DIREITO ADMINISTRATIVO, NORMA JURDICA E ATO ADMINISTRATIVO

Jos Marcelo Ferreira Costa

RESUMO. O presente estudo parte das funes estatais, perante o sistema jurdico-constitucional vigente, com fins identificao da funo administrativa. Analisa o sentido de norma jurdica como significao colhida dos enunciados prescritivos, onde se molda a estrutura de um juzo implicacional, dotado de sentido dentico completo, composta de um antecedente (hiptese) interligado a um conseqente (tese). Com as premissas firmadas sobre direito administrativo positivo, funo administrativa e norma jurdica, prope-se a identificao dos fenmenos fato administrativo e ato administrativo perante a realidade jurdica hic et nunc. PALAVRAS-CHAVE. administrativo. Direito Administrativo. Funes estatais. Fato e ato

1 NOTA INTRODUTRIA

Discusses sobre temas relacionados funo administrativa, norma jurdica e ato administrativo sempre despertam a ateno do segmento doutrinrio nacional ou estrangeiro. As razes para tamanho interesse e destaque so mltiplas: (i) divergncia quanto existncia da funo poltica, destacada da funo administrativa; (ii) questionamentos filosficos pertinentes conceituao do fenmeno norma jurdica; (ii) identificao precisa do ato administrativo, em contraste com outros comandos normativos decorrentes da funo administrativa, em virtude da ausncia de uma definio juspositiva existente, entre outros. A proposta do presente volta-se localizao do ato administrativo na estrutura implicacional da norma jurdica, mediante a fixao de imprescindveis

Mestre em Direito de Estado pela PUC/SP. Professor de Direito Administrativo da ESMARN e da FESMP. Procurador do Estado do Rio Grande do Norte.

premissas estabelecidas luz da orientao filosfica adotada. Para tanto, eleger-se-o, como objeto de estudo, o exerccio da funo administrativa e o produto decorrente dessa atuao estatal, qual seja: o direito administrativo positivo.

2 FUNO ADMINISTRATIVA

A misso de perquirir o conceito de funo administrativa luz de dado ordenamento jurdico-positivo tarefa complexa. Ao se correr olhos no direito positivo brasileiro, quanto ao exerccio da funo administrativa, pode-se dizer que as seguintes atividades encontram-se nela compreendidas: (i) a emisso unilateral de provimentos administrativos, ex officio ou por meio de solicitao do(s) interessado(s), de comandos infralegais (ou excepcionalmente infraconstitucionais) abstratos ou concretos, estes instauradores de relaes interpessoais individuais ou gerais; (ii) a celebrao dos chamados atos convencionais (bilaterais); e, (iii) relaes jurdicas firmadas com entes jurdicos de direito privado (as concessionrias, permissionrias etc). Em face de tamanha heterogeneidade, Celso Antnio Bandeira de Melo,1 ao tratar do tema em foco, prope a adoo de um critrio especfico sua escorreita caracterizao. Segundo o citado autor, haver funo administrativa se a manifestao estiver escoltada sob a gide do regime jurdico de direito administrativo, independentemente do rgo estatal ou ente jurdico que atue em seu nome.2 Sobre o contedo da expresso regime jurdico, oportuna a abordagem formulada por Lcia Valle Figueiredo,3 quando exprime: regime jurdico o conjunto de regras e princpios a que se deve subsumir a atividade administrativa no atingimento de seus fins. Portanto, adota-se como conceito de funo administrativa, partindo do direito vigente brasileiro, toda a atividade exercida pelos rgos ou entidades

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Curso de Direito Administrativo, 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p. 56 et seq. Verificar os arts. 51, inciso IV; 84; 96, inciso I, alnea f; todos da Constituio Federal de 1988. 3 Curso de Direito Administrativo, 4 ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 61-62.

estatais (ou por quem lhes faa as vezes),4 de cunho infralegal,5 ou excepcionalmente infraconstitucional, destinada ao gerenciamento
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ou

implementao dos interesses pblicos e fins jurdicos do Estado,

sendo

instrumento complementar das regras de direito, sem inteno de ter-lhe prescrio fora de coisa julgada, sujeitando-se sindicabilidade dos rgos competentes.

