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N 1022

ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 14 mai 2013.

RAPPORT DINFORMATION
DPOS

en application de larticle 145 du Rglement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LGISLATION ET DE LADMINISTRATION GNRALE DE LA RPUBLIQUE ,

en conclusion des travaux dune mission dinformation (1) sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement,

ET PRSENT

PAR MM. JEAN-JACQUES URVOAS ET PATRICE VERCHRE,

Dputs.

(1) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.

La mission dinformation sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement est compose de :

M. Jean-Jacques Urvoas, prsident et rapporteur ; M. Patrice Verchre, vice-prsident et co-rapporteur ; Mme Axelle Lemaire, vice-prsidente ; Mme Marie-Franoise Bechtel, MM. Gilles Bourdouleix, ric Ciotti, Sbastien Denaja, Mme Franoise Descamps-Crosnier, MM. Marc Dolez, Ren Dosire, Guy Geoffroy, Patrice Mennucci, Paul Molac, Alain Tourret et Jacques Valax, membres.

SOMMAIRE
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Pages

AVERTISSEMENT MTHODOLOGIQUE .................................................................... INTRODUCTION.............................................................................................................. PREMIRE PARTIE : UNE LOI POUR LGITIMER ET ENCADRER LES ACTIVITS DE RENSEIGNEMENT ..............................................................................
I. LA NCESSIT DE CRER UN CADRE JURIDIQUE PROTECTEUR ........................... A. UN MAQUIS JURIDIQUE EN GUISE DE CERTIFICAT DE NAISSANCE .................. B. DES MOYENS LGAUX NOTOIREMENT INSUFFISANTS ......................................

7 9 13 13 14 18 18 22 26 29 29 32 37 42 45 46 48 49 51 52 54 54 55

1. Des interceptions de scurit peu nombreuses .............................................. 2. Linutile complexit des deux systmes de rquisitions des donnes techniques de connexion .................................................................................. 3. Limportance stratgique des fichiers ...............................................................
C. DES MENACES PRCISES QUI FRAGILISENT LACTION DES SERVICES ...........

1. Demain, une condamnation de la CEDH ? ...................................................... 2. Lanonymat des agents malmen par les mdias ........................................... 3. Lirrpressible qute des juges .........................................................................
D. LGIFRER, UNE NCESSIT POUR PROTGER LES PERSONNELS ET SCURISER LES OUTILS ........................................................................................

1. Un gabarit jurisprudentiel suffisamment prcis ............................................... 2. Des moyens spciaux dinvestigation tendre ............................................. 3. Clarifier lutilisation de moyens existants : le cas de la golocalisation ........ 4. Autoriser de nouveaux procds ...................................................................... 5. Renforcer la protection de lanonymat et du secret ........................................
II. CONJUGUER UNE PLURALIT DE CONTRLES AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA DMOCRATIE ........................................................................................................ A. AMLIORER LE CONTRLE INTERNE DES SERVICES ........................................

1. Crer une inspection des services de renseignement .................................... 2. toffer le contrle interne administratif .............................................................

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B. AMPLIFIER LE CONTRLE EXTERNE DE LGALIT ET DE PROPORTIONNALIT ..............................................................................................

58 58 59 60 66 72 72 76 76 85 89 94 94 95 96 96 99 99

1. Conserver le contrle comptable et financier des services ............................ a) Lapport de la Cour des comptes ...................................................................... b) La spcificit du contrle de lusage des fonds spciaux ................................... 2. Pour une Commission de contrle des activits de renseignement..............
C. BTIR UN CONTRLE EXTERNE DE RESPONSABILIT : LE RLE DU PARLEMENT ............................................................................................................

1. Concilier les rgles applicables au secret de la dfense nationale et le statut des parlementaires .................................................................................. 2. La DPR : une bauche de contrle externe de responsabilit....................... a) La longue et difficile institution dune dlgation parlementaire au renseignement .................................................................................................. b) Missions et fonctionnement de la DPR .............................................................. 3. Conserver les autres outils parlementaires complmentaires ....................... 4. Doter la DPR de prrogatives nouvelles .......................................................... a) tendre les pouvoirs daudition et de communication de pices ........................ b) Absorber la Commission de vrification des fonds spciaux.............................. c) Consultation et sollicitation de la Commission de contrle des activits de renseignement .................................................................................................. d) Formuler un avis consultatif sur la nomination des responsables des services .. DEUXIME PARTIE : REPENSER LA COORDINATION ET ADAPTER LORGANISATION DES SERVICES ............................................................................
I. VERS UNE VOLUTION DU DISPOSITIF CENTRAL DE COORDINATION DES ACTIVITS DE RENSEIGNEMENT ...................................................................................

A. LA COORDINATION DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT : UNE LONGUE HISTOIRE TTONNANTE ........................................................................................ 100 B. UN EFFORT DE RATIONALISATION PERTINENT MAIS PERFECTIBLE : LE COORDONNATEUR NATIONAL DU RENSEIGNEMENT ......................................... 105 C. REPENSER LA DYARCHIE EN MATIRE DE COORDINATION DES ACTIVITS DE RENSEIGNEMENT ............................................................................................. 111 II. CORRIGER LARCHITECTURE DU RENSEIGNEMENT INTRIEUR ........................... . 115 A. DOTER LA FRANCE DUNE VRITABLE DIRECTION GNRALE DE LA SCURIT INTRIEURE .......................................................................................... 115

1. Tirer les leons des rats de la DCRI ........................................................ 116 a) Laffaire Merah : le symptme dune faille ....................................................... 116 b) Le poids prjudiciable dune histoire lie la lutte antiterroriste ..................... 120 c) Une implantation territoriale sans cohrence ................................................... 123 d) Une absence de culture commune aux diffrents personnels ............................. 126

2. Engager la mutation ........................................................................................... 128 a) La ncessaire rvolution administrative du renseignement intrieur ................. 128 b) En finir avec le particularisme policier de lle-de-France................................ 130 c) La monte en puissance du renseignement conomique..................................... 134 d) Un traitement restrictif de la lutte contre la subversion violente ....................... 136
B. RECONSTRUIRE LE RENSEIGNEMENT DE PROXIMIT ....................................... 138

1. Tourner la page de la funeste erreur de linformation gnrale .............. 138 a) Une philosophie contestable pour guider la rforme ......................................... 140 b) Une rforme brutale mene dans des conditions difficiles ................................. 142 c) Un bilan contrast ............................................................................................ 156 2. Valoriser les atouts des deux forces de scurit ............................................. 161 a) Valoriser une chane policire spcialise ....................................................... 161 b) Reconnatre une chane gendarmique gnraliste ............................................. 165 c) Imaginer une unit danalyse et de synthse commune ...................................... 170
III. AJUSTER LE RENSEIGNEMENT EXTRIEUR ET DE DFENSE ............................... 171 A. GARANTIR LA PRENNIT DE LA DPSD ................................................................ 171 B. LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE .................................................. 175 C. LA MTAMORPHOSE EN VOIE DACHVEMENT DE LA DIRECTION GNRALE DE LA SCURIT EXTRIEURE ......................................................... 179 D. MUTUALISER LES MOYENS TECHNIQUES EN IMAGERIE GOSPATIALE .......... 183 IV. DIFFUSER LA CULTURE DU RENSEIGNEMENT AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA NATION .................................................................................................................. 187 A. CONFORTER LACADMIE DU RENSEIGNEMENT COMME PIERRE ANGULAIRE DU CHANGEMENT DES MENTALITS .............................................. 188 B. CRER LES CONDITIONS FAVORABLES LESSOR DE LINTELLIGENCE CONOMIQUE ...................................................................................................... 193

EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION................................................................ 199 PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION.......................................................... 201

AVE RTISSE MENT MTHO DOLOGIQUE

Hritage fondamental de la Rvolution franaise, la publicit des dbats a forg une certaine philosophie de laction parlementaire qui se veut la plus transparente possible lgard du citoyen. Il sagissait ainsi, lorigine, de rompre avec larbitraire absolutiste en dmocratisant la vie politique. Dans ces conditions, le Parlement ne saurait tre, a priori, le lieu du secret, quel quil soit. De fait, lexcutif exerce un vritable monopole sur celui-ci, sur sa prservation et sur sa perptuation dans lintrt de ltat, voire de la raison dtat. Aussi peut-on lgitimement voquer une culture excutive qui sopposerait une culture parlementaire : deux approches dont les postulats diffrent radicalement et qui se sont bien souvent rvles antagonistes, dans le cadre dun affrontement qui a tourn au profit de la premire. Aussi, quand lAssemble nationale entend se pencher sur les enjeux relatifs au renseignement, par essence et ncessit secrets, elle peut paratre infonde le faire et illgitime dans ses prtentions, tant ce domaine relve dun champ minemment rgalien. Ce sentiment est si profondment ancr dans notre culture politique que les parlementaires eux-mmes se sont longtemps interdit toute initiative en la matire ou nont entrepris dans ce champ dactivits que de timides incursions demeures sans lendemain. De leurs rangs ont dailleurs rgulirement man les condamnations les plus dures, des snateurs ayant notamment considr que la communication de ltat des dpenses se rattachant des oprations en cours [] compromettrait la scurit (1) de celles-ci. Ils accrditaient ainsi lide de Cocteau selon laquelle un secret revt toujours la forme dune oreille, surtout lorsquil est dtenu par un lu de la Nation. La place croissante prise par les mdias dans notre vie politique, le zle dont ont fait preuve les parlementaires afin de compenser par une thtralisation exacerbe la faiblesse de leurs prrogatives sous la Cinquime Rpublique ont contribu renforcer ce sentiment. Pourtant larticle 33 de la Constitution, qui tablit la publicit des dbats, prvoit galement la facult que dtient chaque assemble de se runir en comit secret (2), preuve que le systme en vigueur est plus souple quon ne veut bien le prtendre. ce titre, certains parlementaires ont pu et peuvent encore bnficier dinformations classifies sans quil nen dcoule pour autant de fuites dans les gazettes. De surcrot, des lus de la Nation sigent au sein de la commission nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS), de la commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN), de la commission de vrification des fonds spciaux (CVFS) ou encore de la dlgation parlementaire
(1) Saisine du Conseil constitutionnel en date du 20 dcembre 2001 prsente par plus de soixante snateurs, en application de larticle 61, alina 2, de la Constitution, et vise dans la dcision n 2001-456 DC. (2) Formation utilise pendant la Premire guerre mondiale, la dernire runion tenue suivant ces modalits remontant au 19 avril 1940.

au renseignement (DPR). Ils ont eu, par consquent, connaissance de secrets, sans aucun prjudice pour ltat mais mme, au-del, au bnfice des citoyens. Bien que dnues de tout caractre systmatique, ces pratiques ont nanmoins le mrite de dmontrer que le Parlement peut tre destinataire de telles informations confidentielles et, surtout, quil sait les prserver. Loin de rechercher livresse que procure la connaissance de ce qui est dissimul, vos rapporteurs estiment que les assembles devraient pouvoir accder ces donnes dans lexercice de leurs fonctions de contrle du pouvoir excutif et cette seule fin. Pour autant, si cette facult leur est reconnue, elles ne doivent pas se dtourner de lexigence de publicit, de la ncessit dinformer les citoyens. Aussi, soucieux de rpondre aux lgitimes attentes de nos concitoyens, qui manifestent un fort soupon ds quil est question des services de renseignement, vos rapporteurs ont galement t attentifs protger ceux-ci de la curiosit de nos rivaux comme de nos partenaires internationaux. Ainsi le rapport publi soustraitil des passages la connaissance du public, dans le respect du secret de la dfense nationale. Toutefois, le souci de transparence a conduit signaler les passages masqus au moyen de signes typographiques (***). Employ par le Parlement britannique, ce procd permet une synthse entre les logiques ambivalentes qui animent tout lu de la Nation lorsquil traite des enjeux de renseignement. Nos concitoyens pourront ainsi apprcier le raisonnement dploy, sa cohrence, ses principales conclusions, tandis que certains dtails resteront protgs sans que lon puisse critiquer la vacuit du propos ou un caviardage excessif. Sur le plan parlementaire, un tel procd implique de voter deux rapports : le premier correspond au document intgral, le second la version publique. Relle nouveaut, il permet de rompre avec le frustrant usage de travaux vous demeurer intgralement confidentiels. En dfinitive, vos rapporteurs ont conscience dinaugurer une nouvelle pratique dans le cadre dun exercice optimalis de leur mission premire, de rpondre aux attentes lgitimes quont souleves certaines affaires rcentes impliquant des services de renseignement tout en prservant lefficacit de ces derniers. Ils esprent que la mthodologie ainsi promue constituera une nouvelle tape dans le processus de maturation de la culture de la reprsentation nationale, seul contre-pouvoir lgitim par lonction dmocratique. * * *

MESDAMES, MESSIEURS, Clausewitz nen faisait pas un facteur dterminant pour remporter une victoire. Pire, pour le stratge prussien, le renseignement, parce que sa fiabilit nest jamais garantie, empcherait le chef de voir juste et crerait ainsi lune des principales frictions la guerre (1). Le regard a bien chang et aujourdhui, le renseignement sest impos comme un outil aussi quotidien que prcieux au service de laction tatique. Et sil ne saurait constituer une politique en soi, il ne se rvle pas moins un adjuvant, une aide la dfinition des options gouvernementales (2). Cest pourtant la premire fois depuis 1958 que lAssemble nationale publie un rapport parlementaire exclusivement consacr sa comprhension. Certes, des propositions de loi lont voqu, des projets de loi y font rfrence, des rapports budgtaires sy sont intresss. Tous feront dailleurs ici lobjet de dveloppements. Mais jamais cet univers, qui est par essence celui du secret et de la drogation par rapport la rgle commune, na t abord comme un service public part entire. Telle tait lintention de la commission des Lois quand elle dcida dinstituer, ds le dbut de la XIVe lgislature, une mission dinformation destine valuer le cadre juridique applicable aux services de renseignement. Mais encore convenait-il au pralable dfinir cette activit, tche trs dlicate et rarement consensuelle si lon en juge daprs les dizaines douvrages consacrs au sujet. Dans notre pays en effet, le renseignement est souvent apprhend sur le registre de la discrtion, voire du mutisme. Toute tentative de vulgarisation se heurte une culture du silence au nom de laquelle doit tre tu jusqu ce qui est connu ou ce qui pourrait ltre. En France, pour paraphraser une expression consacre, la peur que lon voie certains arbres est telle quil nest mme pas permis de dcrire la fort. Etrange prvention en ralit, qui tranche
(1) Carl von Clausewitz, De la guerre, Paris, Perrin, 1999, p. 82. (2) Jean-Claude Cousseran, prface in Franois Heisbourg, Espionnage et renseignement, Paris, Odile Jacob, 2012, p. 12.

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singulirement avec les pratiques trangres : Pour les Allemands, servir le renseignement cest faire un mtier de seigneur ; pour les Anglais, cest une activit de gentleman ; dans larme isralienne, les chefs dtat-major sont pratiquement tous issus du deuxime bureau ; dans lex-URSS, le KGB et le GRU ont drain llite des cadres ; [un] prsident des tats-Unis [G. Bush senior] [a t] lancien directeur de la CIA (1) ? Sans doute restons-nous dans ce domaine marqus par une morale intellectuelle hrite du sicle des Lumires. Montesquieu ne prtendait-il pas que lespionnage serait peut-tre tolrable sil pouvait tre exerc par dhonntes gens ; mais linfamie ncessaire de la personne peut faire juger de linfamie de la chose (2). La commission des Lois ne partage videmment pas un tel jugement, elle pour qui le renseignement constitue une activit essentielle la protection dune dmocratie. Il sagit seulement dun processus, en amont de toute dcision stratgique, par lequel des informations spcifiques importantes pour la scurit nationale sont demandes, collectes, analyses et fournies (3). Mais si son utilit ne saurait tre discute, en revanche sa lgalit peut ltre : un tat de droit peut-il couvrir des actions illgales au nom des intrts suprieurs de la Nation ? Nest-ce pas la vocation mme de lappareil de renseignement tatique, lorigine cr pour apporter sa contribution un effort de guerre, que de fonctionner dans la clandestinit en recourant le cas chant des moyens illicites ? De mme, faut-il vraiment accepter dans une socit dmocratique que les mthodes des services de renseignement et de scurit, pour autant quelles demeurent exceptionnelles et encadres, ne se conforment pas entirement aux standards internationaux, notamment en matire de transparence et de respect des lois locales (4) ? Comment protger la dmocratie contre ses ennemis de lintrieur comme de lextrieur, sans la dtruire pour autant ? Le propre de ltat nest-il pas dassurer la scurit des citoyens tout en veillant paralllement prserver la libert de la Nation ? En consquence, la mission a structur sa rflexion autour de trois axes : lorganisation de notre appareil de renseignement, le cadre juridique rgissant les services et le contrle, notamment parlementaire, auquel ceux-ci sont soumis. Ainsi le champ danalyse a port sur ce quil convient depuis 2009 dappeler la communaut franaise du renseignement . Parmi les six services concerns, trois dpendent du ministre de la Dfense : la Direction gnrale de la scurit extrieure (DGSE), la Direction du renseignement militaire (DRM), la Direction de la protection et de la scurit de la dfense (DPSD) ; deux du ministre des Finances : la cellule de traitement du renseignement et action contre
(1) Jean Pichot-Duclos, Pour une culture du renseignement, Dfense nationale, mai 1992, p. 17. (2) Montesquieu, Lesprit des lois, Paris, Belin, 1917, p. 17. (3) Philippe Hayez, Le renseignement : techniques, pratiques et organisations , Questions internationales, n 35, janvier- fvrier 2009, p. 8. (4) Philippe Hayez, Pour une lutte antiterroriste thique , Le Monde, 31 octobre 2006.

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les circuits financiers clandestins (TRACFIN) et la Direction nationale du renseignement et des enqutes douanires (DNRED), et un enfin du ministre de lIntrieur : la Direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) (1). En outre, ont t intgres la rflexion la Direction du renseignement de la Prfecture de Police, la Sous-direction de lInformation gnrale (SDIG), qui relve de la Direction centrale de la scurit publique, ainsi que la gendarmerie nationale, ces trois services fournissant quotidiennement au dcideur politique une production privilgie. De mme, la mission sest logiquement intresse au coordonnateur national du renseignement, institu par un dcret de 2009 (2) et dont la fonction est de conseiller le Prsident de la Rpublique, ainsi qu lAcadmie du renseignement, ne dun autre dcret de 2010 (3) qui la rattache directement au Premier ministre. Elle est pour sa part charge de la formation du personnel des services et, ce faisant, contribue au renforcement des liens au sein de la communaut. Afin de sinscrire dans une perspective historique, danciens personnels et les actuels responsables du monde du renseignement ont t entendus ainsi que les ministres de tutelle et les Premiers ministres. Ces tmoins ont permis dclairer les choix politiques oprs durant la dernire dcennie. En outre, des universitaires, historiens et juristes, spcialistes des services de renseignement, ont apport leur contribution aux travaux. Ce sont au total 63 personnes qui ont ainsi t auditionnes huis clos par la mission entre septembre 2012 et janvier 2013. De plus, afin de parvenir une vision plus nette de lorganisation et du fonctionnement des services, elle a rencontr des personnels y exerant leur activit lchelon local loccasion de dplacements Nantes et Marseille. Enfin, elle a souhait porter son attention sur les systmes trangers, sappliquant en apprhender les rouages, notamment en matire de contrle parlementaire. Par le biais daudition, elle a ainsi pu acqurir une connaissance prcise des dispositifs allemand, belge et britannique, et a effectu un dplacement extrmement instructif au Canada. Le prsent rapport est la synthse des travaux de la mission, mais galement le fruit de la rflexion personnelle de ses rapporteurs.

(1) Chacun de ces services fait lobjet dune prsentation spcifique dans la partie qui lui est ddie. (2) Dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 relatif au conseil de dfense et de scurit nationale et au secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale. (3) Dcret n 2010-800 du 13 juillet 2010 portant cration de lAcadmie du renseignement.

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PREMI RE PARTI E : UNE LOI POU R LGI TI MER ET ENCADRE R LES ACTIVITS DE RE NSEIGNEME NT Le renseignement, de longue date, constitua une prrogative tatique et notre pays a jou, en la matire, un rle de prcurseur en Europe. Son histoire (1) saffranchit volontiers du principe de rationalit mais nen laisse pas moins transparatre certaines constances. Ainsi, longtemps, la France fut rtive toute intrusion du pouvoir lgislatif dans le champ des services de renseignement, dont lorganisation, les moyens et le contrle lui demeuraient pour une trs large part trangers. Activit secrte par essence et par ncessit, le renseignement continue de sinscrire dans un environnement para-lgal ou extra-lgal (selon les points de vue) extraordinairement flou (2). Vivant au rythme des crises quils suscitent ou subissent, les services qui lui sont ddis travaillent au profit de la Rpublique, mais dans les limbes du droit et des exigences dmocratiques. Or, plus les annes passent et plus le retard accus par la France dans ce domaine parat indfendable et nuisible. Alors quil compte parmi les plus anciennes des nations dmocratiques, notre pays est galement le dernier ne pas avoir tabli un cadre normatif adapt. De fait, les carences juridiques expliquent la dispersion et parfois linefficacit des systmes de contrle mis en place. Vos rapporteurs ont donc souhait raliser un tat des lieux de ces derniers, pralable la formulation de prconisations visant amliorer laction de notre appareil de renseignement dans un cadre plus conforme aux standards dune dmocratie aboutie. I. LA NCESSIT DE CRER UN CADRE JURIDIQUE PROTECTEUR Aujourdhui, la mosaque de textes rgissant lorganisation et lactivit des services de renseignement se rvle extrmement complexe, peu lisible voire irrationnelle. En outre, les seuls moyens spciaux dinvestigation auxquels peuvent recourir de faon lgale les instances agissant dans un cadre administratif, en dehors de toute enqute ou procdure judiciaire, sont les interceptions de scurit, dont lutilisation fait lobjet dimportantes limites. Et si elles peuvent galement exiger des oprateurs tlphoniques et des fournisseurs daccs Internet la transmission de donnes techniques de connexion, la varit des rgles en vigueur entrane des restrictions pnalisantes pour lefficacit.

(1) Sbastien Laurent, Pour une autre histoire de ltat : le secret, linformation politique et le renseignement , Vingtime sicle. Revue dhistoire, n 83, juillet-septembre 2004. (2) Bertrand Warusfel, in Renseignement et tat de droit , Cahier de la scurit, 2010, n 13, p. 114-121, apporte lexplication suivante : Dans des tats anciens comme la France ou le Royaume-Uni, lappareil de renseignement tatique a t originellement tabli hors du droit, car destin par nature fonctionner dans la clandestinit en utilisant des moyens illicites. Notre conception du droit, de son primtre et de ses fonctions a par ailleurs considrablement volu depuis le XIXme sicle.

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Certes, plusieurs lois rcentes ont permis dimportantes avances dans lutilisation de moyens spciaux dinvestigation en matire de police judiciaire infiltration, fixation dimages, sonorisation de lieux, captation de donnes informatiques , mais elles ne concernent pas directement les activits de renseignement. Rares sont en effet les services intervenir dans un cadre judiciaire. Aussi, ceux-ci sont-ils contraints dagir sans base lgale et en dehors de tout contrle autre que hirarchique et interne. Cette carence, outre le fait quelle les place dans une situation juridique dlicate, expose notre pays, mais aussi ses services et leurs agents, au risque dune condamnation par les juridictions nationales comme par la Cour europenne des droits de lHomme.
A. UN MAQUIS JURIDIQUE EN GUISE DE CERTIFICAT DE NAISSANCE

Alors que nul ne stait jusqualors rellement souci du cadre juridique sappliquant aux services de renseignement, la cration presque par effraction de la Dlgation parlementaire au renseignement en 2007 (cf. infra) a contraint le pouvoir excutif, initiateur du projet de loi fondateur, prciser les administrations concernes par le suivi ainsi institu. Mais, probablement m par la volont de faire preuve de souplesse et de ne pas figer la communaut du renseignement en voie de constitution, le lgislateur a prfr ne pas dsigner expressment les instances concernes. Il a prfr voquer les services spcialiss cet effet placs sous lautorit des ministres chargs de la scurit intrieure, de la dfense, de lconomie et du budget (1). Au demeurant, ce choix de prciser les contours dun primtre politico-administratif tait conforme la mthode retenue par la loi de 1991 relative aux interceptions de scurit (2) ou par celle de 2002 en matire de fonds spciaux (3), mme si elle aboutissait laisser le soin un autre texte de fixer le nombre de structures concernes. Cest ainsi quil fallut attendre la promulgation de larticle 27 de la LOPPSI de 2011 (4) pour que soit institu larticle L. 2371-1 du code de la dfense, lequel stipule : Les services spcialiss de renseignement [] sont dsigns par arrt du Premier ministre parmi les services mentionns larticle 6 nonies de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires.

(1) Paragraphe III de larticle 6 nonies de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires (2) La loi de 1991 voque seulement une proposition crite et motive du ministre de la dfense, du ministre de lintrieur ou du ministre charg des douanes . (3) La loi de finances pour 2002 fait mention des services destinataires de ces crdits (fonds spciaux). (4) Loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure.

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On remarquera que cette prcision est furtivement apporte au dtour dun article consacr lutilisation didentit fictive, occasion contingente pour remdier une vidente lacune de la loi de 2007. En outre, la formulation de larticle L. 2371-1, et plus particulirement lutilisation du terme parmi , ne va pas sans soulever certaines difficults. En effet, sil peut y avoir une identit parfaite entre les services dfinis larticle 6 nonies et, dautre part, ceux qui bnficient des dispositions de larticle L. 2371-1, cette concordance na pas de valeur absolue : les structures susceptibles de recourir aux fausses identits peuvent ntre aussi quun sous-ensemble parmi celles vises larticle 6 nonies. Difficile ds lors dinfrer de ces dispositions que larticle 6 nonies concerne de manire exclusive les services explicitement mentionns par larrt Au surplus, on pourrait dduire de cette construction floue et tardive que, doctobre 2007 mai 2011, la dlgation parlementaire au renseignement (DPR) a uvr dans la plus parfaite imprcision juridique, consquence du caractre accidentel et quelque peu prcipit de sa naissance. Car cest seulement le 9 mai 2011 que le Premier ministre prendra un arrt afin de dresser la liste des administrations concernes par le recours une fausse identit et, indirectement, par la dlgation parlementaire au renseignement : la DGSE, la DPSD, la DRM, la DCRI, la DNRED et TRACFIN. Au final, ce complexe jeu de miroirs juridiques fait reposer lexistence de la communaut franaise du renseignement sur un simple arrt du Premier ministre qui masque abusivement laccumulation empirique de textes rglementaires parfois non publis lorigine des services. Ainsi la Direction gnrale de la scurit extrieure (DGSE) a t cre par un simple dcret (1) pris le 2 avril 1982. Elle remplace alors le Service de documentation extrieure et de contre-espionnage (SDECE) institu lui aussi par un dcret non publi ! du 4 janvier 1946. Et en trente-six ans, entre 1946 et 1982, seuls deux textes ont mentionn son existence : le dcret n 66-66 du 2 janvier 1966 portant rattachement du service de documentation extrieure et de contre-espionnage au ministre des Armes (le SDECE tait jusqualors plac sous la responsabilit du Premier ministre) et le dcret n 77-1343 du 6 dcembre 1977 modifi portant organisation de ladministration centrale du ministre de la Dfense. Un autre service du ministre de la Dfense, la Direction de la protection et de la scurit de la dfense (DPSD), a de mme t instaur par le dcret n 81-1041 dat du 20 novembre 1981. Il supprimait la Direction de la scurit militaire dont la cration remontait au 5 avril 1961.

(1) Dcret n 82-306 du 2 avril 1982 portant cration et fixant les attributions de la direction gnrale de la scurit extrieure.

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Dans lanne qui suivit larrive de la gauche au pouvoir, la naissance de ces deux services marque un lger inflchissement dans le rapport au secret du monde du renseignement. Pour la premire fois, une certaine rationalisation samorce par la publication au Journal officiel des dcrets fondateurs galement rattach au ministre de la Dfense, le troisime service, la Direction du renseignement militaire (DRM), a videmment t fond selon une procdure identique par le dcret n 92-523 du 16 juin 1992. Dpendant du ministre de lIntrieur et remplaant la Direction de la surveillance du territoire (1), la Direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) a, de mme, t institue par un dcret publi le 27 juin 2008 (2). Lorigine du renseignement douanier remonte quant lui aux annes 1930, lorsque sest impose la ncessit de procder des enqutes aprs le passage aux points de contrle des marchandises ou des voyageurs et lorsque sest affirme la lutte contre la contrebande. Mais cest seulement en 2007 quun arrt (3) a administrativement consacr lavnement de la Direction nationale du renseignement et des enqutes douanires (DNRED). TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits FINanciers clandestins) a dabord t une cellule de coordination (4) au sein de la direction gnrale des douanes, dont la vocation tait de lutter contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupfiants. Elle sest transforme en un service comptence nationale par le dcret n 2006-1541 du 6 dcembre 2006. Enfin, sans constituer proprement parler un service de renseignement, le Groupement interministriel de contrle (GIC), institution charge des interceptions de scurit, a t cr par une simple dcision non publie du Premier ministre, le 28 mars 1960 (5). Et il a fallu attendre la parution du dcret n 2002-497 du 12 avril 2002, quarante-deux ans plus tard, pour que son existence soit rendue officielle.

(1) Cre par lordonnance du 16 novembre 1944 relative lorganisation du ministre de lIntrieur, complte par larrt non publi du 22 novembre 1944. (2) Dcret n 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et lorganisation de la direction centrale du renseignement intrieur. En son article 6, il abroge le dcret n 82-1100 du 22 dcembre 1982 fixant les attributions de la direction de la surveillance du territoire. (3) Arrt du 29 octobre 2007 portant cration dun service comptence nationale dnomm direction nationale du renseignement et des enqutes douanires . (4) Instaure par la loi n 90-614 du 12 juillet 1990 relative la participation des organismes financiers la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic de stupfiants. (5) Dcision du Premier ministre n1E du 28 mars 1960 crant le groupement interministriel de contrle, reproduite in Bertrand Warusfel, Contre-espionnage et protection du secret : histoire, droit et organisation de la scurit nationale en France, Panazol, Lavauzelle, 2000, p. 444.

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En dehors de ces textes fondateurs, il existe de trs nombreux dcrets, arrts, instructions et circulaires classs secret dfense qui rgissent lactivit des services de renseignement, leur organisation interne, le statut de leurs personnels ou leurs missions. titre dexemple, le dcret non publi du 26 aot 1964 sur le contre-espionnage fixe pour la premire fois les comptences territoriales respectives du SDECE et de la DST. Il revtait ds lors une importance considrable pour le domaine du renseignement alors mme quil navait pas t rendu public. Cette numration souligne la marginalisation constante du Parlement et rvle combien, dans notre pays, les services ont toujours t apprhends comme ne relevant que du domaine rserv de lexcutif. Elle dcrit aussi une nbuleuse juridique complexe dont rares sont ceux qui peuvent se vanter de matriser la logique. Toutefois, si les exigences inhrentes au domaine du renseignement peuvent lgitimement expliquer la permanence de textes classifis (1), labsence de tout recueil classifi mis la disposition, par exemple, des membres de la dlgation parlementaire au renseignement ou des instances gouvernementales nen demeure pas moins regrettable. La ncessaire souplesse des pratiques ne saurait saccompagner dun parpillement rglementaire des plus nuisibles. Ajoutons que les services de renseignement revtent aujourdhui pas moins de quatre natures administratives diffrentes : une direction gnrale (la DGSE), une direction centrale (la DCRI), deux directions (la DRM et la DPSD) et deux services comptence nationale (la DNRED et TRACFIN). Or, selon une rgle de sociologie administrative classique bien connue, une telle diffrence de nature induit une hirarchie tacite entre les diverses structures, laquelle se traduit notamment en termes de dotation budgtaire. En fin de compte, le cadre juridique rgissant lexistence des services de renseignement savre brouillon, fruit dun processus de sdimentation que nul na souhait rationaliser en raison du secret qui entoure cette activit. Commode excuse pour ne pas instituer un ordonnancement juridique plus cartsien, le secret dfense se heurte cependant aux colossales lacunes auxquelles sont confronts les services de renseignement dans lexercice quotidien de leurs missions.

(1) Larrt du 21 dcembre 2012 portant organisation de la Direction gnrale de la scurit extrieure prsente une partie publique publie au JORF et une partie classifie non publie.

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LA SPCIFIT DU RENSEIGNEMENT DOUANIER La Direction nationale du renseignement et des enqutes douanires (DNRED) charge de mettre en uvre la politique de la direction gnrale des douanes et droits indirects en matire de renseignement, de contrle et de lutte contre la fraude, constitue un cas part dans la mesure o elle bnficie dun cadre juridique inscrit dans le code des douanes. Elle peut notamment recourir : un droit de visite particulirement tendu puisque larticle 60 du code prcit permet aux agents douaniers de procder au contrle des marchandises, des moyens de transport et des personnes, sans indice pralable de fraude ; au pouvoir de communication propre aux douanes, rgi par larticle 65 du code des douanes. Les agents peuvent exiger la communication de documents de toute nature dtenus par les personnes physiques ou morales impliques dans des oprations relevant de la comptence du service des douanes. Ces personnes peuvent donc ne pas faire prcisment lobjet dune enqute douanire. Cet article permet notamment la DNRED de solliciter de la part des oprateurs tlphoniques la communication de factures dtailles et de donnes de connexion. Cest notamment larticle 65 du code des douanes qui permet aux agents des douanes de se faire communiquer les donnes PNR de certains passagers. Cependant, les documents doivent tre remis volontairement par le dtenteur ; aux interceptions de scurit dont la DNRED bnficie, comme dautres services de renseignement (cf. supra). Toutefois, pour un certain nombre dautres moyens spciaux dinvestigation, comme les infiltrations (article 67 bis-1), la surveillance (article 67 bis), ou encore la visite domiciliaire (article 64), seule la recherche dlments en vue de la constatation de dlits douaniers peut conduire leur emploi. Elles font donc intervenir le pouvoir judiciaire (sauf en cas de flagrant dlit pour les visites domiciliaires). Ainsi, dans le cadre de ses activits de renseignement, la DNRED ne peut recourir de tels moyens.

B. DES MOYENS LGAUX NOTOIREMENT INSUFFISANTS

Les moyens daction dont disposent les services de renseignement sont bien maigres. Ils peuvent uniquement recourir des interceptions de scurit, des rquisitions de donnes techniques de connexion ainsi qu lusage restreint de fichiers. Tous les autres moyens exploitables sont frapps dillgalit. Le secret confine ici lhypocrisie et induit une mise en danger des fonctionnaires qui uvrent au service de la Nation.
1. Des interceptions de scurit peu nombreuses

Dans limaginaire collectif, les coutes tlphoniques sont lapanage de linstitution policire et singulirement des services secrets . De fait, si ces interceptions de scurit , selon les termes de la loi du 10 juillet 1991 (1), existent bien et ont une utilit vidente, il ne faut pas pour autant en exagrer limportance.

(1) Loi n 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques.

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En effet, selon de nombreuses personnes entendues par la mission, leur valeur ajoute est de plus en plus faible, et ce pour plusieurs raisons. Dune part, nombre dindividus se sachant potentiellement couts, la teneur de leur conversation se rvle soit parfaitement anodine, soit code un point tel quelle en devient difficilement comprhensible. Lusage de dialectes trangers locaux, que peu dinterprtes sont rellement capables de matriser, constitue galement un obstacle important. Enfin, comme la dramatiquement dmontr laffaire Merah, dimportantes prcautions sont prises afin de brouiller les pistes : les appels tlphoniques seffectuent partir de lignes appartenant des tiers, lorsque ce ne sont pas dautres moyens de communication, notamment informatiques, qui sont privilgis. Cette rserve pose, il nen demeure pas moins quil sagit dun moyen habituel dont se servent les services, notamment dans le cadre administratif puisque les coutes sont possibles au-del du seul cadre judiciaire. Ces dispositions figurent depuis 2012 (1) au sein du code de la scurit intrieure. Ainsi, en application de larticle L. 241-2, sont autorises les interceptions de correspondances mises par la voie des communications lectroniques ayant pour objet de rechercher des renseignements intressant la scurit nationale, la sauvegarde des lments essentiels du potentiel scientifique et conomique de la France, ou la prvention du terrorisme, de la criminalit et de la dlinquance organises et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application de larticle L. 212-1 . Concrtement, cest le Premier ministre qui, sur la base dune demande crite et motive manant dun des ministres dont dpendent les six services de renseignement, accorde lautorisation dexcuter une coute tlphonique. Pralablement, il doit solliciter lavis de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS) (cf. infra). Une fois lautorisation dlivre, cest le Groupement interministriel de contrle (GIC), rattach aux services de Matignon, qui va procder lcoute. Si la procdure est assez simple, le champ dinvestigation est, en pratique, limit dans la mesure o le lgislateur a souhait viter tout usage abusif. Ainsi larticle L. 241-2 du code de la scurit intrieure dispose que les interceptions de scurit ne peuvent tre autorises qu titre exceptionnel . En sus, le lgislateur a pos des exigences prcises en matire de dlais, de personnes susceptibles de mettre en uvre ce dispositif, de motifs et de motivation des demandes.

(1) Ordonnance n 2012-351 du 12 mars 2012 relative la partie lgislative du code la scurit intrieure.

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Ainsi, les interceptions cessent de plein droit au bout de quatre mois, moins quelles ne soient renouveles dans les mmes conditions de fond et de forme. Ce dlai, relativement court, conduit un rexamen complet de la situation dans les meilleurs dlais. En outre, seuls certains services dpendant des ministres de la Dfense, de lIntrieur ou de celui en charge des douanes peuvent obtenir lautorisation de procder des coutes. Au demeurant, lune des fonctions de la CNCIS consiste justement vrifier que le service demandeur a t dment habilit par son ministre et bnficie bien de quotas dinterceptions. De plus, les interceptions doivent rpondre lun des cinq motifs figurant dans la loi et sur lesquels la CNCIS exerce l encore un contrle minutieux. Par exemple, lorsque la scurit nationale est invoque, la personne vise par lcoute doit elle-mme, par ses agissements, constituer une menace directe ou indirecte, actuelle ou future, contre celle-ci. Il ne saurait donc tre question de violer la vie prive dune personne qui, ne portant nullement atteinte la scurit nationale, disposerait dinformations potentiellement utiles pour les services de renseignement. La mme extrme prudence simpose lorsque le motif de prvention du terrorisme est invoqu. Dans ce domaine, la dfinition retenue par la CNCIS est celle du droit pnal : la commission intentionnelle dactes en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur. Ds lors, la surveillance de mouvements extrmistes ne relvera pas ncessairement de la prvention du terrorisme. Comme lindique la CNCIS dans son 20e rapport, le proslytisme religieux, comme lexpression dopinions extrmes, ds lors quelles ne tombent pas sous le coup de la loi, ne justifient pas, en tant que tels, une demande dinterception, sils ne comportent aucune menace immdiate pour lordre public rpublicain, matrialise par exemple par un appel ou un encouragement la violence (1). Pour cette autorit administrative indpendante, la motivation de la demande doit rpondre trois critres : elle doit tre suffisante, pertinente et sincre. Le service doit ainsi identifier prcisment la cible et son implication personnelle dans des agissements en rapport avec le motif avanc. Il sagit alors de permettre la CNCIS dvaluer la proportionnalit entre latteinte projete la vie prive et la gravit de la menace. Le respect de ce principe peut dailleurs la conduire rclamer que certaines parties strictement prives des conversations soient exclues des transcriptions rsultant de linterception de scurit. La Commission vrifie galement que la demande ne poursuit pas dautres buts que celui de la prvention. Enfin, le principe de subsidiarit lamne sassurer quaucun autre moyen moins intrusif ne pourrait permettre de parvenir un rsultat quivalent.

(1) 20e rapport de la CNCIS, La Documentation Franaise, 2012, p. 52.

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Ds lors, une motivation ne rpondant pas ces critres encourt lavis dfavorable de la CNCIS. Et de fait, cette dernire dplore rgulirement le manque initial dinformations qui, communiques ultrieurement, conduisent en fin de compte un avis favorable, ou encore les dmonstrations peu concluantes de limplication directe dune personne dans des agissements fondant la requte. Toutefois, mme si les services sont parfois amens prciser leur argumentation initiale, le rejet dfinitif des demandes est relativement rare. En 2011, sur 6 396 sollicitations, 55 seulement ont reu un avis dfavorable. En tenant compte des recommandations dinterruption dinterceptions adresses au Premier ministre ou aux services dans le cadre du contrle continu de la CNCIS, seules 99 de ces interceptions nont pu tre ralises ou poursuivies en 2011 (1). Lexistence dun quota dinterceptions simultanes (2) semble plus problmatique. En effet, en application de larticle L. 242-2 du code de la scurit intrieure, le nombre dinterceptions de scurit simultanes est limit par un arrt du Premier ministre. En 2009, il stablissait 1 840 (3), rparties entre les ministres de la Dfense, du Budget et de lIntrieur, ce dernier bnficiant de prs de 79 % du total. Le lgislateur avait souhait, par linstauration de ce contingent, prserver le caractre exceptionnel de telles interceptions et, par l mme, les liberts publiques. Sa mise en uvre visait galement inciter les services interrompre le plus rapidement possible les coutes devenues inutiles, afin de pouvoir en solliciter de nouvelles. Certes, ce contingent a augment au fil des annes, afin de sadapter la diversification et la multiplication des moyens tlphoniques utiliss par les personnes cibles. Il est pass en dix-huit ans de 1 180 1 840. Toutefois, cette croissance rgulire na pas t proportionne lvolution des moyens techniques. En effet, si lon considre que le nombre de lignes de tlphones mobiles est pass, selon les chiffres de lARCEP, de 280 000 en 1994 plus de 63,1 millions en 2010, et que dautres outils de communication, comme les messageries lectroniques, ont paralllement connu un essor considrable, il est clair que le quota tel quil avait t originellement apprhend ntait plus adapt. Dans un certain nombre de cas, il tait devenu ncessaire dintercepter plusieurs moyens de tlcommunication pour une seule et mme personne cible. Ainsi, en 2008, le nombre dindividus faisant lobjet dune telle surveillance avait diminu de moiti par rapport aux annes 1990. La CNCIS a donc dcid, par une dlibration du 9 octobre 2008, de redfinir ce contingent comme le nombre maximal de personnes cibles, et non plus comme celui des lignes tlphoniques ou autres moyens de correspondance places sous coute. Ce sont donc aujourdhui 1 840 individus et non plus 1 840 moyens de communication qui peuvent tre suivis simultanment par le biais dune interception de lensemble de leurs moyens dchanges lectroniques (tlphones, mail, fax, etc.). Cette interprtation a permis
(1) 20e rapport de la CNCIS, op. cit, p. 55. (2) Il sagit du nombre maximal dinterceptions pouvant tre lgalement ralises un instant donn. (3) 20e rapport de la CNCIS, op. cit, p. 50.

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dadapter le dispositif de quota la ralit de pratiques communicationnelles en pleine mutation. La CNCIS y voit une volution fructueuse en vue de prvenir toute augmentation du contingent court et moyen terme. Pourtant, certains services ont fait part la mission du nombre trop restreint dinterceptions simultanes dont ils peuvent bnficier. Elle invite en consquence le gouvernement relever significativement le quota aujourdhui en vigueur.
2. Linutile complexit des deux systmes de rquisitions des donnes techniques de connexion

Les services de renseignement peuvent galement obtenir communication des donnes techniques de connexion des personnes quils surveillent les fameuses fadettes . En effet, la loi du 23 janvier 2006 a introduit, au sein du code des postes et des communications lectroniques, un article L. 34-1-1 qui permet aux personnes habilites dexiger des oprateurs de communications lectroniques la transmission de donnes techniques relatives lidentification des numros dabonnement ou de connexion des services de communications lectroniques, au recensement de lensemble des numros dabonnement ou de connexion dune personne dsigne, aux donnes relatives la localisation des quipements terminaux utiliss ainsi quaux donnes techniques relatives aux communications dun abonn portant sur la liste des numros appels et appelants, la dure et la date des communications (1). En dautres termes, cette disposition permet, mais uniquement dans le cadre de la lutte anti-terroriste, davoir connaissance des donnes figurant sur les factures dtailles (identit des personnes entres en communication, date et dure de lchange), de localiser un tlphone portable ou un ordinateur, mais aussi de connatre les donnes de connexion Internet (numro de protocole, date et dure des connexions). Ce dispositif, initialement prvu titre provisoire (2), a t prolong jusquau 31 dcembre 2015 par la loi du 21 dcembre 2012 (3). Si les services nont accs, dans ce cadre, quaux donnes de connexion, et non au contenu des communications, cet outil savre extrmement prcieux pour le recueil de renseignements en matire de lutte antiterroriste. Comme lindique dailleurs la CNCIS dans son rapport de 2007, lcoute de la teneur des conversations des individus suspects de terrorisme, lesquels sont par dfinition mfiants et prudents lorsquils communiquent entre eux, est moins intressante dun point de vue oprationnel que le recueil des " donnes
(1) Article 6 de la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers. (2) Larticle 32 de la loi du 23 janvier 2006 prcite prvoyait initialement que ces dispositions ntaient applicables que jusquau 31 dcembre 2008. La loi n 2008-1245 du 1er dcembre 2008 visant prolonger lapplication des articles 3,6 et 9 de la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers a prorog de quatre ans cette application, soit jusquau au 31 dcembre 2012. (3) Loi n 2012-1432 du 21 dcembre 2012 relative la scurit et la lutte contre le terrorisme.

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techniques " de ces communications (1). La rquisition de ces donnes constitue par ailleurs une dmarche beaucoup moins intrusive pour la vie prive que la pratique des coutes tlphoniques. Leur mise en uvre doit suivre une procdure originale labore par le lgislateur en 2006. Cest une personnalit qualifie, nomme par la CNCIS, qui assure un contrle de lgalit a priori des demandes de rquisition. Elle vrifie lexistence dune habilitation spciale pour les agents lorigine de la sollicitation, la motivation de la requte, sa vocation exclusivement prventive, limplication de la personne vise dans des projets terroristes, la proportionnalit et la ncessit de cette procdure. La CNCIS intervient quant elle a posteriori et peut tout moment procder des contrles relatifs aux oprations de communication des donnes techniques (2). Les rquisitions des donnes techniques de connexion sinscrivent dans un cadre encore plus strict que les interceptions de scurit puisque seule la prvention du terrorisme justifie que les services y recourent. Par ailleurs, seuls les agents individuellement dsigns et dment habilits des services de police et de gendarmerie nationales spcialement chargs de ces missions (3) sont en mesure dy procder. En pratique, un arrt fixe la liste des instances concernes (4) et, pour ce qui touche aux services de renseignement stricto sensu, seule la sous-direction antiterroriste de la Direction centrale du renseignement intrieur dispose de cette facult. De fait, le contrle exerc par la personnalit qualifie, comme celui de la CNCIS, savre pointilleux. En effet, comme lindique son 19e rapport, des demandes ont t dfinitivement rejetes en ce que les vrifications effectues montraient que les mesures sollicites relevaient dinvestigations judiciaires, ou que les objectifs recherchs ne portaient pas sur des faits susceptibles de recevoir la qualification de terrorisme, mais plutt datteintes la scurit nationale ou dactes relevant de la criminalit et de la dlinquance organise (5). La CNCIS tire dailleurs un constat identique dans son 20e rapport. Cependant, en dpit de ces rserves, seules 229 demandes ont t rejetes sur 161 662 requtes examines entre 2008 et 2011. En prenant en considration quatre annes pleines (2008, 2009, 2010 et 2011), lanne 2011 a marqu, aprs une augmentation rgulire du nombre des demandes prsentes par les services, un spectaculaire retournement de tendance. La personnalit qualifie a en effet enregistr 11 635 sollicitations de moins que lanne prcdente. Cette tendance sest poursuivie en 2012, si bien que le total des demandes prsentes devrait tre infrieur 30 000.
(1) CNCIS, 16e rapport, 2007, p. 29. (2) Article L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques. (3) Article L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques. (4) Arrt du 7 mai 2012 pris pour lapplication de larticle 33 de la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers. (5) CNCIS, 19e rapport dactivs, anne 2010, p. 41.

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En revanche, le Groupement interministriel de contrle a trait, entre le 1er aot 2011 et le 31 juillet 2012, prs de 197 000 demandes sur le fondement de larticle L. 244-2 du code de la scurit intrieure qui rgit le second systme de rquisitions des donnes techniques (1). Cet article permet lensemble des services de renseignement de solliciter ces donnes auprs des oprateurs tlphoniques et des fournisseurs daccs Internet. En effet, outre le fait que la demande ralise obit une procdure de contrle distincte de celle prcdemment dcrite et quelle ne fait pas intervenir la personnalit qualifie, elle nest possible que dans un cadre prparatoire une interception de scurit. Elle doit donc rpondre lun des cinq motifs susceptibles dtre mis en avant pour obtenir une interception de scurit et peut tre mise en uvre par les six services de renseignement. Au regard de ces chiffres compars et des tendances qui viennent dtre releves, lexistence de deux procdures apparat la mission comme problmatique. En effet, certains services, comme la DCRI, peuvent se faire communiquer les mmes donnes selon deux rgimes juridiques distincts. Or, il savre que la distinction est parfois difficile tablir, les objectifs poursuivis se recoupant partiellement. Il arrive ainsi que des donnes techniques acquises par le biais de la rquisition prvue larticle L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques dbouchent, de fait, sur une interception de scurit. Se pose donc la question de lunification du rgime de ces interceptions et de la communication des donnes techniques de connexion. La mission a ainsi pris bonne note de lengagement du ministre de lIntrieur, lors de la discussion en sance publique, le 27 novembre 2012, du projet de loi relatif la scurit et la lutte contre le terrorisme, duvrer la runification des deux systmes de recueil de donnes, travail auquel le Parlement [sera] troitement associ . Par ailleurs, lutilisation de procdures denregistrement et doutils informatiques distincts nuit lefficacit des services. Au-del, lextension des possibilits de rquisition administrative de donnes techniques aux autres instances de renseignement, et pour lensemble des motifs prvus pour les interceptions de scurit, pourra tre envisage.

(1) Ce chiffre atteste dune notable stabilit par rapport aux annes antrieures. 180 000 dentre elles portaient sur des mesures didentification, 3 900 sur des mesures de dtails de trafic et 13 000 avaient pour objet des prestations spcifiques comme lhistorique dun identifiant ou lidentification dune cellule.

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LAFFAIRE DES FADETTES DE LA DCRI En application des articles 20 et 22 de la loi de juillet 1991 relative aux interceptions de scurit (1), les services de renseignement avaient pris lhabitude dadresser directement leurs rquisitions de donnes techniques aux oprateurs tlphoniques sans passer par lintermdiaire du GIC. Or, en juillet 2009, Jean-Louis Dewost, prsident de la CNCIS, adresse une recommandation au Premier ministre pour demander que les oprateurs tlphoniques ne rpondent plus directement aux services de police. Sa requte est appuye par le gnral Baillet, directeur du GIC, selon lequel les services doivent passer par son organisme pour obtenir des fadettes . En raction, les services se mobilisent et obtiennent que soit publie sous la signature du directeur de cabinet du Premier ministre une premire circulaire date du 17 fvrier 2010. Celle-ci signale que les dispositions de la loi de 1991 ne concernent pas les prestations demandes dans le cadre de larticle 20 [(soit pour la dfense des intrts nationaux )] qui peuvent tre recueillies auprs des oprateurs par les ministres de lIntrieur et de la Dfense . En consquence, trois fonctionnaires de la DCRI se voient habilits traiter directement avec les oprateurs par le directeur du cabinet du ministre de lIntrieur qui adresse en ce sens un courrier aux entreprises concernes. Le 13 septembre 2010, Le Monde accuse la DCRI davoir cherch identifier la source des informations quil a publies sur laffaire dite Woerth-Bettencourt en se procurant les fadettes de David Snat, correspondant prsum de lauteur de larticle incrimin. Une plainte contre X pour violation du secret des sources sera ensuite dpose par le quotidien. Le directeur gnral de la Police nationale, Frdric Pchenard, confirme alors dans un communiqu que des vrifications sur les fadettes de David Snat ont t ralises au titre de larticle 20 de la loi de 1991 dans le cadre de sa mission de protection de la scurit des institutions , et il voque la consultation de la personnalit qualifie de la CNCIS. Pourtant, ds le lendemain, Rmi Rcio, dlgu gnral de la CNCIS, conteste cette version. ses yeux, larticle 20 a t utilis mal propos, il a trait des oprations techniques et na pas vocation sintresser des cas particuliers , tandis que la personnalit qualifie de la CNCIS nagit quen matire de lutte antiterroriste. Si Rmi Rcio a raison de signaler que la procdure de la personnalit qualifie ne saurait tre invoque en la matire, ce stade du scandale, la question demeure de savoir si laccs aux fadettes de David Snat correspondait la dfense dun intrt national. Si cest le cas, la procdure mise en uvre tait lgale au regard des articles 20 et 22 ainsi que de la circulaire Faugre du 17 fvrier, que publie dailleurs fort opportunment pour la DCRI le Canard enchan dans son dition du 29 septembre 2010. Face la polmique suscite, les services du Premier ministre publient, dbut octobre, une seconde circulaire prcisant que larticle 20 de la loi de 1991 sur les interceptions de scurit ne peut tre invoqu pour recueillir des donnes personnelles . Ds lors, plus aucun des trois fonctionnaires de la DCRI ne peut sadresser directement aux oprateurs tlphoniques. Or, on apprendra par la suite que la demande ne portait pas sur les fadettes de David Snat, mais sur celles du journaliste Grard Davet. Cet lment ouvre un autre dbat autour de la violation du secret des sources qui laisse pendant le premier concernant ladquation dune enqute sur David Snat avec la dfense des intrts nationaux. Cet pisode aura nanmoins permis dillustrer le caractre problmatique de lexistence de deux rgimes distincts en matire de rquisition de donns techniques.

(1) Article 22 devenu larticle L. 244-2 du code de la scurit intrieure.

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3. Limportance stratgique des fichiers

Les services de renseignement disposent videmment de fichiers pour archiver leurs donnes et exploiter au mieux le fruit de leurs investigations. Comme lautorise le III de larticle 26 de la loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts (1), les textes portant cration de ces fichiers ont t dispenss de publication par un dcret du 27 juin 2008 (2). La DCRI met ainsi en uvre un fichier relatif la centralisation du renseignement intrieur pour la scurit du territoire et des intrts nationaux (CRISTINA), propos duquel la CNIL a prononc un avis favorable avec rserves (3), tandis que la DGSE dispose de deux fichiers : lun est intitul fichier de la DGSE et lautre fichier du personnel de la DGSE . La DRM peut quant elle recourir un fichier de personnes trangres. Aucune information nest disponible sur les fichiers tenus par la DPSD. Les dcrets relatifs ces fichiers nayant pas t publis, et lavis de la CNIL ne faisant pas tat de la teneur de ses rserves, ce sont l les seules informations dont dispose la mission. Au-del des bases de donnes quils tablissent eux-mmes, les services de renseignement sont autoriss par la loi accder dautres fichiers administratifs. Ainsi, les agents individuellement dsigns et dment habilits des services de police et de gendarmerie nationales peuvent-ils pour les besoins de la prvention et de la rpression des atteintes lindpendance de la Nation, lintgrit de son territoire, sa scurit, la forme rpublicaine de ses institutions, aux moyens de sa dfense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et ltranger et aux lments essentiels de son potentiel scientifique et conomique et des actes de terrorisme (4), accder : au fichier national des immatriculations (FNI), au systme national de gestion du permis de conduire (SI-FAETON), au systme de gestion des cartes nationales didentit (CNI), au systme de gestion des passeports (TES), au systme informatis de gestion des dossiers des ressortissants trangers en France (AGDREF 2),
(1) Certains traitements mentionns au I et au II peuvent tre dispenss, par dcret en Conseil dtat, de la publication de lacte rglementaire qui les autorise ; pour ces traitements, est publi, en mme temps que le dcret autorisant la dispense de publication de lacte, le sens de lavis mis par la commission. (2) Dcret n 2008-631 du 27 juin 2008 portant modification du dcret n 91-1051 du 14 octobre 1991 relatif aux fichiers grs par les services des renseignements gnraux et du dcret n 2007-914 du 15 mai 2007 pris pour lapplication du I de larticle 30 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978. (3) Dlibration n 2008-177 du 16 juin 2008 portant avis sur le projet de dcret portant cration au profit de la direction centrale du renseignement intrieur dun traitement automatis de donnes caractre personnel dnomm CRISTINA . (4) Article L. 222-1 du code de la scurit intrieure.

