro para excluir tanto o autor como o ru. Com essa interveno no processo alheio, o terceiro visa a defender o que seu e est sendo disputado em juzo por outrem.4. Na pendncia do processo possessrio defeso, assim ao autor como ao ru, intentar ao de reconhecimento do domnio, mas no ao terceiro. Inteligncia do art. 923 do CPC (grifei). 75 TJDFT- Apelao Civil n 2003011041022-4, rel. des. Jeronymo de Souza, 3 Turma cvel: Ementa: DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. OPOSIO. CONCEITO. TERRACAP. DEBATE SOBRE PROPRIEDADE. CABIMENTO. CONDIES DA AO. POSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. RECURSO PROVIDO. REGULAR PROCESSAMENTO DO FEITO. III Enquanto o Cdigo Civil Brasileiro adotou a teoria objetiva, segundo a qual a posse a visibilidade do domnio, a oposio (CPC, art. 56) o instrumento posto disposio de quem pretender, no todo ou em parte, a coisa ou o direito sobre que controvertem autor e ru poder, at ser proferida a sentena, oferecer oposio contra ambos. IV Como a certido expedida pelo registro imobilirio competente impede que se descarte, de plano, a possibilidade da apelante ser titular do direito invocado, revela-se temerrio impedir-se que a Terracap, por meio de oposio, pleiteie desde j o reconhecimento da propriedade do imvel em litgio, antes de um suposto prejuzo a demandar reparao, especialmente em homenagem ao princpio da celeridade processual. V Recurso provido para determinar o processamento regular da oposio. 76 Veja-se ainda trechos do voto do eminente relator Jeronymo de Souza, proferido no julgamento TJDFT- Apelao Civil n 2003011041022-4: [....] Urge ressaltar que, por determinao emanada da Carta Magna (art. 183, 3 e 191, pargrafo nico), os bens pblicos imveis no podem ser adquiridos por usucapio. Ora, no sendo os bens pblicos dominiais suscetveis de aquisio por usucapio, o poder de fato exercido sobre eles no induz posse, mas mera deteno, decorrente de atos de permisso ou tolerncia por parte do Poder Pblico. No se pode deduzir que a mera tolerncia do poder pblico autorize o deferimento do pleito. O art. 497 do CCB, assim dispe: no induzem posse, os atos de mera permisso ou tolerncia, assim como, no autorizam a sua aquisio, os atos violentos ou clandestinos, seno depois de cessar a violncia, ou clandestinidade. Ora, no momento deste estudo, no poder o julgador cogitar da procedncia ou no do pedido, porquanto se trata de questo a ser examinada no mrito. , portanto, a oposio interveno de terceiro em processo alheio, com o objetivo de excluir tanto o autor como o ru, visando defender o que seu e est sendo objeto de disputa em juzo, alm de evitar a materializao de eventual dano capaz de exigir, mais adiante, uma outra ao para obter a devida reparao. (grifei) Confira-se que a certido expedida pelo 3 Registro de Imveis do Distrito Federal (fl. 21) impede que se descarte, de plano, a possibilidade da apelante ser titular do direito invocado, podendo acarretarlhe tal medida efetivo dano, com necessidade de ser intentada outra ao para perseguir o devido ressarcimento. Ora, no podemos nos esquecer que, se de um lado a apelante pessoa jurdica de direito privado, seu patrimnio compe-se de bens imobilirios pblicos. Torna-se, assim, indispensvel sua anlise em funo da natureza pblica do bem, insuscetvel de sofrer posse legtima por particulares, conforme remansosa doutrina e jurisprudncia.

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VI. OPOSIO DO ENTE PBLICO A FUNDAMENTO DE ESBULHO POSSESSRIO EMPREENDIDO PELOS OPOSTOS
Em princpio, a causa de pedir do Poder Pblico em Oposio encontraria fundamento no fato de ter sido esbulhado pelos opostos, haja vista que, como j evidenciado, o simples ingresso em terras pblicas sem a permisso do ente pblico estaria a configurar o esbulho possessrio, ainda que este ente pblico no ostentasse atos materiais de posse. Portanto, a Ao de Oposio poder ter como opostos todos os que entre si digladiem pela suposta melhor posse sobre um bem de domnio pblico, pois, como demonstrado, h a impossibilidade jurdica de dar-se validade jurdica a esse tipo de ocupao, haja vista tratar-se de posse precria, em razo da ausncia de prvia autorizao do Poder Pblico para ingresso na rea, por conseguinte, a qualquer tempo que o Poder Pblico venha a adotar medidas legais para evacuao da rea, seu direito de ao estar ntegro, posto que a sua inrcia, no passaria de mera tolerncia. Foi exatamente para permitir controle sobre situaes tais que o legislador preceituou:

DECRETO-LEI N 9.760, DE 5 DE SETEMBRO DE 1946. Art. 20. Aos bens imveis da Unio, quando indevidamente ocupados, invadidos, turbados na posse, ameaados de perigos ou confundidos em suas limitaes, cabem os remdios de direito comum. Art. 71. O ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta, poder ser sumariamente despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Cdigo Civil. (...) Art. 132. A Unio poder, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupao, observados os prazos fixados no 3, do art. 89. ..)

Estando demonstrada a inexistncia de autorizao do Poder Pblico para ingresso dos opostos na rea, a inexistncia de ocupao passvel de ser considerada posse agrria a benefcio dos mesmos e as vedaes sua pretenso de regularizao fundiria, no h concluso outra, seno a de que eventuais opostos afiguram-se como ocupantes irregulares de terras pblicas. No obstante a Oposio travar-se na esfera cvel, o ente pblico deve estar

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atento ao ilcito penal em tese cometido por particulares Crime contra o Patrimnio Pblico a demandar ao prpria e juzo prprio, reforando, mais uma vez, o interesse jurdico do oponente pblico, com o conseqente deslocamento do feito civil para a Justia Federal, posto que seria uma incongruncia jurdica uma das demandas a ao cvel tramitar na Justia Estadual, e a outra - ao penal tramitar na Justia Federal. O fato de o artigo 20 da Lei n 4.947/6677 definir como crime a ocupao ilegtima de terras pblicas evidencia o dolo genrico da conduta tpica, at porque, ex vi do art. 21 do Cdigo Penal Brasileiro, dispensvel o conhecimento, pelo agente, de leis especiais que definem tal ou qual terra como pblica, porquanto o ato de invadir terras crime quer pelo art. 20 aludido, se forem pblicas, quer pelo art. 161, inciso II do CP (esbulho possessrio), se forem particulares, da a presuno jure et de jure de m-f que o impregna. Com efeito, conceder proteo possessria a qualquer ocupante irregular de terras pblicas, seria o mesmo que tornar lcita uma conduta reprovada pela lei penal/ agrria e pela sociedade, no parecendo ser esse o objetivo do Poder Judicirio.

VII. OPOSIO DO ENTE PBLICO A FUNDAMENTO APENAS DE DOMNIO


Ainda que o ente pblico buscasse a tutela jurisdicional do Estado para afastar a pretenso dos opostos, fundado apenas no direito de propriedade sobre o bem litigado o que nunca seria a nica causa de pedir da oposio, ante a natureza presuntiva de sua posse - mesmo assim sua pretenso teria guarida legal, haja vista tratar-se de situao subsumvel ao direito pblico, e no ao direito civil, a teor

77 A Lei n 4.947/66, que fixa normas de Direito Agrrio, tipifica como crime, em seu art. 20, caput e pargrafo nico, as seguintes condutas: Art. 20 - Invadir, com inteno de ocup-las, terras da Unio, dos Estados e dos Municpios: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 3 (trs) anos. Pargrafo nico. Na mesma pena incorre quem, com idntico propsito, invadir terras de rgos ou entidades federais, estaduais ou municipais, destinadas Reforma Agrria.

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do Acrdo do TJDFT, na Apelao Civil n 2002.11062765-4, relator des. Valter Xavier, 1 Turma Cvel, publicado no DJ 3 de 04/06/200378 79. Ex vi, a ao de oposio interposta por ente pblico no contraria os dispositivos legais, doutrinrios e jurisprudenciais, mesmo que tal pleito tivesse carter apenas reivindicativo de domnio.

VIII - JURISPRUDNCIA INTERNA COMPARADA DO TJDFT SOBRE O TEMA

Acredita-se que o Poder Judicirio do Distrito Federal tenha sido o rgo que mais experimentou o objeto deste trabalho, haja vista as constantes demandas possessrias envolvendo particulares em terras de domnio do Distrito Federal e s vezes da prpria Unio. Mesmo assim, esse tema ainda no est pacificado nas prprias Turmas daquele Tribunal, consoante pode ser observado nas informaes abaixo:
78 Ementa: PROCESSO CIVIL. OPOSIO. DEBATE SOBRE PROPRIEDADE. CABIMENTO. CONDIES DA AO. POSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO .1. Sendo a posse a visibilidade do domnio, nada impede que se discuta propriedade em feito de oposio assentado em ao possessria . 2. Analisam-se as condies da ao pelos fatos narrados, no pelos provados. A impossibilidade jurdica do pedido, autorizadora da extino do processo sem exame do mrito, corresponde vedao absoluta, pela ordem jurdica, de acolhimento ao pleiteado pelo autor. A eventual inviabilidade de acatar-se o pleito, merc de falha de pressupostos de natureza ftica e isolada, implica improcedncia da pretenso. Apelo provido. Unnime. 79 Ainda sobre esse assunto, veja-se trecho do voto do desembargador Nvio Gonalves, do egrgio TJDFT, APC 39.736/96: Vimos que, se o domnio subjaz querela possessria, a exceptio proprietatis admissvel. E exatamente por ser admissvel ampliar-se o objeto lgico do processo, a controvrsia travada j no se limita ao fato da posse, mas aprofunda-se investigao do domnio, ainda que s para se poder decidir da posse. Certo, essa ocorrncia no subtrai ao seu carter possessrio, porque a sentena vista em seu contedo autorizativo s poder decidir sobre posse; a resoluo sobre domnio necessria a concluir sobre a posse resoluo incidenter tantum. Contudo, ainda sem integrar o thema judicandum, mas entrando no processo como objeto necessrio do exame judicial sob o ponto de vista lgico, a questo de domnio fica submetida, nos prprios autos da ao possessria cognitio, embora no ao judicium. Em tais condies, seria desnecessria e perturbadora a propositura paralela da ao petitria, em que se agitaria, ao fim e ao cabo, a mesma questo (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. VIII, pgs. 512 e 513, n 345, ao art. 923). Como sabido, existem dois fundamentos para que algum proponha ao possessria contra outrem: a posse ou o domnio. O fato posse ou jus possessionis decorre do exerccio de um dos elementos da propriedade, sua parte visvel ou sensvel, material, defluente da explorao da coisa, auferindo-lhe as vantagens que a sua destinao propicia. Ao lado da posse como fato, existe o direito posse que decorre do jus iure, da propriedade sobre a coisa. Esse o jus possidendi que emana do domnio. o caso da Terracap. Em tese, portanto, sendo as terras disputadas do domnio pblico, a posse dos particulares se apresentaria como simples poder de fato revelado pelo exerccio aparente de algum poder inerente ao domnio, no menos exato e que no induzem posse os atos de mera permisso ou tolerncia, como textualmente ressalva o art. 497 do Cdigo Civil. Assim, fica claro no constituir a oposio providncia vedada pelo art. 923 do Cdigo de Processo Civil, que destina a coibir a propositura da reivindicao. A oposio admitida nas aes possessrias (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, de CELSO AGRICOLA BARBI, vol. I, pg. 315, tomo II). Diante do exposto, dou provimento ao apelo para afastar a carncia da ao, devendo a oposio ter regular tramitao (...).

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1 TURMA CVEL
1 Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem. Isso porque o juzo possessrio destina-se a proteger to somente o poder ftico sobre a coisa, sem questionar a titularizao jurdica para o exerccio deste direito, enquanto o juzo petitrio discute a titularizao jurdica de quem exerce aquele poder de fato. Mostra-se juridicamente impossvel o pedido de posse formulado pelo opoente. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 255284 (Rel. des. Hermenegildo Gonalves); Acrdo n 250237 (Rel. des. Convocado Roberval Casemiro Belinati; Acrdo n 250236 (Rel. des. Convocado Roberval Casemiro Belinati); Acrdo n 219636 (Rel. des. Natanael Caetano Fernandes;Acrdo n 212278 (Rel. des. Convocado Joo Egmont Lencio Lopes); Acrdo n 198029 (Rel. des. Convocado Jos Divino de Oliveira); Acrdo n 197521 (Rel. des. Convocado Joo Egmont Lencio Lopes); Acrdo n 195321 (Rel. des. Convocado Jos Divino de Oliveira); Acrdo n 131592 (Rel. des. Hermenegildo Gonalves); Acrdo n 131590 (Rel. des. Hermenegildo Gonalves). Deciso por maioria: Acrdo n 251903 (Rel. designado des. Hermenegildo Gonalves) 2 Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, vez que a posse a visibilidade do domnio, nada impedindo que essa persiga, desde j, o reconhecimento da propriedade do imvel em litgio, antes de um suposto prejuzo a demandar reparao, homenageando-se, inclusive, o Princpio da Celeridade Processual. Ademais, a posse do Poder Pblico sobre imveis de sua propriedade exercida permanentemente, como emanao de sua autoridade, mesmo sem externar atos materiais de posse efetiva. A Terracap, mesmo sendo pessoa jurdica de direito privado, constitui ente do Poder Pblico, possuindo legitimidade para a oposio formulada visando assegurar-lhe proteo possessria. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 242117 (Rel. Des.

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Asdrubal Nascimento Lima);Acrdo n 194592 (Rel. des. Valter Xavier); Acrdo n 181353 (Rel. des. convocado George Lopes Leite). .................................................................................................................................

2 TURMA CVEL
1 Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, pois em se tratando de imvel pblico, a posse exercida permanentemente e com exclusividade pelo detentor do domnio, mesmo sem emanao de atos materiais de posse efetiva, e a alegao do opoente de que seu proprietrio equivale alegao de que o possuidor. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 214740 (Rel. des. Joo de Assis Mariosi); Acrdo n 207973 (Rel. des. Waldir Lencio Jnior); Acrdo n 195553 (Rel. desa. Carmelita Indiano Brasil); Acrdo n 193349 (Rel. desa. Carmelita Indiano Brasil); Acrdo n 153758 (Rel. desa. Adelith de Carvalho Lopes). Deciso por maioria: Acrdo n 212579 (Rel. designada desa. Carmelita Indiano Brasil) 2 Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, conforme assevera o ordenamento vigente. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 200345 (Rel. des. Jos Jacinto Costa Carvalho); Acrdo n 186052 (Rel. desa. Adelith de Carvalho Lopes). ...................................................................................................................................

3 TURMA CVEL
1 Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, face ao bice expresso no art. 923 do CPC. Nesses casos, a Terracap considerada carecedora da

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ao em virtude da impossibilidade jurdica do pedido. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 241049 (Rel. des. Asdrbal Zola V. Cruxn); Acrdo n 229689 (Rel. des. Asdrbal Zola V. Cruxn); Acrdo n 227225 (Rel. des. Lcio Resende da Silva); Acrdo n 223850 (Rel. des. Asdrbal Zola V. Cruxn); Acrdo n 193752 (Rel. des. Lcio Resende da Silva); Acrdo n 162272 (Rel. des. Wellington Medeiros). Deciso por maioria : Acrdo n 230059 (Rel. designado des. Lcio Resende da Silva); Acrdo n 230058 (Rel. designado des. Lcio Resende da Silva); Acrdo n 230054 (Rel. designado des. Lcio Resende da Silva). 2 Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, pois, em se tratando o objeto da ao possessria, envolvendo particulares, de imvel pblico e no havendo autorizao para sua ocupao, no h falar-se em posse, mas em mera deteno do bem. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 209733 (Rel. des. Asdrbal Zola V. Cruxn); Acrdo n 194816 (Rel. des. Jos Jeronymo B. de Souza); Acrdo n 173755 (Rel. des. Jos Jeronymo B. de Souza) Deciso por maioria: Acrdo n 237138 (Rel. des. convocado Benito Augusto Tiezzi) .......................................................................................................................

4 TURMA CVEL
1 Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem. Isso se deve ao fato de que a posse do Poder Pblico sobre imveis de sua propriedade exercida permanentemente, como emanao de sua autoridade, mesmo sem externar atos materiais de posse efetiva. Alm disso, mostra-se vivel e necessria a discusso do domnio nas aes possessrias em que se

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alegue a propriedade pblica do bem, haja vista que a natureza privada constitui condio da ao.
Precedentes - Deciso unnime: Acrdo n 228590 (Rel. des. Humberto Adjuto Ulha); Acrdo n 221490 (Rel. des. Jos Cruz Macedo); Acrdo n 194609 (Rel. des. Humberto Adjuto Ulha).

2 Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, tendo em vista o disposto no art. 923 do CPC. Em ao de reintegrao de posse onde no se discute o domnio do bem, deve-se confrontar apenas a situao dos litigantes (direito de posse), e no a de um ou outro frente ao legtimo titular (direito de propriedade), sendo certo que este poder reaver o bem, a qualquer momento, daquele que o possua sem o seu consentimento.
Precedentes: Deciso por maioria: Acrdo n 253085 (Rel. desa. Haydevalda Sampaio).

...........................................................................................................

5 TURMA CVEL
1 Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, carecendo, a mesma, de interesse de agir, j que a tutela judicial que busca no tem qualquer utilidade prtica, vez que no necessita que se declare como terras pblicas rea sobre a qual h o litgio possessrio, pois sua propriedade objeto de registro pblico. Ademais, a qualquer momento, ingressar com ao prpria visando retomada da posse da rea. Precedentes - Deciso unnime: Acrdo n 234348 (Rel. des. Romeu Gonzaga Neiva); Acrdo n 232901 (Rel. des. Asdrubal Nascimento Lima); Acrdo n 222623 (Rel. desa. Haydevalda Sampaio); Acrdo n 222120 (Rel. des. convocado Joo Timteo); Acrdo n 155429 (Rel. des. Romeu Gonzaga Neiva). 2 Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem. incontroverso que os imveis

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escriturados em nome da Terracap constituem bens pblicos, cuja ocupao pelo particular, se no autorizada ou permitida pelo ente pblico, no caracteriza posse e no redunda direitos possessrios, no passando, pois, de simples deteno. Por tal motivo, so insuscetveis de proteo possessria contra este rgo pblico. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 256606 (Rel. designado des. Asdrubal Nascimento Lima) - Deciso por maioria: Acrdo n 155271 (Rel. des. Srgio Bittencourt) ...............................................................................................................................

6 TURMA CVEL
nico Entendimento: cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem. Isso porque a ocupao de rea pblica, no dispondo o ocupante de qualquer autorizao, fazendo-se por mera tolerncia ou clandestinamente, no induz posse a ser protegida pelos interditos. Alm disso, a posse do Poder Pblico sobre os respectivos imveis exercida de forma permanente, como emanao necessria de sua prpria autoridade, sem necessidade de atos materiais de ocupao fsica ou explorao efetiva. Precedentes: Deciso unnime: Acrdo n 251278 (Rel. des. Convocado Srgio Rocha); Acrdo n 219683 (Rel. des. Jair Oliveira Soares); Acrdo n 192513 (Rel. desa. Ana Maria Duarte Amarante); Acrdo n 190586 (Rel. desa. Sandra de Santis). ................................................................................................................................

3 CMARA CVEL
nico Entendimento: No cabvel oposio da Terracap, fundada na alegao de propriedade do bem, em ao possessria cuja discusso no gira em torno do domnio do bem, carecendo, a mesma, de interesse de agir, j que a tutela judicial que busca no tem qualquer utilidade prtica, vez que no necessita que se declare como terras pblicas rea sobre a qual h o litgio possessrio, pois sua propriedade objeto de

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registro pblico. Ademais, a qualquer momento, ingressar com ao prpria visando retomada da posse da rea. Precedentes - Deciso unnime: Acrdo n 255344 (Rel. des. Asdrubal Nascimento Lima). Na mesma linha das decises favorveis acima apontadas, calha transcrever parte do dispositivo da judiciosa sentena proferida pelo eminente magistrado da Vara Federal nica de Altamira-PA, dr. Herculano Martins Nacif, nos autos da ao de oposio n 2006.39.03.002611-8, promovida pelo Incra, em face das partes digladiadoras na ao possessria n. 2006.39.03.002610-4, incidente em terras pblicas federais:

III - DISPOSITIVO
94. Pelo exposto, com espeque nos art. 59, 61 e 269, inciso I, do digesto Processual Civil, julgo procedente a presente oposio, determinando a imisso do Incra na posse da rea, nos termos requeridos na inicial, com vistas a efetivar a implementao dos seus objetivos institucionais, em especial, para que realize a implantao do Projeto de Assentamento Rio Gelado a que se refere a fl. 29. 95. Em conseqncia, julgo improcedente o pedido veiculado na ao possessria. 96. Revogo a liminar concedida fl. 59 da ao atuada sob n 2006.39.03.002610-4. 97. Presentes os requisitos e pressupostos comandados pelo art. 273, do CPC, nos termos da fundamentao deste decisum a que me reporto, especialmente quanto ao receio de dano irreparvel ou de difcil reparao, tendo em mira a instabilidade social instalada na rea do grave conflito agrrio, concedo a antecipao dos efeitos da tutela, para determinar a imediata imisso do Incra na posse da rea, objeto do litgio. 98. Expea-se mandado de imisso de posse e ofcio Polcia Federal, requisitando a fora policial necessria segurana da efetivao da diligncia, devendo o Incra fornecer autoridade policial os dados relativos ao dimensionamento da questo, para que seja mobilizado o efetivo policial necessrio e suficiente.

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99. Ao critrio do Incra, os opostos/rus na ao possessria podero ser mantidos na rea em que atualmente desenvolvem suas atividades agrcolas, na condio de potenciais clientes da reforma agrria. [...] Ainda comungando da mesma linha de raciocnio, foi o julgado do TRF da 1 Regio, proferido pela Sexta Turma, e relatrio do desembargador federal Daniel Paes Ribeiro, no Agravo de Instrumento n 2004.01.00.039724-0/RO: EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AO DE REINTEGRAO DE POSSE ENTRE PARTICULARES. TERRAS DA UNIO. INTERVENODOINSTITUTONACIONALDECOLONIZAO E REFORMA AGRRIA (INCRA) NA LIDE. COMPETNCIA. 1. Demonstrado e evidenciado o interesse da autarquia agrria na lide, deve ela ser mantida na relao processual, com a fixao da competncia da Justia Federal, para processar e julgar a ao. RELATRIO: [....] O ilustre Juiz Federal Titular da 1. Vara da Seo Judiciria do Estado de Rondnia acolheu a competncia, determinando a incluso do Incra no feito e sua intimao para se manifestar no prazo de cinco dias. Com a manifestao do Incra, os autos foram conclusos ao MM Juiz Federal Substituto da 2. Vara, respondendo pela 1. Vara, que proferiu a deciso ora agravada, ao entendimento de que a interveno do Incra neste feito sem propsito, na medida em que nesta ao os requerentes e os requeridos discutem a posse, no o domnio e a eventual sentena da ao de reintegrao em nada alterar a situao jurdica do Incra (fls. 20). Em que pese o acerto do argumento de que, no caso, est em discusso a posse e no o domnio,penso que tal circunstncia no basta, por si s, para afastar o interesse do Incra, manifestado nos autos sobre a forma de oposio. [...] Como visto, a sentena proferida pelo ilustre juiz federal de Altamira-PA e a Deciso do TRF da 1 Regio so dignas de louvor; representam mais uma vitria no combate grilagem de terras pblicas na Regio Norte do pas, disponibilizando advocacia pblica federal mais instrumento processual na sua rdua misso de retornar ao patrimnio pblico as reas irregularmente ocupadas por terceiros. Assim, com o devido respeito aos entendimentos contrrios, no aceitar a via processual da oposio para que o ente pblico recupere a sua posse/domnio,

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seria o mesmo que reconhecer a posse a um dos opostos, o que implicaria na prevalncia do direito privado frente ao direito pblico, chancelando, desta forma, o locupletamento do particular em prejuzo da sociedade; ainda mais sabendose que estes no vm sequer remunerando o errio pelo uso, gozo e fruio do bem pblico. Com a devida vnia, o direito processual, meramente instrumental, no pode sobrepor-se aplicao do direito material, comprometendo a plena efetividade e celeridade da demanda posta apreciao do Estado-juiz.

IX. CONCLUSO
Trazidos reflexo esses delineamentos sobre o cabimento da oposio em possessria, evidencia-se que, alm dos remdios jurdicos dos interditos possessrios, da reivindicatria e da ao civil pblica, a oposio do Poder Pblico em aes possessrias entre particulares pode surgir como mais um instrumento processual a ser incrementado pelas representaes judiciais pblicas, com o fito de se tentar reverter - com maior celeridade - ao patrimnio pblico as reas de domnio pblico irregularmente ocupadas, e conseqente redestinao dessas terras aos fins colimados pelo Estado brasileiro. A resistncia ao novo compreensvel, mas no tolervel, portanto, a busca da solidificao do cabimento do instituto jurdico da oposio em possessria deve ser uma constante a ser perseguida pelo advogado pblico, como forma de despertar no magistrado um novo olhar sobre esse assunto, a exemplo do que j vem ocorrendo no Judicirio do Distrito Federal e na Justia Federal do Estado do Par, no que se refere ocupao irregular de terras pblicas.

REFERNCIAS
Cdigo Civil Brasileiro - Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Cdigo de Processo Civil Brasileiro Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973.
Constituio Federal,

de 5 de outubro de 1988.

Decreto-Lei N 9.760/460, de 5 de setembro de 1946. Lei n 4.947/66, de 6 de abril de 1966. Lei n 9.985/00, de 18 de julho de 2000.

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ALMEIDA, Jansen Fialho de. O cabimento da oposio pelo proprietrio com base no domnio, em ao possessria disputada por terceiros sobre bens pblicos. www.cjf.gov.br/ revista/nmero 23/artigos 10. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lmen jris, 2001. BORGES, Paulo Tormin. Institutos Bsicos do Direito Agrrio. 4 ed. Ed. Saraiva. STF. Recurso Extraordinrio n 90734-RJ.
___. SMULA n 340.

STJ. Conflito de Competncia n 15.323 SC 95/0051813-9. ___. Recurso Especial n 1991.00103923-MT. ___. Recurso Especial n 2002.01568512-DF. TJDFT. Apelao Civil n 19990110854048. ____. Apelao Civil n 19990110461213. _____. Apelao Civil n 2003011041022-4. _____. Apelao Civil n 39.736/96. ____. Apelao Civil n 2002.11062765-4. _____. Jurisprudncia Interna Comparada, disponvel em www.tjdf.gov.br/jurisprudencia/ juriscomp/juriscomp_pcivil8.asp

O CALVRIO DO 2 DO A RT. 1.276 DO CDIGO CIVIL: VIDA E MORTE DE UM M ALFADADO DISPOSITIVO LEGAL A PARTIR DE UMA INTERPRETAO CONSTITUCIONAL
CRISTIANO CHAVES DE FARIAS Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado da Bahia Mestre em Cincias da Famlia na Sociedade Contempornea pela UCSal. Universidade Catlica de Salvador Professor de Direito Civil das Faculdades Jorge Amado (graduao e ps-graduao) e do curso JusPODIVM Centro Preparatrio para as carreiras jurdicas. Coordenador do curso de ps-graduao em Direito Civil do curso JusPODIVM
Sumrio: 1. Colocao do problema; 2. A necessidade de uma interpretao sistmica da Constituio e a inexistncia de direitos fundamentais absolutos; 3. A compreenso dos institutos e dispositivos do Cdigo Civil conforme a norma constitucional; 4. Noes gerais sobre a perda da propriedade pelo abandono; 5. A presuno de abandono no Cdigo Civil pela falta de pagamento de tributos e a sua conexo com o largo alcance da funo social da propriedade; 6. A(s) inconstitucionalidade(s) do 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil; 7. Notas conclusivas:a impossibilidade de salvao do 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil, impondo-se o reconhecimento de sua inconstitucionalidade para preservao dos valores constitucionais; Referncias. No sou escravo de ningum Ningum senhor do meu domnio Sei o que devo defender... Minha terra a terra que minha E sempre ser minha terra Tem a lua, tem estrelas e sempre ter (L EGIO URBANA)

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1. Colocao do problema
A mudana do vetor de compreenso do Direito Privado, que passa por um movimento de adaptao aos ventos que sopram do elevado planalto constitucional, vem causando profundos impactos na civilstica brasileira, seja sob o aspecto material, seja sob o formal. Impe-se ao civilista contemporneo (em atitude no vista quando da vigncia do Cdigo Civil de 1916) descortinar a estrutura endgena de institutos contidos no Cdigo Civil de 2002, analisando (mais do que a sua finalidade e a sua ratio essendi ) a sua compatibilidade com a tbua axiolgica da Constituio da Repblica de 1988. Enfim, tarefa do jurista de um novo tempo promover uma filtragem em institutos jurdicos diversos (muitos deles remontando a priscas eras) para garantir a concretizao da norma constitucional. O instituto da perda da propriedade pelo no pagamento de tributos (previsto no art. 1.276, 2, da Codificao de 2002) no pode ser subtrado dessa operao, pena de subverso hermenutica. Nessa ordem de idias, o momento de engendrar uma acurada anlise desse instituto, submetendo-o legalidade constitucional e assegurando uma interpretao construtiva e concretista da norma constitucional.

2. A necessidade de uma interpretao sistmica da Constituio e a inexistncia de direitos fundamentais absolutos


Os estudos mais recentes no mbito do Direito Constitucional vm percebendo que, especialmente aquelas promulgadas em espaos democrticos, as Cartas Constitucionais consubstanciam um produto dialtico resultante da combinao de diferentes ideologias, interesses e crenas. A partir dessa multiplicidade de concepes ideolgicas, no se apresenta rara a possibilidade de tenso, coliso, entre diferentes normas constitucionais, impondo-se, por conseguinte, a busca de uma unidade na interpretao constitucional. Esclarece LUS ROBERTO BARROSO no ser a Constituio um conjunto de normas justapostas, mas um sistema normativo fundado em determinadas idias que configuram um ncleo irredutvel, condicionante da inteligncia de qualquer de suas partes. Por isso, exsurge, com invulgar relevncia, o princpio interpretativo da unidade da Constituio, como especificao da interpretao sistemtica,

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impondo o dever de harmonizar as tenses e contradies entre normas, atravs da grande bssola da interpretao constitucional: os princpios fundamentais, gerais e setoriais inscritos ou decorrentes da Lei Maior. Ora, decorrendo de uma vontade unitria e geradas no mesmo momento, as normas constitucionais no podem estar em conflito ideolgico no instante de sua concretizao, razo pela qual sobreleva alcanar a conciliao entre eventuais tenses (proposies com aparncia de antagonismo) de modo a respeitar o esprito (no nosso caso, garantista!) da Lex Fundamentallis. o que se extrai da sempre oportuna lio de DIRLEY DA CUNHA JNIOR, eminente constitucionalista baiano: necessrio, portanto, haver uma relao de conciliao ou de ponderao ou concordncia prtica entre os direitos fundamentais concretamente em conflito, balanceando-se, atravs de um juzo de proporcionalidade, os valores em disputa, num esforo de harmonizao, de modo que no acarrete o sacrifcio definitivo de algum deles. Isso significa que a restrio de um direito fundamental s possvel in concreto, atendendo-se a regra da mxima observncia e mnima restrio dos direitos fundamentais. No h a mnima possibilidade de se limitar um direito fundamental em abstrato. Vale dizer, os limites aos direitos fundamentais no podem ocorrer em nvel abstrato, mas unicamente em nvel concreto. Ademais, h uma ordem excepcional de limitaes constitucionais dos direitos fundamentais, que podemos chamar de limitaes circunstanciais, pois dizem respeito s restries impostas circunstancialmente durante situaes constitucionais de crise, por ocasio da decretao dos estados de stio e de defesa. A partir dessa interpretao sistmica (almejando a unidade da Constituio), dessume-se, com clareza meridiana, a inexistncia de superioridade, assim como a inexistncia de carter absoluto (no relatividade) nas normas constitucionais, vislumbrando-se uma natural limitabilidade. No h, enfim, direito fundamental absoluto, decorrendo, de modo sistemtico, a sua relatividade, em razo da possibilidade de limitao recproca a partir de um juzo de ponderao entre os valores colidentes. de se rejeitar, assim, toda e qualquer tentativa de conferir primazia a um determinado valor constitucional em detrimento de outro. certo e isso no se pe em dvida que os diferentes valores magnos ganham efetividade como um todo, harmonizando-se, sem que um venha a aniquilar o outro. No que tange matria focalizada, mister destacar, desde j, que a funo social da propriedade, na condio de valor constitucional, tem de se harmonizar

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com outros valores assentados na mesma sede, como o devido processo legal, a vedao ao confisco etc.

3. A compreenso dos institutos e dispositivos do Cdigo Civil conforme a norma constitucional


Afastando-se de um histrico carter neutro e indiferente socialmente, a Carta Constitucional de 1988 deixou de cuidar, apenas, da organizao poltica do Estado, para avizinhar-se das necessidades humanas reais, concretas, ao cuidar de direitos individuais e sociais. Trata-se, sem dvida, da afirmao de uma nova e fecunda teoria constitucional. Com isso, deu-se uma verdadeira migrao dos princpios e regras atinentes s instituies privadas (historicamente tratadas com exclusividade pelo Cdigo Civil) para o Texto Constitucional. Assumiu a Magna Carta um papel centralizador, passando a demarcar o territrio do Direito Civil. Essa reconfigurao do Direito Civil em face da nova ordem constitucional, deveu-se percepo de que o Cdigo Civil no pode, em face de sua posio hierarquicamente inferior, promover, atravs de princpios estveis, as necessidades do homem (ps)moderno. A Constituio da Repblica, ento, apresenta novos valores, informando e fundamentando as relaes privadas, fincando, por conseguinte, as vigas de sustentao do sistema de direito privado, reunificando o sistema civilista. No se pense, entretanto, que institutos do Direito Civil foram deslocados para o Direito Pblico. No se trata disso. Apenas mereceram regulamentao em sede constitucional, sofrendo alterao em seu contedo. O Cdigo Civil perde, assim, definitivamente, o seu papel de Constituio do direito privado. Os textos constitucionais, paulatinamente, definem princpios relacionados a temas antes reservados exclusivamente ao Cdigo Civil e ao imprio da vontade: a funo social da propriedade, os limites da atividade econmica, a organizao da famlia, matrias tpicas do direito privado, passam a integrar uma nova ordem pblica constitucional. Por outro lado, o prprio direito civil, atravs da legislao extracodificada, desloca sua preocupao central, que j no se volta tanto para o indivduo, seno para as atividades por ele desenvolvidas e os riscos delas decorrentes, conforme a lio de GUSTAVO TEPEDINO. Na mesma direo, PERLINGIERI expe: o Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade de outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilsticos quanto naqueles de relevncia publicista, desempenhado de maneira

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cada vez mais incisiva pelo Texto Constitucional. Falar de descodificao relativamente ao Cdigo vigente no implica absolutamente a perda do fundamento unitrio do ordenamento, de modo a propor a sua fragmentao em diversos microordenamentos e em diversos microssistemas, com ausncia de um desenho global... O respeito aos valores e aos princpios fundamentais da Repblica representa a passagem essencial para estabelecer uma correta e rigorosa relao entre poder do Estado e poder dos grupos, entre maioria e minoria, entre poder econmico e os direitos dos marginalizados, dos mais desfavorecidos. Importante salientar que a constitucionalizao do Direito Civil no implica somente no simples estabelecimento de limites externos atividade privada. No se trata apenas disso. A colorao da Lex Civilis pelas vibrantes tintas constitucionais vai muito alm. A Constituio Federal de 1988 imps uma releitura dos institutos fundamentais do Direito Civil, em razo de t-los reformulado internamente, em seu contedo, em seu mago. Cuida-se, pois, de uma alterao na estrutura intrnseca dos institutos e conceitos fundamentais de Direito Civil, reoxigenando-os e determinando uma premente redefinio de seus contornos, luz da nova tbua valorativa determinada pela Constituio-cidad. Em linha de coerncia com o que se afirma, de se perceber que a simples interpretao das normas civis (e, por conseguinte, a busca da soluo para os seus problemas atuais) reclama adequao aos princpios constitucionais e valorizao existencial da pessoa humana. Exige-se uma interpretao afinada com o toque da dignidade humana e da igualdade substancial. Do contrrio, estar-se- negando a norma constitucional e, por conseqncia, subvertendo o sistema. Assim, se determinada norma civil se apresenta em rota de coliso com os valores constitucionais, impe-se o seu imediato afastamento, expurgada do sistema pela incompatibilidade com a Lei Maior condio de validade para a admissibilidade de toda e qualquer norma. Percebe-se, pois, que o Texto Constitucional, sem sufocar a vida privada, conferiu maior eficcia aos institutos fundamentais do Direito Civil, revitalizandoos, luz de valores primordiais aclamados como garantias e direitos fundamentais do cidado. Houve uma redefinio das categorias jurdicas fundamentais do Direito Civil, inclusive da propriedade, a partir dos fundamentos principiolgicos constitucionais, particularmente da dignidade da pessoa humana (art. 1, III), da solidariedade social (art. 3, III) e da igualdade substancial (arts. 3 e 5). Ou seja, a Constituio promoveu uma alterao interna, modificando a estrutura, o contedo,

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das categorias jurdicas civis e no apenas impondo limites externos. Tomando como exemplo o direito de propriedade, v-se que ao impor uma funo social propriedade privada (arts. 5, XXII e XXIII, e 170, III), o constituinte no est apenas limitando o exerccio da (histrica) propriedade privada, talhada no liberalismo oitocentista, porm transcendendo as velhas idias postas, exigindo uma nova compreenso dessa categoria jurdica, a partir dos valores sociais e humanitrios apresentados pela Constituio. Enfim, est afirmado em sede constitucional que o contedo da propriedade privada a prpria funo social, no merecendo proteo a propriedade que no atender ao fundamento de validade estabelecido constitucionalmente.