3 DUPLA ACEPO PARA A EXPRESSO DIREITO ADMINISTRATIVO: DIREITO POSITIVO E CINCIA DO DIREITO

O direito positivo o conjunto de normas jurdicas postas no sistema, com vistas a disciplinar o comportamento humano e possibilitar a vida em sociedade. A definio somente considera aquelas presentes hic et nunc, desprezando-se, portanto, as j expulsas do ordenamento, igualmente as que ainda no foram neste introduzidas. Para explicar o direito positivo, Hans Kelsen7 formulou teoria baseada na escalonada (ou piramidal) estruturao das normas, regidas pela fundamentao ou derivao, em que o aspecto validade averiguado, tanto do ponto de vista formal quanto do material, perante o confronto com os comandos hierarquicamente superiores.

Os particulares podero exercer funo administrativa consoante o previsto nos arts. 21, XII e 175, da Constituio Federal de 1988. 5 Para Miguel Seabra Fagundes (O controle dos atos atos administrativos pelo Poder Judicirio, 4 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 16-17): administrar aplicar a lei de ofcio. Por sua vez, Renato Alessi (Sistema instituzionale del Diritto Amministrativo, 3 ed., Milo; Guiffr, 1960, p. 8). [...] la funzione amministrativa subordinata alla funzione legislativa, tale subordinazione va intesa anzitutto in senso negativo: vale a dire nel senso che lattivit amministrativa trova un limite formalmente insuperabile nella legge [...], in senso positivo: [...] lamministrazione, particolarmente per quanto concerne l'ativit di carattere giuridico, pu fare sltano ci che la legge consente [...]. 6 As locues so usadas no sentido jurdico abalizado por Lcia Valle Figueiredo (Curso de Direito..., op. cit., p. 33).. Para a respeitvel administrativista interesse pblico e fim pblico tm contedo jurdico-positivo e revelam aquilo que a lei assim quis. So da referida autora as seguintes afirmaes: Interesse pblico, dentro de determinado ordenamento jurdico-positivo, aquele a que a Constituio e a lei deram tratamento especial; fins pblicos so aqueles que o ordenamento assinalou como metas a serem perseguidas pelo Estado, de maneira especial, dentro do regime jurdico de direito pblico. 7 Cf. Teoria geral do Estado e do Direito, So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 181 et seq.

 luz do raciocnio do mestre de Viena, todas as normas do sistema convergem para um s ponto: a norma hipottica fundamental.8 No se trata de uma norma posta, mas sim pressuposta,9 idealizada no intuito de conferir unidade e fechamento ao ordenamento jurdico, assim que de evitar o regresso ao infinito normativo. Assim, o direito positivo no se revela um aglomerado desordenado de normas; antes, assume a condio de sistema enquanto conjunto de elementos relacionados entre si e orientados por um princpio unitrio.10 Nessa mesma linha, o professor Adilson Abreu Dallari11 leciona que nenhuma disposio normativa tem vida fora do contexto em que est necessariamente inserida. O universo normativo no um amontoado catico de prescries, mas, sim, um sistema, organizado, articulado e hierarquizado, no qual as contradies so apenas aparentes. A noo fundamental de sistema implica elementos, relaes e unidade. Todavia, no s o direito positivo assume a forma de sistema, o mesmo paradigma adotado pela Cincia do Direito.12 A Cincia Jurdica se ocupa em descrever as muitas formas nas quais se relacionam, ou deveriam relacionar-se, os enunciados prescritivos que compem os documentos normativos. uma linguagem falando de outra linguagem (metalinguagem). No obstante, como em toda abordagem cientfica, faz-se necessrio fixar uma hiptese-limite sobre a qual se lhe desdobre o discurso descritivo. E,
8 Para Paulo de Barros Carvalho (Direito Tributrio: fundamentos jurdicos da incidncia, So Paulo: Saraiva, 1998, p. 46-47) a norma hipottica fundamental, entretanto, no se prova nem se explica. uma proposio axiomtica, que se toma sem discusso de sua origem gentica, para que seja possvel edificar o conhecimento cientfico de determinado direito positivo. 9 Hans Kelsen (Teoria pura do Direito, So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 260) apregoa: [...] somos reconduzidos finalmente norma fundamental, que j no estabelecida de conformidade com a determinao de uma outra norma e que, portanto, tem de ser pressuposta. 10 Acolhemos a lio de Marcelo Neves (Teoria da inconstitucionalidade das leis, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 2): define-se sistema como um conjunto de elementos (partes) que entram em relao formando um todo unitrio. 11 Obrigatoriedade da realizao do inqurito civil. RTDP, n. 26, 1999, p. 69. 12 O Direito Positivo um sistema nomoemprico prescritivo, voltado para direcionar o comportamento humano nas relaes de intersubjetividade. As suas proposies revestem-se de uma linguagem tcnica, submetendo-se Lgica Dentica, cujos valores so validade e no-validade. Tal sistema comporta a existncia de lacunas e contradies entre as unidades do conjunto. Todavia, diante de dois preceitos contraditrios, a contradio remanesce at que uma das duas regras tenha sua validade cortada por outra norma editada por fonte legtima do ordenamento. J a Cincia do Direito descreve, a partir dos enunciados prescritivos que compem o direito posto, o sistema normativo vigente em cada pas. Suas proposies apofnticas nomoempricas descritivas, portanto, submetemse aos valores bivalentes da lgica altica, verdadeiro ou falso (terceiro excludo), consoante descortinem correta ou incorretamente o exato sentido das normas jurdicas em dado sistema, sem possuir, por assim dizer, pretenso de validade, encontrando-se, ainda, isento de contradies. Para maiores aprofundamentos consultar: Lourival Vilanova, As estruturas lgicas e o sistema do Direito Positivo, So Paulo: Max Limonad, 1997, p. 191-195.