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aux donnes relatives aux personnes trangres dont lentre sur le territoire a t refuse loccasion du franchissement de la frontire (FNAD, fichier des non admis) et celles dont la dlivrance dun visa a t refuse (VISABIO). Si les agents dment habilits de la DCRI y ont accs, ils peuvent uniquement consulter les donnes quils contiennent. Il nest donc pas possible den extraire des informations et de les interconnecter avec les donnes des fichiers propres aux services. Les structures de renseignement dpendant du ministre de la Dfense peuvent galement procder leur consultation, mais seulement dans le cadre daffaires relevant de la prvention du terrorisme (1). La DCRI et la DGSE sont dailleurs confrontes une limitation similaire dans leur accs aux fichiers relatifs aux dplacements internationaux (2). La mission comprend mal de telles restrictions et suggre donc que soit examine la possibilit dlargir lensemble du champ de comptences des deux grands services de renseignement la consultation de ces fichiers. Par ailleurs, les services de renseignement ont thoriquement accs aux donnes relatives aux dplacements internationaux, notamment ariens, des personnes. Deux types de donnes sont collects par les transporteurs ariens : les donnes API (advanced passenger information system), qui portent sur lidentit des passagers et les informations relatives au document de voyage utilis passeport, carte nationale didentit, visa, carte dembarquement , et les donnes PNR (passenger name record), beaucoup plus riches et plus utiles en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme. Les donnes PNR sont recueillies, par les compagnies ariennes, au moment de la rservation du vol, contrairement aux donnes API, qui le sont seulement au moment de lenregistrement du passager laroport. Les donnes PNR permettent donc, en thorie, danticiper les dplacements dune personne identifie par les services de renseignement. Par ailleurs, elles comportent des informations plus oprationnelles : les dates du voyage, litinraire complet, le nombre et le poids maximal des bagages, les donnes relatives au moyen de paiement utilis, le contact dans le pays darrive, les prfrences alimentaires ou lventuel handicap du passager. En France, les donnes API sont enregistres au sein du fichier des passagers ariens (FPA), auxquels les services de renseignement du ministre de lIntrieur comme de la Dfense ont accs en application de larticle L. 232-2 du code de la scurit intrieure. Ce fichier peut notamment faire lobjet dune interconnexion avec le fichier des personnes recherches (FPR). Au-del de lintrt limit que prsentent les donnes API, il semble que cette interconnexion ne donne que peu de rsultats, du fait derreurs dans la saisie des donnes. En outre, les vols intra-communautaires ne sont pas concerns par le fichier des
(1) Article L. 222-1 du code de la scurit intrieure. (2) Article L. 232-2 du code de la scurit intrieure.

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passagers ariens et, dans les faits, seuls les passagers destination ou en provenance de trente et un pays sensibles font lobjet dune surveillance minimale par ce biais. Ainsi, si une personne se rend dans un pays sensible en faisant escale en Europe ou dans un pays ne faisant pas partie des destinations sensibles, les services de renseignement nen sont pas informs. Au contraire, lanalyse des donnes PNR tablies par chaque compagnie arienne semble avoir fait la preuve de son efficacit, notamment en GrandeBretagne, premier pays europen avoir mis en place une plateforme de collecte de ces donnes. Le droit franais permet, depuis 2006, de collecter, auprs des transporteurs, les donnes PNR. En effet, larticle L. 232-1 du code de la scurit intrieure, qui trouve son origine dans la loi du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme, permet au ministre de lIntrieur de disposer dun fichier collectant les donnes relatives aux passagers et enregistres dans les systmes de rservation et de contrle des dparts lorsquelles sont dtenues par les transporteurs ariens, maritimes ou ferroviaires . Ce fichier doit galement faire lobjet dune interconnexion avec le fichier des personnes recherches. Toutefois, le dispositif technique de collecte de ces donnes na pas encore t dvelopp, vraisemblablement du fait de son cot budgtaire, si bien que cette disposition lgale, pourtant indispensable, nest pas applique. Ds lors, la mission ne peut quencourager dune part, le dveloppement dune plateforme PNR tel quelle est prvue par la loi et dautre part, la modernisation du fichier des personnes recherches, dont le caractre techniquement obsolte ne semble pas permettre les interconnexions envisages. Enfin, les services nont pas accs aux fichiers des antcdents judiciaires, sauf en matire denqutes administratives pralables au recrutement ou lhabilitation de personnes (1). Il est difficilement comprhensible que cette facult leur soit dnie alors mme que ces fichiers sont susceptibles de fournir un certain nombre de renseignements utiles sur le pass judiciaire des personnes. Dans la mme perspective, linterdiction qui leur est faite de consulter les fichiers utiliss par la police et la gendarmerie en matire de scurit publique savre tout aussi surprenante. Dans les faits, les agents des services de renseignement accdent vraisemblablement ces bases de donnes par des voies dtournes et en dehors de tout cadre lgal. Il semble opportun de lgaliser et dencadrer ces pratiques qui apparaissent tout fait lgitimes (cf. infra). La loi nattribue donc que de maigres moyens aux services de renseignement, notoirement insuffisants eu gard la ralit de leur action quotidienne. Les services spcialiss sont ds lors contraints de sexposer des risques importants pour continuer remplir leur mission dans des conditions optimales.

(1) Article L. 234-1 du code de la scurit intrieure.

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C. DES MENACES PRCISES QUI FRAGILISENT LACTION DES SERVICES

Le temps est rvolu o ltat et ses administrations pouvaient se soustraire aux juridictions administratives, nationales voire internationales, ou lacuit des mdias. Les caractristiques qui sont aujourdhui celles de notre systme dmocratique impliquent dsormais lexistence de contre-pouvoirs aux larges prrogatives qui menacent les services de renseignement en raison de la prcarit du cadre juridique dans lequel ceux-ci agissent.
1. Demain, une condamnation de la CEDH ?

Consciente des contraintes induites par la scurit intrieure et extrieure des nations occidentales, la Cour europenne des droits de lHomme (CEDH) a admis, dans larrt Klass c. Allemagne du 9 septembre 1978, limprieuse ncessit, pour les tats dmocratiques, de disposer de services de renseignement efficaces : Les socits dmocratiques se trouvent menaces de nos jours par des formes trs complexes despionnage et par le terrorisme, de sorte que ltat doit tre capable, pour combattre efficacement ces menaces, de surveiller en secret les lments subversifs oprant sur son territoire. Pareille dcision sinscrit en ralit en conformit avec larticle 8, alina 2, de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales, qui permet de droger au droit au respect de la vie prive et familiale, du domicile et des correspondances : Il ne peut y avoir ingrence dune autorit publique dans lexercice de ce droit que pour autant que cette ingrence est prvue par la loi et quelle constitue une mesure qui, dans une socit dmocratique, est ncessaire la scurit nationale, la sret publique, au bien-tre conomique du pays, la dfense de lordre et la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale, ou la protection des droits et liberts dautrui. Latteinte aux droits et liberts, si elle est envisageable, doit donc tre lgitime, ncessaire et proportionne au but poursuivi. Si lingrence doit tre prvue par la loi , pour la CEDH, une telle obligation ne signifie pas ncessairement quun texte de valeur lgislative doive prvoir lintrusion en question. En effet, la Cour analyse la loi au sens large : un cadre jurisprudentiel peut ainsi suffire. Plus encore que lexistence formelle dune loi, cest la qualit de la norme qui importe. Celle-ci doit en effet rpondre deux autres critres : laccessibilit et la prvisibilit. Il importe ainsi que la loi en question soit accessible au citoyen. cet gard, la publication au Journal officiel suffit. La CEDH a galement jug que la possibilit daccder la loi par Internet rpondait cette exigence 1. Laccessibilit ne relve cependant pas uniquement du champ matriel, mais aussi intellectuel : des dispositions trop vagues ou imprcises ne sauraient tre considres comme recevables (2).
(1) CEDH, Kennedy c. Royaume-Uni, 18 mai 2010. (2) CEDH, Amann c. Suisse, 16 fvrier 2000.

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Par ailleurs, daprs la jurisprudence de la CEDH, la prvisibilit ne saurait signifier quil faille permettre quelquun de prvoir si et quand ses communications risquent dtre interceptes par les autorits, afin quil puisse rgler son comportement en consquence. Nanmoins, la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer tous de manire suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions elle habilite la puissance publique oprer pareille atteinte secrte, et virtuellement dangereuse, au droit au respect de la vie prive et de la correspondance (1) . Lexigence de prcision qui dcoule de la prvisibilit de la loi est renforce ds lors que les atteintes aux droits et liberts sont consquentes. Cest particulirement le cas lorsque les moyens dinvestigation mis en uvre le sont de faon secrte : Puisque lapplication de mesures de surveillance secrte des communications chappe au contrle des intresss comme du public, la loi irait lencontre de la prminence du droit si le pouvoir dapprciation accord lexcutif ne connaissait pas de limites. En consquence, elle doit dfinir ltendue et les modalits dexercice dun tel pouvoir avec une nettet suffisante compte tenu du but lgitime poursuivi pour fournir lindividu une protection adquate contre larbitraire (2). La sophistication croissante des moyens technologiques de surveillance conduit galement la CEDH souhaiter que la loi soit particulirement prcise, pour viter les abus (3). Labsence de garanties suffisantes contre ceux-ci peut galement justifier une condamnation par la CEDH. Il sensuit que la loi doit indiquer les catgories de personnes susceptibles de faire lobjet de moyens spciaux dinvestigation ainsi que les cas dans lesquels la mise en uvre de ces moyens est possible, mais elle doit aussi exposer les procdures dautorisation et de contrle adquates. La CEDH avait ainsi jug, dans larrt Klass prcit, que le respect de la Convention implique, entre autres, quune ingrence de lexcutif dans les droits dun individu soit soumise un contrle efficace que doit normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir judiciaire car il offre les meilleures garanties dindpendance, dimpartialit et de procdure rgulire. Labsence de garanties suffisantes a dailleurs abouti la condamnation de la Roumanie (4). La CEDH formulait divers griefs la procdure roumaine dinterceptions de scurit : tout dabord, celles-ci pouvaient tre ralises sur simple autorisation du procureur, non indpendant du pouvoir excutif, et sans limite de temps ; par ailleurs, ces autorisations ne faisaient lobjet daucun contrle a priori de la part dun juge ou dune autorit indpendante, doffice ou la demande de la personne surveille ; en outre, aucun contrle a posteriori du bien-fond des interceptions ntait possible ; enfin, la loi ne prvoyait aucune disposition pour prserver lintgrit des enregistrements ni, ensuite, pour encadrer leur destruction ultrieure.

(1) CEDH, Malone c. Royaume Uni, 2 aot 1984. (2) Id. (3) CEDH, Uzun c. Allemagne, 2 septembre 2010. (4) CEDH, Popescu c. Roumanie (n 2), 26 avril 2007.

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En France, les services de renseignement, faute de textes lgislatifs adapts certains aspects de leurs activits, sont parfois contraints dagir en dehors de tout cadre juridique. En effet, la scurit nationale et la lutte antiterroriste peuvent justifier la mise en uvre de moyens spciaux dinvestigation dont lusage nest pas encore autoris par la loi en dehors du cadre judiciaire. Or, les mthodes auxquelles il est recouru sont, par nature et par ncessit, attentatoires aux droits et liberts. Les interceptions de communication, la sonorisation de lieux et la fixation dimages constituent une violation du droit au respect de la vie prive, de mme que la golocalisation dun tlphone ou dun vhicule. Mme si ces moyens sont lgitimement mis en uvre, il est parfaitement anormal, dans un tat de droit, que des atteintes aux droits et liberts puissent survenir en dehors de tout cadre juridique. De faon concrte, la France risque en permanence de se voir condamne par la Cour europenne des droits de lHomme pour violation des dispositions de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales. Si aucun recours na, pour lheure, t form pour des faits relevant dune activit de renseignement, le risque dune condamnation est constant. Dailleurs, la France a dj t condamne pour la mise en uvre de moyens spciaux dinvestigation dans un cadre judiciaire. En matire dinterception des communications, la CEDH avait considr, dans larrt Kruslin c. France du 24 avril 1990, que le droit franais, crit et non crit, nindique pas avec assez de clart ltendue et les modalits dexercice du pouvoir dapprciation des autorits dans le domaine considr (1). Cest cette condamnation qui avait incit le gouvernement de Michel Rocard prparer une loi relative aux interceptions de scurit, adopte en juillet 1991. Le droit alors en vigueur manquait singulirement de prcision puisque la lgalit de ces interceptions de scurit reposait sur une simple interprtation trs large de larticle 81 du code de procdure pnale, autorisant le juge dinstruction procder tous les actes dinstruction quil estime utiles la manifestation de la vrit. La Cour de cassation y avait vu plusieurs reprises la base lgale dune facult laisse au juge dordonner une coute tlphonique et le droit interne sen tait alors content. Mais, comme lindiquait la CEDH, les coutes et autres formes dinterceptions des entretiens tlphoniques reprsentent une atteinte grave au respect de la vie prive et de la correspondance. Partant, elles doivent se fonder sur une loi dune prcision particulire. Lexistence de rgles claires et dtailles en la matire apparat indispensable, dautant que les procds techniques utilisables ne cessent de se perfectionner (2) . Si la Cour reconnaissait que ces coutes disposaient dune base juridique en droit franais, elle estimait

(1) CEDH, arrt Kruslin c. France du 24 avril 1990, considrant n 36. (2) Id.

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que le dispositif ntait pour autant pas assez prcis (1) et manquait de garanties au regard des exigences de larticle 8 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales. La France a galement t condamne plus rcemment par la CEDH, dans larrt Vetter c. France du 31 mai 2005, pour avoir procd, en 1997, la sonorisation dun appartement sans base juridique suffisamment prcise. Il apparat donc que le recours aux moyens spciaux dinvestigation mis en uvre par les services de renseignement en dehors du cadre judiciaire, comme les sonorisations de lieux privs ou la pose de balises sur un vhicule, peuvent sans aucun doute conduire une condamnation de la France par la CEDH, en labsence dune base juridique prcise. Or seul le lgislateur auquel il incombe, en application de larticle 34 de la Constitution, de fixer les rgles en matire de garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques , peut remdier rapidement ce vide juridique. La mission ly invite en lui suggrant de prendre notamment pour base lanalyse de la jurisprudence de la CEDH qui dfinit, en creux mais assez nettement, le contour dune future loi sur le renseignement (cf. infra). Cependant, les lacunes du cadre juridique ne constituent pas la seule menace laquelle sont confronts les services de renseignement ; les mdias, en ce quils obissent une logique de transparence, mettent aussi parfois en pril consciemment ou non leur activit, voire les agents eux-mmes.
2. Lanonymat des agents malmen par les mdias

En dpit des dispositions contenues dans la LOPPSI (2), les personnels des services de renseignement sont aujourdhui particulirement exposs, tant au plan juridique, par la mise en jeu de leur responsabilit pnale (cf. infra), quau plan fonctionnel, par la divulgation trop frquente, par les mdias, de leur identit ou de leurs modes opratoires. Lambition de la loi de 2011 tait de normaliser une pratique habituelle des services qui conduit les agents recourir une fausse identit. En effet, la nature de leurs activits les contraint travailler dans la plus grande discrtion.
(1) Cf. considrant n 35 : Surtout, le systme noffre pas pour le moment des sauvegardes adquates contre divers abus redouter. Par exemple, rien ne dfinit les catgories de personnes susceptibles dtre mises sous coute judiciaire, ni la nature des infractions pouvant y donner lieu ; rien nastreint le juge fixer une limite la dure de lexcution de la mesure ; rien non plus ne prcise les conditions dtablissement des procs-verbaux de synthse consignant les conversations interceptes, ni les prcautions prendre pour communiquer intacts et complets les enregistrements raliss, aux fins de contrle ventuel par le juge - qui ne peut gure se rendre sur place pour vrifier le nombre et la longueur des bandes magntiques originales et par la dfense, ni les circonstances dans lesquelles peut ou doit soprer leffacement ou la destruction desdites bandes, notamment aprs non-lieu ou relaxe. Les renseignements donns par le Gouvernement sur ces diffrents points rvlent au mieux lexistence dune pratique, dpourvue de force contraignante en labsence de texte ou de jurisprudence. (2) Loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure.

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Avant lentre en vigueur de ce texte, seuls les policiers, les gendarmes et agents des douanes spcifiquement habilits pouvaient, dans le cadre dune infiltration, faire usage dune fausse identit ou dune identit demprunt (1). Si les personnels de certains services de renseignement pouvaient galement recourir de manire lgale une fausse identit, une telle pratique ntait toutefois envisageable que dans un cadre judiciaire. Larticle L. 2371-1 du code de la dfense a donc introduit la possibilit, pour les agents des services agissant dans un cadre administratif, de faire usage dune fausse identit ou dune identit demprunt. Toutefois, il soumet cette facult deux conditions : dune part, elle ne peut tre mise en uvre que pour lexercice dune mission intressant la dfense et la scurit nationale ; ensuite, elle sexerce sous lautorit dun agent charg de superviser ou de coordonner la mission donnant lieu lutilisation dune fausse identit. La LOPPSI a galement cr, au sein dune section particulire du code pnal intitule Des atteintes aux services spcialiss de renseignement , une infraction protgeant spcifiquement lidentit des personnels. Jusqualors en effet, ceux-ci devaient se contenter de larticle 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse, qui punit dune amende de 15 000 euros le fait de rvler, par quelque moyen dexpression que ce soit, lidentit des fonctionnaires de la police nationale, de militaires, de personnels civils du ministre de la dfense ou dagents des douanes appartenant des services ou units dsigns par arrt du ministre intress et dont les missions exigent, pour des raisons de scurit, le respect de lanonymat . Le rgime mis en place par le lgislateur en 2011 se veut nettement plus protecteur. Dune part, les peines prvues par le nouvel article 413-13 du code pnal sont plus lourdes puisquelles slvent 5 ans demprisonnement et 75 000 euros damende. En outre, si la rvlation dinformations a eu des consquences sur lintgrit physique des personnes concernes ou de leur famille, la sanction est aggrave : elle est porte 7 ans demprisonnement et 100 000 euros damende en cas datteinte lintgrit physique ou psychique, et 10 ans et 150 000 euros damende si la rvlation a entran la mort. Dautre part, le champ de cette nouvelle infraction est particulirement large. Elle vise la rvlation de lusage dune identit demprunt en application de larticle L. 2371-1 du code de la dfense (cf. supra), celle de lidentit relle de lagent, mais galement celle de son appartenance un service de renseignement. Par ailleurs, toute information qui pourrait conduire, directement ou indirectement , lidentification dun fonctionnaire est incrimine. Enfin, mme lorsque la rvlation intervient par imprudence ou ngligence, linfraction est punissable (2).
(1) Article 706-81 du code de procdure pnale et article 67 bis du code des douanes. (2) Toutefois, seules les personnes dpositaires de linformation en question par tat ou profession, ou en raison dune fonction ou dune mission temporaire ou permanente, peuvent voir leur responsabilit engage dans un tel cas.

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Si lon peut se fliciter de lexistence de celle-ci, sa mise en uvre et la ralit des poursuites engages lencontre des personnes qui dvoilent lidentit dagents des services suscitent certaines rserves quant lefficacit relle du dispositif ainsi institu. En effet, il ne semble pas que les infractions commises dans le cadre dune activit journalistique ou ditoriale soient poursuivies avec toute la rigueur quelles mritent au regard de la mise en danger des personnels. Ainsi, aucune condamnation na ce jour t prononce sur le fondement de cet article (1). Il faut souhaiter que lentre en vigueur, rcente, de cette incrimination explique elle seule une telle inertie. Par ailleurs, une seule affaire est actuellement en cours, qui concerne la rvlation de lidentit de deux agents de la DCRI par Olivia Recasens, Didier Hassoux et Christophe Labb dans leur ouvrage intitul Lespion du Prsident. Le 27 fvrier 2013, le tribunal correctionnel de Paris a dailleurs jug recevable, contre lavis du parquet, une question prioritaire de constitutionnalit portant sur linterdiction de rvler lidentit des personnels du mme service. La Cour de cassation devra donc se prononcer sur le renvoi de cette QPC devant le Conseil constitutionnel. Mais comment comprendre linaction du ministre de lIntrieur aprs la parution, dans la presse, de lidentit des agents de lantenne toulousaine de la DCRI la suite de laffaire Merah ? La mission dplore quaucune poursuite nait t engage cette occasion, tant pareille rvlation semble gravement porter atteinte la protection des personnels. Mais le problme auquel sont confronts les services de renseignement revt galement une origine interne. Il nest dsormais plus rare que danciens agents dcident de relater certains souvenirs de leur vie professionnelle antrieure dans des uvres journalistiques ou littraires (cf. encadr ci-aprs), alors mme quils sont, au mme titre que les personnels en poste, soumis au secret de la dfense nationale. Et si dans de tels cas les directions nhsitent pas saisir la justice, ce que la mission approuve pleinement, les dcisions des tribunaux, en revanche, ne se signalent pas toujours par leur cohrence. titre dexemple, la suite de la parution des mmoires de Pierre Martinet, le ministre de la Dfense avait port plainte en octobre 2005 contre son ex-fonctionnaire pour violation du secret de la dfense nationale . Lintress a dailleurs t condamn le 16 juin 2006 quinze mois de prison avec sursis et 5 000 euros damende. Mais, plus rcemment, Maurice Dufresse, ancien sous-directeur de la DGSE, a quant lui t relax en septembre 2012 pour la rvlation de lidentit de deux agents de la DGSE dans son livre Vingt-cinq ans dans les services secrets, lidentit de ces deux agents ayant t rvle par la presse avant la parution de louvrage en question. Cependant, une procdure est toujours en cours, le service estimant que louvrage viole de nombreuses reprises le secret de la dfense nationale.

(1) Rponse de la direction des affaires criminelles et des grces.

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Prcisons que le droit communautaire a priv la DGSE dun levier daction efficace, qui lui permettait de priver de leur retraite les agents se livrant des rvlations publiques (1).
QUELQUES OUVRAGES PUBLIS PAR DANCIENS DIRECTEURS OU MEMBRES DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT

DST Directeurs Roger WYBOT (propos recueillis par Philippe Bernert), Roger Wybot et la bataille pour la D.S.T., Paris, Presses de la Cit, 1975, 544 p. Jean ROCHET, Cinq ans la tte de la DST, 1967-1972, Paris, Plon, 1985, 339 p. Marcel CHALET et Thierry WOLTON, Les visiteurs de lombre, Paris, Grasset, 1990, 392 p. Yves BONNET, Contre-espionnage : mmoires dun patron de la DST, Paris, CalmannLvy, 2000, 555 p. Yves BONNET et Pascal KROP, Les grandes oreilles du Prsident, Paris, Presses de la Cit, 2004, 432 p. Policiers Daniel BURDAN et Jean-Charles DENIAU, DST : neuf ans la division antiterroriste, Paris, Robert Laffont, 1990, 396 p. ric MERLEN et Frdric PLOQUIN, Carnets intimes de la DST : trente ans au cur du contre-espionnage franais, Paris, Fayard, 2003, 462 p. Jean BAKLOUTI, Grandeur et servitudes policires, la vie dun flic, Nice, ditions du Bnvent, 2011, 604 p. DCRG Directeurs Jacques HARSTRICH et Fabrizio CALVI, RG : 20 ans de police politique, Paris, Calmann-Lvy, 1991, 280 p. Yves BERTRAND et ric BRANCA, Je ne sais rienmais je dirai (presque) tout, Paris, Plon, 2007, 226 p. Yves BERTRAND et Frdric PLOQUIN, Ce que je nai pas dit dans mes carnets, Paris, Fayard, 2009, 406 p. Philippe MASSONI, Histoires secrtes de la Rpublique, Paris, ditions de La Martinire, 2012, 286 p. Policiers Jean-Marc DUFOURG, Section manipulation : de lantiterrorisme laffaire Douc, Paris, Michel Lafon, 1991, 272 p. Patrick ROUGELET, RG, la machine scandales, Paris, Albin Michel, 1997, 263 p. Jean-Pierre POCHON, Les stores rouges : au cur de linfiltration et de larrestation dAction directe (1979-1982), Sainte-Marguerite-sur-Mer, ditions des quateurs, 2008, 284 p. Serge SAVOIE, RG : la traque dAction directe, Paris, Nouveau Monde, 2011, 272 p.

(1) CEDH, Apostolakis c/ Grce, 22 octobre 009, n39574/07.

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Service extrieur Directeurs Andr DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 1 : 2e bureau, Londres (19401941), Paris, Raoul Solar, 1947. Andr DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 2 : 10, Duke Street, Londres (le B.C.R.A), Paris, Raoul Solar, 1951. Andr DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 3 : Missions secrtes en France (novembre 1942-juin 1943), Paris, Plon, 1951. Alexandre de MARENCHES et Christine OCKRENT, Dans le secret des princes, Paris, Stock, 1986, 415 p. Pierre MARION, La mission impossible : la tte des services secrets, Paris, CalmannLvy, 1991, 260 p. Claude SILBERZAHN et Jean GUISNEL, Au Cur du secret. 1500 jours aux commandes de la DGSE (1989-1993), Paris, Fayard, 1995, 332 p. Pierre LACOSTE et Alain-Gilles MINELLA, Un amiral au secret, Paris, Flammarion, 1997, 221 p. Pierre MARION, Mmoires de lombre : un homme dans les secrets de ltat, Paris, Flammarion, 1999, 300 p. Agents Dominique PRIEUR et Jean-Marie PONTAUT, Agent secrte, Paris, Fayard, 1995, 264 p. Alain MAFART et Jean GUISNEL, Carnets secrets dun nageur de combat : du Rainbow Warrior aux glaces de lArctique, Paris, Albin Michel, 1999, 254 p. Dominique FONVIELLE et Jrme MARCHAND, Mmoires dun agent secret, Paris, Flammarion, 2002, 405 p. Pierre MARTINET et Philippe LOBJOIS, Un agent sort de lombre : DGSE, Service action, Paris, d. Priv, 2005, 385 p. Pierre MARTINET, De lombre la lumire, Paris, Priv, 2006, 163 p. Pierre SIRAMY et Laurent LGER, 25 ans dans les services secrets, Paris, Flammarion, 2010, 342 p. Thierry JOUAN, Une vie dans lombre, Monaco, d. du Rocher, 2013, 317 p. Patrick DENAUD, Le silence vous gardera, Paris, Les Arnes, 2013, 261 p. Tous services confondus Sbastien LAURENT (dir.), Les espions franais parlent : archives et tmoignages indits des services secrets franais, Paris, Nouveau Monde, 2011, 623 p.

Enfin, il faut galement de souligner que la rvlation de lidentit dun agent par les mdias saccompagne souvent de la publication dinformations dclassifies en violation du secret de linstruction. Cette publication survient parfois quelques jours seulement aprs la transmission au magistrat des informations dclassifies, intgres au dossier et donc consultables par les parties. Se trouvent ainsi rvles tant lidentit des agents que le service auquel ils appartiennent et leurs modes opratoires, autant de donnes susceptibles de les mettre en danger, ainsi que leurs familles. Si les sanctions pnales relatives au secret de la dfense nationale ne peuvent alors sappliquer, puisque les documents ont fait lobjet dune dclassification, celles relatives la violation du secret de linstruction pour les personnes qui concourent la procdure judiciaire , au recel du secret de linstruction pour les journalistes , et la violation du secret

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professionnel pour les avocats , devraient du moins ltre avec une plus grande fermet. La protection de lanonymat des personnels des services de renseignement ne constitue nullement quelque privilge exorbitant mais, bien au contraire, une absolue ncessit afin de ne pas exposer nos services des tentatives dingrence de la part de puissances ou dorganismes trangers. Le laxisme judiciaire aujourdhui constat lgard des mdias savre dautant plus problmatique quil saccompagne dun interventionnisme manifeste de la magistrature dans le monde secret des services de renseignement.
3. Lirrpressible qute des juges

Le monde judiciaire et le monde du renseignement apparaissent, au premier abord, inconciliables. Alors que le premier repose sur une exigence de transparence, le second attache naturellement un soin constant au secret de ses sources comme de ses oprations. On mesure alors linconfort de la situation des agents appels tmoigner ou qui voient leur responsabilit pnale engage. Pourtant, la loi (1) a institu un rgime de dposition spcifique aux personnels des services de renseignement. Dans le cadre de leurs activits, ils peuvent tre en effet les tmoins de la commission dune infraction et ds lors ultrieurement appels tmoigner. Afin de les protger, le lgislateur a labor un dispositif particulier. Cet ajustement dcoule du constat (2) de linadaptation des conditions de dpositions sous X , ou de celles qui permettent aux agents spcialement chargs de la lutte contre le terrorisme de dposer sous un numro dimmatriculation administrative qui prserve leur identit (3). Le nouvel article 656-1 du code de procdure pnale protge ainsi de plusieurs manires lidentit des personnels appels tmoigner dans le cadre dune procdure judiciaire : lidentit relle de lagent ne doit jamais apparatre au cours de cette procdure ; les questions susceptibles de lui tre poses ne doivent pas conduire ce que soit rvle son identit relle ; si lorganisation dune confrontation entre la personne suspecte et lagent est ncessaire, en raison des lments charge personnellement constats
(1) Article 27 de la loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure. (2) Le rapport n 2271 de M. ric Ciotti, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique de lAssemble nationale sur le projet de loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (janvier 2010), p. 188, recense une dizaine dagents de la DGSE contraints entre 1991 et 2009 de tmoigner sous leur identit relle. (3) Article 706-24 du code de procdure pnale, introduit par la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers.

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par ce dernier, un dispositif technique permettant dentendre le fonctionnaire distance et rendant sa voix non identifiable est utilis. Cependant, de laveu mme des personnes entendues par la mission, cette procdure spcifique de dposition semble extrmement malaise mettre en uvre. En effet, comment un juge dinstruction peut-il questionner lagent dun service de renseignement de faon suffisamment prcise pour apprcier la fiabilit de son tmoignage, mais de faon suffisamment floue pour viter la divulgation dlments susceptibles de permettre la personne suspecte de reconnatre son contradicteur ? Les confrontations, si elles rpondent aux exigences du procs quitable, sont en ralit difficiles organiser et, en pratique, lanonymat des personnels ne peut gure tre protg lorsquils sont conduits tmoigner devant un tribunal. Or, tel est de plus en plus frquemment le cas, souvent sur des dossiers la mise en uvre desquels les agents nont pas personnellement pris une part prpondrante. Quant la responsabilit pnale des fonctionnaires des services de renseignement, ces derniers bnficient, lorsquils recourent certains moyens daction, dimmunits prvues par la loi (1). Cependant, les agents qui agissent en dehors de tout cadre lgal (en raison de linexistence de celui-ci, comme il a dj t soulign maintes reprises) commettent, de fait, des actions constitutives dinfractions au regard du droit pnal. Car les ncessits oprationnelles les contraignent bel et bien perptrer de telles infractions : violation de la vie prive, intrusion dans des lieux privs et mme vol dun vhicule dplac quelques heures pour la pose dune balise GPS. Un ancien directeur dun service a ainsi indiqu la mission avoir franchi la ligne blanche de faon continue pendant toute la dure de ses fonctions. Or, lusage de ces moyens spciaux sans autorisation lgale est videmment susceptible dentraner la mise en jeu de la responsabilit pnale des agents ayant excut les ordres donns par leur suprieur. Car, ds lors que ceux-ci sont manifestement illgaux, rien ne saura prmunir ces personnels contre laction du juge pnal. En effet, le second alina de larticle 122-4 du code pnal dispose clairement que nest pas pnalement responsable la personne qui accomplit un acte command par lautorit lgitime, sauf si cet acte est manifestement illgal . Ainsi, plusieurs agents sont actuellement mis en examen pour des infractions commises dans le cadre de leurs fonctions sans que leur probit puisse en ralit tre conteste. Le constat nest pas nouveau. Par le pass, plusieurs affaires ont conduit mettre en jeu la responsabilit pnale des agents des services de renseignement. Dans le cadre du suivi du mouvement de mai 1968 par lancienne Direction de la surveillance du territoire (DST), un fonctionnaire du
(1) Cest notamment le cas pour lusage dune identit demprunt et des procdures dinfiltration. Pour les autres moyens daction dont disposent les services dans le cadre dune procdure judiciaire, lautorisation de la loi vaut drogation aux dispositions du code pnal : la sonorisation dun appartement, qui peut ncessiter la pose de matriels et donc leffraction dans un lieu priv, ne saurait tre constitutive dune infraction ds lors quelle respecte les conditions poses par la loi (article 706-96 du code de procdure pnale).

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service infiltr parmi les protestataires fut condamn par la Justice. Son chef de service dut solliciter une mesure de grce du Prsident de la Rpublique pour que le policier ne subisse pas la peine prononce son encontre (1). En outre, les directeurs de service ne sont pas labri de poursuites : dans le cadre de laffaire relative au pasteur Douc, le prfet de police de Paris ainsi que son directeur des Renseignements gnraux furent poursuivis pour des coutes tlphoniques ralises en 1990. Ils ne furent acquitts que sur la base dun raisonnement juridique complexe reconnaissant que les actes commis auraient t autoriss dans le cadre de la loi postrieure de 1991 (qui lgalisa les interceptions de scurit) (2) et que la loi plus favorable devait sappliquer, extrapolant ainsi les principes inhrents au droit pnal. Plus rcemment, Bernard Squarcini, ancien directeur central du renseignement intrieur, a t mis en examen le 17 octobre 2011 pour atteinte au secret des correspondances par personne dpositaire de lautorit publique, collecte de donnes caractre personnel par un moyen frauduleux, dloyal ou illicite et recel de violation du secret professionnel (3). De mme, laffaire Merah a gnr un contentieux puisque trois plaintes pour homicides involontaires , mise en danger de la vie dautrui et nonempchement de crime ont t dposes par les familles des victimes lencontre de la DCRI, de son directeur et de Nicolas Sarkozy. Elles tmoignent une fois de plus de la judiciarisation des affaires de renseignement. Pour autant, aucun agent dun service de renseignement na heureusement encore t condamn en France pour des actes commis dans lexercice de ses fonctions. Mais, ainsi que la soulign une personne entendue par la mission, la judiciarisation croissante de la socit, associe la constitution de partie civile qui fait obstacle au classement de laffaire par le procureur de la Rpublique, ne peut que conduire un risque accru de mise en jeu de la responsabilit pnale des personnels. Plus dlicats encore sont les dossiers qui impliquent laction de nos services de renseignement ltranger. La protection juridique de ltat franais est alors difficile apporter et lve ncessairement laffaire au niveau politique. Deux agents franais de la DGSE ont ainsi t condamns dix ans demprisonnement pour homicide involontaire dans laffaire du Rainbow Warrior. Plus rcemment et de manire heureusement moins dramatique, plusieurs agents ont t arrts, puis librs, dans le cadre dun entranement en Bulgarie, en dcembre 2012. En de telles circonstances, lexprience dmontre que lengagement de la responsabilit pnale des agents est extrmement difficile contenir ltranger. Tout au plus ltat peut-il leur fournir discrtement un avocat, par le biais de la reprsentation diplomatique, quand laffaire nest pas porte devant une juridiction
(1) Bertrand Warusfel, Contre-espionnage et protection du secret : histoire, droit et organisation de la scurit nationale en France, op. cit, p. 75. (2) Ibid, p. 123. (3) Depuis la dcision de la cour dappel de Paris du 12 dcembre 2012, il reste mis en examen uniquement pour collecte de donnes caractre personnel par un moyen frauduleux, dloyal ou illicite .

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pnale internationale ou, dans le cas du Rainbow Warrior, devant le secrtaire gnral de lOrganisation des Nations Unies pour obtenir un arbitrage (1). Qui plus est, un agent franais peut tre poursuivi sur le territoire national pour des faits commis ltranger, ainsi que le permettent les articles 113-6 et suivants du code pnal. Mme si les poursuites sont alors la discrtion du ministre public, on imagine mal celui-ci se dfausser en cas de scandale mdiatique ou sous la pression de la socit civile. De plus en plus prgnant chez les agents, le sentiment de ntre pas suffisamment protg sur le plan juridique semble galement rsulter de lintrt croissant port par les magistrats et les mdias au monde du renseignement. Laugmentation notable des demandes de dclassification comme des perquisitions effectues dans les services illustre ce regain dattention de la Justice qui dcoule dun besoin accru de transparence. Ainsi, la DGSE a fait lobjet de plusieurs perquisitions en 2006 (dans le cadre de laffaire Clearstream) puis encore en 2008 et 2012 (2), alors quelle en avait t prserve depuis laffaire des Barricades en fvrier 1960. En sus, la justice adresse de plus en plus frquemment des demandes de dclassification lautorit administrative, qui les transmet, pour avis, la Commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN). En effet, en application de larticle L. 2312-4 du code de la dfense, une juridiction franaise dans le cadre dune procdure engage devant elle peut demander la dclassification et la communication dinformations, protges au titre du secret de la dfense nationale, lautorit administrative en charge de la classification . Selon les services, les juges tentent par ce truchement daccder ce quils peroivent comme une vritable caverne dAli Baba des secrets de la Rpublique (3) . Le monde du renseignement reproche galement aux magistrats le caractre parfois injustifi de leurs demandes dinformation : il a t rapport la mission que lune dentre elles manait dun magistrat saisi du dossier dun individu accusant lun des services de lui avoir implant dans le cerveau, son insu, un dispositif de surveillance. Le juge souhaitait savoir si cette personne tait connue du service en question Ainsi, alors que la CCSDN ntait saisie que dune dizaine davis par an entre 1998 date de sa cration et 2006, elle rend aujourdhui entre vingt et trente avis par an. Or, prs de la moiti de ces demandes concerne des documents manant de services de renseignement, principalement de la DGSE et de la DCRI. Ce sont ainsi 99 documents issus de ces services qui ont fait lobjet dune demande de dclassification depuis 1998 ; ils portaient sur des attentats, des
(1) Rendu le 30 avril 1990. (2) En revanche, en novembre 2010, le Premier ministre Franois Fillon a refus une perquisition de la DGSE par le juge Van Ruymbeke dans le cadre de laffaire Karachi. Il a pris cette dcision en conformit avec lavis ngatif rendu par la CCSDN. (3) Propos tenus par une personne entendue par la mission.

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enlvements ou des assassinats de ressortissants franais commis ltranger pour vingt-trois dentre eux, ou sur des contrats darmement, le respect des droits et liberts, la mise en cause de personnels militaires, les habilitations secret dfense , lassassinat de militaires en opration. Pourtant, le lgislateur a institu un rgime juridique de leve du secret de la dfense nationale plutt protecteur pour le monde du renseignement. En effet, la dcision de dclassification appartient dans les faits la seule CCSDN puisque, mme si son avis est uniquement facultatif, il est quasiment toujours suivi. Quant aux perquisitions faisant intervenir la CCSDN, elles tendent galement se multiplier, visant mme le domicile de certains directeurs de services. ce sujet, la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 (1) a mis en place un rgime spcifique dans lequel deux cas de figure doivent tre distingus : La perquisition intervient dans un lieu prcisment identifi comme abritant des informations classifies (2). Dans ce cas, elle ne peut tre ralise quen prsence du prsident de la CCSDN, ventuellement reprsent par un autre membre de la commission ou par un dlgu dsign par lui. Larticle 56-4 du code de procdure pnale dispose par ailleurs que seul le reprsentant de la CCSDN peut prendre connaissance des lments classifis dcouverts sur les lieux. Ceux qui concernent linstruction en cours sont alors saisis et placs sous scell jusqu ce que lautorit administrative dcide ou non de leur dclassification. La perquisition survient dans un lieu qui nest pas identifi comme abritant des informations classifies mais o le magistrat ou lofficier de police judiciaire dcouvre de tels documents. Dans ce cas, la loi (3) prvoit que ceux-ci sont placs sous scell, sans que les acteurs prsents puissent prendre connaissance de leur contenu. Ils sont ensuite transmis au Prsident de la CCSDN qui en assure la garde jusqu lissue de la procdure de dclassification. De plus, il avait t envisag que certains btiments puissent tre intgralement rendus inaccessibles aux juges. En effet larticle 413-9-1 du code pnal prvoyait que les lieux auxquels on ne peut accder sans que cet accs donne par lui-mme connaissance dun secret de la dfense nationale fussent entirement couverts, pour une dure de cinq ans, par le secret de la dfense nationale. En consquence, les ventuelles perquisitions devaient tre soumises une dcision de dclassification temporaire du lieu, totale ou partielle, prononce par lautorit administrative aprs avis de la CCSDN. Ces dispositions ont cependant t dclares contraires la Constitution, loccasion de lexamen, par le Conseil constitutionnel, dune question prioritaire
(1) Loi n 2009-928 du 29 juillet 2009 relative la programmation militaire pour les annes 2009 2014 et portant diverses dispositions concernant la dfense. (2) La liste de ces lieux est fixe par un arrt du Premier ministre. (3) II sagit de larticle 56-4 du code de procdure pnale.

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de constitutionnalit : Considrant que la classification dun lieu a pour effet de soustraire une zone gographique dfinie aux pouvoirs dinvestigation de lautorit judiciaire ; quelle subordonne lexercice de ces pouvoirs dinvestigation une dcision administrative ; quelle conduit ce que tous les lments de preuve, quels quils soient, prsents dans ces lieux lui soient inaccessibles tant que cette autorisation na pas t dlivre ; que, par suite, en autorisant la classification de certains lieux au titre du secret de la dfense nationale et en subordonnant laccs du magistrat aux fins de perquisition de ces mmes lieux une dclassification temporaire, le lgislateur a opr, entre les exigences constitutionnelles prcites [entre le droit des personnes intresses exercer un recours juridictionnel effectif, le droit un procs quitable ainsi que la recherche des auteurs dinfractions et les exigences constitutionnelles inhrentes la sauvegarde des intrts fondamentaux de la Nation], une conciliation qui est dsquilibre (1). En dfinitive, cette censure naura pas constitu un handicap majeur pour les services de renseignement. Ils ont effectu, en consquence, un travail didentification trs prcis des pices abritant des lments classifis pour se conformer la dcision du Conseil constitutionnel. Les menaces saccumulent sur nos services en raison dun trop grand parpillement des rgles juridiques qui rgissent leur action. Des dispositions parses gouvernent les coutes tlphoniques, lusage dune fausse identit, lutilisation de rares moyens spciaux, le contrle des services, la protection des agents. Il serait possible de sen satisfaire si dimportantes lacunes ne venaient handicaper laction des diffrentes instances concernes et la soumettre une relle prcarit juridique. Cette conjonction de facteurs milite donc en faveur de llaboration dune loi spcifique au monde du renseignement, qui reprendrait et complterait les dispositions actuelles.
D. LGIFRER, UNE NCESSIT POUR PROTGER LES PERSONNELS ET SCURISER LES OUTILS

Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 lavait indiqu : Les activits de renseignement ne disposent pas aujourdhui dun cadre juridique clair et suffisant. Cette lacune doit tre comble (2). Toutefois, lgifrer en la matire ne peut se concevoir sans dfinir au pralable la philosophie qui doit sous-tendre les ventuels ajustements oprer puisque, dans le domaine qui nous occupe ici, les socits sont confrontes deux exigences contradictoires. Dun ct, la singularit des services et de leurs activits justifie que les rgles classiques de la responsabilit dmocratique soient amnages. Et de lautre, le contrle de leur bon fonctionnement nest concevable que dans la mesure o lon sapplique dterminer avec prcision les missions qui leur revient
(1) Dcision n 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, Mme Ekaterina B., pouse D., et autres. (2) Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, Paris, Odile Jacob/La Documentation franaise, 2008, p. 142.

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de remplir et les moyens ncessaires pour quils les excutent dans des conditions optimales. Lenchevtrement juridique et administratif, labsence de codification, le caractre partiel de la publicit des textes concerns conduisent sinterroger sur lventuelle ncessit de fournir aux services de renseignement eux-mmes un statut administratif et un cadre juridique unitaires. Toutefois, la mission estime que lenjeu dune loi ne rside pas dans la cration de services de renseignement. Cette dmarche nest en effet pas conforme notre tradition franaise dans la mesure o les services spcialiss sont avant tout des administrations et quil est normal que leur organisation relve du seul pouvoir rglementaire. De surcrot, si la loi devait les citer pour leur attribuer des missions spcifiques, il sensuivrait lavenir une lourdeur dont on discerne mal lventuelle plus-value. Lintrt dune loi ne rside pas plus dans llaboration dun nouveau statut administratif drogatoire pour les services, sinspirant de la voie suivie par les Espagnols (1). Dabord parce quune telle volution aurait des consquences importantes en matire de contrle parlementaire et ensuite parce que, si sur certains points, les agents se distinguent des fonctionnaires plus traditionnels (anonymat, protection fonctionnelle, etc.), un simple travail de codification des textes existants devrait suffire crer un environnement juridique plus stable (la Belgique a rcemment ralis ce travail). Lambition est tout autre puisquil sagit de lgitimer, de favoriser et dencadrer laction des services de renseignement engags dans la dfense de la dmocratie et des citoyens. Lgitimer dabord, dans la mesure o seule une loi peut dfinir durablement leurs missions, y compris en intgrant des drogations au droit commun (conformment la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen ou larticle 34 de la Constitution). Elle permettrait ainsi de sortir de lopacit qui entoure les services dits secrets et qui tend inquiter davantage quelle ne rassure, mme si les raisons en sont comprises (2). Favoriser ensuite, ds lors que laction conduite par les services est une politique publique qui permet ltat dassurer la scurit des citoyens et la protection de ses valeurs. Il convient donc de lui octroyer des ressources proportionnelles au but poursuivi, cest--dire, dans le cas despce, des moyens humains, matriels, technologiques. Ainsi les membres des services de renseignement ne pourraient encourir de poursuites judiciaires dans lexercice de leur fonction. De mme, le pouvoir excutif ne saurait se dfausser car une loi garantirait le fonctionnement dun mcanisme de responsabilit plein et entier, fondement de notre dmocratie parlementaire.
(1) Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia. (2) ric Denc, Labsence du suivi des activits dmocratiques des services de renseignement par le Parlement : une lacune de la dmocratie franaise , note du Centre Franais de Recherche sur le Renseignement (CF2R), 31 janvier 2006.

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Encadrer enfin, car le contrle est la ncessaire contrepartie du secret qui caractrise lactivit des services et des moyens attentatoires aux liberts publiques dont ils peuvent tre amens user. Pour autant, comme le souligne Eliza Manningham-Buller, ancienne directrice du MI 5, le service de renseignement britannique (1), pour assurer la scurit de nos liberts dmocratiques dans un tat de droit, certains secrets devront rester tels . Ce constat conduit la mission distinguer, sur un plan oprationnel qui soit compatible avec la vocation des services, trois types de contrle : le contrle interne, le contrle externe de responsabilit, le contrle externe de lgalit et de proportionnalit (cf. infra). La loi devra donc dans un premier temps rappeler que les services protgent non pas la Loi fondamentale, comme le dirait la loi allemande (2) ou la dmocratie parlementaire selon la terminologie britannique (3), mais quils contribuent la dfense des intrts fondamentaux de la Nation (4) et la stratgie de scurit nationale (5). cette fin, ils ont pour vocation gnrale de collecter et de mettre la disposition des autorits gouvernementales les informations essentielles concernant la situation internationale ainsi que les risques de scurit intrieure et extrieure. Ils ralisent, en outre, des analyses dans ces domaines en anticipant les volutions et les consquences en matire de scurit intrieure et extrieure de la France. Ils contribuent galement dtecter, entraver et lutter contre toutes les activits constituant des menaces (espionnage, ingrence, terrorisme, subversion violente, criminalit organise et grande dlinquance financire). videmment, il sera cependant ncessaire de distinguer laction des services sur le territoire national (encadre par la loi suggre) de celle conduite hors de nos frontires qui, lgitime par un texte lgislatif, demeurerait uniquement rgie par le droit international (jusque dans ses imperfections). Naturellement, la clandestinit des actions du service de renseignement extrieur ne peut autoriser quun contrle politico-administratif. Aussi dans cette optique, laction de la DGSE trouverait dans la loi en question non un encadrement juridique mais une lgitimation, tandis que les services strictement militaires poursuivraient leur mission dans le cadre dtermin des oprations extrieures (qui ncessiterait nanmoins quelques ajustements).

(1) Eliza Manningham-Buller, Securing Freedom, Londres ,Profile Books, 2012, p. 92. (2) Office fdral de protection de la constitution (Bundesamt fr Verfassnugsschutz, BfV). (3) Security Service Act, 1989. (4) Renvoyant ainsi la dfinition quen donne larticle 410-1 du code pnal : Les intrts fondamentaux de la Nation sentendent au sens du prsent titre de son indpendance, de lintgrit de son territoire, de sa scurit, de la forme rpublicaine de ses institutions, des moyens de sa dfense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et ltranger, de lquilibre de son milieu naturel et de son environnement et des lments essentiels de son potentiel scientifique et conomique et de son patrimoine culturel. (5) Telle que dfinie par larticle L 1111-1 du code de la dfense : La stratgie de scurit nationale a pour objet didentifier lensemble des menaces et des risques susceptibles daffecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, lintgrit du territoire et la permanence des institutions de la Rpublique, et de dterminer les rponses que les pouvoirs publics doivent y apporter.

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Quoi quil en soit, le texte adopt pourrait prciser que les services agissent dans le cadre de la loi, des instructions reues des autorits gouvernementales et des axes dtermins par le plan national dorientation du renseignement (PNOR) adopt au sein du conseil national du renseignement (cf. infra). En ce sens, les activits de renseignement relvent du ressort exclusif de ltat et ne peuvent faire lobjet dune quelconque privatisation. Enfin, il serait mentionn quelles sont protges par le secret de la dfense nationale dont le cadre serait, cette occasion, adapt et renforc dans le sens prcdemment indiqu. En second lieu, la loi donnerait aux services les moyens dagir et de scuriser leurs personnels en donnant une base lgale certaines pratiques actuelles dployes sur le territoire national. Il sagirait dune part de transposer, en les adaptant, les dispositions dont ont bnfici durant la dernire dcennie les services de police uvrant dans le cadre de la lutte contre la criminalit organise. Au-del, dautres moyens spciaux dinvestigation pourraient tre octroys aux services afin de permettre ladaptation de leurs modes daction aux caractristiques des menaces actuelles. Il suffirait, pour en garantir la force juridique, de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la CEDH qui fournissent un guide laction du lgislateur.
1. Un gabarit jurisprudentiel suffisamment prcis

Le rgime des moyens spciaux des services devra obir plusieurs principes dores et dj dgags tant par le juge constitutionnel que par le juge europen. Il appartiendra notamment la loi relative aux activits de renseignement : de cerner les critres de ncessit et de proportionnalit permettant le recours ces moyens spciaux dinvestigation, de prvoir des procdures garantissant que latteinte porte aux droits et liberts est la plus faible possible (par exemple, interdiction dexploiter des lments relatifs la vie prive et trangers au motif de la surveillance et instauration de mesures visant encadrer la destruction des supports de ces moyens de surveillance), dindiquer avec prcision les raisons pour lesquelles ces moyens peuvent tre mis en uvre et les personnes susceptibles de faire lobjet de ces mesures, de dfinir la procdure dautorisation et de contrle de ces oprations, de prvoir et dencadrer les oprations matrielles et techniques ncessaires la mise en place de ces moyens spciaux (pntration dun appartement en vue de sa sonorisation, immobilisation dun vhicule pour permettre la pose dune balise, etc.),

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dencadrer leur mise en uvre dans un dlai relativement court, assurant une rvaluation rgulire de la situation, et de crer, si ncessaire, pour les moyens les plus intrusifs, une procdure de renouvellement plus restrictive.
2. Des moyens spciaux dinvestigation tendre

Plusieurs lois rcentes ont donn aux services de police, et par extension certains services de renseignement lorsquils agissent dans un cadre judiciaire, des moyens spciaux dinvestigation quil serait pertinent dtendre la communaut du renseignement. Ainsi la loi du 9 mars 2004 dite loi Perben II (1) autorise lemploi de ces moyens afin de permettre le recueil de preuves dans le domaine de la dlinquance et de la criminalit organises. Il sagit notamment de la capacit de sonorisation de lieux privs et de fixation dimages captes dans ces mmes lieux. La sonorisation est aujourdhui dfinie par larticle 706-96 du code de procdure pnale comme le fait de mettre en place un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intresss, la captation, la fixation, la transmission et lenregistrement de paroles prononces par une ou plusieurs personnes titre priv ou confidentiel, dans des lieux ou vhicules privs ou publics , tandis que la fixation porte sur limage dune ou plusieurs personnes se trouvant dans un lieu priv . Dans certains cas, la pose des dispositifs de surveillance (camras, microphones, etc.) ncessite lintrusion dans des vhicules ou des lieux privs linsu de la personne surveille. Dans le cadre dune procdure judiciaire, la loi donne le pouvoir au juge dinstruction dautoriser une telle opration. La loi prcite a galement tendu la procdure dinfiltration, auparavant limite au seul trafic de stupfiants. Cette opration consiste, pour lagent ou lofficier de police infiltr, surveiller des personnes suspectes de commettre un crime ou un dlit en se faisant passer, auprs de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou receleurs (2). La lgalisation de cette pratique va de pair avec lirresponsabilit pnale accorde aux agents ou officiers de police infiltrs qui, dans le cadre de cette opration, commettent certaines infractions consistant acqurir, dtenir, transporter, livrer ou dlivrer des substances, biens, produits, documents ou informations tirs de la commission des infractions ou servant la commission de ces infractions et utiliser ou mettre disposition des personnes se livrant ces infractions des moyens de caractre juridique ou financier ainsi que des moyens de transport, de dpt, dhbergement, de conservation et de tlcommunication (3). Pour les besoins de lopration et pour
(1) Loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit. (2) Article 706-81 du code de procdure pnale. (3) Article 706-82 du code de procdure pnale.

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protger lagent ou lofficier infiltr, celui-ci peut faire usage dune identit demprunt. Toutefois, lartifice sarrte l : linfiltration ne saurait consister en une incitation la commission dinfractions (cf. infra). Ce dispositif devra tre adapt aux missions des services de renseignement, notamment en ce qui concerne les motifs permettant linfiltration. La suspicion de prparation, par un groupe, dune atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation, la scurit nationale ou la forme rpublicaine du Gouvernement pourrait ainsi lgitimer une infiltration. La loi du 5 mars 2007 (1) sur la prvention de la dlinquance a galement rintroduit une facult qui avait disparu avec la cration de la procdure dinfiltration : la pratique des coups dachat. Cette procdure, prvue par larticle 706-32 du code de procdure pnale, permet un enquteur de solliciter un trafiquant de drogues pour lacquisition de produits stupfiants, sans tre pnalement responsable de ses actes. Dun formalisme moins lourd que linfiltration, elle ncessite seulement lautorisation du procureur de la Rpublique ou du juge dinstruction saisi du dossier. La transposition dune telle procdure pourrait savrer utile aux services de renseignement, notamment en matire de vente darmes. Par ailleurs, la LOPPSI (2) a introduit la possibilit de mettre en place, linsu de la personne vise, un dispositif de captation de donnes informatiques. Ce moyen dinvestigation, qui rpond au mme rgime que ceux institus par la loi du 9 mars 2004, ne saurait tre assimil au piratage du systme informatique de la personne surveille. En effet, lenquteur, charg par le juge dinstruction de raliser cette opration, ne peut prendre le contrle de lordinateur ou vrifier son contenu. La captation de donnes informatiques, comme lindique larticle 706-102-1 du code de procdure pnale, permet seulement la visualisation, lenregistrement, la conservation et la transmission des donnes telles quelles saffichent sur un cran pour lutilisateur dun systme de traitement automatis de donnes ou telles quil les y introduit par saisie de caractres . En ralit, lenquteur ne peut quobserver distance lcran de lordinateur surveill. Ce procd, qui nest pas comparable une perquisition informatique distance, mais qui peut tre assimil une sonorisation dordinateur, prsente de nombreux avantages : La captation de donnes permettra, grce la lecture de lcran, de savoir avec qui un suspect est en contact par lintermdiaire dInternet ou, grce un logiciel de reconnaissance de frappe, de lire distance un message destin tre envoy crypt (3). Grce limplantation dun logiciel espion, elle autorise le recueil dun ensemble dinformations plus riche que dautres moyens spciaux dinvestigation. Par ailleurs, elle peut en rvler qui ne soient pas
(1) Loi n 2007-297 du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance. (2) Loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure. (3) Rapport n 2271 dric Ciotti, fait au nom de la commission des Lois, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 1697), dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure, 27 janvier 2010.