4. Noes gerais sobre a perda da propriedade pelo abandono


O abandono da propriedade o ato material pelo qual o proprietrio se desfaz da coisa porque no quer mais ser seu dono. Ato distinto da renncia, o abandono deve resultar de atos exteriores que atestem a manifesta inteno de abandonar, sendo insuficiente o mero desprezo fsico pela coisa, se no acompanhado de sinais evidentes do nimo de abdicar da propriedade. Em palavras mais claras: o mero desuso no importa em abandono, sendo necessria a sua conjugao ao elemento psquico, na perquirio do real interesse do titular de se desfazer da propriedade. Por tais razes, acaba se tornando redundante a primeira parte do art. 1.276 da Codificao ao qualificar como abandonado o imvel cujo titular tenha a inteno de no mais o conservar em seu patrimnio. Nessa medida, certo e incontroverso que o proprietrio tem a prerrogativa de usar e fruir da coisa e nela encontra-se compreendida a liberdade de no utilizla, como no comum exemplo do proprietrio de uma casa de praia que apenas a visita em frias, uma ou duas vezes ao ano. No h, aqui, de se cogitar de abandono e, por conseguinte, de perda da propriedade. Exatamente por isso, assiste razo a M ARCO AURLIO VIANA quando assevera ser difcil precisar a inteno quando se cuida de bem imvel, pois o simples fato de uma pessoa fechar a sua casa no implica abandono. Ele no se presume, devendo resultar de atos que virtualmente o contenham. de grande relevo destacar que, de acordo com a dico do art. 1.276 do Cdigo Civil, o imvel abandonado poder ser arrecadado, como bem vago, passando, aps trs anos, para a titularidade do Poder Pblico municipal, ou do Distrito Federal,

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(quando situado em rea urbana) ou federal (se localizado em zona rural). Convm sublinhar que o momento em que se consubstancia a perda da propriedade imobiliria o da constatao do abandono, o qual torna o imvel res nullius, at a sua eventual apropriao pelo Poder Pblico, aps o decurso do prazo apontado em lei. Alis, basta perceber que o prprio Cdigo Civil de clareza solar ao estabelecer como perda da propriedade o abandono, explicitando a sua inteno. Se assim no fosse, seria intuitivo que indicaria como causa de supresso da propriedade no o abandono, mas a arrecadao do bem. O abandono dispensa a formalidade do registro. No entanto, a eficcia da perda da propriedade perante a coletividade s poder ocorrer quando a titularidade no Cartrio de Imveis for alterada pela insero do nome de um novo proprietrio. Ou seja, enquanto este momento no se consuma, o abandono da propriedade no tem eficcia completa, erga omnes. Proprietrio para terceiros, quem consta do livro fundirio. No despiciendo o registro de que, considerando no ser o mero decurso do tempo suficiente para transferir o bem abandonado ao domnio pblico (sendo indispensvel proceder arrecadao judicial), nada impedir uma eventual aquisio originria por usucapio, atravs de um terceiro que estabelea posse no imvel, pelo tempo exigido por lei, aproveitando-se da desdia conjunta do proprietrio e da pessoa jurdica de direito pblico, que s poder interromper a prescrio aquisitiva aps dar incio ao processo de arrecadao. Ou seja, sendo a coisa ainda registrada em nome do particular, contra ele e os demais litisconsortes a ao ser direcionada, eis que ainda no est a propriedade submetida regra da imprescritibilidade dos bens pblicos a que alude o art. 102 do Cdigo Civil. Percebe-se, ento, a importncia de destacar que, em conformidade com o acertado caput do art. 1.276 da Lei Civil, a identificao do abandono (para fins de arrecadao pelo Estado) exige que o imvel no se encontre na posse de outrem, tratando-se de louvvel previso legal, significando que no basta a demonstrao de que o proprietrio no mais deseja a coisa para si, pois a posse de terceiros sobre o bem fator suficiente para conceder funo social propriedade e determinar a excluso da pretenso titularidade pelo Poder Pblico.

5. A presuno de abandono no Cdigo Civil pela falta de pagamento de tributos e a sua conexo com o largo alcance da funo social da propriedade

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O Cdigo Civil de 2002 implementou, no 2 do art. 1.276, uma turbulenta regra:


Art. 1.276, 2, Cdigo Civil: Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus fiscais.

Estabelece a Lei Civil, assim, uma presuno absoluta de abandono do imvel quando o proprietrio associar ao desuso o inadimplemento de tributos reais, como os impostos prediais e territoriais e as taxas. Sem dvida, facilmente perceptvel o esforo do legislador em concretizar a funo social da propriedade, relativizando a noo de sua perpetuidade. Merece, assim, aplausos pela tentativa. De acordo com a regra codificada, a recusa do proprietrio em satisfazer os nus fiscais importar em demonstrao objetiva do abandono, quando aliada cessao dos atos de posse. Detectados, ento, os dois requisitos, a arrecadao do bem pelo Estado ser uma imposio, em nome da socialidade, no podendo o proprietrio objetar-se em face da caracterizao de uma verdadeira presuno absoluta de abandono. No demais lembrar que dentre as garantias individuais, logo em seu art. 5, XXIII, a Constituio da Repblica impe que toda propriedade atenda a uma funo social. No fosse suficiente, mais adiante, ao regulamentar a ordem econmica (art. 170, II e III), o constituinte consagrou, dentre os seus princpios fundamentais, a propriedade privada e a funo social da propriedade, explicitando a sua fundamental preocupao com o tema. Como j tive oportunidade de assinalar, em outra sede, em companhia de ilustre civilista comprometido com um Direito mais prximo da realidade social do Brasil, esta ordem de insero de princpios no acidental, e sim intencional. Inexiste incompatibilidade entre a propriedade e a funo social, mas uma obrigatria relao de complementaridade, como princpios da mesma hierarquia. No se pode mais conceder proteo propriedade pelo mero aspecto formal da titularidade em razo do registro. A viso romanstica, egosta e individualizada, sucumbiu face evoluo da humanidade. A Lei Maior tutela a propriedade formalmente individual a partir do instante que se exiba materialmente social, demonstrando merecimento e garantindo a sua perpetuidade e exclusividade. A propriedade que no for legitimada pela funo social ser sancionada pelo sistema por diversas formas e intensidades.

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E mais. Percebe-se que a proposital nfase dimenso axiolgica da propriedade, evidenciada no art. 170, II e III, da CF/88, teve o escopo de confirmar que a ordem econmica fundada na valorizao do trabalho e na livre iniciativa, com a imprescindvel conciliao da propriedade com a sua funo social. Alis, j no mais momento de controverter acerca da repercusso da Constituio Federal nas relaes privadas, porm a respeito da intensidade de tal interveno. Com esse desiderato, o Cdigo Civil, procurando adaptar-se ao comando constitucional, tambm abraou a funo social da propriedade como diretriz dos Direitos Reais, como se pode extrair da simples e ainda que perfunctria leitura do seu art. 1.228, 1. Pois bem, buscando compreender as latitudes da funo social da propriedade mister lembrar que as feridas produzidas na humanidade, ao longo do sculo passado, repercutiram nas Constituies forjadas nos ltimos 50 anos. O compromisso com a tutela da dignidade da pessoa humana, com a valorizao da solidariedade social e com a erradicao da pobreza, acarretou o prestgio dos direitos da personalidade, em detrimento da antiga preocupao patrimonialista. A primazia atribuda s situaes existenciais pela Lex Legum traduzida em extenso rol de direitos fundamentais e, nesse sistema, o indivduo solitrio, isolado em sua atividade econmica, convertido na pessoa solidria que convive em sociedade e que encontra nas necessidades do outro um claro limite sua liberdade de atuao. Essa mudana de paradigma provoca uma necessria conciliao entre os poderes e os deveres do proprietrio, tendo em vista que a tutela da propriedade e dos poderes econmicos e jurdicos de seu titular passa a ser condicionada ao adimplemento de deveres sociais. O direito de propriedade, at ento tido como um direito subjetivo na rbita patrimonial, passa a ser encarado como uma complexa situao jurdica subjetiva, na qual se inserem obrigaes positivas do proprietrio perante a comunidade. Com a mesma perspectiva, CAIO M RIO DA SILVA PEREIRA reconhece que bombardeado de todos os ngulos, o absolutismo do direito de propriedade cede lugar a uma nova concepo. A ordem jurdica reconhece que os bens no so dados ao homem para que levem a sua fruio at o ponto em que o seu exerccio atente contra o bem comum. Assim, a funo social traduz o comportamento regular do proprietrio, exigindo que ele atue em dimenso tico-social, na qual no prejudique interesses coletivos. Vale dizer, a propriedade mantm-se privada e livremente transmissvel, porm detendo finalidade que se concilie com as metas do organismo social. Buscase, pois, paralisar o egosmo do proprietrio, via prevalncia de valores ligados solidariedade social, a fim de que o exerccio dos poderes dominais seja guiado por

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uma conduta tica, pautada no respeito aos interesses metaindividuais que sejam dignos de tutela, e no menos importante, pautada no acesso de todos a bens mnimos capazes de conferir-lhes uma vida digna. Penetrando na prpria estrutura interna e na substncia do direito propriedade privada, traduz-se em uma necessidade de atuao promocional pelo proprietrio, pautada no estmulo a obrigaes de fazer, consistentes em implementao de medidas hbeis a impulsionar a explorao racional do bem, com a finalidade de satisfazer os seus anseios econmicos sem aviltar as demandas coletivas e promovendo o desenvolvimento econmico e social, de modo a alcanar a justia social. Enquanto o proprietrio do Estado Liberal agia nos limites impostos pela lei, segundo a mxima posso fazer o que quiser, desde que no prejudique terceiros, o proprietrio dos tempos modernos sofre uma remodelao em sua autonomia privada, considerando que deve fazer tudo para colaborar com a sociedade, desde que no se prejudique. A previso legal em apreo (art. 1.276, 2, CC) inspira-se, sem dvida, na materializao da funo social da propriedade, pretendendo servir de limitao a uma utilizao egostica, em respeito aos direitos fundamentais. Resta, entretanto, averiguar se os demais valores constitucionais tambm foram respeitados, de modo a que o dispositivo esteja em conformidade com o esprito constitucional como um todo. Mesmo porque, conquanto a funo social da propriedade seja um valor fundamental constitucional, no existem, como visto alhures, valores absolutos no sistema arquitetado pela Lei Maior, impondose a sua compreenso em harmonia com as demais garantias individuais e sociais constitucionais o que poder implicar em relativizao de qualquer dos valores para o prestgio de outro que, no caso concreto, se apresente mais proeminente. Sendo assim, o dispositivo legal sub occulis reclama uma compreenso simtrica com outros princpios constitucionais, como o devido processo legal e a vedao de uso de tributo com natureza confiscatria.

6. A(s) inconstitucionalidade(s) do 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil


No h dvidas quanto preocupao do dispositivo codificado com a implementao da funo social da propriedade. Ela evidente. Entrementes, a funo social no pode pairar acima dos demais valores e garantias constitucionais, sendo imperiosa a harmonizao da multicitada regra (contemplada no 2 do art. 1.276 da Lei Civil) com as latitudes constitucionais, em especial com as garantias

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fundamentais traadas no Texto Maior. que a funo social no pode implicar em arbitrariedades em detrimento dos direitos fundamentais da pessoa humana, o que atingiria a sua prpria dignidade. Sobreleva, assim, analisar a adequao da presuno absoluta de abandono da propriedade pela falta de pagamento de tributos aos valores sociais e garantistas da Lex Legum. Ocorre que, ao volver a viso para a tbua axiomtica constitucional, assomam martirizaes ao Texto Magno, para as quais afigura-se imperativo atentar. Veja-se.

6.1. Violao do devido processo legal


Primus, de se observar que a legislao infraconstitucional no pode ofender o devido processo legal (art. 5o, LIV, CF/88). Com ntida inspirao na Magna Charta de Joo Sem Terra, de 1215 (que tambm influenciou a Constituio norte-americana de 1787), proclama, com clareza meridiana, o Texto Constitucional que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (inciso LIV, do art. 5o, CF/88), estabelecendo a verdadeira gnese interpretativa de todos os direitos fundamentais. Em percepo mais ampla, o due process of law marcado, fundamentalmente, pelo trinmio vida-liberdade-propriedade, consagrando uma tutela avanada e privilegiada desses bens jurdicos que foram reputados de proteo fundamental pelo constituinte e pelos estados democrticos de direito. Embora uma viso perfunctria pudesse, indevidamente, dar outra conotao, no se pode represar o devido processo legal somente na seara processual. certo e incontroverso que a clusula due process of law traz consigo um inescondvel sentido material, atuando direta e eficazmente sobre as relaes de direito substancial, inclusive no que tange ao Direito Civil. Pensar diferentemente, alis, seria mesmo desfigurar a sua prpria importncia. Buscando, assim, a efetivao da clusula que garante o devido processo legal nas relaes de direito material privado, tem-se que ningum poder ser privado de seus bens (assim como de sua liberdade ou de sua vida) sem o respeito ao contraditrio e sem a necessria e ampla defesa desdobramentos naturais do substantive due process. Via de conseqncia, ao mencionar no 2 do art. 1.276 que haver uma presuno absoluta de abandono da propriedade decorrente do no pagamento de tributos sobre ela incidentes, o Cdigo Civil est ferindo o devido processo legal, por no conceder qualquer oportunidade para o proprietrio promover a sua defesa

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(mnima que fosse!) e justificar a sua inadimplncia fiscal ou mesmo para que viesse a regularizar o pagamento. Alis, tambm afronta o devido processo legal o fato de o proprietrio estar proibido de provar em juzo que no teve a inteno do abandono, mas apenas passou por dificuldades econmicas, por exemplo. possvel afirmar, ento, que a privao da propriedade somente ser possvel com prvia formalizao da ampla defesa e do contraditrio. Julgando questo com essa mesma envergadura, j deliberou o Supremo Tribunal Federal:
O postulado constitucional do due process of law, em sua destinao jurdica, tambm est vocacionado proteo da propriedade. Ningum ser privado de seus bens sem o devido processo legal (cf. art. 5o, LIV. A Unio Federal - mesmo tratando-se de execuo e implementao do programa de reforma agrria - no est dispensada da obrigao de respeitar, no desempenho de sua atividade de expropriao, por interesse social, os princpios constitucionais que, em tema de propriedade, protegem as pessoas contra a eventual expanso arbitrria do poder estatal. A clusula de garantia dominial que emerge do sistema consagrado pela Constituio da Repblica tem por objetivo impedir o injusto sacrifcio do direito de propriedade... (STF, Ac.unn. Plenrio, MS22.164-0/SP, rel. Min. Celso de Mello, j.30.10.95, DJU 17.11.95, p.39.206)

Ora, nessa ordem de idia, fcil perceber, lembrando a lio de Celso Ribeiro Bastos, que, em concreto, a essncia da garantia ao direito de propriedade reside em impedir que o Estado, por medida genrica ou abstrata, evite a apropriao dos bens econmicos ou, venha a sacrific-la mediante um processo de confisco, o que materializa o substantive due process. Por tudo isso, natural anuir ao que dispara Adolfo Mamoru Nishiyama, em texto dedicado matria, asseverando que o 2 do art. 1.276 da Codificao Civil inconstitucional, porque conforme disposio constitucional expressa, o indivduo s poder ser privado de seus bens com a observncia do devido processo legal.
De fato, como admitir que algum seja privado de sua titularidade sem que tenha oportunidade, sequer, de ter cincia da pretenso estatal e sem que possa se objetar ao que alegado? Fcil, ento, perceber a violao do devido processo legal, pelo carter autoritrio e dspota do dispositivo legal. Porm, a afronta ao Texto Maior no se restringe violao ao devido processo legal.

6.2. Violao da regra de que somente a Constituio pode determinar a perda da propriedade sem indenizao

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Secundus, de se lembrar que somente a Constituio poder criar hipteses de perda da propriedade sem a devida retribuio. Enquanto norma infraconstitucional, o Cdigo Civil est sujeito Constituio, devendo adequar-se s hipteses de privao da propriedade tracejadas, com pincel garantista, pela Carta Maior de 1988. Dessa maneira, considerando que os casos de perda ou restrio propriedade privada esto contemplados em sede constitucional, impe-se norma infraconstitucional adequar-se a esta realidade, somente podendo estampar limitaes titularidade de direitos reais de acordo com a Magna Carta. Com isso, percebe-se que estabelecendo hiptese nova de perda da propriedade, fugindo das diretrizes constitucionais, o art. 1.276, notadamente em seu 2, est eivado de absoluta incompatibilidade com o Texto Constitucional, impondo-se que seja expurgado do sistema, por afrontar garantias individuais.

6.3. Violao regra do no-confisco


Tertius, h uma evidente afronta norma do artigo 150, IV, da Constituio Federal que estabelece em candentes palavras ser vedado utilizar tributo com efeito de confisco. Apesar da dificlima conceituao do princpio do no-confisco, possvel destrinchar, genericamente, o esprito dessa previso constitucional, concluindo que a norma teve na tela da imaginao o propsito de reforar a proteo da propriedade privada, consagrando a impossibilidade do proprietrio perder a sua titularidade (ou parte substancial dela) para o Poder Pblico sem uma indenizao justa e correlata. O no-confisco, assim, dogma essencial (verdade fundante) do sistema tributrio, necessrio sua perfeita compatibilizao com o direito de propriedade, tambm garantido constitucionalmente. Alis, a proibio de confisco apresenta-se como induvidoso valor (leia-se princpio) constitucional, servindo como um limite objetivo para as normas infraconstitucionais, vinculando todo o tecido legislativo brasileiro, inclusive, por bvio, o Cdigo Civil, que no poder estabelecer regras atentatrias a ele. Convm destacar que, assim no fosse, restaria esvaziada a inteno do constituinte, pois teria se restringido a fazer meno a uma garantia genrica do direito de propriedade, sem indicar ferramenta idnea e consistente para a promoo concreta e efetiva de tal direito. Em concreto, a inconstitucionalidade de determinada norma por violar o no-confisco, pela falta de regras objetivas, decorre da ultrapassagem da barreira

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do aceitvel. Equivale a dizer: malgrado seja difcil estabelecer os limites ideais, sempre que a carga tributria ultrapassar certo patamar, varivel e somente definvel no caso concreto, se apresentar com um esprito confiscatrio, a partir da incorporao do valor decorrente do art. 150, IV, da Norma Maior. Funciona, assim, a vedao ao confisco com um papel promocional de valorizao da propriedade, estabelecendo limitaes objetivas ao Estado no sentido de no praticar condutas que, de algum modo, atentem contra a propriedade privada. Essa simples digresso suficiente, certamente, para justificar a inconstitucionalidade da regra que permite ao Poder Pblico adquirir uma propriedade pela simples paralisao do pagamento de tributos aliada cessao de posse. Sem dvida, extrapola-se o limite estabelecido pelo no-confisco. Nesse diapaso, Fbio Grun Goldschmidt, com total razo e peculiar senso expositivo, sustenta que obrigao de todos (inclusive do legislador civil!) procurar atender vontade do constituinte para outorgar mais e mais contornos de regra (de violao facilmente identificvel) ao art. 150, IV, e com isso fazer viver com mais intensidade o valor por ele protegido. A partir dessa compreenso, sem dvida, fcil assegurar que, emprestando concretude (efetividade em linguagem bem hodierna) vedao de uso de tributo com efeito confiscatrio, impe-se que a norma infraconstitucional (inclusive a Lei Civil, repita-se exausto!) no se preste a violar a propriedade privada para satisfao de interesses fiscais, o que implicaria em desajuste do sistema econmico-social e atentado fundamentalista contra a Constituio Federal. Por isso, no se pode deixar de perceber que o 2 do art. 1.276 do Codex, ao ultrapassar os confins da aceitabilidade jurdica, est em rota de coliso com o Texto Magno, pelo que se reclama o seu afastamento do sistema. Por tudo isso, se uma determinada norma prev a possibilidade de perda da propriedade, agravada pela supresso de qualquer chance de defesa, pelo no pagamento de tributos fcil inferir que ultrapassa o limite da razoabilidade e estabelece confisco, por via oblqua. Nessa esteira, j reconheceu o Pretrio Excelso:
(...)A proibio constitucional do confisco em matria tributria nada mais representa seno a interdio, pela Carta Poltica, de qualquer pretenso governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, injusta apropriao estatal, no todo ou em parte, do patrimnio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributria, o exerccio do direito a uma existncia digna, ou a prtica de atividade profissional lcita ou, ainda, a regular satisfao de suas necessidades vitais (educao, sade e habitao, por exemplo). A identificao do efeito confiscatrio deve ser feita em funo da totalidade da carga tributria, mediante verificao da capacidade de que dispe o contribuinte - considerado o montante de sua riqueza (renda e capital)

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- para suportar e sofrer a incidncia de todos os tributos que ele dever pagar, dentro de determinado perodo, mesma pessoa poltica que os houver institudo (a Unio Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferio do grau de insuportabilidade econmico-financeira, observncia, pelo legislador, de padres de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Pblico... (STF, Ac.Tribunal Pleno, ADIn/MC 2010-2/DF, rel. Min. Celso de Mello, j.30.9.99, DJU 12.4.02, p.51)

Em suma-sntese, ao estabelecer a possibilidade de perda da propriedade pela paralisao de pagamento de tributos o Cdigo Civil afronta a Constituio Federal por estabelecer modalidade confiscatria indireta (no custa lembrar que a Lei Maior somente autoriza uma nica hiptese de confisco, no seu art. 243, dizendo respeito s glebas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas, autorizando uma expropriao imediata sem qualquer indenizao ao proprietrio). Tambm por esse motivo (violao do no-confisco), destarte, o 2 do art. 1.276 da Lei Civil tem de ser afastado do sistema normativo brasileiro.

6.4. Violao ao princpio da razoabilidade


Demais de tudo isso, o 2 do art. 1.276 da Lei Civil ofende, ainda, o princpio da razoabilidade que consagra as idias de adequao e necessidade, afastando-se da legalidade constitucional. Atravs da razoabilidade, no basta que o ato da Administrao Pblica tenha uma finalidade especfica, necessrio que os meios empregados por ela sejam adequados consecuo do fim almejado e que sua utilizao, especialmente quando se trata de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria. Trata-se de um verdadeiro equilbrio de valores sociais.
O razovel aquilo que se conforma com o equilbrio. o que se apresenta modervel, lgico, aceitvel, sensato, enm. Promove-se o bom senso, a justia eqitativa e o equilbrio, conectando no ato da Administrao Pblica o efeito e a causa, de modo a no perder a plausibilidade entre um e outro, contrapondo-se ao capricho e arbitrariedade do administrador. a busca do prestgio da prudncia e da realizao de valores superiores propugnados em cada comunidade.

Bem percebe Paulo Bonavides que a razoabilidade mais fcil de ser compreendida do que de ser definida, em face da inexatido de seu conceito, no sendo possvel aprision-la em meras teorias, pena de perder o seu verdadeiro sentido e alcance (elasticidade).

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Buscando conferir concretude razoabilidade sobreleva reconhecer que a sua grande e relevante misso condicionar a discricionariedade estatal, obstando que se transmude em arbitrariedade. Trata-se de uma condicionante de causa e efeito nas condutas estatais, buscando o senso do que se mostra proporcional, equilibrado. Com efeito, no difcil perceber que atenta de modo direto contra a razoabilidade a edio de lei que associe em carter irrevogvel o inadimplemento de obrigaes tributrias perda da propriedade de um imvel. Sem dvida, a norma escoa pelo filtro da discricionariedade e alcana o patamar da arbitrariedade. Importante sublinhar que a funo social da propriedade valor de grande envergadura, mas deve ser aplicado em um estado democrtico de Direito, sob pena de ter o seu contedo reduzido a um modo autoritrio de destituio de titularidades em prol da vontade estatal. Por oportuno, vale invocar o esclio de Fbio Corra Souza de Oliveira, destacando que embora seja utilizada, no mais das vezes, para aferir a congruncia das medidas estatais, nada obsta, muito pelo contrrio, na realidade tudo indica, seu emprego (da razoabilidade) no mbito do direito privado, servindo de anteparo para os direitos fundamentais, no apenas proibindo restries descabidas, mas tambm impondo aes em benefcio dos mesmos. Ora, diante de tal argumentao, no difcil notar que escapa mais simples razoabilidade permitir ao Estado privar o titular de sua propriedade como conseqncia (verdadeira sano) do simples inadimplemento fiscal (causa). No h, em verdade, justificativa para a correlao entre causa e efeito, impondo-se o afastamento da norma. Demais disso, a privao da propriedade pela inadimplncia fiscal no se amolda necessidade e adequao necessrias compreenso de cada norma jurdica e materializadoras da razoabilidade.

7. Notas conclusivas: a impossibilidade de salvao do 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil, impondo-se o reconhecimento de sua inconstitucionalidade para preservao dos valores constitucionais
A propriedade bem jurdico tutelado em sede constitucional, dentre as garantias individuais previstas no art. 5o, no podendo a legislao infraconstitucional conspirar para subtrair-lhe a tutela jurdica dispensada pela Lei Maior. Assim, atentando frontalmente contra diferentes garantias constitucionais

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(o devido processo legal, a vedao utilizao de tributo como confisco, a razoabilidade normativa e a regra de que somente a Constituio poder estabelecer hipteses de privao da propriedade) o 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil padece de induvidosa inconstitucionalidade, ao estabelecer uma presuno absoluta de abandono da propriedade em razo da cessao do pagamento de tributos sobre ela institudos ainda que com o nobre e importante escopo de prestigiar a funo social da propriedade. E, lamentavelmente, no ser possvel aproveitar a citada norma, sequer em interpretao conforme a Constituio, tentando harmoniz-la. que, ainda que se tente formalizar o devido processo legal, atravs de procedimento administrativo no qual fosse facultada ao proprietrio ampla defesa e contraditrio, ainda assim restariam ofendidos outros valores constitucionais, como a vedao utilizao de tributos com natureza confiscatria, o que impe, de qualquer sorte, o reconhecimento da imprestabilidade da norma codificada, por estar em evidente confronto com as latitudes e longitudes constitucionais. No fossem suficientes (embora o sejam!) os argumentos da inconstitucionalidade da norma, vale, ademais, apresentar uma ponderao de cunho sociolgico. Com efeito, de se atentar, tambm, para a crise econmicosocial que assola o pas. No difcil notar que muitos dos inadimplentes fiscais deixam de pagar as suas obrigaes tributrias por falta de condies, o que implicaria, no raro, em violao da prpria subsistncia ou de sua famlia. Tais inadimplentes, todavia, muitas vezes esto conferindo funo social sua propriedade, sem qualquer inteno de abandon-la o que serve, por igual, para demonstrar a incoerncia do multicitado dispositivo legal. Sem dvida, exige-se de todo e qualquer proprietrio (inclusive do Poder Pblico, o que poder, de algum modo, levar discusso acerca da imprescritibilidade das terras devolutas, por exemplo) o atendimento da funo social, de onde deriva, dentre outros consectrios, o respeito ao interesse comunitrio (que poder ser visto, tambm, pelo prisma do regular pagamento de tributos). No entanto, preciso que as conseqncias prticas do descumprimento da funo social estejam conciliadas com as garantias constitucionais do proprietrio, como pessoa humana e como titular de patrimnio. Trata-se, pois, de verdadeiro grito de alerta para apontar que o 2 do art. 1.276 do Cdigo Civil arbitrrio e martiriza frontalmente garantias individuais previstas na Constituio da Repblica, ao se preocupar exacerbadamente com a ordem tributria, em detrimento da pessoa humana e do titular de bens, alm de no considerar o eventual cumprimento da funo social da propriedade.

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que no entrechoque entre diferentes valores constitucionais (no caso, a funo social da propriedade e o devido processo legal, o no-confisco, a razoabilidade e no privao de titularidade sem previso constitucional), deve ser prestigiada a soluo que respeite, com maior amplitude, a dignidade humana e as garantias constitucionais, devendo ser repelida toda e qualquer norma infraconstitucional que se contraponha a tais idias. Por isso, prope-se que, em concreto, por provocao do interessado, do Ministrio Pblico ou mesmo ex officio, os juzes exeram o controle difuso de constitucionalidade do malfadado dispositivo codificado, expurgando do sistema todo e qualquer efeito que dele possa decorrer. No se pode, efetivamente, tolerar o autoritarismo do Poder Pblico em um estado democrtico de Direito e a situao exposta de uma absurda incompatibilidade com os preceitos garantistas do Pacto Social de 1988. A propriedade adquirida legalmente precisa estar protegida contra o arbtrio estatal, como projeo da prpria dignidade humana, tambm reconhecida ao titular. E como lembrava a fina percepo de Chico Buarque de Hollanda, sou feliz e devo a Deus o meu den tropical, orgulho dos meus pais e dos filhos meus, ningum me tira nem por mal ...

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DESAPROPRIAO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE R EFORMA AGRRIA: O IMPEDIMENTO DO 6, DO A RT. 2, DA L EI N 8.629/93, NA R EDAO DADA PELA MEDIDA PROVISRIA N 2.183-56/2001, E SUA A PLICAO NA PRXIS JURISPRUDENCIAL
FRANCISCO DE QUEIROZ BEZERRA CAVALCANTI Professor titular da Faculdade de Direito do Recife da UFPE, juiz presidente do Tribunal Regional Federal da 5 Regio e doutor em Direito pela Universidade de Lisboa - Portugal

LUCIANA DE MEDEIROS FERNANDES Professora do curso de especializao em Direito da UFPE, assessora especial da Presidncia do Tribunal Regional Federal da 5 Regio e mestre e doutoranda pela ps-graduao em Direito da UFPE
Sumrio: 1. Introduo Direito agrrio e desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria: enquadrando o tema. 2. O 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93, com a redao dada pela Medida Provisria n 2.183-56/2001. 3. Uma anlise dos precedentes jurisprudenciais acerca da aplicao da regra do impedimento da pretenso expropriatria em funo de esbulho possessrio: a delicada questo da prova. 4. Concluso. 5. Referncias.. Resumo: O presente trabalho objetiva analisar o 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93, na redao atribuda pela Medida Provisria n 2.183-56/2001, mais particularmente no que tange aos elementos que se tm admitido como comprobatrios de invaso ou esbulho possessrio impediente da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, seja na fase administrativa, seja na esfera judicial, e a partir da leitura dada ao dispositivo legal pelo Supremo Tribunal Federal e da prtica jurdica

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vivenciada em dois anos de atuao junto Presidncia do Tribunal Regional Federal da 5a Regio. Palavras-chave: Desapropriao. Reforma agrria. Esbulho possessrio. Invaso. Prova. Boletim de ocorrncia policial.

1. Introduo Direito agrrio e desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria: enquadrando o tema
Se ao direito agrrio se atribua forte carga privatista, em especial quando considerado a partir do conceito individualista de empresa agrria e com realce s possibilidades exploratrias econmicas, na roupagem do Estado liberal, de outro lado, a perquirio do direito agrrio, em funo da propriedade desvestida, em sua evoluo conceitual, da compreenso originria limitada e insuficiente de propriedade civil, ampliando-se a perspectiva social em que embutida e especialmente considerada a realidade latino-americana, no pode ser construda com distanciamento em relao reforma agrria e em desconsiderao desapropriao por interesse social com essa finalidade instituto estudado peculiarmente no direito administrativo, mas em tessitura multidisciplinar , impondo, inclusive, uma releitura, numa verso mais publicstica, daquela noo de empresa agrria. E importante que se diga que essa compreenso tem resistido at mesmo aos poderosos influxos do Estado caracterizado hodiernamente como neoliberal. Em termos de localizao tpica, no Texto Constitucional, as garantias da propriedade e de que a propriedade cumpra a sua funo social, preceitos basilares do direito agrrio, correspondem a princpios gerais da atividade econmica (art. 170, II e III, da CF/88) e se inscrevem tambm na lista mais geral dos direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5o, XXII e XXIII, da CF/88). Ademais, cumpre ressaltar que, situando-se no Ttulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira), da Constituio Federal brasileira de 1988, o Captulo III designado Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, estando nele localizada e tratada a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. Jos Afonso da Silva, comentando a localizao das normas atinentes propriedade no Texto Constitucional, ressalta o fato de que a previso, no ttulo da ordem econmica e financeira, revela exatamente o rumo inverso ao do individualismo ou concentracionismo, o da sua vinculao a um escopo coletivo, inviabilizando interpretaes no sentido de que a propriedade seria um direito sagrado e inviolvel ou inserido imanentemente no campo do direito privado:

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[...] verdade que o art. 170 inscreve a propriedade privada e a sua funo social como princpios da ordem econmica [...]. Isso tem importncia, porque, ento, embora prevista entre os direitos individuais, ela no mais poder ser considerada puro direito individual, relativizandose seu conceito e significado, especialmente porque os princpios da ordem econmica so preordenados vista da realizao de seu fim: assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. [...]. O direito de propriedade fora, com efeito, concebido como uma relao entre uma pessoa e uma coisa [...]. Um passo adiante, [...] o direito de propriedade se revela como um modo de imputao jurdica de uma coisa a um sujeito. Mas a se manifesta uma viso muito parcial do regime jurdico da propriedade: uma perspectiva civilista, que no alcana a complexidade do tema, que resultante de um complexo de normas jurdicas de Direito Pblico e de Direito Privado, e que pode interessar como relao jurdica e como instituio jurdica.

De seu turno, a inscrio da propriedade (e da imposio de cumprimento de sua funo social), no campo reservado aos direitos e garantias fundamentais, no pode ser tomada como persistncia do seu absolutismo, mesmo porque no se pode olvidar que repousa, em especfico, no captulo dos direitos e deveres individuais e coletivos. Assim, uma leitura pouco atenta tende a resgatar, simplesmente, a viso da propriedade como um direito individual irrestrito, enquanto uma anlise mais detida permite compreender a propriedade como um dever fundamental, j que no deixada sozinha, mas se faz acompanhar pela exigncia da implementao da referida funo social. Apesar do evidente retraimento em relao ao tratamento terico dos chamados deveres fundamentais pelo receio no que toca aos regimes totalitrios , tem-se mostrado claro, pelo menos, o agigantamento de uma tendncia evidenciada pelas novas necessidades humanas, de feio mais coletiva que individualizada, bem como pelo incremento e pela ascendncia da noo de comunidade , qual seja, a de responsabilidade social. Trata-se de perceber os deveres fundamentais enquanto inseridos propriamente na ligao entre indivduos, afastando-se a percepo que os vinculava relao entre indivduo e Estado, ou seja, cuida-se de buscar construir uma noo de dever fundamental que se associe s obrigaes recprocas que unem as pessoas em vida coletiva, apartando-se a viso que o faz combinado a instrumentos de represso estatal. de se considerar que os deveres fundamentais no so simplesmente aqueles que se apreende, por correlao, a certos direitos fundamentais, a dizer por ilaes do tipo: direito fundamental: direito vida/dever fundamental correspondente: dever de respeitar o direito vida. Consoante apresenta Jos Casalta Nabais, os

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deveres fundamentais constituem uma categoria autnoma, uma categoria jurdica constitucional prpria, embora integrem o domnio dos direitos fundamentais, no admitindo, em decorrncia, vises extremistas seja a do liberalismo, que no conhecia seno direitos, esquecendo a responsabilidade comunitria dos indivduos, seja a do comunitarismo que apenas conhece deveres. Os deveres fundamentais so definidos pelo autor como proposies jurdicas passivas (no activas), atnomas (face aos direitos fundamentais), subjectivas (j que exprimem uma categoria subjectiva e no uma categoria objectiva), individuais (pois tm por destinatrios os indivduos e s por analogia as pessoas colectivas) e universais e permanentes (pois tm por base a regra da universalidade ou da no discriminao). Trata-se, numa expresso mais modesta, de obrigaes com lastro constitucional, marcadas pela essencialidade. Os deveres para com a sociedade permeiam todo o Texto Constitucional so decursivos do princpio-base da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado , podendo ser identificados em inmeros dispositivos, dentre os quais se destacam o que dispe sobre a funo social da propriedade (art. 5o, XXIII) e os atinentes poltica urbana e poltica agrcola, fundiria e da reforma agrria (arts. 182 a 191). Especificamente sobre o assunto, Fbio Konder Comparato fala de deveres do cidado, enquanto proprietrio, para com a comunidade. Sublinha o autor que a propriedade pode ser manejada como ferramenta de proteo pessoal e como instrumento de poder, sendo que, no primeiro caso, compreenderia um direito fundamental de primeira grandeza, enquanto, considerada a segunda faceta, perderia a sua condio de direito fundamental, dando ensanchas ao adimplemento de deveres fundamentais (propriedade como fonte de deveres fundamentais). De se dizer que a primeira referncia mundial denominada funo social da propriedade se efetivou na Constituio mexicana de 1917 (seguiramse, posteriormente, as Constituies sovitica de 1918 e de Weimar de 1919), apartndose considerablemente del criterio individualista, para impulsar la posibilidad del Estado de imponer a la propriedad las modalidades que dicta el interes pblico y social, as como regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica. Jos Afonso da Silva, antes j citado, sublinha, em acrscimo, que a previso da funo social da propriedade movimentou a converso da propriedade, de instituto de direito privado, para sua nova localizao da seara do direito pblico, tratando-se, inclusive, de norma de eficcia imediata. Nessa contextura, consideradas as causas e os efeitos de institucionalizao (constitucionalizao), o princpio da funo social da propriedade, que informa o

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instituto da desapropriao por interesse pblico para fins de reforma agrria, deve ser lido de forma vinculada concretizao de outros princpios constitucionais de particular magnitude, quais sejam os princpios da dignidade da pessoa humana, da igualdade, da solidariedade social e da propriedade, em vista da necessidade de garantia da isonomia de oportunidade de acesso terra, muito alm da varivel econmica individualista ou do campo do direito privado. Aponta-se:
O primeiro fundamento da Reforma Agrria diz com a igualdade de oportunidade de acesso terra (Lei n. 4.504, art. 2o). O contedo do dispositivo, nitidamente de carter social, evidencia a prevalncia de um critrio de direito pblico. Implica norma determinante de um critrio distributivista da propriedade. Esta deve ser acessvel a todos. Todos tm direito de ser proprietrios.