novamente, invoca-se a norma fundamental, axioma13 bsico de sustentao da Cincia do Direito e demarcador do seu campo especulativo: o direito positivo. Diante das premissas firmadas, incontroverso que a expresso direito Administrativo pode ser analisada em dupla acepo: (i) direito administrativo positivo; e, (ii) Direito Administrativo na sua feio cientfica. Quanto ao primeiro aspecto, perante a Constituio Federal de 1988, o exerccio da funo administrativa produzir o conjunto de normas juspositivas pertinentes respectiva atuao, destinadas a firmar relaes jurdicas intersubjetivas entre o aparato estatal e os particulares. J o Direito Administrativo no sentido cientfico (dogmtica jurdica) refere-se ao conjunto de especulaes descritivas cujo objeto de anlise, ou ponto de partida, so as normas jurdicas postas em um dado ordenamento e produzidas em razo da funo administrativa, consoante dadas condies de tempo e espao.

4 NORMA JURDICA

4.1 CONCEITO DE NORMA JURDICA A expresso norma jurdica plurissignificativa.14 Logo, apesar da variada gama de acepes acolhida pela mais profcua doutrina, nacional ou estrangeira, a elucidao semntica (purificao do discurso) torna-se imprescindvel. Sabe-se que o direito se apresenta sob a forma de uma linguagem enunciativa, materializada e perceptvel aos sentidos humanos atravs de um suporte fsico, expressado por meio: (i) sonoro ou da linguagem oral (voz); ou, (ii) visual ou sensitivo, seja atravs da linguagem escrita (ortogrfica), seja por meio de signos pictogrficos reconhecveis (de natureza icnica ou simblica),

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Axioma consubstancia na premissa que se admite verdadeira, isto , dispensa a exigncia de demonstrao. Cf. Trcio Sampaio Ferraz Jnior. Introduo ao estudo do Direito, 3 ed., So Paulo: Atlas, 2001, p. 99.

incluindo-se a os sinais produzidos por mquinas eletromecnicas (um semforo, um controlador de velocidade eletrnico).15 O direito posto, enquanto objeto cultural, somente surge na realidade emprica atravs de um meio material propiciador da linguagem entre os homens.16 Em verdade, o direito se serve da linguagem, meio capaz de permear a comunicao humana, para implantar valores eleitos no meio social. Tal aspecto nodular, pois as normas jurdicas habitam o abstrato plano das significaes da conscincia humana, sendo construdas pelo intrprete quando em contato com os enunciados prescritivos. humanamente impossvel segurar com as mos uma norma ou mesmo uma relao jurdica. Os sentidos perceptivos do homem s alcanam aquilo que material, ou seja, o suporte fsico por onde se veicula a norma jurdica no sistema. Em sendo assim, no h como deixar de se filiar corrente doutrinria que faz distino entre: (i) veculos introdutores de normas, (ii) enunciados prescritivos e (iii) norma jurdica.17 A classificao proposta passvel de ser explicada sem maiores digresses. Aproximando-se das normas positivadas no sistema, constata-se que todas as manifestaes jurdicas objetivas surgem por meio de veculos introdutores de normas, as quais disciplinaro a conduta humana (a Constituio Federal, uma Medida Provisria, uma Lei Complementar, um Alvar de Licena etc.). J as frases isoladas, presentes nos textos positivados (nos artigos, alneas, incisos etc.), so os chamados enunciados prescritivos, dotados de fora jurdica, mas destitudos de sentido dentico completo (por exemplo, o art. 18, 1, da CF/88, que diz: Braslia a Capital Federal). Por fim, h as normas jurdicas, construdas a partir da significao colhida pelo intrprete (operador do direito ou cientista), ao travar contato lingstico com os enunciados prescritivos, em que se formula a estrutura hipottico-condicional, isto , a uma dada conseqncia atrela-se a ocorrncia

