Francisco Cabral

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Copyright Francisco de Assis Cabral Todos os direitos reservados. Proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma e por qualquer meio mecnico ou eletrnico, inclusive atravs de fotocpias e de gravaes, sem a expressa permisso do autor. Edio: Thiago da Cruz Schoba Capa: Editora Schoba

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Cabral, Francisco Controle de constitucionalidade / Francisco Cabral. -- Salto, SP : Editora Schoba, 2009. Bibliografia. ISBN 978-85-62620-58-4 1. Controle da constitucionalidade das leis Brasil I. Ttulo. 09-12011 CDU-340.131.5(81)

ndices para catlogo sistemtico: 1. Brasil : Controle da constitucionalidade das leis : Direito 340.131.5(81) 2. Controle da constitucionalidade das leis : Brasil : Direito 340.131.5(81)

Editora Schoba Ltda Rua Floriano Peixoto, 1569 - Vila Nova - Salto - So Paulo CEP 13322-020 Fone/Fax: (11) 4029.0396 E-mail: atendimento@editoraschoba.com.br www.editoraschoba.com.br

 minha esposa, Mrcia Letcia, pelo incentivo, apoio e solidariedade que demonstrou ao longo da elaborao da presente obra. E aos nossos filhos: Bia e Felipe.

Aos meus pais, Albino Cabral (in memoriam) e Maria do Cu Macdo.

SOBRE O AUTOR

FRANCISCO DE ASSIS CABRAL. Mestre em Direitos Fundamentais pelo UNIFIEO/SP (concludo em 2005, sob orientao da Profa. Dra. Anna Cndida da Cunha Ferraz Livre-Docente e Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo FD-USP). Ex-Procurador da FUNDAC/PB Fundao de Desenvolvimento da Criana e do Adolescente. Filiado ao Instituto Brasileiro de Direito Constitucional IBDC e ao Instituto de Hermenutica Jurdica IHJ. Advogado em So Paulo de 1993 a 2003. Professor de Direito Constitucional e Hermenutica Jurdica.

Obras do autor: co-autor da obra Constituio Federal Interpretada artigo por artigo, pargrafo por pargrafo. Coordenador/Organizador: Machado, Antnio Cludio da Costa & Ferraz, Anna Cndida da Cunha. So Paulo: Editora Manole, no prelo.

SUMRIO

ABREVIATURAS UTILIZADAS ......................................................... 15 APRESENTAO ................................................................................. 17 INTRODUO ...................................................................................... 21 PARTE I - ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS ..................................... 25 1. CONSIDERAES INICIAIS .......................................................... 25 2. OS SISTEMAS DE CONTROLE E A CLASSIFICAO QUANTO FASE DE REALIZAO ................................................ 27 3. A TIPOLOGIA DA INCONSTITUCIONALIDADE (FORMAL E MATERIAL) .................................................................... 29 PARTE II - EVOLUO HISTRICA DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ........................................................ 33 1. EVOLUO HISTRICA NO DIREITO ESTRANGEIRO ............ 33 1.1 Controle de constitucionalidade nos Estados Unidos da Amrica .............................................................................................. 33 1.2 Controle de constitucionalidade na Frana ...................................... 36 1.3 Controle de constitucionalidade na Alemanha ................................ 38 1.4 Controle de constitucionalidade em Portugal .................................. 40 1.4.1 Do Tribunal Constitucional Portugus ....................................... 41 2. EVOLUO HISTRICA DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL ........................................... 42 2.1 Da Constituio do Imprio de 1824 at a Constituio de 1967/69 ......................................................................... 42 2.2 O Controle de constitucionalidade na Constituio Federal de 1988 e emendas ..................................................................... 46 2.3 Principais inovaes introduzidas pela Emenda Constitucional n 45/04 ......................................................................... 48