Em outra fonte:
Da, em suma, a funcionalidade da reforma agrria, a justificao da desapropriao agrria e a singeleza da compreenso da existncia dos arts. 184 a 185 da Constituio, os quais se orientam pelo sistema geral constitucional vocacionado consecuo no s desse objetivo de igualdade material no campo da propriedade agrria ou rural com fins de produo, mas principalmente na edificao de uma sociedade justa, solidria e democrtica na acepo mais pura do termo, para a qual a soluo da questo agrria representa uma etapa extraordinariamente importante.

A expropriao com vistas reforma agrria, que deve ser considerada, inclusive para efeitos exegticos, a partir das premissas anteriormente postas, regulada em vrios diplomas legais, que tm sofrido alteraes relativamente recentes. Um deles a Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, destacando-se, como mudana de grande repercusso, a vedao de adoo de procedimentos expropriatrios na hiptese de verificao de invaso ou esbulho possessrio na rea a ser desapropriada. Inicialmente, a modificao referida foi tida como empunhada, com forte carga ideolgica, como mero instrumento de conteno das aes dos movimentos sociais, em ebulio, ligados terra, de modo a preservar a propriedade privada, identificada como direito individual garantido constitucionalmente. Por isso mesmo, tornou-se conhecida como decorrente da atuao partidria da bancada ruralista do Congresso Nacional, representante dos grandes proprietrios de terra. Contudo, a concretizao do dispositivo, na seara judicial, foi esclarecendo o seu verdadeiro sentido (de resguardo da ordem pblica), ao mesmo tempo em

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que amainou os exageros, que resultariam mesmo no inadmissvel trancamento da poltica de reforma agrria nacional de base constitucional e, portanto, indestrutvel por norma infraconstitucional , embora no tenha contido, ainda, o volume de feitos judiciais movimentados sob a simples alegao de apossamentos injurdicos impeditivos de expropriaes. De fato, argumentao que se tem vulgarizado, por assim dizer, no mbito das desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria, concerne exatamente ocorrncia de invases ou esbulhos possessrios na rea a ser expropriada, o que dispararia a incidncia do 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93, com a redao conferida pela Medida Provisria n 2.183/2001-56, nos termos do qual:
Art. 2o. [...] 6o. O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidncia; e dever ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes.

Na quase totalidade dos casos, o documento acatado, nos precedentes jurisprudenciais, como comprobatrio da invaso ou do esbulho possessrio, impediente do prosseguimento da desapropriao, o boletim de ocorrncia policial, em alguns casos coligido juntamente com a petio inicial de ao de reintegrao de posse. O presente trabalho busca demonstrar a precariedade do acolhimento dessa prova, em isolamento, para obstar aes de desapropriao para fins de reforma agrria, a partir da realidade estampada em vrios feitos judiciais, manejados com vistas a impedir a desapropriao, seja quando ainda em desenvolvimento os procedimentos administrativos (fase administrativa), seja quando j ajuizada a ao expropriatria (etapa judicial). De se realar que a gravidade da aceitao dessa modalidade probatria, sem preocupao com a confirmao dos dados l encartados, que se tem tornado corriqueira, est no perigo da involuo, com um novo movimento de privatizao da propriedade. Para os fins deste artigo, far-se-o consideraes acerca do dispositivo anteriormente transcrito e, em seguida, sero detalhados precedentes jurisprudenciais importantes, colhidos junto ao Supremo Tribunal Federal e ao Tribunal Regional Federal da 5a Regio. Quanto primeira Corte, a meno se justifica pela natureza

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das demandas que lhe so submetidas e pela fora determinante de suas concluses. No tocante ao ltimo Tribunal referenciado, pretende-se aproveitar a experincia absorvida com os feitos submetidos anlise da Presidncia do Tribunal Regional Federal da 5a Regio.

2. O 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93, com a redao dada pela Medida Provisria n 2.183/2001
A regra em estudo assevera que a propriedade rural que tiver sido objeto de esbulho possessrio ou invaso, desde que o apossamento injurdico seja motivado por conflito agrrio ou fundirio de feio coletiva, no poder sujeitar-se a atos voltados desapropriao, pelo perodo determinado na lei. Da disposio legal, deduz-se, j num primeiro momento: a) que o fato jurdico que tem fora impediente da expropriao o esbulho possessrio ou invaso, expresses essas utilizadas como sinnimas e inconfundveis com a figura da simples turbao; b) no todo esbulho possessrio ou invaso que obsta as medidas expropriatrias, mas apenas, nos termos da lei, o que resulta de ao coletiva por conflito agrrio ou fundirio, tendo, ademais, a jurisprudncia delimitado as caractersticas que autorizam sejam esses fenmenos tomados como obstculos ao incio ou prosseguimento dos atos de desapropriao (vistoria, avaliao ou desapropriao propriamente dita), a exemplo da significncia da atuao coletiva para o imvel e sua interferncia na quantificao da produtividade; c) no h uma intangibilidade absoluta ou imunidade definitiva expropriao (o imvel permanece inttil por dois anos aps a desocupao ou por quatro anos, em caso de reincidncia). Note-se, de logo, que no cabe discusso sobre a (in)constitucionalidade da regra, tendo em conta que o dispositivo em comento foi reconhecido constitucional, a teor do julgamento da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.213/DF (ainda no definitivamente julgada), retratado pela seguinte ementa (com negritos acrescidos): AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - A QUESTO DO ABUSO PRESIDENCIAL NA EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DA URGNCIA E DA RELEVNCIA (CF, ART. 62, CAPUT) -

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REFORMA AGRRIA - NECESSIDADE DE SUA IMPLEMENTAO - INVASO DE IMVEIS RURAIS PRIVADOS E DE PRDIOS PBLICOS - INADMISSIBILIDADE - ILICITUDE DO ESBULHO POSSESSRIO - LEGITIMIDADE DA REAO ESTATAL AOS ATOS DE VIOLAO POSSESSRIA RECONHECIMENTO, EM JUZO DE DELIBAO, DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DA MP N 2.027-38/2000, REEDITADA, PELA LTIMA VEZ, COMO MP N 2.183-56/2001 - INOCORRNCIA DE NOVA HIPTESE DE INEXPROPRIABILIDADE DE IMVEIS RURAIS - MEDIDA PROVISRIA QUE SE DESTINA, TO-SOMENTE, A INIBIR PRTICAS DE TRANSGRESSO AUTORIDADE DAS LEIS E INTEGRIDADE DA CONSTITUIO DA REPBLICA ARGIO DE INCONSTITUCIONALIDADE INSUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADA QUANTO A UMA DAS NORMAS EM EXAME - INVIABILIDADE DA IMPUGNAO GENRICA - CONSEQENTE INCOGNOSCIBILIDADE PARCIAL DA AO DIRETA - PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, INDEFERIDO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS (URGNCIA E RELEVNCIA) QUE CONDICIONAM A EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS. - A edio de medidas provisrias, pelo presidente da Repblica, para legitimar-se juridicamente, depende, dentre outros requisitos, da estrita observncia dos pressupostos constitucionais da urgncia e da relevncia (CF, art. 62, caput). - Os pressupostos da urgncia e da relevncia, embora conceitos jurdicos relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, avaliao discricionria do presidente da Repblica, esto sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judicirio, porque compem a prpria estrutura constitucional que disciplina as medidas provisrias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do exerccio, pelo chefe do Poder Executivo, da competncia normativa primria que lhe foi outorgada, extraordinariamente, pela Constituio da Repblica. Doutrina. Precedentes. - A possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apia-se na necessidade de impedir que o presidente da Repblica, ao editar medidas provisrias, incida em excesso de poder

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ou em situao de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitao de poderes no permite que prticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepo democrtica de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipteses em que se registrar o exerccio anmalo e arbitrrio das funes estatais. UTILIZAO ABUSIVA DE MEDIDAS PROVISRIAS - INADMISSIBILIDADE - PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES COMPETNCIA EXTRAORDINRIA DO PRESIDENTE DA REPBLICA. - A crescente apropriao institucional do poder de legislar, por parte dos sucessivos presidentes da Repblica, tem despertado graves preocupaes de ordem jurdica, em razo do fato de a utilizao excessiva das medidas provisrias causar profundas distores que se projetam no plano das relaes polticas entre os Poderes Executivo e Legislativo. - Nada pode justificar a utilizao abusiva de medidas provisrias, sob pena de o Executivo - quando ausentes razes constitucionais de urgncia, necessidade e relevncia material -, investirse, ilegitimamente, na mais relevante funo institucional que pertence ao Congresso Nacional, vindo a converter-se, no mbito da comunidade estatal, em instncia hegemnica de poder, afetando, desse modo, com grave prejuzo para o regime das liberdades pblicas e srios reflexos sobre o sistema de checks and balances, a relao de equilbrio que necessariamente deve existir entre os Poderes da Repblica. - Cabe, ao Poder Judicirio, no desempenho das funes que lhe so inerentes, impedir que o exerccio compulsivo da competncia extraordinria de editar medida provisria culmine por introduzir, no processo institucional brasileiro, em matria legislativa, verdadeiro cesarismo governamental, provocando, assim, graves distores no modelo poltico e gerando srias disfunes comprometedoras da integridade do princpio constitucional da separao de poderes. - Configurao, na espcie, dos pressupostos constitucionais legitimadores das medidas provisrias ora impugnadas. Conseqente reconhecimento da constitucionalidade formal dos atos presidenciais em questo. RELEVNCIA DA QUESTO FUNDIRIA - O CARTER RELATIVO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE - IMPORTNCIA DO PROCESSO DE REFORMA AGRRIA - NECESSIDADE DE NEUTRALIZAR O ESBULHO POSSESSRIO PRATICADO CONTRA

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BENS PBLICOS E CONTRA A PROPRIEDADE PRIVADA - A PRIMAZIA DAS LEIS E DA CONSTITUIO DA REPBLICA NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. - O direito de propriedade no se reveste de carter absoluto, eis que, sobre ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a funo social que lhe inerente (CF, art. 5, XXIII), legitimar-se a interveno estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados na prpria Constituio da Repblica. - O acesso terra, a soluo dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imvel rural, a utilizao apropriada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio ambiente constituem elementos de realizao da funo social da propriedade. A desapropriao, nesse contexto - enquanto sano constitucional imponvel ao descumprimento da funo social da propriedade - reflete importante instrumento destinado a dar conseqncia aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econmica e social. - Incumbe, ao proprietrio da terra, o dever jurdico- -social de cultiv-la e de explor-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposies constitucionais e legais que sancionam os senhores de imveis ociosos, no cultivados e/ou improdutivos, pois s se tem por atendida a funo social que condiciona o exerccio do direito de propriedade, quando o titular do domnio cumprir a obrigao (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter nveis satisfatrios de produtividade; (3) de assegurar a conservao dos recursos naturais; e (4) de observar as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que possuem o domnio e aqueles que cultivam a propriedade. O ESBULHO POSSESSRIO - MESMO TRATANDO-SE DE PROPRIEDADES ALEGADAMENTE IMPRODUTIVAS - CONSTITUI ATO REVESTIDO DE ILICITUDE JURDICA. - Revela-se contrria ao Direito, porque constitui atividade margem da lei, sem qualquer vinculao ao sistema jurdico, a conduta daqueles que - particulares, movimentos ou organizaes sociais - visam, pelo emprego arbitrrio da fora e pela ocupao ilcita de prdios pblicos e de imveis rurais, a constranger, de modo autoritrio, o Poder Pblico a promover aes expropriatrias, para efeito de execuo do programa de reforma agrria. - O processo de reforma agrria, em uma sociedade estruturada em bases

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democrticas, no pode ser implementado pelo uso arbitrrio da fora e pela prtica de atos ilcitos de violao possessria, ainda que se cuide de imveis alegadamente improdutivos, notadamente porque a Constituio da Repblica - ao amparar o proprietrio com a clusula de garantia do direito de propriedade (CF, art. 5, XXII) - proclama que ningum ser privado (...) de seus bens, sem o devido processo legal (art. 5, LIV). - O respeito lei e autoridade da Constituio da Repblica representa condio indispensvel e necessria ao exerccio da liberdade e prtica responsvel da cidadania, nada podendo legitimar a ruptura da ordem jurdica, quer por atuao de movimentos sociais (qualquer que seja o perfil ideolgico que ostentem), quer por iniciativa do Estado, ainda que se trate da efetivao da reforma agrria, pois, mesmo esta, depende, para viabilizar-se constitucionalmente, da necessria observncia dos princpios e diretrizes que estruturam o ordenamento positivo nacional. - O esbulho possessrio, alm de qualificar-se como ilcito civil, tambm pode configurar situao revestida de tipicidade penal, caracterizando-se, desse modo, como ato criminoso (CP, art. 161, 1, II; Lei n 4.947/66, art. 20). - Os atos configuradores de violao possessria, alm de instaurarem situaes impregnadas de inegvel ilicitude civil e penal, traduzem hipteses caracterizadoras de fora maior, aptas, quando concretamente ocorrentes, a infirmar a prpria eficcia da declarao expropriatria. Precedentes. O RESPEITO LEI E A POSSIBILIDADE DE ACESSO JURISDIO DO ESTADO (AT MESMO PARA CONTESTAR A VALIDADE JURDICA DA PRPRIA LEI) CONSTITUEM VALORES ESSENCIAIS E NECESSRIOS PRESERVAO DA ORDEM DEMOCRTICA. - A necessidade de respeito ao imprio da lei e a possibilidade de invocao da tutela jurisdicional do Estado - que constituem valores essenciais em uma sociedade democrtica, estruturada sob a gide do princpio da liberdade devem representar o sopro inspirador da harmonia social, alm de significar um veto permanente a qualquer tipo de comportamento cuja motivao derive do intuito deliberado de praticar gestos inaceitveis de violncia e de ilicitude, como os atos de invaso da propriedade alheia e de desrespeito autoridade das leis da Repblica. RECONHECIMENTO, EM JUZO DE DELIBAO, DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA MP N 2.02738/2000, REEDITADA, PELA LTIMA VEZ, COMO MP N

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2.183-56/2001. - No lcito ao Estado aceitar, passivamente, a imposio, por qualquer entidade ou movimento social organizado, de uma agenda poltico-social, quando caracterizada por prticas ilegtimas de invaso de propriedades rurais, em desafio inaceitvel integridade e autoridade da ordem jurdica. - O Supremo Tribunal Federal no pode validar comportamentos ilcitos. No deve chancelar, jurisdicionalmente, agresses inconstitucionais ao direito de propriedade e posse de terceiros. No pode considerar, nem deve reconhecer, por isso mesmo, invases ilegais da propriedade alheia ou atos de esbulho possessrio como instrumentos de legitimao da expropriao estatal de bens particulares, cuja submisso, a qualquer programa de reforma agrria, supe, para regularmente efetivar-se, o estrito cumprimento das formas e dos requisitos previstos nas leis e na Constituio da Repblica. - As prescries constantes da MP 2.027-38/2000, reeditada, pela ltima vez, como MP n 2.18356/2001, precisamente porque tm por finalidade neutralizar abusos e atos de violao possessria, praticados contra proprietrios de imveis rurais, no se mostram eivadas de inconstitucionalidade (ao menos em juzo de estrita delibao), pois visam, em ltima anlise, a resguardar a integridade de valores protegidos pela prpria Constituio da Repblica. O sistema constitucional no tolera a prtica de atos, que, concretizadores de invases fundirias, culminam por gerar considerada a prpria ilicitude dessa conduta - grave situao de insegurana jurdica, de intranqilidade social e de instabilidade da ordem pblica. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E DEVER PROCESSUAL DE FUNDAMENTAR A IMPUGNAO. - O Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua atividade jurisdicional, no est condicionado s razes de ordem jurdica invocadas como suporte da pretenso de inconstitucionalidade deduzida pelo autor da ao direta. Tal circunstncia, no entanto, no suprime, parte, o dever processual de motivar o pedido e de identificar, na Constituio, em obsquio ao princpio da especificao das normas, os dispositivos alegadamente violados pelo ato normativo que pretende impugnar. Impe-se, ao autor, no processo de controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de no conhecimento (total ou parcial) da ao direta, indicar as normas de referncia - que, inscritas na

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Constituio da Repblica, revestem-se, por isso mesmo, de parametricidade -, em ordem a viabilizar a aferio da conformidade vertical dos atos normativos infraconstitucionais. Precedentes (RTJ 179/35-37, v.g.).

3. Uma anlise dos precedentes jurisprudenciais acerca da aplicao da regra do impedimento da pretenso expropriatria em funo de esbulho possessrio: a delicada questo da prova
No Supremo Tribunal Federal, a interpretao do 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93, foi sendo amadurecida, ao longo do tempo, o que ser observado a partir dos precedentes que seguem referidos. No Mandado de Segurana n 23598/DF, julgado em 13.09.2000, restou consignado pelo Plenrio do STF que no seria possvel analisar a matria, em vista da necessidade de dilao probatria, que no seria suportada no procedimento do mandamus. Entretanto, trecho do voto mostra a dificuldade muitas vezes encontrada de tomar por certa a ocorrncia de invaso. Note-se:
Enquanto a Unio [...] junta mapa indicativo da localizao da Rodovia MS-470, para comprovar a inocorrncia de ocupao de imvel rural denominado Fazenda Beco do Sossego, eis que de domnio estadual a rea utilizada pelos acampados, os impetrantes respondem que a estrada ocupada pelos Sem Terra no momento da vistoria parte integrante do imvel, que, independentemente de sua classificao, esteve todo o tempo sob esbulho possessrio [...].

No Mandado de Segurana n 23818/MS, o Pleno do STF fixou (julgamento em 29.11.2001): Ocupao do imvel por integrantes do MST antes da edio da Medida Provisria n 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, que introduziu o 6o do artigo 2o da Lei 8.629/93 [...] Impossvel a retroao da norma legal. E mais: Vistoria realizada sete meses antes da referida ocupao, inexistindo, no ponto, bice que possa viciar o decreto presidencial. Em igual sentido: Mandado de Segurana n 23754/AL (julgado em 23.08.2001) e Mandado de Segurana n 24068/DF (julgado em 04.10.2006). Em 19 de dezembro de 2001, foi julgado o Mandado de Segurana n 23889/MS, tendo por relator o ministro Moreira Alves. Na ementa do acrdo correspondente, afirma-se o desrespeito vedao legal. No voto, o relator

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especificou (com negritos acrescidos):


RELATRIO [...] 9. No que se refere alegao de nulidade da vistoria preliminar, por violao ao disposto no 6o do art. 2o da Lei n. 8.629/93 (introduzido pela Medida Provisria n. 2.027-38/2000), tambm merece prosperar a impetrao. Pelo que se extrai dos autos, o Incra procedeu vistoria do imvel dos impetrantes, apenas alguns dias aps a sua desocupao por invasores pertencentes Associao dos Produtores de Leite In Natura. Embora mero boletim de ocorrncia policial, isoladamente, seja documento inidneo comprovao do esbulho possessrio como ressaltou a Advocacia-Geral da Unio , no caso dos autos, a ocorrncia daquele fato restou demonstrada pelo teor do despacho lavrado pelo Delegado de Polcia de Navira (fls. 29), em que a referida autoridade declara que, no dia 15 de julho de 2000, aps as devidas diligncias [...] os invasores saram de forma amigvel da propriedade pertencente aos impetrantes (fls. 29). 10. Assim, demonstrada a ocorrncia do esbulho possessrio em julho de 2000 (fls. 28/29), conclui-se que jamais poderia o Incra ter iniciado a vistoria do imvel naquele mesmo ms, posto que, quela poca, j estava em vigor o 6o do art. 2o da Lei n8.629/93 [...] [...] VOTO [...] Por outro lado, tambm o 6o do artigo 2o da Lei n 8.629/93, introduzido pela Medida Provisria n 2.027-38/2000 e suas sucessivas reedies [...] foi violado, porque o Incra procedeu vistoria do imvel dias aps a sua desocupao por invasores pertencentes Associao dos Pequenos Produtores de Leite In Natura, o que est comprovado nos autos, no por simples boletim de ocorrncia policial que no teria fora probante, mas pelo despacho nele exarado pelo Delegado, verbis: consta que aps as devidas diligncias onde foi constatado que em 15.07.2000, os invasores saram de forma amigvel, segundo acordo entre os invasores e os proprietrios.

No Mandado de Segurana n 23018/MS, o voto proferido pelo ministro relator detalha a situao concreta:
Boletim de Ocorrncia da cidade de Jaraguari/MS, lavrado em 01/02/1997 noticia a invaso dos sem-terra na Fazenda Primavera [...]

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O fato foi conrmado por comandante do Destacamento da Polcia Militar [...]


Jornal local de 04/02/97 veicula notcia sobre a invaso dos semterra na Fazenda Primavera, objeto do presente Mandado de Segurana em que se questiona o ato expropriatrio.

O que se nota, nesse caso, que o boletim de ocorrncia policial no foi considerado isoladamente, mas em conjunto com outros elementos constantes dos autos. Ademais, nos autos do Mandado de Segurana n 24933/DF se fixou que o simples receio de invaso do imvel no configura esbulho suficiente a afastar a vistoria (julgamento em 17.11.2004). Tornou-se paradigma, no STF, a asseverao de que o esbulho possessrio que impede a desapropriao [...] deve ser significativo e anterior vistoria do imvel, a ponto de alterar os graus de utilizao da terra e de eficincia em sua explorao, comprometendo os ndices fixados em lei ( Mandados de Segurana ns 23759 e 25360, tendo por Relatores os ministros Celso de Mello e Eros Grau, respectivamente grifos acrescidos). Tal referncia est na ementa do Mandado de Segurana n 24484/DF (julgado em 09.02.2006). No voto do relator originrio (ministro Marco Aurlio), ficou dito: A razo de ser do preceito [ 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93] nica, ou seja, repousa na presuno do que realmente ocorre. Efetuada a vistoria aps a invaso, tem-se como prejudicado, por esta, os dados a serem levantados, isso sem perquirir-se o carter pedaggico da medida, no que inibe atos que impliquem esbulho. No voto exarado pelo relator para o acrdo (ministro Eros Grau), acentuou-se mais uma vez: o esbulho deve ser significativo, de modo a interferir na produtividade do imvel, devendo ocorrer antes da vistoria realizada pelo Incra. Na mesma direo: Mandado de Segurana n 25185/DF (julgado em 24.11.2005). J nos autos do Mandado de Segurana n 23737/SP (julgado em 19.09.2002), ficou consignado, a teor do voto proferido pelo ministro relator, que, em se tornando improdutiva a propriedade a partir dos atos praticados por membros do Movimento dos Sem-Terra, tem-se o impedimento desapropriao. Do ano de 2005, o julgamento do Mandado de Segurana n 25022/DF, trazendo, na ementa correlata, a seguinte afirmao: Ocorrendo o esbulho em data posterior vistoria, surge desinfluente quanto aferio da produtividade. Importante a referncia ao Mandado de Segurana n 25360/DF (julgado em 27.10.2005), tendo por relator tambm o ministro Eros Grau. No voto proferido, constou (negritos que no esto no original):

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De todo modo, ainda que assim no fosse, segundo se l do termo de audincia na ao de reintegrao de posse juntado pela impetrante [fls. 233/236], os trabalhadores rurais ocupariam rea entre 10 ha e 15 ha, em regime de comodato, at o ms de agosto de 2006. Isso descaracteriza a invaso, restando no justificada qualquer improdutividade, dada a nfima rea de ocupao em relao a imvel rural de 2.123,91 ha. Neste sentido, MS n. 23.857, relatora a ministra ELLEN GRACIE, DJ 13.06.2003.

A questo da pequenez da rea estava sendo discutida no mbito do Mandado de Segurana n 23035/DF, quando os prprios impetrantes pediram desistncia, que restou homologada, em 24.11.2005. De igual modo, a temtica foi debatida nos autos do Mandado de Segurana n 24133/DF, julgado em 20.08.2003, em que uma fazenda de oitocentos e noventa e cinco hectares teve quatro mil metros, apenas, invadidos. A ementa do Mandado de Segurana n 23054/PB, julgado em 15.06.2000, merece tambm referncia: Improdutividade do imvel rural de buclica virgindade, mal bulida pelos arrendatrios que seria risvel atribuir, a ttulo de fora maior, ocupao por sem terras, uma semana antes da vistoria, de frao diminuta do latifndio. Em 06.10.2005, foi julgado no Pretrio Excelso o Mandado de Segurana n 24764/DF, cujo relator originrio foi o ministro Seplveda Pertence, que se manifestou nos seguintes termos:
No entanto, os conflitos rurais significativos, a que se apega a impetrao [...] tiveram por objeto uma das glebas do grupo, o Engenho Prado, que o decreto no incluiu na rea declarada de interesse social, o que elide a consistncia da alegao. De resto, as informaes pem em dvida a natureza dos conflitos possessrios do Engenho Prado. ler fl. 206: Nesse ponto, vale, inicialmente, ressaltar que no houve invaso em qualquer das glebas vistoriadas pelo Incra. A Comisso de Vistoria reportou a existncia de posseiros trabalhando e residindo no local, h mais de sete anos e com a concordncia tcita dos antigos arrendatrios do imvel, informando ainda que a proprietria reconhece expressamente essa condio dos trabalhadores, na medida em que indeniza as benfeitorias por eles erguidas no imvel, consoante atesta TERMO DE COMPROMISSO que firmou com tais trabalhadores, ora anexado. [...] Quanto gleba Engenho Dependncia, aduzem as informaes que inobstante no ter sido invadida, mas tambm apenas palco de conflitos entre posseiros antigos e proprietria, noticiou a

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Impetrante que a rea ocupada seria de aproximadamente 19 hectares [...], constituindo-se, portanto, em nfima parcela da rea total do imvel 459,71 hectares [...]. De resto, tambm de nossa jurisprudncia que a invocao de invases como escusa da improdutividade reclama que se faa prova de que, antes, o imvel era produtivo [...]: disso, entretanto, sequer cogitou a impetrao.

O ministro Gilmar Mendes, contudo, divergiu, especificamente no que tange ltima gleba mencionada (Engenho Dependncia), ao fundamento de que se tal invaso for na porteira de uma propriedade, compromete radicalmente a administrao do imvel. De seu turno, o ministro Eros Grau observou, com perspiccia, embora tenha ficado vencido (destacamos):
Os boletins de ocorrncia juntados pela impetrante do conta de invases de trabalhadores rurais ocorridas no imvel Engenho Prado, que no mencionado no decreto expropriatrio, nem se confunde com o conglomerado que, na regio, conhecido como Engenho Prado Grupo Prado. A situao ainda mais curiosa no Engenho Dependncia. Na Certido n. 17/05, expedida pelo Cartrio Judicial da Comarca de Nazar da Mata e juntada pela AGU em 17.03.2005, o oficial de justia informou, quando do cumprimento da liminar de reintegrao de posse, que no foi identificado nenhum ocupante, como tambm no havia barracos [...]. Em contraposio, a impetrante junta aos autos a Certido n. 69/05 [...], lavrada pela mesma serventia judicial, noticiando, algumas pginas aps o relato do oficial de justia quanto ao cumprimento do mandado de reintegrao, que o mesmo afirma: no local havia lavoura branca, e (SIC) os invasores existentes na referida gleba, se negaram (SIC) a se identificarem (SIC). Em vista do conflito existente entre as certides emanadas do mesmo rgo judicirio, portanto de igual valor probatrio, impossvel tomar-se uma delas como expresso de verdade absoluta, em detrimento da outra. Do contrrio, admitir-se-ia a existncia de invaso no Engenho Dependncia, concluindo-se pelo deferimento da ordem unicamente com relao a este imvel. A prudncia, no entanto, recomenda que ambas as certides sejam desconsideradas, de modo que esta Corte se atenha a uma questo ftica extremamente simples: a liminar de reintegrao de posse data de 13 de agosto de 1999 [...], tendo sido ressuscitada e cumprida somente no ano de 2003 [...], s vsperas da vistoria do Incra no referido imvel, do que se infere, no mnimo, a existncia de posse mansa, pacfica e

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anterior introduo do 6o do art. 2o da Lei n. 8.629/93, que no retroage [...]. [...] A verdade que a impetrante busca contaminar os imveis objeto de desapropriao com focos isolados de manifestao de rurcolas no Engenho Prado, estranho ao decreto impugnado. Sustenta, ainda, a existncia de esbulho possessrio, como no caso do Engenho Dependncia, perseguindo a efetivao de medidas liminares incuas, concedidas h muito, em processos abandonados por mais de seis anos. [...] A impetrante busca, de todo modo, obstar a desapropriao dos imveis, utilizando-se de todos os subterfgios possveis. Na esfera administrativa [...] tumultuou o procedimento de desapropriao no Incra. J no litgio perante esta corte, inicialmente negada a medida liminar pelo eminente Relator, a impetrante celebrou contrato de arrendamento com sociedade cujo corpo diretivo integrado pelas mesmas pessoas que a administram. Da a propositura de novo mandado de segurana [MS n. 24843], com o intuito de fugir distribuio por preveno, na esperana de obter a tutela cautelar por via transversa [...].

A gravidade dos fatos apresentados pelo ministro em especial, o antagonismo de duas certides judiciais acerca dos mesmos fatos certificados no foi suficiente a garantir a improcedncia total do pedido de writ (a segurana foi concedida parcialmente, apenas em relao ao Engenho Dependncia), mas expressiva do estado de coisas que se tem materializado nas desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria. Alegaes de invaso, destitudas de qualquer comprovao, limitando-se a se escorarem em boletins de ocorrncia lavrados unicamente com base em declaraes prestadas pelos prprios interessados. Na maior parte das vezes, quando se vai checar a informao, no so encontrados invasores, nem resqucios materiais de sua presena nas propriedades ditas invadidas. Impe-se, nesse ngulo, que o Judicirio aja com bom senso e equilbrio, evitando o acolhimento de alegaes vazias cujo objetivo impedir a consecuo do relevante programa de reforma agrria, tosca tentativa de aplacar os conflitos no campo. Note-se, em continuao, que, a despeito de ter constado, na ementa do MS n 24764/DF, que teria sido superada a jurisprudncia do STF, segundo a qual, a nfima extenso de rea invadida, no justifica a improdutividade de imvel, o que se depreende que, de fato, no houve propriamente aniquilamento desse

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entendimento, mas sim uma releitura, considerando-se a incidncia da vedao expropriao, por motivo de esbulho possessrio, no caso de significncia da funo desempenhada pelo trecho de rea invadida, cotejado com o conjunto da propriedade, ainda que nfimo tal pedao em termos de extenso (dimenso que deveria ser considerada em conta do total). Em verdade, essa forma de considerao pode ser tida como j estampada em outros precedentes, a exemplo do Mandado de Segurana n 23738/SP (julgamento em 22.05.2002), em sede do qual se verificaram sucessivas invases perpetradas por integrantes de movimento social, tendo a ministra relatora mencionado as vrias ordens de reintegrao de posse expedidas pelo Juzo competente, bem como o fato de que, a cada vez, aps uma inicial resistncia, os ocupantes retiravam-se para as margens de um corredor de acesso propriedade rural. Em seguida, a Julgadora referenciou as palavras do promotor da Comarca de origem: [encontrava-se, o corredor de acesso,] encravad[o] no interior da fazenda Coqueiro, sendo de vital importncia para a atividade produtiva, pois, ainda, segundo o dr. promotor, toda a rotina de servios da fazenda necessita da utilizao diuturna daquela estrada. Mais adiante, destacou: A intranqilidade trazida aos proprietrios, empregados e arrendatrios pela presena constante, ao longo de dois anos, dos acampados, ora dentro da propriedade (e h nos autos inmeros registros de violncia) ora no nico acesso a ela, suficiente para acarretar declnio de ndices de produtividade, como assinalados pelos funcionrios que se encarregavam da vistoria. As dissenses documentais que se tm observado (como o foi pelo ministro Eros Grau, no MS n 24764/DF), nas tentativas de demonstrao da invaso ou do esbulho possessrio como bice pretenso expropriatria, foram registradas em outros precedentes pretorianos. o caso do Mandado de Segurana n 24136/DF, julgado em 11.09.2002, tendo por relator o ministro Maurcio Corra. Naqueles autos, a despeito de ter sido, inicialmente, deferida a liminar em favor do particular, a segurana por ele impetrada terminou denegada, sendo relevantes as razes deduzidas quando da proclamao do voto:
[...] Nas informaes complementares, porm, o advogado-geral da Unio apresenta uma srie de razes com que pretende provar, sem rodeios, que a fazenda no foi invadida, verbis : Observa-se que os documentos trazidos aos autos pela impetrante no comprovam cabalmente a ocupao do imvel rural, denominado Serrana, pelo MST no perodo indicado na inicial. Explica-se: a) a petio inicial de reintegrao de posse (doc. 04) apenas traz em seu contedo declarao unilateral da impetrante,

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ou seja, contm apenas relatos de sua autoria sobre a suposta invaso; b) a deciso liminar de reintegrao de posse (doc. 05) foi proferida inaudita altera parte e sem a oitiva de testemunhas a corroborar as alegaes da autora, o que implica afirmar que no houve comprovao pelo juzo monocrtico da invaso suscitada; c) a certido do Oficial de Justia, Vandeci Silva Nascimento, de 09 de maio de 2001 (doc. 06), s faz aluso ao adiamento da data para o cumprimento pacfico da medida liminar, mas no informa existir ocupao no citado imvel; os ofcios expedidos pelo juiz de primeira instncia (docs. 07 a 11) somente cientificam as autoridades da invaso narrada na inicial; e) a certido de ocorrncia policial (docs. 13 a 15) to s certifica que o declarante, o Sr. Roberto Tadeu Pernambuco Peixoto noticia perante a autoridade policial, a ocorrncia de nova invaso na Fazenda Serrana pelo MST no dia 16.07.2001, fato no constatado pela polcia ou por testemunhas. Quanto certido do Oficial de Justia Jos Soares de Lima, de 15 de outubro de 2001 (doc. 14), que certifica a existncia da alegada ocupao, observa-se que foi emitida a pedido da parte interessada, isto , da impetrante, e como tal, contrasta com as certides que ora se pede a juntada, datadas, respectivamente, de 06.06.2001 e 31.01.2002, as quais, emitidas por ordem do juzo, demonstram claramente a no constatao por parte deste mesmo Oficial de Justia de qualquer ocupao no imvel rural Serrana. Ademais, note-se que sequer foi juntada pela impetrante cpia de sentena prolatada na ao de reintegrao de posse, cujo trnsito em julgado ocorreu em 05.11.2001 (certido anexa, de 31.01.2001), anteriormente, portanto, ao ajuizamento desse writ. Veja-se, pois, que nem se poderia afirmar que a suposta invaso restou declarada em ttulo executivo judicial. [...] Para falar sobre as informaes, abri vista impetrante, que deixou transcorrer in albis o prazo assinalado [...] Em face do silncio da parte interessada, considero os fatos controvertidos, uma vez instalada a divergncia entre a inicial e as informaes da autoridade coatora, que gozam de veracidade juris tantum. Desfigura-se, assim, a aparncia do bom direito vislumbrada no exame da liminar e, via de conseqncia, no possvel invocar ofensa a direito lquido e certo. [...] Assim sendo, se os tcnicos do Incra j haviam vistoriado o imvel rural antes da suposta invaso, concluindo que se tratava de grande propriedade improdutiva, suscetvel, portanto, de desapropriao, nada impedia que aps a desocupao da rea o procedimento administrativo tivesse seguimento, pois, se danos foram causados pelo MST, inexiste nexo de causalidade entre eles e a avaliao, baseada que foi nos estudos realizados anteriormente ocupao.