Cf. Diogenes Gasparini, Direito administrativo, 5 ed., So Paulo: Saraiva, 2000, p. 58. Os critrios de verificao da verdade/no-verdade so intralngua. No na matria, mas no suporte lingstico. A realidade uma articulao feita pela lngua, ou seja, a realidade concebida (construda) pela linguagem. 17 Cf. Paulo de Barros Carvalho, Direito Tributrio..., op. cit., p. 18 et seq.; Eurico Marcos Diniz de Santi, Decadncia e prescrio no Direito Tributrio, So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 161.
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ftica descrita no antecedente do arcabouo normativo (dado o fato A, ento deve ser a conduta B).18 Somente a norma jurdica, em sua integridade constitutiva, ser capaz de expressar, em sua inteireza, os comandos juridicizados, por ensejar a unidade mnima e irredutvel de significao do dentico, construda conforme a percepo dos enunciados prescritivos presentes no direito posto19 (frases dos textos positivados ou mesmo certos smbolos convencionados e reconhecidos pelo sistema). Logo, no de estranhar que um s documento jurdico-positivo se mostre insuficiente para compor a norma jurdica, na plenitude de sua inteireza lgica. Impe-se, ao aplicador, a contingncia de promover uma integrao do sistema, ingressando por outras searas do direito, examinando os magnos princpios, como forma de somente assim compor a mensagem legislada.20 Consoante as palavras do professor Adilson Abreu Dallari,21 nunca se pode apreender a totalidade do contedo normativo de um dispositivo legal isolado, sem relacion-lo com outros dispositivos e, muito especialmente, com princpios contidos no ordenamento jurdico do qual ele apenas uma parte. No intuito de reprisar a orientao jusfilosfica constante do presente estudo, oportuno ratificar: (i) so veculos introdutores a Constituio Federal de 1988, um Decreto expedido pelo Chefe do Poder Executivo, um alvar de licena urbanstica para edificar etc.; (ii) norma jurdica a significao colhida a partir dos enunciados prescritivos, em que se molda a estrutura de um juzo implicacional, dotado de sentido dentico completo, e formada por um antecedente (hiptese) interligado a um conseqente (tese); (iii) os enunciados prescritivos so compostos por signos desprovidos de sentido dentico
Insistir na diferena entre texto do direito positivo e norma jurdica, sobre ser importante, extremamente til para o adequado entendimento do trabalho hermenutico desenvolvido pelo cientista do Direito. Este, conhecedor que das noes jurdicas fundamentais, bem como das formas possveis de combin-las, saber, por certo, interpretar aquilo que l, luz dos magnos princpios, surpreendendo as significaes (normas jurdicas) da mensagem legislada. (Paulo de Barros Carvalho, Curso de Direito Tributrio, 12 ed., So Paulo: Saraiva, 1999, p. 9). 19 Outrossim, no quer dizer que seja impossvel elaborar, a partir da redao de um nico artigo de qualquer documento jurdico-positivo, u'a norma na plenitude de sua inteireza (Paulo de Barros Carvalho, DireitoTributrio..., op. cit., p. 18). 20 Para Eurico Marcos Diniz de Santi (Lanamento tributrio, 2 ed., So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 32): Norma jurdica a proposio prescritiva que tem a forma implicacional, associando a um possvel dado fctico uma relao jurdica. A mera literalidade dos textos do direito no atinge, compartimentadamente, a forma proposicional da norma jurdica. A norma jurdica norma a partir de sua imerso no todo que o sistema de linguagem do direito positivo. 21 Obrigatoriedade de realizao do inqurito civil. RTDP, n. 26, 1999, p. 70.
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completo (por exemplo, palavras escritas nos artigos, incisos, alneas dos textos postos).