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accessibles par le biais dune perquisition du matriel informatique, notamment si des donnes ont t effaces avant que celle-ci nait lieu. Cependant, cette procdure judiciaire ne peut aujourdhui tre mise en uvre par les magistrats, larrt destin homologuer les entreprises fournissant ces logiciels nayant jamais t pris.
3. Clarifier lutilisation de moyens existants : le cas de la golocalisation

Au-del de la transposition des dispositions rcentes, la loi envisage devra galement clarifier le cadre juridique relatif la golocalisation en temps rel. Car la golocalisation dun vhicule ou dun tlphone portable en temps rel peut apporter de prcieux lments dinformation aux agents des services de renseignement. Bien que moins attentatoire aux droits et liberts que dautres moyens spciaux dinvestigation reconnus par la loi, cette mthode soulve pourtant aujourdhui certains problmes juridiques. En effet, si larticle L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques (qui prvoit la communication des donnes techniques de connexion dans le cadre de la prvention du terrorisme), comme larticle L. 244-2 du code de la scurit intrieure (qui prvoit la communication des donnes techniques de connexion pralable une interception de scurit), permettent daccder a posteriori ces informations pour ce qui est de la golocalisation dun tlphone portable, il nest pas certain quils permettent lgalement une golocalisation en temps rel. Les travaux prparatoires de la loi du 23 janvier 2006 semblent avoir prvu ce cas de figure : Lutilisation des nouvelles technologies par les terroristes est une ralit incontestable justifiant lexistence dun rgime de rquisition judiciaire des donnes de trafic, que les oprateurs de communications et les hbergeurs ont lobligation de conserver. [] Or, on sait que les rseaux terroristes cherchent simmerger le plus possible dans les socits occidentales, en faisant appel des cellules dormantes qui ne sortent de lombre quau moment de commettre un attentat. [] Dans ces conditions, les services chargs de la lutte contre le terrorisme ont besoin de pouvoir agir le plus en amont possible, au besoin pour carter dventuels soupons. En outre, il leur faut pouvoir agir en temps rel, dans lurgence, pour vrifier des renseignements, par exemple sur limminence dun attentat (1). Nanmoins, la golocalisation en temps rel est techniquement distincte de la communication des donnes gographiques, et elle met en jeu, au-del du droit au respect de la vie prive, la libert daller et venir. En tout tat de cause, mme si les juridictions nationales ont, pour lheure, partiellement valid cette pratique, il est urgent que le lgislateur intervienne
(1) Alain Marsaud, rapport n 2681, fait au nom de la commission des Lois de lAssemble nationale, sur le projet de loi relatif la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers, 16 novembre 2005.

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pour donner un cadre juridique spcifique la golocalisation en temps rel, notamment pour ce qui touche aux vhicules. En effet, la Cour europenne des droits de lHomme a rendu, le 2 septembre 2010, un arrt dans lequel elle a rappel la ncessit de disposer, pour cette mthode comme pour dautres moyens spciaux dinvestigation, d une loi particulirement prcise, en particulier compte tenu de ce que la technologie disponible devient de plus en plus sophistique (1) . Le risque dune condamnation par la CEDH est donc relativement lev, notamment parce que la golocalisation est aussi mise en uvre, lheure actuelle, dans un cadre judiciaire. Ce moyen de droit pourrait donc tre aisment soulev au cours dun procs. Il convient de noter que la CEDH ne retient pas les mmes exigences que pour les autres moyens spciaux dinvestigation : elle estime que ces critres relativement stricts, tablis et suivis dans le contexte spcifique de la surveillance des tlcommunications [], ne sont pas applicables en tant que tels aux affaires comme le cas despce qui a trait la surveillance par GPS de dplacements en public et donc une mesure qui, par rapport linterception de conversations tlphoniques, doit passer pour constituer une ingrence moins importante dans la vie prive de la personne concerne (2). Aussi le rgime juridique de la golocalisation pourrait-il tre allg par rapport celui des autres moyens spciaux. Notamment, la procdure dautorisation et de contrle de ce moyen de surveillance serait susceptible dtre simplifie, dans la mesure o la CEDH estime que le contrle judiciaire ultrieur de la surveillance dune personne par GPS offre une protection suffisante contre larbitraire (3).
4. Autoriser de nouveaux procds

Enfin, dautres outils existent qui permettent de sadapter lvolution des technologies. Ainsi, en matire dinterceptions de scurit, la mfiance croissante des personnes susceptibles dtre coutes nuit lefficacit des mises sur coute (cf. supra). Lorsque la personne cible change par exemple sans cesse de numro de tlphone, linterception de scurit se rvle tout fait inutile, et les autres moyens spciaux dinvestigation, comme la sonorisation du domicile ou du vhicule, ne permettent pas dobtenir une information complte. Dans ce cas, il pourrait tre judicieux dautoriser le recours un outil aujourdhui exploit par des officines prives uvrant dans la plus parfaite illgalit, dit IMSI catcher . Ce procd consiste placer une fausse antenne relais proximit de la personne dont on souhaite intercepter les changes tlphoniques portables. Cette antenne capte les donnes transmises entre le tlphone portable et la vritable antenne relais. Ainsi, la communication peut tre coute, et les donnes rcupres. La mission a parfaitement conscience que ce procd est plus attentatoire aux liberts que la classique interception des tlcommunications, notamment
(1) CEDH, Uzun c. Allemagne, 2 septembre 2010. (2) Id. (3) Id.

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parce quil conduit capter les conversations tlphoniques de lensemble des personnes se trouvant proximit de lantenne relais factice, alors mme que celles-ci peuvent navoir quun lien fortuit et purement gographique avec lindividu effectivement surveill. Il porte donc une atteinte plus consquente aux droits fondamentaux, en particulier au droit la vie prive puisquil cible plus difficilement les communications intercepter. Sa mise en place ne saurait donc revtir quun caractre trs exceptionnel et nintervenir quen dernier ressort, lorsque tous les autres moyens spciaux dinvestigation auraient chou (principe de proportionnalit). Elle devrait par ailleurs tre soumise au contrle continu dune autorit extrieure, afin de prvenir tout abus et dexclure immdiatement les conversations non pertinentes de lenregistrement. Des garde-fous supplmentaires seront ncessaires afin dviter la censure constitutionnelle. Par ailleurs, il importe galement de prvoir dans la loi un certain nombre dimmunits pnales pour des infractions susceptibles dtre commises par des agents des services dans le cadre de leurs fonctions. Certaines infractions au code de la route ou des prises de vues photographiques pourraient notamment faire lobjet dune immunit pnale ds lors quelles sont expressment autorises par le directeur de service dans le cadre dune mission. De surcrot, il est ncessaire de permettre aux services daccder aux informations contenues dans certains fichiers de police (cf. supra). Notamment, laccs direct au Traitement des antcdents judiciaires (TAJ), comme aux bases de donnes utilises par le renseignement de proximit (PASP pour la police nationale, BDSP pour la gendarmerie nationale), pourrait tre envisag. Un contrle a posteriori, identique celui qui se pratique actuellement pour lensemble des fonctionnaires de police et de gendarmerie par le biais dune identification par carte puce, serait de nature viter toute drive. Enfin, il savre aujourdhui fondamental de permettre linterconnexion des fichiers utiles aux services de renseignement. Si le recoupement manuel des informations est aussi lgal que prcieux, la mission a pu constater combien il se rvlait extrmement fastidieux et pouvait rclamer un temps dexcution dont les services ne disposent pas toujours. Par ailleurs, un tel rapprochement manuel ne permet pas ncessairement de faire merger les signaux faibles , qui concernent des individus dont les agissements, pris sparment, ne rvlent pas de danger potentiel. Le croisement des fichiers policiers et financiers pourrait galement tre utile. lheure o les nouvelles technologies facilitent grandement les entreprises terroristes, il semble contreproductif de se priver dun tel outil dont lexploitation peut aisment seffectuer si des prcautions sont prises en matire de contrle de laccs et de lutilisation de ces fichiers, dans le respect des droits et liberts.

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5. Renforcer la protection de lanonymat et du secret

Au-del de la scurisation juridique des moyens technologiques la disposition des services, il importe de mieux protger lanonymat des agents et de mieux garantir le secret de leurs activits. Aussi, pour donner la nouvelle infraction prvue par larticle 413-13 du code pnal toute son utilit, la mission invite les autorits comptentes systmatiser les poursuites lencontre des personnes dvoilant lidentit dagents des services de renseignement. Une rflexion sur la peine damende prvue par larticle 39 sexies de la loi sur la presse, qui semble insuffisamment dissuasive, serait galement profitable. La protection du secret de la dfense nationale implique pareillement la systmatisation des poursuites lencontre dindividus commettant en toute conscience, et des fins personnelles, les infractions de violation et de recel du secret de la dfense nationale. En outre, il importe de rendre plus protectrice la procdure de tmoignage des agents des services. Certaines personnes entendues par la mission ont propos de privilgier laudition de reprsentants qualifis de linstitution en lieu et place des agents personnellement impliqus. Dans certains pays, cest le chef du service qui tmoigne devant la justice des affaires traites par celui-ci. L encore, la solution lgislative retenue devra respecter les critres dfinis par la CEDH. En effet, dans larrt Van Mechelen et autres c. Pays Bas du 23 avril 1997, si la Cour admet que lutilisation de dpositions anonymes pour asseoir une condamnation nest pas en toutes circonstances incompatible avec la Convention , latteinte porte aux droits de la dfense doit tre compense par la procdure suivie devant les autorits judiciaires. Par ailleurs, la prservation de lanonymat des agents doit tre justifie par la ncessit concrte dassurer leur protection ainsi que celle de leur famille ou de ne pas compromettre les oprations futures. Enfin, toutes les autres mesures moins attentatoires aux droits de la dfense doivent au pralable avoir t envisages. De la mme manire, la violation du secret de linstruction et son recel sont trop peu rprims lheure actuelle. Si la systmatisation des poursuites est ncessaire, elle ne saurait suffire, tant donn les difficults runir les preuves de cette violation. Les expriences trangres peuvent, dans ce cas, constituer une fconde source dinspiration. Le Royaume-Uni dispose ainsi dune procdure civile intressante, la closed material procedure, qui permet au juge daccder des informations classifies et den faire usage sans pour autant quelles doivent tre verses au dossier et portes la connaissance des parties. Lexistence dun cadre juridique unitaire prcisant les moyens et missions des services de renseignement revt un caractre dabsolue ncessit afin que ces administrations puissent poursuivre leur action de dfense des intrts fondamentaux de la Nation. Dautant que, comme lnonait justement lAssemble parlementaire du conseil de lEurope en 2005, le fonctionnement

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des services de renseignement doit tre bas sur une lgislation claire et approprie, supervise par les tribunaux Vos rapporteurs ont souhait la fois prciser la philosophie qui sous-tend ce cadre juridique et le contenu quils envisagent de lui confrer. Il convient de signaler quil incomberait au Premier ministre, par le biais dun arrt, de fixer la liste des services de renseignement et de ceux dveloppant des activits de renseignement habilits recourir aux moyens spciaux dfinis par la loi (1). Ce faisant, le chef du Gouvernement dterminerait les contours des diffrents types de contrle dcoulant naturellement de loctroi de ces nouvelles prrogatives. Car le bnfice dun texte lgislatif rsiderait galement dans lunification et le renforcement quil permettrait des divers mcanismes de contrle. II. CONJUGUER UNE PLURALIT DE CONTRLES AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA DMOCRATIE En dmocratie, les citoyens comptent sur leurs services de renseignement pour garantir leur scurit et celle de la Nation. Et il est probable que le jugement que portait lun des pres du renseignement britannique, Reginald Victor, pendant la seconde guerre mondiale, dans un ouvrage de 1989 intitul Reflections on Intelligence , soit caduc. Il crivait en effet : En labsence de contrle et dinspection et en raison surtout des occasions quoffre le renseignement de commettre des irrgularits, la seule garantie contre les drives possible rside dans la solidit du sens moral des agents . Qui sen contenterait aujourdhui ? Les citoyens souhaitent plus prcisment le contrle par un examen public minutieux des activits des services. Pour la mission, cette fonction est vitale car delle dpend la lgitimit des services secrets aux yeux du public. Cest donc ce titre quelle est peu peu devenue, dans les dmocraties occidentales, un lment constitutif de la bonne gouvernance dans le domaine de la scurit. Selon les pays, elle sest structure de diverses manires. Ainsi, le Canada, ou la Belgique disposent dun comit de surveillance du renseignement, la fois autonome et apolitique, qui na aucun lien de dpendance avec le Parlement mais adresse des rapports ce dernier. linverse, les tats-Unis, lAllemagne ou Isral ont dcid de confier cette responsabilit leur corps lgislatif (respectivement le Congrs, le Bundestag et la Knesset). La Grande-Bretagne a, pour sa part, institu non un comit parlementaire de contrle des services de renseignement mais un comit dpendant du Premier ministre et compos de parlementaires, ce qui lui confre un statut lgal original et unique. Mais pareille fonction peut ne pas relever exclusivement des institutions parlementaires. Cest ainsi quen Australie ou en Suisse, elle est exerce par un inspecteur gnral plac sous lautorit du gouvernement. En Nouvelle-Zlande et
(1) Il faudrait, par consquent, procder une lgre rcriture de larticle 27 de la loi du 14 mars 2011 pour le dbarrasser de lambigut souligne plus haut.

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en Sude la comptence relve dune commission judiciaire tandis que lEspagne a choisi de dsigner un juge spcialis pour cette tche. Le champ du contrle est aussi relativement vari. Si la plupart des pays se cantonnent lexamen rtrospectif des activits des services, quelques-uns (comme le Congrs amricain ou le Stortinget norvgien) sautorisent une forme de surveillance sur les oprations en cours. Quant aux formes de ce contrle, elles peuvent porter sur lefficacit des organismes, y compris dans laffectation des ressources, ou encore sur la conformit des activits de renseignement avec la loi, voire sur leur rgularit dontologique. Un tel processus peut alors aboutir la prise de directives excutoires visant remdier des dysfonctionnements ou la formulation de recommandations destines au gouvernement et au service afin quils adoptent des mesures correctives. Ces observations peuvent tre rendues publiques ou au contraire tenues secrtes. Sur le plan mthodologique, les diverses structures ne donnent pas la mme dfinition au terme de contrle . Ainsi les Canadiens en distinguent-ils deux types : la surveillance , qui relve de la supervision de la gestion dun service, et l examen , qui vise effectuer, a posteriori, une valuation indpendante du fonctionnement dune instance, en insistant sur les recommandations relatives aux mesures correctives. Sinspirant librement de cette grille, la mission a dfini trois dimensions sur lesquelles elle a port son attention : le contrle interne, le contrle externe de lgalit et de proportionnalit, le contrle externe de responsabilit. Le contrle interne prsente une double dclinaison. La premire forme consiste en un contrle interne excutif que met en uvre le Gouvernement afin de sassurer du bon fonctionnement et de lefficacit des services placs sous son autorit. La seconde forme correspond un contrle interne administratif que doit exercer tout chef de service afin de matriser le fonctionnement de son administration, dimpulser des rformes, de vrifier la bonne marche de la structure ainsi que la rgularit des pratiques mises en uvre. Le contrle externe de lgalit et de proportionnalit ne saurait exister sans la reconnaissance des moyens spciaux octroys aux services de renseignement. Il consiste, dans ce cadre, sassurer que les demandes dposes par les administrations spcialises respectent les conditions prvues par la loi et ne portent pas une atteinte disproportionne aux droits et liberts des citoyens. La commission nationale de contrle des interceptions de scurit joue dans ce domaine un rle majeur. Enfin, le contrle externe de responsabilit est plus communment appel contrle parlementaire . En substance, les lus de la Nation contrlent non les

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services de renseignement eux-mmes mais leur utilisation par le pouvoir excutif. En effet, considrant que si ces services sont certes des administrations particulires, ils ne peuvent pour autant saffranchir du cadre juridique national, considrant par ailleurs quil revient au pouvoir excutif de rpondre de leurs activits, il ne parat ds lors pas fond de leur rserver un traitement parlementaire spcifique. Rien ne saurait justifier que la reprsentation nationale sy intresse dans le dtail, au-del des ncessits de contrle de la responsabilit gouvernementale, fonction fondamentale du pouvoir lgislatif dans la thorie de la sparation des pouvoirs. Cest dailleurs la position exprime par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001. Cette conception suppose nanmoins que les autres formes de contrle fonctionnent efficacement. Si lon observe la situation de notre pays laune de ce schma-type, il est alors patent que la France accuse un retard auquel la mission souhaite remdier en proposant dtoffer ces trois formes de contrle.
A. AMLIORER LE CONTRLE INTERNE DES SERVICES

Les services de renseignement, limage de lensemble des administrations franaises, sont tenus de veiller lefficacit de leur action. Toutefois, en raison de la nature particulire des missions quils exercent, il est malais de recourir des avis extrieurs, sous forme daudits par exemple, afin de dceler des sources ventuelles de dysfonctionnements. Aussi, la ncessit dun contrle interne simpose-elle avec une imprieuse acuit dans la mesure o la moindre dfaillance peut avoir des consquences tragiques ou mettre en pril la scurit de nos concitoyens. Jusqu prsent, nos services nont gure manifest le souhait de dvelopper cet outil pourtant indispensable lexercice de leurs missions. Dans ce contexte, vos rapporteurs formulent deux prconisations : le renforcement dune part, du contrle que le pouvoir excutif effectue sur les administrations places sous son autorit et, dautre part, de celui ralis par chaque instance de renseignement. Grce ces volutions combines, on peut lgitiment esprer gagner en efficacit, rationaliser certaines procdures et, par consquent, relever encore le niveau de protection de la scurit et des intrts suprieurs de notre pays.
1. Crer une inspection des services de renseignement

Dans la mesure o le pouvoir excutif assume la responsabilit des actions conduites par les administrations sous sa tutelle, il semble naturel quil puisse sintresser leur fonctionnement afin de sassurer que ses directives sont bien appliques, que les moyens octroys sont utiliss bon escient, que lorganisation des services correspond des critres defficacit dtermins. Toutefois, cette fin, il est ncessaire que les autorits gouvernementales disposent dun organe

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daudit jouissant de solides garanties dindpendance par rapport aux services. De surcrot, la nature des activits des services de renseignement plaide en faveur de la spcialisation de cette structure dexpertise afin de respecter la plus totale confidentialit des matires abordes. Dans cette optique, le Groupe Orion, au sein de la Fondation Jean-Jaurs, a avanc lide dune inspection gnrale du renseignement devant permettre au Gouvernement de disposer, pour lensemble des services, dun organe de conseil et de recommandations, dinspection et dvaluation dans les domaines de ladministration, des moyens, des oprations mais galement pour les aspects dontologiques et thiques des mtiers du renseignement (1) . Cette inspection gnrale serait compose de personnes hautement qualifies, soigneusement slectionnes et indpendantes des services. Si lide dune telle instance, commune lensemble des services de renseignement, peut apparatre sduisante, la mission na pas, pour sa part, souhait envisager la cration dun nouveau corps de la fonction publique uniquement ddi au monde du renseignement. Elle a considr quil convenait, plus simplement, de dsigner des inspecteurs au sein des corps existants (Inspection gnrale de la police nationale, contrle gnral des armes, inspection gnrale des finances, etc.) qui effectueraient une partie de leur mission au profit de lInspection des services de renseignement (ISR). Celle-ci pourrait tre saisie, en cas de besoin, par le Premier ministre, les ministres comptents ou le Coordonnateur national du renseignement. En application du principe de sparation des pouvoirs, il ne parat pas opportun que lISR puisse tre saisie par la Dlgation parlementaire au renseignement. En revanche, celle-ci pourrait solliciter louverture dune mission dinspection sur un sujet prcis, et il appartiendrait alors au pouvoir excutif dapprcier la pertinence de pareille requte. Enfin, la DPR pourrait galement tre destinataire de certains rapports de lISR pour lclairer dans sa tche. Vos rapporteurs prnent donc la cration dun outil au profit de lexcutif, de telle sorte que celui-ci puisse assumer pleinement la responsabilit des actions menes par les services de renseignement. Il sagit dune condition indispensable lexercice du pouvoir mais galement leffectivit du contrle parlementaire sur le Gouvernement. Cependant, la cration de lISR ne devrait en rien dissuader les services dtoffer leurs propres mcanismes de contrle interne.
2. toffer le contrle interne administratif

Trop longtemps dlaisse, la mission de contrle interne administratif connat un certain regain encore trop timide en raison de dysfonctionnements tragiques (laffaire Merah pour la DCRI) ou de ncessits budgtaires (lefficience
(1) Observatoire de la dfense/Orion, Le renseignement en France : quelles perspectives ?, Paris, Fondation Jean-Jaurs, 2012, p. 29-30.

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devenant un impratif vital) qui viennent sajouter aux traditionnels impratifs de scurit inhrents aux services de renseignement. De fait, bien que cre en 2008, la DCRI ne manifesta pas un grand esprit dinitiative en matire de contrle interne : seule une cellule budgtaire sassurait de son efficacit lolfique indpendamment des questions de pure scurit interne. Au surplus, en sa qualit de direction active de la DGPN, la DCRI tait susceptible de faire lobjet dun contrle interne de la part de linspection gnrale de la police nationale. Pour autant, il semble que pareille procdure nait jamais t initie puisque mme le rapport Leonnet/Desprats command par Manuel Valls la suite de laffaire Merah a t ralis par des fonctionnaires dsigns intuitu personae par le ministre et non en raison de leur appartenance un corps dinspection. Ce rapport soulignait dailleurs : il est ncessaire de rflchir la mise en place dun vritable outil daudit et dinspection au sein du renseignement intrieur [ayant vocation] ragir utilement par rapport un dysfonctionnement ou une dfaillance . En sus, les deux auteurs envisageaient que cette nouvelle structure puisse, terme, ne pas se limiter ce seul objet mais quil lui soit galement loisible dintervenir de manire prventive en ralisant par exemple des audits loccasion de la prise de poste dun nouveau chef de service. la suite de ces recommandations, le nouveau directeur central du renseignement intrieur a cr un poste dinspecteur technique. Son titulaire supervise un ple audit et mthodes (consacr aux tudes juridiques, au pilotage de performance, aux questions dthique, certains aspects de la formation, des audits de management et de commandement) et un ple scurit et contrle (charg des habilitations, des enqutes de scurit, de la protection des sites, du contrle des systmes informatiques, de certains aspects relatifs la gestion des sources humaines). En substance, le service de renseignement intrieur a donc judicieusement opt pour un dveloppement de ses capacits de contrle interne pour remdier certaines failles organisationnelles et sassurer du bon exercice de ses activits. La mission salue ce louable effort et souhaite quil sinscrive dans la dure. Les services relevant du ministre de la Dfense relvent du contrle gnral des armes. Assimilable une inspection gnrale, celui-ci exerce une mission gnrale de contrle, daudit, dtude, de conseil et dvaluation au bnfice de lensemble des organismes placs sous lautorit ou la tutelle du ministre (1). Nanmoins, les trois services (DGSE, DRM, DPSD) ont souhait se doter, ou vont le faire, de structures propres.

(1) Larticle D. 3123-1 du code de la dfense dispose que le contrle gnral des armes assiste le ministre charg des armes pour la direction de son ministre en vrifiant, dans tous les organismes soumis son autorit ou sa tutelle, lobservation des lois, rglements et instructions ministrielles ainsi que lopportunit des dcisions et lefficacit des rsultats au regard des objectifs fixs et du bon emploi des deniers publics .

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La Direction gnrale de la scurit extrieure a institu un poste dinspecteur gnral limage des structures oprant au sein des armes ou de la gendarmerie nationale et une instance daudit permanente, laquelle un contrleur gnral est affect temps plein. Statutairement indpendant, le contrleur gnral apporte un regard extrieur au fonctionnement du service. Il doit sassurer du bon fonctionnement de la DGSE et de la fiabilit de linformation dcisionnelle. Sa mission est oriente prioritairement vers la matrise des risques et la qualit du contrle interne des directions et services. Linspection gnrale a quant elle pour mission de procder des enqutes, vrifications, valuations ou tudes relatives au fonctionnement de tous les organismes relevant de la DGSE. Le cas chant, elle propose au directeur gnral des mesures correctives et damlioration. Le chef du service de linspection gnrale assume par ailleurs la fonction de mdiateur de la DGSE. Si la mission a constat que ces deux organes cohabitent sans heurt, la logique voudrait cependant que leurs fonctions respectives soient assumes par une seule entit. Aprs ladoption de la LOLF en 2001, la DRM a cr une cellule de pilotage. Celle-ci ralise des missions daudit interne concernant les fonds spciaux (*** par an) et les ventuelles carences du service (*** par an), mais aussi des missions de contrle de gestion ainsi que des diffrentes entits charges de linspection interne dans les sous-directions du service. Au total, prs dune demi-douzaine de personnes concourent au travail de cette cellule. Enfin, la DPSD sapprte structurer un bureau de contrle interne pour lt 2013. Cette structure de *** personnes sera charge deffectuer un contrle de gestion, de superviser la scurit des systmes informatiques, de mener des missions dinspection et daudit. Cette mutation viendra parachever le mouvement de centralisation opr lors de la rforme entreprise par le service en 2010, qui a consist octroyer un important pouvoir de contrle au directeur adjoint opration en matire dinterceptions de scurit, de gestion des fonds spciaux, demploi des moyens spcialiss, de gestion des sources En ce qui concerne les services conomiques, la dimension de TRACFIN (prs de 80 personnes) ne justifie pas la cration dune cellule de contrle interne mme si cette mission est prise en compte par le directeur de linstance. Quant la DNRED, elle ne dispose pas non plus dune structure de contrle interne ddie. La fonction est ds lors exerce par la hirarchie. La DNRED peut cependant faire appel lInspection des services de la Direction gnrale des douanes en cas de ncessit. La quasi-totalit des services de renseignement dispose donc dune instance de contrle interne plus ou moins dveloppe, signe de lveil progressif des consciences cet enjeu. Mais les efforts et moyens dploys savrent encore insuffisants. Vos rapporteurs plaident en faveur de la

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systmatisation et de la monte en puissance de ces pratiques par la cration dun poste de contrleur gnral dans chaque service. Ce haut fonctionnaire disposerait des moyens ncessaires pour raliser des missions de scurit, daudit et de contrle de gestion au profit des directeurs. Par lentremise de ce nouvel outil de pilotage, les chefs de service pourraient uvrer dans le sens dun fonctionnement optimal de leurs administrations. Le contrle interne revt donc deux dimensions complmentaires qui permettent au pouvoir excutif de bnficier dun instrument dvaluation de ces administrations si particulires que sont les services de renseignement. Loin dinduire lmergence de nouvelles instances bureaucratiques qui alourdiraient la bonne marche des services, lISR et les contrleurs gnraux doivent apporter un remde certains dysfonctionnements, aider les fonctionnaires du renseignement accomplir leurs missions mais galement se traduire par une identification plus prcise des besoins des diffrents organes. Pour la mission, le dveloppement du contrle interne constitue ainsi un facteur incontournable de modernisation de lappareil franais de renseignement.
B. AMPLIFIER LE CONTRLE PROPORTIONNALIT EXTERNE DE LGALIT ET DE

Lavnement souhait dun cadre lgal des activits de renseignement suppose un renforcement du contrle externe de lgalit et de proportionnalit des moyens utiliss par les services de renseignement sur le territoire national. Seule cette juste contrepartie peut permettre de conforter leur lgitimit et de lever les ventuels soupons dont ils font lobjet. Elle stend sur un large spectre qui recouvre tant les aspects comptables et financiers que les mthodes spcifiques de collecte du renseignement.
1. Conserver le contrle comptable et financier des services

lment fondamental de la vie dune administration, le contrle comptable et financier des services de renseignement est assur par la Cour des comptes et par la commission de vrification des fonds spciaux (CVFS). Ces deux organismes apportent donc leur expertise ces services afin de les aider amliorer leurs indicateurs de gestion.

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a) Lapport de la Cour des comptes La Cour des comptes contrle les services de renseignement linstar de lensemble des administrations de ltat. Cette opration trouve son fondement thorique dans larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen, qui dispose que [l]a socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration . Cependant, en matire de renseignement, lintervention de la Cour est relativement rcente puisquelle fut impulse par Pierre Joxe partir de 1993, alors quil occupait la fonction de Premier prsident. Dans un courrier adress votre Rapporteur le 19 novembre 2012, lactuel Premier prsident de la Cour des comptes indiquait que les contrles effectus sur les services de renseignement par linstance quil dirige ont conduit des observations dfinitives six reprises au cours de ces dix dernires annes. Des observations dfinitives classes confidentiel dfense ont port, en 2003, sur la Direction centrale des renseignements gnraux, en 2004 sur la fonction renseignement dans la Gendarmerie nationale et, en 2005, sur la Direction de la protection et de la scurit de la dfense. Des observations dfinitives classes secret dfense ont quant elles concern, en 2005, la DGSE et, en 2006, la Direction du renseignement militaire. Enfin, un contrle portant sur la DCRI est en cours. En application de larticle L. 143-1 du code des juridictions financires, les observations et recommandations damlioration ou de rforme portant sur la gestion des services font lobjet de communications de la Cour des comptes aux ministres comptents. Lorsquelles ne sont pas classifies, elles sont en mme temps que les rponses apportes par le pouvoir excutif transmises aux commissions des finances et, dans leur domaine de comptence, aux commissions charges des affaires sociales en application des articles LO. 111-4 et LO. 111-5 du code de la scurit sociale, matire de gestion des rgimes sociaux de chacune des assembles parlementaires lexpiration dun dlai de rponse de deux mois. Elles peuvent galement tre communiques aux commissions denqute de chacune des assembles parlementaires qui en formulent la demande. Cependant, sagissant de documents classifis au titre du secret de la dfense nationale, il serait logique que la Dlgation parlementaire au renseignement puisse tre habilite en prendre connaissance. Toutefois, elle ne figure pas aujourdhui dans la liste des destinataires telle que dresse par le code des juridictions financires. Ainsi, en ltat actuel du droit, les rsultats des contrles de la Cour des comptes sur les services de renseignement ne sont-ils ports la connaissance que des ministres comptents, ce qui en limite significativement limpact. Par consquent, la mission estime souhaitable que la loi prvoie lavenir la transmission des observations de la Cour des comptes la Dlgation parlementaire au renseignement.

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b) La spcificit du contrle de lusage des fonds spciaux Les fonds secrets ont longtemps reprsent un lment constitutif de la souverainet absolue de ltat. Pourtant, comme lont rappel Jacques Buisson et Xavier Cabannes (1), chaque assemble, sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, crait une commission spciale compose de deux membres auxquels il incombait de raliser le contrle de ces masses financires. Lors de lexamen du budget, lun des deux parlementaires se prsentait la tribune et dclarait sur lhonneur que leur usage avait t convenable. tonnamment, la Rpublique ne se conforma pas cet usage, dniant au pouvoir lgislatif ce que la monarchie lui avait accord : la loi du 27 avril 1946 se contenta de rendre publique lexistence et lutilisation par le pouvoir excutif de ces fonds qui, ntant plus secrets, prirent en consquence le nom de spciaux (2). Cependant, le texte lgislatif nenvisageait aucun contrle en dehors du principe de responsabilit du Gouvernement devant le Parlement. Puis le dcret n 47-2234 du 19 novembre 1947 instaura une commission de vrification de lusage de ces fonds par le SDECE (service de documentation extrieure et de contre-espionnage). Compose dun Prsident de chambre la Cour des comptes (prsident de la commission) et de deux commissaires nomms par dcret du Prsident du Conseil parmi les membres du Conseil dtat, de la Cour des comptes ou de linspection gnrale des finances, la structure tait charge de vrifier lutilisation des fonds, de remettre au Prsident du Conseil un rapport sur les conditions demploi des crdits et dtablir un procs-verbal constatant que les dpenses correspondaient bien aux pices justificatives. Ce dernier document tait remis au Prsident du Conseil et au ministre des Finances, puis transmis la Cour des comptes, qui certifiait, dans sa dclaration gnrale de conformit, que le montant qui y figurait correspondait bien aux sommes dcaisses. La Commission tait dote de larges prrogatives dans la mesure o elle pouvait mme procder la vrification de ltat sommaire des dpenses des oprations en cours. Elle avait galement la facult de dlguer lun de ses membres pour raliser des enqutes dans le but de contrler les faits retracs dans les documents comptables prsents par le SDECE lors de runions prvues cet effet. Linstance fonctionna dans la plus parfaite discrtion jusqu sa disparition en 2001. Toutefois, lutilisation des fonds spciaux tait soumise un rgime drogatoire aux rgles de la comptabilit publique : pas de sparation entre
(1) Jacques Buisson et Xavier Cabannes, Les fonds spciaux et le droit public financier , Petites affiches, 3 aot 2001, n 154, p. 15. (2) Le premier alina de larticle 42 de la loi de 1946 limitait louverture des crdits de fonds spciaux au seul budget du Premier ministre qui tait charg de mettre la disposition des ministres les dotations ncessaires au fonctionnement de leur dpartement. Les dispositions qui prvoyaient ltablissement dun dcret de quitus mentionnant, pour chaque ministre, les sommes reues, les sommes dpenses et le reliquat nont jamais t appliques.

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lordonnateur et le comptable, pas de contrle juridictionnel de la Cour des comptes ni de contrle parlementaire, cette tche relevant de la seule Commission. Rappelons en outre que les pouvoirs des rapporteurs spciaux des commissions charges des finances de lAssemble nationale et du Snat sont limits, dans leur champ dinspection, par le secret de la dfense nationale (cf. infra). Si la loi de finances pour 2002 a remdi cette dfaillance du contrle parlementaire, une censure du Conseil constitutionnel a nanmoins fortement born les prrogatives de la nouvelle instance cre : la Commission de vrification des fonds spciaux. La cration dune commission de vrification des fonds spciaux En juillet 2001, en pleine polmique sur lutilisation des fonds spciaux par le Prsident Jacques Chirac, deux propositions de loi furent dposes lAssemble nationale : la premire tait porte par Jean-Louis Debr (1), la seconde par Philippe de Villiers (2). Si ce dernier nvoquait aucun mcanisme de contrle de lutilisation des fonds spciaux, lancien ministre de lIntrieur prconisait en revanche la cration dune commission prside par le Premier prsident de la Cour des comptes au sein de laquelle auraient sig des parlementaires ainsi que des membres du Conseil dtat et des magistrats de la Cour de cassation. Cette commission devait procder au contrle de lensemble des fonds spciaux dsormais rservs aux seuls enjeux de scurit. Nanmoins, le projet de loi de finances pour 2002, dpos le 18 septembre 2001 par le Gouvernement, ne prvoyait nullement une rforme de ces fonds spciaux. Ce nest quen octobre que deux amendements de lexcutif vinrent proposer linstauration de la Commission de vrification des fonds spciaux (CVFS) aprs que Franois Logerot, Premier prsident de la Cour des comptes, eut remis au Premier ministre une note ddie cette question (3). Le 10 octobre 2001, il y concluait la ncessit de maintenir le rgime drogatoire des fonds spciaux pour permettre ltat de pouvoir conduire dans le secret laction de protection de la scurit intrieure et extrieure de la collectivit nationale . Il jugeait notamment lgitime que soit conserve la ligne budgtaire rserve la DGSE et demandait le maintien son profit dun compte de dpts chappant aux contrles habituels en matire de dpense publique . Il proposait galement que cette ligne soit largie aux autres services concourant la recherche du renseignement .

(1) Proposition de loi n 3245 de MM. Jean-Louis Debr, Philippe Douste-Blazy et Jean-Franois Matti, relative la transparence du fonctionnement des pouvoirs publics et portant suppression des fonds spciaux, 16 juillet 2011. (2) Proposition de loi n 3238 de M. Philippe de Villiers, tendant supprimer les fonds spciaux tels que dfinis larticle 42 de la loi n 46-854 du 27 avril 1946, 16 juillet 2001. (3) Consultable sur le site de la Documentation franaise : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapportspublics/014000737-note-a-l-attention-de-monsieur-le-premier-ministre-relative-au-regime-des-fonds

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Il soulignait en revanche que toutes les dpenses qui navaient pas de rapport avec la protection de la scurit intrieure et extrieure de ltat devaient tre rintgres dans les lignes budgtaires de droit commun finanant des dpenses de rmunrations ou de fonctionnement. Franois Logerot examinait aussi la question du contrle externe de lusage des fonds spciaux qui tait alors assur, pour les seules dpenses du SDECE, puis de la DGSE, par la commission spciale de vrification prcite. Il recommandait le maintien de ce contrle externe sur les fonds spciaux afin de vrifier la sincrit des imputations dont ils font lobjet et den rendre compte au gouvernement . Selon lui, il convenait de ltendre lensemble des services dtenteurs de fonds spciaux, mais aucune proposition ntait formule quant ses modalits concrtes. Un consensus semblait donc se dgager autour de lide de restreindre lusage de ces fonds aux seules questions de scurit et dintroduire des parlementaires dans la structure charge de leur contrle (en conformit avec larticle 14 de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen : Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs Reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure. ) Toutefois, le Gouvernement fit preuve dune audace limite lorsquil sagit de dfinir le primtre de la nouvelle CVFS (1), institue larticle 154 de la loi de finances : il se contenta en effet de reproduire la quasi-totalit du dcret de 1947 en intgrant des parlementaires dans le collge, suivant ainsi la proposition consensuelle du Premier prsident de la Cour des comptes. Pourtant, les snateurs de lopposition saisirent le Conseil constitutionnel au motif que cet article encourt, sinon la censure, du moins de strictes rserves dinterprtation en ce quil enfreint le principe de la sparation des pouvoirs et, en particulier, lexclusivit des responsabilits du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre en matire de dfense nationale . Ils observaient que la dsignation au sein de la commission ntait pas subordonne une habilitation de niveau Trs Secret-Dfense (qui suppose laccord du Premier ministre). Ensuite, ils soulignaient que la commission tait appele obtenir communication de ltat des dpenses se rattachant des oprations en cours (ce qui tait, selon eux, susceptible de compromettre leur scurit). Enfin, ils insistaient sur le fait quelle ne pouvait confier lun de ses membres ses pouvoirs denqutes et dinvestigations en vue de contrler les faits retracs dans les documents comptables soumis sa vrification. Ils concluaient donc que [t]outes ces prrogatives sont excessives et mettent en pril la scurit des oprations des

(1) Comme le remarque Xavier Cabannes, La rforme des fonds spciaux , Droit et dfense, janvier 2002, p. 39.

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services secrets, ainsi que, par consquent, la sparation des pouvoirs ellemme (1). Le Gouvernement, dans ses observations sur les recours dirigs contre la loi de finances (2), rtorqua sur deux principaux points que la volont du lgislateur est de placer lutilisation de ces fonds sous le contrle du Parlement, comme dans plusieurs dmocraties comparables la France (3). Cette volont se traduit notamment par la prminence des parlementaires dans la composition de la commission (quatre sur six) et le fait que la prsidence soit confie lun dentre eux. Dans ce cadre, les risques pour la scurit nationale dnoncs par les snateurs sont vits grce au respect du secret de la dfense nationale prvu par la loi. En outre, le Gouvernement observait que lobjet mme des investigations dcrites, qui consistent vrifier la conformit de lemploi des crdits la destination qui leur a t assigne par la loi de finances, et non participer aux dcisions appartenant au pouvoir excutif quant au choix et la ralisation des oprations, ne pouvait pas tre considr comme mettant en cause la sparation des pouvoirs. Le seul point daccord entre le Gouvernement et le Snat rsidait dans la nature parlementaire du contrle effectu par la CVFS (4). Pourtant, la doctrine stonna de cette qualification (5) : pouvait-on parler de contrle ds lors que le lgislateur ne prvoyait aucun pouvoir de sanction, de rformation voire de recommandation publique et que la production est confidentielle (6) ? Mais le Conseil constitutionnel sest rang aux arguments des snateurs dans sa dcision n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001 (7) dans laquelle il estime que le Parlement ne saurait intervenir dans les oprations en cours . La censure a donc port sur cet aspect prcis et sur le pouvoir denqute confr la commission (aspects tonnamment lis dans le raisonnement du Conseil). De manire quelque peu prtorienne (8) et sans tenir compte des arguments prsents par le pouvoir excutif lui-mme, le Conseil constitutionnel a ainsi fortement born le primtre du contrle parlementaire (cf. infra), la priv de pouvoir denqute et a consacr la notion dopration sans que celle-ci ne jouisse dune relle dfinition juridique. Cependant, on ne voit pas en quoi
(1) Saisine du Conseil constitutionnel en date du 20 dcembre 2001 prsente par plus de soixante snateurs, en application de larticle 61, alina 2, de la Constitution, et vise dans la dcision no 2001-456 DC. (2) Journal officiel du 29 dcembre 2001. (3) ce titre, le Gouvernement aurait pu citer le cas de lAllemagne, o neuf membres de la commission des finances du Bundestag sont dsigns cette fin et forment le comit de confiance . (4) Cest bien le Gouvernement et les parlementaires qui affirment cette nature parlementaire et non le Conseil constitutionnel comme lavance Sandrine Cursoux-Bruyre, Les fonds spciaux : les zones dombre de la rforme , Petites affiches, 5 janvier 2006, n4. (5) Cf. par exemple Xavier Cabannes, La rforme des fonds spciaux , op. cit., p. 38. (6) Sandrine Cursoux-Bruyre, op. cit. (7) Sans fournir plus dexplications supplmentaires que celles proposes par les snateurs dans sa dcision ou dans les commentaires publis par la suite (in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n12). (8) Xavier Cabannes formule des critiques identiques in La rforme des fonds spciaux , op. cit., note 33 p. 38.

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linterdiction pour la commission de contrler les oprations en cours, lempcherait pour les actions acheves (1) (cf. infra). Au final, la rforme de 2001, pourtant cense amplifier les dispositions du dcret de 1947, sest traduite par un recul dans le contrle des fonds spciaux. De surcrot, la composition de la CVFS a connu une volution notoire avec le retrait des magistrats de la Cour des comptes, conformment au souhait de Philippe Sguin lorsquil tait premier prsident de la juridiction. Cette dcision, sur laquelle les parlementaires membres de la Commission ont vainement tent de le faire revenir, na pas t dnonce par son successeur, Didier Migaud. Vos rapporteurs stonnent de cette situation. Sans doute la Cour dfend-elle ainsi son pr carr et nentend pas voir certains de ses membres siger dans une instance majoritairement compose de parlementaires. Pour autant, la Commission, compose uniquement des quatre parlementaires, parat avoir poursuivi ses travaux de manire satisfaisante. Un contrle purement comptable Selon larticle 154 de la loi de finances pour 2002, la Commission est charge de sassurer que les fonds spciaux sont utiliss conformment la destination qui leur a t assigne par la loi de finances . Elle a donc pour mission deffectuer un contrle de rgularit des comptes des dpenses ralises sur fonds spciaux en sassurant de la sincrit de leur imputation comptable. Il lui appartient ainsi de vrifier que ces fonds ont bien t utiliss pour financer des dpenses qui, en raison de leur nature particulire, ne sauraient tre finances par un autre truchement. Cest donc bien un contrle comptable qui est dvolu la commission de vrification et non pas une mission, plus large, de contrle de laction du Gouvernement, voire dvaluation dune politique publique, qui sont pourtant des prrogatives essentielles des parlementaires. Pour exercer ce contrle, la Commission dispose de pouvoirs tendus (dans les limites de la censure du Conseil constitutionnel) : toutes les informations ncessaires sa mission doivent lui tre fournies. Elle est notamment en droit de prendre connaissance de tous les documents, pices et rapports susceptibles de justifier les dpenses considres et lemploi des fonds correspondants . Elle est galement habilite se faire reprsenter les registres, tats, journaux, dcisions et toutes pices justificatives propres lclairer . La mission a ainsi appris que les membres de la Commission pouvaient se dplacer partout o sont dpenss les fonds spciaux. La Commission a la charge dtablir, pour chaque exercice budgtaire clos, un rapport sur les conditions demploi de ces fonds et un procs-verbal
(1) Sandrine Cursoux-Bruyre, op. cit.

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constatant que les dpenses ralises sur ceux-ci sont couvertes par des pices justificatives pour un montant gal. Lensemble de ces documents est classifi. Tous les membres de la Commission sont astreints au respect du secret de la dfense nationale pour les faits, actes ou renseignement dont ils ont pu avoir connaissance raison de leur mandat et sont soumis cet gard aux dispositions du code pnal relatives aux atteintes au secret de la dfense nationale. En outre, la divulgation ou la publication, dans un dlai de trente ans, dune information relative aux travaux de la Commission est interdite sous peine de sanctions pnales. Le rapport est remis par le Prsident de la Commission au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre ainsi quaux prsidents et rapporteurs gnraux des commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat. Le procs-verbal est adress par le Prsident de la Commission au Premier ministre et au ministre charg du budget qui le transmet la Cour des comptes. La question des oprations en cours Sagissant des dpenses se rattachant des oprations en cours, le texte adopt par le Parlement pour larticle 154 de la loi de finances pour 2002 avait prvu que la Commission pouvait recevoir communication de leur tat. Il lui avait galement donn le pouvoir de dlguer un de ses membres pour procder toutes enqutes et investigations en vue de contrler les faits retracs dans les documents comptables soumis sa vrification et portant sur des oprations en cours. Ces dispositions ont t dclares contraires la Constitution par le Conseil constitutionnel, comme il a t voqu plus haut. En pratique une dpense oprationnelle ne peut donc tre vrifie de manire dtaille par la Commission que dans la mesure o lopration quelle finance est acheve. Ce terme d opration pouvant faire lobjet dinterprtations extensives qui auraient pour effet de priver ses contrles de toute effectivit, la Commission estime quil convient de lui donner une dfinition stricte. Elle considre donc que la notion d opration recouvre un ensemble dactions menes en vue dobtenir un rsultat oprationnel dtermin. Lorsque ce rsultat est atteint, elle estime avoir de jure accs aux pices relatives cet ensemble dactions. En pratique, elle ne semble pas avoir rencontr, dans les vrifications quelle a ralises, de point de dsaccord avec les services attributaires sur le primtre de son contrle. Les modalits et finalits du contrle comptable et financier des services de renseignement apparaissent comme le fruit dune histoire parfois balbutiante. ce titre, la Cour des comptes uvre, en ce domaine, lusage exclusif du pouvoir excutif tandis que la CVFS sest peu peu rapproche dun contrle parlementaire des fonds spciaux allous aux services. Si une modification du

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code des juridictions financires permettrait une volution apprciable du contrle effectu par la Cour des comptes, il semblerait souhaitable dachever le processus de parlementarisation de la CVFS (cf. infra). Un autre pan du contrle externe mrite galement dtre dvelopp : il sagit du contrle de lgalit et de proportionnalit qui savre lacunaire en raison des carences lgislatives prcdemment dnonces.
2. Pour une Commission renseignement de contrle des activits de

Vos rapporteurs ont dj voqu les moyens nouveaux de collecte de donnes dont ils souhaitent voir dots les services. Mais un tel largissement de leurs prrogatives ne saurait senvisager que sil saccompagne dun contrle de lgalit et de proportionnalit dont lexercice ne peut tre confi qu une autorit administrative indpendante. La mission prconise donc la cration dune Commission de contrle des activits du renseignement (CCAR) construite sur le modle abouti de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS) quelle absorberait. Conue sur le modle de la CNCIS La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit a t instaure par la loi du 10 juillet 1991. Comme cela a dj t rappel, elle est charge de la vrification de la lgalit des demandes dinterceptions de scurit. cette fin, elle met en uvre un contrle systmatique et exhaustif de lensemble de ces requtes. Il consiste tout dabord vrifier la motivation et la justification de la demande dinterception de scurit. Ensuite, le contrle de lexcution de ces procdures porte sur trois points : lenregistrement, la transcription et la dure des interceptions, les visites sur les sites et linstruction des rclamations des particuliers ainsi que les ventuelles dnonciations lautorit judiciaire. La CNCIS est galement charge du contrle des rquisitions administratives des donnes de connexion. La demande initiale est effectue par un fonctionnaire habilit appartenant lun des services de prvention du terrorisme (1). Elle est ensuite transmise par lUCLAT (2) la personnalit qualifie ou lun de ses adjoints en cas dempchement. En substance, la dcision de celle-ci simpose, quelle quen soit la nature : acceptation, refus ou demande dinformation complmentaire. Il ne sagit en effet pas dun simple avis, la diffrence de celui de la CNCIS sur les interceptions de scurit. Paralllement cette procdure, lautorit administrative reoit communication dans les sept jours des requtes approuves par la personnalit qualifie, ce qui lui permet dexercer
(1) Dpendant du ministre de lIntrieur. (2) Unit de coordination de la lutte anti-terroriste.

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son pouvoir de contrle. Les demandes des services, accompagnes de leur motivation, sont en outre enregistres et adresses la CNCIS qui peut procder un contrle tout moment. Au fil du temps, elle a su intelligemment faire voluer sa doctrine, sachant sadapter lvolution des motivations formules par les services oprationnels. Aussi, de lavis des personnes entendues par la mission, ce dispositif de contrle fonctionne-t-il de manire tout fait satisfaisante et constitue-t-il un bon exemple de ce que la mission apprhende comme un contrle efficace de lgalit et de proportionnalit. Sur ce modle, la CCAR serait une autorit administrative indpendante charge de veiller au respect des liberts publiques et des dispositions de la loi sur les activits de renseignement par les services. Dans les faits, elle sassurerait de la lgalit des mthodes particulires de collecte de donnes et veillerait ce quelles ne portent pas une atteinte disproportionne lexercice des droits fondamentaux tels quils sont garantis par la loi, la Constitution et les traits internationaux auxquels la France est partie. La CCAR ne raliserait pas un contrle de subsidiarit des moyens dont lusage est envisag par les services, celui-ci pouvant sapparenter un examen dopportunit relevant, selon la mission, de lunique comptence du pouvoir excutif. De mme, elle ne saurait tre considre comme un service daudit des administrations du renseignement mission qui relve l encore de la seule prrogative du pouvoir excutif dont on peut attendre quil use de toute son influence afin de sassurer de lefficience des instances places sous ses ordres. Par labsorption de la CNCIS avec ses moyens et ses archives , cette autorit administrative indpendante unique rendrait plus lisible lactivit de contrle. En outre, la CNIL et la CCSDN pourraient solliciter son avis en cas de besoin (sans quun quelconque lien de subordination ne stablisse entre ces structures). La CCAR serait prside par une personnalit dsigne par dcret en conseil des ministres, sur une liste de quatre noms tablie conjointement par le vice-prsident du Conseil dtat et le premier prsident de la Cour des comptes parmi les membres de leurs institutions respectives. Elle comprendrait, en outre, quatre membres du Conseil dtat et autant de magistrats de la Cour des comptes dsigns par ces juridictions ainsi que deux personnalits qualifies ayant la qualit de fonctionnaire ou de militaire dsignes par le Premier ministre (comme de coutume pour les autorits administratives indpendantes). Ses membres seraient nomms pour un mandat de six ans renouvelable une fois, ce qui permettrait de les installer dans la dure tout en les dconnectant des cycles politiques.

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Dote de moyens adapts La Commission exercerait sa mission de contrle dans le strict respect du secret de la dfense nationale. Elle pourrait requrir des services de renseignement tous les documents, pices et rapports susceptibles de lclairer. Elle naurait cependant pas accs aux documents, pices et rapports communiqus par des instances trangres ou des organismes internationaux comptents dans le domaine du renseignement ni lidentit des sources des diffrents services. Il lui serait loisible de mener des auditions de membres actifs ou retraits de ces mmes services, de requrir la collaboration dexperts ou dinterprtes et dobtenir lappui de linspection des services de renseignement, place auprs du Premier ministre. Naturellement, la CCAR disposerait dune quipe administrative suffisamment pourvue pour assumer la tche assigne par la loi. En outre, elle bnficierait dun service denqute charg dassister les membres de la commission dans leurs oprations. Ces enquteurs, nomms pour une dure de cinq ans renouvelable, seraient issus de linstitution policire ou du renseignement. Ils ne pourraient pas avoir la qualit dofficier de police judiciaire le temps de leur affectation la CCAR. Charge du contrle des mthodes de collecte des donnes Lorsque la loi soumettrait autorisation la mise en uvre dun moyen particulier dinvestigation et de recueil du renseignement (cf. infra), celle-ci serait accorde par le prsident de la CCAR, sur demande crite et motive du Premier ministre, du ministre de la Dfense, du ministre de lIntrieur, du ministre de lconomie et des finances, ou, par dlgation, de leur directeur de cabinet. La Commission dsignerait en son sein deux membres parmi ceux issus du Conseil dtat et de la Cour des comptes, qui composeraient, avec le prsident, le collge de contrle , lequel assurerait son fonctionnement quotidien. En pratique, et hors cas durgence absolue, le prsident disposerait de quarante-huit heures pour rendre sa dcision. Dans ce dlai, il runirait les autres membres du collge de contrle pour requrir leur avis sur la lgalit et la ncessaire proportionnalit de lautorisation demande. Les membres de la Commission seraient informs de la dcision dans les vingt-quatre heures. Si deux dentre eux au moins lui en faisaient la demande, le prsident runirait la commission. Celle-ci devrait alors statuer dans les sept jours suivant la dcision initiale. Par ailleurs, en cas de ncessit, notamment si un doute srieux venait se manifester, le Prsident aurait la possibilit de runir lintgralit de la commission.

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Lautorisation serait dlivre pour une dure maximale de quatre mois. Elle cesserait de plein droit de produire effet lexpiration de ce dlai. Elle ne pourrait tre renouvele que dans les mmes conditions de forme et de dure. Dans le cas o la commission estimerait quune autorisation a t accorde en mconnaissance des dispositions de la loi, elle adresserait au service impliqu ainsi quau Premier ministre une recommandation tendant ce que la mise en uvre du moyen particulier dinvestigation et de recueil du renseignement concern soit interrompue et le matriel collect dtruit. En cas de refus dautorisation par la Commission ou son collge de contrle, le chef de Gouvernement pourrait nanmoins, pour des raisons durgence et dintrt national majeur, autoriser le service recourir au moyen en question. Chaque service pourrait faire lobjet de contrles, notamment inopins, dcids par la Commission ou demandes par la Dlgation parlementaire au renseignement. Le type de contrle que la mission entend voir confier la CCAR repose sur la mme logique que celle applicable actuellement en matire dinterceptions de scurit : lautorisation serait dlivre ex ante pour la sonorisation, la pntration de locaux et de systmes de traitement des donnes, la pose de balises et les interceptions de scurit. Tous les acteurs du renseignement entendus par la mission reconnaissent la fluidit constate en matire dinterceptions de scurit. Il sagirait donc dtendre ce fonctionnement aux nouveaux moyens lgaux octroys. De plus, ces dispositions garantiraient le respect des liberts publiques et responsabiliseraient le ministre demandeur : celui-ci porterait en effet une attention vigilante aux demandes soumises sa signature par les services placs sous son autorit il sagit l de la premire condition dun contrle interne efficace. Lusage des fausses identits ferait galement lobjet dune inscription sur un registre contrl au moins une fois par an par la CCAR. Enfin, les oprations classifies manifestations de la souverainet de ltat pourraient donner lieu une information de la Commission pour le cas o le service souhaiterait offrir ses agents une ventuelle protection. Cependant, la CCAR ne dlivrerait pas dautorisation en ce domaine rgalien et ne dtiendrait aucune capacit de contrle en la matire. Lventuel obstacle pos par larticle 66 de la Constitution Dans la mesure o vos rapporteurs ont souhait confrer aux oprations de police administrative des moyens aujourdhui octroys aux oprations de police judiciaire, la question de linstance qualifie pour autoriser la mise en uvre de ces moyens spciaux peut se poser.