Outro exemplo o do Mandado de Segurana n 24925/DF, julgado em 17.11.2004, em que se verificou que os supostos invasores ou parte deles , em

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verdade, eram arrendatrios do imvel. So importantes as razes do Ministrio Pblico, transcritas no voto do Relator, Ministro Carlos Velloso:
6. As consideraes tratadas pelos impetrantes pedem, necessariamente, a demonstrao de qual seria a natureza do esbulho supostamente processado. Sem a idnea comprovao de que as terras estiveram invadidas, e de que a ocupao tenha motivao em disputa de ordem social, impossvel chegar-se concluso desenhada pelos impetrantes. 7. Contudo, a alegao de que os ocupantes das terras eram integrantes de movimentos sociais discutvel, assim como frgil a afirmao de que houve qualquer esbulho. 8. E, nesse passo, de se ressaltar que a ao de reintegrao de posse trazida por cpia pelos impetrantes, ainda que de maneira assistemtica, desconectada e truncada, prova demais. 9. Basta, para tanto fixar, ir a fls. 37/41 dos autos. Esto l anexadas as cpias do que parece ser o acrdo do Tribunal de Justia da Paraba quando apreciou apelao dos supostos invasores, tudo na ao de reintegrao de posse ajuizada pelos impetrantes. O seu teor explicita que os ditos invasores eram, na verdade, trabalhadores rurais que, de h longa data, haviam firmado contratos de arrendamento das terras. 10. Num mpeto de retoma da propriedade, e sem rescindir formalmente os contratos, que tinham a singeleza de serem verbais, os impetrantes simplesmente levaram os arrendatrios ao Poder Judicirio, dando-lhes a pecha de invasores. A pretenso, contudo, foi rechaada pela Corte estadual, que explicitamente anota serem os ento requeridos verdadeiros parceiros dos proprietrios das terras, nitidamente injustiados com o manuseio de uma lide distorcida.

Indeferido, outrossim, em 03.03.2004, o Mandado de Segurana n 24494/ DF, impetrado pela parte expropriada sob a alegao de ocorrncia de invaso ofensiva do procedimento administrativo, em funo das consideraes traadas pela relatora, ministra Ellen Gracie, verbis :
V-se, portanto, que o no cumprimento da funo social, constatado em trs vistorias, coincidiu com a expulso dos arrendatrios, antes do trmino dos contratos de arrendamento. Da a tenso social surgida na rea, envolvendo a proprietria e os arrendatrios. No foi, portanto, a situao climtica a responsvel pela improdutividade, mesmo porque a decretao do estado de calamidade ocorreu em 2001 (maro) e 2002 (agosto), conforme fls. 874/876, poca em que as vistorias anteriores j haviam concludo pela improdutividade da rea questionada. H notcia nos autos de que trs mandados de verificao foram expedidos pelo juiz da ao de interdito proibitrio. Em nenhum deles se

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constatou destruio de plantaes, mas sim a presena de pessoas preparando o terreno para plantaes (fls. 236, 296 e 695). No h cogitar, portanto, de motivos de fora maior suscetveis de impedir procedimento administrativo preliminar de possvel decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria. A tenso social surgida na propriedade no se deveu a invases e nem estiagem. Deveu-se, isso sim, ao abrupto rompimento de contratos de arrendamentos. E parece fora de dvida que essa tenso social refletiu-se na explorao da propriedade que no obteve graus suficientes de eficincia e produtividade, perdendo sua antiga qualificao de grande propriedade produtiva.

Quais regras podem ser extradas dos julgados do Supremo Tribunal Federal em relao matria? a) o esbulho possessrio que impede a expropriao o anterior vistoria, pela fora desfiguradora que se presume ter na mensurao do grau de produtividade do imvel e, conseqentemente, na sua classificao. O que se verifica posteriormente vistoria no tem o condo de frear as fases seguintes do procedimento expropriatrio, tendo em conta j categorizada a propriedade em produtiva ou improdutiva; b) o esbulho possessrio (anterior vistoria, como consta no item a) que obsta a desapropriao o que alcana rea significativa (em termos de extenso e/ou funo) da propriedade, a ponto de refletir na definio do grau de produtividade. Mera ocupao, sem efeitos interferentes, no impedimento; c) simples boletim de ocorrncia policial no tem fora probante, especialmente porque fundado em informaes unilaterais apresentadas pelo declarante; d) os elementos documentais produzidos, simplesmente, a partir de declarao unilateral da parte interessada, no tm resistido, na maior parte das vezes, s providncias determinadas judicialmente, de intuito confirmatrio, impondo-se apreciao casustica e cautelosa (com solicitao de informaes s autoridades correspondentes), na busca da certeza da ocorrncia do esbulho possessrio, sob pena de configurao de impedimento realizao de interesse pblico com base apenas e to-somente em afirmaes daquele que ser com elas beneficiado, invertendo-se a regra de prevalncia; Observem-se, agora, algumas situaes relatadas no Tribunal Regional Federal da 5a Regio, que confirmam essas concluses. Nos autos do pedido de Suspenso de Liminar n 3664/PE, o Incra pugnou pela suspenso dos efeitos da deciso, exarada nos autos de ao ordinria, nos termos da qual foi determinado o sobrestamento do procedimento administrativo expropriatrio do imvel rural denominado Engenho Marimbondo e de outras

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propriedades integrantes do mesmo grupo imobilirio, localizadas no municpio de Aliana Pernambuco. A deciso guerreada destacou (negritos acrescidos):
Acrescentou-se, ainda, com pertinncia, o fato de que teria havido esbulho possessrio, o que resultaria na incidncia, na espcie, da vedao contemplada no artigo 2o, 6o, da Lei n 8.629/93, que impede a vistoria, a avaliao e a desapropriao de reas invadidas, pelo prazo de 02 (dois) anos, contado em dobro, na hiptese de reincidncia. Foram acostados, s fls. 607/639, documentos comprobatrios do esbulho em tela, ocorrido h menos de 02 (dois) anos.

Os documentos, a que se reportou o Magistrado de Primeiro Grau, para fundamentar seu entendimento, foram, exatamente, cpias de peties iniciais de aes possessrias (de reintegrao de posse e de interdito proibitrio) e de decises do Juzo Estadual competente, fundadas em certides policiais. Em sede da suspenso de tutela antecipada, no mereceu acolhida a alegao de que, em funo dos esbulhos possessrios ocorridos na propriedade, no poderia a rea ser objeto de vistoria, haja vista a vedao do 6, do art. 2 da Lei n 8.629/93, pois, nesse particular, militou em desfavor dos advogados da tese a suspeita de que tais esbulhos, em verdade, no teriam ocorrido. De fato, das quatro aes possessrias intentadas, em apenas uma

delas foram encontrados acampamentos de sem-terra na localidade, tendo sido realado, no decisum, o inteiro teor da certido do chefe de secretaria da Justia Estadual, in verbis:
CERTIFICO a pedido verbal de pessoa interessada que revendo os livros de distribuio a cargo desta secretaria judicial nica deles verifiquei CONSTAR a existncia de Ao de Interdito Proibitrio processo n 402.2006.000129-6, ajuizada pela Usina Olho Dgua S/A contra o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra MST, tendo como objetivo o Engenho Maribondo, deste Municpio de Aliana/PE, constando no referido auto s fls. 41v. certido do Oficial de

Justia, declarando que se dirigindo ao engenho Maribondo, no encontrou acampamento ou aglomerao de integrantes do MST; que o Sr. Oficial de Justia deixou de citar/intimar os integrantes do Movimento Sem Terra, nas proximidades do engenho Maribondo, em face de no existir acampamento nesta rea; que s fls. 65 e 65v h parecer do Ministrio Pblico opinando pela extino do feito
e conseqente arquivamento dos autos; que atualmente o processo encontra-se concluso para sentena. O referido verdade; dou f. Aliana, 19 de abril de 2006. (Original sem grifos) Destarte, ao lado de outros argumentos porquanto em exame uma pluralidade de questes foi concedido o efeito suspensivo pretendido, determinando-se o prosseguimento da desapropriao, inclusive com efetivao de imisso na posse,

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no bojo de ao expropriatria que viesse a ser intentada. certo, contudo, que o Pleno do Tribunal Regional Federal da 5a Regio, por maioria de votos, deu provimento ao agravo regimental interposto contra a deciso da Presidncia, entendendo inexistente qualquer tipo de mcula ordem, sade, segurana ou economia pblicas. Entretanto, o entendimento presidencial, em relao ao ponto, foi, posteriormente, ratificado, quando o Supremo Tribunal Federal , atravs de sua ministra presidente, deferiu parcialmente, ao fundamento de garantia da ordem pblica, o pedido de suspenso formulado pela autarquia expropriante (nos autos da Suspenso de Tutela Antecipada n 85), para possibilitar o prosseguimento da ao de desapropriao, j ento ajuizada. Sublinhe-se, em nome da completude, que o recurso interposto pela parte antagonista ainda no foi analisado. Representativa se mostra, em igual medida, a situao retratada nos autos da Medida Cautelar da Presidncia n 2172/PE. Mencionada ao foi manejada com vistas atribuio de efeito suspensivo ao recurso especial interposto contra o acrdo exarado na Apelao em Mandado de Segurana n 90327/PE. O quadro ftico-jurdico pode ser sintetizado da seguinte forma: a) a Usina Estreliana Ltda impetrou o writ, objetivando, imediatamente, a suspenso da determinao de vistoria administrativa de avaliao e de quaisquer outros atos tendentes desapropriao dos imveis rurais Pereira Grande, Bela Feio e Joo Gomes, localizados no municpio de Gameleira Pernambuco, e, mediatamente, a declarao de nulidade da ordem de vistoria e dos seus eventuais efeitos, assim como de todo e qualquer ato de feio expropriatria, at o julgamento final de ao anulatria de decreto expropriatrio, cumulada com declaratria de produtividade; b) a alegao da mencionada usina se sintetizava na ocorrncia de invases; c) a Juza a quo extinguiu o feito sem julgamento do mrito, por entender que provas deveriam ser produzidas, no sendo, o mandado de segurana, a via adequada para tanto; d) a Turma do Tribunal deu provimento apelao interposta pela usina, tendo sido ressaltado no voto proferido pelo desembargador Federal relator (aps-se negrito):
Destaco que as invases nos imveis em referncia restam, a meu ver, devidamente comprovadas nos autos, eis que a recorrente trouxe boletins de ocorrncia que atestam que nos dias 14/10/2003 [...] e 03/12/2003 [...] as reas em questo foram invadidas por integrantes do MTTL , restando nela acampado um nmero razovel de famlias. No meu entender, a documentao suso referida no pode ser desprezada, eis que expedida por servidores da Polcia Civil deste Estado que, ressalto, tm f de ofcio, apresentam-

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se como meio idneo de prova dos fatos alegados na inicial do recurso. Ademais, no se pode perder de vista que o Excelso Pretrio, analisando caso similar ao que se encontra em apreo, aceitou como prova suficiente demonstrao da ocorrncia de invases os boletins de ocorrncia expedidos pela autoridade policial da localidade [...]

Em decorrncia, foi interposto o recurso especial e ajuizada a medida cautelar referida, com vistas concesso de efeito suspensivo. A despeito da no admisso do recurso especial por sua inpcia e expresso teratolgica, decorrncia de pssima tcnica , no se podem deixar de apontar as constataes feitas quando do exame preliminar da medida cautelar antes mencionada, especialmente diante da propositura da Reclamao n 3972/PE, perante o Supremo Tribunal Federal, pelo Incra. Objetivando a prestao de informaes completas ao Pretrio Excelso, exigidas por fora da mencionada reclamao, foram solicitadas s autoridades competentes cpias da ao de reintegrao de posse, ajuizada pela Usina Estreliana Ltda, bem como de certides relativas s ocorrncias policiais. O que se constatou, dos referidos documentos reunidos, foi que, embora as hipotticas invases tivessem se verificado em outubro e dezembro de 2003, o mandado de segurana antes referenciado apenas fora impetrado em outubro de 2004 (ou seja, quase um ano depois), quando, h muito, os hipotticos invasores j tinham deixado pacfica e espontaneamente a propriedade (desde novembro de 2003, segundo certido do oficial de justia da ao possessria, baseado em informaes dos moradores locais), inexistente qualquer determinao judicial ou operao policial nesse sentido, no havendo, outrossim, qualquer registro do ajuizamento de outra ao de reintegrao de posse em decorrncia da alegada segunda invaso, tendo sido a ao possessria promovida (em novembro de 2003) extinta por homologao da desistncia para parte autora, com o conseqente arquivamento dos autos. No cotejo das datas, ressalte-se que a vistoria preliminar, nos termos da qual se concluiu pela improdutividade da grande propriedade rural, remonta a outubro de 2002 (um ano antes das alegadas invases), sendo o decreto expropriatrio de 06 de novembro de 2003. Importante consignar que a ministra presidente do Supremo Tribunal Federal, nos autos da Reclamao n 3972/PE, concedeu o provimento acautelatrio pleiteado pelo Incra, suspendendo o trmite da apelao em mandado de segurana, no tendo acatado, contudo, a pretenso do ente pblico de efetivao da imisso de posse. Outros casos merecem reflexo, como demonstrativos da fragilidade da argumentao calcada em esbulho possessrio.

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Em janeiro deste ano, o Incra ingressou com pedido de suspenso de liminar (SS n 6655/SE) contra deciso judicial, nos termos da qual o Magistrado de Primeiro Grau deferiu pleito de suspenso do procedimento administrativo de levantamento preliminar de (im)produtividade. A ordem judicial se deu nos autos de mandado de segurana impetrado com vistas a impedir a execuo de vistoria prvia no imvel rural Fazenda Boi Bravo, situado nos municpios sergipanos de Capela e Muribeca, ao fundamento de ocorrncia de esbulho possessrio levado a efeito em 2006, por trabalhadores rurais vinculados a movimento social. Argumentou, o ente pblico, em sua petio, que teria se verificado mera turbao e que o suposto ingresso dos rurcolas na propriedade no teria produzido alterao no grau de produtividade do imvel, afastando a aplicao da regra do art. 2o, 6o, da Lei n 8.629/93. Sublinhou, outrossim, que a incidncia da norma em referncia apenas teria cabimento aps a consecuo das atividades de vistoria, sendo injurdica a determinao de no efetivao desse ato administrativo, quando sequer se sabia da produtividade ou no do imvel. Finalmente, sobre a alegao, disse que a jurisprudncia do Pretrio Excelso estaria pacificada no sentido de que apenas a ocupao de grande monta, suficiente alterao do status da gleba, no tocante produtividade, implicaria em bice aos procedimentos expropriatrios. A suspenso postulada foi deferida, na medida em que a deciso guerreada no teria feito qualquer referncia s alegadas invases, no havendo demonstrao de sua efetivao, limitando o Juzo a quo a argumentar, a despeito da natureza do mandamus que exige prova pr-constituda , que h necessidade de preservar o direito de a impetrante no ver seu imvel objeto da presena de tcnicos do Incra, at que o panorama, no seu todo, seja amplamente delineado. Em outro caso, o Incra ajuizou, em junho de 2006, pedido de suspenso (n 3675/PE) contra deciso exarada por desembargador federal relator de agravo de instrumento (AGTR n 66780/PE), nos termos da qual foram garantidos os livres uso e gozo do imvel pela parte expropriada, suspensa a imisso de posse concedida ao Incra. A determinao judicial se deu no mbito de ao declaratria de nulidade promovida pelo expropriado, ao argumento de verificao de invaso por integrantes do Movimento dos Sem Terra em meados de 2002, contra procedimento de desapropriao do imvel denominado Engenho Bom Jesus (tambm conhecido como Engenho Autonomista), situado em Pernambuco. A prova apresentada demonstrao do alegado foram os registros feitos junto Polcia Civil de Pernambuco e a ao de reintegrao de posse manejada contra o suposto esbulho perpetrado contra o imvel referenciado. No parecer exarado pelo Ministrio Pblico Federal, nos autos do agravo de instrumento antes mencionado, ficou dito:

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Realizada a vistoria do imvel em abril de 2002, ainda que tivesse ocorrido o duvidoso esbulho no brevssimo perodo entre 1 e 3 de dezembro de 2002, no h justa causa para impedir a desapropriao por interesse social, com conseqente imisso na posse, quando a ao se d mais de dois anos aps o fim do pretenso esbulho.

De fato, como bem observou o Parquet, no estava evidenciada a ocorrncia do esbulho nos autos antes, a prova forte no sentido inverso , bem como o imvel no teria deixado de estar substantivamente sob a posse e uso da meeira e dos herdeiros do esplio. O Ministrio Pblico notou, outrossim, que os agravados teriam sido reintegrados na posse do imvel em 06 de dezembro de 2002, ao passo que a ao de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria apenas teria sido ajuizada em 03 de fevereiro de 2005, ou seja, mais de dois anos aps a pretensa invaso. O deferimento da suspenso pleiteada pelo ente pblico foi sustentada na no comprovao das invases, no mesmo vis das observaes feitas pelo Ministrio Pblico, alm da sensibilidade particularidade do caso, representada pelo fato de que a parte expropriada estaria efetivando atos depredatrios e desmatamentos, em descompasso com as exigncias ambientais. Demais disso, considerou-se o exame efetivado pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do Mandado de Segurana n 24541, impetrado contra o decreto expropriatrio do imvel em considerao pela parte expropriada, tendo, o ministro relator, observado que no houvera comprovao do esbulho na propriedade, concluindo pela impossibilidade de aplicao da regra do 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/93. Contra a determinao de suspenso, a parte expropriada interps agravo regimental, tendo sido, tal recurso, provido, fundamentalmente em funo do entendimento do Plenrio do Tribunal Regional Federal da 5a Regio de que o Presidente da Corte no poderia suspender ato de Juiz do prprio Tribunal, embora no voto do Relator e na ementa correspondente tenha sido assentada a afirmao de que no haveria que se falar em leso ordem, segurana, sade e economia pblicas, sem maior detalhamento. Em feito diverso (SS n 6666/PB), como reiterao de outro anteriormente ajuizado (SS n 6624/PB), o Incra requereu a suspenso da execuo de sentena prolatada nos autos de mandado de segurana (2006.82.00.005553-0), a teor da qual fora deferida a determinao de sobrestamento do procedimento administrativo expropriatrio relativo ao imvel Fazenda Oiteiro, sob o fundamento de que teriam se verificado vrias invases da mencionada propriedade. Nesse caso

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concreto, segundo os fatos narrados na petio inicial do mandamus, os integrantes do MST teriam invadido a propriedade em questo com o fito de realizar reunies com os sem-terra e moradores da fazenda, sem autorizao do proprietrio, situao essa registrada perante a autoridade policial, ensejando a propositura de ao de manuteno de posse. Observou-se, na ocasio, que a hiptese se enquadrava no conceito de turbao e no de esbulho possessrio, na medida em que esse ltimo se caracteriza pela total e injusta privao da posse, corrigvel mediante ao de reintegrao de posse. Notou-se, outrossim, que a invaso da propriedade tambm no fora motivada por conflito agrrio, nem teve, tampouco, o intuito de permanncia no imvel, no tendo decorrido, pois, prejuzo no tocante ao grau de produtividade da gleba, no sendo o tipo de invaso repudiada pela Lei n 8.629/93. Finalmente, cumpre apresentar a situao retratada pela SS n 6602/PB, em sede da qual se discutiu a sentena proferida nos autos de mandado de segurana (n 2005.82.00.014948-9) impetrado com vistas suspenso do procedimento administrativo de vistoria do imvel rural, denominado Fazenda Antas, situado no municpio de Sap Paraba, em virtude de esbulho possessrio materializado, de acordo com certido de ocorrncia policial e ao de reintegrao de posse (e, dentro dessa, termo circunstanciado lavrado pelo oficial de justia). Ouvido, nesses autos, o Ministrio Pblico Federal realou que a anlise do conjunto probatrio [...] afasta o entendimento de que o imvel litigioso estaria invadido por integrantes de movimento social, haja vista ter ficado comprovada a existncia de acampamento de famlias camponesas no no imvel em questo, mas em rea contgua gleba litigiosa, afastando-se a incidncia do 6o, do art. 2o, da Lei n 8.629/83. certo que, no caso em apreciao, ao lado da relatividade do boletim de ocorrncia policial fundado em informaes prestadas pelo expropriadodeclarante , a certido do meirinho mostrava-se imprecisa, seja no tocante rea ocupada pelas famlias de trabalhadores rurais (estavam instaladas s margens do Rio Gurinhm, em terras da Igreja (segundo declarao prestada pelo padre da parquia), e no no imvel do expropriado), seja no tocante rea ocupada (rea mnima insuficiente a atrair a incidncia da regra jurdica antes referida pela inalterabilidade do grau de produtividade). Deve ser referido que a parte requerida do pedido de suspenso apresentou outros documentos, que comprovariam a invaso impediente da expropriao, bem como interps agravo regimental da deciso da Presidncia. Entretanto, em razo de pedido de adiamento de julgamento, formulado pela prpria parte interessada, assim como de impetrao de mandado de segurana (n 26336), perante o Supremo Tribunal Federal, contra o decreto presidencial expropriatrio, foi suspensa a tramitao do instrumento excepcional, at o deslinde da demanda pelo Pretrio Excelso.

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4. Concluso
1. A matria objeto desta exposio daquelas que deixam muito clara a idia de que interpretar no apenas visualizar um objeto que se pe diante dos olhos do intrprete. No exerccio exegtico, pe-se luz, com facilidade, o fato de a interpretao ser uma operao de apreenso de objeto, mas qual se adiciona todo o conjunto cultural, ideolgico, poltico do exegeta. Facilmente se verifica (mas isso j representaria por si s um outro e profundo trabalho) que, quanto mais conservador o magistrado, mais tender a facilmente acolher e acatar provas, mesmo que frgeis, acerca de eventuais e insignificantes esbulhos possessrios. Deve-se repetir o anteriormente afirmado: o esbulho possessrio que impede a expropriao o anterior vistoria, pela fora desfiguradora que se presume ter na mensurao do grau de produtividade do imvel e, conseqentemente, na sua classificao. Por outro lado, tambm de repisar-se que eventual invaso ocorrente posteriormente vistoria no tem o condo de frear as fases seguintes do procedimento expropriatrio, tendo em conta j categorizada a propriedade em produtiva ou improdutiva. Em assim no se entendendo, as reas objeto de verdadeiro conflito agrrio, mas cuja vistoria para se assegurar o direito justa indenizao j tivesse ocorrido, no seriam expropriveis, desvirtuando o sentido constitucional dessa desapropriao-sano. 2. O esbulho possessrio (anterior vistoria) que obsta a desapropriao o que alcana rea significativa (em termos de extenso e/ou funo) da propriedade, a ponto de refletir na definio do grau de produtividade. Mera ocupao, sem efeitos interferentes, no impedimento. Essa outra baliza que deve ser rigorosamente observada pelo intrprete julgador, afinal, ela nada mais representa que a aplicao dos princpios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade. Assim no fosse, ter-se-ia, por exemplo, o descabido entendimento de que a invaso de um hectare de terra seria impeditiva da expropriao de propriedade de quatro mil hectares. Entender-se de modo diverso, apenas em querendo utilizar-se o singelo incidente como argumento, ou pretexto, para a no observncia do art. 184 da CF/88; 3. Simples boletim de ocorrncia policial no tem fora probante, especialmente porque fundado em informaes unilaterais apresentadas pelo declarante. Sabido que o boletim de ocorrncia enquadra-se no conceito de ato certificativo, da espcie registro. Nele se lana o que a parte declara: que teve um animal furtado, que foi ameaado por tripulantes de um OVNI, que teve terras invadidas etc. A autoridade, no caso, apenas toma por termo o que se declara, sem fazer um juzo de valor, nem exigir provas do que se afirma;

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4. Os elementos documentais produzidos, simplesmente, a partir de declarao unilateral da parte interessada, no tm resistido, muitas vezes, s providncias determinadas judicialmente, de intuito confirmatrio, impondo-se apreciao casustica e cautelosa (com solicitao de informaes s autoridades correspondentes), na busca da certeza da ocorrncia do esbulho possessrio, sob pena de configurao de impedimento realizao de interesse pblico com base apenas e to-somente em afirmaes daquele que ser com elas beneficiado, invertendo-se a regra de prevalncia; 5. Na mesma linha, deve-se ter cautela na aceitao como prova de meras iniciais de aes possessrias propostas pelo prprio interessado, sem a formao regular de contraditrio e acolhidos, imprudentemente, por rgos judiciais, inclusive em mandados de segurana para fins de caracterizao do direito lquido e certo. 6. Os juzes devem ter a exata conscincia do poder-dever do seu atuar, no se transformando em CANDIDOS (de Voltaire), nem em figuras como aquelas dos JUECES de Neruda: Por el alto Peru, por Nicaragua, sobre la Patagnia, em ls ciudades, no tuviste razn, no tienes nada: copa de miseria, abandonado hijo de las Amricas, no hay ley, no hay juez que te proteja la tierra, la casita com maces....

5. Referncias
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ARTIGO MULTIDISCIPLINAR

LICENCIAMENTO E R ECOMPOSIO A MBIENTAL EM PROJETOS DE R EFORMA AGRRIA


ELIANI MACIEL LIMA Engenheira agrnoma mestre em Planejamento e Gesto Ambiental e Coordenadora-Geral de Meio Ambiente do Incra
1. Meio ambiente e reforma agrria
A proteo ao meio ambiente e recursos naturais e a reforma agrria so aes governamentais interligadas, amparadas na Constituio Federal de 1988, nas leis ordinrias, protocolos, convenes e tratados internacionais. O Estatuto da Terra (Lei n 4.504/1964) ao definir a funo social da propriedade, trazia dentre outros requisitos, a conservao dos recursos naturais, deixando patente a dimenso ambiental permeando a questo agrria. O direito de propriedade est previsto na Constituio Federal de 1988, conforme o caput do artigo 5, XXII e XXIII:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] XXII garantido o direito de propriedade; XXIII a propriedade atender sua funo social.

O Cdigo Civil (Lei n 10.406/2002), sobre o direito de propriedade, dispe:


Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

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1 O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.

Verifica-se ento que no Cdigo Civil o direito de domnio condicionado ao cumprimento da funo social da propriedade, que o Art. 186 da Constituio Federal, regulamentado pela Lei 8.629/1993, assim define:
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado; II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

A propriedade no mais direito absoluto, sobre ela pesa um dever social, o qual se no cumprido, ensejar a desapropriao constitucional, conforme:
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social...

A norma constitucional determina ainda, que dever do Poder Pblico evitar a degradao do meio ambiente. O art. 225, 3 da Constituio Federal definiu: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. A Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente Humano, realizada em Estocolmo (1972), lanou as bases da proposta do desenvolvimento sustentvel, definido pela Comisso Brundtland, como aquele que atende s necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades. A Agenda 21 (1992), um dos principais documentos assinados na Eco 92,

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prope um amplo plano para a implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel. O captulo 14 trata mais especificamente do desenvolvimento rural e agrcola sustentvel, onde se verifica o propsito de aumentar a produo de alimentos de forma sustentvel e incrementar a segurana alimentar, sendo a reforma agrria um dos instrumentos a serem utilizados para tal fim. No item 14.3., a Agenda 21 dispe que:
Para assegurar o sustento de uma populao em expanso preciso dar prioridade manuteno e aperfeioamento da capacidade das terras agrcolas de maior potencial. No entanto a conservao e a reabilitao dos recursos naturais das terras com menor potencial, com o objetivo de manter uma razo homem/terra sustentvel, tambm so necessrias. Os principais instrumentos do desenvolvimento rural e agrcola sustentvel so a reforma da poltica agrcola, a reforma agrria, a participao, a diversificao dos rendimentos, a conservao da terra e um melhor manejo dos insumos.

A reforma agrria um instrumento de progresso social; um fator determinante do desenvolvimento agrrio e econmico. A Declarao de Roma sobre a Segurana Alimentar no Plano de Ao da Cpula Mundial da Alimentao de 1996 props que os governos, em colaborao com todos os atores da sociedade civil, devero estabelecer mecanismos jurdicos e de outra ndole, quando conveniente, que auxiliem a reforma agrria, que reconheam e protejam os direitos de propriedade, gua e direitos de uso, bem como melhorar o acesso das pessoas pobres e das mulheres, aos recursos naturais. Tais mecanismos devem tambm promover a conservao e a utilizao sustentvel dos recursos naturais, reduzir os riscos e estimular o investimento. Fica ento patente que a questo ambiental e a questo agrria esto inter-relacionadas.

2. A insero da varivel ambiental nas aes do Incra


O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) especialmente na sua atuao na Amaznia, ao contemplar as causas sociais, trouxe como contrapartida um grande impacto ambiental e, especialmente nos ltimos anos, tem sido taxado como um rgo promotor de grandes desmatamentos, de assoreamento e poluio de gua, causador de incndios florestais e queimas descontroladas. A idia da reforma agrria, na regio, era assentar agricultores em reas previamente demarcadas para evitar conflito, por outro lado, no foi levada

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em considerao a estrutura adequada para colocar famlias em lotes de terras em condies de produzir e se estabelecer. Problemas como sade, educao, escoamento da produo e muitos outros comearam a surgir, gerando descrdito quanto forma de execuo desses projetos. No Primeiro Encontro Nacional de Seringueiros, realizado em Braslia em 1985, formulou-se a proposta de que a colonizao dos seringais seria, no pela pecuarizao ou parcelamento para implantao de projetos de assentamentos agrcolas, que resultavam em desmatamento e na destruio da sua base produtiva, mas pelo reconhecimento e concesso das reas de uso dos seringueiros. Para atender a demanda das populaes tradicionais da Amaznia, o Incra atravs da Portaria N 627/1987, props a criao do Projeto de Assentamento Extrativista (PAE), viabilizando a manuteno do extrativismo e resolvendo a questo da redistribuio das terras na regio. Tal modalidade destina-se ao atendimento de populaes tradicionais, para explorao de reas dotadas de potencial extrativista atravs de atividades economicamente viveis e ecologicamente sustentveis. Em 1996 esses projetos passaram a denominar-se Agro-Extrativistas (PAE) propondo-se ento, a compatibilizar o modelo econmico das populaes tradicionais com a preservao da biodiversidade. A pactuao das Agendas Positivas para a Amaznia Legal com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por meio da Portaria n 088/1999, proibiu a obteno de terras e implantao de assentamentos rurais em reas de cobertura florestal primria, exceto nos casos em que as terras se destinem criao de Projetos de Assentamentos Extrativistas. Ainda com o propsito de inserir a varivel ambiental nas suas aes o Incra, por meio da Portaria 477/1999, cria a modalidade de Projeto de Desenvolvimento Sustentvel (PDS), voltado para atender a demanda de terras por populaes tradicionais ou no tradicionais, desde que estas assumissem o compromisso de trabalhar a terra utilizando tcnicas ecologicamente adequadas. Movido pela necessidade de atender demanda de terras existente na regio, e adotar o Manejo Florestal Comunitrio como atividade produtiva bsica de assentamentos rurais, o Incra, por meio da PORTARIA/n 1.141/2003 cria o Projeto de Assentamento Florestal (PAF), destinado a reas com aptido para o manejo florestal de uso mltiplo, em base familiar comunitria, especialmente aplicvel Regio Norte. Destina-se ainda, recomposio de reas significativas j convertidas para outras atividades produtivas, pelo enriquecimento e adensamento

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florestal e o reflorestamento com espcies nativas da regio. Ocorre que apenas a criao de modalidades alternativas de assentamentos no suficiente. preciso torn-las viveis. A viabilidade desses assentamentos depende da otimizao dos recursos e potencialidades da floresta, adotandose a melhoria das prticas extrativistas, do manejo florestal de uso mltiplo, do fortalecimento das organizaes comunitrias, aperfeioamento do sistema de comercializao, assistncia tcnica e crdito e implantao de uma infra-estrutura de vias de acesso, alm do sistema de sade e educao locais. Mudanas significativas vm sendo realizadas, quanto forma de atuao do Incra; dentre elas ressalta-se a incluso da varivel ambiental, no mbito das aes de promoo do desenvolvimento sustentvel nos Projetos de Assentamento da Reforma Agrria; a concepo e implementao do Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental para os Projetos de Assentamento; e, a edio das normas de execuo n 43 e 44 que estabelecem os procedimentos para aplicao dos recursos para recuperao/conservao dos recursos naturais nos Projetos de Assentamento. A publicao da Resoluo Conama n 289, de 25 de outubro de 2001, estabelecendo diretrizes para o Licenciamento Ambiental de Projetos de Assentamentos de Reforma foi o resultado dos esforos do Incra e da relevncia social do Programa Nacional de Reforma Agrria, atendido com instrumentos de licenciamento ambiental que podem ser operacionalizados dentro da realidade da reforma agrria, incorporando a participao efetiva dos beneficirios dessa poltica pblica, na construo do modelo do projeto de assentamento que se deseja. Nos anos subseqentes, ocorreram diversos fatos que contriburam na efetivao da dimenso ambiental nas aes da reforma agrria pelo Incra. Dentre eles esto a aprovao do Plano de Gesto Ambiental, o lanamento do II Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) e a assinatura, em 17 de outubro de 2003, do Termo de Ajustamento de Conduta. (TAC), entre o MDA, MMA, Incra e Ibama, perante o Ministrio Pblico Federal, cujo compromisso a regularizao do licenciamento ambiental dos Assentamentos de Reforma Agrria. O II PNRA, apresentado em 2003, durante a Conferncia da Terra, em Braslia, prev a implantao do programa de recuperao dos assentamentos incluindo aes focadas na regularizao do passivo dos assentamentos em relao ao licenciamento ambiental, adequando-os resoluo 289/01 do Conama e ao estabelecido no TAC. A Reforma Agrria de Qualidade proposta no II PNRA tem como elementos orientadores na sua implementao o respeito s diversidades

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ambientais, a promoo da explorao racional e sustentvel dos recursos naturais e ainda, a utilizao do sistema de licenciamento ambiental visando o desenvolvimento sustentvel e a melhoria contnua na qualidade e vida dos assentados, sendo, portanto, instrumento fundamental ao desenvolvimento sustentvel do Pas.

3. O licenciamento ambiental em projetos de assentamentos de reforma agrria


De acordo com Ferreira Neto (2006), conforme definido na Lei 6.938/81, o licenciamento ambiental uma maneira de, controlar a degradao ambiental, entendida como uma alterao adversa das caractersticas do meio ambiente que prejudiquem a sade, segurana e bem-estar da populao, ou criem condies adversas biota, s atividades sociais e econmicas. Segundo o autor, com esta medida o governo objetivava compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, atravs do estabelecimento de normas e limites para os empreendimentos considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou causadores de degradao ambiental, que se utilizem de recursos naturais e desejem se instalar em determinada rea. O licenciamento ambiental previsto na Resoluo Conama n 289 se d em dois momentos distintos: a Licena Prvia (LP) concedida na fase preliminar do planejamento dos projetos de assentamento de reforma agrria aprovando sua localizao e concepo, sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos a serem atendidos na prxima fase do licenciamento e, a Licena de Instalao e Operao (LIO), que autoriza a implantao dos projetos de assentamento de reforma agrria de acordo com suas especificaes, inclusive as medidas de controle ambientais e demais condicionantes. No recente processo de reviso da Resoluo Conama 289/01, j aprovada e ainda no publicada80, alguns avanos foram alcanados; dentre eles ressalta-se a flexibilizao dos instrumentos utilizveis para solicitao das licenas. Para a LP, os estudos ambientais necessrios ao licenciamento so o Relatrio de Viabilidade Ambiental (Anexo II da Resoluo) ou laudo agronmico que atenda ao Anexo II. Nesse caso abre-se a possibilidade de, a critrio do rgo Ambiental Estadual (Oema) utilizar o Laudo Agronmico de Fiscalizao (LAF) como o documento para obteno da LP. O LAF o estudo elaborado pelo Incra a partir do levantamento preliminar de dados e informaes sobre o imvel rural, no ato
80 Essa Resoluo 289/01 foi revogada pela Resoluo 387/06 de 27 de dezembro de 2006.