4.2 FATO JURDICO: DISTINO ENTRE FATO JURDICO EM SENTIDO ESTRITO E ATO JURDICO

O jusfilsofo Lourival Vilanova,22 debruando-se sobre o fenmeno fato jurdico, diz que sem norma, um fato no adquire qualificao de fato jurdico e sem fato jurdico, efeito (eficcia) nenhum advm [...]. E segue o precitado mestre pernambucano: portanto, no h fatos jurdicos fora do sistema normativo. o sistema que decide que fatos so fatos jurdicos (juridicizao do ftico), e que fatos deixam de ser jurdicos (desjuridicizao do ftico). Um dado evento torna-se fato (juridicizado) somente com a incidncia de uma norma jurdica refervel a um sistema.23 A verdade dessa afirmao de fcil constatao, um vez que um evento que fato jurdico perante um ordenamento pode simplesmente no passar de um mero fato social, noutro. Como se v, evento e fato jurdico so coisas completamente distintas. O evento (enquanto atributo do sistema social) ocorre no mbito espao-tempo da materialidade e no serve, em sua inteireza, ao fato jurdico; mas apenas alguns de seus traos. Por exemplo, o evento morte de certa pessoa interessa ao direito (enquanto fato jurdico), sob o aspecto do fim da vida humana, sendo irrelevante saber se a pessoa tinha idade avanada, cabelos longos, era de raa branca etc. O fato jurdico pode ser comparvel a um retrato fotogrfico do evento ocorrido no mundo emprico,24 cujas imagens so juridicamente valoradas em razo do dever-ser. Logo, o fato jurdico o evento vertido em linguagem competente, podendo ser um acontecimento material ou um comportamento humano
Ibid., p. 22. Para Trek Moyss Moussallem (Fontes do Direito Tributrio, So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 146): Fato jurdico o resultado da incidncia da linguagem normativa sobre a linguagem da realidade social, s possvel pelo ato de aplicao do direito. 24 [] o que nos acessvel o fato e no o evento, ou no lema nietzchiano, possumos sempre uma verso ou interpretao dos fatos, nunca o prprio fato. (Ibid., p. 137).
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(voluntrio ou involuntrio), ocorrido na realidade fenomnica, a que o direito atribui relevo e lhe empresta conseqncias jurdicas. Tome-se outro exemplo para melhor ilustrar a assertiva. O evento de um feto nascer com vida somente ser reconhecido perante o ordenamento jurdico positivo brasileiro, no exato momento da expedio da certido de nascimento por rgo competente. Se o mesmo feto, ainda no registrado, clandestinamente encaminhado para viver em outro pas e por l vem a falecer , perante o sistema jurdico brasileiro o seu nascimento com vida no ocorreu, e efeito jurdico algum lhe ser atribudo (tal como direito sucesso de bens); portanto, no se haveria de falar em fato jurdico luz do direito ptrio. No caso em apreo, o documento feito de papel e tinta veicula a certido de nascimento, que nada mais que a verso da linguagem jurdica competente constitutiva da norma jurdica, cuja prescrio estatal reconhece o nascimento com vida e institui a personalidade civil em sua amplitude de direitos e obrigaes (art. 2 do Cdigo Civil Brasileiro Lei Federal n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002). Com efeito, o direito constri sua prpria realidade25 dando sentido aos fatos jurgenos, confortador das espcies ato jurdico e fato jurdico em sentido estrito, cujos aspectos diferenciadores podem ser identificados.26 No fato jurdico em sentido estrito no h prescrio de comportamentos, h sim uma verso lingstica do evento ocorrido no mundo emprico (sistema social), correspondente ao antecedente (hiptese) da norma jurdica. J o ato jurdico, posicionado no conseqente da norma jurdica, permeia uma determinao cujos efeitos prescrevem a conduta modalizada por um dos functores denticos (dever-ser) permitido, obrigatrio ou proibido, o que vem a instituir a relao jurdica intersubjetiva.

4.3 ESTRUTURA DA NORMA JURDICA

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Geraldo Ataliba, Hiptese de incidncia tributria, p. 23. Cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito..., op. cit., p. 337.