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Dans la description des moyens existant en police judiciaire, il a t soulign plusieurs reprises que lautorisation de mise en uvre tait dlivre par lautorit judiciaire. Or, certains juristes considrent que les moyens trs intrusifs prvus par vos rapporteurs au bnfice des services de renseignement ne pourraient faire lconomie du mme mcanisme dautorisation, selon les termes de larticle 66 de la Constitution qui dispose : Nul ne peut tre arbitrairement dtenu. Lautorit judiciaire, gardienne de la libert individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prvues par la loi. Anime par une logique similaire, lEspagne a dailleurs fait le choix de confier un juge cette tche, sans pour autant assurer efficacement la protection des liberts fondamentales (1). Pourtant, pareille prise de position mconnat la jurisprudence du Conseil constitutionnel (2). En effet, le Conseil a trs clairement indiqu que larticle 66 visait non lensemble des liberts individuelles, mais la libert de ne pas tre arbitrairement dtenu. Ds lors, le caractre intrusif des mcanismes envisags, sil peut entamer les liberts individuelles, ne se heurte gure larticle prcit en labsence de toute contrainte physique. De surcrot, le juge constitutionnel tablit une distinction entre la police judiciaire, ddie la rpression dune infraction ainsi qu la recherche de ses auteurs, et la police administrative qui a pour but de faire cesser un trouble dj n, ft-il constitutif dinfraction, et [de concourir ] la prvention des infractions . Ds lors, si les moyens octroys dans le cadre de la premire activit sont soumis lautorisation du juge (la jurisprudence est constante sur cette question), les moyens prvus dans le cadre de la seconde activit relvent de la responsabilit du pouvoir excutif (3). En ce sens, le Conseil constitutionnel considre que la loi de 1991 relative aux interceptions de scurit constitue un bon modle pour fonder une rflexion spcifique cette thmatique. En revanche, le Conseil constitutionnel avait pos, dans sa dcision n 76-75 DC du 12 janvier 1977, la ncessit que les pouvoirs dinvestigation octroys soient prcisment dfinis, quils rpondent un objectif dtermin (les intrts fondamentaux de la Nation ou la sauvegarde de lordre public (4) dans le cas prsent), quils fassent lobjet dun cadre lgal et quils soient soumis des contrles (5). Aussi, tant le primtre de la loi, que le cadre prvu pour mettre en uvre les moyens spciaux dinvestigation envisags ou encore linstance charge de dlivrer une autorisation (une AAI) ne se heurtent en rien la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Au contraire, la volont de la mission rside prcisment
(1) Cf. La position dfendue par Concepcin Prez Villalobos, Derechos fundamentales y servicios de inteligencia, Granada, Grupo editorial universitario, 2002, 144p. (2) Cf. Commentaire de la dcision n2005-532 DC du 19 janvier 2006, Les cahiers du Conseil constitutionnel, n20, 16p. (3) Dcision n2005-532 DC du 19 janvier 2006. (4) Dcision n2003-467 DC du 13 mars 2003 pour cette dernire exigence. (5) Nous avons voqu ces exigences dans le chapitre consacr la loi relative aux activits de renseignement.

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dans lmergence dun cadre lgal (avec les contrles qui en dcoulent) afin de respecter pleinement les liberts fondamentales de nos concitoyens. En lespce, le caractre rtrograde de certains raisonnements ne saurait se prvaloir de lonction constitutionnelle. Travaillant avec la DPR et lautorit judiciaire La Commission remettrait chaque anne la dlgation parlementaire au renseignement un rapport sur les conditions dexercice et les rsultats de son activit, couvert par le secret de la dfense nationale. Elle lui adresserait, tout moment, les observations quelle jugerait utiles. Elle communiquerait galement ces documents au Premier ministre. La dlgation parlementaire au renseignement pourrait la solliciter pour son information sur des points prcis. Dans le cas o la dlgation serait conduite faire usage des pouvoirs de contrle que la loi pourrait lui confrer, elle serait susceptible de requrir laide du service denqute de la CCAR qui, pendant la dure de ce contrle, relverait de la seule autorit de la DPR dans les limites des dispositions constitutionnelles et de leur interprtation par le Conseil constitutionnel. Paralllement, la CCAR aurait la facult de fournir lautorit judiciaire des avis sur la lgalit de preuves prsentes par les services de renseignement dans le cadre dune procdure. Ce modle savre beaucoup plus compatible avec notre systme juridique que lexemple du commissioner britannique, tout en se conformant au principe du procs quitable sans pour autant mettre en pril lactivit et les sources des administrations spcialises (notamment grce au respect de la rgle du tiers service). La Justice pourrait galement requrir laide du service denqute de la CCAR dans le cadre de procdures relatives des crimes ou dlits commis par les membres des services de renseignement. Pendant cette priode, les membres de ce service denqute relveraient de la seule autorit judiciaire. Dune manire gnrale, celle-ci veillerait informer la CCAR de toute ouverture denqute judiciaire impliquant les services de renseignement, dans le respect du code de procdure pnale, et lui transmettre systmatiquement une copie des jugements et arrts relatifs aux crimes ou dlits commis par les membres de ces services. En capacit de traiter des plaintes venant des citoyens De sa propre initiative, sur rclamation de la DPR ou de toute personne y ayant un intrt direct et personnel, la commission pourrait procder au contrle des moyens particuliers dinvestigation et de recueil du renseignement en vue de vrifier sils ont bien t mis en uvre dans le respect des dispositions de la loi.

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En cas de violation de celles-ci, elle adresserait une recommandation au Premier ministre et au chef de service concern. Aprs un contrle faisant suite une rclamation, il serait notifi lauteur de cette dernire quil a t procd aux vrifications ncessaires. titre de comparaison, ces fonctions sont assumes, en Belgique, par le comit R et, au Canada, par le Comit de surveillance des activits de renseignement de scurit (CSRAS). Pour la mission, la cration de la CCAR reprsenterait un progrs pour la dmocratie mais galement pour les instances de renseignement qui bnficieraient ainsi de moyens spcialiss supplmentaires. Le modle prconis rsulte dune synthse entre les exigences de contrle (notamment poses par la CEDH) et les ncessits induites par les missions des services spcialiss. Nanmoins, il ne saurait assurer lui seul le contrle externe des activits de renseignement. Dans cette optique, le contrle parlementaire doit prendre toute son ampleur.
C. BTIR UN CONTRLE EXTERNE DE RESPONSABILIT : LE RLE DU PARLEMENT

Si la relation des parlementaires avec les services de renseignement peut ou a pu savrer longtemps problmatique pour diverses raisons (1), la cration de la Dlgation parlementaire au renseignement en octobre 2007 a constitu un indniable premier pas vers un meilleur contrle externe de responsabilit par le Parlement. Toutefois, le modle adopt (un suivi plutt quun contrle des services) nemporte pas ladhsion de la mission qui souhaite franchir une tape supplmentaire.
1. Concilier les rgles applicables au secret de la dfense nationale et le statut des parlementaires

Le contrle parlementaire des services est un serpent de mer 2 qui sest beaucoup nourri de la contradiction suppose entre la propension de la reprsentation nationale la transparence et lexistence du secret-dfense . Si nul ne conteste le principe mme de la classification dinformations relatives la dfense nationale afin de protger laction de ltat, les mthodes employes ou les partenariats nous, le fait dopposer ce secret dfense au Parlement pose videmment problme puisquune telle configuration a pour principale consquence de restreindre considrablement le champ du dbat public dmocratique.
(1) Cf. Sbastien Laurent, Aux services des Rpubliques : esquisse dune histoire politique des services de renseignements (XIXme- XXme sicles) , in Un professeur en Rpublique, Mlanges en lhonneur de Serge Berstein, Paris, Fayard, 2006, p. 272-280. (2) Roger Faligot, Jean Guisnel, Rmi Kauffer, Histoire politique des services secrets franais, La Dcouverte, Paris, 2012, p. 651.

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Bertrand Warusfel, dans sa thse de 1994 consacre au secret de la dfense nationale, soulignait les drives constates en la matire dans lhistoire des tats modernes : Aux tats-Unis, peu dannes aprs la guerre dIndpendance et la mise en place de la Constitution, George Washington en personne refusa de fournir la chambre des Reprsentants des documents relatifs au trait sign avec lAngleterre en 1794. En France, durant la monarchie de Juillet, cest Guizot qui livre aux chambres de fausses correspondances diplomatiques lors de lpisode des " mariages espagnols " en 1847. En Grande-Bretagne, la fin du XIXme sicle, le gouvernement utilisait un systme de double correspondance, ce qui faisait que deux dpches portaient souvent le mme numro, ce qui permettait de soustraire au contrle du Parlement les rapports secrets. (1) Avec la monte en puissance de la dmocratie parlementaire, les choses ont cependant volu dans un sens positif. Comme le constatait Marc Guillaume en 2001 (2), lexcutif est amen de manire permanente ou dans des circonstances exceptionnelles permettre laccs de certains parlementaires des informations classifies . Cest ainsi que les prsidents des commissions permanentes des deux assembles en charge de la Dfense et des Affaires trangres reoivent copie de tous les tlgrammes diplomatiques, y compris ceux qui sont classifis. Marc Guillaume observe galement que, depuis la guerre du Golfe, linformation des parlementaires sur les oprations extrieures sest dveloppe de manire pragmatique . De fait, pendant le conflit, le Premier ministre Michel Rocard avait dcid de communiquer des donnes stratgiques aux prsidents des groupes politiques constitus dans les deux chambres afin de leur permettre de cerner lvolution des vnements. Cette nouvelle situation ne lve pas pour autant deux difficults majeures : les parlementaires peuvent difficilement faire lobjet dune habilitation et limpratif de prservation du secret se heurte parfois la ncessaire publicit des dbats. En effet, en application de larticle 413-9 du code pnal, les niveaux de classification des renseignements, procds, objets, documents, donnes informatises ou fichiers prsentant un caractre de secret de la dfense nationale et les autorits charges de dfinir les modalits selon lesquelles est organise leur protection sont dtermins par dcret en Conseil dtat . Or le dcret n 98-608 du 17 juillet 1998 prcise en son article 7 que nul nest qualifi pour connatre des informations ou supports protgs sil na fait au pralable lobjet dune dcision dhabilitation et sil na besoin de les connatre pour laccomplissement de sa fonction ou de sa mission . dfaut dune drogation prvue par la loi (cf. infra), une habilitation est donc ncessaire pour accder des informations classifies.

(1) Bertrand Warusfel, Le secret de la dfense nationale - Protection des intrts de la nation et liberts publiques dans une socit dinformation, Thse, Universit Paris V, 1994. (2) Marc Guillaume, Parlement et secret , Pouvoirs, 2001, n 97, p. 67.

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Or, le respect du principe de sparation des pouvoirs interdit de soumettre des parlementaires une telle procdure dhabilitation, laquelle comprend une enqute approfondie afin de vrifier quune personne peut, sans risque pour la dfense nationale ou pour sa propre scurit, connatre des informations ou supports protgs dans lexercice de ses fonctions (1). En effet, en refusant ventuellement lhabilitation dun dput ou snateur, le Gouvernement pourrait alors interfrer dans le fonctionnement dune instance parlementaire. Par ailleurs, les articles 413-10, 413-11 et 413-12 du code pnal prvoyant les sanctions applicables en cas de compromission du secret de la dfense nationale ne comportent pas dexception. Ils sappliquent sans distinction aux membres du Parlement ou aux magistrats qui, chacun leur manire, peuvent avoir connatre des lments couverts par ce secret. Le dispositif lgislatif repose donc sur un quilibre : des personnes accdent des informations ou des documents et doivent respecter des rgles au risque dtre sanctionnes par la justice. Comme cela a dj t rappel, cet quilibre se heurte sur le plan juridique, pour les parlementaires, la lettre de larticle 26 de la Constitution, dont le premier alina dispose quaucun membre du Parlement ne peut tre poursuivi, recherch, arrt, dtenu ou jug loccasion des opinions ou votes mis par lui dans lexercice de ses fonctions . Cette irresponsabilit les soustrait toute poursuite pour les actes lis lexercice de leur mandat. Elle couvre tous les actes de la fonction parlementaire : interventions et votes, propositions de loi, amendements, rapports ou avis, questions, actes accomplis dans le cadre dune mission confie par les instances parlementaires. Elle protge les lus contre toute action judiciaire, pnale ou civile, motive par des actes qui, accomplis hors du cadre dun mandat parlementaire, seraient pnalement sanctionnables ou susceptibles dengager la responsabilit civile de leur auteur (diffamation ou injure par exemple). Dans son domaine dapplication, lirresponsabilit revt un caractre total, car aucune procdure ne permet de la lever. Elle est permanente, sappliquant toute lanne y compris lorsque le Parlement ne sige pas. Elle est perptuelle et soppose aux poursuites motives par les actes accomplis durant le mandat, mme aprs la fin de celui-ci. La mise en uvre de lirresponsabilit relve de la comptence exclusive des autorits judiciaires. Elle constitue un moyen dordre public ; aussi le parlementaire ne peut-il y renoncer. Cependant, mme si larticle 26 de la Constitution offre une protection trs large, il nentrane pas limmunit complte puisque, pour leurs interventions en sance publique, les dputs restent toujours soumis au rgime disciplinaire prvu par le Rglement de lAssemble. Par ailleurs, la jurisprudence a adopt une conception restrictive de lirresponsabilit, contrairement aux conceptions
(1) Article 15 de linstruction gnrale interministrielle sur la protection du secret de la dfense nationale du 25 aot 2003.

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extensives dune partie de la doctrine qui considre que le dput reste dans le domaine de son mandat lgislatif quelle que soit lenceinte dans laquelle il sexprime (par oral ou par crit). Par sa dcision du 7 novembre 1989 (n 89-262 DC), le Conseil constitutionnel a censur une disposition prvoyant que ne donnerait lieu aucune action le rapport dun parlementaire tabli pour rendre compte dune mission confie par le gouvernement en application de larticle L.O. 144 du code lectoral. Il a considr qu en exonrant de faon absolue de toute responsabilit pnale et civile un parlementaire pour des actes distincts de ceux accomplis par lui dans lexercice de ses fonctions , le texte mconnaissait le principe constitutionnel dgalit devant la loi . En outre, la jurisprudence a exclu les propos dun parlementaire tenus au cours dun entretien radiodiffus (1). Mais ces restrictions ne rglent pas les problmes poss par la connaissance dlments classifis, et les diverses dispositions lgislatives concernant des activits touches par cette question nont pas su adapter au statut des parlementaires les rgles applicables au secret de la dfense nationale. Elles ont maintenu un statu quo flou qui perdure faute de crise. La difficult concerne ainsi les parlementaires membres de la Commission consultative du secret de la dfense nationale. En effet, larticle 5 de la loi n 98-567 du 8 juillet 1998, codifi larticle L. 2312-5 du code de la dfense, prvoit simplement que les membres de la commission dont les parlementaires sont autoriss connatre de toute information classifie dans le cadre de leur mission et quils sont astreints au respect du secret de la dfense nationale protg en application des articles 413-9 et suivants du code pnal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance raison de leurs fonctions . De mme, les membres de la CNCIS dont deux parlementaires, dsigns en tant que tels sont astreints au respect des secrets protgs par les articles 413-10, 226-13 et 226-14 du code pnal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions , en application de larticle 13 de la loi n 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques, codifi larticle L. 243-4 du code de la scurit intrieure. Toutefois, ces parlementaires tant nomms en tant que tels par les prsidents des deux assembles, ils bnficient de la protection offerte par larticle 26 de la Constitution. Toute compromission du secret de la dfense nationale qui prendrait la forme de travaux parlementaires (discours la tribune, rapport dinformation, etc.) ne pourrait vraisemblablement pas tre sanctionne. La Dlgation parlementaire au renseignement ninnove pas sur ce point. Ses membres sont autoriss s qualits connatre des informations ou des
(1) La Cour de cassation a, par exemple, estim que ne peut bnficier dune immunit le rapporteur dune commission denqute pour des propos tenus au journal tlvis portant sur le contenu du rapport (Cass, crim, 30 septembre 2003).

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lments dapprciation dfinis au III et protgs au titre de larticle 413-9 du code pnal, lexclusion des donnes dont la communication pourrait mettre en pril lanonymat, la scurit ou la vie dune personne relevant ou non des services intresss, ainsi que des modes opratoires propres lacquisition du renseignement (1). Nanmoins, en cas de divulgation dun secret de la dfense nationale dans le cadre, par exemple, du rapport annuel de la dlgation parlementaire, les membres de celle-ci ne pourraient vraisemblablement pas non plus faire lobjet de poursuites judiciaires. Aussi, afin de renforcer la confiance que les services ont dans la dlgation parlementaire au renseignement, la mission suggre que le Rglement des assembles parlementaires sapplique prvoir des sanctions en cas de manquement aux obligations relatives au secret de la dfense nationale. Car le principal apport de la DPR a prcisment t de permettre une fragile confiance de sinstaurer entre les services de renseignement et la reprsentation nationale. Loin de constituer un contrle parlementaire efficace, la dlgation doit tre considre comme laboutissement timide dun effort de plus de quarante annes pour tablir un droit de regard sur ces administrations.
2. La DPR : une bauche de contrle externe de responsabilit

De 1971 2007, les parlementaires ont tent plusieurs reprises dinstituer un contrle des activits de renseignement. Sbastien Laurent a eu loccasion de rappeler cette forme de constance dans leffort qui ne connut pourtant longtemps que des checs (2). Mais la motivation des lus sexpliquait bien souvent par la survenue dun scandale et se dissipait ds lors en mme temps que celui-ci. Ce nest quau dtour du vote dune loi antiterroriste en 2005 que le projet de cration dune dlgation parlementaire au renseignement a rencontr un cho favorable pour dboucher sur ladoption dun texte spcifique en octobre 2007. a) La longue et difficile institution dune dlgation parlementaire au renseignement En dehors du contrle des fonds secrets opr par les parlementaires sous la Monarchie de Juillet ou la IIme Rpublique, ce nest quaprs la Seconde guerre mondiale que lactivit des services de renseignement connut un regain de publicit, suscitant ainsi lintrt des lus de la Nation. Mais quand, au dbut de
(1) La loi opre cependant une distinction entre les membres parlementaires autoriss s qualits connatre dinformations classifies et les fonctionnaires des assembles parlementaires dsigns pour assister les membres de la dlgation qui, eux, doivent tre habilits, dans les conditions dfinies pour lapplication de larticle 413-9 du code pnal, connatre des mmes informations et lments dapprciation. Mais ce mme article se borne rappeler que les membres de la dlgation et les agents des assembles sont astreints au respect du secret de la dfense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en ces qualits. (2) Sbastien Laurent, Les parlementaires face ltat secret et au renseignement sous les IVe et Ve Rpubliques : de lignorance la politisation , Cahiers de la scurit, juillet-septembre 2010, n 13, p. 134-145.

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lanne 1945, la commission de la justice et de lpuration de lassemble consultative demanda entendre le directeur gnral des services (DGER), le gnral de Gaulle fit part son prsident de son refus par une lettre (non publique) du 22 fvrier 1945. Dailleurs, lors du conseil des ministres du 28 dcembre 1945 au cours duquel fut soumis un projet de dcret instituant le Service de documentation extrieure et de contre-espionnage (SDECE) pour succder la DGER, le gnral de Gaulle prcisa quil fallait viter, entre autres cueils , quun contrle soit tabli sur ces services (1). Au demeurant, sa volont ne pouvait que saccommoder du dsintrt des parlementaires de la IVe Rpublique qui, hormis dans le cadre de la commission denqute sur laffaire des gnraux, ne cherchrent point sapproprier les thmatiques relatives au renseignement. Dune manire gnrale, jusquau dbut des annes 1970, il apparat trs clairement que les lus de la Nation nont jamais voulu contrler ou enquter sur des administrations aussi singulires (2). Lanne 1971 marqua cet gard une rupture puisqu loccasion de laffaire Delouette qui impliquait le service extrieur, le groupe centriste du Snat dposa un amendement prvoyant de subordonner le vote du budget la remise par le Gouvernement dun rapport une commission mixte sur le SDECE. Par la suite, les initiatives de ce type fleurirent (cf. tableau synoptique ci-aprs), mais dans toutes les autres offensives parlementaires postrieures et notamment dans celles qui dbouchrent sur la runion de commissions et la rdaction dun rapport public entre 1973 et 1992, ce ntait pas les services de renseignement eux-mmes qui taient lobjet direct de la curiosit parlementaire, mais certains de leurs outils (coutes en 1973), de leurs pratiques (coordination antiterroriste en 1984) ou nouveau des affaires , mais dans lesquelles leur rle tait secondaire (avions renifleurs en 1984, affaire Habache en 1992) (3) lexception notable cependant de laffaire du Rainbow Warrior durant lt 1985. En effet, les lus communistes proposrent alors, en vain, de crer une dlgation parlementaire au renseignement. Ils ritrrent leur demande avec le mme insuccs en 1988, aprs la rlection de Franois Mitterrand. Les annes 1990 marquent une volont renouvele de contrler les activits de renseignement. Si quelques timides tentatives ont lieu entre 1996 et 1997 (notamment loccasion du projet de loi de finances rapport par le snateur Jean Faure), cest aprs la dissolution de 1997 que le snateur Nicolas About remet cet enjeu au cur du dbat par le biais dune proposition de loi portant cration dune dlgation parlementaire au renseignement (4). Llu invite installer un contrle qui ferait faire la France une avance significative et

(1) Ibid., p. 136. (2) Ibid., p. 137. (3) Ibid., p. 138. (4) Proposition de loi (n 439, 1996/1997) portant cration dune dlgation parlementaire dnomme dlgation parlementaire du renseignement, dpose le 30 septembre 1997.

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qualitative dans le domaine de la dmocratie citoyenne et rendrait plus lgitime laction de nos services de renseignement aux yeux des citoyens (1). En rponse, le prsident de la Commission de la dfense nationale et des forces armes de lAssemble nationale, Paul Quils, installe un groupe de travail pluraliste destin formuler des propositions pour revaloriser le rle du Parlement en matire de politique de renseignement . Signe de lesprit transpartisan qui anime linstance, le dput UDF Arthur Paecht en est nomm rapporteur. Mais la proposition de loi qui en manera et qui sera dpose par Paul Quils en mars 1999 (2) se heurtera lopposition du groupe RPR qui avait pourtant propos quelques semaines plus tt la cration de comits parlementaires dvaluation consacrs la politique nationale de renseignement et non au contrle des services spcialiss. la mme poque, Serge Vinon sest galement signal en dposant une proposition de loi sur le sujet (3). Toutefois, celle de Paul Quils se distingue des autres textes dans la mesure o elle sera examine et adopte en commission de la dfense nationale, en novembre 1999, sur le rapport dun membre de lopposition de lpoque, Arthur Paecht (4). Mais le Gouvernement avait alors refus son inscription lordre du jour de notre Assemble. La proposition Quils prvoyait linsertion dun article 6 octies dans lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires, instaurant une dlgation parlementaire pour le renseignement dans chacune des deux chambres. Ces deux DPR auraient t constitues des prsidents des commissions permanentes charges de la dfense, des affaires trangres et des lois ainsi que dun membre de chaque groupe politique dsign parmi les membres de la commission de la dfense. Afin dassurer leur mission de suivi, les membres de chacune de ces deux dlgations se voyaient octroyer le droit de connatre s qualits cest--dire sans procdure dhabilitation dinformations classifies dans le cadre de leur mandat. Les travaux de ces instances devaient tre tenus secrets5. Seul un rapport annuel dactivits tait destin tre publi.

(1) Nicolas About, Contrler les services de renseignement, Le Monde 16 mai 1996. (2) Proposition de loi de M. Paul Quils tendant la cration dune dlgation parlementaire pour les affaires de renseignement, doc. AN n 1497 (XIe Lgislature), 25 mars 1999. (3) Proposition de loi (n 236, 1998/1999) modifiant lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires et portant cration de comits parlementaires dvaluation de la politique nationale de renseignement lAssemble nationale et au Snat, dpose le 23 fvrier 1999. (4) Rapport de la commission de la dfense sur la proposition de loi de MM. Paul Quils, Arthur Paecht, Didier Boulaud, Jean-Claude Sandrier, Michel Voisin, Robert Gaa et Mme Martine Lignires-Cassou tendant la cration dune dlgation parlementaire pour les affaires de renseignement, doc. AN n 1951(XI Lgislature), 2 dcembre 1999. (5) Le secret simposait pendant un dlai de trente ans.

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Pour sassurer de la confidentialit des travaux, les membres auraient d prter serment, promettant de bien et fidlement remplir leurs fonctions et de garder le secret des dlibrations . Cette procdure, qui sapparente celle sappliquant aux membres de la Haute Cour de Justice et de la Cour de justice de la Rpublique ainsi quaux personnes entendues par les commissions denqute est rarissime en droit parlementaire, selon le mot de Pierre Avril. la suite de ces diverses tentatives infructueuses, les parlementaires se sont quelque peu dtourns des questions touchant au contrle du renseignement. Ce nest quen 2005, loccasion de lexamen dun texte relatif la lutte antiterroriste, que lide ressurgit linitiative dAlain Marsaud, dput UMP.

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TABLEAU SYNOPTIQUE DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES (1) EN MATIRE DE RENSEIGNEMENT (1971-1999) Date Assemble Formation politique linitiative Snat Centre Forme Objet (et relation avec les services) Attitude gouvernementale Rsultat

dcembre 1971

amendement au projet de loi de finances

demande au gouvernement dun rapport sur le SDECE une commission mixte sur les coutes tlphoniques

Vote : rejet

juin 1973

AN

PS et radicaux

rsolution en vue de la cration dune commission denqute

Vote : rejet (dcembre)

juinoctobre 1973

Snat

Centriste, avec rsolution en vue soutien PS et de la cration PC dune commission de contrle Majorit snatoriale : RPR, Rp. indp. et gauche dmocratique rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire

sur les coutes tlphoniques

refus dautoriser les Vote : adoption + fonctionnaires rapport public de tmoigner la commission Vote : adoption + rapport public de la commission (avec rserves des snateurs de gauche)

Maidcembre 1982

Snat

sur les services de audition des minisltat chargs du tres et fonctionnaimaintien de la scuri- res t publique (refus du prfet de police dautoriser (RG) laudition du RGPP) sur le service daction civique (liens SAC-RG)

juin 1981juillet 1982

AN

PC

rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire rsolution en vue de la cration dune commission de contrle

Vote : adoption + rapport partiellement public de la commission audition de certains Vote : adoption + fonctionnaires rapport public de (sans publication de la commission leur nom et fonction)

Novembre 1983-mai 1984

Snat

RPR et Rp. indp.

sur les conditions de fonctionnement, dintervention et de coordination des services de police et de scurit engags dans la lutte contre le terrorisme (tous services secrets)

(1) Tableau ralis par Sbastien Laurent, in Les parlementaires face ltat secret , op. cit.., p. 144-145.

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Dcembre 1983 AN PC rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire charge dexaminer les conditions dans lesquelles lopration dite des avions renifleurs a pu tre mene par la socit Erap charge dexaminer les conditions dans lesquelles des fonds ont pu tre affects depuis 1976 une invention scientifique susceptible de bouleverser la recherche ptrolire (rle personnalits du SDECE) charge du contrle des activits des services secrets audition anciens ministres et fonctionnaires Irrecevable en commission des lois (instruction judiciaire en cours)

janvier 1984 AN

PS

rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire

Commission des lois : adoption rsolution socialiste + rapport public de la commission denq. (RPR et UDF votent contre le rapport)

aot 1985

AN

PC

proposition de loi en vue de la cration dune dlgation parlementaire proposition de loi en vue de la cration dune dlgation parlementaire rsolution en vue de la cration dune commission denqute

Pas dexamen en commission des lois dans la lgislature Pas dexamen en commission des lois dans la lgislature rejet en commission des lois (irrecevable par vote de la question pralable) rejet en commission des lois (irrecevable par vote de la question pralable) pas dexamen en commission dans la lgislature

juin 1988

AN

PC

charge du contrle des activits des services secrets


1

2 octobre 1990

AN

RPR

sur le fonctionnement des renseignements gnraux

25 octobre 1990

AN

RPR

rsolution en vue de la cration dune commission de contrle

sur le fonctionnement des renseignements gnraux

31 octobre

AN

PS

Proposition de rsolution tendant la cration dune commission de contrle

sur les missions des renseignements gnraux

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Dcembre 1990-mai 1991 Snat Majorit snatoriale : RPR, UDF et gauche dmocratique rsolution en vue de la cration dune commission de contrle charge dexaminer la gestion administrative, financire et technique de lensemble des services relevant de lautorit du ministre de lIntrieur (RG et DST) sur laffaire Habache audition des direc- Vote : adoption + teurs de la police et rapport public refus dautoriser les fonctionnaires RGPP tmoigner

fvrier 1992 AN

RPR, UDF et Union centriste

rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire rsolution en vue de la cration dune commission denqute parlementaire

Rejet en commission des lois par la majorit

avril-juin 1992

Snat

Majorit snatoriale : RPR, UDF, Gauche dmocratique et Rpublicains indpendants

sur laffaire Habache audition des ministres et hauts fonctionnaires

Vote : adoption + rapport public (explication du refus dapprobation du rapport par le groupe PS) Pas dexamen en commission dans la session

Septembre 1997

Snat

UDF

proposition de au renseignement cration dune dlgation parlementaire Proposition de en matire de renseicration dun gnement groupe de travail paritaire au sein de la CDNFA pour revaloriser le rle du Parlement proposition de cration de comits parlementaires lAN et au Snat dvaluation de la politique nationale de renseignement

Dcembre 1997

AN

PS

adoption en CDNFA

fvrier 1999 Snat

RPR

Pas dexamen en commission dans la lgislature

mars 1999

AN

PS (soutien UDF en CDNFA)

proposition de loi au renseignement en vue de la cration dune dlgation parlementaire. proposition de loi crant une dlgation parlementaire au renseignement
2

adoption en CDNFA. Refus du gvt. dinscrire lordre du jour Pas dexamen en commission dans la session

Septembre 1999

Snat

UDF

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Lors de la discussion parlementaire autour dun projet de loi relatif la lutte contre le terrorisme (1), Alain Marsaud, assumant la fonction de rapporteur de la commission des Lois de lAssemble nationale, manifesta son intention de faire avancer le contrle parlementaire des services de renseignement : Au moment o le lgislateur sapprte offrir un cadre laction prventive de police administrative des services de renseignement pour lutter contre le terrorisme, nous considrons quil serait lgitime douvrir une rflexion sur la nature et le degr de contrle parlementaire exercer sur ces services (2). Et le dput de signaler que la France tait le seul pays occidental, avec le Portugal, accuser un tel retard en la matire. Ds le passage du texte en commission des Lois, Nicolas Sarkozy, alors ministre de lIntrieur, se montra titre personnel ouvert cette initiative mais voqua des rticences au sein du Gouvernement auquel il appartenait (3) ou de certaines administrations (sans les citer (4) mais en excluant les chefs des services de renseignement du chur des rtifs (5)). Il semblerait donc que la conviction de Nicolas Sarkozy quant la ncessit dun tel mcanisme ait permis de faire progresser, dans le gouvernement dirig par Dominique de Villepin (6), lide dun tel contrle parlementaire, alors mme que laffaire Clearstream gnrait des perturbations politiques non ngligeables. Toutefois, cette timide avance sapparentait fort un marchandage, ainsi que le reconnut Alain Marsaud lui-mme : Pour la premire fois, un ministre nous propose nous, parlementaires, dintervenir dans la rglementation de ces activits. Mais il ne le fait pas gratuitement : il a besoin que nous donnions des outils juridiques forts ces services afin de lutter plus efficacement contre le terrorisme (7). En outre, Nicolas Sarkozy formula deux souhaits : il demanda dabord aux parlementaires de ne pas se montrer trop ambitieux dans leurs requtes afin de ne point heurter inconsidrment les services de renseignement (8) ; il sollicita ensuite un dlai dans le but dlaborer le meilleur texte possible (il proposa alors la cration dun groupe de travail susceptible de rendre des conclusions pour le 15 fvrier 2006) (9).

(1) Dpos le 26 octobre 2005. (2 ) Compte rendu des dbats, sance publique du 23 novembre 2005, JORF, p. 7426. (3) Cest une proposition importante que je prsente au nom du Gouvernement car, moi aussi, jai des contraintes. En effet, il me faut convaincre. , in compte rendu des dbats, sance publique du 24 novembre 2005, JORF, p. 7486. Ce quoi Alain Marsaud lui rpondit : Je vous ai cout, monsieur le ministre dtat, et jai confiance en vous jai bien dit en vous. Vous vous exprimez au nom du Gouvernement, mais jai cru comprendre que certains ont peut-tre des conceptions antdiluviennes de nos institutions et du rle du Parlement. (JORF, p. 7488) (4) Audition de Nicolas Sarkozy devant la commission des Lois de lAssemble nationale, 16 novembre 2005. (5) Compte rendu des dbats, sance publique du 24 novembre 2005, JORF, p. 7486. (6) Sans dvoiler la position du Premier ministre, Bruno Le Maire atteste de la faveur de Nicolas Sarkozy lgard de cette initiative. (In Des hommes dtat, Paris, Grasset, 2008, p. 230) (7) Compte rendu des dbats, sance publique du 24 novembre 2005, JORF, p. 7484. (8) Audition de Nicolas Sarkozy devant la commission des Lois de lAssemble nationale, 16 novembre 2005. (9) Compte rendu des dbats, sance publique du 24 novembre 2005, JORF, p. 7486.

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Si les parlementaires se rallirent aux souhaits de Nicolas Sarkozy, ils avaient dj entam un travail de rflexion pralable matrialis par le dpt de trois amendements. Lamendement n 82 avait t dpos par Jacques Floch et Julien Dray (groupe socialiste) dans le but de crer une dlgation parlementaire dinformation et dvaluation des actions conduites par les services de renseignements dpendant des ministres de lIntrieur, de la Dfense et des Finances. Compose de sept snateurs et dautant de dputs de manire assurer une reprsentation proportionnelle des groupes politiques, elle semblait destine ne disposer que dun pouvoir daudition, au demeurant trs large. Lamendement n 134 avait t dpos par Pierre Lellouche (groupe UMP) en vue dinstituer une commission de contrle des services de renseignement, compose de trois dputs, trois snateurs, un membre du Conseil dtat, un membre de la Cour de cassation et un membre de la Cour des comptes. Le texte prvoyait que la commission [prt] connaissance de tous les documents, pices et rapports susceptibles de lclairer dans ses travaux, lexception de ceux relatifs des oprations en cours et sous rserve des ncessits de la protection des personnes . Au cours de sa runion du 23 novembre 2005, la commission des Lois repoussa lamendement de Jacques Floch, tandis que celui de Pierre Lellouche ne put tre examin en raison de son absence. En revanche, elle adopta un amendement du rapporteur visant instituer une commission nationale de contrle des services de renseignement, modifi sur la suggestion de Jacques Floch afin de porter de six dix le nombre de parlementaires composant linstance (amendement n 124 rect.). lexclusion des oprations en cours, cette commission pouvait procder au contrle de lactivit gnrale des services. cette fin, elle jouissait dun pouvoir daudition et de communication de toute pice ncessaire son action. Lors du vote public, le 24 novembre 2005, les amendements n 124 rect. et n 82 furent retirs, conformment au souhait du ministre de lIntrieur. Le groupe cologiste repris nanmoins son compte le second, qui fut repouss, linstar de celui de Pierre Lellouche. Mais, comme le fit remarquer non sans gravit Julien Dray, ctait sans doute la premire fois quune telle discussion se tenait dans lhmicycle (1). Le groupe de travail promis par Nicolas Sarkozy ne vit pas le jour dans la mesure o le Gouvernement Villepin sempara du sujet et, par lentremise dHenri Cuq, ministre charg des relations avec le Parlement, dposa un projet de loi portant cration dune dlgation parlementaire pour le renseignement (DPR) ds le mois de mars 2006 (projet issu du travail du SGDN). Trs investi sur la question, Alain Marsaud fut naturellement dsign rapporteur de ce texte pour la
(1) Compte rendu des dbats, sance publique du 24 novembre 2005, JORF, p. 7489.

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commission des Lois tandis que la commission de la Dfense, saisie pour avis, nommait Guy Teissier. Le projet de loi prvoyait que la DPR (compose de six membres dont quatre de droit) se cantonnt aux questions budgtaires, lorganisation des services et leur activit gnrale. En outre, elle savrait quelque peu bride dans sa capacit daction puisquelle dpendait du pouvoir excutif pour son information, ne pouvait auditionner que les seuls ministres et chefs de service ainsi que le SGDN, ntait susceptible davoir connaissance ni des activits oprationnelles, ni de leur financement ni des instructions reues cet gard, et devait enfin respecter la rgle du tiers service. Loin de reprsenter un compromis entre les ides dfendues par Alain Marsaud et une culture excutive prcautionneuse, le texte vitait soigneusement, au final, dtablir un quelconque contrle parlementaire. Une coquille vide crira un observateur vide de tout moyen dont la mission laisse pantois le chaland-citoyen (1). Bien quenregistr lAssemble nationale en mars 2006, il ne fit pas lobjet dun examen en commission avant la fin de la lgislature. Le nouveau Gouvernement dirig par Franois Fillon redposa donc le texte au Snat, le 5 juin 2007. Souvrit ainsi le dbat parlementaire qui devait conduire au vote de la loi n 2007-1443 du 9 octobre 2007 portant cration dune dlgation parlementaire au renseignement. b) Missions et fonctionnement de la DPR Cre par une loi modifiant lordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires, la Dlgation parlementaire au renseignement est un organe commun lAssemble nationale et au Snat. Ce caractre commun aux deux chambres reprsente une vritable spcificit puisque seul loffice parlementaire des choix scientifiques et technologiques fonctionne sur le mme modle. La DPR se compose de quatre dputs et de quatre snateurs. Dans le nombre, figurent les quatre prsidents des commissions des Lois et de la Dfense des deux assembles, membres de droit. Les quatre autres membres deux dputs et deux snateurs sont dsigns par les prsidents de chaque chambre, avec obligation dassurer la reprsentation du principal groupe de lopposition. La dlgation comprend ainsi actuellement six membres issus des deux groupes socialistes et deux membres issus des deux groupes UMP. Sa prsidence est exerce tour de rle, chaque anne, par lun des prsidents de commission, membres de droit. Si la qualit de membre de droit pour les prsidents de commissions permanentes confre la DPR un certain prestige, elle ne devrait pas priver des
(1) David Dufresne, Le renseignement franais doit pouvoir tre contrl , Le Monde, 31 mai 2012.

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parlementaires disposant de comptences particulires dans le domaine du renseignement daccder la dlgation. Par ailleurs, vos rapporteurs prconisent que la formulation retenue pour la composition de celle-ci saligne sur la rdaction de larticle 16 du Rglement de lAssemble nationale qui voque les efforts consentis en vue de reproduire la configuration politique de lAssemble et dassurer la reprsentation de toutes ses composantes . La loi attribue la DPR un rle plus global que celui dvolu aux autres organes de contrle parlementaires. Ce rle est dailleurs dfini en des termes assez gnraux : la dlgation a pour mission de suivre lactivit gnrale et les moyens des services spcialiss qui relvent des ministres de la Dfense, de lIntrieur et des Finances. La loi prvoit que dans le cadre de ses fonctions, elle est uniquement informe des lments relatifs au budget, lactivit gnrale et lorganisation des services . Le texte prend en outre la prcaution dinterdire explicitement la transmission la dlgation de tout lment relatif : aux activits oprationnelles des services et aux instructions donnes par les pouvoirs publics cet gard. Il convient de souligner que si limpossibilit de connatre des activits oprationnelles dcoule de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la question des instructions parat en revanche plus sujette caution ; au financement des activits oprationnelles, mission dvolue la commission de vrification des fonds spciaux ; aux changes avec des services trangers ou des organismes internationaux comptents dans le domaine du renseignement. Cette prcision semblait indispensable pour garantir la protection de lune des lois dairain du renseignement, la rgle du tiers de confiance : toute donne transmise par un service une instance partenaire reste la proprit du premier. Ainsi lorgane qui en a bnfici ne peut en aucun cas la diffuser auprs dun tiers, y compris dans le cadre dune procdure judiciaire, sans autorisation pralable de son propritaire. Pour complter son information, la dlgation peut entendre le Premier ministre, les ministres comptents ainsi que le secrtaire gnral de la dfense et de la scurit nationale. Sagissant des agents eux-mmes, seuls les directeurs de service en fonction peuvent tre auditionns, ce qui exclut les subordonns et les anciens responsables. Les missions et lactivit de la DPR sont donc strictement bornes et cest dessein que le terme de contrle napparat pas dans le texte, comme lexpliquait le rapporteur du projet de loi, Bernard Carayon : Le terme de contrle nest volontairement pas utilis dans le projet de loi, celui-ci ayant une connotation trop intrusive. Cette absence pourra tre critique, mais elle est probablement

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ncessaire pour permettre la mise en place progressive de lindispensable climat de confiance mutuelle (1). Pour autant, cette frilosit nexclut pas un certain progrs par rapport au texte initialement propos par le Gouvernement, qui octroyait la dlgation un rle trop passif limit sa simple information par lexcutif sur lactivit gnrale et sur les moyens des services spcialiss cet effet placs sous lautorit des ministres de la dfense et de lintrieur . Dautant que Bernard Carayon estimait que la pratique pourrait ventuellement permettre daller plus loin par la suite (2). Nanmoins, les propositions consensuelles formules en 2005 ont t soigneusement cartes alors mme quelles dessinaient un modle de contrle des plus lmentaires. Chaque anne, la dlgation tablit un rapport public dressant le bilan de son activit sans quil puisse tre fait mention daucune information ni daucun lment dapprciation protg par le secret de la dfense nationale. Paralllement, elle peut adresser des recommandations et des observations au Prsident de la Rpublique et au Premier ministre. Cest cet outil que la dlgation a souhait privilgier depuis sa cration. Aux yeux de ses membres, ce choix justifie que le rapport public annuel soit particulirement peu consistant, ne rendant pas ncessairement compte de la nature des travaux conduits. Pourtant, on peut se demander quelle est la cohrence dune structure parlementaire dont la production nest destine informer ni le Parlement, ni mme les citoyens, mais seulement le pouvoir excutif. Cette considration ne manque pas de susciter quelques interrogations philosophiques et juridiques concernant le respect de la sparation des pouvoirs. Car, en fin de compte, le Parlement fait le choix de ne pas rendre compte aux lecteurs mais lautorit quil est suppos contrler. De plus, la vacuit des rapports publics de la DPR ne saurait uniquement sexpliquer par quelque lien privilgi nou avec le pouvoir excutif. Il parat difficilement concevable que les rapports confidentiels sillustrent par leur caractre volumineux et leur prcision alors que ceux destins tre diffuss tiennent en une page (si lon fait abstraction des contraintes de prsentation et des rappels historiques). Dautres grandes nations, linstar des tats-Unis ou du Royaume-Uni, voient leurs parlementaires publier des rapports annuels dune centaine de pages qui ne mettent pas pour autant en pril lactivit de leurs services de renseignement. Le cas britannique est cet gard particulirement loquent : bien que dpendant du pouvoir excutif, lIntelligence and security committee publie chaque anne un volumineux rapport qui voque sans complaisance les principaux enjeux relatifs au renseignement, sans ngliger le cas chant les affaires qui ont pu donner lieu des scandales mdiatiques. Seuls les passages sensibles sont soustraits la connaissance du public. En revanche, en

(1) Bernard Carayon, Rapport fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 13), adopt par le Snat, portant cration dune dlgation parlementaire au renseignement, p. 26. (2) Assemble nationale, compte rendu des dbats de la deuxime sance du 26 juillet 2007.

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France, dans ce milieu o seuls les checs sont annoncs sons de trompe (1) les nombreuses crises qui, ces dernires annes, ont secou les services de renseignement nont nullement incit la DPR sortir de son silence. Cette situation a conduit la presse raliser un travail denqute fort agressif lencontre de ces mmes services qui, au final, sest probablement rvl plus dstabilisant quun contrle (ou mme un suivi) parlementaire. Dans les moments difficiles, la carence de la DPR a jet un voile sombre sur son utilit et sur leffectivit de sa mission. Alain Marsaud, lors de la sance du 5 dcembre 2012 consacre lexamen dune proposition de rsolution tendant la cration dune commission denqute sur le fonctionnement des services de renseignement dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux arms, a exprim lavis gnral : La majorit de 2007 a dcid de crer une dlgation, dont on ne sait pas trop lobjet : pas le contrle, peut-tre le suivi. Certains dentre vous ici ont fait semblant den tre satisfaits. Disons quelle permet au moins dexaminer le budget des services de renseignement et de passer quelques instants avec leurs responsables. En dfinitive, le public retiendra uniquement quen 2010, la dlgation a t en contact avec le coordonnateur du renseignement, le secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN), relevant du Premier ministre, la dlgation interministrielle lintelligence conomique et lagence nationale de scurit des systmes dinformation (ANSSI). Elle a galement rencontr les directeurs des services, le cas chant accompagns de certains de leurs collaborateurs lorsquelle sintressait un sujet spcifique (2). En 2011, elle a tenu neuf runions et sest entretenue avec le Prsident de la Rpublique sur les recommandations et observations quelle lui a remises. Elle a procd huit auditions, essentiellement des responsables de services. Elle a galement effectu un dplacement auprs dune structure (3). Avance notable mais drisoire, pour la premire fois, dans son rapport public pour 2011, elle a fourni quelques indications succinctes quant aux travaux mens : Sa mission premire tant deffectuer un suivi de lactivit gnrale des services de renseignement, elle a t particulirement attentive aux nombreuses volutions intervenues dans ce domaine, notamment depuis la publication en 2008 du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale : la poursuite de la rforme des services, leur coordination et lvolution de leurs moyens ; le cadre juridique de leur activit ; la monte en puissance du dispositif dintelligence conomique ; la politique des ressources humaines ; les programmes dquipement technique des services, etc. (4).
(1) Philippe Hayez, op. cit, p. 11. (2) Jean-Luc Warsmann, rapport relatif lactivit de la dlgation parlementaire au renseignement pour lanne 2010, doc AN n 3044, 17 dcembre 2010, page 9. (3) Jean-Louis Carrre, snateur, rapport relatif lactivit de la dlgation parlementaire au renseignement pour lanne 2011, doc AN n 83, 17 juillet 2012, page 11. (4) Jean-Luc Warsmann, op. cit,, pages 11 et 12.

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nouveau, le secret entourant ces divers enjeux brille par son inconsistance tant les mdias et la socit civile se sont employs fournir des lments dapprciations sur ces sujets. Les parlementaires de la DPR ont donc prfr laisser les citoyens senqurir dinformations parfois errones plutt que de leur fournir le cadre dexpertise que lon pourrait lgitimement attendre de leur part. Selon les personnes entendues par la mission, le principal mrite de la dlgation est davoir permis ltablissement dun contact permanent avec les services, dans un climat de confiance mutuelle. Il est vrai quauparavant, la qualit des liens dpendait pour une large part des relations personnelles que quelques parlementaires taient capables de tisser avec le monde du renseignement. Il nen demeure pas moins que les pouvoirs de cet organe sont limits et que les efforts dploys pour instaurer un climat de confiance ont semble-t-il eu pour corollaire un abandon de toute ambition en matire de suivi critique des activits des services.
3. Conserver les autres outils parlementaires complmentaires

Outre la DPR et la CVFS, plusieurs outils permettent des dputs ou snateurs de sinformer de laction de ltat dans le domaine du renseignement et de contrler lusage des crdits. En premier lieu, les commissions permanentes comptentes peuvent dcider dorienter leurs travaux sur cette thmatique, par exemple en instituant une mission dinformation (cest le cas du prsent rapport). Par ailleurs, les responsables des services de renseignement peuvent tre entendus par ces mmes commissions, ou par les rapporteurs dsigns par elles, au mme titre que tout responsable de ladministration franaise. Pour autant, ces outils traditionnels du contrle parlementaire ne permettent pas toujours au parlementaire dobtenir une information prcise et exploitable sur ce domaine sensible. En effet, les lments essentiels constitutifs de laction et de lorganisation des services sont confidentiels, et les donnes qui permettraient aux dputs et aux snateurs dexercer un vritable suivi ne leur sont pas accessibles. Par exemple, les missions dinformation concernant lactivit de ces services cres par une commission permanente ou par la confrence des prsidents de mme que les commissions denqute ne peuvent se faire communiquer un document relevant du secret de la dfense nationale et doivent sen remettre ds lors la bienveillance de leurs interlocuteurs. Dans la pratique, et sauf exception, lutilit dun contrle sexerant dans de telles conditions est donc limite. Toutefois, le fait que les assembles votent les dotations budgtaires alloues aux services leur confre une indniable capacit dinvestigation. Ainsi le dbat budgtaire peut-il tre loccasion de conduire une rflexion sur les moyens dont disposent les services spcialiss et, plus gnralement, sur la politique du

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renseignement en France. En effet, les rapporteurs spciaux de la commission des finances et les rapporteurs pour avis des autres commissions profitent de cette discussion pour apporter leur point de vue sur lactivit des administrations quils contrlent, y compris lorsquil sagit de services de renseignement. En substance, les pouvoirs des rapporteurs spciaux des commissions des finances sont vastes et prcisment codifis (1). Les textes (2) prvoient notamment quils suivent et contrlent de faon permanente, sur pices et sur place, lexcution des lois de finances et lemploi des crdits . Tous les renseignements dordre financier et administratif de nature faciliter leur mission doivent leur tre fournis. En particulier, larticle 146 du Rglement de lAssemble nationale prvoit que les documents et les informations destins permettre lexercice du contrle du budget des dpartements ministriels sont communiqus par les autorits au rapporteur spcial comptent de la commission des Finances. Larticle 57 de la LOLF a prcis que les documents transmettre devaient tre ceux que les parlementaires demand[ai]ent . Une telle formulation nest pas anodine puisquelle vise viter que ladministration slectionne ellemme les informations communiquer. Ce mme article a galement prvu que les renseignements en question puissent comprendre tout rapport tabli par les organismes et services chargs du contrle de ladministration . Si avant lan 2000, les pouvoirs des rapporteurs spciaux ntaient assortis daucune mesure de nature lever les obstacles qui pouvaient leur tre opposs, les sanctions ont par la suite t progressivement renforces : depuis lentre en vigueur des articles 29 et 30 de la loi n 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative, le paragraphe IV de larticle 164 de la loi de finances pour 1959 prvoit que le fait dentraver, de quelque faon que ce soit, lexercice des pouvoirs dinvestigation mentionns aux alinas prcdents est puni de 15 000 euros damende. Le prsident de lassemble concerne ou le prsident de la commission comptente peuvent saisir le parquet en vue de dclencher laction publique. Ces prrogatives sappliquent tant aux contrles sur pices quaux contrles sur place . Au surplus, larticle 59 de la LOLF a consolid ce dispositif en prvoyant que si la communication des renseignements demands en application de larticle 57 ne peut tre obtenue au terme dun dlai raisonnable, apprci au regard de la difficult les runir, les prsidents des commissions de lAssemble nationale et du Snat charges des finances peuvent demander la juridiction comptente, statuant en rfr, de faire cesser cette entrave sous astreinte .

(1) Article 164 de la loi de finances pour 1959, article 57 de la LOLF et le rglement de chacune des assembles. (2) Paragraphe IV de larticle 164 de lordonnance n 58-1374 du 30 dcembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

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Enfin, larticle 57 de la LOLF dispose que les personnes dont laudition est juge ncessaire par le prsident et le rapporteur gnral de la commission des Finances ont lobligation de sy soumettre . Cependant, le secret de la dfense nationale est opposable aux rapporteurs spciaux. Le paragraphe IV de larticle 164 de la loi de finances pour 1959 prcise dj quils sont habilits se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit sous rserve, notamment, des sujets de caractre secret concernant la dfense nationale, les affaires trangres, la scurit intrieure ou extrieure de ltat . Larticle 57 de la LOLF na pas innov sur ce point puisquil prvoit que tous les renseignements et documents dordre financier et administratif demands par les rapporteurs spciaux doivent leur tre fournis, rserve faite des sujets caractre secret concernant la dfense nationale et la scurit intrieure ou extrieure de ltat . En dpit de ces restrictions, les diffrents rapports budgtaires peuvent contenir des informations trs intressantes. Cest notamment le cas, lAssemble nationale, du : Rapport spcial de la commission des Finances sur le programme environnement et prospective de la politique de dfense de la mission dfense , o sont inscrits les crdits de la DGSE et de la DPSD, ainsi que du rapport pour avis de la commission de la dfense sur cette mme mission ; Rapport spcial de la commission des Finances sur les programmes prparation et emploi des forces , soutien de la politique de la dfense et quipement des forces ainsi que du rapport pour avis de la commission de la Dfense consacr au programme prparation et emploi des forces au sein duquel figurent les crdits de la DRM ; Rapport spcial de la commission des Finances et du rapport pour avis de la commission des Lois sur la mission scurit qui comprend les dotations destines la DCRI ; Rapport spcial de la commission des Finances sur le programme coordination du travail gouvernemental de la mission direction de laction du Gouvernement qui intgre les crdits du SGDSN ainsi que les fonds spciaux. En outre, en 2002, la commission des Finances a nomm le dput Bernard Carayon rapporteur spcial des crdits du renseignement et du secrtariat gnral de la dfense nationale (SGDN). Son rapport, publi chaque anne de 2002 2006 sur les projets de lois de finances pour 2003 2007 ne couvrait, au titre du renseignement, que les trois services relevant du ministre de la Dfense DGSE, DRM et DPSD tandis que la Direction de la surveillance du territoire demeurait de la comptence du rapporteur spcial des crdits de la police

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nationale (1). Pour autant, ce rapport spcial constituait une innovation parlementaire en ce sens quil fut le premier se concentrer sur le renseignement en englobant de surcrot lanalyse des crdits du SGDN, charg notamment de la coordination du renseignement (2). Sagissant du primtre quil entendait confrer son rapport, Bernard Carayon considrait que si le renseignement est laffaire de lexcutif, le Parlement peut nanmoins sinterroger lgitimement sur les conditions de fonctionnement des services, les moyens techniques dvolus, lorientation des missions, les modes de recrutement et le statut des personnels civils et militaires (3). Il soulignait que le renseignement ne pouvait rester un sujet tabou car il constitue lun des atouts majeurs de la puissance franaise (4). Louable initiative, ces rapports spciaux nont pourtant pas t reconduits sous la XIIIme lgislature, durant laquelle les crdits des services de renseignement militaires taient examins dans un ensemble plus vaste (5). Le souhait exprim par Bernard Carayon est donc demeur sans lendemain. Pis, les crdits de la DGSE et de la DPSD ntaient pas examins dans le mme rapport spcial que ceux de la DRM. Il en est de mme sous lactuelle lgislature (6). Le dispositif de contrle exerc par les rapporteurs spciaux des commissions des finances prsente donc actuellement trois principales limites : il nest pas spcifique aux services de renseignement, les rapports spciaux ayant un champ plus vaste ; il ne couvre pas lensemble de ces services ; il ne permet pas le contrle de lusage des fonds spciaux affects ces services ; Ces considrations conduisent vos rapporteurs insister sur la ncessit pour le Parlement de possder une vision globale des crdits affects ces structures. cette fin, ils souhaitent que soit ralis un document de politique transversale (DPT) relatif aux activits de renseignement.