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da fiscalizao do cumprimento da funo social da propriedade. Ele expressa os aspectos inerentes potencialidade do imvel, aspectos sociais, inclusive aqueles relativos a eventuais tenses e conflitos, alm de parecer conclusivo sobre a viabilidade tcnica e ambiental da destinao do imvel, ao Programa de Reforma Agrria. A solicitao da LIO deve estar embasada no Projeto Bsico (Anexo III da Resoluo) ou Plano de Desenvolvimento do Assentamento (PDA), desde que atenda o rol contido no Anexo III. O PDA um instrumento interno do Incra, obrigatrio para a implantao dos assentamentos, que rene os elementos essenciais para o seu desenvolvimento, em estrita observncia diversidade dos aspectos fisiogrficos, sociais, econmicos, culturais e ambientais. , portanto, um instrumento bsico formulao de projetos tcnicos e todas as atividades a serem planejadas e executadas nas reas de assentamento, constituindo-se numa pea fundamental ao monitoramento e avaliao dessas aes. Esse instrumento define, dentre outros, a organizao espacial da rea, projetos de explorao, de conservao e de recuperao. Esse processo incorpora um trabalho de educao ambiental, onde as famlias so levadas para conhecer o imvel, seus potenciais de explorao, e definir como querem trabalhar dentro dele, conciliando seu projeto de vida com a aptido identificada da rea. O PDA produto do processo de planejamento, instrumento educativo e operativo de mudana social para dar resposta aos problemas prioritrios identificados pelas comunidades. Representa uma inteno manifesta da comunidade de desenvolver atividades articuladas, ou seja, de promover um determinado empreendimento considerado crucial para o melhoramento das suas condies de vida, renda e produo valendo-se principalmente das prprias potencialidades locais. Para a regularizao da situao ambiental dos assentamentos em implantao ou implantados at dezembro de 2003, o Incra dever requerer, apenas LIO, prevendo ainda a possibilidade de que tal solicitao seja feita mediante apresentao do PDA ou do Plano de Recuperao do Assentamento (PRA). O PRA tambm um instrumento do Incra, que visa o planejamento das aes voltadas para garantir ao Assentamento o nvel desejado de desenvolvimento, proporcionando crescimento da renda, gerao de empregos, aumento da produo e melhores condies de vida e cidadania, resultantes da interveno de polticas governamentais e de parcerias institucionais e privadas. Esse instrumento passou ento a ser parte integrante dessa Resoluo atravs do Anexo V. A utilizao desses trs instrumentos institucionais representa um ganho

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considervel para a reforma agrria, na medida em que evitar a duplicidade de esforos e de dispndio de recursos em estudos dos assentamentos, possibilitando um avano acentuado nos ingressos de solicitaes de licenciamentos ambientais, pois a maioria dos assentamentos criados anteriormente a 2003 j possuem pelo menos um desses estudos. O Art. 4, dessa Resoluo admite, a critrio do Oema, procedimento de Licenciamento Ambiental Simplificado para projetos de assentamento, considerando, entre outros critrios, a sua localizao em termos de ecossistema, a disponibilidade hdrica, a proximidade de Unidades de Conservao e outros espaos territoriais protegidos, o nmero de famlias a serem assentadas, a dimenso do projeto e dos lotes e a base tecnolgica de produo. Para tanto dever ser utilizado o Relatrio Ambiental Simplificado (Anexo IV). A incluso do Art. 6, nessa nova Resoluo extremamente relevante, especialmente para o caso de criao de assentamentos em reas com ocupaes, na medida em que abre a possibilidade de que o Oema, em carter excepcional, quando solicitado pelo Incra, expea autorizao para supresso de vegetao ou uso alternativo de solo para fins de produo agrcola de subsistncia e implantao de infra-estrutura mnima essencial sobrevivncia das famlias assentadas, anteriormente concesso da LIO. O Art. 9, a exemplo do que j ocorre no Estado do Par, prev a dispensa da LP para assentamentos criados ou a serem criados em reas ocupadas por populaes tradicionais, onde ser exigida somente a LIO, pois, nestas circunstancias o Incra atua apenas para proceder o ordenamento fundirio de situaes j constitudas. O prazo de validade da LP passar a ser de at cinco anos, e da LIO de quatro a dez anos, respeitado o cronograma de implantao e consolidao do Projeto de Assentamento.

4. Perspectivas para implementao da gesto ambiental em assentamentos


A reforma agrria um meio hbil de expanso da agricultura familiar no Brasil, uma vez que seu pblico apresenta um perfil para a convivncia sustentvel com os nossos diversos ecossistemas. Os assentados da reforma agrria, geralmente provm da massa excluda de nossa sociedade, e h dificuldades para assimilar os conceitos afetos questo ambiental, prevalecendo o conhecimento emprico, instintivo e de subsistncia. Portanto, a incorporao completa da varivel ambiental por parte desse pblico, requer um processo educativo, longo e complexo, que deve

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ser responsabilidade da sociedade como um todo. A gesto ambiental deve ser um dos principais elementos da formulao e execuo de um PDA, incentivando a participao da comunidade local nos processos de deciso, implementao, controle e avaliao, visando no somente a sade e a segurana das pessoas envolvidas no processo produtivo, como tambm a melhoria da qualidade de vida local e das comunidades circunvizinhas. O processo educativo, compreendendo todas as atividades e processos que envolvem a vida do agricultor e sua famlia, e o papel das instituies locais, constituem a base para a construo da conscincia coletiva e estabelecimento de objetivos comuns na localidade, permitindo o exerccio concreto de parcerias e apropriao dos resultados pela prpria comunidade, com carter multiplicador. A conservao ambiental implica na adaptao e incorporao de tecnologia atravs do manejo sustentvel dos recursos naturais, adequadas aos ecossistemas locais, de modo que as atividades produtivas no comprometam o meio-ambiente, garantindo que o patrimnio natural possa ser desfrutado pelas geraes presente e futura. Atualmente o Programa Nacional de Reforma Agrria contempla cerca de 5.477 projetos criados pelo Incra, onde 4.371 foram criados antes da assinatura do TAC (FONTE: Sipra/Incra, 2006) e, embora, tenha se conseguido avanos nos procedimentos de licenciamento, a dotao oramentria para fazer face s despesas de elaborao dos estudos e de pagamento de taxas relativas ao licenciamento ambiental, no tem sido suficiente, impactando a execuo dessa ao. Os custos de elaborao dos estudos para o licenciamento e as taxas de licenciamento cobradas pelos rgos ambientais estaduais so muito variveis. Temos, por exemplo, o Conselho de Poltica Ambiental (Copam) em Minas Gerais com uma taxa que variam entre R$ 303,80 e R$ 3.600,00, enquanto o Instituto de Proteo Ambiental do Estado do Amazonas (IPA-AM), cujas taxas variam de R$ 10.400,00 a R$ 31.200,00/Projeto. Mas, a partir do estabelecimento de acordos com Oemas para viabilizar a reduo de custos e acelerar trmites para o licenciamento dos Projetos de Assentamento, j existem estados onde o Incra obteve dispensa dessas taxas. Os custos para a elaborao de um PDA so prefixados por normativo interno em R$ 200,00/famlia assentada, enquanto os custos da elaborao dos estudos para licenciamento so muito variveis, podendo ir de R$ 40.000,00 por Projetos de Assentamento, a at R$ 365,00/famlia assentada. A implementao das aes ambientais pelo Incra est focada na adequao dos atos normativos relativos gesto ambiental, no levantamento e sistematizao dos dados ambientais dos assentamentos, na disseminao de experincias

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ambientalmente diferenciadas em curso nos projetos e na reverso do passivo ambiental com incluso de prticas voltadas para a sustentabilidade social, econmica e ambiental dos agricultores familiares assentados pelo PNRA.

5. reas de Preservao Permanente, Reserva Legal e Passivo Ambiental


O conceito de rea de Preservao Permanente (APP) encontra-se nos arts. 1, 2 e 3 d a lei n 4.771/1965, que instituiu o Cdigo Florestal e nas alteraes introduzidas pela Lei n 7.803/1989 e pela Medida Provisria (MP) n 2.16667/2001. De acordo com o Art. 1, 2o, entende-se por:
II - rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas; III - Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas;

No Art. 2 esto definidas as reas de preservao permanente, que compreendem as diferentes larguras das faixas marginais ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua; das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais, das nascentes; no topo de morros, montes, montanhas e serras; das encostas; restingas; bordas dos tabuleiros ou chapadas; e reas localizadas em altitude superior a mil e oitocentos metros. De acordo com o art. 3 da Resoluo Conama n 303/2002, que dispe sobre parmetros, definies e limites de APP, constitue-se em APP a faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto alcanado por ocasio da cheia sazonal de cursos d`gua perenes ou intermitentes, em projeo horizontal e ao redor de nascente ou olho d`gua, ainda que intermitente. Para Silva (2002), a MP n 2.166-67/2001 trouxe profunda mudana no Cdigo Florestal, em relao ao novo conceito de APP. Pois em primeiro lugar o dispositivo trata de rea - espao fsico - e no de florestas e demais formas de vegetao natural como era antes, superando-se uma questo crnica sobre o aspecto da proteo ambiental, na medida em que o bem protegido era, apenas,

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a floresta, e perdia-se o foco do recurso natural que se pretendia proteger, no caso, os recursos hdricos principalmente. Ou seja, quando no havia floresta nessas reas tambm no havia o que proteger, logo, tudo podia acontecer nesses locais, inclusive plantaes e culturas agrcolas perenes acarretando assoreamento dos leitos dos rios e nascentes e prejuzos ao meio ambiente. Essas culturas eram, inclusive, indenizadas nos casos de desapropriao para a reforma agrria. O autor acredita que o novo conceito de APP, aliado regulamentao pelo Conama, de restrio e uso das reas de APP, ir representar um novo alento para a proteo dos recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, bem como proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. O art. 4, que trata do acesso das pessoas s reas de APP, prev que:
7 permitido o acesso de pessoas e animais s reas de preservao permanente, para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno a longo prazo da vegetao nativa.

Silva (2002), diz que evidente que o proprietrio, o posseiro, o arrendatrio ou qualquer outra forma de domnio sobre o imvel, so detentores do direito de transitar livremente pelo imvel. Alis, sendo a gua um bem pblico, de propriedade da Unio qualquer cidado, pode ter acesso a ela. Portanto, permitido o acesso dos animais s guas da propriedade, mas h que se impedir a destruio da vegetao de forma a comprometer ou acabar com as nascentes. Afirma ainda, que impedir o acesso gua s justificaria em casos de extrema necessidade de regenerao da floresta ou vegetao ciliar nestas reas. A definio de reserva legal e seu uso esto previstos no art.16 da Lei n 4.771/1965, alterada pela MP n 2.166-67/2001, que, para o caso da Amaznia Legal, prev:
Art. 16. As florestas e outras formas de vegetao nativa, ressalvadas as situadas em rea de preservao permanente, assim como aquelas no sujeitas ao regime de utilizao limitada ou objeto de legislao especfica, so suscetveis de supresso, desde que sejam mantidas, a ttulo de reserva legal, no mnimo: I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal; II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em rea de cerrado localizada na Amaznia Legal, sendo no mnimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de

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compensao em outra rea, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do 7o deste artigo;... ... 2o A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e critrios tcnicos e cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipteses previstas no 3o deste artigo, sem prejuzo das demais legislaes especficas. 3o Para cumprimento da manuteno ou compensao da rea de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de rvores frutferas ornamentais ou industriais, compostos por espcies exticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas.

A utilizao dessas florestas hoje disciplinada pelo Decreto n 1.282, de 1994, sendo editadas as Instrues Normativas MMA n. 2, de 10 de maio de 2001 e 4, de 4 de maro de 2002 (SILVA, 2002). A ampliao da Reserva Legal na Amaznia para 80% da rea total do imvel, por fora da MP 1511-11/1997 e posteriormente a MP-2166- 67/2001, que alteraram o Cdigo Florestal, aumentou em muito o passivo ambiental na Amaznia, isto tanto em reas de assentamentos oficiais, como em reas de domnio particular. Os procedimentos relativos recomposio da reserva legal esto previstos no art.44 da Lei n 4.771/1965, alterada pela MP n 2.166-67/2001:
Art. 44. O proprietrio ou possuidor de imvel rural com rea de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetao nativa em extenso inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus 5o e 6o, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: I - recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada trs anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com espcies nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental estadual competente; II - conduzir a regenerao natural da reserva legal; e III - compensar a reserva legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critrios estabelecidos em regulamento.

Silva (2002), considera este dispositivo como uma inovao, pois se trata de mais uma tentativa de oferecer ao proprietrio, possuidor ou posseiro, que desmatou mais do que podia, uma oportunidade de recompor sua reserva legal,

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sendo mais ampla e flexvel do ponto de vista de alternativas que favorecem ao proprietrio, quando, por exemplo, prev a possibilidade de recomposio natural ou compensao da reserva legal. Considerando que, o Art. 16 da Lei Complementar n 76/1993 manda compensar na indenizao o valor dos tributos e multas incidentes sobre o imvel, enquanto o Acrdo TCU n 1362/04 (DOU de 16.09.04), manda compensar na indenizao o valor do passivo ambiental do imvel, o Incra entende ser cabvel compensar na indenizao os custos decorrentes da recuperao da APP e RL. Assim, nos procedimentos administrativos de avaliao de imveis rurais para fins de obteno, tem-se procedido a deduo dos valores correspondentes ao custo de materiais e servios para recuperao de reas degradadas ocasionadas pela utilizao de tcnicas inadequadas de manejo e conservao dos solos; os custos de recuperao das reas de Preservao Permanente que foram total ou parcialmente suprimidas sem a devida autorizao do rgo ambiental competente; e, os custos de recuperao das reas de Reserva Legal que estejam com sua vegetao total ou parcialmente suprimida.

6. Recomposio ambiental em Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria


Sachs (1993), prope que um grande esforo deve ser feito para a reabilitao de reas que sofreram degradao, restringindo a continuao da derrubada de florestas virgens para fins agrcolas e de criao de gado. Considera que atravs do uso hbil e intensivo, porm sustentvel, as reas degradadas possam ser transformadas em reservas de desenvolvimento, reduzindo a presso sobre as florestas. Os Sistemas Agroflorestais (SAFs) vm sendo apontados por Valois (2003), como um dos caminhos alternativos para a reutilizao de reas j desmatadas em face do elevado potencial que podem oferecer para o alcance de um bom nvel de sustentabilidade, especialmente nas terras localizadas nas regies sempre midas da Amaznia. Sob o ponto de vista ecolgico, os SAFs tm demonstrado vantagens comparativas em relao aos monocultivos, pois, alm de evitar a degradao de solos e proporcionar o aumento da matria orgnica com conseqente benefcio para a melhoria qumica e fsica dos solos, essa associao de culturas traz ainda o grande mrito de reduzir a incidncia de pragas e doenas nas lavouras. Cita como exemplo bem sucedido, o Projeto de Reflorestamento Econmico Consorciado e Adensado (Reca), voltado para a explorao da castanha-do-brasil (Bertholletia excelsa), cupuau (Theobroma grandiflorum) e pupunha (Bactris gasipaes), desenvolvido

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pelas famlias do Projeto de Assentamento localizado em Rondnia. Para esse autor, o desenvolvimento rural sustentvel com o uso de SAFs alcana grande dimenso, especialmente para os pequenos agricultores familiares, pois esses sistemas so acessveis e compatveis com a cultura dos produtores tradicionais e populaes indgenas; os riscos so limitados ante a combinao dos produtos de subsistncia e de mercado, alm de favorecer uma melhor distribuio do emprego da mo-de-obra ao longo do tempo til; a grande diversidade de espcies em uma mesma unidade de rea conduz obteno de produtos variados e prestao de servios; o uso dos recursos torna-se mais eficiente em face das diferentes exigncias biticas e abiticas das espcies. Os SAFs no se constituem em sistemas de produo, mas no uso da terra de maneira estratgica, pois a produo aumentada por unidade de rea, principalmente pela combinao simultnea ou escalonada de espcies anuais, semiperenes, perenes, madeireiras e no-madeireiras, alm da criao de animais, de maneira compatvel com os padres dos agricultores familiares, para o caso da Amaznia. Ressalta como uma grande possibilidade o uso do leo de dend em leo diesel vegetal ou biocombustvel, com reduzido impacto ambiental e quase total ausncia de compostos de enxofre. Para reverter o passivo ambiental nos assentamentos e cumprir as condicionantes relativas concesso ou manuteno das licenas ambientais, em 2006 o Incra incorporou ao Plano Plurianual a ao denominada Manejo de Recursos Naturais em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria, voltada para a implantao de atividades tcnicas de manejo, recuperao e conservao de reas de preservao permanente e reserva legal nos assentamentos. Os procedimentos tcnicos e administrativos objetivando a disponibilizao desses recursos financeiros foram estabelecidos pela NORMA DE EXECUO/INCRA/SD n 43/2005. Os Projetos de Assentamento prioritrios para a implantao dos Projetos de Recuperao e Conservao dos Recursos Naturais so aqueles cujas reas apresentam maiores problemas ambientais, principalmente em termos de danos nas reas de preservao permanente e reserva legal, bem como, a existncia de solos expostos e degradados; as reas licenciadas com condicionantes ou em fase de licenciamento. Esses recursos so aplicados obrigatoriamente, na forma de projetos coletivos. Os valores de referncia por famlia implantao destes Projetos esto previstos na NORMA DE EXECUO/INCRA/SD n 44/2005. A partir de 2005, uma iniciativa pioneira vem sendo desenvolvida no Projeto de Assentamento (PA) Piranema, no municpio de Fundo (ES), trata-se de uma parceria entre do Incra com o Ministrio Pblico Estadual, o Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia e Extenso, a Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento,

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Aqicultura e Pesca, o Instituto de Defesa Agropecuria e Florestal do Esprito Santo e a Associao Brasileira de Archetrios. Trata-se da recuperao das 30 nascentes e matas ciliares na rea do PA Piranema, onde foram plantadas 27.870 mudas de essncias nativas e 3,3 mil mudas de pau-brasil, madeira nobre, muito utilizada para a construo de arcos de instrumentos musicais de corda, totalizando 18,57 hectares de rea. Neste ano, a iniciativa est se ampliando para outros quatro PAs da regio, onde vivem mais de 300 famlias: PA Paraso e PA Floresta, em Alegre, PA Celestina, em Nova Vencia e PA Castro Alves, em Pedro Canrio. No Acre, o Incra iniciou o Projeto Participativo de Reflorestamento nas reas de Reserva Legal em Projetos de Assentamento, envolvendo 250 famlias assentadas nos PAs Triunfo, Baixa Grande, Limeira e Espinhara II localizados nos municpios de Plcido de Castro, Rio Branco, Senador Guiomard e Bujari. Nesse projeto sero implantados mdulos demonstrativos de um hectare por famlia, com mudas de espcies diversas, madeireiras e frutferas nativas da Amaznia, onde se pretende despertar a conscincia para a recuperao e conservao ambiental de seus lotes, alm da ampliao de renda a partir da produo agroflorestal gerada. Nesse projeto esto envolvidos a Secretaria de Assistncia Tcnica e Extenso Agroflorestal (Seater), a Secretaria Estadual de Florestas (SEF), o Instituto do Meio Ambiente do Acre (Imac) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a ONG Patcha Mama Amaznia e a Universidade Federal do Acre (UFAC). Alm desses, atualmente encontram-se em execuo projetos de recuperao ambiental em 179 assentamentos, que abrigam a cerca de oito mil famlias em todo o Brasil. Os Projetos de Recuperao e Conservao de Recursos Naturais buscam reverter o passivo ambiental em reas de assentamentos rurais e a incluso de prticas conservacionistas que visem a sustentabilidade social, econmica e ambiental dos agricultores familiares assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria.

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_______. Portaria n 1.141, de 19 de dezembro de 2003, que cria a modalidade de Projeto de Assentamento Florestal. Disponvel em:<http://www.incra.gov.br/ Consulta%20Publica.pdf>. Acesso em: 21 mai. 2004. _______. Norma de Execuo/SD n 39, de 30 de maro de 2004, que estabelece critrios e procedimentos referentes ao Servio de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria - ATES. Disponvel em: < http://Incranet.Incra. gov.br /html/legislacao/legislacao_normas.asp>. Acesso em: 21 out. 2006. _______. Norma de Execuo/SD n 43, de 28 de junho de 2005, que estabelece critrios e procedimentos referentes implantao de Projetos de Recuperao e Conservao de Recursos Naturais em reas de assentamentos da Reforma Agrria. Disponvel em:<http://Incranet.Incra.gov.br/html/legislacao/arquivos/normas_ resolucao/NE%2043-2005%20Conserv-Rec-Naturais.pdf>. Acesso em: 21 out. 2006. _______. Norma de Execuo/SD n 44, de 28 de junho de 2005, que estabelece valor unitrio por famlia referente implantao de Projetos de Recuperao e Conservao de Recursos Naturais em reas de assentamentos da Reforma Agrria. Disponvel em: <http://Incranet.Incra.gov.br/html/legislacao/arquivos/ normas_resolucao/NE%2044-2005%20Valor%20Aes%20Recuperao.pdf>. Acesso em: 21 out. 2006. _______. Norma de Execuo//DT n 52, de 25 de outubro de 2006, que aprova o Manual de Obteno de Terras e Percia Judicial. Disponvel em: < http://Incranet. Incra.gov.br/html/legislacao/arquivos/normas_resolucao/NE_51_DT.pdf >. Acesso em: 30 nov. 2006. MINISTRIO DE ESTADO EXTRAORDINRIO DE POLTICA FUNDIRIA. Portaria n 88, de 6 de outubro de 1999, que probe a desapropriao, a aquisio e outras quaisquer formas de obteno de terras rurais em reas com cobertura florestal primria incidentes nos Ecossistemas da Floresta Amaznica, da Mata Atlntica, e do Pantanal Mato-Grossense e em outras reas protegidas. Disponvel em: <http://www.amazonia.org.br/guia/detalhes. cfm?id=57910&tipo=7&cat_id=39&subcat_id=159>. Acesso em: 17 mar. 2004. SACHS, I. Estratgias de transio para o sculo XXI. In: BURSZTYN, M. (Org.) Para pensar o desenvolvimento sustentvel. Braslia: Brasiliense, 1993. SILVA, V. G. da. Legislao Ambiental Comentada. Belo Horizonte: Frum, 2002. VALOIS, A. C. C. Benefcios e estratgias de utilizao sustentvel da Amaznia. Braslia: Embrapa, 2003.

JURISPRUDNCIA

EMBARGOS DE DIVERGNCIA EM R ESP N 722.808 - PR (2005/0185423-3)


RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON EMBARGANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS PROCURADOR : LUCIANA HOFF VIEIRA E OUTROS EMBARGADO : CONSYSTEM CONSULTORIA E SISTEMAS S/C LTDA ADVOGADO : ADIRSON DE OLIVEIRA JUNIOR E OUTROS INTERES. : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA INCRA PROCURADOR : SOLANGE BUENO WITT E OUTROS

EMENTA
PROCESSO CIVIL E TRIBUTRIO CONTRIBUIO AO INCRA DESTINAO: PROMOVER A JUSTIA SOCIAL E REDUZIR AS DESIGUALDADES REGIONAIS COMPENSAO COM CONTRIBUIES SOBRE A FOLHA DE SALRIOS DESTINADAS AO CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL ART. 66 DA LEI 8.383/91 IMPOSSIBILIDADE. 1. A contribuio devida ao Incra classificada doutrinariamente comocontribuio especial atpica que visa promover o equilbrio na seara do domnio econmico e, conseqentemente, a justia social e a reduo das desigualdades regionais por meio da fixao do homem no campo (art. 170, III e VII, da Constituio da Repblica). 2. Trata-se de contribuio de interveno no domnio econmico, sendo desinfluente o fato de que o sujeito ativo da exao (as empresas urbanas e algumas agroindustriais) no se beneficie diretamente da arrecadao. Precedente da

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Suprema Corte. 3. O produto da arrecadao da contribuio ao Incra destina-se especificamente aos programas e projetos vinculados reforma agrria e suas atividades complementares. Por isso, no se enquadram no gnero Seguridade Social (Sade, Previdncia Social ou Assistncia Social). 4. Nos termos do art. 66 da Lei 8.383/91, conclui-se pela impossibilidade de se autorizar a compensao dos valores recolhidos a ttulo de contribuio para o Incra com a contribuio sobre a folha de salrios, destinada ao custeio da Seguridade Social. 5. Embargos de divergncia conhecidos e providos.

ACRDO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia A Seo, por unanimidade, conheceu dos embargos e deu-lhes provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora. Os Srs. Ministros Joo Otvio de Noronha, Teori Albino Zavascki, Castro Meira, Denise Arruda, Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora. Ausentes, ocasionalmente, os Srs. Ministros Jos Delgado e Francisco Falco. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Luiz Fux. Braslia (DF), 25 de outubro de 2006 (Data do Julgamento) MINISTRA ELIANA CALMON Relatora

RELATRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - A Primeira Turma, analisando questo em torno da compensao da contribuio para o INSS, com a contribuio recolhida para o Incra, autorizou a compensao, em acrdo assim ementado: TRIBUTRIO. REPETIO DE INDBITO. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULA 282/STF. COMPENSAO. TRIBUTOS DE MESMA ESPCIE. CONTRIBUIO PARA O INCRA E CONTRIBUIO SOCIAL SOBRE A FOLHA DE SALRIOS. POSSIBILIDADE. LEI 8.383/91, ART. 66 1. A ausncia de debate, na instncia recorrida, sobre os dispositivos legais cuja violao se alega no recurso especial atrai, por analogia, a incidncia da Smula 282 do STF. 2. No que diz respeito s contribuies recolhidas ao INSS, segue vigente a sistemtica de compensao prevista no art. 66 da Lei 8.383/91, aplicvel a tributos pagos tanto Receita Federal quanto ao INSS (caput ), acrescida apenas da fixao de limites percentuais para a compensao, em cada competncia, pelo art. 89 da Lei 8.212/91, alterado pelas Leis 9.032 e 9.129, ambas de 1995. 3. Deve ser autorizada, portanto, a compensao dos valores pagos a ttulo de contribuio para o Incra, cuja inexigibilidade foi reconhecida por deciso judicial transitada em julgado, com parcelas referentes contribuio social incidente sobre a folha de salrios. 4. Recurso especial a que se d parcial provimento. (fl. 490) Irresignado interpe o Incra embargos de divergncia, alegando que o aresto impugnado divergiu do entendimento de acrdo da 2 Turma, em recurso relatado pelo Ministro Franciulli Netto, cuja ementa espelha a tese do relator: RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIO INCIDENTE SOBRE A FOLHA DE SALRIOS DEVIDA AO INCRA PELAS EMPRESAS URBANAS. DESTINAO: CUSTEIO DO PROGRAMA DE ASSISTNCIA AO TRABALHADOR RURAL. COMPENSAO COM

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CONTRIBUIES SOBRE A FOLHA DE SALRIOS DESTINADAS AO CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL. IMPOSSIBILIDADE. A contribuio incidente sobre a folha de salrios devida por empresas urbanas para o Incra, prevista no inciso II do artigo 15 da LC n. 11/71 e extinta pelo art. 3, 1, da Lei n. 7.787/89, segundo recente jurisprudncia desta Corte (cf. REsp 443.496/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 13.09.2004, e REsp 573.703/PR, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 24.05.2004), destinava-se ao custeio do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural. A contribuio incidente sobre a folha de salrios devida por empresas urbanas ao Incra uma contribuio de terceiro, assim como as destinadas ao Senac, Sesc, Sesi e Senai, e o salrio-educao. As mencionadas contribuies so arrecadadas pela Previdncia Social e repassadas s entidades respectivas, que esto fora do sistema de seguridade social (Martins, Sergio Pinto. ob. cit., p. 215). Na lio de Ronaldo Belmonte, as contribuies arrecadadas pelo INSS e repassadas para o Incra tm a finalidade de propiciar a este instituto a prestao de servios sociais, no meio rural e em programas de aprendizado e de aperfeioamento das tcnicas de trabalho adequadas ao campo (Obrigaes das empresas junto Previdncia Social. So Paulo: LTR, 1996, p. 152). Dessa forma, a contribuio para o Incra no se destina a financiar a Seguridade Social. Assim, os valores recolhidos indevidamente a ttulo da contribuio em exame no podem ser compensados com outras contribuies arrecadadas pelo INSS que se destinam ao custeio da Seguridade Social. Na espcie, portanto, no tem aplicao o 1 do art. 66 da Lei n. 8.383/91, que permite a compensao entre tributos e contribuies distintas, desde que sejam da mesma espcie e apresentem a mesma destinao oramentria (REsp 438.580/MG, Rel. Min. Castro Meira, DJ 01.12.2003). Aplica-se, mutatis mutandis , o entendimento desta Corte no que se refere impossibilidade de compensao de contribuies previdencirias com o salrio-educao, contribuio que tambm no serve para financiar a Seguridade Social, mas o ensino bsico (cf. REsp 494.453/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 10.06.2003, e REsp 492.072/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 24.05.2004). Recurso especial improvido.

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(REsp 615463/RS, Rel. Min. Franciulli Netto, 2 Turma, DJ 19/10/2004, p. 295) Comprovada a divergncia admiti o recurso, sendo o mesmo impugnado pelo recorrido, vindo aos autos parecer do MPF assim ementado: EMBARGOS DE DIVERGNCIA. Ao ordinria que objetiva adeclarao de inexigibilidade de contribuio social destinada ao Incra, de par com a compensao das parcelas recolhidas indevidamente com as parcelas vincendas a serem arrecadadas pelo INSS. Deciso da Eg. 1 Turma do colendo STJ que deu parcial provimento ao recurso especial para autorizar a compensao postulada nos limites estabelecidos pelas Leis n 9.032/95 e n 9.129/95. Alegao de divergncia entre o acrdo embargado e o julgado proferido pela 2 Turma. Ocorrncia. Contribuio social destinada ao Incra declarada indevida. Possibilidade de compensao com contribuies previdencirias recolhidas pelo INSS. Tributos da mesma espcie. Incidncia do art. 66 da lei n 8.383/91. Orientao dominante dessa Colenda Corte. Parecer pelo conhecimento e desacolhimento dos embargos de divergncia ora apreciados, resultando na plena confirmao da deciso embargada. o relatrio.

VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): - O recurso merece ser conhecido porque est comprovada a divergncia, como bem demonstrou o Incra. Conhecido, no mrito merece ser provido, a fim de que no se permita a compensao, diante da impossibilidade de serem compensadas contribuies que tm destinos inteiramente distintos, como deixou firmada a Seo, no recente julgamento do EREsp 770.451/SC (acrdo a ser lavrado pelo Min. Castro Meira), no sendo demais aqui transcrever as razes que levaram a Corte, a se posicionar, no apenas sobre a natureza jurdica da contribuio do Incra, mas tambm sobre a impossibilidade de ser a mesma compensada com contribuio estranha sua rubrica, a contribuio previdenciria.

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I. NATUREZA JURDICO-CONSTITUCIONAL DA CONTRIBUIO DESTINADA AO INCRA


A Constituio Federal de 1988, dentro da sua caracterstica programtica, buscou enunciar diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e ela sociedade brasileira, visando projetar um Estado desenvolto e forte, o quo necessrio seja para que os fundamentos afirmados no seu art. 1 e os objetivos definidos no seu art. 3 venham a ser plenamente realizados, garantindo-se tenha por fim, a ordem econmica, assegurar a todos existncia digna. (Eros Roberto Grau, em A Ordem Econmica na Constituio de 1988, Malheiros, 10 ed., 2005, So Paulo, pg. 131). Particularmente, na busca da interpretao dos ttulos que normatizam a Ordem Econmica (Ttulo VII) e a Ordem Social (Ttulo VIII), os quais sero necessariamente objeto de anlise para o fim de enquadramento da contribuio para o Incra como Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - CIDE ou como contribuio para o custeio da Seguridade Social, verificaremos que no tarefa fcil, nem simplria, a interpretao das normas constitucionais respectivas, principalmente ante os conceitos nem sempre precisos de que a Constituio se utiliza. Fao essa advertncia porquanto mesmo para a compreenso do que sejam a Ordem Social e a Ordem Econmica, no pode o intrprete buscar uma compartimentao de ambos os conceitos, como se estanques fossem. Ao contrrio, de uma simples leitura do texto constitucional podemos verificar que tanto no ttulo relativo Ordem Econmica, quanto no relativo Ordem Social, vamos encontrar como fundamentos comuns a ambas as ordens os princpios da valorizao do trabalho humano e da justia social, tendo-se sempre presente que eles tambm so fundamentos e objetivos comuns ao prprio Estado brasileiro (arts. 1, IV e 3, I, III e IV), e tm, ainda, uma raiz comum fundada no princpio da dignidade da pessoa humana, princpio fundamental da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, inc. III). De fato, os princpios constitucionais, dada a sua natureza normogentica e o seu elevado grau de abstrao, tendem a propiciar uma regulao unitria (princpio da unidade da Constituio) do dever ser no qual busca a Constituio conformar toda a Ordem Jurdica. Nesse ponto, relevante assinalar que toda a ordem jurdica social, na medida em que voltada ordenao social (Eros Roberto Grau, ob. cit., pg. 71). Considerando-se tais alinhamentos principiolgicos e, ainda, a finalidade

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programtica da Constituio, vemos que ela enuncia, no art. 170, como fundamentos da Ordem Econmica a valorizao do trabalho humano e da livre iniciativa; como seu objetivo assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social e, como seus princpios, dentre outros, a funo social da propriedade, a diminuio das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego. Assim, para atender aos ditames da justia social, no se pode compreender como uma propriedade rural na forma de latifndio improdutivo (ou seja, que no esteja atendendo sua funo social) possa permanecer intacta enquanto os reclames sociais decorrentes da dignidade da pessoa humana, da diminuio das desigualdades regionais de um pas com propores continentais e da busca do pleno emprego estejam plenamente desatendidos. Da a previso constitucional de interveno na ordem econmica, inclusive mediante a implementao de contribuies de interveno no domnio econmico, na forma do seu art. 149. Para a compreenso jurdica da contribuio interventiva, deve-se ter presente que o que a caracteriza e a particulariza em relao aos impostos e contribuies sociais o objetivo especfico perseguido pelo rgo estatal competente para esse fim, nos termos de sua lei criadora (vide Hugo de Brito Machado, em Curso de Direito Tributrio, Malheiros, 16 ed., So Paulo, 1999, pg. 330). No caso da contribuio para o Incra, o seu trao caracterstico justamente a finalidade voltada para a colonizao e para a reforma agrria. Esse instituto - reforma agrria -, nas palavras de Eros Roberto Grau (ob. citada, pg. 247), seguramente, to indispensvel realizao do fim da ordem econmica quanto integrao e modernizao do capitalismo nacional. Para que seja possvel a sua manifestao concreta na ordem econmica, o princpio da funo social da propriedade ocupa papel de destaque, especificamente a funo que se projeta sobre a propriedade rural e que encontra maior relevncia na regra inserta no art. 184, onde prev a Carta Maior a desapropriao por interesse social do imvel rural que no estiver cumprindo sua funo social para a realizao da reforma agrria. Dentro do contexto da reforma agrria, no basta ao Estado promover a redistribuio de terras. necessrio que promova, igualmente, o assentamento do homem ao solo (colonizao), mediante a implementao de programas e projetos especficos que possibilitem, dentre outras coisas, a formao de uma infraestrutura nos assentamentos rurais decorrentes da reforma agrria; a assistncia tcnica e capacitao das famlias assentadas, buscando o aprendizado de tcnicas

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de trabalho, bem como o fomento do desenvolvimento de atividades agroindustriais e de comercializao de produtos rurais. Visando atender essas finalidades, era necessrio encontrar uma fonte de custeio, que veio a ser suprida com a instituio da contribuio para o Incra, paralelamente contribuio para o Funrural, que visava ao custeio da previdncia rural, posteriormente incorporada ao sistema geral de previdncia pela Lei 8.212/91. Importante observar que, desde a sua concepo, com o Decreto-lei 1.146/70, a contribuio para o Incra sempre foi utilizada como instrumento de interveno no domnio econmico. E isso com amparo no art. 157 da Constituio Federal de 1967, ento vigente (e no art. 163 da EC 01/69). Vejamos: CF/67: Art. 157 - A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes princpios: I - liberdade de iniciativa; II - valorizao do trabalho como condio da dignidade humana; III - funo social da propriedade; IV - harmonia e solidariedade entre os fatores de produo; V - desenvolvimento econmico; VI - represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros. 1 - Para os fins previstos neste artigo, a Unio poder promover a desapropriao da propriedade territorial rural, mediante pagamento de prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, resgatveis no prazo mximo de vinte anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitao, a qualquer tempo, como meio de pagamento de at cinqenta por cento do imposto territorial rural e como pagamento do preo de terras pblicas. (...) 8 - So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de segurana nacional, ou