As normas jurdicas possuem uma estrutura dual cuja composio hipottico-condicional, e em que um antecedente est unido a um conseqente mediante um dever-ser. dizer: comprovada a ocorrncia do fato F, ento deve ser a conduta C (F C). O antecedente, tambm denominado hiptese, suposto ou prtase, descreve um fato jurdico a ser integralizado pelo evento27 de ocorrncia possvel28 ou no-necessria no mundo fsico.29 Elabora-se a faticidade jurdica selecionando propriedades e elegendo apenas determinados aspectos do evento bruto, que sero associados s conseqncias normativas. Segundo a preclara lio do jusfilsofo pernambucano Lourival Vilanova,30 a hiptese, que proposio descritiva de situao objetiva possvel, construo valorativamente tecida, com dados-de-fato, incidente na realidade e no coincidente com a realidade. J o conseqente, igualmente rotulado de mandamento, apdase ou tese, prescreve a instaurao de relaes jurdicas entre sujeitos determinados (individual) ou no determinados (geral). De modo que o conseqente normativo o dado por excelncia da realizao do direito, na medida em que, por intermdio dos modais denticos permitido, proibido ou obrigado, regula as condutas interpessoais,31 ordenando a vida em sociedade. A ttulo de ilustrao, possvel a visualizao da estrutura que compe a norma jurdica de um ato administrativo concessivo que aplica uma sano em virtude de se ultrapassar o limite de velocidade permitido: dado o fato de o condutor do veculo automotor conduzir-se em velocidade acima do

Trcio Sampaio Ferraz Jnior (Introduo..., op. cit., p. 253) foi quem, na doutrina ptria, primeiro distinguiu o evento do fato, sendo este ltimo uma articulao lingstica daquele. Segundo o renomado jurista o fato a verso lingstica sobre eventos, e fato jurdico o que a norma determina como tal (sem grifos no original). 28 Se a hiptese faz previso de fato impossvel, a conseqncia, que prescreve a relao jurdica intersubjetiva no se instala, conduzindo a norma jurdica ausncia de eficcia social ou efetividade. 29 Lourival Vilanova (As estruturas lgicas e o sistema..., op. cit., p. 74) esclarece que o direito no se ocupar de juridicizar o impossvel, pois relacionamento importante o que se mantm entre os modais denticos (proibido, permitido e obrigatrio) e os modais, digamos, ontolgicos: o que as normas prescrevem, requerem o contexto das possibilidades fticas. Se a norma prescreve o que factualmente impossvel, carece de sentido (a terra no deve est proibida girar em torno do sol; ou se prescreve o que factuamente necessrio (todo curso de guas de um rio est obrigado a seguir o declive), tambm carece de sentido. Tem sentido sinttico, mas no tem sentido semntico referencial a coisas ou estado de coisas. Consultar tambm: Vladimir da Rocha Frana, Invalidao judicial e discricionariedade administrativa, Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 11. 30 VILANOVA, Lourival. As estruturas lgicas, cit., p. 89-90. 31 Lourival Vilanova (Causalidade e relao no Direito, 4 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 95-96) destaca que toda e qualquer relao jurdica d-se entre sujeitos de direito. Inexiste relao no direito entre pessoa e coisa, bem como faltam relaes intrasubjetivas.

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permitido em certa rodovia (hiptese) dever ser obrigatria a aplicao da multa (tese).