(1) Rappelons qu lpoque, les deux services de renseignement dpendant du ministre charg de lconomie ntaient pas considrs comme appartenant la communaut du renseignement. (2) Cf. en ce sens le propos introductif de Bernard Carayon, rapport spcial, au nom de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du plan, sur les crdits du secrtariat gnral de la dfense nationale et du renseignement, projet de loi de finances pour 2003, doc. AN n 256, annexe 36, 10 octobre 2002, page 5. (3) Ibid, page 5. (4) Ibid, page 6. (5) Rapports spciaux sur la prparation de lavenir , remis de 2007 2012 au nom de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale par Jean-Michel Fourgous. (6) Franois Cornut-Gentille, rapport spcial, au nom de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire, sur la prparation de lavenir (mission Dfense), projet de loi de finances pour 2013, doc. AN n 251, annexe 10, 10 octobre 2012.

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ce sujet, larticle 51 de la LOLF dispose que des annexes gnrales peuvent tre prvues par les lois et rglements afin de contribuer linformation et au contrle du Parlement. En sus, selon larticle 128 de la loi n 2005-1720 du 30 dcembre 2005 de finances rectificative pour 2005, le Gouvernement prsente, sous forme dannexes gnrales au projet de loi de finances de lanne, des documents de politique transversale relatifs des politiques publiques interministrielles dont la finalit concerne des programmes nappartenant pas une mme mission (1). Ces documents dveloppent pour chaque politique concerne la stratgie mise en uvre, les crdits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent galement une prsentation dtaille de leffort financier consacr par ltat ces politiques ainsi que des dispositifs mis en place, pour lanne venir, lanne en cours et lanne prcdente. Pour chacune de ces politiques, un ministre chef de file est dsign par le Premier ministre. Il a la responsabilit de coordonner les activits de ltat relevant des diffrents programmes concerns en vue de favoriser lobtention de rsultats socio-conomiques communs. Il revient chaque ministre chef de file de produire ces documents, en prvision du dbat budgtaire, qui concrtisent la mission de coordination de la politique dont il a la charge. Cest ainsi quun document de politique transversale sur la politique publique interministrielle du renseignement pourrait utilement tre cr par la loi. Il retracerait lensemble des crdits mis la disposition des services appartenant la communaut du renseignement. La mission observe que le Premier ministre assure lui-mme la fonction de chef de file du document de politique transversale relatif la dfense et la scurit nationale. Ds lors, il pourrait exercer la mme responsabilit pour ce qui concerne ce nouveau DPT. Compte tenu du caractre confidentiel entourant cette politique publique, une version plus prcise, couverte par le secret de la dfense nationale, pourrait utilement tre porte la connaissance de la Dlgation parlementaire au renseignement qui verrait ainsi son information complte dans le cadre de lexercice de ses nouvelles prrogatives.

(1) Il existe aujourdhui dix-huit documents de politique transversale (DPT) relatifs aux politiques suivantes : Action extrieure de ltat, Amnagement du territoire, Dfense et scurit nationale, Inclusion sociale, Justice des mineurs, Lutte contre le changement climatique, Outre-mer, Politique de lgalit entre les femmes et les hommes, Politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies, Politique du tourisme, Politique en faveur de la jeunesse, Politique franaise de limmigration et de lintgration, Politique franaise en faveur du dveloppement, Politique immobilire de ltat, Prvention de la dlinquance, Scurit civile, Scurit routire, Ville.

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4. Doter la DPR de prrogatives nouvelles

Le bilan en demi-teinte de la DPR appelle de relles volutions qui passent par des rformes structurelles destines confrer linstance de vritables capacits de contrle. ce titre, il serait souhaitable que ce dernier terme apparaisse dsormais dans la loi (en lieu et place de la notion de suivi). En toute logique, ce changement de vocable devrait saccompagner de nouvelles prrogatives. a) tendre les pouvoirs daudition et de communication de pices Pour lui permettre dassumer pleinement sa nouvelle fonction de contrle de lactivit du pouvoir excutif, la Dlgation parlementaire devrait voir ses attributions accrues en matire daudition et de communication de pices. En premier lieu, il conviendrait quelle soit destinataire du plan national dorientation du renseignement (PNOR) afin de pouvoir formuler un avis confidentiel sur les orientations imprimes par le Gouvernement lactivit des services. En effet, il parat pour le moins paradoxal que les parlementaires qui suivent aujourdhui lactivit de ces services naient pas accs au document servant de base celle-ci, dans la mesure o il mane directement du pouvoir excutif et ne dvoile rien des missions oprationnelles conduites. Par ailleurs, le caractre limitatif de la liste des personnalits pouvant tre interroges par la DPR doit tre aboli. En sa qualit dorgane parlementaire, il est difficilement comprhensible que la dlgation soit limite dans son pouvoir daudition. De fait, la leve de cette entrave lui octroierait la facult dentendre tout agent des services de renseignement sans recueillir pralablement lassentiment du directeur. Si lon sen tient au cadre philosophique prcit en matire de contrle, laudition de ces agents serait rserve la bonne information de la dlgation sur des sujets prcis ou en cas de crise la suite dun dysfonctionnement avr des services de renseignement. Car linterdiction du Conseil constitutionnel de sinvestir sur des oprations en cours ne condamne en rien les parlementaires renoncer tout examen des oprations acheves. En cas de crise, la DPR pourrait, dans cette nouvelle configuration, mener les auditions ncessaires pour faire la lumire sur lpisode incrimin. Ce travail pourrait donner lieu la publication dun rapport spcial si le besoin sen ressentait. Enfin, lon pourrait sinterroger sur lopportunit de permettre aux membres de la DPR de raliser un contrle sur pices et sur place, dans les limites de la mission qui leur est confie ainsi que des lments de jurisprudence tablis par le Conseil constitutionnel. Lexercice de ces attributions suppose dtoffer quelque peu le soutien logistique de la DPR. lheure actuelle, le secrtariat est assur par quatre administrateurs des services de lAssemble nationale et du Snat, issus des

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secrtariats des commissions permanentes comptentes. Dans un souci deffectivit, il serait judicieux daffecter de manire permanente au moins un administrateur la dlgation. b) Absorber la Commission de vrification des fonds spciaux loccasion de la cration de la Dlgation parlementaire au renseignement, la question sest pose de lopportunit de lui confier les missions exerces par la Commission de vrification des fonds spciaux ou, tout le moins, dorganiser une articulation entre les deux instances. Bernard Carayon, alors rapporteur du projet de loi, avait cependant considr que leurs activits taient difficilement comparables . De fait, si la commission a pour mission deffectuer le contrle comptable des fonds spciaux , qui sachve par un procs-verbal constatant que les dpenses ralises sont couvertes par des pices justificatives pour un montant gal, au contraire la Dlgation sintresse aux grandes questions relatives au renseignement, lexclusion des activits oprationnelles. Le rapporteur constatait galement que la CVFS tait compose la fois de parlementaires et de magistrats de la Cour des comptes, la diffrence de la DPR, organe purement parlementaire. Dailleurs, il avanait lide selon laquelle la Commission de vrification des fonds spciaux tait non une instance parlementaire mais une commission administrative, rejoignant ainsi les arguments dfendus par les juristes spcialistes de cette question. Enfin, sans doute les services de renseignement taient-ils peu favorables ce que la nouvelle dlgation parlementaire puisse, ds sa cration, absorber les comptences de la commission, ce qui laurait conduit dtenir un pouvoir de contrle plus large. Nanmoins, labsence de magistrats de la Cour des comptes dans lactuelle commission la rapproche de facto dun organe parlementaire. De mme, le Conseil constitutionnel a considr, dans sa dcision prcite de 2001, que la CVFS se rangeait dans la catgorie du contrle parlementaire. En outre, le snateur Didier Boulaud avait ouvert la voie une fusion de la DPR et de la CVFS en sigeant dans les deux commissions, au grand dam du prsident de la CVFS qui considrait cette pratique contraire lesprit des textes. En juillet 2010, le cabinet du Premier ministre de lpoque avait toutefois donn gain de cause au snateur. Ds lors, la conjonction de ces lments incite penser que rien nempcherait le lgislateur dofficialiser la mue de cette commission administrative en tant quorgane parlementaire, dautant quun lien de confiance sest tabli entre la dlgation et les services, permettant de surmonter les rticences originelles. Grce cette absorption, la DPR gagnerait une connaissance plus fine de lutilisation des deniers publics par les services de renseignement, fonction cardinale de la reprsentation nationale. Cependant, dans la mesure o la mission de la commission de vrification des fonds spciaux demeure essentiellement comptable, la Dlgation parlementaire pourrait envisager de confier la ralisation des tches de vrification des justificatifs de paiement la Commission de

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contrle des activits de renseignement. Dans ces conditions, elle validerait le procs-verbal final. De manire plus gnrale, la DPR entretiendrait une relation fructueuse avec la CCAR dans le but dassurer sa mission de contrle du pouvoir excutif. c) Consultation et sollicitation de la Commission de contrle des activits de renseignement Pour assurer sa mission, la dlgation parlementaire au renseignement doit pouvoir sappuyer sur la commission de contrle des activits de renseignement. Lide dj dveloppe serait de permettre aux parlementaires, sur la base des travaux mens par cette dernire, de conduire leurs propres investigations (auditions, consultation de documents, dplacements, etc.). Larticulation ainsi propose nest pas sans rappeler celle observe entre les commissions des Finances des deux assembles et la Cour des comptes. Le 2 de larticle 58 de la LOLF prcise que la mission dassistance de la Cour des comptes au Parlement comporte notamment la ralisation de toute enqute demande par ces commissions sur la gestion des services ou organismes quelle contrle . Les conclusions de ces enqutes sont obligatoirement communiques dans un dlai de huit mois aprs la formulation de la demande la commission dont elle mane, qui statue sur leur publication. d) Formuler un avis consultatif sur la nomination des responsables des services La dlgation parlementaire au renseignement devrait enfin tre en mesure dmettre un avis consultatif sur la nomination des responsables des services. Elle entendrait la personne pressentie pour occuper lune de ces fonctions et mettrait un avis destin lautorit de dsignation. Cette procdure serait distincte de celle prvue larticle 13 de la Constitution. En effet, son dernier alina, issu de la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008, dispose quune loi organique dtermine les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et liberts ou la vie conomique et sociale de la Nation , le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique sexerce aprs avis public de la commission permanente comptente de chaque assemble. Le chef de ltat ne peut procder une nomination lorsque laddition des votes ngatifs dans chaque commission reprsente au moins trois cinquimes des suffrages exprims au sein des deux commissions. Mme si la nomination des responsables des services de renseignement peut tre comprise comme ayant une importance pour la garantie des droits et liberts, la mission ne souhaite pas quelle fasse lobjet dune procdure publique devant les commissions permanentes concernes.

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Sans effectuer une rvolution copernicienne, il sagit dsormais de doter le Parlement franais dun vritable organe de contrle non des services de renseignement mais de la relation entretenue par le pouvoir excutif avec ces administrations. Dans les limites de la Constitution et de la prservation de lactivit de ces services au profit de la Nation, les parlementaires pourraient renouer avec leurs missions fondamentales qui ont t trop longtemps ignores en ce domaine. Les services spcialiss gagneraient ainsi en lgitimit, ils trouveraient une instance devant laquelle sexprimer en cas de crise, loin du tumulte mdiatique. Les impratifs dmocratiques rejoignent ici les conditions dune plus grande efficacit de notre appareil de renseignement.

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DEUXI ME PARTI E : REPENS ER LA COO RDI NATI ON ET ADAPT ER L ORG ANISATI ON DES SERVICES Entre 2008 et 2009, le dispositif franais de renseignement a connu une profonde rorganisation : une instance de coordination a t cre et place auprs du Prsident de la Rpublique, la Direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) a vu le jour, rejetant comme une scorie la Sous-direction linformation gnrale (SDIG). Dans le mme temps, la DGSE a bnfici dun soutien budgtaire fort consquent qui lui a permis de recruter prs de 500 personnels supplmentaires. Enfin, une Acadmie du renseignement a t institue dans le but de donner une plus grande cohrence la communaut du renseignement naissante. Alors que dans notre pays le renseignement est li, bien plus que dans nimporte quel autre pays occidental, aux alas de la vie politique et de ses pisodes lectoraux, jamais il naura enregistr daussi substantielles volutions sur un temps si bref et en dehors de tout contexte de crise. Quelques annes se sont depuis lors coules, ce qui confre le recul ncessaire pour tablir un bilan et laborer un ensemble de prconisations visant soit procder certains rajustements afin de parvenir une intgration renforce des services de renseignement la vie de ltat et de la Nation, soit corriger certaines rformes lorsquil savre quelles se sont imprudemment affranchies dexigences incontournables en matire institutionnelle ou administrative. titre dexemple, la marginalisation du Premier ministre, que ni les textes ni le plus lmentaire bon sens ne justifient, rclame que des mesures soient prises en vue de rtablir un salutaire quilibre. Cest ainsi que vos rapporteurs ont souhait aborder successivement les questions relatives la coordination des services de renseignement, larchitecture du renseignement intrieur, au renseignement du ministre de la Dfense et la diffusion de la culture du renseignement. I. VERS UNE VOLUTION DU DISPOSITIF CENTRAL DE COORDINATION DES ACTIVITS DE RENSEIGNEMENT Avec la cration du Conseil national du renseignement et la mise en place dun coordonnateur install llyse, Nicolas Sarkozy a instaur des fonctions prennes qui contribuent indniablement lefficacit de ltat. Il sagit dune opportune et heureuse rupture dans la longue histoire chaotique, sous la Vme Rpublique, des relations entre le pouvoir excutif et les services de renseignement. Pour autant, les choix oprs traduisent une lecture excessivement prsidentielle de notre systme institutionnel, lecture quil est possible dajuster sans nuire la performance globale du dispositif. Ce sera lobjet des propositions de rquilibrage du mcanisme de coordination qui, loin damoindrir les

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prrogatives du chef de ltat, permettront au contraire la prsidence de la Rpublique de se doter dun vritable outil daide la prise de dcision stratgique.
A. LA COORDINATION DES SERVICES LONGUE HISTOIRE TTONNANTE DE RENSEIGNEMENT : UNE

Depuis 1958, la coordination des services de renseignement constitue un dfi dont nul nest jamais vritablement venu bout. Pendant prs de cinquante ans, les diffrentes quipes gouvernementales ont imagin des solutions aussi phmres que complexes, traduisant en ralit le peu dintrt quelles accordaient cette thmatique. Ainsi, sous la prsidence du Gnral de Gaulle, lorientation et la coordination des services relevaient du Premier ministre par lentremise dun comit interministriel du renseignement (1) (CIR) cr par lordonnance n 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation gnrale de la dfense. Eu gard aux fortes prventions que nourrissait le fondateur de la Vme Rpublique pour toute espce de partage des responsabilits, il est difficile de lire dans cette rpartition des comptences le tmoignage dune attention particulire... Trs rapidement pourtant, le chef de ltat comprendra son erreur, lorsque surgiront des divergences entre son Premier ministre et lui-mme sur la question algrienne. Il reprendra donc la main dans ce domaine, sans quil prouve pour autant le besoin de rformer le cadre juridique en vigueur. Il faudra ds lors attendre que le pays retrouve une certaine srnit avec la signature des accords dEvian pour que soit prcise la composition du CIR. Ce serait fait le 17 octobre 1962, soit six mois aprs la nomination de Georges Pompidou Matignon, par la publication du dcret n 62-1208. Celui-ci prvoit que se runissent, sous lautorit du Premier ministre, les ministres comptents, le secrtaire gnral du Gouvernement, le secrtariat gnral des affaires africaines et malgaches (relevant de la prsidence de la Rpublique) et le directeur gnral du SDECE, lpoque plac sous lautorit de Matignon. La coordination relve donc du chef du Gouvernement mais elle se limite laction extrieure. En effet, le dcret nvoque aucun autre service de renseignement, ce qui rvle par dfaut que le ministre de lIntrieur conserve la responsabilit de la coordination des services de police ddis la lutte antiterroriste. Sur un plan factuel, le dcret livre donc une interprtation minimaliste de lordonnance de 1959.

(1) Sous lautorit du Premier ministre, lorientation et la coordination des services de documentation et de renseignement sont assures par un comit interministriel du renseignement. La composition et les attributions de ce comit sont fixes par dcret.

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LA COORDINATION DE LA LUTTE ANTITERRORISTE EN FRANCE Au cours de la guerre dAlgrie, le SCINA (service de coordination des informations nordafricaines) a t remplac par le BDL (bureau de liaison) qui, runissant la police judiciaire, la DCRG et la DST, tait en charge de la lutte contre lOAS. En 1976, les autorits gouvernementales ont cr le Comit permanent de coordination puis, en raison de la monte en puissance des prils, Gaston Defferre a institu en 1982 le CILAT (comit interministriel de lutte antiterroriste, le niveau politique de la coordination) et le BLAT (bureau de liaison antiterroriste, le niveau administratif de la coordination). ce dernier se substituera en octobre 1984 lUCLAT (unit de coordination de la lutte antiterroriste), linitiative de Pierre Joxe. Cette instance existe encore aujourdhui, ce qui fait delle la plus ancienne unit de coordination des services antiterroristes en Europe.

La prminence du chef de ltat rsulte encore du fait que si, selon le dcret de 1962, cest au CIR dont le secrtariat est assum par le SGDN quappartient la responsabilit dtablir le plan de renseignement gouvernemental, celui-ci ne doit pas moins tre ensuite soumis au Comit de dfense prsid par le chef de ltat. Dans les faits, pas plus cette structure que celle instaure par le dcret non publi du 26 aot 1964 pour coordonner sous lautorit du Premier ministre les activits de contre-espionnage dployes par le SDECE et la DST nont jamais fait la preuve de leur utilit. Il est vrai que Georges Pompidou ne se souciera jamais vritablement du renseignement, ce qui conduira dailleurs le chef de ltat lui ter en 1966, aprs laffaire Ben Barka, la responsabilit du SDECE. Dsormais, le service extrieur sera plac sous lautorit du ministre de la Dfense. Huit ans plus tard, cest un autre Premier ministre, Jacques Chirac, qui sefforcera, par le truchement de son directeur de cabinet Jrme Monod, de redonner vie au Comit Interministriel du Renseignement (1). Mais cette fois encore, la lourdeur de la structure le conduira au final opter pour une instance ad hoc : une fois par mois, vont prendre lhabitude de se runir les directeurs de cabinet des ministres de lIntrieur, de la Dfense, des Affaires trangres, le directeur gnral de la Police nationale, le directeur de la DST, le Prfet de Police, le directeur central des Renseignements gnraux, le secrtaire gnral de la Dfense nationale ainsi que le directeur du SDECE. En 1976, le changement de Premier ministre ne modifie en rien les habitudes ainsi contractes. Le prfet Daniel Doustin, directeur du cabinet de Raymond Barre et ancien directeur de la DST, intensifiera mme le rythme des runions qui deviendront hebdomadaires. Ainsi, une forme de coordination sest-elle peu peu institue ; mais elle rsulte plus de la volont dune poigne hommes que dune logique de systme. Un constat qui, en termes de cohrence administrative, ne laisse pas de surprendre.

(1) Sur ce point, et plus gnralement sur la priode 1974-1997, se reporter Floran Vadillo, Llyse et lexercice du pouvoir sous la Vme Rpublique : le cas de la politique de lutte antiterroriste (1974-1997 ), thse pour le doctorat en science politique, Bordeaux, Sciences Po Bordeaux, Centre mile Durkheim, 2012, 560 p.

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Avec larrive de Pierre Mauroy Matignon, le principe des runions de coordination que prsidaient les directeurs de cabinet des prcdents Premiers ministres est abandonn. Nanmoins, le nouveau chef du Gouvernement charge Michel Delebarre de suivre les dossiers de scurit intrieure. En revanche, la scurit extrieure et par consquent le SDECE semble dlaisse puisque ses responsables successifs, Pierre Marion et lamiral Lacoste, ne seront reus quune fois par mois Matignon o dailleurs ils ne recevront ni orientations, ni demandes. La vague terroriste de 1982 va mettre au jour ces carences, contraignant la prsidence de la Rpublique simpliquer directement sous la responsabilit de Gilles Mnage, directeur adjoint du cabinet prsidentiel. En 1984, larrive de Pierre Joxe au ministre de lIntrieur modifiera quelque peu cette architecture. Nanmoins, le nouveau Premier ministre Laurent Fabius estimera pour sa part quil na pas intervenir dans le domaine de la scurit. Tel ne sera en revanche pas le point de vue de Jacques Chirac, qui retrouve lhtel de Matignon en 1986 et sattle la rationalisation ainsi qu la coordination des services investis dans la lutte antiterroriste. Au demeurant, modifiant sa position par rapport celle quil avait adopte entre 1975 et 1976, il ne cherchera pas runir le CIR, prfrant saligner sur les propositions formules par le juge antiterroriste Alain Marsaud qui, dans une tribune publie dans Le Monde le 21 dcembre 1985, avait prconis la cration dun Conseil de scurit intrieure en lieu et place de lUCLAT (1). Cette instance verra le jour le 9 avril 1986. Mais aprs quelques runions, elle tombera rapidement elle-aussi en dsutude. Michel Rocard hrite donc en 1988 de ce qui sapparente un champ en friche. Ses axes dintervention le conduiront, dune part, conserver le Conseil de scurit intrieure (2) et, dautre part, ractiver le CIR par le biais du dcret n 89-258 du 20 avril 1989, sefforant ainsi de conserver un pouvoir daction dans le domaine du renseignement et de la scurit. Deux nouveauts majeures sont cependant introduites par rapport la teneur du dcret de 1962. En premier lieu, la comptence du CIR, dans lesprit de lordonnance de 1959, est tendue tous les services de renseignement, sans toutefois que ne soient rellement dfinis les contours juridiques de ce primtre... Ensuite, le rle du chef de ltat est explicitement mentionn. L o hier, sa place ntait suggre que par lvocation de sa prsidence du comit de Dfense, sa fonction stratgique, dsormais, ne souffre plus aucun doute. Franois Mitterrand approuva dailleurs cette rforme et porta par la suite un soin tout particulier

(1) Alain Marsaud, Avant de tout oublier, Paris, Denol, 2002, p. 235-240. (2) Sous forme d une runion tous les quinze jours avec le Premier ministre pour que les problmes de scurit, de police et les nominations prfectorales [n]chappent pas Matignon, selon Jean-Paul Huchon, in Jours tranquilles Matignon, Paris, Grasset, 1993, p. 114-115.

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llaboration du Plan national du Renseignement, jouant ainsi pleinement son rle en matire dorientation. Fonctionnellement, au-del des runions rassemblant les responsables politiques, une structure permanente est prside par le directeur de cabinet du Premier ministre et larticle 4 du dcret prvoit la mise en place de comits dexperts (qui dans la pratique ne verront pourtant jamais le jour). Enfin, chaque ministre est appel piloter un groupe de travail thmatique, ce qui permettra notamment celui en charge de lconomie et des Finances de prendre conscience de limportance de la lutte contre le blanchiment et, partant, de crer la cellule TRACFIN en 1990. Las, une nouvelle fois, comme le reconnatra Rmy Pautrat, ancien directeur de la DST et conseiller pour les questions de scurit auprs de Michel Rocard, en raison de sa lourdeur, le dispositif a vite cess de fonctionner (1) . De fait, Edith Cresson ne le reconduira pas, prfrant simplement recourir aux services dun conseiller charg des questions de scurit, Ivan Barbot. En 1993, Edouard Balladur, en dpit du fait quil fut le premier prconiser la cration dun coordonnateur du renseignement, se contenta de charger son directeur de cabinet, Nicolas Bazire, de runir les chefs des services de renseignement, sans que lon puisse pour autant vritablement parler dune coordination. Quant Pierre Brgovoy et Alain Jupp, ils ne marqueront gure dintrt pour ces enjeux, pas plus au demeurant que Lionel Jospin dont laction se limitera institutionnaliser la cration du Conseil de scurit intrieure (CSI). Le dcret n 97-1052 du 18 novembre 1997 charge cette formation de dfinir les orientations gnrales de la politique de scurit intrieure (art. 1er) et de coordonner lintervention des ministres. La structure comporte un organe plnier auquel participent les ministres (art. 2) ainsi quun groupe permanent prsid par le directeur de cabinet du Premier ministre, lequel runit ses homologues ainsi que les directeurs dadministration concerns (art. 3). Le secrtariat est assur par le Secrtariat gnral du Gouvernement (art. 4). Cependant, le CSI naura que trs marginalement connaissance, dans la pratique, des activits de renseignement. Aussi, ponctuellement loccasion de la guerre du Kosovo en 1999 puis des attaques du 11 septembre 2001, Louis Gautier, conseiller charg des questions de Dfense au cabinet du Premier ministre, organisa-t-il de vritables runions de mise en commun du renseignement, plus que de coordination. La parenthse de la cohabitation referme, le CSI sera reformat par un nouveau dcret promulgu le 15 mai 2002 sous linfluence du nouveau conseiller de Jacques Chirac, lancien DCRG et prfet de police Philippe Massoni. La
(1) Rmy Pautrat, Le renseignement aujourdhui ou les nouveaux moyens de la puissance , Le Dbat, janvier-mars 1992, n68, p. 150-161.

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principale novation rside dans la dsignation du chef de ltat en tant que prsident de linstance (art. 1). En outre, est institu le poste de secrtaire gnral du CSI, plac auprs du Prsident de la Rpublique sans plus de prcision notamment pour ce qui touche aux moyens administratifs. Le dcret du 18 mai 2002 lattribuera Philippe Massoni. Une nouvelle fois, le Premier ministre perd donc de son pouvoir de coordination, mais il serait pour autant abusif dvoquer un rel processus de prsidentialisation dans la mesure o le rle du CSI napparat pas comme pleinement oprationnel (1). En effet, il est vou la dfinition dorientations, ltablissement de priorits, la mise en cohrence des actions menes et lexamen des projets de loi (art. 2). Dune manire gnrale, le secrtaire gnral du CSI prpare les runions, dresse les relevs de dcisions et suit leur excution. Il peut animer des groupes de travail et prsente un rapport annuel (art. 3). En matire de renseignement, larticle 4 dispose que les questions de scurit intrieure intressant la dfense, le renseignement et la planification de la scurit nationale sont instruites et prsentes au Conseil de scurit intrieure par le secrtaire gnral de la dfense nationale, agissant en liaison avec le secrtaire gnral de ce conseil. Le chef de ltat bnficie par consquent dun droit dvocation mais la ralit du pouvoir demeure entre les mains du secrtaire gnral de la Dfense nationale et, par contrecoup, entre celles du Premier ministre. Le temps des atermoiements nest pas pour autant rvolu puisque Jacques Chirac dcide de laisser la coordination des activits de renseignement JeanPierre Raffarin qui ranime cette fin, une nouvelle fois, le CIR version Rocard en 2004 (2). Il nen diffre qu la marge, notamment en ce sens que le Haut responsable lintelligence conomique peut assister aux runions du CIR autant que ncessaire (3), ce qui traduit un louable souci de prendre en considration limportance du renseignement conomique (cf. infra). Cette articulation ne survivra pourtant pas larrive de Dominique de Villepin Matignon. Celui-ci renoue avec la pratique des runions informelles animes de manire pisodique par son directeur de cabinet (4). Si bien qualors que Nicolas Sarkozy entame son quinquennat, la coordination des services de renseignement reste un objet politique et juridique non stabilis.

(1) Voir en ce sens la dcision du Conseil dtat n 247008 du 21 mai 2002. (2) Mme si lordonnance n 2004-1374 du 20 dcembre 2004 qui cre larticle D*. 1132-39 du code de la dfense apportera une lgre modification au dcret de 1989 lorsquelle nonce : Le comit interministriel du renseignement est charg, sous lautorit du Premier ministre, dassurer lorientation et la coordination des activits des services qui concourent au renseignement. A cette fin, il labore des directives nationales en matire de renseignement qui sont soumises lapprobation du Prsident de la Rpublique. Le plan national du renseignement disparat mais le principe demeure inchang. (3) Dcret n 2003-1230 du 22 dcembre 2003 instituant un haut responsable charg de lintelligence conomique, remplace le dcret n 95-350 du 1er avril 1995 portant cration dun comit pour la comptitivit et la scurit conomique. (4) Bruno Le Maire, op. cit., voque quelques runions sous sa direction entre juillet 2006 et mai 2007.

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Certes, lexprience dmontre que le Premier ministre dispose de lautorit indispensable et des moyens administratifs ncessaires pour assumer cette fonction. De nombreux textes ont dailleurs consacr cette prrogative depuis la cration de la Vme Rpublique. Cependant, tant pour des raisons contingentes (dsaccords entre les titulaires des fonctions) que du fait dune faible apptence pour cette thmatique, un tel pouvoir na somme toute connu que dphmres concrtisations avant de sombrer dans les arcanes administratives. On est donc surpris de constater que, quelles que soient les structures imagines, leur efficacit ne dpend toujours au final que du degr dimplication et de la bienveillance de certains acteurs occupant momentanment une fonction au cur du dispositif tatique. linverse, un Premier ministre distant ou un directeur de cabinet sceptique ont suffi invalider des dispositifs prometteurs. ce titre, on peut stonner quil soit, selon Claude Silberzahn, exceptionnel quun chef de gouvernement sintresse au renseignement intellectuellement mais aussi trs concrtement (1). Aprs une si longue priode qui vit une coordination institutionnelle permanente mais de circonstance (2), limportance de la mutation engage par Nicolas Sarkozy, singulirement par la cration du Coordonnateur national du renseignement, mrite examen.
B. UN EFFORT DE RATIONALISATION PERTINENT MAIS PERFECTIBLE : LE COORDONNATEUR NATIONAL DU RENSEIGNEMENT

Nicolas Sarkozy est le seul Prsident de la Rpublique avoir nourri un intrt soutenu pour le renseignement, domaine avec lequel il sest vritablement familiaris lors de son arrive au ministre de lIntrieur en 2002. Quelques annes plus tard, devenu candidat llection prsidentielle, il sest mme ralli avec conviction une proposition dfendue par Pierre Lellouche, dlgu gnral de lUMP charg de la Dfense, qui visait crer un conseil de scurit nationale ayant notamment des comptences en matire de coordination des services de renseignement (3). lu chef de ltat et dsireux dengager une rvision constitutionnelle afin de conforter le pouvoir du Prsident, il confiera douard Balladur le soin de rflchir la modernisation des institutions de la Vme Rpublique. Ainsi, dans sa lettre de mission du 18 juillet 2007, il fera part de son souhait que le Comit constitutionnalise le pouvoir trs large [du chef de ltat] sur lensemble de nos
(1) Franck Bulinge, De lespionnage au renseignement, Vuibert, Paris, 2012, p. 180. (2) Nathalie Cettina, Antiterrorisme : une fragile coordination, note pour le Centre Franais de Recherche sur le Renseignement, avril 2011, p. 7 (3) Nicolas Sarkozy, Profession de foi : leffort de dfense doit rester au cur des priorits de la Nation , Revue dfense nationale et scurit collective, avril 2007, p. 36.

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institutions et de ladministration, et [son] rle essentiel qui, la diffrence de celui du Premier ministre, nest pas assorti dun rgime de mise en cause de sa responsabilit . En rponse, le Comit, dans son rapport, proposera notamment de modifier les articles 5, 20 et 21 de la Constitution de telle sorte que soient consolides les prrogatives prsidentielles en matire de dfense et de scurit. Il ne sera pourtant pas totalement suivi sur ce point par le Gouvernement qui se contentera, dans le projet de loi constitutionnelle, damender larticle 21. Lexpos des motifs souligne ainsi que sans modifier les articles 5 et 20 de la Constitution, qui dfinissent les rles respectifs du Prsident de la Rpublique et du Gouvernement, [il est possible dattnuer] la singularit que reprsente laffirmation de larticle 21, selon laquelle le Premier ministre est responsable de la dfense nationale alors, dune part, que le Prsident de la Rpublique est le chef des armes, dautre part, que le Gouvernement est collgialement responsable de lensemble de la politique de la Nation devant le Parlement. La rdaction propose vise permettre une clarification des responsabilits dans cette matire (1). De fait, dans le projet de loi, le Premier ministre napparat plus comme le responsable de la Dfense nationale , mais comme celui qui est en charge de mettre en uvre les dcisions prises au titre de larticle 15 en matire de dfense nationale cest--dire par le Prsident de la Rpublique. Cette suggestion fut combattue par les deux chambres. Selon le rapport prsent par Jean-Luc Warsmann (2), la modification propose savrait inutile car les institutions se sont adaptes aux ambiguts de la rdaction de la Constitution de 1958 et lefficacit de la dfense nationale nen a semble-t-il pas souffert jusquici , dautant quelle intgre des composantes non militaires dont la responsabilit incombe au Gouvernement. Ds lors, un changement dans ce bicphalisme de lexcutif consubstantiel la Ve Rpublique poserait le problme de la responsabilit de lexcutif devant le Parlement . Le Constituant na donc pas souhait permettre au Prsident de la Rpublique de saffranchir du Premier ministre, ni autoris quil puisse exercer des pouvoirs objectifs sans mcanisme de responsabilit politique sauf admettre un bouleversement du rgime de la Ve Rpublique (3) .

(1) Expos des motifs du projet de loi constitutionnelle (n 820) de modernisation des institutions de la Vme Rpublique. (2) In Jean-Luc Warsmann, Rapport n 892 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vme Rpublique, Assemble nationale, p. 176. Cette rfrence vaut pour les citations qui suivent. (3) Jean-Jacques Hyest, Rapport n 387 fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la lgislation, du suffrage universel, du Rglement et de ladministration gnrale (1) sur le projet de loi constitutionnelle, adopt par lAssemble nationale, de modernisation des institutions de la Vme Rpublique, Snat, juin 2008, p. 86.

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Cette fidlit lesprit de la Constitution interdisait la cration dun conseil de scurit nationale qui, dailleurs, nobtint pas plus lassentiment de la commission du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale dont Nicolas Sarkozy avait confi la prsidence Jean-Claude Mallet, en parallle au comit Balladur. Exercice programmatique en matire de Dfense et de scurit nationale, le Livre blanc de 2008 est le troisime rdig sous la Cinquime Rpublique. Si le premier datant de 1972 nvoquait pas le renseignement, celui de juin 1994 lrigeait en fonction essentielle de la stratgie et celui de 2008 en fonction stratgique , pilier de la fonction connaissance et anticipation . Et cest ce titre que, gotant visiblement peu lide venue dOutre-Atlantique dun conseil national de scurit, il proposa la cration dun conseil national du renseignement assorti dun coordonnateur plac directement llyse, prconisation en rupture avec les prcdentes expriences franaises. Elle fut mise en uvre par larrt du 23 juillet 2008 qui nomma par dcision prise en conseil des ministres Bernard Bajolet, ministre plnipotentiaire, coordonnateur national du renseignement. Le mme jour, une lettre de mission signe par le Prsident de la Rpublique reprenait les principales orientations dfinies par le Livre blanc. Puis, loccasion de la rforme du Secrtariat gnral de la dfense nationale (renomm cette occasion Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale), larticle 1er du dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 institua larticle R*.1122-8 du code de la dfense institutionnalisant la configuration prexistante et dterminant rglementairement le rle du Coordonnateur. Sa mission est, logiquement, de coordonner laction et de sassurer de la bonne coopration des services spcialiss constituant la communaut franaise du renseignement (1) . La structure prsente une vertu cardinale : elle institutionnalise une coordination qui, comme il vient dtre rappel, ne dpendait jusque-l que de la bonne volont des chefs de services et de la qualit de leurs rapports. Dans les faits, outre les runions techniques et thmatiques, les rencontres mensuelles des chefs de services autour du Coordonnateur permettent de btir des cooprations plus troites, de raliser des oprations conjointes entre deux instances. titre dexemple, la direction nationale du renseignement et des enqutes douanires (DNRED) a ainsi pu solliciter lappui de la DGSE pour assurer la pose dune balise sur un bateau suspect. Une pratique qui peut sembler banale mais qui, sans un change direct et frquent entre les responsables des services, naurait jamais pu se raliser avec autant de facilit. En ce sens, le CNR semble tre parvenu ses fins l o le CIR avait failli par excs technocratique.

(1) Article R*.1122-8 du code de la Dfense, paragraphe III.

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Par ailleurs, le Coordonnateur produit chaque jour, lattention du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre, une synthse de deux pages ralise partir des analyses des six services de renseignement. Ce document quotidien valorise concrtement les fonctions de la DRM, de la DPSD, de TRACFIN et de la DNRED qui navaient jusqualors pas daccs direct la prsidence de la Rpublique ( la diffrence de la DCRI ou de la DGSE). Les auditions menes par la mission ont montr combien la perspective de voir leurs renseignements transmis au sommet de ltat constitue la fois pour les agents de ces services une marque de reconnaissance et une formidable source de motivation. Dans le mme ordre dides, la dclinaison, service par service, du plan national dorientation du renseignement concourt assurment cette entreprise de valorisation. noter que la rdaction de ce document, soumis lapprobation du conseil national du renseignement, incombe galement au Coordonnateur. Enfin, celui-ci sassure que les services disposent des ressources indispensables lexercice de leurs missions et veille la mutualisation des moyens techniques (cf. infra). Cependant, en dpit de lindniable utilit du CNR, pareille innovation a t sous-tendue par une conception cohrente mais trs prsidentialiste du pouvoir excutif. Et elle naurait pu aboutir si ses promoteurs navaient dlibrment ignor, voire grossirement contourn un certain nombre dobstacles administratifs. Il en rsulte par exemple un rattachement pour le moins baroque du Coordonnateur et de son quipe. Ainsi, selon le dcret n 2010-299 du 22 mars 2010, ils relvent pour [leur] gestion administrative et financire du Secrtariat gnral du Gouvernement, donc du Premier ministre, alors mme que le Prsident de la Rpublique est le principal bnficiaire de leur action (1). Selon les informations recueillies par la mission, la question du rattachement a fait lobjet de longs dbats entre llyse et Matignon : lpoque, le Premier ministre se montrait trs rticent lide de se voir priv dun pouvoir de coordination tandis que certains conseillers prsidentiels ny voyaient pour leur part aucun inconvnient mais se proccupaient de ne pas accrotre le budget de llyse. Reste que cette originale configuration soulve deux difficults. La premire est dordre institutionnel. Personne ne peut contester quen ltat se trouve dangereusement accrue (et de jure) la dissociation entre lexercice du pouvoir et la ncessaire responsabilit qui en dcoule. Car, quoi quil advienne, le chef de ltat ne pourra tre inquit pour des actes qui lui seront directement et trs officiellement imputables. En revanche, le Premier ministre, le ministre de
(1) Alina 1 de larticle R*.1122-8 du code de la Dfense Nomm par dcret en conseil des ministres, le coordonnateur national du renseignement conseille le Prsident de la Rpublique dans le domaine du renseignement. Aucun autre texte rglementaire ou lgislatif ne mentionne une quelconque autorit du Premier ministre sur le coordonnateur. Si bien que les dcrets du 13 janvier 2010 et du 24 fvrier 2011 portant nomination de Bernard Bajolet puis dAnge Mancini ne prcisent aucune instance de rattachement

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lIntrieur, le ministre de la Dfense, vritables responsables politiques selon la dlgation parlementaire au renseignement (1), devront quant eux en rpondre. Le nouveau dispositif consacre donc lirresponsabilit du Prsident de la Rpublique tout en le dotant de rels pouvoirs. La seconde difficult est dordre constitutionnel. En ltat, larticle R*.1122-8 prvoit des dispositions qui ne sont que trs difficilement compatibles avec les articles 13, 18, 19, 20, 21 et 67 de la Constitution. En effet, il voque, en son alina II, les dcisions prises par le conseil national du renseignement et, en son alina IV, les instructions du Prsident de la Rpublique lintention des services de renseignement. La formulation du premier de ces alinas ne pose aucun problme. Les dcisions prises par le Prsident de la Rpublique dans le cadre du conseil national du renseignement sont en effet parfaitement conformes larticle 15 de la Constitution ( Le Prsident de la Rpublique est le chef des armes. Il prside les conseils et les comits suprieurs de la dfense nationale ) dans la mesure o cette instance est une formation spcialise du Conseil de dfense et de scurit nationale selon larticle R*.1122-6 du code de la dfense. De plus, toutes les dcisions prises par le chef de ltat en son sein sont soumises au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables en vertu de larticle 19 de la Constitution. En revanche, la seconde prescription laisse entendre que le Prsident de la Rpublique serait en mesure de transmettre des instructions particulires aux services de renseignement en dehors du conseil national du renseignement. Ces instructions saffranchiraient du mme coup du contreseing du Premier ministre et des ministres responsables (2). Une telle facult se rvlerait pourtant contradictoire avec la position exprime par le Constituant loccasion de la rforme constitutionnelle de 2008, qui vient dtre rappele. Au demeurant, ces mesures rglementaires sopposeraient galement aux dispositions lgislatives du code de la dfense tel que rform en 2009. Selon Jean Massot, la loi de 2009 ajoute de nouvelles responsabilits celles du Premier ministre (3) , ainsi quen tmoigne parfaitement larticle L. 1131-1 du code de la dfense qui dispose, en son I : Le Premier ministre dirige laction du Gouvernement en matire de scurit nationale. Or, le chef du Gouvernement na plus les moyens dexercer cette responsabilit, dont la dpossd le Prsident de la Rpublique. Pour finir,
(1) In Activit de la dlgation parlementaire au renseignement pour les annes 2008-2009 , Snat, 2 fvrier 2010. (2) Le Conseil dtat a dj rappel (CE, Ass., 27 avril 1962, Sicard et autres) que le pouvoir rglementaire du Prsident de la Rpublique (et a fortiori le pouvoir dinstructions) doit tre soumis au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables. Il a galement tabli (dcision n 338944 en date du 4 mai 2011 concernant le Conseil de la cration artistique) la constitutionnalit du Conseil de cration artistique dans la mesure o celui-ci, prsid par le Prsident de la Rpublique, ne dispose daucun pouvoir administratif ou budgtaire non soumis au contreseing ; sans celui-ci, le Conseil dtat voque uniquement la capacit, pour le Conseil de cration artistique et, par contrecoup, pour le Prsident de la Rpublique, de formuler des recommandations qui ne lient aucune autorit . (3) Jean Massot, Le chef de ltat, chef des armes, Paris, LGDJ, 2011, p. 49.

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signalons que la dlgation parlementaire au renseignement remet ses observations au chef de ltat et au Premier ministre, et non seulement au premier, preuve du rle minent quil incombe au second de jouer dans ce domaine. Deuxime contradiction constitutionnelle : le pouvoir confi un collaborateur du Prsident de la Rpublique par les III et IV de larticle R*.1122-8 du code de la dfense de coordonner et de contrler des services de renseignement au dtriment du Premier ministre. la latitude octroye au chef de ltat de transmettre des instructions sajoute donc celle de procder, par lentremise dun de ses collaborateurs, la coordination dadministrations. Surprenante facult si lon veut bien se remmorer le contenu des articles 20, 21 et 67 de la Constitution ! Au surplus, on pourrait aussi dfendre la thse selon laquelle les conditions de nomination du coordonnateur contreviennent larticle 13 de la Constitution ainsi quaux dispositions de la loi organique n 2010-837 du 23 juillet 2010 relative lapplication du cinquime alina de larticle 13 de la Constitution. En effet, le Coordonnateur est nomm par dcret en conseil des ministres. Or cette nouvelle fonction nentre ni dans le primtre prvu par le troisime alina de larticle 13 de la Constitution, ni dans celui de la loi organique susvise. Enfin, le V de larticle R*.1122-8 du code de la dfense, en disposant que le coordonnateur national du renseignement peut tre entendu par la dlgation parlementaire au renseignement , tablit la possibilit pour un collaborateur prsidentiel dtre auditionn par le Parlement. Une disposition pour le moins audacieuse, ds lors quelle revient questionner les fondements de la mise en cause de la responsabilit prsidentielle. Il nest pas inutile de rappeler cet gard que, ayant fait lobjet dune demande daudition de son directeur de cabinet par une commission denqute snatoriale dans le cadre de laffaire Habache en 1992, Franois Mitterrand lavait juge irrecevable au motif de lirresponsabilit du Prsident de la Rpublique. Quelques annes plus tard, lors de la sance du 10 juin 2008 au Snat, le Secrtaire dtat ric Besson stait son tour ralli cette interprtation. En ce domaine, prcisa-t-il cette occasion, la position du Gouvernement est claire. Une lecture rigoureuse du principe de la sparation des pouvoirs nous parat sopposer ce quune commission denqute impose obligatoirement jinsiste sur cet adverbe un collaborateur de llyse de dfrer une convocation parlementaire. Alors que le Prsident de la Rpublique nest pas responsable politiquement devant les assembles, il napparat pas possible que ses collaborateurs le soient dune manire ou dune autre, directe ou indirecte. Certes, cet usage a pu connatre des drogations ponctuelles, notamment lorsque le chef de ltat, en 2008, autorisa plusieurs de ses collaborateurs tmoigner devant une commission denqute parlementaire cre la suite de la libration des infirmires bulgares. Claude Guant, Boris Boillon et JeanDavid Lvitte avaient en effet t entendus cette occasion. Nanmoins, il ne

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sagissait pas dans ce cas de mettre en cause la responsabilit prsidentielle mais seulement de complter linformation des dputs Au final, ces lments juridiques conduisent la mission recommander un rquilibrage institutionnel en faveur du Premier ministre, et ce en conformit tant avec lesprit de la Constitution quavec les pratiques du pouvoir.
C. REPENSER LA DYARCHIE EN MATIRE DE COORDINATION DES ACTIVITS DE RENSEIGNEMENT

En raison de ses comptences dans les domaines de la dfense et de la diplomatie ainsi que de son rle dans la vie politique, le Prsident de la Rpublique joue videmment un rle cardinal en matire de renseignement. Nul ne lui conteste la charge de fixer la stratgie nationale et de traiter des grandes problmatiques. En revanche, il ne semble conforme ni aux pratiques institutionnelles, ni lesprit de la Constitution de 1958 quil puisse continuer exercer, mme par dlgation, une quelconque autorit sur les administrations du renseignement. Vos rapporteurs prconisent ainsi de dissiper les ambiguts nes de la rforme impulse par Nicolas Sarkozy. Certes, la cration du conseil national du renseignement souligne utilement la ncessit pour le chef de ltat de disposer dun organe destin nourrir sa rflexion, mais pour autant le rattachement du Coordonnateur llyse expose dangereusement le Prsident de la Rpublique en mme temps quil marginalise le Premier ministre. Pour remdier cette situation, il conviendrait en premier lieu de renforcer le rle du conseil national du renseignement. Aujourdhui, sa composition plthorique et minemment institutionnelle le condamne des changes vagues et frapps de publicit. En effet, dans sa formation plnire, il comprend, outre le chef de ltat, qui le prside, le Premier ministre, le ministre de la Dfense, le ministre de lIntrieur, le ministre charg de lconomie, le ministre charg du Budget et le ministre des Affaires trangres (1). Dans la pratique, Nicolas Sarkozy ne la runi qu une seule reprise avant de juger sa composition inadapte aux enjeux traits (2). Une configuration plus restreinte, telle que le Livre blanc de 2008 lavait dailleurs envisage, permettrait au Prsident de la Rpublique de runir les directeurs de service dans le but dvoquer des thmatiques prcises et confidentielles. Pourraient galement se joindre ces runions des ministres ou hauts fonctionnaires concerns par les sujets abords. Un tel fonctionnement effectif du conseil, que la mission appelle de ses vux et que toutes les personnes interroges sur ce point ont jug souhaitable ne doit pas tre interprt
(1) Dautres ministres peuvent tre convoqus par le Prsident de la Rpublique, pour les questions relevant de leur responsabilit. (2) Et pourtant cette poque, le dcret instituant le CNR navait pas mme t publi.

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comme lexpression dune volont de rduire les prrogatives du Prsident de la Rpublique. Au contraire, eu gard la prminence du rle du chef de ltat, son pouvoir de direction en matire de renseignement en sortirait renforc, tout en permettant aux ministres concerns dtre pleinement associs llaboration de cette politique. Dautre part, en runissant le conseil national du renseignement plus frquemment, le Prsident de la Rpublique pourrait en faire voluer le fonctionnement de telle sorte quil se rapproche dun conseil national de scurit : tout en sappuyant sur les ministres comptents, le poids des dcisions du chef de ltat serait encore confort. De telles pratiques favoriseraient, en sus, lintgration du renseignement dans la dfinition des politiques publiques au plus haut niveau de ltat et faciliteraient llaboration dune vritable planification du renseignement au travers du Plan national dorientation du renseignement (PNOR). Elles concourraient galement nourrir la rflexion personnelle du chef de ltat. Par ailleurs, notre pays souffrant dun manque patent darticulation entre le renseignement et la prospective (elle-mme quasi inexistante), le conseil national du renseignement pourrait contribuer la structuration dun rseau dexperts (scurit, diplomatie, dfense) issus du monde acadmique, de la haute fonction publique ou du monde politique, qui seraient chargs de dvelopper une rflexion, sur le long terme, concernant les dfis ou les menaces... Le renseignement pourrait ainsi gnrer des pratiques vertueuses qui montreraient lexemple suivre pour dautres thmatiques. Grce cette action, le Prsident de la Rpublique bnficierait dun prcieux appui pour assumer sa tche de stratge. En contrepartie, la mission propose une modification de larticle R*.1122-8 du code de la Dfense afin de supprimer le pouvoir dinstruction du Prsident de la Rpublique. Ce faisant, le rattachement administratif retrouverait sa cohrence. La clarification rendrait mme envisageable dtoffer les actuelles prrogatives du coordonnateur en lui confiant un pouvoir darbitrage budgtaire (1), facteur dcisif pour la reconnaissance durable de son autorit. Il serait ds lors difficile pour les services de renseignement de se soustraire son action, au risque de perdre des arbitrages budgtaires dautant plus prcieux que les ressources tatiques se rarfient. Mais seul le Premier ministre peut exercer ce pouvoir darbitrage budgtaire, la LOLF la dailleurs consolid dans ce rle (2). Le rquilibrage suggr permettrait de rsoudre cette difficult. Pour laccomplissement de sa mission, le Coordonnateur dirigerait le Secrtariat gnral du renseignement, organisme relevant du Premier ministre. choiraient cette seule structure toutes les missions ayant trait au renseignement ( linstar de celles actuellement assumes par le CNR, lAcadmie du renseignement) et celles confies en ce domaine au Secrtariat gnral de la
(1) Cette fonction sinscrirait dans la mission que larticle R*.1122-6 du code de la dfense fixe au conseil national du renseignement, savoir tablir la planification des moyens humains et techniques des services spcialiss de renseignement . (2) Loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances.

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dfense et de la scurit nationale (SGDSN). Ce dernier pourrait, si ncessaire et de manire ponctuelle, travailler en collaboration avec le Coordonnateur. Il sagit non de crer ex nihilo une nouvelle interface administrative mais plutt de spcialiser lexistant cot quasiment constant, sans gonfler artificiellement les effectifs ou renouer avec les dfauts technocratiques du CIR. Ce serait donc le Secrtariat gnral du renseignement qui animerait des groupes de travail thmatiques, coordonnerait lactivit des services, instruirait les grands dossiers, prsiderait la ralisation de retours dexprience (pratique trangre au mode de fonctionnement franais mais pourtant incontournable pour remdier aux dysfonctionnements structurels ou conjoncturels), adresserait lensemble des autorits et acteurs intresss des notes de synthse composes partir de la production des services spcialiss afin de concourir linformation stratgique et au bon droulement de lactivit des destinataires. Cest lui galement qui dresserait chaque anne, en collaboration avec les services de renseignement et aprs consultation des ministres et administrations concerns, le Plan national dorientation du renseignement (PNOR) soumis lapprobation du Conseil national du renseignement. Le dispositif ainsi dessin reconnat donc la primaut du Prsident de la Rpublique puisque ce dernier tablirait en Conseil national du renseignement les directives destines au Coordonnateur, qui resterait dailleurs son conseil et dont les bureaux demeureraient rue de llyse. En revanche, la nouvelle architecture le prserverait dans la mesure o le chef du Gouvernement participerait effectivement llaboration de toutes les dcisions dont il pourrait assumer pleinement la responsabilit ; en outre, le Premier ministre renouerait avec son pouvoir interministriel par le biais du Secrtariat gnral du renseignement. Enfin, ce nouveau coordonnateur aux moyens accrus permettrait de repenser les contours de la communaut du renseignement , terme apparu avec la rforme de 2009, celle-ci demeurant encore balbutiante. Actuellement, six services aux moyens et missions disparates forment cette communaut que le CNR est charg de coordonner. Curieusement, de nombreuses structures dveloppant elles-mmes des activits de renseignement nen sont pas membres, ce qui a pour effet de maintenir une segmentation prjudiciable de laction tatique. Llargissement du primtre de la coordination en fonction des besoins exprims ou ressentis (sur une thmatique, un dossier, une priorit nationale) pourrait donc contribuer amliorer lefficacit globale de ltat. Dans la pratique, un premier cercle constituerait un noyau dur, qui comprendrait la DGSE, la DCRI, la DRM et la DPSD, dsignes par un arrt du Premier ministre comme des services de renseignement (ce qui leur permettrait daccder lintgralit des moyens spciaux prvus par la loi relative aux activits de renseignement).