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para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficincia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais. 9 - Para atender interveno no domnio econmico, de que trata o pargrafo anterior, poder a Unio instituir contribuies destinadas ao custeio dos respectivos servios e encargos, na forma que a lei estabelecer. EC 01/69: Art. 163. So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficcia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais. Pargrafo nico. Para atender a interveno de que trata este artigo, a Unio poder instituir contribuies destinadas ao custeio dos respectivos servios e encargos, na forma que a lei estabelecer. O Incra herdou a competncia da Superintendncia de Poltica Agrria Supra (posteriormente Inda e Ibra), a quem competia, nos termos do art. 2 da Lei Delegada 11/62, colaborar na formulao da poltica agrria do pas, planejar, promover, executar e fazer executar, nos termos da legislao vigente e da que vier a ser expedida, a reforma agrria e, em carter supletivo, as medidas complementares de assistncia tcnica, financeira, educacional e sanitria, bem como outras de carter administrativo que lhe venham a ser conferidas no seu regulamento e legislao subseqente. Em 26/04/2006, quando esta Seo iniciou o julgamento do EREsp 770.451/SC, a discusso quanto natureza da contribuio ao Incra foi levada ao foro acadmico e doutrinrio, a partir da manifestao do Ministro Jos Delgado, que deixou de acolher a tese da Autarquia, afirmando no estarem presentes os seguintes elementos constitutivos da interveno no domnio econmico: 1) finalidade constitucionalmente determinada; 2) busca dessa finalidade insculpida na Constituio; 3) destinao especfica da arrecadao; 4) alcance de determinado setor econmico;

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5) existncia de um motivo especfico para sua criao. Na oportunidade, concluiu Sua Excelncia que a contribuio para o Incra uma espcie de interveno indireta no domnio econmico, que visa seu fortalecimento e dirige-se a uma finalidade social. Diante dessas colocaes, a pergunta que se faz a seguinte: - possvel haver contribuio de interveno indireta no domnio econmico, ou seja, CIDE sem referibilidade direta? Nesse ponto, peo vnia para transcrever trechos contidos na tese apresentada pelo Dr. Luciano Dias Bicalho Camargo (Procurador do Incra) em curso de doutorado da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais (a que tiveram acesso todos os Ministros que compem a Primeira Seo), pela profundidade da pesquisa, pela clareza e pela lgica na exposio e que, no meu entender, respondem eficientemente aos questionamentos de ordem doutrinria. Vejamos:
As contribuies interventivas tm como principal trao caracterstico a finalidade eleita e explicitada na conseqncia da norma de incidncia tributria. (...) Assim, para a perfeita compreenso da norma de incidncia tributria das contribuies de interveno sobre o domnio econmico, especificamente aquelas que se prestam arrecadao de recursos para o custeio dos atos interventivos, h de se prever uma circunstncia intermediria a vincular a hiptese de incidncia e a conseqncia tributria, sem a qual no h de se falar da existncia de norma de incidncia vlida. Assim, nas contribuies de interveno sobre o domnio econmicodever coexistir, para a sua perfeita incidncia, os dois ncleos da hiptese de incidncia: o fato do contribuinte, relacionado ao domnio econmico, e os atos interventivos implementados pela Unio. (...) Assim, no caso especfico das contribuies para o Incra, elas somente se mostram vlidas na medida em que o Incra, efetivamente, promove desapropriaes para fins de reforma agrria (circunstncia intermediria), visando alterar a estrutura fundiria anacrnica brasileira, conforme minudentemente visto no captulo 3, aplicando-se, assim, os recursos arrecadados na consecuo dos objetivos constitucionalmente previstos: funo social da propriedade e diminuio das desigualdades regionais. Saliente-se, por relevante, que as contribuies devidas ao Incra, muito embora no beneficiem diretamente o sujeito ativo da

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exao (empresas urbanas e algumas agroindustriais), beneficiam toda a sociedade, por ter a sua arrecadao destinada a custear programas de colonizao e reforma agrria, fomentam a atividade no campo, que de interesse de toda a sociedade (e no s do meio rural), tendo em vista a reduo das desigualdades e a fixao do homem na terra. No h que se falar da existncia de uma referibilidade direta, que procura condicionar o pagamento das contribuies s pessoas que estejam vinculadas diretamente a determinadas atividades e que venham a ser beneficirias da arrecadao. Ora, o princpio da referibilidade direta, como defendido por vrios autores, simplesmente no existe no ordenamento jurdico ptrio, especialmente no que se refere s contribuies de interveno no domnio econmico. Trata-se de mera criao terica e doutrinria, sem respaldo no texto da Constituio Federal. (...) Com efeito, a exao em tela destinada a fomentar atividade agropecuria, promovendo a fixao do homem no campo e reduzindo as desigualdades na distribuio fundiria. Conseqentemente, reduz-se o xodo rural e grande parte dos problemas urbanos dele decorrentes. No pode ser negado que a poltica nacional de reforma agrria instrumento de interveno no domnio econmico, uma vez que objetiva a erradicao da misria, segundo o preceituado no 1 do art. 1 da Lei n. 4.504/64 - Estatuto da Terra. Dessa forma, a referibilidade das contribuies devidas ao Incra indireta, beneficiando, de forma mediata, o sujeito passivo submetido a essa responsabilidade. (fls. 364/368 - ressalva dos grifos)

Reportando-se a precedente da Suprema Corte no RE 396.266-3/SC, em que se discutiu a natureza jurdica da interveno da contribuio devida ao Sebrae, o ilustre Procurador conclui que, caracterizadas fundamentalmente pela finalidade a que se prestam e pela circunstncia intermediria que as legitimam, as contribuies de interveno na atividade econmica, conforme j consagrado pela jurisprudncia, no exigem vinculao direta do contribuinte ou a possibilidade de auferir benefcios com a aplicao dos recursos arrecadados. Para melhor compreenso, transcrevo, no que interessa, o voto condutor do julgado, relatado pelo Min. Carlos Velloso:
A contribuio que estamos cuidando , na verdade, uma contribuio de interveno no domnio econmico, no obstante a lei a ela se referir como um adicional s alquotas das contribuies sociais relativas s entidades de que trata o art. 1 do D.L. 2.318,

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de 1986. A autora recorrente, pois, tem razo quando afirma que a citada contribuio no est includa no rol do art. 240 da C.F., dado que ela totalmente autnoma - e no um adicional , desvinculando-se da contribuio ao Sesi-Senai, Sesc-Senc. No sendo contribuio de interesse das categorias profissionais ou econmicas, mas contribuio de interveno no domnio econmico, a sua instituio est jungida aos princpios gerais da atividade econmica, C.F., arts. 170 a 181. E se o Sebrae tem por finalidade planejar, coordenar e orientar programas tcnicos, projetos e atividades de apoio s micro e pequenas empresas, em conformidade com as polticas nacionais de desenvolvimento, particularmente as relativas s reas industrial, comercial e tecnolgica (Lei 8.029/90, art. 9, includo pela Lei 8.154/90), a contribuio instituda para a realizao desse desiderato est conforme os princpios gerais da atividade econmica consagrados na Constituio. Observe-se, de outro lado, que a contribuio tem como sujeito passivo empresa comercial e industrial, partcipes, pois, das atividades econmicas que a constituio disciplina (C.F., art. 170 e seguintes). (...) Conclui-se, portanto, que a contribuio para o Sebrae daquelas de interveno na atividade econmica. Com propriedade, anotou o acrdo: (...) Ora, se o texto constitucional impe que os entes federados dispensem tratamento jurdico diferenciado s microempresas e empresas de pequeno porte para incentiv-las, no crvel que a contribuio instituda em seu benefcio seja arcada somente por pessoas jurdicas que se encaixem nessas categorias, impondo s mesmas tratamento diferenciado sim, porm mais oneroso que s demais empresas concorrentes, em detrimento das que se pretende ver impulsionadas. Caracterizadas fundamentalmente pela finalidade a que se prestam, as contribuies de interveno na atividade econmica, conforme j consagrado pela jurisprudncia, no exigem vinculao direta do contribuinte ou a possibilidade de auferir benefcios com a aplicao dos recursos arrecadados. Do exposto, conheo do recurso, mas nego-lhe provimento. (grifei)

Corroborando essa linha de raciocnio, transcrevo trechos de interessante, moderno e profundo trabalho desenvolvido pela Dra. Simone Lemos Fernandes, Juza Federal em Minas Gerais e Doutora em Direito Tributrio pela UFMG, em sua obra intitulada As Contribuies Neocorporativas na Constituio e nas Leis (ed. Del Rey, Belo Horizonte, 2005, p. 189/205):

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O Direito brasileiro encampou, em verdade, noes das cincias das finanas, assumindo o arqutipo das contribuies parafiscais, mas compondo sua estrutura de forma diferenciada, com notas particulares. Ataliba (1992, p. 171) identificava esse arqutipo bsico, ou seja, o conceito financeiro de contribuio , da seguinte forma: (...) Assim, enquanto os impostos estavam sujeitos ao princpio da capacidade contributiva e as taxas ao da remunerabilidade, as contribuies estavam sujeitas ao princpio da referibilidade, j que elas se originavam da necessidade de descentralizao administrativa correlacionada a uma delegao de capacidade tributria ativa necessria ao atendimento de necessidades especiais de determinado grupo de pessoas, reunidas por afinidades profissionais ou econmicas. A referibilidade se traduzia na necessria eleio dos membros de um grupo, especialmente beneficiado pela atuao estatal delegada, como sujeitos passivos da exao. Era equivalente a uma comutatividade genrica, a uma relao sinalagmtica entre o grupo e o benefcio alcanado para todos os seus membros, sem possibilidade de individualizao ou mensurao prvias. Ocorre que o processo de absoro das contribuies especiais por nosso Direito Tributrio ou de constitucionalizao dessas exaes no se deu com a incorporao exata do arqutipo prprio das Cincias das Finanas . A partir da promulgao da Constituio de 1988, identificamos contribuies especiais tpicas, que obedecem quele arqutipo, e contribuies especiais atpicas, que dele fogem, na esteira dos ensinamentos de Maria Luiza Vianna Pessoa de Mendona (2002, p. 225). Assim, a despeito de todas as contribuies especiais possurem uma finalidade constitucionalmente determinada, que interfere, inclusive, no exerccio da competncia para sua instituio, algumas possuem essa finalidade diretamente relacionada aos aspectos material e pessoal da hiptese de incidncia, enquanto nas demais essa relao verificada apenas de forma indireta. Em outras palavras: na estrutura traada pelo legislador constituinte, somente a exigncia de contribuies especiais tpicas possui uma finalidade conexa a uma especial vantagem ou a uma especial despesa referida a seus sujeitos passivos diretos. O reconhecimento da existncia de dois tipos de contribuio, de natureza diversa, de importncia capital, no tendo passado despercebido para doutrinadores de escol. Geraldo Ataliba (1992, p. 109 et seq.) e Sacha Calmon Navarro Coelho (1999, p. 402), a despeito de adotarem critrio classificatrio apoiado tosomente na teoria da vinculao dos fatos geradores, desprezando diferenciaes calcadas no elemento finalstico da norma tributria, apontaram a necessidade inarredvel de distinguir duas categorias de contribuies, adjetivadas de verdadeiras ou falsas pelo primeiro e de sinalagmticas ou no-sinalagmticas pelo segundo. A despeito da existncia de diferenas entre a classificao das espcies tributrias proposta no item antecedente e a adotada por esses grandes mestres, no vislumbramos qualquer

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empecilho identificao de nossas contribuies tpicas e atpicas com as subespcies por eles catalogadas e prosseguimos em sua anlise. Para Ataliba (1992, p. 172), o legislador pode adotar hiptese de incidncia tanto de verdadeira contribuio como de imposto, tendo-se por configurada a contribuio - para efeitos do regime jurdico derrogador - com a invocao das finalidades constitucionalmente prestigiadas. Assim, [...] dizemos verdadeira contribuio o tributo que, no plano ideal das categorias cientficas, tem hiptese de incidncia diferente do imposto e da taxa, no sentido de que a materialidade de sua hiptese de incidncia consiste numa atuao estatal mediata ou indiretamente referida ao obrigado. [...] Por isso, um tributo, designado contribuio, no Brasil (salvo a de melhoria), pode ser efetivamente um contribuio - entendida como espcie de tributo vinculado, dotada de hiptese de incidncia tpica - ou pode ser imposto; quer dizer, o que constitucionalmente designado por contribuio, no Brasil, pode ter hiptese de incidncia de verdadeira contribuio ou de imposto. (1992, p. 172) Criticamos, data venia , o modelo proposto por Ataliba, por no apresentar critrio de diferenciao entre as falsas contribuies e os impostos, sugerindo que aquelas derivam de mero capricho do legislador constituinte ou, quando muito, do legislador ordinrio. Ataliba insiste no respeito ao Sistema Tributrio delineado na Constituio e admite a autonomia das contribuies como espcie tributria. Assim, ao reconhecer a presena de contribuies que possuem hiptese de incidncia de impostos, deveria necessariamente indicar, por conseqncia, o critrio ou elemento que justificaria sua diferenciao destes. Consideramos que o fato de Ataliba admitir a presena de espcie tributria que pode ora ser ora no ser vinculada a uma atuao estatal - contribuies invalida a base de sustentao de sua teoria. Compreendemos que essa falha se origina da insistncia de adoo da teoria da vinculao dos fatos geradores como suficiente a ancorar a classificao das espcies tributrias. Discordamos de Ataliba, ainda, quando sustenta que nenhum tributo batizado de contribuio, no Brasil, tem hiptese de incidncia rigorosa de verdadeira contribuio, tal como cientificamente pde conceb-la a cincia do direito. (1992, p. 176) Isso porque reconhecemos a presena, em nosso ordenamento, de contribuies tpicas ou verdadeiras, como as contribuies neocorporativas e as contribuies previdencirias exigidas dos segurados obrigatrios e facultativos do regime geral de previdncia, bem como dos servidores pblicos e membros de Poder. Sobre elas nos manifestaremos no item seguinte deste captulo. Prosseguimos, agora na anlise do modelo classificatrio proposto por Sacha Calmon, verificando que identifica as contribuies no-sinalagmticas com os impostos e reconhece a existncia de contribuies sinalagmticas que, juntamente com as contribuies de melhoria, formariam a espcie tributria conhecida como

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contribuies. (...)

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No concordamos com o esquema proposto por Sacha Calmon por compreendermos que a ordem constitucional em vigor no admite a figura dos impostos vinculados, tendo causado o congelamento dessa espcie tributria nos moldes em que exigida pelo Estado Liberal. No ordenamento jurdico brasileiro, os impostos somente podem ser exigidos para o custeio de despesas gerais, previstas no oramento. Observamos, ainda, que o mestre identifica somente as contribuies previdencirias como contribuies sinalagmticas. (1999, p. 405) Ao discorrer sobre as contribuies que classifica de corporativas (sindicais e associativas), qualifica-as como no-sinalagmticas por observar que o sujeito passivo da obrigao tributria no recebe nada em troca. Absolutamente nada. Lembra que os rgos de classe deveriam zelar por seus filiados e lutar por seus interesses, mas sugere que isso no acontece. Ousando discordar do mestre, compreendemos que as contribuies neocorporativas so encharcadas pelo princpio da referibilidade, merecendo identificao como contribuies sinalagmticas ou, em nossa classificao, como contribuies tpicas. A atuao dos conselhos e sindicatos - ou ao menos deveria ser - voltada obteno de vantagens a seus membros ou filiados. A denominao reservada a essa subespcie de contribuio especial pelo legislador constitucional, por si s, revela a presena de uma referibilidade que justifica sua criao: contribuies no interesse de categorias profissionais e economicas . A atividade representativa dos sindicatos, especialmente a desenvolvida em negociaes coletivas e na representao judicial dos interesses de seus representados, traz-lhe inegveis proveitos. A atuao dos conselhos, normatizando as condies para o exerccio das profisses e fiscalizando-as, reverte em benefcio de seus membros, que necessitam da credibilidade e confiana da populao em seus servios. Se desvios h na atuao dessas entidades, reclamam eles sejam feitas as modificaes estruturais necessrias, que certamente repercutiro no Direito Tributrio: no podemos, no entanto, consider-los como pertencentes sua rbita. (...) Consideramos que a infiltrao do princpio da solidariedade no sistema tributrio brasileiro, prprio do nono estgio de evoluo dos fundamentos do poder de tributar (item 10 do captulo 1), deu-se primordialmente, no momento da promulgao da Constituio de 1988, mediante a criao de subespcie contribuies especiais atpicas, com afetao constitucional de suas receitas para realizao das necessrias intervenes na ordem social e econmica. A influncia da solidariedade em nosso Sistema Constitucional Tributrio foi observada, com sensibilidade, por Ataliba (1992, p. 179), para quem, efetivamente, basta considerar, no nosso Texto Constitucional, que inmeras das possveis contribuies iro ser aplicadas em benefcio de pessoas destitudas de riqueza, de qualquer capacidade contributiva ou de

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toda possibilidade econmica. Essa circunstncia est a indicar que a Constituio quer que, exata e precisamente, o legislador retire recursos de quem os tem para dar queles que no os tm. So invlidos, as vivas, os aposentados, etc. (logo, no ser nenhum dado econmico ligado a estas ltimas pessoas que poder servir de critrio - base imponvel - para tais contribuies). Wagner Balera sublinha que o empregador um dos sujeitos histricos envolvidos, desde a criao do seguro social, nessa corrente de solidariedade que o direito torna compulsria. Identificamos, nessa subespcie de contribuies especiais, as contribuies sociais genricas, as contribuies interventivas e as destinadas Seguridade Social, exceo das exigidas dos trabalhadores . Quando analisadas, to-somente, por sua hiptese de incidncia, aproximase, sem dvida, dos impostos, deles no entanto se afastando pela presena do elemento finalstico no mandamento de sua norma instituidora. Misabel Derzi (1995, p. 227) j antevia, h muito, a natureza de imposto das contribuies sociais incidentes sobre o faturamento, o lucro e a folha de pagamentos, esclarecendo que a discriminao constitucional dos fatos econmicos aptos a autorizar a sua exigncia imps-se pela conscincia de que se tratavam, em realidade, de imposto com destinao especfica, denominados de contribuies. As contribuies atpicas so tributos que no possuem a sua hiptese de incidncia relacionada a um estado, a uma pertinncia a determinado grupo ou categoria econmica ou profissional especialmente beneficiados ou diretamente causadores da atuao estatal exigida. Distinguem-se dos impostos pela finalidade que lhes constitucionalmente reservada, que exige que suas receitas sejam dirigidas a fundos, rgos ou despesas especficas. Deles se aproximam por sua necessria conformao pelo critrio de capacidade contributiva, que, nas palavras de Ataliba (1992, p. 179), o nico critrio compatvel com as exigncias da isonomia - princpio constitucional bsico que domina todo o sistema.

As contribuies especiais atpicas so, portanto, constitucionalmente destinadas a finalidades no diretamente referidas ao obrigado, sendo verdadeiros instrumentos de interveno na ordem econmica e social. Seus sujeitos passivos no so especialmente beneficiados nem necessariamente do causa atuao estatal custeada pela arrecadao do tributo.
(ressalva dos grifos)

Mais adiante, a festejada autora passa a tratar especificamente das contribuies de interveno no domnio econmico (atpicas), fazendo ntido trao distintivo entre estas e as contribuies de interesse de categorias profissionais e econmicas (tpicas), sendo relevantes as suas consideraes a seguir transcritas:

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A interpretao sistemtica da Constituio em vigor nos convence de que, diferentemente das contribuies no interesse de categorias profissionais e econmicas, as contribuies de interveno no domnio econmico so contribuies especiais atpicas . O assunto no foi tratado de forma uniforme pelas diversas constituies que se sucederam aps o florescimento da parafiscalidade econmica. Os documentos polticos promulgados em 1967 e 1969 previram o monoplio de determinada atividade ou a interveno no domnio econmico quando indispensveis por motivos de segurana nacional ou para organizar setor que no pudesse ser desenvolvido com eficincia no regime de liberdade de iniciativa. Estabeleceram, ainda, que essa interveno poderia ser custeada pela instituio de contribuies. Essas exaes serviram, portanto, como instrumento de um Estado Empreendedor e Intervencionista, que no encontrava grandes obstculos para imiscuir-se no domnio da atividade privada. A Constituio de 1988 amenizou a tendncia intervencionista dos diplomas polticos anteriores, trazendo nova fundamentao ideolgica para a atuao do Estado no domnio econmico. Elencou as atividades sujeitas a monoplio, estabelecendo a possibilidade de contratao, com empresas estatais ou privadas, de sua realizao. Quanto interveno por via da tributao, estabeleceu, de forma genrica, a possibilidade de instituio de contribuies de interveno no domnio econmico em seu art. 149, trazendo, em seu 2, indicao de fatos econmicos inaptos a autorizar sua cobrana e a sugesto de alguns fatos econmicos prprios a sustent-la. Mediante a necessria interpretao sistemtica dos dispositivos constitucionais envolvidos, podemos dizer que somente possvel Unio instituir contribuies de interveno no domnio econmico para a garantia dos princpios positivados no captulo relativo atividade econmica. Contribuies exigidas em benefcio de categorias econmicas encontra molde diferente, que lhes foi reservada pelo legislador constitucional. Assim, contribuies interventivas exigem, em contrapartida, a necessidade de interveno da Unio no domnio econmico, interveno essa que, segundo nossa ordem constitucional, deve necessariamente nortear-se pelo interesse pblico inerente ao equilbrio do ambiente econmico, basicamente dirigindo-se preservao da soberania nacional, da propriedade privada, da funo social da propriedade, da livre concorrncia, defesa do consumidor e do meio-ambiente, reduo das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e ao tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte. Assim, a instituio de contribuies interventivas afeta toda a sociedade, refletindo polticas econmicas. Essas exaes no podem ser utilizadas como instrumento de atendimento ao interesse de grupos de operadores econmicos, embora possam, reflexamente, alcan-los. Por esse motivo, possuem hiptese de incidncia assemelhada dos impostos, sendo

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igualmente informadas pelo princpio da capacidade contributiva. Por esse mesmo motivo, sua instituio no demonstra, necessariamente, a referibilidade entre a atuao estatal desenvolvida e o grupo de contribuintes escolhido, que no necessariamente por ela ser beneficiado. Comparando as contribuies no interesse de categorias econmicas com as de interveno no domnio econmico, podemos dizer que a instituio das primeiras guia-se pelo atendimento de necessidades especficas de um grupo, provocando-lhe inegveis benefcios, sendo que acaba por beneficiar, de forma reflexa, a sociedade em geral. A instituio das ltimas, embora normalmente operacionalizada de forma setorial, guia-se pelo interesse pblico de equilbrio da ordem econmica, podendo beneficiar, ou at mesmo prejudicar, reflexamente, os operadores econmicos que atuam no setor atingido. (grifos nossos - fls. 211/213)

Conquanto o Supremo Tribunal Federal ainda no tenha se pronunciado especificamente sobre a natureza jurdica da contribuio devida ao Incra, resta claro que, atravs da contribuio em tela, a autarquia promove o equilbrio na seara do domnio econmico e, conseqentemente, a justia social, ao garantir a funo social da propriedade e promover a reduo das desigualdades regionais e sociais, sendo desinfluente o fato de que o sujeito ativo da exao (as empresas urbanas e algumas agroindustriais) no se beneficie diretamente da arrecadao, at porque, como assinalado, a Corte Maior considerou que a inexistncia de uma referibilidade direta no desnatura as CIDEs. Trata-se, pois, de CONTRIBUIO DE INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO, classificada doutrinariamente como CONTRIBUIO ESPECIAL ATPICA (art. 149 da CF/88).

II. CONTRIBUIO DESTINADA AO INCRA X SEGURIDADE SOCIAL


Resta-nos aclarar, ainda, o seu eventual enquadramento nas espcies do gneroconcernente Seguridade Social, na forma prevista no Ttulo VIII, Captulo II, da Constituio Federal de 1988. A Constituio Federal, no art. 194, estabelece que a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos Sade, Previdncia

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Social e Assistncia Social. A Sade garantida por polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (art. 196, CF). E no so necessrias maiores consideraes para se chegar concluso de que a contribuio para o Incra no se insere no contexto da Sade. A Previdncia Social, por sua vez, visa a atender, nos termos da lei, a cobertura de eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; proteo maternidade e especialmente gestante; proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda e penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes (art. 201, CF). Parece-me que, na primeira parte do julgamento, restou superado o entendimento de que as atividades desenvolvidas pelo Incra no se confundem com o conceito de previdncia social, como bem ressaltou o Ministro Castro Meira em sua exposio. importante ressaltar que a contribuio destinada ao Incra para custear o Prorural, criada pela LC 11/71 e extinta pela Lei 7.787/89, como j assinalado no voto vogal, esta sim era de natureza eminentemente previdenciria e assistencial, como se depreende dos arts. 2 e 13 do referido diploma legal:
Art. 2. O Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural consistir na prestao dos seguintes benefcios: I - aposentadoria por velhice; II - aposentadoria por invalidez; III - penso; IV - auxlio-funeral; V - servios de sade; VI - servio social. Art. 13. O Servio Social visa a propiciar aos beneficirios melhoria de seus hbitos e de suas condies de existncia, mediante ajuda pessoal, nos desajustamentos individuais e da unidade familiar e, predominantemente, em suas diversas necessidades ligadas assistncia prevista nesta Lei, e ser prestado com a amplitude que permitirem os recursos oramentrios do Funrural, e segundo as possibilidades locais.

A questo que se coloca como primeiro ponto deste tpico saber por que

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o legislador, no mesmo diploma legal, fez questo de distinguir as contribuies para o Incra e para o Funrural, se ambas eram empregadas, indistintamente, em previdncia e em assistncia social? Em segundo lugar, como justificar que possa o Incra atuar em previdncia e assistncia social concomitantemente com o INSS, mormente sem receber parcela da arrecadao correspondente aos 20% da folha de salrios de que cuida a Lei 7.787/89? Apenas ao responder a essas singelas indagaes j se percebe, intuitivamente, que essa premissa est equivocada. Finalmente, a Assistncia Social tem por objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; o amparo s crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; a garantia de salrio mnimo de benefcio a pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la promovida por sua famlia, nos termos da lei (art. 203, CF). Importante acrescentar a essa linha de argumentao os conceitos de assistncia social extrados da obra do professor Uadi Lammgo Bulos, em sua Constituio Federal Anotada, 5 ed., So Paulo, 2003, Ed. Saraiva, pg. 1.309, verbis :
A assistncia social , como instituto jurdico, tem suas origens no direito romano. o nome tcnico dado ao ato de se auxiliar pessoas necessitadas. Trata-se de um amparo estatal, baseado no princpio humanitrio de se ajudar indigentes, reconhecidamente pobres, que no podem gozar dos benefcios previdencirios. Concedida a hipossuficientes, a assistncia nada tem a ver com o seguro social, porque seu ato concessivo independe do pagamento de contribuies, sendo financiada com recursos do oramento da seguridade, alm de outras fontes de custeio. Ambas, enquanto marcas indelveis do Estado moderno do bem-estar, vm patenteadas nos ordenamentos constitucionais de uma forma ou de outra, seja por iniciativa particular, seja de maneira pblica, confessional ou leiga.

No plano infraconstitucional, a Lei 8.213/91, ao tratar do Servio Social, disps:


Art. 88. Compete ao Servio Social esclarecer junto aos beneficirios seus direitos sociais e os meios de exerc-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de soluo dos problemas que emergirem da sua relao com a Previdncia Social, tanto no mbito interno da instituio como na dinmica da sociedade. 1 Ser dada prioridade aos segurados em benefcio por

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incapacidade temporria e ateno especial aos aposentados e pensionistas. 2 Para assegurar o efetivo atendimento dos usurios sero utilizadas interveno tcnica, assistncia de natureza jurdica, ajuda material, recursos sociais, intercmbio com empresas e pesquisa social, inclusive mediante celebrao de convnios, acordos ou contratos. 3 O Servio Social ter como diretriz a participao do beneficirio na implementao e no fortalecimento da poltica previdenciria, em articulao com as associaes e entidades de classe. 4 O Servio Social, considerando a universalizao da Previdncia Social, prestar assessoramento tcnico aos Estados e Municpios na elaborao e implantao de suas propostas de trabalho.

Resta-nos, nesse momento, traar os pontos que distinguem a assistncia social geral e as atividades complementares reforma agrria desenvolvidas pelo Incra para dar atendimento s suas finalidades legais. Referindo-me novamente a dados fornecidos pela autarquia (documento anexo, que diz respeito Execuo Oramentria e Financeira do Incra - Exerccios 2002/2005), pode-se concluir que a sua atuao especfica e est diretamente ligada reforma agrria, colonizao e ao desenvolvimento rural, restando ntida a preocupao do Incra de no s promover a reforma agrria, mas tambm de fixar o homem no campo, atravs de projetos, tais como: - concesso de crdito-instalao s famlias acampadas; - assistncia jurdica s famlias acampadas; - acompanhamento de conflitos e tenses sociais no campo; - investimento em infra-estrutura bsica para assentamentos rurais; - infra-estrutura complementar para emancipao de assentamentos rurais; - acompanhamento da instalao de projeto de assentamentos rurais; - topografia em reas de assentamentos rurais; - assistncia tcnica e capacitao de famlias assentadas; - plano de desenvolvimento do assentamento rural; e - assistncia tcnica e capacitao de assentados. Ainda que essas atividades se enquadrem no conceito amplo de assistncia social, o que se admite apenas para argumentar, importante frisar que o Incra

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no assiste indistintamente todo e qualquer trabalhador rural, porque concede crdito, fornece assistncia jurdica, tcnica e capacitao, dentro dos programas de aprendizagem das tcnicas do campo, apenas e to-somente s famlias assentadas, em ntido cumprimento s suas funes institucionais. Isso demonstra que, mesmo nessas atividades complementares, de contedo assistencial lato sensu , ressalta-se a finalidade especfica de assentamento do homem no campo, como decorrncia de sua atividade principal - promoo da reforma agrria - o que a distingue das atividades meramente assistenciais. Tais famlias, embora possam vir a perceber benefcios da assistncia social (geral), certo que inexistem, por esse sistema, programas especficos voltados ao assentamento rural, como ocorre em relao aos programas financiados pela contribuio devida ao Incra. Observe-se, ademais, que o art. 204 da Carta Magna claro ao estabelecer que as aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, dentre as quais no se encontra a contribuio devida ao Incra. Para atender aos trabalhadores rurais como um todo que existe o Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar, que tem como objetivos organizar, administrar e executar em todo o territrio nacional o ensino da formao profissional rural e a promoo social do trabalhador rural, em centros instalados e mantidos pela instituio ou sob a forma de cooperao, dirigida aos trabalhadores rurais (art. 1 da Lei 8.315/91). O Senar mantido por diversas rendas, dentre as quais se encontra a contribuio de que trata o art. 5 do Decreto-lei 1.146/70 c/c art. 1 do Decreto-lei 1.989/82 que, apesar de recolhida pelo Incra juntamente com o ITR - Imposto Territorial Rural, repassada diretamente ao Senar e nada tem a ver com a contribuio para o Incra (tratada, diversamente, no art. 1 do referido Decreto-lei 1.146/70). Por fim, merece destaque importante pea jurdica oficial elaborada pela Consultoria Jurdica do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (PARECER/ CJ N 1.113, de 16/01/98, aprovado pelo Ministro Reinhold Stephanes), atravs do qual afirmou a Administrao Pblica a natureza especial de interveno no domnio econmico da contribuio ao Incra (CF, art. 149), afastando expressamente qualquer dvida quanto sua natureza previdenciria, como se v a seguir:
20. Ademais, a contribuio para o Incra e Funrural sempre incidiu, desde a sua criao, sobre a folha de salrios de todos os empregadores, o que rebate, tambm, a tese de que a empresa urbana

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no estaria obrigada a contribuir para o Incra e Funrural. Nem as contribuies anteriores e tampouco a atual, estabeleceram que a empresa que no possua empregados vinculados previdncia rural no possam contribuir para esta. 21. Todavia, sobre o percentual destinado ao Funrural, sua incidncia resta prejudicada, uma vez que o sistema rural foi extinto quando entrou em vigor a Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, que estabeleceu o plano de custeio da seguridade social, de acordo com os princpios da equivalncia e da uniformidade e demais diretrizes fixadas pela Constituio Federal de 1988, unificando os sistemas previdencirios urbano e rural. (...) 23. O Funrural, quando de sua existncia, era destinado previdncia social rural. Atualmente, o sistema previdencirio est unificado. J a contribuio para o Incra no possui natureza previdenciria, posto que seu destino visa a manuteno da Autarquia, e esta, por sua vez, executa uma atividade social, qual seja a reforma agrria. (...) 25. Trata-se, portanto, de espcies do gnero contribuio e, desta forma, entendemos sobre a distino entre tais contribuies como contribuio social de seguridade social para aquelas destinadas ao extinto Funrural, atualmente por fora do art. 195 da Constituio Federal, e contribuio especial de interveno no domnio econmico para a destinada ao Incra (CF, art. 149), posto que em conformidade aos exemplos elencados no ltimo trecho suso transcrito, tal contribuio encaixa-se nessa classificao por tambm ser uma Autarquia. 30. (...) tal contribuio devida pelos mesmos contribuintes indicados neste parecer, que submeto considerao superior. o entendimento s.m.j.

Estabelecidas essas premissas, passo anlise da matria sob o enfoque infraconstitucional, resumindo a evoluo legislativa: 1. No Brasil, o servio de previdncia social do trabalhador rural sempre foi problemtico e de difcil soluo, no sendo diferente no que diz respeito ao servio de assistncia social, o que pode ser comprovado pela alterao constante da legislao, principalmente quando do governo militar, em funo da tentativa de efetivar o governo de exceo o programa de reforma agrria, a partir da aprovao do Estatuto da Terra, Lei 4.504/64; 2. O certo que sobre o tema previdncia rural o diploma bsico a Lei 2.613/55, pois com ela foi criado o SERVIO SOCIAL RURAL, sob a forma de fundao pblica, vindo posteriormente a inspirar a criao do Sesc e Senac, Sesi e Senai, servios sociais destinados aos trabalhadores do comrcio e da indstria,

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respectivamente, alm da LBA; 3. De tudo que se passou, desde a Lei 2.613/55, o que se tem de maior relevncia foi a criao do Incra - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, pelo DL 1.110/70, com o objetivo precpuo de promover e executar a reforma agrria do Pas, bem como promover o desenvolvimento rural. A partir da a contribuio instituda pela Lei 2.613/55, destinada a atender aos rurcolas, dividiu-se em duas fontes: uma para o Incra e outra para atender ao Funrural, como previsto no DL 1.146/70, na proporo de cinqenta por cento da arrecadao prevista na Lei 2.613/55 para cada uma das autarquias; 4. A LC 11/71 de importncia fundamental na compreenso da questo examinada. Com ela, o Funrural passou a gerir um novo programa chamado Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural Prorural, permanecendo com a mesma receita prevista no DL 1.146/70 e mais: a) 2% (dois por cento) do valor comercial dos produtos rurais, contribuio devida pelo produtor rural (art. 15, I); e b) 2,4% (dois vrgula quatro por cento) da contribuio de que trata o art. 3 do DL 1.146/70, majorado para 2,6% (dois vrgula seis por cento), destinando-se 2,4% (dois vrgula quatro por cento) ao Funrural, continuando o Incra com o mesmo percentual de 0,2% (zero vrgula dois por cento), como previsto no DL 1.146/70. Trago, em resumo simplificado, quadro explicativo da evoluo legislativa:

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Lei 2.613/55
Cria o Servio Social Rural SSR (Fundao) com o objetivo de restar servios sociais e outros no meio rural inspirou a criao do Sesc, Senac, Sesi, Senai e LBA. Recursos: - 3% - sobre remunerao dos empregados (art. 6) Destinado ao SSR

DL 1.110/70
Cria o Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria e extingue o Ibra, o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio e o Grupo Executivo da Reforma Agrria.

DL 1.146/70
Dispe sobre a distribuio das contribuies da Lei 2.613/55.
I INCRA - 2,5% (art. 6 da Lei 2.613/55) sobre a soma da folha mensal dos salrios de contribuio previdenciria dos empregados (art. 2) - 1% (art. 7 da Lei 2.613/55) devida apenas pelos exercentes de atividades rurais em imvel sujeito ITR (art. 5)

LC 11/71
Cria o Prorural Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural, gerido pelo

Funrural
Recursos (= Decreto 69.919/72): - 2% - sobre o valor comercial dos produtos rurais devido pelo produtor rural art. 15, I - 2,4% (art. 3 do DL 1.146/70)* - art. 15, II AO INCRA: - 0,2% (art. 15, II)

Nos termos do Decreto 68.153/71, incumbia o Incra, precipuamente: - 1% - sobre promover e executar remunerao dos a reforma agrria, empregados (outras visando corrigir a empresas rurais - art. estrutura agrria do 7) pas, adequando-o aos interesses do Destinado ao SSR desenvolvimento - 0,3% - adicional econmico e sobre total dos social; promover, salrios pagos coordenar, contro devido pelos lar e executar empregadores (art. a colonizao; 6, 4) promover o Destinado ao SSR desenvolvimento rural (...).