5 ATO ADMINISTRATIVO

Apesar de a expresso ato administrativo ser contempornea ao advento do Estado de Direito,32 nosso ordenamento jurdico no a definiu, razo pela qual no de estranhar que os autores divirjam ao conceitu-lo.33 de se observar que, na presente matria, como nenhum jurista est comprometido com o direito positivo, h margem de liberdade intergiversvel contemplao de maiores ou menores caractersticas.34 Celso Antnio Bandeira de Mello35 diz ser o ato administrativo um ato jurdico, pois se trata de uma declarao que produz efeitos jurdicos. E completa: o ato jurdico uma pronncia sobre certa coisa ou situao, dizendo como ela dever ser, isto , um diretivo composto por declaraes, enunciados, falas prescritivas, revestidas pela linguagem oral, escrita ou de sinais humanamente convencionados que transmitem um comando. Importa frisar o caminho que ser percorrido na seqncia do estudo, pois, malgrado o polissmico significado da expresso ato administrativo, mais uma vez de mister buscar a purificao do discurso, to importante na linguagem cientfica. Primeiramente, o corte epistemolgico deve isolar a categoria de atos jurdicos emanados sob o regime prprio da funo administrativa dos demais atos praticados sob a gide das outras funes estatais: a legislativa e a jurisdicional. Neste ponto, breves parnteses devem ser abertos para a seguinte
Cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios gerais de Direito Administrativo, v. 1, Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 461; A propsito da evoluo histrica do Direito Administrativo no Brasil consultar: Ruy Cirne Lima, Princpios de Direito Administrativo, p. 26-35. 33 Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito..., op. cit., p. 337. 34 Renato Alessi (Sistema instituzionale, op. cit., p. 275-276), ao construir sua teoria do provimento administrativo, diz que non mi sembra di qualche utilit la construzione di una teoria unitaria dell'atto amministrativo (esplicazione generica di attivit amministrativa), in quanto che si potrebbero enunciare soltanto principi generalissimi e pertanto di acarsissima utilit. Ao contrrio, o jurista italiano opta por isolar una categoria omogenea di atti ai quali possa applicarsi il maggior numero possible di principi, ma che sai sufficientemente vasta onde evitare eccessivi frazionamenti. Assim, o autor em comento lana uma teoria principal, posicionando teorias parciais em categorias menores, como meras teorias acessrias ou complementares. 35 Curso..., op. cit., p. 340 et seq.
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observao: no se perfilha da posio hermenutica que acolhe os chamados atos de governo (de natureza poltica) como espcie apartada do conceito de ato administrativo.36 O segundo passo identificar o ato administrativo dentro da estrutura lgica da norma jurdica. Na etapa inicial do estudo, demonstrou-se que a norma jurdica esmera uma relao implicacional entre uma hiptese e um conseqente (em que se instaura a relao jurdica intersubjetiva), havendo a prescrio de dada conduta deonticamente modalizada (permitido, obrigatrio ou proibido). Portanto, tomando-se o ato administrativo como um ato jurdico, consoante as premissas alhures firmadas, exsurge a concluso de aloc-lo no conseqente da estrutura lgica da norma jurdica. Em outras palavras, o ato administrativo no nem poder ser tido como norma jurdica, pois ele apenas a integra. O ato administrativo consubstancia-se em determinao estatal que compe a estrutura do conseqente de uma norma (enquanto relao hiptese-conseqente). A proposio que o afirma como norma jurdica no exata, j que pretende definir o todo pela parte. Maiores esclarecimentos a respeito da posio adotada, ainda que retricos, so bem-vindos. Todo o processo escalonado de positivao do direito visa a direcionar a conduta humana, cujo ponto final a norma jurdica concreta e individual.37 Ao se dividir logicamente a norma jurdica, segundo sua estrutura dual de implicao hiptese-tese, fica bastante claro localizar a abstrao ou concreo no seu antecedente e a generalidade ou a individualizao no conseqente: dado o Fato (antecedente) deve ser a Conduta (mandamento). A abstrao refere-se a um fato jurdico (estrito) suscetvel de renovao ou reproduo futura, que se consubstancia em uma fonte contnua e
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Segundo Diogenes Gasparini (Direito Administrativo, op. cit., p. 54), os chamados atos de governo existiram na vigncia das Constituies de 1934 e 1937, pois nesses perodos de nossa histria constitucional era proibido ao Judicirio conhecer questes exclusivamente polticas, conforme explicitavam, respectivamente, os arts. 68 e 94 dessas Cartas. Hoje, como tais, no mais existem. So, pois, atos administrativos examinveis pelo Judicirio. No importa, para tal fim, a natureza do ato da Administrao Pblica causador de leso a direito individual. Conferir: Seabra Fagundes (O controle dos, op. cit., p. 17; Yara Martnez Carvalho e Silva Stroppa. Funo administrativa no Estado brasileiro. RTDP, n. 8, 1994, p. 159-164; Art. 5, inciso XXXV, da C.F./1988. 37 Propositalmente, foram excludos as relaes de natureza convencional (contratos e convnios) e os veculos que lanam normas de natureza abstrata. A proposta do presente estudo foi isolar o ato administrativo de natureza concreta e unilateral expedido pela Administrao Pblica.