PARTE III - O CONTROLE DIFUSO NO BRASIL ........................ 51 1. CONSIDERAES PRELIMINARES ............................................. 51 1.1 O objeto e parmetro do controle difuso ........................................ 52 1.2 Instrumentos para o manejo do controle difuso ............................. 53 1.2.1 Compatibilidade ao civil pblica com o controle difuso da constitucionalidade ................................................................. 54 1.2.2 Mandado de injuno como instrumento do controle difuso para coibir omisso legislativa na tutela de direitos subjetivos ..................... 55 1.2.2.1 Do rgo julgador .................................................................... 55 1.2.2.2 Pressupostos constitucionais da injuno ................................ 55 1.2.2.3 Efeitos da deciso na injuno ................................................. 56 1.2.2.4 Natureza jurdica da deciso na injuno ................................ 56 1.2.2.5 Legitimados para a injuno .................................................... 57 1.3 Requisitos processuais objetivos para o exerccio do controle difuso (CF, CPC E Regimento do STF) ................................... 58 1.4 Legitimados para suscitar a inconstitucionalidade no controle difuso ........................................................................................ 62 2. A POSIO DO STF NO EXERCCIO DO CONTROLE DIFUSO ........................................................................... 62 2.1 Efeitos da deciso no controle difuso .............................................. 62 2.2 O recurso extraordinrio como instrumento do controle difuso e o requisito da repercusso geral ................................................................ 63 2.2.1 A previso constitucional do controle difuso ............................... 63 3. EFEITOS TRANSCENDENTES DOS MOTIVOS DETERMINANTES DA DECISO NO CONTROLE DIFUSO ......... 66 3.1 Objetivao do controle difuso decorrente da mutao constitucional ........................................................................... 67 3.2 A resoluo do Senado Federal e seus efeitos no controle difuso ........................................................................................ 70 3.3 A reserva de plenria prevista no artigo 97 da Constituio Federal ............................................................................... 74 3.4 A reserva de plenria e turma do juizado especial ........................... 76 4. SMULA VINCULANTE E SUA REPERCUSSO NO CONTROLE DIFUSO ..................................................................... 76 5. ATOS NORMATIVOS SUJEITOS AO CONTROLE DIFUSO ....... 78 5.1 Consideraes gerais ....................................................................... 78 5.2 Atos normativos primrios e secundrios ....................................... 79 5.3 Ato administrativo ........................................................................... 80 5.3.1 Portaria ministerial ..................................................................... 82 5.3.2 Decreto regulamentar .................................................................. 83 5.3.3 Decreto autnomo ...................................................................... 85 5.4 Norma de efeito concreto ................................................................ 86 5.5 Atos normativos da Justia do Trabalho .......................................... 87

PARTE IV - CONTROLE CONCENTRADO NO BRASIL ............ 91 1. CONSIDERAES PRELIMINARES ............................................. 91 2. TIPOS DE AES UTILIZADAS NO CONTROLE CONCENTRADO E OS ATOS NORMATIVOS SUJEITOS A ESSE CONTROLE ............................................................................. 93 2.1 Objeto da fiscalizao abstrata ........................................................ 93 2.2 Ao direta de inconstitucionalidade ............................................... 94 2.2.1 Aspectos gerais ............................................................................ 94 2.2.2 Os atos impugnveis por meio da ao direta de inconstitucionalidade ............................................................................. 98 2.2.2.1 Emendas Constituio ........................................................... 99 2.2.2.2 Leis complementares .............................................................. 101 2.2.2.3 Leis ordinrias ....................................................................... 102 2.2.2.4 Leis delegadas ........................................................................ 103 2.2.2.5 Medidas provisrias ............................................................... 104 2.2.2.6 Medida provisria e adoo pelos estados-membros ............. 105 2.2.2.7 Decretos legislativos e Resolues ......................................... 107 2.2.2.7.1 Tratados e Convenes Internacionais .............................. 109 2.3 Ao de inconstitucionalidade por omisso .................................. 119 2.3.1 Aspectos gerais .......................................................................... 119 2.3.2 A omisso legislativa impugnvel ............................................. 120 2.3.3 Efeitos da declarao da inconstitucionalidade por omisso .. 122 2.4 Ao declaratria de constitucionalidade ...................................... 125 2.4.1 Aspectos gerais .......................................................................... 125 2.4.2 Os atos normativos sujeitos a declarao de constitucionalidade ............................................................................... 128 3. ASPECTOS PROCESSUAIS DO CONTROLE ABSTRATO (CONCENTRADO) ............................................................................. 131 3.1 Natureza processual do controle abstrato normativo ..................... 131 3.2 Inconstitucionalidade por arrastamento ou atrao .................. 133 3.3 Impedimento ou suspeio de ministros no julgamento de ao direta ............................................................................................. 133 4. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E OFENSA REFLEXA ............................................................................ 135 4.1 O Parmetro da fiscalizao abstrata ............................................. 135 4.2 Ao direta de inconstitucionalidade e perda de objeto ............... 137 4.3 Possibilidade de ao direta em face de leis revogadas (exceo regra geral) em decorrncia dos efeitos repristinatrios em sede de adi ............................................................. 138 4.4 Ao direta de inconstitucionalidade e desistncia ........................ 141 4.5 Ao direta genrica e seus efeitos ................................................ 142 4.5.1 Do efeito vinculante e da eficcia erga omnes na ao direta de inconstitucionalidade .................................................... 143