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Un deuxime cercle intgrerait TRACFIN, la DNRED, lactuelle SDIG (sous-direction lInformation gnrale de la Direction centrale de la scurit publique) et la Gendarmerie nationale, dsigns par un arrt du Premier ministre comme des services dveloppant une activit de renseignement (ce qui leur permettrait daccder certains des moyens spciaux prvus par la loi). Un troisime cercle regrouperait entre autres le SIRASCO (Service dinformation, de renseignement et danalyse stratgique sur la criminalit organise de la direction centrale de la police judiciaire), le bureau pnitentiaire, lAgence nationale de la scurit des systmes dinformation (ANSSI), voire le Commandement des oprations spciales (COS), plac sous les ordres du chef dtat-major des Armes On pourrait mme imaginer lui adjoindre la direction de la Prospective du Quai dOrsay, la direction des Affaires stratgiques du ministre de la Dfense Par ce biais, le coordonnateur pourrait sassurer dune action coordonne de ltat sur certains dossiers, couvrant le spectre le plus large possible au profit des intrts fondamentaux de la Nation. Dans ce schma, deux des six services de renseignement actuels (TRACFIN et la DNRED) perdraient cette qualit. Ils ne lavaient dailleurs acquise que par un accident de lhistoire parlementaire : alors que le projet de loi portant cration dune dlgation parlementaire au renseignement voquait les seuls ministres de la Dfense et de lIntrieur comme autorits de tutelle des services de renseignement, un amendement adopt en commission des Lois de lAssemble nationale lors de lexamen du texte leur avait associ le ministre de lconomie et du Budget, ouvrant ainsi la voie lintgration de TRACFIN et de la DNRED la communaut du renseignement. Si cette association a induit de nombreux effets bnfiques sur lesquels il est inutile de revenir (do la solution envisage de prserver laccs de ces administrations au CNR et lAcadmie du renseignement), elle a eu galement pour consquence de forcer quelque peu leur nature. En effet, la DNRED et TRACFIN nont pas pour vocation deffectuer des missions gnralistes dans une perspective de dfense des intrts fondamentaux de la Nation, alors que tel est bien le cas de la DGSE, de la DCRI, de la DPSD ou de la DRM. En substance, il leur revient de collecter du renseignement dans un cadre pr-judiciaire spcialis (la lutte contre la fraude douanire pour la DNRED, la lutte contre le blanchiment et la fraude fiscale pour TRACFIN). En ce sens, ils se rapprochent plus du SIRASCO qui relve de la police judiciaire (cf. infra). De surcrot, TRACFIN prsente une particularit notable dans la mesure o cette structure ne bnficie pas dune capacit de collecte autonome et quil peut uniquement agir en cas de dclaration de soupon formule par une banque... Une telle caractristique lloigne considrablement de la nature administrative dun service de renseignement, mme si la cellule fournit un appui prcieux aux organes spcialiss. ce titre, vos rapporteurs prconisent le cas chant dintgrer TRACFIN dans un ensemble plus vaste ddi au renseignement conomique. En dfinitive, la distinction lexicale ainsi introduite conditionne laccs des moyens spciaux ou la participation certaines runions thmatiques mais ne

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modifie gure la configuration actuelle. Elle se contente au final dapporter une clarification ncessaire lefficacit de ltat en matire de renseignement. Au regard de lhistoire, la prennit du coordonnateur du renseignement est un cas unique. Cependant, aprs plus de quatre annes dexistence, il apparat que la coordination des services doit poursuivre ses activits et gagner en amplitude. Dans cette perspective, il semble ncessaire que le Premier ministre assure un rle plus central que celui lui incombant actuellement. Nanmoins, ce rquilibrage nentamerait en rien les prrogatives prsidentielles. Au contraire, il permettrait de repenser la dyarchie en soulignant plus encore la mission minemment stratgique du chef de ltat. Enfin, la communaut du renseignement se trouverait largie et son caractre oprationnel confort sous lgide dun coordonnateur aux pouvoirs renforcs. Mais cette rforme globale ne saurait pour autant occulter les besoins spcifiques de chacun des services concerns. II. CORRIGER LARCHITECTURE DU RENSEIGNEMENT INTRIEUR Laffaire fut conduite en juin 2008 dans une prcipitation qui ne manqua pas de surprendre. En quelques semaines fut btie la Direction centrale du renseignement intrieur (DCRI), suppose assurer efficacement le monopole de la collecte et de lanalyse du renseignement sur le territoire national. Pourtant, elle souffre de tares congnitales majeures et a d se rsoudre engager, depuis quelques mois, une nouvelle vague de rformes sous la pression des vnements. En outre, la Sous-direction linformation gnrale (SDIG), cre partir des reliquats de la Direction centrale des renseignements gnraux, a t injustement traite et exclue de la communaut du renseignement. Cette situation est la consquence dun dfaut de conceptualisation quant aux missions quil incombait ce nouveau service dassumer. Elle soulve, au surplus, le problme de la place de la gendarmerie dans un dispositif policier. En somme, larchitecture du renseignement intrieur, actuellement caractrise par son irrationalit, ncessite certains rajustements qui, au-del des changements oprer, doivent obir une certaine philosophie de laction dtat.
A. DOTER LA FRANCE DUNE VRITABLE DIRECTION GNRALE DE LA SCURIT INTRIEURE

La qute danonymat laquelle sastreignent, dordinaire, les services de renseignement ne semble jamais avoir t vritablement de mise la DCRI. Son directeur central de 2008 2012 a en effet cristallis sur lui lattention, et les drives imputes son service ont bnfici dun cho mdiatique tout fait

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considrable (1). Par ailleurs, laffaire Merah de mars 2012 a singulirement terni limage dune structure dans laquelle daucuns ont bien abusivement voulu voir, lorigine, un FBI la franaise (2).
1. Tirer les leons des rats de la DCRI

Les maux dont souffre la DCRI sont videmment lis aux conditions brutales et prcipites dans lesquelles elle a vu le jour. Malgr labsence de toute carence ou dysfonctionnement structurel clairement identifi, Michle Alliot-Marie, alors ministre de lIntrieur, annona officiellement le 13 septembre 2007 la rforme des services de renseignement afin de doter la France dun outil fiable et efficace . Dix ans auparavant, pourtant, dans un entretien au Monde, le 9 avril 1997, Claude Guant alors DGPN, interrog sur la fusion des deux services de scurit intrieure, RG et DST jugeait le monopole du renseignement comme dangereux pour les liberts publiques en raison de la concentration excessive quil engendrerait en la matire Reste que le 1er juillet 2008, sans que le Parlement net jamais t associ son processus de cration, linstrument tait institu. Depuis, loin de la srnit indispensable au bon fonctionnement dune telle instance, sous la pression constante des vnements et des mdias, la DCRI est lobjet de toutes les attentions ainsi que de toutes les critiques, comme en tmoigne la dnonciation des erreurs, des failles et des fautes (3) au moment de laffaire Merah. Il tait donc dans lordre des choses que la mission se prononce sur la structuration actuelle du service, sur les rformes quelle connat et sur celles qui lui paraissent souhaitables. a) Laffaire Merah : le symptme dune faille Sur le plan factuel, ce drame ne recle probablement plus gure de zones dombre : en premier lieu parce que le ministre de lIntrieur, Manuel Valls, a confi une mission dinspection Jrme Leonnet et Guy Desprats ds le 30 juillet 2012, et quil a dcid de rendre public leur rapport le 19 octobre dernier. En outre, il a pris soin de rserver la primeur de ce document au Parlement afin de souligner le rle minent quil entend confier ce dernier. Ces deux dcisions mritent dtre salues en raison de leur porte hautement symbolique. Enfin, le secret de linstruction nayant hlas plus gure de secret que le nom, les diffrents mdias nont pas hsit publier les nombreux documents auxquels ils ont eu accs, gnrant ainsi un nombre incalculable darticles, de reportages ou de dbats.

(1) Voir, ce sujet, le livre de Didier Hassoux, Olivia Recasens et Christophe Labb, Lespion du Prsident : au cur de la police politique de Sarkozy, Paris, Robert Laffont, 2012, 283 p. (2) Jean-Marc Leclerc, Christophe Cornevin, Le Figaro, 26 juin 2008. (3) Manuel Valls, 2 mars 2013.

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De fait, si la mission a dcid dtudier cette affaire, ce nest pas tant pour tenter dapporter de nouveaux lments que parce quelle illustre les carences inhrentes la DCRI quil importe de corriger au plus vite. Or, pour vos rapporteurs, si laffaire Merah ne procde pas des dysfonctionnements de la DCRI, elle les rvle. Le principal enseignement tient au dfaut de surveillance qui pose la question des moyens humains pour le service de scurit intrieure. Chacun sait que Mohamed Merah tait connu des services de renseignement depuis 2006, et quil a fait lobjet dun suivi partir de 2009 et jusquen 2010 en raison de son environnement familial et de ses contacts. Les dtails de ses voyages internationaux dabord en Syrie en aot puis, en novembre 2010, en Afghanistan via le Tadjikistan puis encore, en aot 2011, en Turquie puis dans les zones tribales du nord-ouest du Pakistan (aprs un passage par Oman) sans jamais avoir attir lattention des diffrents services sont aussi publics. Il est aussi de notorit publique que la DCRI a demand son service toulousain, en janvier 2011, une enqute approfondie, laquelle met clairement en vidence le profil islamiste de Mohamed Merah, son comportement extrmement mfiant et sa radicalit potentielle (1). Personne nignore non plus le manque de raction de la direction centrale lorsque celle-ci a pris connaissance de cette enqute ainsi que labsence de judiciarisation du dossier, ce dont a bien videmment profit Merah, qui est pass lacte le 11 mars 2012, deux mois aprs que la DCRI eut lev toute surveillance. Comment expliquer cette apathie ? Dabord par le volume des dossiers dont la sous-direction antiterroriste a la responsabilit. Dote de *** fonctionnaires, elle se compose de diffrentes divisions dont celle de lislamisme radical sunnite ici concerne. Cette division comprend elle-mme *** agents parmi lesquels *** se consacrent ***. Elle doit traiter plusieurs centaines dobjectifs oprationnels par an (***). Il lui incombe en outre dassurer le soutien administratif des groupes chargs dun suivi thmatique (***). Or ces groupes sont tous confronts une actualit dont lintensit ne flchit pas. titre dexemple, la DCRI a opr une surveillance de *** djihadistes se rendant en Syrie *** Face limportante charge de travail, la sous-direction anti-terroriste a visiblement prioris ses objectifs et, ce faisant, avait choisi dasseoir son jugement sur une valuation de la menace incarne par une cible. Or, en ce domaine, les deux fonctionnaires dpchs Toulouse par la direction centrale ont commis une erreur de jugement, ils ont mal apprci la dangerosit de Mohamed Merah. Ce manque de ractivit sexplique ensuite par le fait que notre lgislation antiterroriste justement parce quelle est dj suffisamment drogatoire au droit commun ne permet pas de neutraliser des profils suspects sur la seule intuition
(1) Jrme Leonnet et Guy Desprats, Affaire Merah : rflexions et propositions , 19 octobre 2012, 17 p.

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des enquteurs. Ainsi le dpartement judiciaire de la direction centrale estimera, au regard des textes, que la judiciarisation du dossier tait vaine puisque celui-ci ne comportait aucun des lments constitutifs dune entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur , selon la dfinition du code pnal. Dailleurs, tandis que le dossier Merah tait examin, le parquet antiterroriste a class sans suite *** autres dossiers transmis par la DCRI alors mme que, selon le service, ils prsentaient des caractristiques pnales plus saillantes Quen conclure ? Dabord que le systme de surveillance des dplacements internationaux comporte des carences extrmement prjudiciables. Labsence dune plateforme PNR (1) en France, comme les failles dans lutilisation du fichier des passagers ariens (cf. supra), ont en effet permis Mohamed Merah de traverser les frontires sans que les services en soient informs en temps rel. Au-del de la mise en place du fichier PNR en France, dont la mission estime quelle est aujourdhui indispensable, cest au niveau international, notamment europen, que des avances doivent tre ralises (2). Ensuite, quil est aberrant que les services territoriaux de la DCRI soient ravals au rang de pourvoyeurs dinformations dnus de toute capacit dinitiative. En lespce, la centrale na suivi aucune des recommandations de son service toulousain qui adopte par consquent une attitude passive. Le legs de la DST est devenu un boulet. La future DGSI que la mission appelle de ses vux devra intgrer dans sa stratgie nationale des chelons territoriaux de plein exercice. De mme, quil est consternant que seuls *** fonctionnaires parmi lesquels un nombre trs restreint darabisants sur les *** que compte cette direction rgionale du renseignement intrieur soient chargs du suivi de lislamisme radical sunnite. Mme si les moyens en personnels ne sont pas la panace, surtout pas dans une affaire volontiers hors-normes comme celle-ci, et que les fonctionnaires des chelons locaux de la DCRI savent faire preuve de polyvalence selon les circonstances du moment, il nen demeure pas moins que le fait de disposer uniquement au plan national de *** agents sur lislam radical sunnite et de *** arabisants pour un organe de renseignement intrieur (*** statutaires et *** vacataires ou contractuels) ne peut que susciter certaines interrogations quant au profil de ces fonctionnaires et quant la facult du service

(1) Passenger name record, cf supra. (2) Une proposition de directive relative lutilisation de donnes des dossiers passagers pour la prvention et la dtection des infractions terroristes et des formes graves de criminalit, ainsi que pour les enqutes et les poursuites en matire pnale a t soumise en 2011, par la Commission europenne, au Conseil et au Parlement europen. Elle doit permettre dharmoniser la collecte au sein de lUnion europenne et de donner un cadre juridique un systme dchange de donnes PNR au niveau europen.

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de diversifier son recrutement pour rpondre aux ncessits de la sanctuarisation du territoire (1) (cf. infra). Enfin, que le splendide isolement qui est la marque de la DCRI, retranche derrire les hauts murs, plus ou moins lgitimes mais rellement infranchissables, du secret-dfense nest plus acceptable (2). Depuis sa cration, nul na jamais vraiment t en mesure dapprcier son ventuelle valeur ajoute faute dun contrle parlementaire effectif. Et pour lessentiel, le monde de lantiterrorisme demeure une terra incognita dont les activits sexercent en dehors de tout cadre susceptible de prvenir dventuels dbordements. Accessoirement, ce drame souligne le caractre quelque peu artificiel de la curieuse scission gnre par la rforme dans le continuum du renseignement entre milieu ouvert et milieu ferm . Dans lesprit de ses initiateurs, la DCRI tait voue noprer quen milieu ferm, laissant dautres services le soin duvrer en milieu ouvert. Toutefois, le cas prsent dmontre combien la frontire entre ces deux primtres du renseignement est dans la pratique trs difficile, voire impossible discerner. Comment ainsi concevoir que la DCRI renonce recourir lexploitation de sources ouvertes ? Comment, a contrario, imaginer que la surveillance des mouvements sectaires, du repli identitaire, de lconomie souterraine, qui relve dautres services, donne les rsultats escompts ds lors quelle exclut tout recours aux sources fermes ? Cette distinction milieu ouvert / milieu ferm relve donc de la pure vue de lesprit En fait, laffaire Merah nous rappelle que toute cuirasse a son dfaut. Confronte depuis des annes au dveloppement dune certaine forme bien connue de terrorisme sappuyant sur une logique de cellules ou de rseaux, la France a t efficace mais aussi chanceuse (3) puisque le dernier attentat islamiste meurtrier sur notre sol remonte au 3 dcembre 1996. Les assassinats cibls de Toulouse et de Montauban furent raliss par un seul homme, ce qui ne signifie pas pour autant quil tait ncessairement solitaire. Et un tel constat doit, contrairement ce quaffirmait Bernard Squarcini, changer fondamentalement notre grille de lecture du phnomne terroriste (4). Les menaces mergentes apparaissent comme tant infra-tatiques, non-conventionnelles, dynamiques, diffuses et non prvisibles. Et en leur sein, le terrorisme frappe par surprise et de manire brutale o on ne lattend pas aux fins
(1) La DCRI estime quelle aurait besoin de doubler le nombre de ses fonctionnaires arabisants et indique quelle travaille aujourdhui flux tendus. Signalons que, indpendamment des difficults budgtaires, le recrutement de linguistes pose un vritable problme de scurit en raison de la raret de la ressource humaine disponible. (2) Par exemple, il est surprenant que lorganigramme du service soit classifi alors quil est ais de le reconstituer grce lannuaire des commissaires de police et larrt du 7 novembre 2002 fixant les conditions dattribution de bonifications indiciaires en faveur des fonctionnaires du ministre de lIntrieur appartenant au corps de conception et de direction de la police nationale (modifi par un arrt du 16 dcembre 2010). (3) Marc Trvidic, Terroristes, les 7 piliers de la draison, J.-C. Latts, Paris, 2013, p. 13. (4) Bernard Squarcini, Nous ne pouvions pas aller plus vite , entretien au Monde, le 23 mars 2012.

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de d-scuriser et de dstabiliser la socit. Il est par dfinition un dfi lanticipation des vnements et, par consquent, au renseignement (1). Face cela, notre stratgie est partiellement caduque. Elle tait conduite par un service la vitrine trompeuse et dont larchitecture territoriale a failli. Ds lors, cela suppose de reconsidrer les moyens juridiques accords au renseignement intrieur face la mutation de la menace terroriste. Car lhistoire du renseignement franais se coule dans les mtamorphoses du terrorisme qui gnrent une adaptation administrative. b) Le poids prjudiciable dune histoire lie la lutte antiterroriste Longtemps ignore, la menace terroriste a en effet fini par obsder les autorits politiques et par phagocyter la pense stratgique franaise. rige au fil des annes en pril ultime, elle a servi de fondement exclusif aux efforts de rationalisation de notre dispositif de scurit. Elle est de mme en grande partie lorigine de lide de continuum entre la scurit intrieure et extrieure. Pour affronter ce pril, lide sest impose que la France devait se doter dun grand service de renseignement antiterroriste. Indubitablement, la Direction centrale du renseignement intrieur constitue tant la concrtisation de ce postulat que laboutissement administratif du processus de rationalisation initi. Or, pour saisir les conditions de sa cration ainsi que les causes de certains dysfonctionnements lui ayant t imputs, il est ncessaire de bnficier dune profondeur de champ historique suffisante. lore des annes 1970, le dispositif de scurit en matire de lutte antiterroriste apparat relativement dsorganis, imprpar tout le moins. De nombreuses administrations disposent dune capacit dintervention en la matire linstar de la DST, de la DCRG, de la Gendarmerie nationale et du SDECE (2). Il en rsulte une grande dispersion des moyens pour faire face une menace juge non prgnante. Naturellement, le SDECE est au premier chef qualifi pour agir ltranger, pour dtecter et liminer les menaces qui psent sur la France, dont les menaces terroristes. Pourtant, comme lont successivement reconnu Pierre Marion (3) et lamiral Lacoste (4) (directeurs gnraux entre 1981 et 1985), le service ntait gure prsent sur cette thmatique en dpit dun rel potentiel. Le constat est semblable pour la DST. Jean-Franois Clair, qui fut sousdirecteur charg de la lutte antiterroriste de 1983 1997, puis directeur-adjoint du
(1) Mehdi Zouioueche, Le renseignement franais face une menace mouvante : le terrorisme , mmoire pour universit de Paris II, 2006. (2) Floran Vadillo, Llyse et lexercice du pouvoir, op. cit. (3) Pierre Marion, La mission impossible : la tte des services secrets, Paris, Calmann-Lvy, 1991, p. 22, 47 et 125. (4) Pierre Lacoste et Floran Vadillo, Lamiral Lacoste et le renseignement : solidarit et transmission des savoirs , in Sbastien Laurent (dir.), Les espions franais parlent : archives et tmoignages indits des services secrets franais, Paris, Nouveau Monde, 2011, p. 561.

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service jusquen 2007, le reconnat sans fard : Jusquau dbut des annes soixante-dix, le service sest presque exclusivement occup de contre-espionnage (sauf pendant la guerre dAlgrie). Aucune structure spcifique nest ddie au terrorisme. Avec le dveloppement du terrorisme li au Proche-Orient, notamment aprs la prise dotages de Munich (1972) et les premiers attentats sur notre sol, une division spcialise sera cre en 1974 (1). Mais aprs lassassinat de deux fonctionnaires de la DST par Carlos le 27 juin 1975, Marcel Chalet (directeur du service) entend dbarrasser la lutte antiterroriste de son volet police judiciaire au profit de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Cette dernire laccepte en contrepartie de moyens supplmentaires. Un tiers des effectifs de la division cre en 1974 rejoint alors les rangs de la PJ (2). En substance, lambition du directeur de la DST est de recentrer son service sur le contre-espionnage, tandis quil considre le terrorisme comme une activit relativement marginale (3). Son successeur, Yves Bonnet, restera fidle cette position jusquen 1983, date laquelle il devra lutter contre lASALA (4). En consquence, en 1982, la section antiterroriste ne compte encore que cinq policiers, que viennent pauler en cas de ncessit quinze fonctionnaires supplmentaires affects dautres missions. Paralllement, la DCPJ sinscrivant principalement dans une dmarche de rpression, la recherche et la centralisation du renseignement prventif en matire de terrorisme quil soit basque, breton, corse, antillais, li Action directe ou lASALA choit la Direction centrale des Renseignements gnraux (DCRG) ds 1976. Cependant, dans la mesure o les autorits politiques peinent saisir lessence particulire du terrorisme, il nest pas rare que des services policiers gnralistes interviennent dans de telles affaires. Ainsi, par exemple, la Brigade de recherche et dintervention du commissaire Broussard oprera lors de la prise dotages dOrly en janvier 1975, alors quelle est spcialise dans la lutte contre la grande criminalit. De mme, la brigade criminelle de Marcel Leclerc se chargera de lenqute concernant lattentat de la rue Copernic... Quant la Gendarmerie nationale, qui ne possde aucune filire autonome de renseignement, elle simplique nanmoins dans certains dossiers relevant de son ressort territorial (principalement en matire de terrorisme interne) ou par lintermdiaire du GIGN (notamment lors des prises dotages auxquelles recourent frquemment les terroristes dans les annes 1970). En toute cohrence, deux directives, en date du 13 octobre 1982 et du 10 mars 1983, finiront en
(1) Tmoignage cit in Floran Vadillo, Llyse et lexercice du pouvoir, op. cit., p. 76. (2) Jean-Franois Clair et Floran Vadillo Jean-Franois Clair : une carrire au service de la lutte antiterroriste , in Sbastien Laurent (dir.), Les espions franais parlent : archives et tmoignages indits des services secrets franais, Paris, Nouveau Monde, 2011, p. 501-2. (3) Marcel Chalet et Thierry Wolton, Les visiteurs de lombre, Paris, Grasset, 1990, p. 250. (4) In Yves Bonnet, Contre-espionnage : mmoires dun patron de la DST, Paris, Calmann-Lvy, 2000, p. 288. LASALA dsigne lArme secrte armnienne de libration de lArmnie, une organisation terroriste particulirement active dans les annes 1970-1980.

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consquence par autoriser la Gendarmerie nationale instituer une cellule terrorisme au sein de la Direction gnrale. En dfinitive, le dispositif franais de lutte contre le terrorisme nest alors ni structur, ni efficace. Et cest sous la pression dune menace en pleine mutation quil va se dcanter. Les annes 1980 sont en effet marques par des vagues successives dattentats lis au terrorisme international dorigine tatique ou bnficiant du soutien dtats. Fort logiquement, cest alors la DST, jouissant dans ce domaine dune relle comptence, qui ragit avec la plus grande efficacit. Les tensions du moment la conduisent ranimer sa division antiterroriste ds janvier 1983 et la doter dune trentaine de policiers. Pour viter un chevauchement avec la DCRG, le secrtaire dtat la Scurit publique, Joseph Franceschi, signera en 1984 une circulaire tablissant une stricte rpartition des tches entre les deux services : aux Renseignements gnraux la lutte contre le terrorisme interne, et la DST linternational. Peu peu, lactivit antiterroriste de la DST va stoffer et lui permettre de se muer en un service de contre-espionnage et de contre-terrorisme ( parit lpoque de la chute du Mur de Berlin). La division antiterroriste devient dailleurs un dpartement en 1986, puis une sous-direction en 1989. Elle entretient des relations trs troites avec les magistrats traitant ces dossiers et, de la sorte, assoit plus encore son autorit sur ce secteur de la scurit intrieure. Car le service peut se prvaloir de ses prcieuses comptences en matire de police judiciaire, arme utile pour le dmantlement de rseaux terroristes. Or, il rcuprera ses pleines prrogatives judiciaires en 1984 loccasion dune affaire impliquant les FARL (1) affaire que la DCPJ ne souhaite traiter faute dlments matriels suffisants. Ce dossier constitue donc un rel point de bascule pour la DST. Nanmoins, une nouvelle mutation de la menace va bien vite raviver les rivalits : en 1995, la France est pour la premire fois victime du terrorisme islamiste. La filiation de ce dernier avec lAlgrie justifie naturellement lintervention de la DST tandis que la lutte contre lislam radical et la surveillance des banlieues (do taient issus les membres du groupe Kelkal) lgitiment pour leur part laction des Renseignements gnraux. En pleine gestion de crise, ces guerres de chapelles lassent les autorits politiques et contraignent mme le Prsident de la Rpublique rappeler lordre tous les chefs de services lors dune runion llyse, le 10 septembre 1995 (2). Cette intervention ne suffira pourtant pas crer les conditions dune coopration enfin pacifie entre les diffrentes instances. Ainsi Yves Bertrand, directeur adjoint puis directeur central des Renseignements gnraux de 1992 2003, incarnera cette rticence une collaboration fructueuse, et ce dans un contexte tendu de cohabitation qui gnre une forte mfiance rciproque entre le
(1) Fraction arme rvolutionnaire libanaise, organisation terroriste cre en 1979 par Georges Ibrahim Abdallah. (2) Sur ce point, se reporter Floran Vadillo, Llyse et lexercice du pouvoir, op. cit., p. 235.

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chef de ltat et le Premier ministre. En raction, le prfet Jean-Jacques Pascal, directeur de la DST, reprend alors son compte le projet de fusion des deux services de renseignement intrieur prcdemment labor par Jacques Fournet (1) (alors mme qu sa prise de fonction en 1997, il avait dissuad Jean-Pierre Chevnement denvisager une dissolution de la DCRG). Mais, l encore, la cohabitation interdit toute concrtisation de ce projet. Au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, la DST est sans conteste devenue le service leader en matire de lutte antiterroriste, dautant que les terrorismes breton, corse ou basque (qui relvent de la DCRG) ne reprsentent plus une menace dcisive pour ltat. Alors ministre de lIntrieur, Nicolas Sarkozy propose son tour une fusion DST-DCRG que Jacques Chirac repousse. Nanmoins, en 2007, aprs une phase prparatoire, les deux services sinstallent dans des locaux communs Levallois-Perret, preuve quun rapprochement samorce. lu prsident de la Rpublique, Nicolas Sarkozy et son secrtaire gnral Claude Guant entreprennent la rforme du renseignement intrieur, qui dbouche, par dcret du 27 juin 2008, sur la cration de la DCRI. Celle-ci est le fruit non de la fusion de la Direction de la surveillance du territoire et de la Direction centrale des renseignements gnraux, mais de labsorption par la premire dune grande partie de la seconde. Car une fusion totale aurait conduit la domination numrique de la DCRG alors que lobjectif consistait crer partir de la DST un grand service de lutte antiterroriste, sans rival et dot dun maillage territorial efficace (2). Pour preuve, il suffit de se rfrer larticle 6 du dcret fondant la DCRI, qui abroge le dcret n 82-1100 du 22 dcembre 1982 fixant les attributions de la DST sans pour autant faire mention aux textes relatifs aux RG. La filiation patente de la DCRI, hritire revendique de la seule DST, est ainsi tablie. Cest donc lunique souci de rationalisation du dispositif franais de lutte antiterroriste qui est lorigine de la cration de la DCRI. Au lieu dinstituer un grand service de renseignement intrieur, une rforme a t conduite dans la prcipitation, guide par des considrations contingentes en matire dimplantation territoriale, de rpartition des effectifs c) Une implantation territoriale sans cohrence Le maillage territorial dun service principalement ddi au renseignement ne saurait reposer sur la simple transposition administrative dune entit une autre. Laction ncessite de penser une stratgie et des procds qui permettent la greffe de prendre et de prosprer. Or dans le cas de la DCRI, on discerne avec

(1) Directeur de la DST de 1990 1993. (2) Ancien directeur adjoint de la DST, Jean-Franois Clair commente : lobjectif gnral consiste renforcer les complmentarits entre les deux services : associer la rigueur de la DST la souplesse et la ractivit de la DCRG. En un mot, prendre le meilleur des cultures des deux Directions , in Jean-Franois Clair et Paul Dahan, op. cit.

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peine une rflexion en matire dimplantation qui rponde des objectifs autres que contingents. Ce nest sans doute pas vritablement surprenant. Dans ce domaine aussi, la nouvelle direction est la digne hritire de la DST qui sest longtemps considre comme une administration parisienne ne possdant que quelques dmembrements en province (prs de 1 200 personnes Paris, 600 en province en 2008). Raymond Nart, directeur adjoint de 1987 1997, avait mme envisag de se sparer des implantations territoriales. Nanmoins, si un tel dessein pouvait savrer cohrent dans le cadre dun service principalement ddi au contreespionnage, dsormais la ralit du terrorisme implique de sappuyer sur un quadrillage efficace du territoire afin de capter le renseignement de faible intensit. La rcente affaire Merah ou celle dite de Sarcelles en septembre 2012 ont en effet dramatiquement dmontr que la sanctuarisation du territoire simposait comme lunique priorit face une menace interne en partie dconnecte de ltranger. Or, ds sa cration, lorganisation gographique de la DCRI se signale par un maillage territorial extrmement dense. Dans vingt-neuf dpartements, limplantation est rigoureusement identique celle de la DST (1). Dans sept autres, elle a t renforce sans prjudice pour lInformation gnrale (Oise, Finistre, Ctes-dArmor, Pyrnes-Atlantiques, Haute-Savoie, Marne) ou son dtriment (Haute-Corse). Dans sept autres, la prsence de la DCRI a bnfici du transfert de toutes les implantations des Renseignements gnraux (Alpes-de-Haute-Provence (2), Hautes-Alpes (3), Corsedu-Sud (4), Haute-Corse (5), Wallis-et-Futuna (6), Saint-Pierre-et-Miquelon (7), Saint-Martin (8)). Par ailleurs, la DCRI a cr 69 postes ex nihilo : 65 crations dun poste, 3 crations de deux postes (Seine-et-Marne, Manche, Alpes-de-Haute-Provence), une cration de trois postes (Corse-du-Sud). Dans ce cadre, alors que la DST ne possdait aucune implantation en le-de-France, la DCRI en a institues dans les dpartements de Seine-et-Marne, des Yvelines, de lEssonne, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-dOise, en les dotant initialement de 135 personnels. Et lorsque la Direction du renseignement de la Prfecture de Police (DRPP) a tendu en 2009 sa comptence la petite couronne (cf. infra), ces implantations RI ont perdur.
(1) Elle ne comptait quune trentaine dantennes en province. (2) Pas dantenne DST existante, une cration effectue. (3) Pas dantenne DST existante. (4) Pas dantenne DST existante, deux crations effectues. (5) Une antenne DST existante, deux crations complmentaires. (6) Pas dantenne DST existante. (7) Pas dantenne DST existante. (8) Pas dantenne DST existante, le transfert explique laccroissement dimplantations en Guadeloupe (dont dpend Saint-Martin).

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Quelle est la logique de cette stratgie extrmement volontariste dimplantation territoriale ? Correspond-elle une nouvelle configuration du service de renseignement intrieur ou une simple volont de puissance ? Outre les doutes induits par la cration de certains postes ou le renforcement de limplantation dans certains dpartements rputs peu sensibles, la DCRI a apport un premier lment de rponse en fermant, ds 2009, 21 implantations (dans la Nivre, la Creuse, en Arige, dans le Gers par exemple) et en procdant des regroupements. Mais, du mme coup, certaines parties du territoire ne bnficient dsormais plus dune couverture suffisante. De surcrot, la volont de puissance de la nouvelle DCRI la conduit recruter tout prix pour nourrir son maillage total. Car la massivit des mouvements constats induit une interrogation sur lobjectif mme de la rforme entreprise. Si, comme lannonait Michle Alliot-Marie, la rorganisation projete [avait vis] consolider la qualit de la lutte antiterroriste en France (1) , elle naurait en effet concern qu environ 20 % des policiers des renseignements gnraux (2) , soit ceux des sections recherche de la DCRG. Pourtant, ce sont prs de 43 % de policiers des RG qui sont passs la DCRI dans des conditions chaotiques : les spcialistes de la lutte antiterroriste (ou dclar comme tels au moment de la rforme) ont plaid pour tre accompagns de leurs quipes ; par ailleurs, les effectifs des antennes RG (dans les chefs-lieux darrondissements) ont t systmatiquement verss en SDIG, de trs rares exceptions prs (3), tandis que la DCRI a parfois recrut sans discernement au sein des siges dpartementaux et rgionaux lorsquil sagissait de crer un poste. Enfin, parce quon ne fait pas une rforme contre les personnels (4) certains ont pu tre affects la DCRI pour des raisons contingentes (proximit du domicile personnel, fin de carrire, etc.). De fait, lobservation attentive des spcificits dpartementales conduit penser, nouveau, que la partition des effectifs entre DCRI et SDIG na pas suivi un schma rationnel. En effet, aucune rgularit nest observable et, si les caractristiques de certains dpartements justifient des transferts massifs, on sinterroge sur le cas dautres. En dfinitive, des choix guids par des motivations techniques, humaines, administratives ou arbitraires ont considrablement pes sur le nouveau service. La gestion humaine et matrielle de la rforme de 2008 sest donc ralise sans rel schma directeur autre que celui de pourvoir les implantations territoriales renforces, cres ou rcupres. En substance, il semblerait que la DCRI conoive uniquement ses implantations territoriales comme un signe extrieur de puissance, sans se soucier du cot financier induit (un poste cote cher crer, scuriser et pourvoir). Le
(1) Michle Alliot-Marie, La rorganisation des services de renseignement , op. cit. (2) Ibid. (3) On pourra notamment citer les cas de Bayonne, Annemasse, Calais, Mulhouse ou Manosque. (4) Patrick Calvar, audition devant la Commission de la dfense nationale et des forces armes de lAssemble nationale, le 26 fvrier 2013.

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service na visiblement pas pens son maillage territorial. Rien dtonnant ds lors ce quil ne lait pas rellement intgr sa stratgie. Les auditions auxquelles a procd la mission laissent bien transparatre cette totale absence de culture territoriale de la DCRI. La centrale continue analyser, animer, autoriser, octroyer des moyens et ne laisse que peu dautonomie ses services territoriaux. Pourtant, la ractivit tant loue des RG procdait aussi de la forte capacit dinitiative des directions rgionales ou dpartementales, voire des arrondissements. Sans doute conscient de cette faille, le nouveau directeur central Patrick Calvar a cr une fonction de Coordonnateur territorial et la confie au fonctionnaire qui se chargeait dj de la coordination entre la DCRI et la DRPP. Si lintention est louable, un tel office ne manque pas de surprendre vos rapporteurs. Une structure interne la DCRI, compose dune dizaine de fonctionnaires, est donc charge dtablir un dialogue entre la centrale et la province, de sassurer que les changes se nouent alors mme que cette tche incombe en principe au directeur central adjoint et aux sous-directeurs thmatiques (la DCRG procdait ainsi). En ralit, linstauration de ce coordonnateur territorial, loin de constituer une solution idoine, souligne plus encore les failles constitutives de la DCRI. Il sagit dun pis-aller, dune solution que la mission espre transitoire. Dautant que pour lutter rigoureusement contre la menace intrieure, la structure de la couverture gographique et ses liens avec la direction centrale constituent des enjeux cardinaux. Mais la coupure entre la centrale et la province prsente galement une explication sociologique : les anciens RG animent en grande majorit les chelons territoriaux de la DCRI. Or, la culture ST et la culture RG peinent se conjuguer. d) Une absence de culture commune aux diffrents personnels lorigine de la fusion opre en 2008 se trouve la volont de crer un ple dexcellence dvolu au contre-terrorisme (1) associant les forces des deux services. Mais cette fin, il importait de parvenir unir en une mme structure les personnels issus de deux organisations aux identits aussi fortes et distinctes que la DST et les RG. Couverts par le secret de la dfense nationale, habitus un fonctionnement trs hirarchis et dots de comptences judiciaires, les agents de la DST devaient donc apprendre travailler de concert avec les fonctionnaires des RG, beaucoup plus ports sur des modes opratoires pragmatiques et passs matres dans lart de transmettre la bonne information au bon moment la bonne personne. Lexprience en matire de contre-espionnage et de lutte anti-terroriste allait devoir se concilier avec lexpertise reconnue dans linvestissement contre les violences urbaines. La rigueur dune gestion trs centralise allait devoir sadapter
(1) Bernard Squarcini, Libration, 8 octobre 2007.

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des habitudes plus souples contractes dans un cadre plus dcentralis. Lunification de deux cultures professionnelles aussi dissemblables tait une gageure que la DCRI na pas su relever. Il est vrai que, quantitativement, le dfi tait denvergure puisque 1 439 des 3 350 policiers que comptait en 2008 la Direction centrale des Renseignements gnraux (521 en centrale, 2 829 en province), furent affects la DCRI o ils retrouvrent la totalit des 1800 anciens agents de la DST. Certes, ces fonctionnaires des RG taient volontaires, Michle AlliotMarie ayant indiqu que le volontariat serait la base de ces "mutations" purement structurelles (1), mais, dans la pratique, les personnels de lancienne DCRG furent souvent perus par leurs collgues issus de la ST comme des manants lassaut du chteau, qui allaient pervertir le sang bleu de ceux qui faisaient du renseignement pur (2) Et ce dautant que la DCRI a rcupr la totalit des missions anciennement dvolues la DST, tandis quelle ne puisait que marginalement dans celles exerces par les RG auxquels elle na en fin de compte prlev que les champs de comptence relatifs lintelligence conomique (et encore sous langle exclusif de la scurit conomique) ainsi quau suivi du terrorisme interne (corse, basque, breton, islamiste) et de la subversion violente. Prs de cinq ans plus tard, la rsilience des deux cultures dorigine est encore patente, comme lont signifi Jrme Leonnet et Guy Desprats dans leur rapport (3). Loin du constat de la naturelle persistance dun hritage professionnel, elle atteste dun certain malaise, dune symbiose qui tarde soprer. Non seulement, les anciennes rivalits nont pas disparu, mais et l, elles se perptuent au sein dun mme service en ne sattnuant que trs lentement. Une fois encore, il est probable que le rythme prcipit de la rforme explique pour lessentiel cet chec. La ncessaire priode daccoutumance rciproque entre deux cultures, lapprentissage mutuel des mthodes de travail ou des systmes informatiques ont t sacrifis au profit dune union trop vite clbre et de fait ressentie comme un mariage forc. La construction dune identit commune ne dcoule pas dune circulaire. Et si les moyens matriels et techniques ont t rapidement attribus, le renseignement intrieur emportant la plupart des arbitrages au dtriment de lInformation gnrale, il et fallu plus de temps pour que tombent les murs de la suspicion.

(1) Michle Alliot-Marie, La rorganisation des services de renseignement , intervention lors de son dplacement dans les nouveaux locaux des services de renseignement intrieur Levallois-Perret, 13 septembre 2007. (2) Propos tenus par une personne entendue par la mission. (3) Jrme Leonnet, Guy Desprats, op. cit.

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2. Engager la mutation

La mission est convaincue que la rforme de 2008 sest arrte au milieu du gu en perptuant le statut de simple direction centrale de ladministration place sous la tutelle de la Direction gnrale de la police nationale. La cration dune Direction gnrale de la scurit intrieure (DGSI), relevant directement de lautorit raffirme et effective du ministre de lIntrieur, serait de nature corriger les vices de conformation qui viennent dtre voqus. De surcrot, elle simplifierait la chane de commandement et placerait le service de renseignement intrieur sur un pied dgalit (administrative) avec le service extrieur. Enfin, elle accrotrait considrablement la lisibilit budgtaire dans le cadre dun contrle dmocratique. a) La ncessaire rvolution administrative du renseignement intrieur Exemple paradigmatique dune police de spcialit, la DCRI est aujourdhui entrave dans son volution par les rgles induites par son rattachement la Direction gnrale de la police nationale. Reprsentant environ 2 % des effectifs grs par la DGPN, le renseignement intrieur peine imposer ses spcificits face la police gnraliste, la police de scurit publique. Or, il est aujourdhui confront au dfi majeur de la diversification de son recrutement. Lors de sa cration dans limmdiat aprs-guerre, la DST tait parvenue attirer des profils diversifis (dont de nombreux techniciens) qui lui permettaient de disposer de spcialistes dans de nombreux domaines. Puis, en sa qualit de direction active de la police nationale, elle a recrut quasi exclusivement des policiers issus du cursus juridique, la voie devenue ordinaire pour se prparer ce type de concours. Hritire de cette situation, la DCRI est compose dune crasante majorit de policiers, pour la plupart juristes de formation, si bien quelle manque cruellement de linguistes, de techniciens, danalystes, de psychologues, etc. Les technologies quelle doit matriser (analyse massive de donnes, cryptographie, etc.) sont dsormais largement lapanage dingnieurs de haut vol, digital natives sortis des grandes coles (1) Pour remdier ces lacunes, le service devra largement ouvrir son recrutement et attirer des profils la pointe des connaissances utiles. En sa qualit de direction centrale, la DCRI sollicite lembauche de 300 contractuels, statut prcaire qui ne saccompagne gure de rmunrations attractives. En se dotant du statut de direction gnrale, la DGSI obtiendrait ainsi la cration dun agrgat budgtaire clairement identifiable (aujourdhui, le budget du service est de lordre de 36 millions deuros, dont *** euros de fonds spciaux), qui serait libr de certaines contraintes de gestion. Outre les avantages en matire de contrle parlementaire quinduirait cette novation, elle permettrait galement au service de
(1) Roger Faligot, Jean Guisnel, Rmy Kauffer, Histoire politique des services secrets franais, La Dcouverte, Paris, 2012, p. 662.

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recruter les nombreux profils cibls prcdemment voqus ainsi que de hauts potentiels grce des rmunrations laisses la libre apprciation du directeur gnral de la scurit intrieure et non du contrleur budgtaire et comptable du ministre de lIntrieur comme cest aujourdhui le cas. titre de comparaison, le service de renseignement intrieur britannique a pour habitude de recruter directement sur les campus dOxford et de Cambridge selon ses besoins. Mme en France, la DGSE bnficie de rgles bien plus avantageuses qui expliquent le saut qualitatif quelle a ralis. Il serait incohrent que le service de renseignement intrieur soit dfavoris alors mme que limpratif de sanctuarisation du territoire national se pose avec une acuit renouvele. En tout tat de cause, leffort budgtaire en sa faveur (dotation humaine, technique et matrielle) doit tre poursuivi afin de laider assumer son rle de grand service de scurit intrieure (sa fonction de cyberdfense ncessite de constants investissements pour opposer cette nouvelle menace une rplique adapte). De surcrot, la DGSI devrait pouvoir saffranchir de la nomenclature de la police nationale afin de recruter des profils et non des grades. La DST ntait pas confronte ce problme dans la mesure o la rforme des corps et carrire ainsi que lexistence dune nomenclature datent seulement de 2004 et sont donc demeurs pour elle sans rel impact. Les chiffres sont aujourdhui loquents : avec *** grads et gardiens (soit prs de *** % des personnels hors emplois administratifs) qui restent en moyenne trois annes dans le service, la DCRI nest gure parvenue constituer un corps de spcialistes. Par ailleurs, limportante rotation de ces personnels pose dvidents problmes de scurit. Le premier pralable serait que la mobilit impose se ralise au sein mme de la DGSI et de ses services territoriaux, voire au sein des services de la communaut du renseignement. En sus, on pourrait envisager de sortir le service de la nomenclature de la police nationale, ce qui impliquerait de crer des rgles davancement qui lui seraient spcifiques (un quota davancements pourrait tre attribu au prorata des effectifs).
EFFECTIFS DE LA DCRI
Emplois de direction Corps de conception et de direction Corps de commandement Corps dencadrement et de conception Adjoints de scurit TOTAL 9 154 *** *** *** *** *** % *** % *** % *** % *** % *** %

Source : donnes collationnes par la mission

De telles volutions entraneront ncessairement un changement de philosophie pour les commissaires et officiers qui devront accepter de privilgier le travail intellectuel au commandement de troupes. De mme, il serait souhaitable

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que des sous-directeurs (notamment techniciens) soient issus du monde extrapolicier. En revanche, il paratrait inepte de dflater le service, comme une note de la DGPN de septembre 2009 le prvoyait (dflation de 12 % de la masse salariale). Au contraire, en sus des contractuels, il faudrait envisager de procder des recrutements de fonctionnaires de police (1) tout en veillant ce que cette augmentation deffectifs ne conduise pas la DGSI renoncer une collaboration, qui doit tre troite, avec le monde universitaire, celui-ci pouvant galement savrer pourvoyeur de nombreuses informations sans gnrer de cot. Au final, sans rompre avec son essence policire (inconteste et incontestable du seul fait de son rattachement la place Beauvau), le service appliquerait ainsi des rgles de gestion et de recrutement qui lui seraient propres. b) En finir avec le particularisme policier de lle-de-France Lavnement de la DGSI doit permettre de mettre fin lincohrence parisienne, lie un particularisme historique tenace devenu source de dysfonctionnements administratifs et de chevauchements. Pour son actuelle organisation territoriale, la DCRI a pris le parti de crer huit services outre-mer et six directions zonales qui chapeautent des directions rgionales et dpartementales du renseignement intrieur. Ce dcoupage territorial trs hirarchis suit les zones de dfense et de scurit qui possdent dailleurs une dclinaison policire. Toutefois, alors que la France compte sept zones de dfense et de scurit, la DCRI na pas cr de direction zonale en le-de-France pour deux raisons interdpendantes : en premier lieu, toutes les activits de renseignement intrieur sont directement supervises par la centrale de Levallois-Perret. En outre, la DCRI partage les activits de lutte contre le terrorisme et les subversions violentes avec la Direction du renseignement de la Prfecture de police (DRPP). Ce partage fait dailleurs lobjet de larticle 2 du dcret fondateur de la DCRI, qui institue cette dernire en instance de centralisation et de coordination, prcision tonnante pour un service suppos agrger toutes les comptences existant en matire de renseignement intrieur. Il est galement voqu au sein de larticle premier de larrt du 27 juin 2008 relatif la direction du renseignement de la prfecture de police et modifiant larrt du 6 juin 2006 portant rglement gnral demploi de la police nationale. Mme si elle consacre la prminence de la DCRI, la rforme de 2008 a renforc un particularisme parisien qui date en ralit de la Libration (2). De fait, bien que relevant statutairement de la DCRG, les Renseignements gnraux de la
(1) De manire anecdotique, la DCRI devra alors bnficier de lintgralit du btiment quelle occupe aujourdhui Levallois-Perret en compagnie de la DCCRS et de la SDAT. (2) Bertrand Warusfel, Contre-espionnage et protection du secret : histoire, droit et organisation de la scurit nationale en France, Panazol, Lavauzelle, 2000, p. 49-50.

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Prfecture de police (prdcesseurs de la DRPP) nont jamais vritablement accept cette tutelle et ont toujours privilgi une relation directe avec le prfet de police. La rforme de la police nationale de 1966 naura gure concern la rgion parisienne : elle privera uniquement les RGPP de leur comptence en matire de contre-espionnage qui relvera dsormais de la seule DST. ce titre, les RGPP ont toujours souhait entretenir des liens troits avec le service de contre-espionnage, notamment en matire dantiterrorisme (deux directeurs des RGPP provenaient mme de la DST). Ce faisceau dlments conduit un ancien responsable de ce service conclure : Nous nous sentions plus proche de la DST que de notre direction centrale (1). Aussi, lors de la centralisation des activits de contre-terrorisme et contresubversion au sein de la DCRI en 2008, a-t-il t envisag de transfrer sous lautorit de la nouvelle direction centrale les fonctionnaires affects au suivi des mouvements subversifs, de lIslam radical et des communauts trangres. Mais le Prfet de police de lpoque et son directeur des RGPP sy sont fermement opposs au motif que ces thmatiques avaient un impact sur les questions dordre public. Selon eux, le statut exorbitant des RGPP et, au-del, de la PP ellemme, tait justifi par la spcificit de Paris, capitale qui concentre les siges des institutions, des reprsentations diplomatiques, qui accueille 5 000 manifestations par an et se distingue par lexistence dun rseau de transports extraordinairement dense. Acquise ce plaidoyer, la ministre de lIntrieur avait cart lide dune absorption ds septembre 2007 : Pour la capitale, une rflexion particulire sera mener pour la direction des renseignements gnraux de la prfecture de police (RG-PP), qui conservera un statut particulier, tout en garantissant la centralisation nationale du renseignement de scurit intrieure (2). Sous son gide, la DRPP est devenue un service indpendant aux seuls ordres du Prfet de police. Le changement suscite le commentaire suivant de la part dun responsable policier : les RGPP nont accept quune seule chose : changer de sigle (3). Lassertion mrite dtre quelque peu pondre : alors que les RGPP tendaient leur sphre de comptences sur Paris, la petite et la grande couronne (4), la DRPP sest dans un premier temps trouve cantonne la seule ville de Paris. Puis, en mme temps que le grand Paris de la scurit a vu le jour le 1er octobre 2009, la DRPP a recouvr ses prrogatives sur la petite couronne. Dans lintervalle, la DCRI avait cr des implantations dans les dpartements de la petite couronne quelle a maintenues malgr larrive de la DRPP et ses comptences de renseignement intrieur. Le schma rationnel lorigine de la cration de la DCRI a donc perdu de sa cohrence en rgion parisienne. Dailleurs,
(1) Propos tenus par une personne entendue par la mission. (2) Michle Alliot-Marie, La rorganisation des services de renseignement , op. cit. (3) Propos tenus par une personne entendue par la mission. (4) Constituent la petite couronne, les dpartements des Hauts-de-Seine (92), de la Seine-Saint-Denis (93) et du Val-de-Marne (94) ; la grande couronne, se compose des dpartements de la Seine-et-Marne (77), des Yvelines (78), de lEssonne (91) et du Val-dOise (95).

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la collaboration entre ce service et la DRPP constituait un tel problme (en dpit des dispositions rglementaires) quil a t dcid de remplacer le DRPP. Le choix sest alors port sur le directeur central adjoint organique de la DCRI dans lespoir de faciliter les relations. Puis, en mars 2010, un coordonnateur a t dsign au sein de la direction centrale afin de sassurer de la fluidit des changes. Depuis, les relations se sont pacifies : chaque jour, la DCRI reoit les notes RI de la DRPP ainsi que la liste des interceptions de scurit et des sources humaines (qui lui sont dailleurs octroyes par Levallois-Perret en ce domaine). Des runions thmatiques ont galement lieu entre les deux services. Enfin, si la DCRI ne sinvestit gure en matire de subversion violente, elle poursuit ses activits antiterroristes sur la zone gographique de la DRPP et en parallle de celles dployes par cette dernire. Pourtant, la DRPP ne figure pas sur larrt du Premier ministre numrant les services de renseignement. Par consquent, elle ne peut accder aux moyens spciaux aujourdhui la disposition des services, ne peut utiliser des identits fictives, na pas accs lAcadmie du renseignement ou au coordonnateur du renseignement. Le poids institutionnel du Prfet de police explique donc pour beaucoup la capacit de rsistance dont fait preuve la DRPP en dpit de sa situation prcaire, et la coopration repose sur la bonne volont des hommes en place. Mais, au-del de la forte spcificit parisienne et de la capacit de rsistance de la Prfecture de Police, la persistance dun service indpendant sexplique par la satisfaction quil procure aux autorits grce la forte intgration qui se manifeste entre les activits de RI et d information gnrale . En effet, la DRPP est charge de la recherche, de la centralisation et de lanalyse des renseignements destins informer le prfet de police dans les domaines institutionnel, conomique et social, ainsi quen matire de phnomnes urbains violents et dans tous les domaines susceptibles dintresser lordre public et le fonctionnement des institutions dans la capitale . (1) rige en service coordonnateur de lIG en le-de-France, la DRPP a absorb les SDIG des dpartements de la petite couronne en 2009. Elle les a rebaptiss services territoriaux de renseignement (STR) pour le plus grand plaisir des fonctionnaires concerns. Cette absorption se justifiait en raison de la faible interaction noue entre la DRPP et les SDIG de la petite et de la grande couronne, alors mme que les impratifs dordre public ne permettent pas la Prfecture de police de se priver de la meilleure information possible. La vritable cohrence de lle-de-France plaide dailleurs en faveur de labsorption par la DRPP des SDIG de la grande couronne. De la sorte, la DRPP jouirait dune connaissance fine des questions dordre public, dconomie souterraine polarises par la ville de Paris. Enfin, la DRPP possde une comptence en matire de lutte contre limmigration clandestine et dinfractions lies lemploi des trangers.
(1) Arrt prcit du 27 juin 2008.

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Lexercice de cette mission rvle une fois encore la facult des RGPP saffranchir des rformes de la police nationale : en 1973, la Police de lair et des frontires est dtache de la DCRG lexception de la rgion parisienne. De ce fait, lactuelle Direction centrale de la police aux frontires (DCPAF) na pas tabli de direction zonale pour lle-de-France. Au sein de la DRPP, cette mission mobilise prs de 200 fonctionnaires (sur les 748 actifs), dont 75 qui disposent de la qualit dOPJ. Les interceptions de scurit relatives cette activit sont dailleurs cdes par la DCPJ la DRPP. Le bon sens voudrait que cette comptence tonnante pour un service de renseignement moderne ainsi que ses fonctionnaires quittent le giron de la DRPP pour rejoindre la DCPAF qui devrait donc sorganiser en consquence. Ce serait ainsi loccasion de parachever en 2013 la rforme frappe au coin du bon sens initie en 1973 ! En dfinitive, le particularisme parisien ne pose de relles difficults quen matire de renseignement intrieur (si lon excepte lanachronisme de la lutte contre limmigration clandestine). Les dispositifs mis en place (coordonnateur le-de-France, prminence de la DCRI, absence de moyens spcifiques pour la DRPP) semblent fort contingents, lis la bonne volont des acteurs et, par consquent, savrent insatisfaisants. Il paratrait cohrent dachever la rforme de 2008 tout en tenant compte du poids de lhistoire et des institutions. Aussi la mission prconise-t-elle la cration dune direction zonale le-de-France de la DCRI quintgrerait la DRPP en sa qualit de service comptent Paris (sa zone de comptence en matire de renseignement intrieur serait donc ampute de la petite couronne). Dans la pratique, le directeur zonal du renseignement intrieur aurait sous son autorit le directeur du renseignement de la prfecture de police (lequel serait toujours soumis la tutelle pleine et entire du prfet en respectant le besoin den connatre) et les directeurs dpartementaux des sept autres dpartements dIle-de-France (1). Cette option ne comporte que des avantages. Dabord, elle achverait sur ce point la rforme de 2008 en consacrant la comptence nationale de la DGSI tout en respectant lexistence dun service hybride propre la Prfecture de police mais nanmoins plac sous la double autorit DGSI/PP. Ensuite, elle rendrait inutiles tous les efforts de coordination en crant une relation hirarchique partage sur la DRPP tout en donnant accs celle-ci aux moyens des services de renseignement. Enfin, elle ninstituerait point un directeur zonal du renseignement intrieur qui serait une responsabilit influente du service de Levallois-Perret dans
(1) Le poste de directeur rgional du renseignement nexisterait pas dans larchitecture suggre.

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la mesure o le DRPP serait maintenu dans ses attributions. En revanche, elle soulagerait la direction centrale qui pourrait se recentrer sur son cur de mtier, voire envisager lexercice de nouvelles missions. c) La monte en puissance du renseignement conomique Grce un recrutement diversifi (ingnieurs, spcialistes de la finance, douaniers, inspecteurs des finances), la mission invite la DGSI porter une attention plus soutenue la lutte contre la prdation conomique. Cette activit avait t impulse par Jacques Fournet, directeur de la DST de 1990 1993, non sans difficults dans la mesure o elle bousculait les schmas traditionnels (1). Aujourdhui, il serait concevable que le contre-espionnage et la protection du patrimoine conomique soient rassembls. En effet, ces thmatiques constituent les deux maillons indissociables dune chane devenue vitale. Pril insidieux, lespionnage menace les intrts de la Nation et, dans un contexte dhyper-concurrence, sa comptitivit. Les Britanniques ont dailleurs consacr la dfense des intrts conomiques dans leurs lois sur les services de renseignement. La DGSI doit ds lors faire preuve dune ambition accrue sur cet enjeu. loccasion, elle pourrait ouvrir son recrutement des officiers de gendarmerie dont laction en matire dintelligence conomique est rgulirement loue (2). Mettant profit une pluralit de capteurs et une relle proximit avec les entreprises, la gendarmerie parvient disposer dune bonne connaissance du tissu conomique de sa zone de comptence. En outre, au sein du dpartement scurit conomique de lINHESJ, elle assure un rle fondamental de sensibilisation et de formation. Une coopration plus troite avec la DGSI savrerait donc trs profitable en matire dintelligence conomique. De mme, le renseignement intrieur pourrait toffer son expertise dans le domaine de la criminalit organise et de la grande dlinquance financire, en interaction avec les autres services. Car ces menaces se sont hisses parmi les principales pour nos pays dvelopps. Insidieuses, rampantes, silencieuses, le plus souvent ignores des mdias, elles ne terrorisent certes pas la population mais peuvent ruiner une nation, gnrer des zones de non-droit, aboutir lorganisation dune nouvelle traite des tres humains, miner des rgles socitales bien tablies. titre dexemple, lescroquerie la taxe carbone aura cot prs de 1,4 milliard ltat ! Or, ces menaces sont encore insuffisamment prises en compte : lheure actuelle, une cellule de tout au plus quatre cinq personnes, au sein de la sousdirection de la protection du patrimoine conomique, travaille sur ce secteur trs marginal par rapport au cur de mtier et au tropisme de la DST. Si le contre-espionnage et la protection du patrimoine taient fusionns comme le prconise la mission, il serait parfaitement envisageable dorienter la nouvelle sous-direction vers la collecte de renseignement financier dans une perspective de
(1) Cf. Jacques Fournet et Floran Vadillo, La DST entre deux mondes : entretien avec Jacques Fournet , in Sbastien Laurent (dir.), op. cit., p. 446 et sqq. (2) Cf. le tmoignage de Laurence Sartor, directrice de lADIT Champagne-Ardenne, in Bilan et perspectives de lintelligence conomique en 2013 , Veille mag, novembre-dcembre 2012, n134, p. 14.