* A contribuio de 0,4% do art. 3 - 0,2% = 50% de do DL 1.146/70 foi 0,4% (art. 35, majorada para 2,6%, 2, VIII, da Lei cabendo 2,4% ao 4.863/65) (art. 3 c/c Funrural e 0,2% ao 1, I, 2) Incra II FUNRURAL - 0,2% = 50% de 0,4% (art. 35, 2, VIII, da Lei 4.863/65) (art. 3 c/c 1, II)

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5. Advirta-se que o Incra nunca teve a seu cargo a atribuio de servio previdencirio, incumbindo-se, de acordo com a lei que o criou, a: 1) promover e executar a reforma agrria; 2) promover, coordenar, controlar e executar a colonizao; 3) promover o desenvolvimento rural, no sendo demais transcrever o disposto no art. 2 do DL 1.110/70:
Art. 2 Passam ao Incra todos os direitos, competncia, atribuies e responsabilidades do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra), do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda) e do Grupo Executivo da Reforma Agrria (Gera), que ficam extintos a partir da posse do Presidente do novo Instituto.

Tal assertiva facilmente se comprova a partir da anlise de documentos que me foram entregues atravs de memorial distribudo pelo Incra (e que fao juntar ao presente voto-vista por cpia), os quais demonstram que o INSS at hoje arrecada a contribuio para o Incra e a ele repassa, receita essa que foi utilizada, em 2001, pela autarquia na aplicao de servios sociais no meio rural e em programa de aprendizagem das tcnicas de campo (conforme Prestao de Contas Anual do Incra - Exerccio de 2001). 6. O servio previdencirio e assistencial ficou a cargo do Funrural, cujo sistema permaneceu ao advento da CF de 1988 at a Lei 7.787/89, diploma que veio a estabelecer alquota nica de 20% (vinte por cento), com uma complementao para atender s prestaes por acidente do trabalho quando houve a unificao da previdncia pela Lei 8.213/91; 7. importante transcrever aqui o que disps as Leis 7.787/89 e 8.213/91 para justificar o meu novo posicionamento, no sentido de entender (diferentemente do que vinha proclamando, em consonncia com a jurisprudncia desta Corte) que no houve extino da contribuio do Incra, pois no h referncia alguma ao percentual de 0,2% (zero vrgula dois por cento). Vejamos:
Lei 7.787/89: Art. 3. A contribuio das empresas em geral e das entidades ou rgos a ela equiparados, destinada Previdncia Social, incidente sobre a folha de salrios, ser: I - de 20% (vinte por cento) sobre o total das remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, no decorrer do ms, aos segurados empregados, avulsos, autnomos e administradores; II - de 2% sobre o total das remuneraes pagas ou creditadas, no decorrer do ms, aos segurados empregados e avulsos, para o financiamento da complementao das prestaes por acidente do

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trabalho.

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1. A alquota de que trata o inciso I abrange as Contribuies para o salrio-famlia, para o salrio-maternidade, para o abono anual e para o Prorural, que ficam suprimidas a partir de 1 de setembro, assim como a contribuio bsica para a Previdncia Social. Lei 8.213/91: Art. 138. Ficam extintos os regimes de Previdncia Social institudos pela Lei Complementar n 11, de 25 de maio de 1971, e pela Lei n 6.260, de 6 de novembro de 1975, sendo mantidos, com valor no inferior ao do salrio mnimo, os benefcios concedidos at a vigncia desta Lei. Pargrafo nico. Para os que vinham contribuindo regularmente para os regimes a que se refere este artigo, ser contado o tempo de contribuio para fins do Regime Geral de Previdncia Social, conforme disposto no Regulamento.

Pode-se verificar, pelo texto transcrito, que em nenhum momento houve referncia supresso do percentual de 0,2% da contribuio para o Incra, a qual nunca foi destinada previdncia, nem ao salrio-famlia, nem ao salriomaternidade, nem tampouco para financiar o abono anual, pois tem destinao especfica, ou seja, promover a reforma agrria. O Ministro Teori Zavascki, no judicioso e cuidadoso voto-vista proferido no EREsp 681.120-SC, afirmou:
Finalmente, com o advento da Lei 7.787/89, restou extinta a contribuio para o Funrural, bem assim o adicional de 0,2% para o Incra, por fora do seu art. 3, 1 (............................................ ..........................................). Esse foi o entendimento recentemente assentado pela Segunda Seo, superando anterior divergncia, no julgamento do EREsp 503.287/PR, Min. Joo Otvio de Noronha, DJ de 19.09.2005.

Com a devida vnia, a partir dos itens destacados, em sentido diametralmente oposto, entendo que: a) a Lei 7.787/89 s suprimiu a parcela de custeio do Prorural; b) a Previdncia Rural s foi extinta pela Lei 8.213/91, com a unificao dos regimes de previdncia; c) entretanto, a parcela de 0,2% (zero, dois por cento) destinada ao Incra no foi extinta pela Lei 7.787/89 e tampouco pela Lei 8.213/91, como vinha sendo proclamado pela jurisprudncia desta Corte.

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CONCLUSES
1) A referibilidade direta NO elemento constitutivo das CIDEs. 2) As contribuies especiais atpicas (de interveno no domnio econmico) so constitucionalmente destinadas a finalidades no diretamente referidas ao sujeito passivo, o qual no necessariamente beneficiado com a atuao estatal e nem a ela d causa (referibilidade). Esse o trao caracterstico que as distingue das contribuies de interesse de categorias profissionais e de categorias econmicas. 3) As CIDEs afetam toda a sociedade e obedecem ao princpio da solidariedade e da capacidade contributiva, refletindo polticas econmicas de governo. Por isso, no podem ser utilizadas como forma de atendimento ao interesse de grupos de operadores econmicos. 4) A contribuio destinada ao Incra, desde sua concepo, caracteriza-se como CONTRIBUIO ESPECIAL DE INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO, classificada doutrinariamente como CONTRIBUIO ESPECIAL ATPICA (CF/67, CF/69 e CF/88 - art. 149). 5) O Incra herdou as atribuies da Supra no que diz respeito promoo da reforma agrria e, em carter supletivo, as medidas complementares de assistncia tcnica, financeira, educacional e sanitria, bem como outras de carter administrativo. 6) A contribuio do Incra tem finalidade especfica (elemento finalstico) constitucionalmente determinada de promoo da reforma agrria e de colonizao, visando atender aos princpios da funo social da propriedade e a diminuio das desigualdades regionais e sociais (art. 170, III e VII, da CF/88). 7) A contribuio do Incra no possui REFERIBILIDADE DIRETA com o sujeito passivo, por isso se distingue das contribuies de interesse das categorias profissionais e de categorias econmicas. 8) O produto da sua arrecadao destina-se especificamente aos programas e projetos vinculados reforma agrria e suas atividades complementares. Por isso, no se enquadram no gnero Seguridade Social (Sade, Previdncia Social ou Assistncia Social), sendo relevante concluir ainda que: 8.1) Esse entendimento (de que a contribuio se enquadra no gnero Seguridade Social) seria incongruente com o princpio da universalidade de cobertura e de atendimento, ao se admitir que essas atividades fossem dirigidas apenas aos trabalhadores rurais assentados com excluso de todos os demais integrantes da sociedade;

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8.2) Partindo-se da pseudo-premissa de que o Incra integra a Seguridade Social, no se compreende por que no lhe repassada parte do respectivo oramento para a consecuo desses objetivos, em cumprimento ao art. 204 da CF/88. 9) O nico ponto em comum entre o Funrural e o Incra e, por conseguinte, entre as suas contribuies de custeio, residiu no fato de que o diploma legislativo que as fixou teve origem normativa comum, mas com finalidades totalmente diversas. 10) a contribuio para o Incra, decididamente, no tem a mesma natureza jurdica e a mesma destinao constitucional que a contribuio previdenciria sobre a folha de salrios, instituda pela Lei 7.787/89 (art. 3, I), tendo resistido Constituio Federal de 1988, Lei 7.787/89 e Lei 8.213/91 at os dias atuais (registre-se, com pertinncia, que nesse julgamento no mais se pode alterar a premissa relativa legitimidade da cobrana da exao, porque se limita possibilidade da compensao). Lembro, por oportuno, que atravs da Lei 11.098/2005, as contribuies devidas a terceiros, recolhidas at ento pelo INSS, passaram Unio, por meio do Ministrio da Previdncia Social e da Secretaria da Receita Previdenciria, vindo posteriormente a MP 258/2005 a atribuir sua arrecadao Receita Federal do Brasil. Dessas concluses resulta o entendimento de que a manuteno da jurisprudncia que permite a compensao dos valores recolhidos a ttulo de contribuio para o Incra com a contribuio sobre a folha de salrios, nos termos do art. 66 da Lei 8.383/91, como pretende a empresa embargante, causar mais um incalculvel rombo nos j combalidos cofres previdencirios, na medida em que deixar o INSS de arrecadar as contribuies que lhe so devidas, sem que essa autarquia tenha tido qualquer tipo de responsabilidade na hiptese em exame. Assim e em concluso, conheo do recurso para dar-lhe provimento. o voto.

PRODUO NORMATIVA

LEI N 4.947, DE 6 DE A BRIL DE 1966 (HISTRICA)


Vide Leis ns 9.871, de 1999 e 10.164, de 2000. Fixa Normas de Direito Agrrio, Dispe sobre o Sistema de Organizao e Funcionamento do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, e d outras Providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA: Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: CAPTULO I - Disposies Preliminares Art. 1 - Esta Lei estabelece normas de Direito Agrrio e de ordenamento, disciplinao, fiscalizao e controle dos atos e fatos administrativos relativos ao planejamento e implantao da Reforma Agrria, na forma do que dispe a Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964. Pargrafo nico. Os Atos do Poder Executivo que na forma da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, aprovarem os Planos Nacional e Regionais de Reforma Agrria, fixaro as prioridades a serem observadas na sua execuo pelos rgos da administrao centralizada e descentralizada. CAPTULO II - Da Terra e dos Imveis Rurais Art. 2 - Compete privativamente ao Ibra, nos termos do art. 147 da Constituio Federal, com a redao que lhe deu a Emenda Constitucional n 10, e dos artigos 16, pargrafo nico, e 22 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, selecionar, para fins de Reforma Agrria, os imveis rurais a serem desapropriados nas reas prioritrias fixadas em decreto do Poder Executivo. Pargrafo nico. As desapropriaes recairo sobre imveis rurais selecionados como necessrios integrao de projetos e garantia de continuidade de sua reas, de acesso ao sistema de transportes e, ainda, de conservao de recursos naturais indispensveis sua execuo. Art. 3 - Os foreiros, arrendatrios, possuidores, ocupantes e quantos se julguem com direito sobre qualquer poro dos imveis rurais pertencentes Unio, que foram ou vierem a ser transferidos para o Ibra, ficam obrigados a

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apresentar ao referido Instituto os ttulos ou qualquer prova, em direito admitida, em que fundamentam as suas alegaes. 1 - A apresentao desses ttulos dever ocorrer no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da data do edital de convocao que ser publicado no Dirio Oficial da Unio, devendo o Ibra promover a divulgao dessa convocao por meio de resumo estampado em jornal de grande circulao na Capital Federal, nas capitais dos Estados e Territrios, bem como por editais afixados na sede dos Municpios onde estejam situados os imveis. 2 - Quando houver dvida quanto aos ttulos apresentados, o Ibra os submeter ao Conselho de Terras da Unio, que dever, no prazo de 90 (noventa) dias, decidir de sua legitimidade. 3 - No apresentados os ttulos ou no reconhecidos como legtimos, observada a norma do pargrafo anterior, o Ibra providenciar no sentido de recuperar a posse do imvel. Art. 4 - O Ibra promover a extino dos aforamentos existentes sempre que as terras respectivas se tornarem necessrias execuo dos planos de colonizao e de servio, a eles atinentes, aplicando-se, para fins de avaliao do depsito prvio, o disposto no art. 5, I, a e b, do Decreto-lei n 893, de 26 de novembro de 1938. 1 - Os foros devidos pelas reas transferidas ao Ibra, cujo aforamento no for extinto ou at sua extino, sero arrecadados pelo Ibra e incorporados ao Fundo Nacional de Reforma Agrria. 2 - Compete ao Ibra, quanto s terras que lhe forem transferidas, declarar em comisso e, conseqentemente, extintos os aforamentos dos enfiteutas em dbito, nos termos da lei, indenizadas as benfeitorias e aplicado, para consolidao do domnio pleno, o rito sumrio do art. 685 do Cdigo do Processo Civil. 3 - Compete, ainda, ao Ibra, quanto s terras que lhe forem transferidas: I - declarar a inadimplncia do foreiro, em qualquer caso; II - declarar a nulidade de pleno direito de transmisso inter vivos do domnio til sem prvio assentimento do senhorio direto; III - promover, quando for o caso, as medidas judiciais conseqentes. Art. 5 - Compete ao Ibra tomar as providncias administrativas e promover as judiciais concernentes discriminao das terras devolutas existentes no Distrito Federal, nos Territrios Federais e na faixa de 150 (cento e cinqenta) quilmetros ao longo das fronteiras do Pas, respeitado o disposto na Lei n 2.597, de 13 de

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setembro de 1955. 1 - o Poder Executivo autorizado a ratificar as alienaes e concesses de terras j feitas pelos Estados na Faixa de Fronteiras, se entender que se coadunam com os objetivos do Estatuto da Terra. 2 - Para os fins previstos no art. 11 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, o Servio de Patrimnio da Unio, dentro de 90 (noventa) dias, a contar da publicao da presente Lei, remeter ao Ibra todos os processos ainda no ultimados de pedidos de aforamento ou aquisio de terras devolutas, desde que destinadas pelos seus ocupantes ou pretendentes ao aproveitamento agropecurio. 3 - Incluem-se entre os processos referidos no pargrafo anterior, desde que com as finalidades nele previstas, os chamados terrenos de marinha, bem como aqueles destinados a atividades pesqueiras e as terras localizadas na denominada Faixa de Fronteiras. (Revogado pelo Decreto-Lei n 1.561, de 1977). 4 - Compete ao Ibra converter os referidos processos de aforamento em venda definitiva na respectiva rea, para consecuo dos fins determinados nos artigos 2 e 10 do Estatuto da Terra. Art. 6 - Todos os imveis rurais pertencentes Unio, desde que destinados atividade agropecuria, somente podem ser concedidos, por venda ou outra forma de alienao, aos ocupantes ou pretendentes, atravs do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra), ou de rgo Federal de Colonizao por ele autorizado em cada caso. Pargrafo nico. A receita proveniente da venda ou outra forma de alienao de imveis rurais pertencentes Unio, realizadas nos termos desta Lei, ser recolhida ao Banco do Brasil S/A., conta do Tesouro Nacional, como receita oramentria da Unio, sendo o seu produto destinado cobertura das providncias administrativas e judicirias, a cargo do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - Incra, concernentes discriminao, arrecadao, demarcao, transcrio e alienao de terras devolutas. (Includo pelo Decreto-lei n 1.640, de 1978) Art. 7 - No desempenho das atribuies de alienar bens da Unio, com finalidades agropecurias, o Ibra submeter prvia audincia: a) da Comisso Especial da Faixa de Fronteiras, se se tratar de rea na faixa sob sua jurisdio; b) dos Ministrios da Guerra, da Marinha e da Aeronutica, se houver fortificaes ou estabelecimentos militares nas proximidades da rea pretendida

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ou na faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa martima;

c) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
1 - A consulta versar sobre zona determinada, devidamente caracterizada. 2 - Os rgos consultados devero pronunciar-se dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poder ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silncio em assentimento alienao. Art. 8 - Poder ser delegada aos Estados, mediante convnio com o Ibra, competncia para reconhecer as posses legtimas e expedir, em nome deste ou da Unio, os respectivos ttulos de domnio, desde que respeitados, para isso, os critrios estabelecidos no Estatuto da Terra. Art. 9 - As reas e prdios dos imveis rurais transferidos para o Ibra, que no forem necessrios instalao de seus servios ou colocao de excedentes rurais, podero retornar administrao do Servio de Patrimnio da Unio ou, se julgados necessrios para planos habitacionais, cedidos ao Banco Nacional de Habitao. Art. 10 - Fica vedada a inscrio de loteamentos rurais no registro de imveis, sem prova de prvia aprovao pela autoridade pblica competente a que se refere o art. 61 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964. 1 - So nulos de pleno direito a inscrio e todos os atos dela decorrentes, quando praticados com infrao do disposto neste artigo. 2 Nos loteamentos j inscritos fica vedada a alienao dos lotes rurais remanescentes, quando stes tiverem rea inferior do mdulo fixado para a respectiva regio. 2 - Nos loteamentos j inscritos at a publicao da Lei n 4.947, de 6 de abril de 1966, permitida a venda dos lotes rurais remanescentes, com rea inferior do mdulo fixado para a respectiva regio. (Redao dada pela lei n 5.672, de 1971)

3 - Ao m de cada exerccio, para ns estatsticos, o Ibra enviar ao Tribunal de Contas relao pormenorizada das alienaes efetuadas.
Art. 11 - No se aplica aos ncleos coloniais que foram ou vierem a ser transferidos para a jurisdio do Ibra o estabelecido no art. 39 do Decreto-lei n 6.117, de 16 de dezembro de 1943. Art. 12 - Para execuo do disposto no art. 32 do Decreto-lei n 6.117, de 16 de dezembro de 1943, o Presidente do Ibra designar Comisses especiais de verificao e regularizao, com poderes para aplicar as sanes previstas em lei.

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Pargrafo nico. Das decises tomadas pelas referidas Comisses, caber recurso, no prazo de 30 (trinta) dias, Diretoria do Ibra, a contar da data da notificao. CAPTULO III - Dos Contratos Agrrios Art. 13 - Os contratos agrrios regulam-se pelos princpios gerais que regem os contratos de Direito comum, no que concerne ao acordo de vontade e ao objeto, observados os seguintes preceitos de Direito Agrrio: I - artigos 92, 93 e 94 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, quanto ao uso ou posse temporria da terra; II - artigos 95 e 96 da mesma Lei, no tocante ao arrendamento rural e parceria agrcola, pecuria, agroindustrial e extrativa; III - obrigatoriedade de clusulas irrevogveis, estabelecidas pelo Ibra, que visem conservao de recursos naturais; IV - proibio de renncia, por parte do arrendatrio ou do parceiro noproprietrio, de direitos ou vantagens estabelecidas em leis ou regulamentos; V - proteo social e econmica aos arrendatrios cultivadores diretos e pessoais. 1 - O disposto neste artigo aplicar-se- a todos os contratos pertinentes ao Direito Agrrio e informar a regulamentao do Captulo IV do Ttulo III da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964. 2 - Os rgos oficiais de assistncia tcnica e creditcia daro prioridade aos contratos agrrios que obedecerem ao disposto neste artigo. Art. 14 - Fica o Ibra autorizado a permitir, a ttulo precrio, nas reas pioneiras do Pas, a utilizao de terras pblicas sob qualquer das formas de uso temporrio previstas na Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, e a promover sua progressiva adaptao s normas estabelecidas na referida Lei. Art. 15 - O inciso III do art. 95 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, passa a ter a seguinte redao: III - o arrendatrio, para iniciar qualquer cultura cujos frutos no possam ser recolhidos antes de terminado o prazo de arrendamento, dever ajustar, previamente, com o locador, a forma de pagamento do uso da terra por esse prazo excedente. CAPTULO IV - Do Sistema de Organizao e Funcionamento do Ibra Art. 16 - A Diretoria do Ibra, alm das atribuies que lhe so conferidas pela Lei nmero 4.504, de 30 de novembro de 1964, e atos complementares, para exerccio da autonomia administrativa e financeira assegurada ao Instituto, ter

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ainda, em carter exclusivo e privativo, nos assuntos de administrao geral, competncias idnticas s conferidas ao Conselho de Administrao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, estabelecidas na alnea c do art. 13 da Lei n 1.628, de 20 de junho de 1952; no art. 23 da Lei n 2.973, de 26 de novembro de 1956; e na forma do disposto no art. 32 da Lei n 4.863, de 29 de novembro de 1965. 1 - Cabe ao Secretrio-Executivo do Ibra atribuio idntica conferida ao Diretor-Superintendente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico pela alnea a do art. 13, da Lei n 1.628, de 20 de junho de 1952. 2 - Para execuo de servios de carter transitrio ou eventual, pagos mediante recibo, ou cuja vinculao de emprego seja regida pela Consolidao das Leis do Trabalho, as tabelas de remunerao e a relao quantitativa do pessoal sero fixadas em cada caso, nos atos que autorizarem aquela execuo. 3 - Os funcionrios optantes da extinta Supra sero readaptados, aps cursos de treinamento e de capacitao que os habilitem ao exerccio de suas novas funes nos quadros do Ibra, respeitada a situao jurdica de cada qual. Art. 17 - Fica o Ibra autorizado a promover a criao, organizao, incorporao, fuso e aquisio de sociedade de economia mista, para execuo de empreendimentos e servios de natureza agroindustrial ou comercial que se enquadrem nos objetivos da Reforma Agrria ou da Poltica Agrcola a seu cargo, e, especialmente, que visem execuo de projetos dos Planos Nacional e Regionais de Reforma Agrria. CAPTULO V - Disposies Gerais Art. 18 - Ser cometida aos Governos dos Estados, dos Territrios Federais, dos Municpios e do Distrito Federal, mediante convnios firmados na forma dos artigos 6, 7 e 8 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, a responsabilidade da execuo, em colaborao com o Ibra, dentro dos respectivos limites territoriais, de tarefas que visem implantao da Reforma Agrria, bem como fiscalizao do cumprimento das instrues e outros atos normativos baixados para consecuo daquele objetivo. Pargrafo nico. A celebrao e o cumprimento dos convnios podem constituir condio para a concesso de assistncia tcnica e financeira por parte do Governo Federal. Art. 19 - Utilizar, como prova de propriedade ou de direitos a ela relativos, documento expedido pelo Ibra para fins cadastrais ou tributrios, em prejuzo de

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outrem ou em proveito prprio ou alheio: Pena: Recluso de 2 a 6 anos. Pargrafo nico. Se o agente funcionrio pblico e comete o crime prevalecendo-se do cargo, aumenta-se a pena de sexta parte. Art. 20 - Invadir, com inteno de ocup-las, terras da Unio, dos Estados e dos Municpios: Pena: Deteno de 6 meses a 3 anos. Pargrafo nico. Na mesma pena incorre quem, com idntico propsito, invadir terras de rgos ou entidades federais, estaduais ou municipais, destinadas Reforma Agrria. Art. 21 - Caber ao Presidente do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria decretar a priso administrativa dos responsveis por dinheiros, bens ou valores pertencentes, direta ou indiretamente, ao Ibra, ou que se achem sob sua guarda. Art. 22 - A partir de 1 de janeiro de 1967, somente mediante apresentao do Certificado de Cadastro, expedido pelo Ibra e previsto na Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, poder o proprietrio de qualquer imvel rural pleitear as facilidades proporcionadas pelos rgos federais de administrao centralizada ou descentralizada, ou por empresas de economia mista de que a Unio possua a maioria das aes, e, bem assim, obter inscrio, aprovao e registro de projetos de colonizao particular, no Ibra ou no Inda, ou aprovao de projetos de loteamento. 1 - Sem apresentao do Certificado de Cadastro, no podero os proprietrios, a partir da data a que se refere este artigo, sob pena de nulidade, desmembrar, arrendar, hipotecar, vender ou prometer em venda imveis rurais. 2 - Em caso de sucesso causa mortis nenhuma partilha, amigvel ou judicial, poder ser homologada pela autoridade competente, sem a apresentao do Certificado de Cadastro, a partir da data referida neste artigo. 3 - A apresentao do Certificado de Cadastro, exigida neste artigo e nos pargrafos anteriores, far-se-, sempre, acompanhada da prova de quitao do pagamento do Imposto Territorial Rural, relativo ao ltimo lanamento expedido pelo Ibra.

3o A apresentao do Certicado de Cadastro de Imvel Rural CCIR, exigida no caput deste artigo e nos 1o e 2o, far-se-, sempre, acompanhada da prova de quitao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, correspondente aos ltimos cinco exerccios, ressalvados os casos de

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inexigibilidade e dispensa previstos no art. 20 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996. (Redao dada pela Lei n 10.267, de 28.8.2001)
4o Dos ttulos de domnio destacados do patrimnio pblico constar obrigatoriamente o nmero de inscrio do CCIR, nos termos da regulamentao desta Lei. (Pargrafo includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) 5o Nos casos de usucapio, o juiz intimar o Incra do teor da sentena, para fins de cadastramento do imvel rural. (Pargrafo includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) 6o Alm dos requisitos previstos no art. 134 do Cdigo Civil e na Lei no 7.433, de 18 de dezembro de 1985, os servios notariais so obrigados a mencionar nas escrituras os seguintes dados do CCIR: (Pargrafo includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) I cdigo do imvel; (Inciso includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) II nome do detentor; (Inciso includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) III nacionalidade do detentor; (Inciso includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) IV denominao do imvel; (Inciso includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) V localizao do imvel.(Inciso includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) 7o Os servios de registro de imveis ficam obrigados a encaminhar ao Incra, mensalmente, as modificaes ocorridas nas matrculas imobilirias decorrentes de mudanas de titularidade, parcelamento, desmembramento, loteamento, remembramento, retificao de rea, reserva legal e particular do patrimnio natural e outras limitaes e restries de carter ambiental, envolvendo os imveis rurais, inclusive os destacados do patrimnio pblico. (Pargrafo includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) 8o O Incra encaminhar, mensalmente, aos servios de registro de imveis, os cdigos dos imveis rurais de que trata o 7o, para serem averbados de ofcio, nas respectivas matrculas. (Pargrafo includo pela Lei n 10.267, de 28.8.2001) Art. 23 - O Ibra poder promover, em colaborao com os rgos executivos da Poltica Habitacional, a organizao de nucleamentos urbanos para assegurar a colocao de excedentes rurais no qualificados para as atividades agropecurias. Art. 24 - Os acordos, convnios ou contratos de interesse da poltica agrria instituda pela Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, firmados em qualquer

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Ministrio ou outra entidade de direito pblico, sero registrados no Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra). Pargrafo nico. O Ibra enviar relatrio anual, ao Tribunal de Contas, para os fins estatsticos e de contabilidade pblica, sobre os convnios, acordos e contratos firmados no exerccio. Art. 25 - Nenhum dos instrumentos referidos no artigo anterior, aps a lavratura e para o fim de registro, poder ser enviado diretamente, pelas partes que nele se obrigarem, ao Tribunal de Contas da Unio. Art. 26 - Para que no seja considerado latifndio o imvel rural, ainda que do domnio particular, cujo objetivo de preservao florestal ou de outros recursos naturais haja sido reconhecido para fins de tombamento pelo rgo competente da administrao pblica, deve este tombamento, no prazo de 60 (sessenta) dias de sua ultimao, ser submetido ao julgamento do Ibra. Art. 27 - A presente Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Braslia, 6 de abril de 1966; 145 da Independncia e 78 da Repblica. H. CASTELLO BRANCO Mem de S Ney Braga Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 11.4.1966

INSTRUO NORMATIVA/INCRA/ N 32, DE 17 DE MAIO DE 2006


Dispe sobre as diretrizes e fixa os procedimentos para regularizao fundiria de posses em reas de at quinhentos hectares, localizadas em terras pblicas rurais de propriedade da Unio na Amaznia Legal, e d outras providncias. O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA - INCRA, no uso das atribuies previstas no art. 20, incisos II e VII da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto n 5.735, de 27 de maro de 2006, combinado com o art. 22 do Regimento Interno aprovado pela Portaria MDA 164, de 14 de julho de 2000, inciso II, 2 do art. 17 da Lei n 8.666, de 21 de Junho de 1993, com a redao dada pelo art. 118 da Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005 e art. 1, pargrafo nico do Decreto n 5.732, de 20 de maro de 2006 e tendo em vista o disposto na Resoluo do Egrgio Conselho Diretor n 14, de 17 de maio de 2006, resolve:

CAPTULO I DA FUNDAMENTAO LEGAL

Art. 1 Esta Instruo Normativa fixa os critrios e estabelece os procedimentos para as atividades complementares de Regularizao Fundiria em reas de at quinhentos hectares, em terras pblicas rurais de propriedade da Unio, localizadas na Amaznia Legal, devendo ser observadas as seguintes normas: I - Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988;

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II - Leis n 4.504, de 30 de novembro de 1964; 4.947, de 6 de abril de 1966; 6.383, de 7 de dezembro de 1976; e 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com suas alteraes; III - Leis n 4.771, de 15 de setembro de 1965 e suas alteraes; e 9.985, de 18 de julho de 2000; IV - Lei n 5.868, de 12 de dezembro de 1972; V - Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981; VI - Lei n 9.636, de 15 de maio de 1998; VII - Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999; VIII - Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001 e Decreto n 4.449, de 30 de outubro de 2002, com suas alteraes; IX - Art. 118 da Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005; X - Medida Provisria n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; XI - Decreto n 59.428, de 27 de outubro de 1966; XII - Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002; XIII - Decreto n 5.570, de 31 de outubro de 2005; XIV - Decreto n 5.732, de 20 de maro de 2006; e XV - Legislaes Estaduais de Meio Ambiente.

CAPTULO II DAS DIRETRIZES GERAIS


Seo I Das diretrizes Art. 2 As aes de que trata esta Instruo Normativa obedecero as seguintes diretrizes: I - sero conduzidas em glebas localizadas nas Unidades Federativas, de propriedade da Unio, previamente definidas pelo Incra, no todo ou em parte, no podendo o fracionamento ser inferior a cinco mil hectares, para a elaborao

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do Plano Ecolgico Econmico - PEE. Essas aes sero tratadas no bojo de processos administrativos prprios, contendo PEE, conforme Anexo I desta Instruo, quando for o caso; II - a gleba selecionada para a regularizao fundiria, cuja dimenso for inferior a cinco mil hectares ser trabalhada mediante vistoria especfica que identifique a situao ocupacional, a explorao, a utilizao dos recursos naturais e a preservao do meio ambiente, tendo como referncia a legislao ambiental vigente e o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Estado, quando houver, e as demais polticas estruturais das diferentes esferas de governo; III - a gleba selecionada para a regularizao fundiria, cuja dimenso seja superior a cinco mil hectares ser trabalhada mediante elaborao do PEE, que prev o diagnstico biofsico e socioeconmico da gleba objeto da regularizao bem como apresenta as alternativas de destinao da referida gleba em consonncia com os princpios do desenvolvimento sustentvel. O PEE deve se basear na Legislao Ambiental vigente e no Zoneamento Ecolgico-Econmico do Estado, quando houver, e nas demais polticas estruturais das diversas esferas de governo; IV - as reas objeto de regularizao fundiria, tero encaminhamento administrativo visando a respectiva concesso, somente depois de esgotadas as possibilidades de legitimao de posse na gleba em estudo; V - os ocupantes das reas passveis de regularizao fundiria de que trata esta norma recebero Concesso de Direito Real de Uso, onerosa e inegocivel pelo prazo de 10 anos; VI - indispensvel a comprovao de posse agrria pelo interessado, contemplando dentre outros requisitos, morada habitual, cultura efetiva e explorao direta, contnua, racional e pacfica; VII - as aes de regularizao no incidiro nas reas protegidas em lei; VIII - as aes de regularizao no incidiro nas reas ocupadas ou pleiteadas por comunidades Quilombolas; IX - as aes de regularizao no incidiro nas reas ocupadas ou pleiteadas de forma coletiva por populaes tradicionais tais como ribeirinhos, castanheiros, seringueiros e outras extrativistas; e
X - no sero admitidas as pretenses de regularizao fundiria requerida por pessoa jurdica.

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Seo II Do Plano Ecolgico Econmico da gleba selecionada


Art. 3 O PEE da gleba selecionada, de que trata o inciso I do artigo 2 ser realizado pela Superintendncia Regional do Incra - SR, com base em: I - levantamento dos processos administrativos formalizados no Incra para fins de regularizao de posse; II - informaes e dados cartogrficos obtidos a partir de imagens recentes de sensores remotos com resoluo espacial mnima compatvel com a definio do uso da rea; III - levantamento dos registros e matrculas em nome da Unio relativamente aos imveis inseridos na rea da gleba em estudo; IV - levantamento das declaraes de domnio e posse constantes no SNCR, classificando-se as reas de pretenso por dimenso; e V - mapeamento do uso atual da gleba selecionada, delimitando as reas de que tratam os incisos VI, VII e VIII do artigo 2 desta norma, como tambm a delimitao e cadastro das demais ocupaes. Art. 4 Com base nas informaes constantes do PEE, o Comit de Deciso Regional - CDR definir a destinao das terras pblicas para assentamentos, legitimao ou regularizao, contemplando inclusive a recomposio ambiental, quando for o caso. Pargrafo nico. As informaes produzidas pelo PEE devem ser armazenadas em sistema indicado pela Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiria.

CAPTULO III DAS DIRETRIZES ESPECFICAS Seo I Das situaes de ocupao


Art. 5 Dentro da gleba selecionada para o estudo sero identificadas as ocupaes de terras pblicas rurais com reas superiores a cem hectares e at o limite de quinhentos hectares, candidatos regularizao fundiria, nas condies

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previstas no artigo 7 desta norma, e no art. 1 do Decreto n 5.732, de 20 de maro de 2006; Pargrafo nico. Definida a gleba de atuao, com dimenso inferior a cinco mil hectares, o Incra realizar vistoria identificando os atuais ocupantes, uso atual e cumprimento da legislao ambiental, com vistas a subsidiar decises da Administrao, apresentando alternativas para destinao, se for o caso.

Seo II Dos procedimentos administrativos


Art. 6 A concesso de terras pblicas rurais de propriedade da UNIO obedecer aos seguintes procedimentos: I - abertura de processo administrativo em nome do (a) requerente, constando a seguinte documentao: a) requerimento do interessado (a); b) fotocpia da Carteira de Identidade (CI) ou da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS); c) fotocpia do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF); d) fotocpia da Certido de Casamento, quando for o caso; e) no caso de cnjuge ou companheiro (a), este dever apresentar indispensavelmente os documentos pessoais exigidos nas alneas b e c; f) fotocpia do CCIR ou comprovante de entrega da Declarao para Cadastro de Imvel Rural (DP); e g) comprovante de aquisio de benfeitorias de terceiros, quando for o caso. 1 O requerimento do interessado ser dirigido ao Superintendente Regional, que ser ento encaminhado a Diviso de Ordenamento da Estrutura Fundiria para abertura de processo individual, instruo e anlise, devendo conter parecer tcnico e jurdico, para posterior deciso final do CDR. 2 Sempre que possvel, os processos administrativos individuais referentes a mesma gleba objeto de regularizao tramitaro em conjunto.