4.5.2 Dos rgos que ficam vinculados deciso em sede de ADI, ADC e ADPF ........................................................................... 145 4.5.3 Extenso dos efeitos da vinculao ........................................... 146 4.5.4 Efeito vinculante e os fundamentos determinantes da deciso ............................................................................................. 146 4.5.5 Modulao temporal dos efeitos da deciso em controle concentrado .......................................................................................... 147 4.6 A reclamao em sede de Controle de Constitucionalidade .......... 148 4.7 Atos normativos anteriores Constituio .................................... 150 4.8 Ao direta de inconstitucionalidade e normas constitucionais originrias - Impossibilidade ................................................................ 154 4.9 Tcnicas de interpretao do texto constitucional ......................... 155 4.9.1 Consideraes gerais ................................................................ 155 4.9.2 Declarao de constitucionalidade de norma em trnsito para a inconstitucionalidade (Inconstitucionalidade progressiva) ................. 157 4.9.3 Declarao de inconstitucionalidade com apelo ao legislador ......................................................................................... 160 4.9.4 Da interpretao conforme a Constituio e da declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto ........................ 160 4.10 Ao interventiva ......................................................................... 163 4.10.1 Aspectos gerais ........................................................................ 163 4.10.2 Atos impugnveis na ao interventiva .................................. 165 4.10.3 Arguio de descumprimento de preceito fundamental .......... 167 4.10.3.1 Previso Constitucional e infraconstitucional da ADPF e o seu carter subsidirio ........................................................ 167 4.10.3.2 Atos impugnveis na arguio .............................................. 169 5. A INCONSTITUCIONALIDADE NO MBITO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS ................................................... 172 5.1 Aspectos gerais .............................................................................. 173 5.1.1 Origem dos direitos fundamentais ............................................. 173 5.1.2 Dimenso objetiva e dimenso subjetiva dos direitos fundamentais ............................................................................ 173 5.1.3 Geraes dos direitos fundamentais .......................................... 174 5.2 Distino entre direitos fundamentais e direitos humanos ........... 175 5.3 Sistematizao dos direitos fundamentais no Brasil e no direito comparado ......................................................................... 177 5.4 Da eficcia vertical e horizontal dos direitos fundamentais .......... 179 5.5 O catlogo de direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988 .................................................................................... 182 5.6 Restrio a direitos fundamentais .................................................. 184 5.7 O princpio da proporcionalidade e os direitos fundamentais ......................................................................................... 187 5.8 Coliso de direitos fundamentais ................................................... 190

5.9 Instrumentos processuais para proteo dos direitos fundamentais ......................................................................................... 192 6. LEIS E ATOS NORMATIVOS SUJEITOS AO CONTROLE CONCENTRADO NO PLANO ESTADUAL E SUAS PECULIARIDADES ............................................................................ 194 6.1 Consideraes preliminares ........................................................... 194 6.1.1 Atos impugnveis perante o Tribunal de Justia estadual ........ 196 6.1.2 A dupla competncia normativa do Distrito Federal e o controle de constitucionalidade .......................................................................... 200 6.1.3 Atos normativos distritais impugnveis no controle concentrado .......................................................................................... 201 CONCLUSES ................................................................................... 203 1. QUANTO AO CONTROLE DIFUSO E OS ATOS IMPUGNVEIS NESTA VIA ............................................................. 204 2 . QUANTO AO CONTROLE CONCENTRADO E OS ATOS IMPUGNVEIS NESTA VIA ............................................................. 205 2.1 Ao direta de inconstitucionalidade ............................................. 205 2.2 Ao declaratria de constitucionalidade ...................................... 206 2.3 Da ao de inconstitucionalidade por omisso ............................. 207 2.4 Quanto ao interventiva ............................................................ 208 2.5 Arguio de descumprimento de preceito fundamental ................ 209 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................. 211

ABREVIATURAS UTILIZADAS

ADIn / ADI ADPF ADC ADECON ACP CF CE DJU MS QOMC Rel. RISTF RE RESP RCL OIT STJ STF TJ

Ao direta de inconstitucionalidade Arguio de descumprimento de preceito fundamental Ao declaratria de constitucionalidade Ao declaratria de constitucionalidade por omisso Ao civil pblica Constituio Federal Constituio Estadual Dirio da Justia da Unio Mandado de segurana Questo de Ordem com Medida Cautelar Relator Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal Recurso extraordinrio Recurso especial Reclamao Organizao Internacional do Trabalho Superior Tribunal de Justia Supremo Tribunal Federal Tribunal de Justia