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lutte renforce contre ces menaces. Un tel investissement permettrait de combler le retard quaccuse la France dans le domaine du renseignement criminel. Bien videmment, lactivit ainsi dploye naurait nullement pour effet de parasiter celle du SIRASCO (Service dinformation, de renseignement et danalyse stratgique sur la criminalit organise) qui, depuis septembre 2009, regroupe avec un certain succs au sein de la DCPJ des enquteurs issus de la gendarmerie, de la PJ et de la DCRI. Au contraire, elle se droulerait en amont, permettant ainsi dirriguer cette dernire structure en renseignements. Autre garantie, les officiers de renseignement affects cette fonction ne bnficieraient pas de la qualit dofficier de police judiciaire. En effet, il convient de limiter trs strictement le champ des missions pour lesquelles cette qualit est utilise. Si lon conoit volontiers que, dans la lutte contre des phnomnes dorigine trangre (contre-espionnage et contre-terrorisme), elle puisse se rvler un outil prcieux ( lefficacit est ce prix , souligne un responsable de service de renseignement (1)), son usage pose bien plus de problmes thiques dans le cas daffaires impliquant des ressortissants franais.
LE SIRASCO Fond en septembre 2009 au sein de la Direction centrale de la police judiciaire, le service dinformation, de renseignement et danalyse stratgique sur la criminalit organise (SIRASCO) est une cration conjointe de la police et de la gendarmerie nationales sur la base de lancienne Unit de coordination et de recherches anti-mafia (UCRAM). Ce service collecte auprs des administrations franaises et trangres les donnes ncessaires lanalyse des activits des organisations criminelles. Il est notamment charg de lidentification et du suivi de ces organisations, de la dtection et de lvaluation de la menace, de la diffusion dinformations stratgiques et oprationnelles. Il joue un rle de coordination des administrations publiques concernes par cette thmatique. la tte dun rseau de correspondants au sein des services centraux et territoriaux de la DCPJ, le SIRASCO est compos dune quinzaine de policiers, de gendarmes, dofficiers de la DCRI et de la DRPJ de Paris. Il publie un rapport annuel (confidentiel) sur ltat de la menace en sus de diverses productions destines sensibiliser les responsables politiques et administratifs.

Or, si la DCRI a rcemment dcid driger son dpartement judiciaire en sous-direction, ce choix a t motiv par la volont de renforcer ltanchit entre cette comptence judiciaire et le reste des activits. Il importe en effet de sassurer que les lments susceptibles dtre transmis au juge dinstruction nont pas t obtenus de faon dloyale et contraire au code de procdure pnale. Cest notamment cette considration qui est lorigine de la polmique concernant des Franais dtenus Guantanamo et interrogs par la DST dans un cadre purement administratif alors quune enqute judiciaire tait en cours (2).

(1) Propos tenus par une personne entendue par la mission. (2) Condamns en dcembre 2007 par le tribunal correctionnel de Paris, les prvenus avaient ensuite bnfici dune relaxe prononce en fvrier 2009 par la Cour dappel de Paris au motif de lirrgularit de lenqute. Un an plus tard, la Cour de Cassation a fini par annuler cette dcision et a ouvert la voie un nouveau procs qui a abouti en mars 2011 la ritration de la condamnation.

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De surcrot, les activits de police judiciaire tant soumises au contrle des magistrats, leur caractre confidentiel nest pas garanti. ce titre, laudition des policiers ayant effectu des surveillances dans laffaire de Tarnac (1) dmontre les risques induits par la double qualit police administrative/police judiciaire. Il serait ds lors opportun que la DGSI privilgie ses activits de police administrative sur celles de police judiciaire. Cependant, lvolution entame demeurerait inaboutie si elle ne saccompagnait dun accroissement des effectifs de la nouvelle sous-direction judiciaire soumise une lourde charge de travail. En effet, celle-ci donne limpression certains magistrats spcialiss, linstar du juge Marc Trvidic, que les effectifs policiers affects au dpartement judiciaire de la DCRI ont fondu (2) . Pourtant, les *** fonctionnaires qui composaient le dpartement judiciaire au 1er juillet 2008 ont t rejoints par *** personnels supplmentaires. d) Un traitement restrictif de la lutte contre la subversion violente loccasion de la rforme entreprise aprs laffaire Merah, la sous-direction du contre-terrorisme a fusionn avec celle de la lutte contre les subversions violentes. Ce faisant, les dirigeants de la DCRI considrent que les deux missions ainsi confondues ont une finalit commune : la lutte contre les extrmismes violents. En outre, ils affirment quen raison des mthodes trs intrusives mises en uvre, la surveillance ne sexerce pas sur des mouvances mais sur des profils prts basculer dans la violence. Aussi, la subversion violente est-elle uniquement envisage comme un comportement infra-terroriste. Pourtant, larticle 1er du dcret fondateur de la DCRI prcise que le service participe galement la surveillance des individus, groupes, organisations et lanalyse des phnomnes de socit, susceptibles, par leur caractre radical, leur inspiration ou leurs modes daction, de porter atteinte la scurit nationale. lvidence, la DCRI a considrablement restreint le champ de la subversion violente pour nen conserver que le caractre terroriste (affirmant plus encore sa dimension de service antiterroriste) et individuel. Le service considre que le suivi des mouvements politiques radicaux choit la SDIG qui nen a pourtant pas les moyens (ni techniques, ni humains). Cette conception ne va pas sans poser problme, comme lillustre lpisode de loccupation du chantier de la mosque de Poitiers, le samedi 20 octobre 2012, par 73 militants du groupe Gnration identitaire. Indniablement, sa mise en cause dans laffaire de Tarnac a refroidi les ardeurs de la DCRI lorsquil sagit de sengager dans la surveillance de ces mouvances politises prtes basculer dans la violence. Dans la mme optique, le dossier Notre-Dame-des-Landes illustre parfaitement la difficult quprouve le
(1) Les avocats des accuss avaient sollicit laudition des policiers ayant effectu des surveillances. Si les juges de Nanterre sy sont opposs, la cour dappel de Versailles a pour sa part accd la requte et a galement fait droit la demande de communication des numros de tlphone des agents concerns (elle a nanmoins refus dordonner la saisie de leurs ordinateurs). (2) AEF Scurit globale, dpche n5814, 6 avril 2012.

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service surveiller toute une mouvance (avec les moyens intrusifs que cela suppose) par peur du scandale mdiatique. Nanmoins, le service ne saurait se dfausser et amputer de la sorte larticle 1er de son dcret constitutif. Avec lacuit croissante de la crise, la monte des contestations, il parat irrel de se priver de renseignement sur des strates entires de la socit prtes basculer dans la violence.
CE QUE LAFFAIRE DE LOCCUPATION DE LA MOSQUE DE POITIERS RVLE COMME CARENCES

***, la DCRI avait dtect une action mdiatique en provenance du groupe dextrme droite Gnration identitaire. Si le service ne pouvait prciser ni le lieu ni la date, il envisageait nanmoins que le dplacement de Franois Hollande Nice ft troubl ou bien quun difice parisien ft occup, linstar de Notre-Dame ou de la cit de limmigration. Linformation a donc t transmise la DRPP ***. ***, le service parisien a repr et suivi dix militants parisiens jusqu Orlans avant dabandonner la filature faute de certitude quant la finalit du dplacement. Constatant quaucune quipe policire ne travaillait sur cet objectif, les fonctionnaires parisiens sen sont retourns chez eux en prvenant uniquement le directeur du cabinet du Prfet de police. ***
En effet, prs de la moiti des 73 militants de Gnration identitaire prsents Poitiers Or, un dplacement dune telle ampleur en direction du dpartement de la Vienne aurait d ncessiter une surveillance plus troite.

***.

En outre, mme si le plus grand secret entourait cet vnement ( titre dexemple, le prsident du Bloc identitaire na t prvenu que samedi matin sans connatre les dtails de lopration), il a t minutieusement prpar : les organisateurs avaient invent un leurre destination des journalistes qui taient convis. 4h du matin, journalistes et militants se sont retrouvs dans une commune de 500 habitants une heure de Poitiers. Loccupation a dbut 5h45. Chaque tape cite aurait donc pu faire lobjet dune remonte de renseignements. Or, cest la police municipale qui a alert son homologue national de loccupation du chantier. Enfin, il savre que les militants incrimins taient fort bien connus des services de police :

***.
La DCRI a considr que ce groupe ne relevait pas de son cur de mtier et na pas mis en place tous les dispositifs ncessaires. Prcisment, Gnration identitaire prsente la spcificit dappartenir la fois aux mouvements violents et aux mouvements politiques. Son suivi peut donc relever tant de la SDIG que de la DCRI. Cependant, la SDIG na jamais obtenu dinterceptions de scurit pour dautres motifs que celui de la criminalit organise (lutte contre lconomie souterraine, contre le hooliganisme et les gangs de motards violents). Ds lors, une partie de lactivit des mouvements subversifs chappe une surveillance troite. Cette fois-ci, Gnration identitaire a ralis une opration mdiatique destine recruter des volontaires, mais en octobre 2009, le centre de Poitiers avait t mis sac par des militants dextrme gauche.

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B. RECONSTRUIRE LE RENSEIGNEMENT DE PROXIMIT

Surdtermine par limpratif terroriste et ralise au profit exclusif de la DCRI, la rforme de 2008 a globalement abm loutil de collecte du renseignement intrieur, au point de rendre ltat potentiellement sourd et aveugle dans lanticipation de phnomnes sociaux. En effet, aucune voix ne stait leve pour contester les conditions dans lesquelles les Renseignements gnraux et la gendarmerie assuraient les deux dimensions de lactivit que lon nomme aujourdhui linformation gnrale . Personne navait mis de rserve sur leur capacit clairer localement laction court et moyen termes des pouvoirs publics, et contribuer nationalement garantir la scurit nationale. Aucune rflexion susceptible de dfinir les besoins non couverts en renseignement navait t conduite, aucun travail navait t entrepris sur dventuels nouveaux moyens mobiliser. Il faut donc admettre que sil y a cinq ans, le dispositif global a t profondment remani, cest bien plus pour se plier une volont politique que pour obir un quelconque principe vertueux (rationalisation des comptences, amlioration de lefficacit du service public). Car la seule rationalisation du dispositif antiterroriste nimpliquait pas obligatoirement la disparition du service amput ou la dgradation des entits restantes. Persuade quun gouvernement a besoin de sources fiables pour exercer ses responsabilits en matire de scurit, la mission, aprs avoir dress un bilan de la sous-direction linformation gnrale (SDIG), prconise donc de sortir de limpasse actuelle en rebtissant une vritable filire ddie au renseignement de proximit.
1. Tourner la page de la funeste erreur de linformation gnrale

Disparue en 2008, la Direction centrale des Renseignements gnraux tait lun des plus anciens services de la Police nationale, fruit dune lente maturation ttonnante qui rvle en dernier ressort la persistance de bien des interrogations quant aux missions devant incomber cette administration du renseignement. En effet, aprs de nombreux changements de dnomination au cours de la premire partie du XXe sicle (1), une Direction des renseignements gnraux voit le jour en octobre 1944. Le dcret n 67-196 du 14 mars 1967 portant rorganisation du ministre de lIntrieur dfinit ainsi ses missions : La direction active des renseignements gnraux est charge de la recherche et de la centralisation des renseignements dordre politique, social et conomique ncessaires linformation du Gouvernement. Elle assure la police de lair, le contrle de la
(1) En 1907 est cr un service des renseignements gnraux de police administrative, remplac en 1913 par un service de police administrative puis, en 1917, par une direction des services de police administrative. Vingt ans plus tard, cette dernire est rebaptise direction des renseignements gnraux puis, en 1938, elle redevient le service de police administrative. En 1941, le Gouvernement de Vichy dcida de crer un service des renseignements gnraux, converti ds 1942 en direction, laquelle fut intgre dans la direction de la scurit gnrale et des renseignements gnraux un an plus tard.

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circulation des personnes aux frontires et la surveillance des tablissements de jeux et des champs de course. Puis, larrt et linstruction ministriels du 16 octobre 1968 lui confrent le titre de direction centrale des renseignements gnraux, tout en dfinissant sa comptence matrielle et territoriale. En 1992, la rforme de la dpartementalisation de la police nationale (1) touche directement la DCRG qui devient un service central des renseignements gnraux (SCRG), rattach la nouvelle direction centrale de la police territoriale au sein de la DGPN. Linitiative prsente de nombreuses similitudes organiques avec la rforme de 2008, la diffrence prs que le SCRG conservait lpoque sa cohsion et son autonomie. Dans un premier temps, labrogation de cette rforme majeure du ministre de lIntrieur par le dcret n 93-1030 du 31 aot 1993 ne concerne pas les renseignements gnraux qui demeurent un service central directement rattach au DGPN. Cest uniquement deux ans plus tard quun nouveau dcret (2) entreprend de les promouvoir au niveau dune direction centrale tandis que larrt du 6 novembre 1995 prcise les missions et lorganisation de la structure ainsi reconfigure. Dans ce texte, la DCRG est charge de la recherche et de la centralisation des renseignements destins informer le Gouvernement ; elle participe la dfense des intrts fondamentaux de ltat ; elle concourt la mission gnrale de scurit intrieure. Elle est charge de la surveillance des tablissements de jeux et des champs de course. La mention des renseignements politiques, conomiques et sociaux inscrite dans le dcret de 1967 disparat au profit dune formulation plus pudique. Cette mue rsulte du scandale occasionn par lespionnage du conseil national du PS en juin 1994. Le ministre de lIntrieur, Charles Pasqua, annonce alors sa volont dter aux RG leur mission de surveillance de la vie politique. Dans cette mme optique, lOffice central des statistiques et sondages disparat en novembre 1997 et, en 2004, les RG perdent la facult de raliser des prvisions lectorales. Car, avant dtre supprime au dtour dun dcret du 27 juin 2008 (3), la DCRG a connu une srie de repositionnements destins amplifier ou restreindre ses missions. En 1973, elle perd ses comptences de police de lair et des frontires ; en 1976, elle se voit confier la lutte contre le terrorisme interne ; en
(1) Dcret n 92-152 du 20 fvrier 1992 portant cration la direction gnrale de la police nationale de la direction centrale de la police territoriale et modifiant le dcret n 85-1057 du 2 octobre 1985 modifi relatif lorganisation de ladministration centrale du ministre de lIntrieur. (2) Dcret n 95-44 du 16 janvier 1995 portant cration la direction gnrale de la police nationale de la direction de ladministration de la police nationale et de la direction centrale des renseignements gnraux et modifiant le dcret n 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif lorganisation de ladministration centrale du ministre de lIntrieur. (3) Dcret n 2008-612 du 27 juin 2008 portant modification du dcret n 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif lorganisation de ladministration centrale du ministre de lIntrieur et de la Dcentralisation. La disparition de la mention DCRG a suffi supprimer le service alors quun dcret spcifique a d tre pris pour crer et organiser la DCRI. En effet, larticle 1er dispose : Le 2 de larticle 5 du dcret du 2 octobre 1985 susvis est ainsi modifi : 1. Les mots : la direction de la surveillance du territoire sont remplacs par les mots : la direction centrale du renseignement intrieur ; 2. Les mots : la direction centrale des renseignements gnraux sont supprims.

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1991, la circulaire Marchand donne la priorit au suivi des questions conomiques et sociales (1) ; puis la circulaire du 11 mars 1998 fixe comme mission prioritaire la lutte contre les violences urbaines, le suivi de lislamisme ainsi que les investigations sur les affaires conomiques et financires. La rforme de 2008, en sappliquant rationaliser le seul dispositif franais de lutte antiterroriste, a donc interrompu le processus de repositionnement du service franais de renseignement intrieur et gnraliste. Elle a sacrifi certaines missions en ne les concevant quau travers du prisme rducteur de la lutte contre la dlinquance ou de lordre public, missions dsormais prises en charge par la Sous-direction de linformation gnrale (SDIG). Celle-ci a t institue par larticle 4 du dcret du 27 juin 2008 (2) qui prvoit la mise en place, dans chaque dpartement, dun service dpartemental dinformation gnrale (SDIG) rattach une sous-direction dpendant de la Direction centrale de la scurit publique (DCSP). Si la Cour des comptes a stigmatis la fcheuse imprparation (3) de la rforme ayant donn naissance la SDIG, sa cohrence intellectuelle, bien que biaise, est en revanche indniable. En effet, la refonte de 2008 rpond un souci de conceptualisation au nom duquel est cre une ligne de partage purement thorique et artificielle entre les activits de renseignement (le renseignement ferm contre le renseignement ouvert). Au moment de la fondation de la DCRI, cette scission a permis de sparer au sein de la DCRG le bon grain (la section recherche, spcialise dans la lutte antiterroriste) de livraie (la traditionnelle , consacre lanalyse des faits de socit). Or, livraie a constitu la vritable matrice de la SDIG. Les conditions de la rforme de 2008 ne feront quaggraver les consquences dcoulant ds lorigine de la fausset du raisonnement adopt. a) Une philosophie contestable pour guider la rforme Au moment dannoncer la rforme du renseignement intrieur, Michle Alliot-Marie avait commis une confusion lexicale qui dvoile la philosophie sousjacente la cration de la SDIG : Certaines missions ne relvent pas du renseignement ; elles seront reprises par dautres directions de la police nationale. Ainsi, les "courses et jeux" seront rattachs la police judiciaire. Le suivi des manifestations de voie publique (comptage), les protections rapproches et le renseignement de terrain dans le domaine de la lutte contre la dlinquance, les violences urbaines ou le hooliganisme, rejoindront la scurit publique, au

(1) La DCRG devait sattacher la prvision et la mesure des volutions de lopinion publique au travers de ses multiples canaux dexpression ; lexamen attentif de lexpression des revendications sociales dont le caractre multiforme exige une vigilance constante ; une intervention accrue dans les secteurs conomique et financier, en particulier pour aider au reprage des circuits de recyclage des capitaux illicites ; une tude approfondie des tensions et volutions au sein de la socit civile . (2) Dcret n 2008-633 du 27 juin 2008 relatif lorganisation dconcentre de la direction centrale de la scurit publique. (3) Cour des comptes, Lorganisation et la gestion des forces de scurit publique, juillet 2011, p.89.

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sein de services dpartementaux coiffs, au niveau national, par une structure spcialise (1). Bien quelle exclt certaines missions du monde du renseignement, la ministre recourait au terme de renseignement de terrain pour dsigner ces mmes missions. Les hsitations lexicales refltent en ralit une hirarchisation des activits : la taxinomie se construit autour dune ligne de partage entre les mthodes employes, selon quelles relvent du renseignement ouvert (libre daccs) ou du renseignement ferm (obtenu grce des moyens intrusifs ou clandestins). Dans cette logique, la seconde activit appartient au monde du pur renseignement, tandis que la premire peut intgrer sans peine la police gnraliste de scurit publique, renvoyant de linformation gnrale , cest--dire au final un produit exempt danalyse. Sil a t voqu combien cette lecture paraissait artificielle, soulignons ici quel point la question de la mthode sous-tend, dans lesprit des concepteurs de la rforme de 2008, celle des finalits. Il sagit en effet de favoriser le recueil et le traitement du renseignement, la recherche, lidentification et linterpellation des auteurs dinfractions , comme lexpliquait Nicolas Sarkozy, ministre de lIntrieur, dans une circulaire doctobre 2002 destine fixer les orientations de la DCSP (2). En somme, lobjectif rside dans le dveloppement dun renseignement oprationnel pr-judiciaire, ainsi que le prconisaient Alain Bauer et Michel Gaudin : La ligne directrice de cette mobilisation est de casser les rseaux par une stratgie judiciaire et administrative trs large permettant de confisquer les avoirs illgaux constitus par des PME de la dlinquance. Cest ce que visent avant tout certaines enqutes des antennes dpartementales de police judiciaire, des groupes dintervention rgionaux et des srets dpartementales de la scurit publique. Les services de renseignement doivent aussi tre mobiliss et contribuer par leur savoir-faire lidentification des principaux responsables de lconomie souterraine, des fauteurs de troubles et des enjeux prioritaires (3). Certes, la fusion de la DST et de la DCRG ntait pas voque mais le logiciel de la nouvelle organisation du renseignement tait dcrit. nouveau, une grande confusion se manifestait : partir du constat fond dune carence franaise en matire de renseignement criminel, qui ncessiterait d importe[r] [] au sein de la lutte contre le crime traditionnel, une culture, des mthodes et des proccupations jusque-l rserves aux seuls services de renseignement (4) ainsi que dtoffer le volet renseignement de la police judiciaire, les concepteurs de la rforme de 2008 ont souhait mettre en place un renseignement pr-judiciaire pour raliser lobjectif prioritaire de lutte contre la

(1) Michle Alliot-Marie, La rorganisation des services de renseignement , op. cit. (2) Nicolas Sarkozy, Circulaire du 24 octobre 2002, Adaptation de laction des services territoriaux de la scurit publique au renforcement de la lutte contre les violences urbaines et la dlinquance , 4 p. (3) Alain Bauer et Michel Gaudin, Vers une plus grande efficacit du service public de scurit au quotidien, Paris, La Documentation franaise, 2008, 152 p. (4) Prface dAlain Bauer Franois Farcy et Jean-Franois Gayraud, Le renseignement criminel, Paris, CNRS-Editions, 2011., p. 10.

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dlinquance (1). Ils ont donc dnatur le raisonnement et les prconisations dAlain Bauer et de Michel Gaudin pour rpondre la seule pression lectoraliste de lutte contre linscurit. Des missions de renseignement intrieur (surveillance des mouvements extrmistes, des phnomnes sectaires, analyse des phnomnes conomiques et sociaux) ont donc t dlibrment rabaisses, dgrades et brades au nom de la mobilisation contre la dlinquance. De mme, les appels au dcloisonnement de la culture policire (2) et son ouverture aux enjeux du renseignement (criminel) ont t interprts comme des invitations la polyvalence des fonctionnaires de police, la promotion dune approche pragmatique dans lutilisation des effectifs qui pourront passer dune mission lautre au cours dune mme vacation (3). Bien videmment, une telle perspective anantit lide dune spcialit du renseignement policier gnraliste et justifie pleinement la dilution dune partie des RG dans la scurit publique. Les conditions de la rforme de 2008 ne feront quaggraver les consquences de ce raisonnement biais. b) Une rforme brutale mene dans des conditions difficiles Cest la Cour des comptes qui, trois ans aprs la mise en place de la sousdirection, a dress le constat le plus brutal : la rduction des effectifs des SDIG par rapport aux anciennes DDRG est alle bien au-del des missions retires (4). Et de fait, le vaste champ de comptence quelle doit thoriquement couvrir est inversement proportionnel aux moyens humains dont elle a t dote. Un champ de comptence qui demeure relativement vaste La nouvelle sous-direction a repris une part trs importante des comptences des RG puisquelle a pour mission de rechercher, centraliser et procder lanalyse des renseignements dans le domaine institutionnel, conomique, social, ainsi que dans tous les domaines susceptibles dintresser lordre public, notamment les phnomnes de violence . De faon concrte, les services dpartementaux dinformation gnrale (SDIG) ont plusieurs champs dinvestigation : Dans le domaine conomique et social, ils suivent la vie des entreprises et prennent des contacts avec leurs dirigeants ainsi que les reprsentants syndicaux pour anticiper dventuels mouvements sociaux (et non pour collecter une information conomique plus gnrale) ; ils se livrent aux mmes activits dans le monde rural, tissant notamment des liens avec le milieu agricole et les professions indpendantes ;

(1) Nicolas Sarkozy, circulaire du 24 octobre 2002. Lantriorit de cette note semblerait indiquer que les prconisations effectues en 2008 ont t lues au travers dun prisme intellectuel forg six annes plus tt. (2) Alain Bauer et Michel Gaudin, op. cit. (3) Nicolas Sarkozy, circulaire du 24 octobre 2002. (4) Cour des comptes, op. cit. p. 90.

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Ils sintressent plus gnralement aux manifestations de voie publique, en fournissant la direction dpartementale de la scurit publique (DDSP) des informations relatives au contexte dans lequel elles se droulent ; la dtection des violences potentielles entourant les vnements sportifs (hooliganisme) fait galement partie de leurs attributions ; En matire institutionnelle et socitale, les SDIG suivent les questions relatives lantismitisme, au racisme et la xnophobie ; de faon plus gnrale, ils assurent le suivi des mouvements extrmistes, quils aient des fondements politiques (ultragauche, extrme droite) ou socitaux (par exemple, mouvements cologistes potentiellement violents) ; Ils exercent galement une surveillance sur les organisations cultuelles, en fonction de la physionomie du dpartement ; ils entretiennent donc des relations avec les autorits religieuses ; Les drives sectaires relvent aussi de leur champ de responsabilits, ce qui peut les conduire surveiller, par exemple, des associations suspectes de dveloppement personnel ou de mdecines alternatives ; Enfin, ils se sont vus attribuer une fonction importante en matire de drives urbaines, dconomie souterraine et de suivi des phnomnes de bandes. Des groupes spcialiss ont t institus en 2009, en vue de recueillir des informations auprs des diffrents acteurs de la vie des quartiers sensibles : bailleurs sociaux, socits de transport, services de scurit des centres commerciaux, polices municipales, commerants, mdecins, associations, gardiens dimmeuble, simples habitants, etc. La connaissance plus fine des quartiers doit permettre danticiper les tensions, mais aussi de fournir aux autres instances policires des renseignements utiles en matire dconomie souterraine ou de bandes. Au-del de ce primtre, dj trs large, de comptences, les SDIG exercent, comme anciennement les Renseignements gnraux, dautres missions, qui ne semblent pourtant pas correspondre pleinement leur cur de mtier : linstar des services du renseignement intrieur et dautres structures, ils sont chargs de raliser des enqutes administratives (1), la demande des services de la prfecture, en matire daccs une zone protge, certains emplois publics ou une activit prive de scurit, en matire aussi dacquisition de la nationalit franaise, de renouvellement des titres de sjour ou de nomination dans les ordres nationaux ; Ils ont galement repris les comptences des anciens Renseignements gnraux concernant les dplacements officiels : la Cour des comptes indique que
(1) Dcret n 2009-1250 du 16 octobre 2009 portant cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel relatif aux enqutes administratives lies la scurit publique ; article 17-1 de la loi n 95-73 du 21 janvier 1995 dorientation et de programmation relative la scurit ; article L. 114-1 et L 234-1 du code de la scurit intrieure.

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deux quatre fonctionnaires sont systmatiquement affects la protection rapproche des ministres en dplacement officiel (1). Ainsi, peu de missions, au bout du compte, semblent avoir t retires lancienne direction centrale des renseignements gnraux, si ce nest la surveillance des tablissements de jeux et des champs de courses, confie au service central des courses et jeux de la direction centrale de la police judiciaire, lanalyse politique, qui relve aujourdhui des services prfectoraux, et le renseignement en matire de lutte contre le terrorisme, confi la nouvelle DCRI. Comme le constate la Cour des comptes, leur charge de travail en matire de renseignement reprsente 90 % de celle des anciennes Directions dpartementales des renseignements gnraux (2). Par ailleurs, une attention toute particulire a t porte certaines missions, limage de la lutte contre les drives urbaines. Celle-ci est dailleurs appele se dvelopper de faon consquente avec la mise en place des zones de scurit prioritaires. Au total, les SDIG doivent couvrir un champ plus large de domaines. Mais les effectifs dont ils sont dots ont, dans le mme temps, rgress. Une rpartition des personnels au dtriment des nouveaux SDIG Les conditions de la rpartition des personnels issus de la DCRG entre la DCRI et la SDIG ont dj t retraces. Lopration sest indubitablement droule en dehors de tout schma directeur et a gnr des situations qui peuvent confiner parfois liniquit. Ce sentiment, partag par un grand nombre de fonctionnaires ayant subi cette rforme, a pu tre encore aviv par des considrations plus psychologiques. Car, en termes dorganisation administrative, laffectation au sein dune direction centrale savre plus valorisante et valorise que dans une sous-direction, et ce dautant plus que les anciens Renseignements gnraux relevaient galement dune direction centrale et disposaient ainsi dune grande autonomie. Les fonctionnaires de la SDIG issus de la DCRG ont donc pu vivre leur nouvelle situation comme un vritable dclassement. En outre, le rattachement de la sous-direction de linformation gnrale la direction centrale de la scurit publique a dcourag nombre de fonctionnaires. En effet, il existait depuis longtemps une certaine animosit entre la scurit publique et les Renseignements gnraux (cf. infra). Toujours est-il qu sa cration, la SDIG comptait 1 507 personnels dont 1 441 venaient des RG.

(1) Cour des comptes, op. cit, p. 170. (2) Cour des comptes, op. cit, p. 170.

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REDPLOIEMENT DES EFFECTIFS DES RENSEIGNEMENTS GNRAUX AU SEIN DE LA SOUS-DIRECTION DE LINFORMATION GNRALE AU 31 AOT 2008
Affectation dorigine Corps de conception et direction 37 8 45 Corps de commandement Corps dencadrement et dapplication 576 12 588 Personnels administratifs, techniques et scientifiques 391 22 413 Total

DCRG Autres Total

437 24 461

1441 66 1507

Il nest ds lors pas tonnant, dune certaine manire, que la SDIG ait rcupr toutes les implantations RG except dans les Alpes-de-Haute-Provence et dans les Hautes-Alpes (o lune des deux implantations a t transfre au RI), en Corse du Sud et en Haute-Corse (o deux implantations sur trois ont t transfres au RI), Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin (o lunique implantation a t transfre au RI). La priorit ayant t donne linstallation de la DCRI, certains dpartements se sont naturellement trouvs sous-dots au regard des missions couvrir. Par exemple, Marseille, moins dune vingtaine de personnels formaient le service, alors que les Renseignements gnraux disposaient de 140 agents la charge de travail tait, quant elle, estime 85 % de celle de lancienne direction dpartementale. Dans dautres dpartements, comme en Seine-et-Marne, dans les Yvelines ou lEssonne, le nombre de fonctionnaires a t rduit de moiti (1). Nantes, o la mission sest rendue, seuls 29 policiers et gendarmes, et 4 personnels administratifs, forment leffectif du SDIG, contre 60 personnes avant la rforme. Heureusement, depuis lors, les effectifs ont t notablement renforcs au point quau 1er octobre 2012, la sous-direction de linformation gnrale comptait 1 959 personnels dont 1 464 policiers.

(1) Cour des comptes, op. cit., p. 90.

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EFFECTIFS DPARTEMENTAUX DES SDIG EN AVRIL 2008 ET EN OCTOBRE 2012 N 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 2A 2B 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 Dpartement Ain Aisne Allier Alpes-de-Haute-Provence Hautes-Alpes Alpes-Maritimes Ardche Ardennes Arige Aube Aude Aveyron Bouches-du-Rhne Calvados Cantal Charente Charente-Maritime Cher Corrze Corse-du-Sud Haute-Corse Cte dOr Ctes-dArmor Creuse Dordogne Doubs Drme Eure Eure-et-Loir Finistre Gard Haute-Garonne Gers Gironde Hrault Ille-et-Vilaine Indre Indre-et-Loire Isre Jura Landes Loir-et-Cher Loire Haute-Loire Loire-Atlantique Effectifs en avril 2008 5 5 10 3 6 18 5 2 3 4 9 5 27 10 3 5 12 6 5 7 7 9 10 4 6 11 8 5 6 13 10 16 4 18 25 19 5 6 18 9 7 4 12 2 10
(1)

Effectifs en octobre 2012 6 12 10 6 6 27 5 6 5 6 15 7 70 14 5 8 17 5 6 11 8 13 10 5 5 14 9 7 9 17 15 23 6 29 34 26 7 10 20 9 8 5 19 5 29


(2)

volution +20% +140% = +100% = +50% = +200% +66.7% +50% +66.7% +40% +159.2% +40% +66.7% +60% +41.7% -16.7% +20% +57.1% +14.2% +44.4% = +25% -16.7% +27.3% +12.5% +40% +50% +30.8% +50% +43.7% +50% +61.1% +36% +36.8% +40% +66.7% +11.1% = +14.3% +25% +58.3% +150% +190%

(1) Hors personnels administratifs. (2) Hors personnels administratifs et 115 gendarmes (1 par SDIG et 17 en centrale).

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Effectifs en octobre 2012 12 10 6 5 12 9 15 5 5 12 5 17 28 4 47 12 5 36 13 14 8 16 27 14 36 7 13 9 11 15 77 25 37 37 8 15 10 5 20 11 9 11 14 7 7 6
(2)

N 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

Dpartement Loiret Lot Lot-et-Garonne Lozre Maine-et-Loire Manche Marne Haute-Marne Mayenne Meurthe-et-Moselle Meuse Morbihan Moselle Nivre Nord Oise Orne Pas-de-Calais Puy-de-Dme Pyrnes-Atlantiques Hautes-Pyrnes Pyrnes-Orientales Bas-Rhin Haut-Rhin Rhne Haute-Sane Sane-et-Loire Sarthe Savoie Haute-Savoie Paris Seine-Maritime Seine-et-Marne Yvelines Deux-Svres Somme Tarn Tarn-et-Garonne Var Vaucluse Vende Vienne Haute-Vienne Vosges Yonne Territoire de Belfort

Effectifs en avril 2008 11 9 5 2 8 11 10 4 2 10 6 12 15 3 36 10 5 33 9 10 5 8 17 10 22 3 14 4 10 13 50 20 26 28 4 10 10 5 11 7 6 9 6 7 8 5


(1)

volution +9.1% +11.1% +20% +150% +50% -18.2% +50% +25% +150% +20% -16.7% +41.7% +86.7% +33.3% +30.5% +20% = +9.1% +44.4% +40% +60% +100% +58.8% +40% +63.6% +133.3% -7.1% +125% +10% +15.4% +54% +25% +42.3% +32.1% +100% +50% = = +81.8% +57.1% +50% +22.2% +133.3% = -12.5% +20%

148
Effectifs en octobre 2012 35 DRPP DRPP DRPP 30 15 11 11 15 6 8 17 1464 +76.5% +50% +57.1% 22.2% +36.4% +50% +60% +54.5% +35.4%
(2)

N 91 92 93 94 95 971 972 973 974 976 987 988

Dpartement Essonne Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Val-dOise Guadeloupe Martinique Guyane La Runion Mayotte Polynsie franaise Nouvelle-Caldonie Total

Effectifs en avril 2008 19 25 20 20 17 10 7 9 11 4 5 11 1081


(1)

volution +84.2%

Mais ce renforcement des effectifs a intgralement repos sur des apports issus de la scurit publique, cest--dire sur des fonctionnaires trangers la sphre du renseignement. Ds lors, ils ne disposaient pas, demble, des comptences ncessaires lexercice de leurs missions. Si lon considre quentre douze et dix-huit mois sont ncessaires pour assurer une formation minimale un agent de linformation gnrale, quil nexiste aucune instance de formation clairement identifie (1) ni aucune doctrine demploi, il est clair que ce processus de consolidation des moyens humains ne peut donner de rsultats immdiats. Au problme du dpart progressif en retraite des agents des Renseignements gnraux, de leur affectation dans dautres services ou de leur renouvellement par des recrues le plus souvent inexprimentes, sajoute celui, relativement consquent, de la rotation trop frquente des personnels, qui nuit lmergence dune relle culture de linformation gnrale et alimente la crainte, exprime par les policiers, dtre raval au rang de brigade renforce dinformation de voie publique. Laffectation au sein du service, loin dtre lexpression dune vocation, reprsente un passage oblig en vue daccder ultrieurement un grade suprieur. linverse, si certains personnels entendent lui demeurer fidles, ils sont contraints de demander leur mutation pour bnficier dun avancement. Or, lefficacit des SDIG dpend en grande partie de lexprience ainsi que du sens des contacts et de lanalyse de leur personnel. La gendarmerie nationale a galement, depuis 2010, contribu augmenter les effectifs de la sous-direction. En effet, depuis cette date, plus dune centaine de gendarmes ont t affects la structure, que ce soit au niveau central, au niveau dpartemental o deux directions de SDIG ont t confies un
(1) Une formation unitaire doit tre mise en place en septembre 2013, soit plus de cinq annes aprs la cration de la SDIG. Seuls existent aujourdhui des stages de protection des hautes personnalits, de traitement des sources ou daccueil dans les nouvelles fonctions pour les commissaires.

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officier de lArme, dans la Nivre et Mayotte ou au sein des services territoriaux, qui comptent chacun un militaire. Nanmoins, la mission constate que les effectifs semblent encore globalement insuffisants et que certains SDIG, de petite et moyenne dimension, peinent en ralit assumer lensemble de leurs prrogatives. Au final, la culture professionnelle quavaient su construire les anciens Renseignements gnraux tend sroder, sans pour autant quune nouvelle identit ne soit en mesure dmerger. En ce sens, le rattachement la DCSP ne fait quaccentuer ce problme. Un positionnement problmatique au sein de la scurit publique Le choix de rattacher linformation gnrale la direction centrale de la scurit publique tait motiv, non sans raison, par lvidente synergie entre lancienne spcialisation violences urbaines des RG et le rle de premier plan jou par la scurit publique dans ce domaine. Il ne saurait cependant y avoir une parfaite identit entre les deux champs. Dune part, au plan territorial, les directions dpartementales de la scurit publique sont comptentes sur les circonscriptions de scurit publique, tandis que les SDIG uvrent sur lensemble du dpartement, y compris en zone gendarmerie. Par ailleurs, sur le fond, une part non ngligeable de lactivit des SDIG est dconnecte des proccupations de scurit publique, notamment en ce qui concerne la vie des entreprises, dont lobservation intervient trs en amont des potentiels problmes dordre public. Ce rattachement administratif nest pas non plus sans consquence en termes de ressources humaines, ce qui peut entraner des nuisances au regard du but poursuivi par la rforme de 2008. Si les Renseignements gnraux, en tant que direction centrale, graient de faon autonome leurs effectifs, ce nest pas le cas de la sous-direction de linformation gnrale. Ainsi, mme si les personnels sont en thorie spcifiquement affects la sous-direction de linformation gnrale, il est arriv que des directeurs dpartementaux de la scurit publique aient recours eux pour la ralisation de missions dordre public, en dehors de leur champ de comptence. Certains dentre eux ont ainsi t appels couvrir des oprations de maintien de lordre ou raliser des expulsions. Dans le mme ordre dide, la mission a bien souvent recueilli des rcriminations lies lapplication rigide de la nomenclature de la Direction centrale de la scurit publique. Alors quhier les policiers taient habitus au systme souple et adapt de la DCRG, ils se retrouvent aujourdhui entravs dans le droulement de leur carrire. Ainsi, tel capitaine ou commandant qui pouvait esprer avant la rforme un avancement sur son poste, o son service recueillait le fruit de sa connaissance du terrain, se trouve dsormais contraint soit de renoncer toute promotion, soit daccepter une mobilit strile, qui lui fait perdre tous les acquis accumuls sur de nombreuses annes.

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Et le temps na en rien contribu corriger ces travers. Au contraire, il est dsormais devenu quasi-systmatique que soient nomms comme chefs de SIDG des commissaires nayant effectu leur carrire quau sein de la scurit publique et donc totalement trangers au monde du renseignement. Plus gnralement, la composition de la SDIG a galement connu une volution inquitante, du fait de la diminution du nombre de commissaires et dofficiers au profit des gardiens de la paix. Or, un service de renseignement ne saurait saccommoder dun taux dencadrement si bas ni dune telle dsaffection des hauts potentiels.
EFFECTIFS COMPARS DE LA DCRG ET DE LA SDIG DCRG en 2008 Emploi de direction Corps de conception et de direction Corps ment de commande6 129 1006 1337 0 2478 0,2 % 5,2 % 40,6 % 53,9 % 100 % SDIG en 2012 0 43 491 910 20 1464 2,9 % 33,5 % 62,1 % 1,4 % 100 %

Corps dencadrement et dapplication Adjoints de scurit TOTAL

Source : donnes collationnes par la mission

Il a galement t signal la mission que le chef du SDIG est parfois considr par le directeur dpartemental du seul point de vue des permanences et des astreintes : il nest que le pourvoyeur dun effectif supplmentaire pour raliser une permanence de scurit publique. Or, comme lindique une note de service de la DCSP du 5 octobre 2009, une telle situation nest pas souhaitable, dans la mesure o elle risque damener le chef de linformation gnrale accomplir des missions relevant du maintien de lordre, ce qui le conduirait certainement se retrouver en face de manifestants avec lesquels son service ou lui-mme sont en relation de travail . Or la confusion des genres est videmment, dans ce domaine, fort dommageable. Par ailleurs, le caractre hirarchique du lien qui existe entre le chef du SDIG et le directeur dpartemental de la scurit publique revt des consquences concrtes en ce qui concerne les notes ralises par linformation gnrale. Le directeur dpartemental est en effet suppos valider ces notes avant leur transmission au prfet. Une telle organisation peut avoir pour effet de ralentir considrablement le processus dinformation du reprsentant de ltat, mais nest pas non plus dnue dimpact sur le fond des notes elles-mmes et explique en partie les critiques mises quant leur moindre qualit (cf. infra). En effet, il a t indiqu plusieurs reprises la mission que certaines de ces notes, notamment en matire de drives urbaines, faisaient lobjet de corrections, voire de censure, de la part du directeur dpartemental, qui ne souhaitait pas voir sa propre action remise

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en cause par le prfet. De fait, elles peuvent indirectement laisser transparatre un jugement rserv, voire critique, sur lefficacit de laction conduite dans un dpartement par la scurit publique En dfinitive, il existe autant de modes de fonctionnement pour les SDIG que de DDSP, tant il est dans lordre des choses que chaque individu imprime de sa marque personnelle la gestion de cette thmatique. Certains prfets se sont ainsi plaints du ralentissement de la circulation de linformation et de la limitation de la libert danalyse qui rsultent du rattachement la scurit publique. Or, bien souvent, le chef du SDIG ne dispose que dune influence trs limite par rapport au directeur dpartemental de la scurit publique. La diffrence de grade qui peut exister entre les deux fonctionnaires accrdite souvent lide dune absence totale dautonomie du premier par rapport au second. La relation de ces deux acteurs lautorit prfectorale nest dailleurs pas clairement dfinie. Si la circulaire de 2010 nonce que le chef du SDIG peut entretenir des contacts directs avec le prfet, larticle 2 du dcret du 27 juin 2008 (1) dispose en revanche que le directeur dpartemental de la scurit publique est le conseiller du prfet en matire de scurit publique et dinformation gnrale . Cependant, dans la grande majorit des cas, le premier, parfois conjointement avec le commandant de groupement de gendarmerie, constitue linterlocuteur privilgi du reprsentant de ltat dans ce domaine de linformation gnrale (2), mme sil nassiste pas systmatiquement la runion hebdomadaire conduite par le prfet ou son directeur de cabinet. Il conviendrait de faire en sorte que le droit vienne conforter cet usage, tant il semble conforme au bon sens. Au-del, un problme dordre culturel semble faire obstacle la parfaite intgration des SDIG au sein de la scurit publique. Comme il a t indiqu prcdemment, alors que le renseignement de proximit reproche la scurit publique son productivisme et limmdiatet de ses proccupations, limportance accorde aux statistiques au sein des DDSP saccommode mal des mthodes de travail des SDIG, fondes sur la primaut de lanalyse. La mission a pu constater combien le malaise dcoulant de cette incomprhension rciproque savre prgnant chez un certain nombre de fonctionnaires. Le partage inquitable des moyens matriels avec la DCRI Au-del des problmes poss par la manifeste sous-valuation des effectifs ncessaires et de ceux dordre organisationnel, la rforme sest galement effectue au dtriment de linformation gnrale en matire de moyens matriels et doutils de travail. En effet, la priorit ayant t donne la mise en place de la
(1) Dcret n 2008-633 du 27 juin 2008 relatif lorganisation dconcentre de la direction centrale de la scurit publique. (2) Rponses au questionnaire de la mission dvaluation lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

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DCRI, le partage des quipements a pu savrer, en bien des circonstances, inquitable. Ainsi, le parc automobile des anciens Renseignements gnraux a-t-il t parfois attribu en totalit au Renseignement Intrieur. Certains SDIG se sont ds lors retrouvs dpourvus de tout vhicule, et ceux dont ils pouvaient le cas chant esprer conserver lusage ont t raffects la scurit publique dans son ensemble. Un problme similaire sest pos pour les sources humaines utilises par les anciens Renseignements gnraux, dont la grande majorit a t transfre, en mme temps que les fonctionnaires, la nouvelle Direction centrale. Tout aussi problmatique a t le partage des archives des Renseignements gnraux. Celles-ci ont fait lobjet dun tri drastique, tel point que Bernard Squarcini a pu dclarer un peu lgrement que tous les fichiers RG ont t broys (1). En ralit, la mission a pu constater que, bien souvent, les personnels affects la DCRI ont emport avec eux leurs dossiers et leurs fichiers. Mais une fois devenus la proprit de ce service, ils ont t classifis et sont ds lors devenus inaccessibles aux personnels des SDIG, ceux-ci ntant pas habilits consulter des documents couverts par le secret de la dfense nationale. Cette situation a pu conduire, dans certains dpartements, appauvrir de faon considrable le fonds documentaire de linformation gnrale. Par exemple, lorsque, fort logiquement, les personnels en charge de lislam ont rejoint la DCRI, les SDIG ont du mme coup perdu toute espce de donnes sur un sujet quils doivent pourtant en partie couvrir. La disparition de la mmoire des services en ce qui concerne des pans entiers du champ de comptence des SDIG na malheureusement pu tre compense par la mise en place de nouveaux outils informatiques. Des moyens insuffisants au regard des missions La qualit du travail des SDIG est en effet dautant plus remarquable quils sont bien souvent confronts un rel dnuement matriel. Comme cela a pu tre indiqu la mission, nous travaillons avec des bouts de ficelle, du sang et des larmes . Les outils dinvestigation les plus lmentaires semblent notamment leur tre partiellement dnis : Les surveillances, dont un service de renseignement de proximit a ncessairement besoin, sont, dans les faits, extrmement difficiles mener. Dune part parce que, pour des raisons videntes de scurit, ces oprations ne peuvent tre conduites par les mmes personnels que ceux qui ralisent les prises de contact habituelles. Ainsi, alors quelles savreraient particulirement utiles, les fonctionnaires de lInformation gnrale ne doivent recourir que de manire trs exceptionnelle aux surveillances et aux filatures (2) en matire de drives urbaines. Dautre part, ces interventions peuvent ncessiter lemploi de moyens techniques, comme des appareils photos munis de tlobjectifs puissants, dont les agents ne disposent pas toujours. Ces carences dcoulent la plupart du temps du
(1) Patricia Tourancheau, Espionnage de journalistes : Squarcini dment, le doute subsiste , Libration, 4 novembre 2010. (2) Note de service du 24 septembre 2009 de la direction centrale de la scurit publique.

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partage initial des quipements qui sest droul en dpit du plus lmentaire bon sens, sans quaucune instance darbitrage nait t institue en la matire, ni que les prfets y aient t associs, et qui a donc tourn, dans bien des cas, la foire dempoigne au profit gnralement de la RI. Et rares sont les dpartements dans lesquels ce bras de fer a pris en considration la ncessaire adquation des moyens matriels avec la nature des missions accomplir. partir de septembre 2009, les SDIG ont t vivement encourags recourir des sources humaines, technique privilgie pour anticiper les projets dindividus violents et les drives urbaines ainsi que pour lutter contre lconomie souterraine (1). Alors que linformation gnrale avait pu obtenir un budget spcifique denviron 66 000 euros par an, gr par la direction centrale, pour le traitement de ces sources, il a t dcid, par la suite, de le rduire de moiti, alors mme que le nombre de sources exploites connaissait dans le mme temps une croissance considrable et tout fait profitable. En matire dinterceptions de scurit, dont lutilit ne peut tre nie au vu des domaines dinvestigation des SDIG, il semble que le quota dinterceptions simultanes qui leur est affect soit relativement faible, nexcdant pas une trentaine. Si le ministre de lIntrieur dispose annuellement dun contingent fix par dcision du Premier ministre et qui oscille autour de 1500, la mission a constat que la sous-direction nen bnficiait que trs marginalement puisque ses services dpartementaux de grande taille ne disposent que de deux interceptions simultanes. De surcrot, les interceptions sollicites ne peuvent ltre quau profit des missions de lutte contre lconomie souterraine ou contre le hooliganisme. Or la quasi-totalit du spectre de comptences de la SDIG se situe en dehors de ce primtre. Le paradoxe semble encore plus manifeste en matire doutils informatiques et de fichiers de police. En premier lieu, la consultation des blogs et dun certain nombre dautres sites, qui permet aux personnels des SDIG de recueillir une quantit importante de renseignements ouverts, est bloque par le systme informatique de la police nationale, baptis ORION. Afin dy remdier, il a t dcid dinstaller un poste informatique ddi dans chaque service dpartemental, permettant laccs libre des fonctionnaires Internet. Bien videmment, il ne suffit gnralement pas et il en dcoule un temps dattente relativement long pour y accder Ensuite, les personnels des SDIG nont accs, pour leurs activits de renseignement, qu un nombre trs restreint de fichiers de police. Le nouveau traitement des antcdents judiciaires (TAJ), qui remplace les fichiers STIC et JUDEX de la police et de la gendarmerie nationales, est accessible aux personnels dment habilits remplissant des fonctions de police judiciaire ou ralisant une

(1) Circulaire du directeur central de la scurit publique du 18 septembre 2009, relative la gestion et au traitement des sources humaines de linformation gnrale.

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enqute administrative (1). Si une drogation est prvue larticle R. 40-29 du code de procdure pnale, le champ en est excessivement limit : Cette consultation peut galement tre effectue par des personnels investis de missions de police administrative individuellement dsigns et spcialement habilits par le reprsentant de ltat. Lhabilitation prcise limitativement les motifs qui peuvent justifier pour chaque personne les consultations autorises. Dans tous les cas, laccs linformation est alors limit la seule connaissance de lenregistrement de lidentit de la personne concerne, dans le traitement en tant que mis en cause . Ainsi, alors que le policier du SDIG pourra accder la totalit de la fiche dune personne dans le cadre dune enqute administrative, cette facult ne lui sera pas reconnue dans le cadre de ses autres attributions. Dans la mme optique, les personnels nont pas directement accs la main courante informatise (2), qui contient pourtant un certain nombre de donnes utiles sur les vnements survenant dans un dpartement. Cette mine dinformations est donc aujourdhui inexploite. La mission prconise en consquence de permettre aux fonctionnaires des SDIG daccder aux donnes dont ils ont besoin par le biais de rquisitions administratives faites aux autres services. Enfin, la sous-direction ne dispose pas de fichiers informatiss lui permettant darchiver les notes produites par ses agents. Aprs lchec du fichier EDVIGE, il a t dcid de crer deux bases de donnes pour linformation gnrale : un fichier relatif la prvention des atteintes la scurit publique (PASP) et un fichier relatif aux enqutes administratives lies la scurit publique (EALSP). Le fichier PASP, institu par le dcret du 16 octobre 2009 (3), a pour vocation de recueillir, de conserver et danalyser les informations qui concernent des personnes dont lactivit individuelle ou collective indique quelles peuvent porter atteinte la scurit publique . Comme le prcise le dcret, il a notamment pour finalit de recueillir, de conserver et danalyser les informations qui concernent les personnes susceptibles dtre impliques dans des actions de violence collectives, en particulier en milieu urbain ou loccasion de manifestations sportives . Deux domaines de comptence des SDIG semblent particulirement viss : les drives urbaines et le hooliganisme. Pour le reste, le risque dune atteinte la scurit publique est ncessaire pour intgrer lidentit dune personne ce fichier. Il en rsulte que des pans entiers de champ dinvestigation des SDIG, comme la vie conomique, les relations avec les syndicats et les reprsentants des cultes, ou encore la surveillance des mouvements sectaires, ne peuvent faire lobjet dun traitement informatique.

(1) Dcret n 2012-652 du 4 mai 2012 relatif au traitement dantcdents judiciaires. (2) Arrt du 22 juin 2011 portant autorisation de traitements automatiss de donnes caractre personnel dnomms nouvelle main courante informatise . (3) Dcret n 2009-1249 du 16 octobre 2009 portant cration dun traitement de donnes caractre personnel relatif la prvention des atteintes la scurit publique.

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Ce sont donc au final des milliers de notes ralises par ce service qui sont dans limpossibilit dtre classes et archives de faon informatique, puisquaucun fichier portant sur des domaines non couverts par le dcret prcit na t dclar la CNIL. Il nest mme pas envisageable, compte tenu de la dfinition extensive de la notion de fichier, de classer ces documents par thmes par exemple dans de simples sous-dossiers informatiques. Ds lors que ces notes comportent lidentit de personnes et quun moteur de recherche interne au systme informatique permet dy accder, il sagit dun traitement automatis de donnes personnelles au sens de la CNIL. Ainsi, comme il est soulign dans le rapport de Delphine Batho et de Jacques-Alain Bnisti, malgr labsence de fichier, lactivit des services ne sest pas arrte depuis 2008, des fiches nominatives, ne pouvant pas faire lobjet dun traitement informatique, tant toujours envoyes au prfet et au Gouvernement. Les notes produites par les services sont inexploitables du fait des donnes nominatives quelles contiennent, ce qui appauvrit considrablement le fonds documentaire des SDIG. Cest pourquoi, les services utilisent dsormais de moteurs de recherche comme Google pour trouver la biographie de certaines personnes, au lieu de rechercher dans les notes dj rdiges par les services (1). Un prfet a dailleurs indiqu la mission que le classement et larchivage des donnes sont quasi inexistants depuis 2008. Le croisement des donnes repose principalement sur la mmoire des agents, ce qui est trs insuffisant. (2) En effet, larticle 2 de la loi du 6 janvier 1978 (3) relative linformatique, aux fichiers et aux liberts dispose que constitue un traitement de donnes caractre personnel toute opration ou tout ensemble doprations portant sur de telles donnes, quel que soit le procd utilis, et notamment la collecte, lenregistrement, lorganisation, la conservation, ladaptation ou la modification, lextraction, la consultation, lutilisation, la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise disposition, le rapprochement ou linterconnexion, ainsi que le verrouillage, leffacement ou la destruction . Se dfinit galement comme un fichier, au sens de la CNIL, tout ensemble structur et stable de donnes caractre personnel accessibles selon des critres dtermins . Comme il la t indiqu plusieurs reprises la mission, les personnels des SDIG sont dans lincapacit de retrouver les notes ralises, la recherche dune seule dentre elles pouvant, eu gard une production annuelle denviron 35 000 40 000 contributions, prendre plusieurs heures. Il est donc ncessaire, faute dune source pralable sur laquelle sappuyer, de reprendre systmatiquement le travail de recueil dinformation depuis lorigine pour rdiger une nouvelle note. Une telle situation nest videmment pas acceptable, tant il
(1) Rapport dinformation n 4113 de Mme Delphine Batho et de M. Jacques-Alain Bnisti sur la mise en uvre des conclusions de la mission dinformation sur les fichiers de police, 21 dcembre 2011. (2) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013. (3) Loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts.

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savre impensable, dans le domaine de la scurit publique et du renseignement, dinterdire aux fonctionnaires de police de recourir la mmoire du service pour remplir leurs missions. Deux solutions soffrent alors aux SDIG, dont aucune nest satisfaisante. Ils ont la possibilit, sils veulent crer un fichier informatique leur permettant darchiver leurs notes, danonymiser celles-ci : de cette faon, il ne sagit pas dune base de donnes personnelles au sens de la CNIL. Quelques SDIG avaient de fait initi une telle dmarche, mais ils ont rapidement t contraints dy renoncer, lanonymat constituant bien entendu un obstacle insurmontable la bonne comprhension des notes par lautorit prfectorale. Lautre option, qui a d, selon toute vraisemblance, tre exploite par lensemble des services, de manire plus ou moins avance sur le plan technique, a consist instaurer un fichier au sens o lentend la CNIL. Des notes non anonymes ont ainsi pu faire lobjet dun traitement informatique simple, via le systme dexploitation de lordinateur, ou plus dvelopp, par la cration, en interne, de logiciels ddis, en dehors de tout cadre juridique. Au-del de ces considrations, le dploiement du fichier PASP ne semble pas devoir tre effectif avant plusieurs mois, bien que le projet ait t impuls la fin de lanne 2009. Nanmoins, le dcret prcit donne une base juridique aux fichiers artisanaux que les SDIG ont pu crer dans le domaine des atteintes la scurit publique. Ce constat ne doit pas pour autant masquer limprieuse ncessit de doter dsormais les SDIG dun outil de travail exploitable sur lensemble de leur champ de comptences. Il est inadmissible que les prfets puissent trouver plus dinformations sur internet, voire dans la presse rgionale que dans les productions des services dpartementaux chargs dassurer linformation du Gouvernement c) Un bilan contrast Afin de se prmunir de toute gnralisation abusive et de tout jugement lemporte-pice, la mission sest particulirement attache, notamment lors des dplacements quelle a entrepris, rencontrer les personnels de lIG et consulter avec attention les productions des diffrentes organisations syndicales de policiers. Elle a galement tenu interroger les reprsentants de ltat par le biais dun questionnaire adress lensemble des 97 prfets des dpartements de France mtropolitaine et doutre-mer, hors Paris et la petite couronne qui dpendent de la DRPP. La mission peut se satisfaire dun taux de rponse de 78,3 %. Il convient toutefois de souligner labsence de retour des cinq dpartements doutre-mer ainsi que de huit prfets de dpartement par ailleurs prfets de rgion. Si les changements rcemment oprs dans le corps prfectoral peuvent lexpliquer en certains cas, ils ne sauraient tre invoqus en dautres. Ces considrations poses, vos rapporteurs se flicitent nanmoins davoir entrepris pareille dmarche avec un taux de rponse si lev.