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Seo III Das diretrizes e critrios especficos


Art. 7 O procedimento de concesso de terras pblicas rurais de propriedade da Unio, para fins de regularizao fundiria fica condicionado ao atendimento, pelo respectivo pretendente, dos seguintes requisitos: I - no ser proprietrio de imvel rural em qualquer parte do territrio nacional; II - no ter sido beneficiado pelo Programa de Reforma Agrria, ressalvadas as situaes admitidas pelo Incra; III - possuir no mnimo cinqenta por cento da rea aproveitvel do imvel efetivamente utilizada, considerando-se para este fim os dispositivos contidos no 3 do art. 6 e no art. 10 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e suas alteraes, com a utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do meio ambiente; IV - comprovar morada habitual pelo prazo mnimo de 1(um) ano at 01 de dezembro de 2004; V - comprovar cultura efetiva e explorao direta, pessoal, contnua, racional e pacfica; VI - ter sua principal atividade sustentada em explorao agropecuria, agroindustrial, extrativa, florestal ou pesqueira; e VII - ter sido o imvel rural ocupado, devidamente cadastrado no SNCR e georreferenciado conforme disposto na Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001 e Decreto n 4.449, de 30 de outubro de 2002. 1 A comprovao do atendimento das exigncias contidas nos incisos anteriores ser realizada atravs de: I - consulta aos sistemas de controle de titulao do Incra, ao SNCR e ao Sipra; e II - laudo de vistoria com a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica ART, por ocupao ou grupo de ocupaes, subscrito por tcnicos do Incra ou por profissional regularmente habilitado em razo de convnio, acordo ou instrumento similar firmado com rgo e entidade da Administrao Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.
2 O laudo de vistoria, de que trata o inciso II do pargrafo anterior, dever ser instrudo com os seguintes dados e informaes:

I - pesquisa em bancos de dados disponveis, especialmente quanto

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existncia de imveis em nome do requerente; II - apresentao de nota fiscal correspondente aquisio de insumos necessrios para a explorao declarada, quando for o caso; III - apresentao de nota fiscal correspondente comercializao dos produtos originrios da explorao do imvel, quando for o caso; IV - documentao de controle ou registro de rebanho, quando se tratar de atividade pecuria; e V - declarao firmada pelo requerente, sob as penas da lei, de que no possui outro imvel rural em qualquer parte do territrio nacional. 3 Para efeito de comprovao da efetiva explorao de pastos naturais, a includos os campos naturais, ser exigida a existncia de rea dotada de infraestrutura fsica necessria ao manejo do rebanho e o dimensionamento da rea ter como base o ndice de lotao, na forma da norma de execuo especfica. 4 A vistoria de que trata o inciso II do 1 deste artigo, ter prazo de validade de cento e oitenta dias, perodo em que dever ser concluda a instruo e deciso do processo individual, podendo esta ser prorrogada por igual perodo, mediante autorizao expressa do Comit de Deciso Regional, e desde que comprovada a manuteno da posse. Art. 8 Nos casos em que o pretendente possuir documentao provisria expedida pelo Incra (AO ou LO) at cem hectares e a posse total for em rea superior a cem hectares em terras pblicas rurais confinantes, dever a rea total ocupada ser objeto de um nico ttulo de Concesso de Direito Real de Uso, at o limite de 500 ha, desde haja requerimento do pretendente neste sentido e atendimento aos requisitos legais. Art. 9 Quando constatada a existncia de terras ocupadas, insuscetveis de regularizao pelo no atendimento s exigncias legais e normativas, sero adotadas medidas administrativas ou judiciais visando a sua reverso ao patrimnio pblico. Art. 10. A pessoa jurdica no ser beneficiria de concesso de terras pblicas rurais de propriedade da Unio. Art. 11. A regularizao fundiria de imveis com rea superior a cem hectares e at o limite de quinhentos hectares ocorrer mediante Concesso de Direito Real de Uso, nos termos do art. 1 do Decreto n 5.732, de 20 de maro de 2006, devendo ser observados os seguintes condicionamentos: a) impossibilidade de negociao pelo prazo de 10 (dez) anos;

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b) possibilidade de transmisso inter vivos, aps o prazo previsto na alnea anterior, condicionada prvia anuncia do Incra; c) possibilidade de transmisso por sucesso legtima ou testamentria. Pargrafo nico. A Concesso de Direito Real de Uso prevista no caput ser onerosa, cujos valores e tabelas, aps apreciao pelo Comit de Deciso Regional - CDR, sero submetidos aprovao do Conselho Diretor - CD. Art. 12. As aes de regularizao fundiria obedecero seguinte ordem de prioridade: I - ocupantes com documentao prvia expedida pelo Incra de reas com at quinhentos hectares, tais como Licena de Ocupao - LO, Autorizao de Ocupao - AO, considerado ainda o prazo de carncia e clusulas contratuais do documento; e II - ocupantes sem documento de ocupao, com processos formalizados no Incra; Art. 13. Os ocupantes com documentao prvia de reas com at quinhentos hectares expedida pelo Incra (LO e AO), em dia com as obrigaes contratuais faro jus regularizao da posse mediante outorga de Concesso Direito Real de Uso, onerosa e inegocivel pelo prazo de 10 (dez) anos, desde que a rea esteja medida, demarcada, georreferenciada, livre de disputa possessria e observadas as diretrizes da art. 2 . 1 Quando a rea do imvel superar os quatros mdulos fiscais de que tratam a alnea a do inciso II do art. 2 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e o art. 8 do Decreto n 4.449, de 30 de outubro de 2002, ser concedido ao interessado o prazo de seis meses para promover a medio, demarcao e georreferenciamento do imvel, podendo este prazo ser prorrogado por igual perodo desde que mediante prvia e expressa autorizao do Comit de Deciso Regional - CDR. 2 A adimplncia ser verificada atravs da anlise tcnica e jurdica, precedida de vistoria para determinar o cumprimento, ou no, das clusulas contratuais e regime jurdico de contratao. 3 A expedio do contrato de Concesso de Direito Real de Uso ser condicionada comprovao dos requisitos absolutamente indispensveis da cultura efetiva e da morada habitual.
4 Na eventualidade de detentores de documentao prvia expedida pelo Incra, cujo titular esteja adimplente e sendo a rea parcialmente ocupada por posseiros, ser

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considerada previamente a ancianidade dessas ocupaes, mediante anlise jurdica, pela Procuradoria Federal Especializada junto Superintendncia Regional do Incra.

Art. 14. Constatado o descumprimento da legislao ambiental sero adotadas as seguintes medidas: I - Em razo de relevante interesse pblico ou social, devidamente fundamentado pela Autarquia, poder ser pactuada com o interessado a recuperao da rea degradada por meio de um Termo de Ajustamento de Conduta Ambiental - TAC. II - Persistindo o no cumprimento da legislao ambiental ou demais requisitos da legislao agrria o Incra adotar as medidas administrativas, com a retomada da rea por meio de procedimento administrativo ou judicial. III - Nas hipteses de que trata o inciso anterior, o procedimento de regularizao ficar sobrestado at deciso judicial liminar ou definitiva transitada em julgado. Art. 15. Nas hipteses dos artigos 12 e 13, as deliberaes administrativas sero objeto de notificao ao interessado, pela forma da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Art. 16. Em relao ao ocupante que possuir processo j formalizado no Incra, sua pretenso passar a ser examinada luz da anlise tcnica e jurdica relativas ao contexto do desenvolvimento da gleba sob estudo de regularizao tendo em vista sua adequao s recomendaes do PEE. 1 Atendidos os requisitos dispostos no caput, poder ser regularizada a posse, expedindo-se Concesso do Direito Real de Uso nos termos da legislao vigente. 2 No atendidos os requisitos, ser indeferida a pretenso e notificado o interessado, arquivando-se o referido processo. 3 No caso do pargrafo anterior, dever ser providenciada a retomada da rea. 4 As reas revertidas posse da Unio/Incra, devero ser objeto de destinao conforme uso previsto no PEE da gleba. Art. 17. As ocupaes inseridas na gleba podero ser objeto de criao de projetos de assentamentos especiais com vistas ao desenvolvimento socioeconmico e ambiental sustentvel, tais como: Projetos de Assentamentos de Desenvolvimento Sustentvel (PDS), Florestais (PAF), Agro-Extrativista Federal (PAE) e outras aes que visem o desenvolvimento sustentvel, conforme aprovao no CDR (art. 4).

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DISPOSIES GERAIS
Art. 18. As terras pblicas rurais de propriedade da Unio devem ser georreferenciadas e cadastradas no Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR, adotando-se para tanto a nomenclatura padro Incra/UNIO no item referente ao Proprietrio/Detentor do imvel rural. Art. 19. Os pedidos de regularizao fundiria at quinhentos hectares, com vistas expedio de Concesso de Direito Real de Uso, sero objeto de deciso do Comit de Deciso Regional - CDR. Art. 20. A outorga de Contrato de Concesso de Direito Real de Uso, far-se- ao homem ou mulher quando solteiros, ou a ambos, quando casados ou vivendo sob regime de unio estvel. 1 O casamento se provar pela respectiva certido, e a unio estvel ser declarada expressamente pelos beneficirios. 2 Os procedimentos para a expedio dos instrumentos de titulao sero estabelecidos em norma ou manual prprio. Art. 21. Os contratos, CATP e CPCV dentre outros, com reas acima de quinhentos hectares, cujos ocupantes possurem documentao prvia expedida pelo Incra, sero objeto de norma especfica. Art. 22. As reas necessrias edificao de interesse coletivo e urbanizao, situadas nas reas objeto de regularizao, podero ser cedidas ou doadas a rgos e entidades da administrao pblica federal, estadual, municipal e entidades educacionais, assistenciais e hospitalares, na forma das normas especficas. Art. 23. As situaes no previstas nesta Instruo Normativa sero submetidas apreciao do Conselho Diretor do Incra, aps anlise e manifestao conclusiva do Comit de Deciso Regional - CDR. Art. 24. Revogam-se as disposies em contrrio, em especial os assuntos relativos regularizao fundiria em terras pblicas da Unio. Art. 25. O anexo da presente Instruo Normativa ser publicado na ntegra no Boletim Interno da Autarquia.
Art. 26. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.

ROLF HACKBART

INSTRUO NORMATIVA/INCRA/N 33, DE 23 DE M AIO DE 2006


Estabelece diretrizes para descentralizao das decises, fixa as aladas decisrias e os fluxos de procedimentos para as decises colegiadas do Incra, relativas a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA INCRA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 20, inciso VII, da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto n 5.735, de 27 de maro de 2006, e alteraes posteriores, e com fundamento no pargrafo 4 do artigo 5 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com a redao dada pela Medida Provisria 2183-56 de agosto de 2001 e a deciso adotada pelo Conselho Diretor, em sua 568 Reunio, realizada em 23 de maio de 2006, resolve: Art. 1 As aladas de deciso dos rgos Colegiados de que trata o art. 3 da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto n 5.735, de 27 de maro de 2006, e regulamentados no Captulo III, Seo I, do Regimento Interno da Autarquia, e alteraes posteriores so reguladas nesta Instruo Normativa. Art. 2 Os rgos colegiados que tm suas competncias fixadas em aladas, para decises sobre assuntos operacionais e administrativos so: I - Conselho Diretor (CD); e II - Comits de Deciso Regional (CDR). Art. 3 O Incra contar com uma Cmara Tcnica e Grupos Tcnicos de Vistoria e Avaliao em cada Superintendncia Regional (SR). 1 A Cmara Tcnica instituda pelo art. 20, 2, alnea j, do Regimento Interno e alteraes posteriores, o ambiente formal de reunies tcnicas com o objetivo de aprimoramento dos processos e mtodos empregados na obteno de terras e assentamento de trabalhadores, e ser coordenada por um Perito Federal

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Agrrio eleito pelos Engenheiros Agrnomos da SR, que a compem, e nomeado pelo Superintendente Regional, com as seguintes atribuies: I discusso tcnica das vistorias e avaliaes de imveis rurais de interesse do Incra; II difuso permanente de experincias tcnicas entre os engenheiros agrnomos e demais profissionais da rea tcnica relativas s inovaes pertinentes implantao de projetos de assentamentos; III elaborao e atualizao da Planilha de Preos Referenciais de Terras e Imveis Rurais, por microrregio, a ser submetida aprovao do CDR; IV promover discusses visando o intercmbio tcnico interinstitucional. 2 Aos Grupos Tcnicos de Vistoria e Avaliao integrados pelo engenheiro agrnomo que coordenou a equipe de vistoria e avaliao do imvel, na condio de relator, e por outros dois profissionais da mesma categoria, com direito a voto, compete: I examinar e relatar os laudos de vistoria e avaliao, justificando os critrios tcnicos adotados, bem como os valores obtidos; II verificar se os critrios tcnicos adotados esto de acordo com as normas internas da Autarquia e, subsidiariamente, com a norma da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT especfica para avaliao de imveis rurais; III avaliar o custo, por famlia, do projeto de assentamento, observados os componentes do valor da terra nua, benfeitorias, crditos disponveis e capacidade potencial de assentamento dos imveis rurais. Art. 4 Somente podero ser constitudos comits, comisses, cmaras ou quaisquer grupos de trabalho que atendam a, pelo menos um dos seguintes requisitos ou finalidades: I sejam previstos ou determinados na legislao e nos atos normativos ou administrativos pertinentes; II tenham por objeto assuntos ou matrias no previstos na Estrutura Regimental do Incra; III visem elaborao, reviso ou atualizao de normas, processos ou procedimentos; IV visem elaborao de projetos relevantes; ou V sejam destinados a atuar em reas de conflito ou tenso social ou que por qualquer motivo meream interveno ou ateno especial do Poder Pblico.

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Art. 5 As aladas dos rgos colegiados so fixadas em funo do preo, do grau de complexidade, da repercusso ou de outros fatores relevantes, estabelecidos de acordo com o Anexo I. 1 Sero submetidos ao Conselho Diretor os assuntos no previstos no Regimento Interno. 2 O Conselho Diretor poder avocar para exame e deciso qualquer matria em tramitao no Incra. Art. 6 Os procedimentos relativos obteno de terras via desapropriao para fins de reforma agrria, obedecero aos fluxos de procedimentos estabelecidos no anexo II. Art. 7 Permanecero na Superintendncia Regional os autos dos processos administrativos de desapropriao de alada do CDR encaminhando-se Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento DO, apenas as peas que constitui o CONJUNTO/DECRETO, para instruo dos procedimentos destinados edio do decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria a seguir relacionadas: I - cpia da capa do processo administrativo; II - cpia da certido de registro do imvel; III - cpia de certido de registro de imvel comprovando o domnio de outro imvel rural, no caso de desapropriao de pequena ou mdia propriedade rural; IV - cpia da notificao prvia ao proprietrio; V - cpia do ofcio de encaminhamento da DP ex-offcio; VI - cpia do ofcio de deciso sobre recurso administrativo, se houver; VII - cpia do protocolo do requerimento de licenciamento ambiental prvio; VIII - cpia do protocolo de requerimento de manifestao do DNPM, Funai e Ibama; IX - parecer fundamentado da Procuradoria Regional que conter: relatrio circunstanciado; anlise da regularidade da notificao; fundamentao legal e concluso;

X - parecer revisor da Diviso de Obteno e Implantao sobre a instruo processual;


XI - ata da reunio do Comit de Deciso Regional CDR, em que foi aprovada a indicao do imvel para desapropriao; XII - quadro resumo do processo de desapropriao de terras conforme

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anexo III, desta Instruo. 1 O parecer de que cuida o Inciso IX do Art. 7 dever ser elaborado seguindo modelo definido pela Procuradoria Federal Especializada. 2 A administrao poder instituir o meio eletrnico para a remessa do CONJUNTO/DECRETO previsto no caput deste artigo. Art. 8 Permanecero na Superintendncia Regional os autos dos processos administrativos de desapropriao e de compra e venda de alada do CDR encaminhando-se Diretoria de Obteno de terras e Implantao de Projetos de Assentamento DO, apenas o conjunto de peas que constitui o CONJUNTO/ AVALIAO, para instruo dos procedimentos destinados ao lanamento de Ttulos da Dvida Agrria para indenizao da terra nua, e descentralizao de recursos em espcie para indenizao das benfeitorias, a seguir relacionadas: I - cpia da capa do processo; II - cpia do decreto de desapropriao; III - ata do Grupo Tcnico de vistoria e Avaliao; IV - extrato do laudo de avaliao; V - fichas agronmicas; VI - confirmao do CNPF ou CNPJ junto Secretaria da Receita Federal; VII - minuta de despacho autorizativo conforme modelo padro da DO. 1 Nos casos de compra e venda, dever acompanhar o CONJUNTO/ AVALIAO, cpia da ata da audincia pblica, ou ata de reunio Conselho Estadual ou Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel ou colegiado equivalente, com referendo proposta de aquisio do imvel. Art. 9 Em se tratando de matria de deciso do Conselho Diretor, as Superintendncias Regionais encaminharo os autos do processo administrativo Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento, para instruo complementar do feito.

Art. 10 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao. Art.11. Revogam-se as disposies em contrrio, especialmente a Instruo Normativa n 14 de 08 de maro de 2004, e a Resoluo INCRA/CD/N 21 de 22 de agosto de 2002.
ROLF HACKBART

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ANEXO I ALADAS DE COMPETNCIA


REA: OBTENO DE TERRAS E IMPLANTAO DE PROJETOS DE ASSENTAMENTO

RI - INCRA Art. 10, IV, a

CD X

CDR

1. Aprovar as normas gerais relativas s atividades de obteno de terras. 2. Aprovar as normas gerais relativas s atividades de assentamento de trabalhadores rurais sem-terra, inclusive as relativas a cadastramento, seleo e classificao de beneficirios, e criao de projetos de assentamento do programa de reforma agrria. 3. Aprovar normas gerais que tratem de transaes judiciais visando eliminao de pendncias e celebraes de acordos 4. Autorizar o Presidente a adquirir, por compra e venda, imveis rurais para fins de reforma agrria. 5. Aprovar a planilha de preos referenciais por microrregio elaborada pela Cmara Tcnica e remet-la DO para registro. 6. Aprovar os atos pertinentes desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria at o Valor Total do Imvel (VTI) mximo fixado na Planilha de Preos Referenciais elaborada pelas Superintendncias, respeitado o campo de arbtrio da avaliao administrativa.

Art. 10, IV, c e d

Art. 10, IV,

Art. 10, VII

Art. 10, XII

Art. 12, IX

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7. Aprovar os atos pertinentes desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria acima dos limites fixados para o CDR. 8. Aprovar as transaes judiciais, decorrentes de aes de natureza agrria, visando eliminao de pendncias e celebrao de acordos: I - at o limite mdio do campo de arbtrio da avaliao administrativa, se a transao implicar somente reduo dos prazos de resgate dos Ttulos da Dvida Agrria depositados nos termos do 4, do art. 5, da Lei n 8.629/93; II - at o limite superior do campo de arbtrio da avaliao administrativa, se a transao implicar apenas complementao do depsito inicial. 9. Aprovar as transaes judiciais, decorrentes de aes de natureza agrria, visando eliminao de pendncias e celebraes de acordos acima dos limites fixados para o CDR.
10. Aprovar os atos pertinentes aquisio por compra e venda, na forma estabelecida pelo Decreto n 433/92 e alteraes posteriores, com valor total do imvel at o limite mdio do campo de arbtrio da avaliao administrativa, no superior ao valor total do imvel-VTI mximo da Planilha de Preos Referenciais. 11. Aprovar os atos pertinentes aquisio por compra e venda, na forma estabelecida pelo Decreto n 433/92 e alteraes posteriores, com valor total do imvel superior alada do CDR.

Art. 10, XII

Art. 10, XII

Art. 10, XII

Art. 10, XII

Art. 10, VII

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ANEXO II FLUXO DO PROCESSO DE DESAPROPRIAO 1. Procedimentos at o encaminhamento para Decreto:


Competncia Fluxograma Descrio das Etapas

Diviso de Obteno e Implantao (SR) Procuradoria Regional (SR) 1.1 Anlise tcnica e jurdica da documentao dos imveis selecionados para incluso na Programao Operacional. ANLISE TCNICA e JURDICA 1.2 Vistoria preliminar para classificao fundiria do imvel, e parecer sobre a viabilidade de assentamento. 1.3 Elaborao de parecer da Procuradoria Regional nos termos do pargrafo primeiro do artigo 7 desta instruo normativa. 1.4 Elaborao de parecer revisor da Diviso de Obteno e Implantao compreendendo os aspectos cadastrais, jurdicos e agronmicos. Comit de Deciso Regional (CDR) 1.5 Decidir sobre a proposta de desapropriao e encaminhar Diviso de Desapropriao e Aquisio (Sede), o CONJUNTO/DECRETO, permanecendo na SR os autos do processo. 1.6 Checagem e reviso da documentao constante no art.

DECISO

Coordenao-Geral de Obteno de Terras (Sede)

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VERIFICAO

7 incisos I a XII desta Instruo Normativa, elaborao de minutas de E.M e decreto e remessa Procuradoria Federal Especializada. 1.7 Anlise jurdica da proposta de desapropriao e remessa da documentao ao Gabinete da Presidncia do Incra.

Procuradoria Federal Especializada/Presidncia do Incra/MDA

DECISO

1.8 Remessa da documentao constante do art. 7 desta Instruo Normativa Consultoria jurdica do MDA, para anlise final e encaminhamento ao Ministro do MDA, que a remeter Casa Civil da Presidncia da Repblica. 1.9. Aprovar e publicar o Decreto

Presidncia da Repblica DECRETO

2. Procedimentos a partir da publicao do Decreto pela Presidncia da Repblica:


Competncia Fluxograma Descrio das Etapas 2.1. A Equipe Tcnica elabora o Laudo de Vistoria e Avaliao e submete ao Grupo Tcnico de Vistoria e Avaliao para aprovao; 2.2. Publicao na internet e quadro de avisos do Incra do extrato do

Superintendncia Regional

AVALIAO

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Laudo de Avaliao e manuteno em audincia pblica por cinco dias corridos; 2.3. Encaminhamento do CONJUNTO/ AVALIAO. Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento AUTORIZAO 2.4 Autoriza o lanamento de TDA e a descentralizao de recursos bem como o ajuizamento da ao de desapropriao. 2.5 A Coordenao-Geral de Oramento e Finanas solicita STN o lanamento dos TDA - descentraliza os recursos para pagamento de benfeitorias. 2.6 Devolve a documentao para a SR com o espelho do lanamento dos TDA e Nota de Empenho respectivos. Superintendncia Regional PROCEDIMENTOS 2.7 Ajuza ao de desapropriao com o depsito dos valores respectivos;

Diretoria de Gesto Administrativa

LANAMENTO TDA

Procuradoria Regional

Justia Federal do Estado Superintendente Regional Diviso de Obteno e Implantao

2.8 Imite o Incra na posse do imvel; 2.9 Cria Projeto de assentamento (PA); 2.10 Autoriza a publicao da Portaria de criao do PA via Gabinete da Presidncia; 2.1l. Promove o cadastro, a seleo, a homologao e incluso dos beneficirios no Sipra.

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ANEXO III
QUADRO RESUMO DO PROCESSO DE DESAPROPRIAO CONJUNTO/DECRETO SUPERINTENDNCIA REGIONAL DO........................... Coordenao-Geral de Obteno de TerrasDOT PROC/INCRA/SR ( Data: Imvel: Proprietrio: rea Registrada )/N _______________________

N de Mdulos Fiscais: Municpio/UF: Data do Relatrio: rea Georreferenciada: GUT: Classificao Fundiria: rea Proposta para Desapropriao: Tipo de Explorao: Classe de Terras (%) Nota Agronmica: Capacidade de Assentamento: Observaes:
LISTA DE CHECAGEM ( ) cpia da capa do processo administrativo; ( ) cpia da certido de registro do imvel; ( ) cpia de certido de registro de imvel comprovando o domnio de outro imvel rural, no caso de desapropriao de pequena ou mdia propriedade rural;

GEE:

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( ) cpia da notificao prvia ao proprietrio; ( ) cpia do ofcio de encaminhamento da DP ex-offcio; ( ) cpia do ofcio de deciso sobre recurso administrativo, se houver; ( ) cpia do protocolo do requerimento de licenciamento ambiental prvio; ( ) cpia do protocolo de requerimento de manifestao do DNPM, FUNAI e Ibama; ( ) parecer fundamentado da Procuradoria Regional que conter: relatrio circunstanciado; ( ) anlise da regularidade da notificao; fundamentao legal e concluso; ( ) parecer revisor da Diviso de Obteno e Implantao sobre a instruo processual; ( ) ata da reunio do Comit de Deciso Regional CDR, em que foi aprovada a indicao do imvel para desapropriao.

NORMA DE EXECUO/INCRA/SD/N 35, DE 25 DE M ARO DE 2004


Publicada D.O.U. de 29.3.2004, seo 1, p.76 e B.S. n 14, de 5.4.2004 Republicada:D.O.U. 30.3.2004 Estabelece procedimentos tcnicos e administrativos nas aes de obteno de recursos fundirios. O SUPERINTENDENTE NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO AGRRIO DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA, no uso das atribuies que lhe so conferidas pelo art. 28 do Regimento Interno da Autarquia, aprovado pela Portaria MDA/N 164, de 14 de julho de 2000, e tendo em vista o disposto no art. 30, da Instruo Normativa/ Incra n 2, de 20 de maro de 2001, resolve:

CAPTULO I DO LEVANTAMENTO DE DADOS E INFORMAES SOBRE IMVEIS RURAIS


Art. 1 As Superintendncias Regionais definiro as regies preferenciais de atuao com base nos dados constantes no Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR e outras fontes, nos termos do Manual para Obteno de Terras e Percia Judicial, Mdulo I. Pargrafo nico. As Cmaras Tcnicas institudas pela Instruo Normativa/ Incra/N 14 de 8 de maro de 2004, tero como atribuio promover e ampliar as discusses dos temas afetos Reforma Agrria, por meio de intercmbio interinstitucional, em especial daqueles que visem subsidiar a elaborao do Diagnstico Regional e atualizao dos conceitos tcnicos de viabilidade.

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Art. 2 Ser efetuado levantamento da cadeia dominial do imvel, vintenria ou at a origem, se necessrio, com as respectivas certides comprobatrias da matrcula e do registro da propriedade, perante o Registro de Imveis competente, cuja anlise dever estar concluda at a etapa de solicitao de lanamento dos Ttulos da Dvida Agrria TDA.
Pargrafo nico. Para efeito da notificao de que trata o 2 do art. 2 da Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e suas alteraes, ser efetuada anlise prvia da certido dominial atualizada do imvel pela Procuradoria Regional das Superintendncias Regionais do Incra. Art. 3 O ingresso no imvel rural de propriedade particular para o levantamento de dados e informaes visando a elaborao do Relatrio Agronmico de Fiscalizao, ser feito mediante prvia comunicao ao proprietrio, preposto ou seu representante com antecedncia mnima de trs dias teis. Art. 4 O Laudo Agronmico de Fiscalizao ser elaborado na forma estabelecida no Manual para Obteno de Terras e Percia Judicial, Mdulo II, decorrente do levantamento de dados e informaes sobre o imvel rural, para a fiscalizao do cumprimento de sua funo social, conforme definido nos art. 2 e 9 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e suas alteraes, podendo conter parecer quanto a viabilidade tcnica e ambiental de sua explorao, tendo preferencialmente como referncia os parmetros estabelecidos no Diagnstico Regional. 1 Constatado o cumprimento da funo social do imvel, fica o Laudo Agronmico de Fiscalizao dispensado de conter parecer quanto a viabilidade do imvel para implantao de projeto de assentamento. 2 Constatada atravs do Laudo Agronmico de Fiscalizao a inviabilidade tcnica ou ambiental do imvel para implantao de projeto de assentamento, a Diviso Tcnica apresentar relatrio com as fundamentaes que justifiquem a continuidade ou no do feito, submetendo a proposta apreciao e deciso do Comit de Deciso Regional. 3 O Laudo Agronmico de Fiscalizao dever refletir as condies de uso do imvel nos doze meses inteiros imediatamente anteriores ao do recebimento da comunicao prevista no art. 2, 2 e 3, da Lei 8.629/93 e suas alteraes. 4 Obtidos os valores do Grau de Utilizao da Terra - GUT e Grau de Eficincia na Explorao - GEE com base no Laudo Agronmico de Fiscalizao, sero atualizados os dados cadastrais no SNCR para a classificao fundiria do imvel. 5 Na aplicao do disposto no art. 6, 7 da Lei 8.629/93 e suas alteraes,

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considera-se caso fortuito a ocorrncia de intempries ou calamidades que resultem em frustrao de safras ou destruio de pastos, devidamente comprovados junto ao Incra. 6 Na aplicao do disposto no inciso II do 2 e inciso II do 3 do art. 6 da Lei 8.629/93 e suas alteraes, sero utilizados ndices e indicadores previstos em seu artigo 11, de acordo com os critrios constantes no Anexo I desta Norma de Execuo. 7 Dever constar no Relatrio Agronmico de Fiscalizao a data de recebimento da comunicao a que alude o artigo anterior, bem como a de ingresso no imvel rural, devendo indicar, ainda, se os trabalhos foram acompanhados pelo proprietrio, preposto ou representante, qualificando-os em qualquer dos casos. Art. 5 Procedida a atualizao cadastral do imvel, sero encaminhados ao proprietrio, preposto ou representante legal, atravs de correspondncia com aviso de recebimento AR, a Declarao para Cadastro de Imvel Rural - DP ex officio, bem como ofcio informando a situao cadastral encontrada, sendolhe concedido, a partir do seu recebimento, o prazo de 15 (quinze) dias para interposio de recurso administrativo que no suspender o trmite do processo de desapropriao. Pargrafo nico. Os recursos administrativos interpostos sero julgados nas seguintes instncias no mbito das Superintendncias Regionais: I Diviso Tcnica, ouvido preferencialmente o Presidente da Comisso de Vistoria, quando o recurso for de ordem tcnica, e/ou Procuradoria Regional, quando o recurso for de ordem jurdica; II Superintendente Regional; III Comit de Deciso Regional CDR. Art. 6 Estando devidamente instrudo o processo administrativo no mbito da Superintendncia Regional e, respeitado o prazo para impugnao previsto no artigo anterior, ser encaminhado Diviso de Obteno e Destinao SDTO, conjunto dos documentos e atos administrativos necessrios edio de decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria composto de: I quadro resumo do processo de desapropriao de terras, conforme Anexo VI da IN n 14/2004; II ata da reunio do Comit de Deciso Regional CDR em que foi

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aprovada a indicao do imvel para desapropriao; III parecer revisor da Diviso Tcnica sobre a instruo processual; IV certido de registro dos imveis; V parecer fundamentado da Procuradoria Regional, que conter: a) relatrio circunstanciado; b) anlise da regularidade da notificao; c) fundamentao legal; e d) concluso.

CAPTULO II DA AVALIAO DO IMVEL RURAL


Art. 7 Ser elaborado Laudo de Vistoria e Avaliao mediante vistoria tcnica nos termos do Manual para Obteno de Terras e Percia Judicial, Mdulo III, para a determinao da justa indenizao prevista na Constituio Federal e regulamentada pela Lei 8.629/93 e suas alteraes. Art. 8 Ao Grupo Tcnico de Vistoria e Avaliao, reunido em Mesa Tcnica, compete, na forma do art. 3, 2, da IN 14/2004: I examinar e relatar os laudos de vistoria e avaliao, justificando os critrios tcnicos adotados, bem como os valores obtidos; II verificar se os critrios tcnicos adotados esto de acordo com as normas internas da Autarquia e, subsidiariamente, com a norma da ABNT especfica para avaliao de imveis rurais; e III avaliar o custo, por famlia, do projeto de assentamento, observados os componentes do valor da terra nua, benfeitorias e crditos disponveis. Pargrafo nico. Dos trs Engenheiros Agrnomos que participaro da Mesa Tcnica, somente um poder pertencer equipe que realizou a vistoria e avaliao, cabendo-lhe a relatoria dos trabalhos. Art. 9 As vistorias para avaliao de imveis rurais de interesse do Incra sero realizadas por, no mnimo, dois Engenheiros Agrnomos, subscritores do laudo respectivo, com devida Anotao de Responsabilidade Tcnica junto ao CREA competente.

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CAPTULO III DA REALIZAO DE AUDINCIA PBLICA NO PROCESSO DE OBTENO


Art. 10 obrigatria a realizao de audincia pblica, nos procedimentos administrativos que visem a obteno de terras na modalidade compra e venda de que trata o Decreto n 433, de 24/01/92, alterado pelos Decretos nos 2.614, de 03/06/98 e 2.680, de 17/07/98. 1o A audincia pblica ser proposta pelo Comit de Deciso Regional - CDR. 2o A sesso ser presidida pelo Superintendente Regional, convocada por Edital publicado por trs dias consecutivos no Dirio Oficial da Unio, Dirio Oficial do Estado e jornal de grande circulao no municpio e regio, com prazo mnimo de 15 (quinze) dias de antecedncia, contado a partir da primeira publicao. 3o Quando o imvel objeto de obteno tiver sido submetido e aprovado em audincia do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel ou colegiado equivalente, poder ser dispensada a realizao de audincia pblica. 4 Poder ser realizada a audincia pblica em procedimentos expropriatrios de maior complexidade ou que envolvam tenso social. 5 A audincia pblica ser registrada em ata, com assinatura e identificao dos participantes. Art. 11 A Superintendncia Regional convidar a participarem da audincia pblica representantes dos Ministrios Pblicos Federal e Estadual, dos Poderes Executivos e Legislativos, Estadual e Municipal, dos rgos estadual ou municipal de terras, da OAB, CREA, Movimentos Sociais, Federao ou Sindicato de Trabalhadores na Agricultura, Federao ou Sindicato dos Produtores Rurais e outras entidades ou organizaes com representatividade no municpio ou regio. Art. 12 A Superintendncia Regional elaborar relatrio dos resultados da audincia pblica no prazo de quinze dias. Pargrafo nico. Os documentos produzidos pela audincia pblica e outros a ela trazidos sero anexados ao processo administrativo que trata da obteno do imvel sob exame, com remessa Administrao Central do Incra.

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CAPTULO IV DISPOSIES FINAIS


Art. 13 Esta Norma entra em vigor a partir da data da sua publicao. Art. 14 Revogam-se as disposies em contrrio, especialmente a Norma de Execuo INCRA/SD/N 10, de 11 de abril de 2001, DO de 16.04.2001.

CARLOS MRIO GUEDES DE GUEDES

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ANEXO I
FATORES DE CONVERSO DE CABEAS DO REBANHO PARA UNIDADES ANIMAIS - UA, SEGUNDO A CATEGORIA ANIMAL

CATEGORIA ANIMAL

Fator de Nmero Fator de Nmero Converso de Converso de (Sul, Sudeste (Nordeste) Unidades Cabeas e Centro(Norte) ** Animais Oeste)*

Fator de Converso

Bovinos
Touros (Reprodutor) Vacas trs anos e mais Bois trs anos e mais Bois de dois a menos de trs anos Novilhas de dois a menos de trs anos Bovinos de um a menos de dois anos Bovinos menores de um ano Novilhos Precoces

1,39
1,00

1,32 0,92 0,92 0,69

1,24 0,83 0,83 0,63

1,00 0,75

0,75

0,69

0,63

0,50 0,31

0,47 0,28

0,42 0,26

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Novilhos precoces de dois anos e mais Novilhas precoces de dois anos e mais Novilhos precoces de um a menos de dois anos Novilhas precoces de um a menos de dois anos Bubalinos Bubalinos Outros Eqinos Asininos Muares Ovinos Caprinos

1,00

0,92

0,83

1,00

0,92

0,83

0,87

0,80

0,72

0,87

0,80

0,72

1,25 1,00 1,00 1,00 0,25 0,25

1,15 0,92 0,92 0,92 0,22 0,22

1,05 0,83 0,83 0,83 0,19 0,19

* Exceto regies do Vale do Jequitinhonha e Pantanal do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, cujos fatores de converso devem ser iguais aos do Nordeste. ** Exceto para a regio da Zona da Mata, cujos fatores devem ser iguais aos do Norte.

NDICES DE RENDIMENTO PARA PECURIA


ZONA DE PECURIA

1 2 3 4 5

NDICE DE LOTAO Unidades Animais / Ha 1,20 0,80 0,46 0,23 0,13

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NDICES DE RENDIMENTOS MNIMOS PARA PECURIA ZONA DE PECURIA 1 2 3 4 5 NDICE DE LOTAO Unidades Animais / Ha 0,60 0,46 0,33 0,16 0,10

NORMAS DE PUBLICAO

NORMAS DE PUBLICAO R EVISTA DE DIREITO AGRRIO


1. Os trabalhos para publicao na Revista de Direito Agrrio devero seguir as seguintes normas, especialmente em razo da necessidade de padronizao e uniformizao dos textos. 2. Os trabalhos devero ser enviados, preferencialmente, por e-mail, para o Conselho Editorial da Revista de Direito Agrrio (revistadedireitoagrario@mda. gov.br). Poder ser utilizado qualquer processador de texto desde que o arquivo seja salvo em RTF (Rich Text Format), comum a todos os processadores de texto. 3. Os trabalhos devero ter, no mnimo, dez e, no mximo, vinte laudas, incluindo sumrio, resumo, anexos e bibliografia. Os pargrafos devem ser alinhados esquerda. Podem ser usados recuos, deslocamentos ou espaamentos para hiptese de transcrio de texto doutrinrio, jurisprudencial ou legislativo que ultrapasse trs linhas. 4. Os trabalhos devem ter como fonte a Times New Roman, corpo 12. Os pargrafos devem ter entrelinha 1,5; as margens superior e inferior, 2,5 cm, e as laterais, 3,0 cm. O tamanho do papel deve ser A4. 5. Os trabalhos devero ser precedidos por uma folha na qual dever constar os seguintes dados: o ttulo do trabalho, o nome do autor (ou co-autores), a situao acadmica, os ttulos, as instituies s quais integre e a principal atividade exercida. 6. As referncias bibliogrficas devero ser feitas de acordo com as normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT, em notas de rodap. 7. Os trabalhos devero ser precedidos por um breve resumo do mesmo (recomenda-se dez linhas no mximo) e de um sumrio, no qual devero constar os itens do texto. 8. Todo destaque que se pretenda conferir ao texto impresso deve ser feito com o uso do itlico, no devendo ser usado, em qualquer hiptese, o negrito ou sublinhado. Citao de textos de outros autores dever ser feita em itlico (quando o tamanho da citao no ultrapassar trs linhas) ou em redondo (quando houver

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o emprego de recuo, deslocamento, nos casos em que a transcrio ultrapasse trs linhas). 9. A seleo dos trabalhos para a publicao fica a cargo do Conselho Editorial da Revista.