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APRESENTAO

Este livro aborda, em seus mltiplos aspectos, os efeitos e alcance do controle difuso e concentrado de constitucionalidade no Brasil e do devido processo legal legislativo em face da Constituio Federal de 1988. Analisa a tipologia das leis e dos atos normativos sujeitos a esses sistemas de controle. Enfoca, ainda, a validade, vigncia, eficcia normativa, as dimenses, os limites e as deficincias dos modelos de fiscalizao de constitucionalidade. Sero analisados os atos normativos sujeitos ao controle difuso e concentrado de constitucionalidade, tipos de ao na via direta (ADI, ADC, ADECON, ADPF e Ao Interventiva); os efeitos da deciso no controle concentrado, o controle concentrado no mbito federal e estadual, os aspectos processuais do controle abstrato (objeto, parmetro, efeito vinculante e eficcia erga omnes, modulao dos efeitos, desistncia, efeitos repristinatrios, inconstitucionalidade por arrastamento, amicus curiae e as regras infraconstitucionais previstas nas Leis ns 9.868/99 e 9.882/99), as novas tendncias do controle de constitucionalidade, tais como: mutao constitucional, objetivao do controle difuso, efeitos transcendentes das decises no controle difuso, repercusso geral e decreto autnomo. E, ainda, as tcnicas de interpretao do texto Constitucional, como a declarao de constitucionalidade de norma em trnsito para a inconstitucionalidade, a declarao de inconstitucionalidade com apelo ao legislador e a
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interpretao conforme a constituio, alm de outros pontos relevantes que compem o tema. Assim, esses e outros temas sero enfrentados de forma criteriosa pelo autor que, numa abordagem sistemtica do controle de constitucionalidade, prope uma profcua discusso acerca dos fundamentos tericos e processuais que do suporte ao controle de constitucionalidade das leis e atos normativos, partindo-se dos precedentes histricos dos textos Constitucionais brasileiros atual Constituio de 1988, com apoio na construo jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, bem como luz do direito constitucional comparado.

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Para a melhor compreenso do contedo, este livro desenvolvido em quatro partes: I) A primeira parte aborda os aspectos gerais do controle de constitucionalidade das leis, com nfase na anlise dos principais sistemas de controle de constitucionalidade (sistema difuso, concentrado e misto), a fase (preventivo ou repressivo) e a maneira pela qual so exercidos esses sistemas de controle (poltico ou jurdico), a tipologia dos atos inconstitucionais (inconstitucionalidade formal e material); II) O segunda parte dirigida evoluo do controle de constitucionalidade no estrangeiro e no Brasil, estabelecendose os pontos de convergncias, bem como as principais diferenas entre o sistema misto brasileiro e outros sistemas como, por exemplo, na Frana, nos EUA, na Alemanha e em Portugal e, ainda, a evoluo histrica do controle de constitucionalidade no Brasil desde a Constituio do Imprio de 1824 at a atual Constituio de 1988, e suas principais alteraes; III) O terceira parte enfoca a problemtica dos atos normativos sujeitos ao controle difuso, com a abordagem dos instrumentos processuais utilizados (mandado de segurana, ao civil pblica, habeas corpus, ao ordinria, etc.) e os efeitos da deciso nesta via, a atual discusso acerca da perda de importncia da resoluo do Senado Federal que retira do ordenamento jurdico a norma declarada inconstitucional pelo STF em sede de controle difuso (CF, art. 52, X) e, finalmente, os legitimados para o exerccio (arguio) do controle difuso; IV) Na quarta, e ltima parte, analisa-se os atos normativos sujeitos ao controle concentrado de constitucionalidade, tipos de ao direta, os efeitos da deciso no controle concentrado, a posio do STF, o controle concentrado no mbito federal e estadual, os aspectos processuais do controle abstrato (objeto, parmetro, efeito vinculante e eficcia erga omnes, modulao dos efeitos, desistncia, efeitos repristinatrios,
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inconstitucionalidade por arrastamento, amicus curiae), as regras infraconstitucionais previstas nas Leis ns 9.868/99 e 9.882/99 e, finalmente, a inconstitucionalidade no mbito dos direitos fundamentais.