perene de efeitos a cada vez que incidir sobre tais fatos, e alcana sempre novos sujeitos. Nada obstante, a hiptese abstrata no contm verdadeiramente o fato jurdico, mas apenas os traos para identific-lo no momento da concretizao do direito.38 Ao contrrio, uma descrio concreta refere-se a um nico fato limitado em certas condies de tempo e espao, isto , a situao prevista insuscetvel de repetio. No que diz respeito instaurao da relao intersubjetiva entre o Poder Pblico e os particulares, por incontroverso, a fora prescritiva encontrarse- localizada na parcela referente ao conseqente ou mandamento normativo. Caso a dico do comando privilegie sujeito(s) identificado(s) e determinado(s), haver a instaurao da relao interpessoal individual; ao revs, quando sujeitos no so apontados ou mesmo so indeterminados (no presente ou no futuro), a relao assume o carter geral.39 Em sendo assim, conclui-se que ato administrativo diz respeito ao mandamento da norma jurdica (determinao/prescrio de conduta), decorrente do exerccio da funo administrativa, e cujo antecedente ser um fato jurdico em sentido estrito, que se destina instaurao da relao intersubjetiva de carter geral ou individual, e que prima por ser um comando de ndole complementar ao direito infralegal (ou, excepcionalmente, infraconstitucional) e submetido ao controle dos rgos competentes.

6 CONCLUSES

Percorridos os diversos assuntos inicialmente propostos, torna-se possvel sintetizar: (i) quem lhe faa o exerccio da funo administrativa heterogneo e as vezes), de cunho infralegal, ou excepcionalmente compreende toda a atividade exercida pelos rgos ou entidades estatais (ou por

Tal assertiva nos leva a crer que no h normas jurdicas abstratas, pois no h fato jurdico abstrato. Na verdade, o que existe uma norma jurdica concreta cujos enunciados prescritivos portam as marcas da abstrao, os quais iro compor a norma jurdica hierarquicamente inferior. 39 Cf. Paulo de Barros Carvalho, Direito Tributrio..., op. cit., p. 33; SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo ordenador, 1 ed. 2 tiragem, So Paulo: Malheiros, p. 74-75.

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infraconstitucional, destinada ao gerenciamento ou implementao dos interesses pblicos e fins jurdicos do Estado, sendo instrumento complementar das regras de direito, sem inteno de ter-lhe a prescrio a fora de coisa julgada, e sujeitando-se sindicabilidade dos rgos competentes; (ii) a expresso Direito Administrativo pode ser analisada em dupla acepo: (ii.1) direito administrativo positivo (conjunto de normas juspositivas destinadas a firmar relaes jurdicas intersubjetivas entre o aparato estatal e os particulares) e, (ii.2) direito administrativo na sua feio cientfica (conjunto de especulaes descritivas cujo ponto de partida so as normas jurdicas postas em um dado ordenamento, produzidas em razo da funo administrativa, consoante dadas condies de tempo e espao); (iii) norma jurdica a significao colhida a partir dos enunciados prescritivos, em que se molda a estrutura de um juzo implicacional, dotado de sentido dentico completo, composta de um antecedente (hiptese) interligado a um conseqente (tese); (iv) os enunciados prescritivos so compostos por signos desprovidos de sentido dentico completo (por exemplo, palavras escritas nos artigos, incisos, alneas dos textos postos); (v) o fato jurdico o evento vertido em linguagem competente, podendo ser um acontecimento material ou um comportamento humano (voluntrio ou involuntrio), ocorrido na realidade fenomnica, a que o direito atribui relevo e lhe empresta conseqncias jurdicas; (vi) (vii) o fato jurdico um gnero que comporta as seguintes ato administrativo diz respeito ao mandamento da norma espcies: ato jurdico e fato jurdico em sentido estrito; (determinao/prescrio de conduta), decorrente do exerccio da funo administrativa, e cujo antecedente ser um fato jurdico em sentido estrito, destinando-se instaurao da relao intersubjetiva de carter geral ou individual, e primando por ser um comando de ndole complementar ao direito infralegal (ou, excepcionalmente, infraconstitucional) e submetido ao controle dos rgos competentes; (viii) considerando que o ato administrativo se consubstancia em ato jurdico, consoante as premissas firmadas, -lhe inexorvel localizao no conseqente da estrutura lgica da norma jurdica.

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