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INTRODUO

O controle de constitucionalidade pode ser classificado quanto fase de sua realizao e quanto natureza do rgo que o exercita. Quando o controle se verifica na fase de elaborao do ato legislativo, o controle prvio ou preventivo. Se ele se exerce aps a promulgao, o controle repressivo ou a posteriori. No primeiro caso, existe o controle de constitucionalidade do projeto de lei, tomada esta ltima palavra no sentido amplo; no segundo caso, existe o controle de constitucionalidade da lei j em vigor (aps todas as etapas do processo legislativo). Quanto ao modo de se exercer a fiscalizao da constitucionalidade, pode ser pelo sistema difuso ou concentrado. No controle de constitucionalidade difuso (aberto, concreto, incidental, via de defesa ou exceo) a deciso de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo no ser o objeto principal do litgio posto em juzo, mas versar sobre questo prvia, indispensvel ao julgamento do mrito. Segundo Jos Afonso da Silva, nessa via, o que outorgado ao interessado obter a declarao de inconstitucionalidade somente para o efeito de isent-lo, no caso concreto, do cumprimento de lei ou ato normativo produzidos em desacordo com a Carta Constitucional. Todavia, os atos normativos questionados permanecem vlidos no que se refere sua fora obrigatria com relao a terceiros. A lei tida por inconstitucional poder ter sua executoriedade suspensa por meio de Resoluo do Senado, prevista no art. 52, X, da Constituio Federal.
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O modelo de controle concentrado criado pela Constituio austraca de 1920, sob a inspirao da doutrina de Kelsen, foi seguido por diversos pases europeus, inicialmente pela Tchecoslovquia de 1921 e Espanha de 1931, para depois ser introduzido nas Constituies da Itlia de 1947; Alemanha Ocidental, 1949; e na Constituio da Espanha, 1978, etc. Esse modelo proposto no ordenamento Constitucional austraco v a problemtica da conformidade das leis Constituio como uma questo de lgica poltica, por essa razo s pode ser decidida por uma Corte Especial - um Tribunal Constitucional, com competncia especializada e concentrada no domnio da inconstitucionalidade, e composio adequada para essa funo. O controle de constitucionalidade nessa via ser abstrato, por meio de ao direta. O controle normativo abstrato (lei em tese) constitui processo de natureza objetiva, sendo da competncia de um nico rgo julgador. No Brasil atribudo pela Constituio ao Supremo Tribunal Federal quando se trata de lei o ato normativo federal ou estadual em desacordo com a Constituio Federal (art. 102, I, a, da CF); a lei municipal s ser declarada inconstitucional por ofensa Constituio Federal pela via difusa ou, excepcionalmente, por meio de Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF. Porm, quando se trata de lei municipal ou estadual que viola norma da Constituio Estadual, nesta hiptese, caber controle concentrado, mas o rgo competente para processar e julgar a representao de inconstitucionalidade ser o Tribunal de Justia Estadual (art. 125, 2, da CF). Com efeito, para se aferir a incidncia ou no do controle de constitucionalidade necessrio que se verifique a natureza do ato normativo: se primrio ou secundrio. Os atos normativos primrios so autnomos, no se encontram materialmente vinculados a nenhuma outra norma. Desse modo, esto sujeitos ao controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, na forma prevista no art. 102, I, alnea a da Constituio Federal, bem como perante qualquer juiz ou tribunal pela via difusa. Os atos normativos secundrios so aqueles que tm uma ligao com outras normas, caracterizando-se, portanto, como ato normativo de natureza interpretativa ou regulamentar que, em regra, se situam no campo
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infralegal e, se submetem, to-somente, ao controle da legalidade perante o poder judicirio. No direito brasileiro o parmetro de confronto da fiscalizao abstrata a Constituio formal e material (normas constitucionais de carter formal e material), os princpios constitucionais implcitos e explcitos (bloco de constitucionalidade). A busca do paradigma de confronto, portanto, significa, em ltima anlise, a procura de um padro de cotejo, que, ainda em regime de vigncia temporal, permita, ao intrprete, o exame da fidelidade hierrquico-normativa de determinado ato estatal, contestado em face da Constituio. O nosso regime Constitucional no admite possibilidade de se declarar a inconstitucionalidade da obra do constituinte originrio (dispositivo originrio da constituio admite-se, todavia, a declarao de inconstitucionalidade de emendas, obra do constituinte derivado), embora na doutrina estrangeira haja quem defenda a primeira hiptese (Otton Bachof). Na abordagem referente aos efeitos da deciso em sede controle de constitucionalidade, observa-se que h divergncia por parte da doutrina acerca das consideraes sobre o valor do ato tido por inconstitucional, ou seja, os diversos graus de invalidade do ato em conflito com a constituio. Assim, discute-se: o ato normativo declarado inconstitucional inexistente, nulo, ou anulvel. E quanto eficcia: ex tunc ou ex nunc. Por fim, destacamos que a interpretao conforme a Constituio tcnica de hermenutica e no mecanismo de fiscalizao de constitucionalidade. Desse modo, a interpretao conforme a Constituio tcnica de controle de constitucionalidade que encontra o limite de sua utilizao no raio das possibilidades hermenuticas, que extrai do texto uma significao normativa harmnica com a Constituio. Podemos concluir de forma sinttica que h duas espcies de inconstitucionalidade, a saber: material e formal. A inconstitucionalidade material consiste na incompatibilidade da norma com o contedo material (princpios) do texto Constitucional, por exemplo, uma lei processual
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que fere o princpio do contraditrio, incorre em inconstitucionalidade material. Por sua vez, a inconstitucionalidade formal se d quando o legislador na elaborao da norma no observar as regras constitucionais do devido processo legal legislativo (ex.: quorum de votao, iniciativa para propositura do projeto de lei, etc.).

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Parte I ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS

1. CONSIDERAES INICIAIS O fundamento do controle da constitucionalidade consiste na supremacia da Constituio sob as demais normas que compem o ordenamento jurdico. Assim, a ideia central de controle de constitucionalidade repousa no equilbrio do ordenamento jurdico, como um todo, em torno de uma norma superior, de uma norma matriz, que dever ter suas regras sempre observadas pelo legislador, notadamente, no momento da produo das leis e atos normativos que iro compor o ordenamento jurdico, sob pena de incorrer o legislador infraconstitucional na indesejada inconstitucionalidade. Conforme destacou o Min. Celso de Mello1, a idia de inconstitucionalidade (ou de constitucionalidade), por encerrar um conceito de relao (JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo II, p. 273/274, item n. 69, 2 ed., Coimbra Editora Limitada) - que supe, por isso mesmo, o exame da compatibilidade
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STF - ADI 514 Informativo n 499.

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vertical de um ato, dotado de menor hierarquia, com aquele que se qualifica como fundamento de sua existncia, validade e eficcia - torna essencial, para esse especfico efeito, a identificao do parmetro de confronto, que se destina a possibilitar a verificao, in abstracto, da legitimidade constitucional de certa regra de direito positivo, a ser necessariamente cotejada em face da clusula invocada como referncia paradigmtica. A importncia do controle da constitucionalidade das leis ressaltada por Anna Cndida da Cunha Ferraz2, ao afirmar que o controle de constitucionalidade um dos princpios do Estado democrtico de direito, que se funda na legitimidade de uma constituio rgida, emanada da vontade popular e dotada de supremacia. Este controle fruto da estabilidade das constituies rgidas, conforme ressalta James Bryce. 3 Com efeito, do tributo formal da rigidez das normas constitucionais, ou seja, da sua inalterabilidade pelos procedimentos usuais de renovao da legislao comum, a doutrina extrai o princpio da supremacia da Constituio e de suas normas sobre os atos legislativos, costumes e respectivos contedos normativos.4 Anna Cndida da Cunha Ferraz5 destaca que inegvel a superioridade do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis, sob o argumento de que o Poder Judicirio, cercado de garantias constitucionais, que tem mais condies, dentre os outros rgos e poderes, de assegurar a intangibilidade da Constituio Federal, colocando-a acima de todo o sistema jurdico do Estado. Afirma, ainda, que em razo de suas funes prprias, est o Poder Judicirio mais preparado para apreciar, em profundidade, com clareza, imparcialidade e certeza, o confronto entre a obra do poder constituinte originrio e a dos poderes dele derivados, resguardando a primeira e garantindo
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FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Notas sobre o controle preventivo de constitucionalidade, Revista de Informao Legislativa, DF: Senado Federal, 1999, p. 279. BRYCE, James. Constituciones Flexibles y Costituciones Rigidas: Madri: Centro de Estudos Constitucionais, 1998, p. 92. RAMOS, Elival da Silva. A inconstitucionalidade das leis Vcios e sanes. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 54-55. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Poder Constituinte do Estado Membro. So Paulo: Editora RT, 1979, p. 183.

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segunda. Assim, o controle jurisdicional mais adequado para defesa da Constituio.

2. OS SISTEMAS DE CONTROLE E A CLASSIFICAO QUANTO FASE DE REALIZAO Sobre os sistemas de controle de constitucionalidade, afirma Cappelletti6 que, do aspecto subjetivo ou orgnico, possa se distinguir, segundo uma terminologia bem conhecida, dois grandes tipos de sistemas de controle de judicial da legitimidade constitucional das leis: a) o sistema difuso, isto , aquele em que o poder de controle pertence a todos os rgos judicirios de um ordenamento jurdico, que o exercitam de forma incidental, na ocasio da deciso das causas de sua competncia; e b) o sistema concentrado, em que o poder de controle se concentra, ao contrrio, em um nico rgo judicirio. Existem, tambm, sistemas que podemos chamar mistos ou intermedirios: por exemplo, o adotado no Mxico, no Brasil, Portugal, etc. No sistema misto, o controle de constitucionalidade feito pela via difusa e concentrada. O controle de constitucionalidade pode ser classificado quanto fase de sua realizao e quanto natureza do rgo que o exercita. Quando o controle se verifica na fase de elaborao do ato legislativo, o controle prvio ou preventivo. Se ele se exerce aps a promulgao, o controle repressivo ou a posteriori. No primeiro caso, existe o controle de constitucionalidade do projeto de lei, tomada esta ltima palavra no sentido amplo; no segundo caso, existe o controle de constitucionalidade da lei j em vigor (aps todas as etapas do processo legislativo). As duas formas de controle podem coexistir, como ocorre em alguns pases. 7 A constituio vigente permite a identificao do controle preventivo e repressivo. O primeiro localizvel quando se pensa em controle lato da constitucionalidade: destina-se a impedir o ingresso, no sistema, de normas que em seu projeto j revelam desconformidade
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CAPPELLETTI, Mauro. O Controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado. 2 ed., Trad. Aroldo Plnio Gonalves. Porto Alegre: Srgio Fabris Editor, 1992, p. 67. SAMPAIO, Nelson de Sousa, O Processo Legislativo. 2 edio revista e atualizada por Uadi Lamgo Bulos, Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 177-199.

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com a Constituio.8 O controle preventivo exercido tanto pelo legislativo quanto pelo executivo (veto). Aquele estruturado em Comisses, como decorre do art. 58 da Constituio Federal. Tais comisses, permanentes, destinamse basicamente, a emitir pareceres sobre os projetos de lei. Uma delas se incube de exame prvio da constitucionalidade. Tambm se controla preventivamente por meio de atuao do Chefe do Executivo, conforme dispe o artigo 66, 1, da Carta Constitucional. O rgo controlador da constitucionalidade pode ser poltico ou judicirio. Tanto o controle preventivo como repressivo de inconstitucionalidade podem ser confiados a rgo poltico ou a rgo judicirio. O controle poltico pode ser interno, quando entregue aos prprios rgos que participam da elaborao legislativa, ou externo, quando se encontra a cargo de rgo diferente. O controle prvio , na maioria dos pases, de natureza poltica, sob a forma de autocontrole de constitucionalidade, que se inicia com o exame do projeto de lei na Comisso de Constituio das Casas legislativas (CF, art. 58), prossegue no seu plenrio e terminaria na ocasio da apreciao pelo Poder Executivo (CF, art. 66, 1), que deve vetlo9 se o julgar inconstitucional. Quando existe apenas essa modalidade de controle, a garantia de rigidez da Constituio mnima, porque os obstculos para a sua reforma sero facilmente transpostos a juzo do legislador. As limitaes ao poder reformador teriam o cunho de normas imperfeitas ou de meras recomendaes, possibilitando que uma Constituio nominalmente rgida se convertesse, na prtica, em
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TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 14 edio, So Paulo: Malheiros, 1998, p. 42-43.

O veto um ato de natureza legislativa, que integra o processo de elaborao das leis ( o ato pelo qual o Presidente da Repblica nega sano ao Projeto ou a parte dele, obstando sua converso em lei). Poder manifestar-se sob dois fundamentos: inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse pblico. Contudo, o veto h de ser expresso e motivado, devendo ser oposto no prazo de 15 dias teis, contados da data do recebimento do projeto, e comunicado ao Congresso Nacional. No tocante a tipologia do veto, pode ser: quanto aos fundamentos, o veto pode ser jurdico (inconstitucionalidade) ou poltico (contrariedade ao interesse pblico); quanto forma, o veto h de ser expresso; quanto extenso, o veto pode ser total ou parcial; quanto ao efeito, o veto relativo, tendo em vista que apenas suspende, at deliberao definitiva do Congresso Nacional, a converso do projeto em lei; quanto devoluo, a atribuio para apreciar o veto confiada, exclusivamente, ao Poder Legislativo (veto legislativo). Por ltimo, observa-se que o veto irretratvel, ou seja, uma vez manifestado no pode o Chefe do Executivo retir-lo ou retratar-se para sancionar o projeto vetado.

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Francisco Cabral

flexvel. Gilmar Mendes10 faz severa crtica distino proposta pela doutrina tradicional, entre normas constitucionais formais e materiais, quando atribui a referida doutrina fora cogente apenas a esta ltima. Tal orientao foi adotada pela Carta Constitucional do Imprio, como a exemplo do disposto no artigo 178, que previa a chamada norma de ndole formal, que podia ser alterada pela legislatura ordinria. Porm, a partir Constituio republicana de 1891, essa orientao foi banida de nossas constituies. Nossa atual Constituio formal e rgida, s pode ser alterada por meios de emendas Constituio nos termos do art. 60 da CF.11

3. A TIPOLOGIA DA INCONSTITUCIONALIDADE (FORMAL E MATERIAL) Em uma abordagem preliminar sobre os diferentes tipos de inconstitucionalidade, Gilmar Mendes12 ressalta que a doutrina tradicional no mediu esforos para estabelecer um padro clssico dos
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Ibid., mesma p.

A Constituio pode ser modificada formalmente (do que se deduz a possibilidade de alterao do texto constitucional no mbito do processo legislativo) por meio de emendas, cuja iniciativa pode ser dos seguintes legitimados (agindo separadamente): de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; do Presidente da Repblica; de mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao. A proposta de emenda ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros (essa maioria corresponde hoje a 302 Deputados e 49 Senadores). Neste caso, os congressistas esto investidos no poder constituinte derivado. Assim, com fundamento no princpio da rigidez constitucional, o Constituinte originrio (Assemblia Nacional Constituinte) estabeleceu um processo especial, mais dificultoso, para alterao das normas constitucionais. Todavia, na elaborao das emendas Constituio, o constituinte derivado (Congresso Nacional) tem que observar as limitaes implcitas e as expressas, sendo que estas ltimas compreendem: a) as limitaes circunstanciais (cuidam de evitar modificaes na constituio em perodos de anormalidade social ou poltica em que passa o pas (estado de stio, estado de defesa e interveno federal, art. 60, 1); b) as limitaes procedimentais ou formais, segundo as quais o rgo do poder de reforma h de proceder com respeito a certas regras expressamente delineadas pela prpria Constituio e referentes ao processo legislativo (art. 60, I, II e III, pargrafos 2, 3 e 5); c) as limitaes materiais (o constituinte originrio determinou a excluso de certas matrias da incidncia do poder de reforma; so as denominadas clusulas ptreas, invulnerveis a mutao por meio de emendas - art. 60, 4). Quanto s limitaes implcitas (decorrentes dos princpios e do esprito da Constituio), pode-se afirmar que consistem em impedir qualquer tentativa de supresso das limitaes expressas no texto constitucional. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 2653.

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Controle de Constitucionalidade

diferentes tipos de inconstitucionalidade; ressaltando que desse modelo surgiu a distino entre inconstitucionalidade formal ou orgnica e a inconstitucionalidade material, levando-se em conta o contedo da norma ou as regras de carter procedimental. A inconstitucionalidade pode surgir de uma ao do legislador que, no processo de formao das leis, age em desacordo com regras do devido processo legal legislativo (art. 59 a 69, da CF), ou seja, pode decorrer de uma conduta positiva do legislador em contraposio aos princpios constitucionais. E, ainda, pode ocorrer a inconstitucionalidade por omisso, que consiste no descumprimento da obrigao constitucional de legislar. Um ato legislativo inconstitucional quando se formou em desacordo com a Constituio formal, compreendida esta como um conjunto de preceitos e princpios, inclusive implcitos.13 Analisando a garantia da Constituio afirma Gomes Canotilho que os fatores geradores de inconstitucionalidade no so apenas a inobservncia por parte do legislador infraconstitucional das normas constitucionais imediatas ou programticas, mas tambm, ocorre tal fenmeno quando so desrespeitados os princpios constitucionais como um todo, sejam expressos (normas-princpio) sejam implcitos (bloco de constitucionalidade).14 Principio Constitucional o elemento conceitual, que consiste na determinao da prpria idia de Constituio e na definio das premissas jurdicas, polticas e ideolgicas que lhe do consistncia. De outra parte, destaca-se o elemento temporal, cuja configurao torna imprescindvel constatar se o padro de confronto, supostamente desrespeitado, pois, sem a sua concomitante existncia, descaracterizarse- o fator de contemporaneidade, necessrio verificao desse requisito.15
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SAMPAIO, Nelson de Sousa. Op. cit., p. 177-199. CANOTILHO, J. J. Gomes. 273. Fundamentos da Constituio, Coimbra Editora, 1991, p. 264-

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Sendo a lei anterior Constituio de 1988 e, incompatvel com esta, ser revogada, tendo em vista que o nosso sistema constitucional no admite que lei anterior seja declarada inconstitucional por meio de ao direta de inconstitucionalidade. Assim, s poder ser objeto de ADI a lei posterior CF ou a emenda constitucional. Por exemplo, o Cdigo Penal (Decreto-Lei n 2.848 de 1940) no pode ter seus artigos declarados inconstitucionais pelo STF por meio de ao direta de inconstitu-

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