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Au final, le bilan objectif que la mission est en mesure de prsenter savre pour le moins contrast. Si les prfets portent sur la rforme de 2008 une apprciation globalement positive, ce satisfecit ne doit pas moins tre mis en rapport avec la profondeur du malaise persistant parmi les personnels de la sous-direction. Le malaise persistant des personnels de linformation gnrale Nous lavons soulign, les personnels des anciens Renseignements gnraux (1) ont vcu comme un rel dclassement le rattachement de linformation gnrale la scurit publique, qui noccupe pas la place la plus noble dans lorganigramme policier. Par ailleurs, certains fonctionnaires ayant demand leur affectation la DCRI ont vu leurs espoirs dus, car le nombre important de candidatures a impos ce qui a t ressenti comme une slection. La SDIG a donc pu tre perue par certains comme une scorie de la prestigieuse DCRI, rgulirement prsente comme la vritable aristocratie de la police . Le choix mme de lappellation information gnrale a galement eu un impact significatif au plan symbolique. Il a marqu une csure forte entre, dune part, le renseignement mis en uvre par les spcialistes et des analystes qualifis, et, dautre part, linformation susceptible dtre recueillie par nimporte quel policier. Le protocole sign en 2010 entre la DCRI et la DCSP le souligne dailleurs sans ambages, bien que le constat ainsi formul ne rsulte daucune concertation pralable : la DCRI constitue lunique service franais de renseignement intrieur . Les suites donnes laffaire Merah ont galement apport leur lot de mcontentement. En effet, alors que lactivit de lindividu relevait naturellement, en raison de son caractre radical, de la DCRI, le rapport de Guy Desprats et Jrme Leonnet a propos un certain nombre de rformes qui concernent directement la SDIG bien quau demeurant les deux rapporteurs aient signal quen procdant ainsi, ils ne faisaient que satisfaire aux objectifs fixs dans leur lettre de mission et que laffaire en question nimpliquait en aucun cas linformation gnrale Comment ne pas comprendre lirritation des personnels ? Nul na jamais imput lIG les dysfonctionnements des vnements de Montauban et de Toulouse et pourtant ce service nen a pas moins fait lobjet dune rforme par la cration de bureaux de liaison au sein desquels ont t affects une soixantaine dagents du renseignement intrieur. Comme la indiqu un prfet la mission, plus a va, moins la motivation est l, la notable rserve de quelques fonctionnaires zls . (2) Un zle qui a notamment permis une gestion efficace du dossier Notre-Dame-des-Landes : celle-ci repose uniquement sur la coopration
(1) Rappelons que sur les 1 664 policiers que compte la SDIG, 1 192 sont danciens personnels des Renseignements gnraux. (2) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

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fructueuse des acteurs impliqus (SDIG et Gendarmerie), sur le total dvouement des fonctionnaires, et ne saurait en aucun cas constituer une dmonstration de la russite de la rforme de 2008. Lapprciation positive du corps prfectoral Une minorit de prfets reste dans la nostalgie des Renseignements gnraux, la plupart dentre eux dplorant en particulier que le suivi de la vie politique ne fasse plus partie des attributions des SDIG. Cest notamment dans le suivi de la vie conomique et sociale que lindice de satisfaction savre le plus lev. En effet, 60 % des prfets estiment que les travaux des SDIG en la matire sont de trs bonne qualit, et 87 % de bonne trs bonne qualit.
QUALIT DES TRAVAUX DES SDIG EN MATIRE DE SUIVI DE LA VIE ECONOMIQUE ET SOCIALE

Source : rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

Les SDIG semblent avoir hrit des anciens Renseignements gnraux une liste de contacts trs utiles parmi les responsables conomiques et sociaux locaux. Comme le note un prfet, ces contacts me permettent davoir une approche trs fine sur la situation conomique et financire et sur les relations sociales existantes au sein des entreprises (1). Les personnels des SDIG travaillant dans ce domaine sont connus et clairement identifis, ce qui participe de la qualit des informations transmises au prfet. Ils ont dvelopp, selon la configuration de leur dpartement dimplantation, une matrise particulirement fine sur des thmatiques particulires, comme le suivi du monde agricole ou de la chasse, et les analyses quils rdigent apparaissent prcises, rgulires et documentes. Le cas chant, leur entregent peut mme suffire dsamorcer une crise qui menace. Comme lindique un prfet, lintervention directe du SDIG auprs des
(1) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

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responsables syndicaux a permis, en novembre dernier, dviter que les responsables dune entreprise soient retenus dans les locaux, par les salaris (1). Le contexte conomique particulirement dgrad que nous connaissons tend ce que cette comptence en vienne revtir, dans certains dpartements, une importance tout fait considrable. De mme, le suivi de lextrmisme suscite une large approbation puisque 44 % des prfets ayant rpondu au questionnaire estiment que la qualit des travaux en la matire est trs bonne et 86 % bonne ou trs bonne . Ainsi, la plupart dentre eux considrent que les SDIG ont une connaissance prcise et approfondie des individus et groupuscules extrmistes prsents dans leurs dpartements respectifs. Dans ce domaine, la veille internet effectue par les SDIG semble permettre la dtection de signaux faibles . Les informations ainsi dlivres sont suffisamment fiables pour permettre de grer sereinement et avec les moyens appropris les ventuels affrontements entre groupuscules dextrme gauche et dextrme droite (2). Les SDIG semblent galement prsents dans le domaine cologique, et ont pu assurer un bon suivi des mouvements radicaux investis dans la lutte contre lexploitation des gaz de schiste, prvenant ainsi dventuels dbordements. Certains prfets notent cependant que labandon du suivi de la vie politique nest pas sans consquence sur la qualit des travaux de ces services : il peut conduire, dune part, un niveau dinformation moins lev et, dautre part, une forme dautocensure dans ce domaine.
QUALIT DES TRAVAUX DES SDIG EN MATIRE DE SUIVI DES EXTRMISMES

Source : rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

En revanche, le suivi des drives urbaines et des phnomnes de bandes suscitent nettement moins dloges. En effet, seuls 69 % des prfets concerns considrent quen la matire la qualit des travaux des SDIG est bonne trs bonne . linverse, 30 % dentre eux peroivent leur action comme insuffisante moyenne .
(1) Id. (2) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

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QUALIT DES TRAVAUX DES SDIG EN MATIRE DE DRIVES URBAINES

Source : rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

Si les notes dambiance et les notes gnrales sur la vie des quartiers, qui retracent les derniers vnements notables, donnent globalement satisfaction, en revanche le suivi des individus et groupes pouvant potentiellement porter atteinte la scurit publique nest pas jug suffisamment prcis. Linformation dlivre au prfet nest lvidence pas assez oprationnelle. Selon certains, les mthodes dinvestigation sont restes trop classiques et ne prennent pas suffisamment en compte les spcificits de lconomie souterraine et, au-del, de la culture de ces quartiers. Il est dailleurs notable que les SDIG les plus critiqus sont ceux qui agissent dans des zones particulirement sensibles, tant en matire de terrorisme que de drives urbaines. Et de lavis des prfets concerns, le partage de comptences avec la DCRI mriterait dy tre clarifi et formalis. En effet, il arrive que certains SDIG surveillent des individus radicaliss ou en voie de radicalisation, alors que cette mission relve en principe du renseignement intrieur. Lexistence dune direction dpartementale forte du renseignement intrieur (DDRI), au plan local, peut aussi clipser le SDIG, dont la moindre visibilit rend plus difficile le suivi des cultes. Ainsi, comme la indiqu un prfet, la prvalence de la DCRI sur ces questions, ainsi que, le cas chant, les frustrations ressenties par certains agents du service qui considrent que leur connaissance et leur proximit du terrain sont insuffisamment exploites, poussent le service un certain retrait sur les sujets notamment lis lislamisme religieux (1). Dautres signalent que la relative obscurit des comptences respectives de la DDRI et du SDIG sur le radicalisme (2) induit une perte vidente en efficacit et une sous-exploitation du potentiel des deux services (3).

(1) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013. (2) Id. (3) Id.

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2. Valoriser les atouts des deux forces de scurit

Partant du principe que tout monopole tend fatalement gnrer des angles morts, la mission estime que lintrt de ltat rside dans la matrise de plusieurs canaux ddis la remonte de linformation et donc la collecte. Ds lors que lactivit de renseignement est inhrente au fonctionnement de la police et de la gendarmerie et ne peut tre mutualise les zones de comptences et les organisations de service tant distinctes , elle suggre de respecter les singularits de chaque force et daccepter la coexistence de deux chanes convergeant lchelon dpartemental et national. Vos rapporteurs, convaincus que lon ne fait pas travailler efficacement un policier comme un gendarme et rciproquement, proposent donc une architecture qui garantisse la synergie entre renseignements dorigine policire et gendarmique, dans le respect de la logique de commandement fonctionnelle et territoriale pour la police, exclusivement territoriale pour la gendarmerie. Dautres pistes taient videmment envisageables. Il et t possible, notamment, dimaginer un renforcement de lorganisation existante par la disparition des cellules rens de la gendarmerie au moyen de leur pleine intgration dans les services dpartementaux dinformation gnrale. En contrepartie, dans les dpartements o les gendarmes sont majoritaires, les SDIG auraient t placs sous la responsabilit dun militaire et logiquement rattachs, non au directeur dpartemental de la scurit publique mais au commandement de groupement. Au plan national, la sous-direction aurait vu dans ses postes sommitaux la nomination dun gendarme afin de souligner que la centralisation est une vertu de base en matire de renseignement. Cette hypothse est aujourdhui tudie. La mission ne la croit cependant pas ralisable moins doccasionner un trouble profond au sein des deux forces. Une autre solution avait t prconise en 2008 par le Syndicat national des officiers de police. Elle visait pousser son terme la logique de la rforme et concrtiser une ide envisage en 2000-2001 par Lionel Jospin et Daniel Vaillant sur les conseils de Jean-Jacques Pascal, alors directeur de la DST. Il sagissait simplement pour la DCRI dabsorber la SDIG. Si cette perspective tait possible il y a cinq ans, sa mise en uvre ncessiterait aujourdhui le dploiement dune telle nergie que la mission estime inopportun de sengager dans cette voie. a) Valoriser une chane policire spcialise La SDIG souffre donc dun certain nombre de vices de conformation tenant son positionnement instable et intenable par rapport la DCRI, la DCSP et la gendarmerie nationale. On la, dautre part, dlibrment prive des moyens, matriels et humains, et de ses ambitions, la ravalant trop volontiers au rang de comparse mprise de notre dispositif de scurit nationale.

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Et pourtant, dans cet environnement terriblement dgrad, elle a obtenu des rsultats quil nest pas exagr de qualifier dinesprs. Nantes, par exemple, o la mission a eu loccasion de se rendre, le directeur dpartemental de la scurit publique a octroy des effectifs supplmentaires au SDIG, lui permet de transmettre directement certaines informations au prfet et informe la chef du service du devenir judiciaire des donnes quelle a recueillies. Cette dernire a dailleurs acquis une place particulire dans lorganigramme, puisquelle a t dsigne directrice dpartementale adjointe par intrim, signal fort lattention de lensemble des personnels. Son intrt est dailleurs bien compris et, comme le directeur dpartemental le reconnat lui-mme, le SDIG lui renvoie mille fois ce quil lui donne . Il nest donc pas ncessaire de prner lmancipation de linformation gnrale par rapport la direction centrale de la scurit publique pour sortir cette spcialit de lornire dans laquelle elle se trouve lheure actuelle. Par contre, il est vital den stabiliser le statut. Identifier une filire spcifique au sein de la scurit publique La mission propose, pour parachever la rforme de 2008, dlever les chefs de SDIG au rang de directeurs dpartementaux du renseignement de proximit (DDRP). Par sa porte, une telle volution dpasse de trs loin le cadre dun simple changement smantique. En effet, au niveau central, vos rapporteurs militent pour la cration au sein de la DCSP de deux postes de directeurs adjoints : lun ddi la scurit publique et lautre au renseignement de proximit. Dans cette configuration, le directeur adjoint au renseignement de proximit devrait assurer lanimation du service ainsi que lorientation nationale du renseignement dont il superviserait lanalyse. De surcrot, cette reconnaissance devrait permettre au service dacqurir le statut et lindpendance ncessaires la bonne conduite de ses missions. Ainsi, par exemple, afin quil dispose de moyens humains la hauteur des dfis quil lui revient de relever, il convient de crer, en matire de ressources humaines, une filire autonome et attractive, de faon limiter le renouvellement trop frquent des personnels et susciter des vocations. Les rgles trop rigides en matire de mutations et de passages de grade propres la DCSP pourraient ne pas sappliquer aux postes relevant du renseignement de proximit. Dans la mme perspective, il faut galement limiter au maximum lutilisation des personnels concerns des objectifs autres que ceux leur incombant de remplir et travailler la professionnalisation, par un plan de formation ambitieux, des agents nouvellement intgrs. Laccs de la nouvelle structure au rang de service dveloppant une activit de renseignement (cf. supra) lui permettra ds lors, au-del de laccs certains moyens spciaux dont nous avons constat quils lui font cruellement

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dfaut, de se voir ouvrir les portes de lAcadmie du renseignement et, partant, de bnficier de certaines formations spcialises. En parallle, il serait ncessaire que soit enfin conue pour la SDIG une doctrine demploi, prcisant les missions du service, la nature de ses relations avec les autorits demploi et les services partenaires, lorganisation souhaite, les modes daction, les moyens employs Enfin, dans le mme esprit, vos rapporteurs ne voient pas la ncessit de permettre aux personnels qui se consacrent au renseignement de proximit de disposer de la qualit dofficier de police judiciaire. Le droit existant nautorise pas loctroi de cette habilitation, puisque larticle R. 15-3 du code de procdure pnale dispose que seuls les fonctionnaires de police affects un emploi exigeant ces attributions peuvent la recevoir, mais il convient de sassurer de lapplication de cette rgle et de rappeler de faon claire, par exemple par le biais dune circulaire, que ces personnels ne doivent pas possder une telle habilitation. En effet, dans le cas contraire, ils pourraient tre amens effectuer des missions de police judiciaire susceptibles de les mettre dans une position difficile lgard de leurs correspondants et de nuire leur crdibilit et la qualit des contacts quils peuvent tablir. Dune manire gnrale, il convient dviter une trop grande judiciarisation du renseignement collect, dans la mesure o une telle pratique pourrait dtourner le service de sa vocation premire en le rapprochant des srets dpartementales. Communiquer avec le renseignement intrieur Le parachvement de la rforme de 2008 ncessite aussi une meilleure articulation avec le renseignement intrieur. Des doublons existent entre les deux services, notamment en matire dextrmismes, de cultes et de mouvements sectaires, auxquels labsence de communication ne permet pas de remdier. En effet, si les SDIG sont comptents dans les domaines institutionnel, conomique et social, ainsi que dans tous les domaines susceptibles dintresser lordre public (1), la DCRI participe galement la surveillance des individus, groupes, organisations et lanalyse des phnomnes de socit, susceptibles, par leur caractre radical, leur inspirations ou leurs modes daction, de porter atteinte la scurit nationale (2). Les critres de rpartition des comptences entre les deux services ont, de fait, vol en clats : La dmarcation entre le renseignement en milieu ferm, apanage de la DCRI, et le renseignement partir de sources ouvertes, domaine de prdilection suppos de linformation gnrale, nest plus valide, dans la mesure o la SDIG a,
(1) Article 12 du dcret n85-1057 du 2 octobre 1985 relatif lorganisation de ladministration centrale du ministre de lintrieur et de la dcentralisation. (2) Article 1er du dcret n 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et lorganisation de la direction centrale du renseignement intrieur.

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de plus en plus, recours des moyens dintervention relevant du renseignement ferm (interceptions, sources rmunres, infiltrations, etc.) ; La distinction entre latteinte la scurit publique et latteinte la forme rpublicaine des institutions et la scurit nationale napporte pas non plus un clairage tout fait pertinent, les deux notions tant parfois difficiles distinguer. Lexemple des actions perptres par le noyau dur des extrmistes de Notre-Dame-des-Landes, suivies par le SDIG de Nantes, la cellule renseignement de la gendarmerie, comme par le Renseignement intrieur lillustre aisment. Il est clair quune telle diffrenciation conceptuelle ne permet pas un partage clair des comptences entre les services ; Enfin, le critre selon lequel les SDIG sont censs assurer le suivi de groupes et de mouvements, tandis que la DCRI surveillerait des individus en tant que tels, nest pas plus pertinent que les autres : dans les faits, linformation gnrale rdige des notes sur des individus prcis, et le renseignement intrieur analyse des mouvements dans leur ensemble. Ainsi, les missions de ces deux services sont susceptibles de se recouper au moins partiellement. Le suivi des mouvements cologistes radicaux en est dailleurs lexemple frappant : alors mme que les mthodes de ces organisations devraient impliquer une surveillance par la DCRI, cest en ralit linformation gnrale qui en a aujourdhui la charge. Par ailleurs, dans certains dpartements, des pans de comptences entiers ont t confis au renseignement intrieur, contribuant ainsi une complte marginalisation du SDIG. De plus, labsence de partage clair des prrogatives est galement susceptible dinduire des cas dincomptence ngative particulirement problmatiques. Le protocole de coopration qui a t conclu en 2010 entre la direction centrale du renseignement intrieur et la direction centrale de la scurit publique ne semble pas avoir apport damlioration notable. Il donne tout pouvoir la DCRI, en indiquant que sur lensemble de ces phnomnes, [celle-ci] dispose dun rle dobservateur, notamment au regard de sa mission de dtection prcoce des risques et dvaluation de la menace . linverse, la sous-direction de linformation gnrale est inutilement cantonne aux violences, puisquelle est charge [] des conflits relatifs la vie de lentreprise ou de tout autre organisme socio-ducatif mens par les organisations reprsentatives du monde socioprofessionnel. Elle est galement notamment charge du suivi des violences urbaines, des phnomnes de bandes, des mouvements sectaires, des manifestations de violence lies au monde sportif et la contestation environnementale citoyenne et institutionnelle, des manifestations de violences exerces dans le cadre de conflits dentreprise et touchant au monde agricole . Ce protocole ne semble pas non plus donner satisfaction en matire dchange dinformations entre les deux services, puisquun tel change se fait, de faon systmatique, sens unique. La direction dpartementale de la scurit publique communique la DCRI toutes les informations entrant dans son champ

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de comptence, tandis que cette dernire ne peut en ralit confier lIG, compte tenu des rgles de confidentialit qui simposent elle, quun nombre extrmement restreint de donnes. Dans les faits, selon les chefs de SDIG entendus par la mission, cette information est pauvre et la plupart du temps dj connue de leur service. En revanche, ceux-ci nont jamais de retour sur les donnes quils livrent la DCRI, ce qui ne fait quentretenir les tensions. Sil est comprhensible que le renseignement intrieur ne transmette pas aveuglment les informations dont elle dispose et qui sont susceptible dintresser lIG, il conviendrait toutefois de mettre un terme ce cloisonnement excessif et dassurer une communication relle, dans les deux sens, des donnes pertinentes. Cest dans ce but quont t mis en place des bureaux de liaison, composs de personnels de la DCRI, au sein des SDIG. Cette initiative peut tre perue comme une mesure de protection active pour le renseignement intrieur, press de toutes parts de partager ses informations. Mais, cette fois encore, linformation gnrale ne semble pas avoir t consulte, ce qui a provoqu de vives ractions parmi ses personnels, qui ressentent une telle dmarche comme une nouvelle forme de tutelle de la DCRI sur leur service. La crainte dun pillage des notes quils produisent au seul profit du renseignement intrieur, sans aucune contrepartie de la part de ce dernier et sans que les effectifs qui en sont issus ne leur apportent la moindre valeur ajoute attisera assurment les conflits entre les deux structures et renforcera le malaise des personnels des SDIG. La suppression de ces bureaux de liaison doit donc tre envisage. Lunit danalyse et de synthse commune que vos rapporteurs proposent de mettre en place rpondra utilement aux problmatiques souleves ici (cf. infra). b) Reconnatre une chane gendarmique gnraliste La gendarmerie dispose dune comptence en matire de renseignement comme le prvoit larticle 1er de la loi du 3 aot 2009 (1) qui dfinit ainsi ses missions : La gendarmerie nationale [] contribue la mission de renseignement et dinformation des autorits publiques, la lutte contre le terrorisme, ainsi qu la protection des populations. Forte de cette reconnaissance, elle a, en toute logique, structur une chane de renseignement sillustrant par sa profonde intgration et destine servir les diffrentes manuvres tactiques ou dordre public quelle est amene raliser (cf. schma). En effet, l o la police considre le renseignement comme une donne sur un phnomne prcis, la gendarmerie lapprhende de manire plus gnraliste et comme un enjeu indissociable de lexercice du commandement. Elle na ds lors pas cr de service spcialis ou dunit exclusivement consacre cette tche. Elle met plutt en avant lide selon laquelle chaque gendarme reprsente un capteur et participe ainsi leffort gnral de renseignement. Pareil choix explique sans doute la faiblesse de ses capacits analytiques quelle cherche
(1) Loi n 2009-971 du 3 aot 2009 relative la gendarmerie nationale.

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cependant compenser par la quantit de linformation collecte et la rapidit de sa diffusion. Le logiciel BDSP (Base de donnes de scurit publique) sinscrit bien dans cette approche, lui qui, dcoulant de la loi dorientation et de programmation pour la scurit intrieure de 2002, permet la gestion des sollicitations reues par le numro dappel 17, celle des interventions des units et la remonte du renseignement dordre public. La gendarmerie, aprs avoir engag des dmarches de validation auprs de la CNIL, du groupe des fichiers de police et de la mission dinformation sur les fichiers de police conduite par Delphine Batho et Jacques-Alain Bnisti, a officialis la cration de la BDSP par la parution, le 29 mars 2011, de trois dcrets relatifs aux diffrents modules qui composent loutil (1). En outre, une section du systme des oprations et du renseignement a spcialement t institue au sein de la DGGN pour accompagner les utilisateurs, faire voluer le dispositif au cours de son existence et surtout administrer lusage de la BDSP dans le respect des prescriptions formules par les textes en vigueur. Dans les faits, le logiciel BDSP prsente quatre principaux avantages. Il modernise les outils de recueil des appels durgence des CORG (centre oprationnel renseignement gendarmerie) situs au sein des chelons territoriaux de linstitution ainsi que les outils de rponse la sollicitation physique du public. Il offre ensuite chaque chelon de lArme un instrument simple et performant de collecte, de traitement et de valorisation du renseignement dordre public. Il permet encore ladministration centrale, aux rgions de gendarmerie, aux groupements dpartementaux et aux commandements doutre-mer dexercer leurs missions respectives de conduite, de coordination ou de suivi des oprations dampleur. Enfin, il rend possible la collaboration avec les salles de commandement des autres services de ltat en autorisant tant en situation de crise que de routine lchange des informations oprationnelles relatives aux sollicitations des usagers, aux ressources engages ou aux mesures prises.

(1) BDSP comporte quatre modules : le module de Gestion des Sollicitations et des Interventions (OPS), dcret n 2011-341 du 29 mars 2011 ; le module de Gestion des Informations et de Prvention des Atteintes la Scurit Publique (RENS), dcret n 2011-340 du 29 mars 2011 ; le module Gestion des vnements dAmpleur (EVT) (labsence de donnes nominatives justifie quaucun dcret ne rgisse son fonctionnement) ; le module Scurisation des Interventions et Demandes Particulires de Protection (SIP), dcret n 2011-342 du 29 mars 2011).

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Cependant, lintgration de la gendarmerie au ministre de lIntrieur et la rforme du renseignement ont modifi cet ordonnancement. En effet, en 2010, le ministre de lIntrieur a dcid lintgration des gendarmes la SDIG, tant au niveau dpartemental (un gendarme par service ds le mois de fvrier) que central (dix-sept militaires affects en juillet). Puis, par circulaire date du 23 fvrier 2010 (1), il en a prcis lobjectif : disposer dune information complte, recoupe et synthtise . Concrtement, il sagissait dorganiser la centralisation par les SDIG de lanalyse de linformation recueillie par les cellules renseignement de la Gendarmerie nationale comme par les services de police. Laffectation dun gendarme au sein de chacune de ces structures devait permettre ces changes de se drouler dans les meilleures conditions. Par ailleurs, les notes des SDIG devaient tre diffuses sous le double timbre de la police et de la gendarmerie, preuve supplmentaire de la comptence exclusive de la sous-direction en matire de renseignement. Toutefois, lintgration paraissait bancale ds lorigine : si lon reconnat la ncessit pour la Direction centrale de la scurit publique de disposer dun renseignement dordre public pour lexercice de ses missions, il semble difficile de la dnier la gendarmerie nationale au titre du plus lmentaire paralllisme des formes. La situation a ds lors conduit cette dernire conserver intacte sa chane renseignement en mme temps quelle cdait des militaires la SDIG. De mme, conscients du problme fondamental induit, les rdacteurs de la circulaire ne sont pas alls au bout de la logique engage de centralisation de lanalyse, puisque le texte permet aux commandants de groupement de gendarmerie de communiquer directement au prfet tout vnement relevant de leur comptence, ainsi que tout lment dambiance sur un fait particulier, notamment en matire dordre public , tout en indiquant que ces informations doivent tre transmises paralllement aux SDIG. Le schma apparat ds lors inutilement compliqu et quelque peu irrel. Dans la pratique, le prfet reoit des informations issues de deux canaux distincts, qui portent parfois sur des sujets identiques, sans que lanalyse ralise soit dun niveau quivalent. De surcrot, cette situation nest pas sans provoquer certaines frictions entre lInformation gnrale, comptente sur lensemble du dpartement, et la gendarmerie qui peine reconnatre cette comptence dans sa zone. Comme la analys un prfet interrog par la mission, la gendarmerie a parfois du mal accepter quune structure principalement policire puisse intervenir sur son territoire (2). Le rattachement la DDSP nest sans doute pas tranger cette mfiance nouvelle dont les Renseignements gnraux faisaient nettement moins lobjet selon les tmoignages recueillis. La gendarmerie reproche lIG de ne pas reprendre, dans ses analyses, les renseignements quelle a recueillis et de ne pas tre consulte avant diffusion des notes pourtant sous double timbre. linverse,
(1) Suivie dune lettre signe conjointement par le DGGN et le DGPN en date du 9 mars 2010. (2) Rponses au questionnaire de la mission lattention des reprsentants de ltat dans les dpartements, janvier 2013.

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les policiers des SDIG sont parfois choqus de voir les gendarmes utiliser des informations provenant de leur service au profit dune production frappe du seul timbre de lArme. Ils constatent galement non sans une certaine amertume que toutes les donnes ne leur sont pas transmises, tel point que ce sont parfois les prfets eux-mmes qui les leur font connatre. On laura compris, les deux services se livrent parfois une nfaste concurrence, dans le but de rserver lautorit prfectorale la primeur des informations importantes quils ont pu, chacun de son ct, recueillir. Les prfets que la mission a interrogs confirment que la gendarmerie produit le plus souvent une information brute, oprationnelle, factuelle, et plutt quantitative. Elle fournit en rgle gnrale un clairage sur une situation durgence (ce qui justifie que les SDIG naient pas t associs la dmarche), sur des sujets spcifiques linstitution et par consquent priphriques pour lIG, ou encore sur des donnes obtenues partir de capteurs diffrents. Aux yeux des gendarmes, la qute de rapidit dans la remonte des renseignements est de nature parfois justifier leur caractre parcellaire, voire leur manque de fiabilit. Pour autant, ils jugent ces informations manant du maillage des brigades complmentaires celles fournies par la SDIG, mme si elles peuvent le cas chant savrer redondantes. Ainsi, lvidence, la rforme, en raison de ses dfauts originels, na pas toujours gnr une saine coopration. Au contraire, une comptition nfaste semble stre instaure entre les deux forces, si bien que, dans certains dpartements, la gendarmerie collabore plus volontiers avec le Renseignement intrieur quavec lInformation gnrale. Et des vnements dune particulire ampleur peuvent mme contribuer propager cette concurrence jusquaux plus hauts chelons nationaux. Mme sils y ont t rgulirement invits, vos rapporteurs nont pas souhait numrer la liste des griefs rciproques quont pu formuler SDIG et gendarmerie nationale, pas plus quils nont cherch se prononcer sur le caractre fond ou non de pareils reproches Ils prfrent se borner constater que ces rivalits dcoulent plus des vices consubstantiels la rforme conduite que de la mauvaise volont des acteurs concerns, lesquels agissent anims par une culture de corps dont on conoit aisment la rsilience. En consquence, le ncessaire paralllisme des formes en matire de maintien de lordre public, lexistence de comptences gendarmiques spcifiques ainsi que la ncessaire promotion dun dispositif structur et efficace plaident en faveur de la reconnaissance lArme dune chane gnraliste au sein du ministre de lIntrieur. Pareille dmarche semble dautant plus indispensable que le rattachement des SDIG la DDSP empche les policiers, dans certains dpartements, de couvrir ltendue de leur territoire et des missions confies. En outre, les services de scurit publique ont naturellement tendance procder une hirarchisation des tches favorable aux thmatiques de la zone police et aux problmes dordre public. Ltat ne saurait donc se priver de deux canaux

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complmentaires en matire de renseignement. Il sen suit toutefois quune synthse du renseignement puisse tre ralise au niveau local (cf. infra) et national. Dans cette optique, il sera sans doute ncessaire de rationaliser le dispositif, qui parat quelque peu dispers, au niveau de la DGGN. En revanche, la synthse destine aux autorits gouvernementales pourrait tre effectue par la direction centrale adjointe du renseignement de proximit, qui disposerait ainsi dune vision nationale. Dans la pratique, les gendarmes prsents dans les SDIG regagneraient leur groupement tandis que leur prsence pourrait se trouver renforce au niveau central. Ainsi, chaque service jouirait-il de sa zone de comptence propre. c) Imaginer une unit danalyse et de synthse commune Le corps prfectoral apprcie, dans son ensemble, lexistence de deux canaux de renseignement de proximit, qui peuvent permettre de fiabiliser linformation en la recoupant. Nanmoins, nombreux sont les reprsentants de ltat qui expriment le dsir de bnficier dune information complte, recoupe et synthtise, conformment lesprit de la rforme. cette fin, vos rapporteurs prconisent dadjoindre au prfet de rgion un prfet dlgu la scurit qui animerait une cellule rgionale de coordination des activits de renseignement , structure lgre compose de dlgus (autant que de dpartements dans la rgion) dont la vocation serait notamment de procder lanalyse et la synthse du renseignement issu des deux canaux. Une telle option aurait aussi pour effet de raffirmer le lien fonctionnel entre lautorit prfectorale et les services et, paralllement, de donner au renseignement de proximit une plus grande visibilit. Pareille initiative permettrait galement de rpondre la proccupation de certains prfets pour qui le renseignement intrieur est volontairement invisible ou peu communicatif. Enfin, elle apporterait une rponse au moins partielle lexcessive verticalit qui caractrise aujourdhui les rapports quentretiennent les services territoriaux avec leurs services centraux respectifs. Les dlgus dpartementaux seraient dsigns s qualits. Ce poste pourrait dailleurs tre considr comme un passage oblig, dans loptique de la cration de filires spcialises de ressources humaines, pour accder des fonctions suprieures dencadrement au sein des services de renseignement. La cellule rgionale danalyse et de synthse commune aurait en outre pour finalit la ralisation dun plan rgional dorientation du renseignement (PROR), qui dclinerait les objectifs nationaux en matire de renseignement, voire les complterait pour rpondre aux spcificits rgionales. Il pourrait en ce sens oprer un partage plus fin et plus adapt des prrogatives de chaque service au plan local.

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Le principal bnfice de cette structure rsiderait dans la meilleure circulation de linformation quelle serait susceptible de gnrer. Linstauration dune coordination dpartementale ne signifie pas que les liens directs entre la police et la gendarmerie en matire de renseignement devraient tre rompus. Mais la communication bilatrale se droulerait alors au gr des ncessits, sans tre force, comme elle lest aujourdhui, par une circulaire. Enfin, en dehors de son activit de coordination et de synthse quotidiennes, la structure dpartementale runirait autour de thmatiques prcises et oprationnelles les principaux acteurs du renseignement : le directeur dpartemental/rgional du renseignement intrieur, le directeur dpartemental du renseignement de proximit, le directeur dpartemental de la scurit publique, le commandant de groupement, le chef de la cellule de renseignement de la gendarmerie ainsi que les reprsentants dautres instances administratives, comme les douanes, la police de lair et des frontires, les services fiscaux... Au niveau national, le directeur central adjoint du renseignement de proximit assurerait la synthse du renseignement en provenance des DDRP mais galement des cellules rgionales de coordination des activits de renseignement. De fait, il exercerait un vritable monopole dans ce domaine, qui stendrait aux canaux dorigine gendarmique.

III. AJUSTER LE RENSEIGNEMENT EXTRIEUR ET DE DFENSE Le ministre de la Dfense assure la tutelle de trois des six services de renseignement que compte la communaut franaise : la Direction gnrale de la scurit extrieure (DGSE), la Direction du renseignement militaire (DRM) et la Direction de la protection et de la scurit de la dfense (DPSD). Si la DGSE se signale par certaines particularits en raison de son histoire et de sa rcente volution, la DRM et la DPSD, du fait de leur essence militaire, possdent de nombreux points communs et rencontrent des problmes similaires en matire de gestion des ressources humaines. Par ailleurs, en matire de renseignement de dfense, le ministre bnficie dun fort potentiel technique dans le domaine de limagerie gospatiale. Mais celui-ci pourrait faire lobjet dune utilisation plus optimale. En fin de compte, ni les sursauts de lhistoire ni lexistence de trois services distincts nont empch lmergence dune vritable cohrence du renseignement dpendant du ministre de la dfense.
A. GARANTIR LA PRENNIT DE LA DPSD

Bien que nombreuses, les actions entreprises par la Direction de la protection et de la scurit de la dfense (DPSD) sont souvent mconnues. Ce manque de visibilit a pu conduire certains observateurs prconiser sa

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suppression au nom de la rationalisation des dpenses de ltat. linverse, une analyse attentive de lvolution de ce service, de ses moyens et de ses missions conduit vos rapporteurs prconiser sa prennisation. Lointain hritier du Deuxime bureau cr lissue de la guerre de 1870 aprs que la dfaite contre la Prusse eut mis en vidence le besoin de personnels spcialiss en matire de scurit des armes, la DPSD est le service de renseignement dont dispose le ministre de la dfense pour assumer ses responsabilits en matire de scurit du personnel, des informations, du matriel et des installations sensibles (1). Agissant essentiellement dans un cadre juridique prcis, non clandestin et prventif (sa devise est dailleurs : Renseigner pour protger ), elle recueille, analyse, diffuse aux autorits du ministre des renseignements relatifs aux menaces potentielles pesant sur les intrts de la dfense, alerte sur les vulnrabilits et contribue la mise en place de mesures de protection. Dans son primtre de comptence, sa vocation est dintervenir auprs des forces franaises partout o elles sont stationnes ou dployes en oprations extrieures, comme auprs de la direction gnrale de larmement (DGA) et des socits industrielles lies par contrat la dfense. Dans les faits, la tche de la DPSD recouvre cinq principales missions. La premire dentre elles est la contre-ingrence en matire de dfense. Car celle-ci doit pouvoir protger ses personnels, ses matriels, ses informations et ses installations sensibles contre des actes hostiles qualifis dingrences (2) susceptibles dmaner dorganisations ou dindividus qui chercheraient porter atteinte ses capacits oprationnelles par dautres voies que la confrontation militaire. Sa deuxime mission consiste assurer le contrle des mesures de protection du secret de la dfense nationale prises par les organismes du ministre et par les entreprises lies par contrat celui-ci. Elle participe ainsi au processus dhabilitation des personnes appeles connatre dinformations relevant de cette procdure de secret. Une telle fonction concerne la fois la protection des informations, du matriel et des installations sensibles. Chaque anne, la DPSD tudie environ 70 000 dossiers de recrutement et 80 000 procdures dhabilitation pour la dfense et la gendarmerie. Ce service contribue galement la protection du patrimoine scientifique et technique, sa troisime mission. Il travaille ainsi avec environ 2 000 socits auprs desquelles il exerce une activit de conseil, ralisant notamment des audits de scurit. Il participe de la sorte la politique publique dintelligence conomique. Cette mission de sret conomique pse au final plus lourdement
(1) Article D. 3126-5 du code de la dfense. (2) Les actes dingrence recouvrent le terrorisme, lespionnage, les actions de subversion comme celles de sabotage ou encore le crime organis.

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que la fonction concernant la scurit militaire. Ainsi, titre dexemple, lan pass, le poste de Toulouse a t sollicit par 164 entreprises (1). La quatrime mission de la DPSD consiste prendre part la mise en uvre de la rglementation relative au commerce des armements. Celle-ci est tablie par la commission interministrielle pour ltude des exportations de matriels de guerre, seule instance habilite dlivrer des drogations linterdiction lgale de vente darmes et de matriels de guerre. Enfin, sa dernire mission la conduit fournir aux autorits du ministre de la dfense des renseignements portant sur les menaces dont pourraient faire lobjet les forces franaises (y compris celles engages en oprations extrieures) en matire de protection et de scurit. Cette fonction amne le service dtecter les ventuelles vulnrabilits susceptibles de peser sur elles. Dans ce cadre, il peut conduire des enqutes administratives la DPSD ne dispose daucun pouvoir judiciaire sur des militaires ou des fonctionnaires de la dfense. Les oprations dans lesquelles la France est engage au Mali illustrent dailleurs le rle ainsi dvolu la direction, dans une complmentarit satisfaisante avec les deux autres services de renseignement dpendant du ministre de la dfense. La DPSD assume une fonction capitale de scurisation des sites ainsi que denqute sur les personnels locaux au contact de nos soldats (restauration, entretien des bases) et sur le recrutement opr par les armes locales (dtection dislamistes, dlments perturbateurs ou infiltrs). LAfghanistan avait dj mis en exergue la relle plus-value de la DPSD en la matire. Cette seule numration des tches accomplies ne suffit cependant pas convaincre du caractre irremplaable dune telle structure. Il est en effet tout fait envisageable que chacune de ces missions soit assume par une autre entit. Les fonctions relatives la rglementation des ventes darmement pourraient ainsi tre confies la Direction gnrale de larmement (0,5 % des personnels de la DPSD proviennent de ce service). De mme, dans la mesure o le dcret du 27 juin 2008 attribue la DCRI les missions de lutte contre les ingrences extrieures, de prservation du patrimoine conomique et du secret de la dfense nationale, il ne serait pas incongru de transfrer cette direction les comptences aujourdhui exerces par la DPSD en ces domaines. Enfin, les tches concernant la protection des forces, y compris en oprations extrieures, pourraient tre assures par la gendarmerie nationale (notamment la gendarmerie prvtale, dploye sur tous les thtres doprations extrieures). Dailleurs, 81 gendarmes servent aujourdhui la DPSD. De plus, la cohrence dun tel scnario de vente la dcoupe est encore renforce par les rformes structurelles drastiques que subit ce service depuis plusieurs annes. Dot de prs de 1 600 personnels en 1989, il en comptait
(1) Gnral Jean-Pierre Bosser, directeur de la protection et de la scurit de la dfense, audition de la commission de la dfense nationale et des forces armes, Assemble nationale, 13 fvrier 2013.

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1 500 en 2002, 1 230 en 2011, 1 132 en 2012 et nen comprendra pas plus de 1 100 en 2014. Ainsi, sur la priode 2008-2014, il aura perdu plus de 13 % de ses effectifs, soit 177 agents. Linformatisation et limportante rduction de son maillage territorial (passage de 59 49 implantations organises en cinq directions rgionales) expliquent pour partie ce phnomne de rtractation. Cependant, aprs les baisses rgulires de ces dernires annes, son budget est globalement stable en 2013 autour de 11,8 millions deuros hors titre 2, sur lesquels 9,6 millions sont ddis au fonctionnement et 2,2 millions aux investissements. Prcisment, la hausse de ces derniers explique cette stabilit budgtaire. Les investissements en question concernent essentiellement le financement du dispositif des interceptions de scurit ainsi que le dveloppement dune application mtier destine aux activits de cyber-dfense. Mais ce large ventail peut aussi plaider en faveur de la prservation de la DPSD, faute dune solution alternative susceptible dinduire un cot gal ou infrieur pour une efficacit quivalente. Cest la solution pragmatique prconise par la mission qui a pu constater que ce service avait acquis une vritable connaissance du milieu dans lequel il voluait et est parvenu instituer une relation de confiance avec ses diffrents partenaires. Ayant tudi lhypothse dun transfert de la police interne des armes la Gendarmerie, vos rapporteurs ont constat le peu dengouement de la proposition. De mme, priver les entreprises de dfense dun interlocuteur militaire serait vraisemblablement vcu comme une rgression en termes de niveau de comptences. En outre, les autres services de renseignement se flicitent de la qualit de la coopration noue avec cette instance, notamment en matire de contre-terrorisme. Laffaire Merah aura dmontr le rle de courroie de transmission de linformation assur par la DPSD lorsquelle a inform la DCRI du voyage en Afghanistan entrepris par le terroriste. En revanche, ce service souffre dun mal commun lensemble des services militaires : il ne matrise gure ses ressources humaines faute den assurer la slection et dtre en mesure den contrler limportante rotation (les temps daffectation oscillent entre un et six ans). Au surplus, en dpit des efforts de rationalisation quil a entrepris concernant les postes de sous-officiers et ceux des personnels civils de catgorie C (lui permettant ainsi daugmenter relativement la proportion de postes dofficiers et de fonctionnaires de catgorie A), et malgr une incontestable capacit de recherche dans le domaine du renseignement (sur 1 100 personnels, 350 sont des inspecteurs de scurit et de dfense rpartis sur lensemble du territoire national et en outre-mer), il se caractrise par une patente faiblesse en termes danalyse et dexploitation. Vos rapporteurs prconisent donc de lui octroyer des facilits de recrutement (y compris de civils qui reprsentent aujourdhui un cinquime des effectifs) et de permettre ses personnels deffectuer des temps daffectation plus longs. Ils invitent aussi la DPSD poursuivre le renforcement de son taux dencadrement ddi lanalyse.

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Par ailleurs, les changements daffectation pourraient favoriser la mobilit au sein de la communaut du renseignement afin de concourir lmergence dun vivier de professionnels des mtiers ddis. Cest ainsi bon droit que la DPSD met en avant le fait que la rejoindre, cest galement sinscrire dans un parcours au sein de cette communaut. De telles mesures sont la condition du maintien et du dveloppement dune relle expertise qui elle seule justifie lexistence des services de renseignement. Elles savreraient galement fort utiles pour la DRM qui est confronte aux mmes dfis. Enfin, la mission considre, linstar des personnes auditionnes, quune nouvelle diminution budgtaire nuirait laction du service et remettrait en cause lexercice de ses activits.
B. LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE

Cre en 1992 linitiative du ministre de la Dfense Pierre Joxe, qui avait constat les lacunes franaises en matire de renseignement militaire lors de la premire guerre du Golfe, la DRM procde de la fusion des bureaux renseignement des trois armes et sinscrit dans un contexte marqu par lacquisition par notre pays de moyens dobservation spatiale lui permettant une relative autonomie dvaluation de la menace. Cest donc un service autonome, intgr aux armes. Fort naturellement, la DRM relve du chef dtat-major des armes dont elle satisfait les besoins en renseignement dintrt militaire (1), tandis que le directeur du renseignement militaire assiste et conseille le ministre de la Dfense en matire de renseignement militaire (2). Dans les faits, ses missions consistent laborer et mettre en uvre les orientations en matire de renseignement dintrt militaire (qui recouvre la fois le renseignement danticipation portant sur les enjeux de dfense et le renseignement oprationnel immdiatement utile aux forces armes engages sur un terrain (3)), exercer en ce domaine une fonction danimation et de coordination et dfinir, en liaison avec les tats-majors et les autres organismes concerns du ministre de la dfense, la formation spcialise du personnel concourant directement la fonction de renseignement (au sein du centre de formation au renseignement interarmes ou du centre de formation linterprtation de limagerie qui relvent de son autorit). Ainsi, au cours des vingt dernires annes, la DRM a t le principal pourvoyeur de renseignement de ltat-major des armes et le responsable de limportant dveloppement des moyens techniques dobservation spatiale. Mais
(1) Article D. 3126-10 du code de la dfense. (2) Article D. 3126-11 du code de la dfense. (3) Ancien directeur de la DRM, le gnral Andr Ranson, in Quels dfis pour le renseignement des armes ? , Les Cahiers de la scurit, juillet-septembre 2010, n 13, voque le renseignement sur les forces adverses (RFA) et le renseignement denvironnement (RFE) comme composantes du RIM.

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elle aura t avant tout la tte de chane du systme de renseignement des armes (1). Car si le service ne dispose que de 1 619 personnes (dont 80 % de militaires), il sappuie sur les moyens des armes jusqu 16 000 militaires et civils peuvent ainsi contribuer la collecte du renseignement militaire, lment que le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 avait pourtant omis. La configuration est identique en ce qui concerne les moyens techniques : elle peut compter sur une palette de capteurs, les siens et ceux rpartis au sein des armes : les satellites dobservation Hlios et Pliades ; les satellites dinterception des signaux lectromagntiques, dont Elisa (et bientt Ceres) ; les systmes de reconnaissance des avions Atlantic et Rafale ; le Transall Gabriel (photos et messages lectromagntiques) trs engag ces derniers mois ; le navire espion Dupuy de Lme (radio, radar) De fait, elle matrise le cycle complet du renseignement : lorientation des capteurs, le recueil des informations, leur analyse, leur traitement et leur diffusion. Le service a su dmontrer sa plus-value sur les thtres doprations ouverts, des Balkans au Mali en passant par lAfghanistan et la Cte-dIvoire pour ne citer queux. Et bien que les dcrets fondateurs des services de renseignement laissent subsister quelques chevauchements, la DRM et la DGSE ont sign plusieurs protocoles daccord. ce titre, les effectifs de la premire ninterviennent pas en France, agissent en uniforme, dans le cadre officiel des oprations des armes, ne recourent jamais la clandestinit et laissent la DGSE le soin de fournir le pouvoir excutif en renseignement politico-stratgique. Le bilan globalement positif de lactivit de ce service pourrait inciter se satisfaire du statu quo, se borner rclamer les moyens financiers et humains que les prcdents Livres blancs et lois de programmation militaire lui avaient consentis. De fait, avec un budget de 155 millions deuros (dont 34 millions hors dpense de personnels et finanant pour lessentiel des quipements ncessaires la conduite des oprations), la DRM voit ses moyens augmenter nettement en 2013. Mais cette volution concerne uniquement ses crdits de personnel en raison de laccroissement des effectifs quelle a enregistr (+ 27 ETPT). En revanche, ses ressources hors titre 2 sont en lgre baisse, passant de 35,4 millions 34,4 millions deuros (2). Par ailleurs, si la DRM a peu volu depuis sa cration, le format des armes au profit desquelles elle travaille a, pour sa part, connu de profondes mutations. De mme, les expriences militaires dans les Balkans, lmergence du terrorisme fondamentaliste, les conflits irakiens et afghans, le progrs des technologies dans le domaine du recueil et du traitement du renseignement, ont induit des dfis que le service doit prsent se donner les moyens de relever.

(1) Ancien directeur de la DRM, le gnral Michel Masson emploie galement lexpression de chef dorchestre , in Les dfis du renseignement militaire , Scurit globale, t 2008, dossier La rvolution du renseignement , p. 10. (2) Rapport spcial de M. Jean Launay.

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Assouplir une gestion des ressources humaines trop rigide Les ressources humaines dvolues la DRM ont connu de fortes volutions depuis sa cration, marques notamment par un recours croissant au personnel civil qui reprsente aujourdhui 20 % des effectifs. Cette composante civile constitue une rserve dexpertise non ngligeable car les agents concerns effectuent la DRM des temps beaucoup plus longs que les personnels militaires (officiers et sous-officiers) dont les affectations nexcdent gure six ans. Ce phnomne de turn-over ne permet pas aux officiers de chacune des armes deffectuer un rel parcours au sein du service et de capitaliser sur lexprience acquise au fil du temps. Il nautorise pas non plus lmergence dexperts hormis dans les domaines trs techniques pour les sousofficiers dont la dure daffectation la DRM est sensiblement plus longue. Enfin, il limite fortement le sentiment dappartenance au service. Au niveau de la direction, le mandat du directeur et des sous-directeurs nexcde pas aujourdhui quatre ans. Cette brivet nencourage pas la mise en place de rformes sur le moyen terme et la mesure de leurs effets. De surcrot, si les formations et qualifications des personnels militaires ont t en grande partie rnoves, la DRM ne peut toujours pas procder librement ses recrutements et dpend totalement du bon vouloir des directions de ressources humaines de chacune des armes, lesquelles assurent galement la slection des agents devant rejoindre leurs propres centres de renseignement (cf. infra). Il en rsulte des parcours de carrire incohrents et parfois une inadaptation entre les personnels et les fonctions quils doivent assumer. Pour remdier ces difficults, tout en tenant compte des spcificits des besoins inhrents au service et des rgles appliques au ministre de la Dfense, la mission estime que la DRM devrait pouvoir recruter ses personnels dans le vivier des officiers et sous-officiers de chacune des armes. En outre, il faudrait permettre aux militaires de postuler directement la DRM afin que celle-ci soit en mesure, en fonction des profils et de ses besoins, deffectuer son choix. Une telle rforme confrerait au service la mme autonomie que la DGSE en matire de recrutement de ses personnels issus des armes. Par ailleurs, la mission suggre doctroyer la possibilit un civil doccuper un poste de sous-directeur (voire de directeur-adjoint). Mme sil ne sagit pas de systmatiser une telle pratique, ce geste constituerait un opportun symbole. En outre, la gestion financire de la DRM devrait lui permettre de recruter de hauts potentiels (avec des niveaux de rmunration adapts) afin de maintenir son niveau de technicit (1).

(1) Bernard Carayon dplorait les blocages en la matire in Rapport fait au nom de la Commission des finances, de lconomie gnrale et du plan sur le projet de loi de finances pour 2004 (n 1093), annexe n 36, Premier ministre : secrtariat gnral de la Dfense nationale et dfense : renseignement, p.41.

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Enfin, des efforts budgtaires devraient tre consentis en matire de recrutement qui, jusqu prsent, ont majoritairement bnfici la DGSE alors que la DRM manque danalystes images et de linguistes. Les investissements techniques qui seront raliss lavenir savreront vains si le service manque de spcialistes interprtateurs. Mais la DRM devra galement semployer nouer des collaborations plus troites avec des experts civils de divers horizons (1). Conscient de ces difficults ds la fondation du service, Pierre Joxe avait envisag la cration dune arme du renseignement qui viendrait sajouter aux trois existantes. Certains pays, linstar des tats-Unis, ont opr ce choix audacieux quil conviendrait de prendre en considration pour le cas o les ajustements prconiss ne porteraient pas leurs fruits. Replacer la DRM au cur du dispositif du renseignement militaire Au cours des annes 2000-2010, les armes ont t amenes complter leur dispositif de renseignement militaire en instituant, dune part, les centres renseignement darme (CERT pour larme de Terre, CRmar pour la marine, CRA pour larme de lair) (2) et, dautre part, le Centre national de ciblage (3). Cette dernire instance est charge dtablir les cibles susceptibles de faire lobjet de frappes en cas de conflits ou doprations et de fournir les recommandations ncessaires ces frappes ainsi qu leur valuation ex post. Indniablement, la cration des centres a constitu une entorse au principe de centralisation qui avait prsid la cration de la DRM. Mais, il est vrai que pouss jusqu sa dernire extrmit, ce principe avait occult la ncessaire subsidiarit du renseignement et ainsi gomm la singularit des exigences propres chacune des trois armes dans la conduite de leurs missions. Par consquent, sil convient de maintenir ces entits, il faut viter tant le travail en silos (impliquant labsence de partage des informations recueillies par les moyens spcifiques chaque arme) que la production de renseignement par ces centres qui actuellement remontent avec peine vers la DRM. La mission estime quil est proccupant que ces structures nentretiennent plus avec la direction que des relations de clients fournisseur. Elle appelle donc une revitalisation du processus de coopration, qui se traduirait par exemple par lattribution la DRM dun monopole dans le domaine de la formation interarmes, alors mme quaujourdhui chaque arme procde de faon autonome. Mais si des rsistances insurmontables devaient se faire jour, la mission prconiserait alors la reconnaissance dune tutelle de la DRM sur ces entits. Sans modifier en rien leur rattachement actuel, les centres seraient arms par la DRM,
(1) Andr Ranson, Quels dfis pour le renseignement des armes ? , Les Cahiers de la scurit, juilletseptembre 2010, n 13, p. 70. (2) Ces trois centres comptabilisent prs de 200 personnels. (3) Le CNC a le statut dorganisme vocation interarmes (OVIA).

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auraient accs lensemble de ses donnes et de ses moyens tandis que lintgralit de leur production renseignement serait partage avec elle. En pratique, leurs personnels seraient rattachs la DRM et mis pour emploi disposition des tats-majors darme. Ils assureraient ainsi un travail de liaison entre la direction et chacune des armes. La DRM entretiendrait par ce biais un vivier de comptences et de talents qui pourrait nourrir ses recrutements futurs. la diffrence des centres darme, la situation du Centre national de ciblage (CNC) semble plaider en faveur de son rattachement immdiat la direction : cr au dbut des annes 2000 notamment pour rattraper le retard franais en matire de ciblage constat lors de la campagne de frappes ariennes au Kosovo, il se trouve vis--vis delle dans une trs grande dpendance structurelle. En effet, priv de capacits de recherche et danalyse des sites ainsi que dune relle autonomie en matire danalyse systmique, il adresse la DRM la plupart de ses demandes de renseignement. Les deux services sont dailleurs tous deux localiss Creil. En outre, le CNC est soumis la planification de ltat-major des armes linstar de la DRM qui transforme ses priorits en plan de recherche, et vit tout comme elle au rythme des oprations. Ds lors, la mission comprend mal les raisons de son maintien en dehors du giron de la direction. En substance, son autonomie ne prsente que des aspects ngatifs : allongement des dlais de traitement des demandes formules par ltat-major des armes, mdiocres capacits danticipation qui lui interdisent dinterprter les signaux faibles pour dfinir trs en amont de nouvelles directions de recherche et danalyse. Un rattachement la DRM apparat donc comme un moyen doptimiser significativement la mission ciblage dans le processus dcisionnel, de rduire les cots de fonctionnement et de mutualiser les fonctions supports. De fait, il permettrait de rcuprer des ressources financires sans perte de capacits oprationnelles et pour le plus grand bnfice de la chane oprationnelle. Dans le mme esprit, le fait que le Centre militaire dobservation par satellites, mis en place en septembre 2003 et implant sur la base arienne de Creil, ne soit pas plac sous lautorit de la DRM (qui lui adresse nanmoins des directives) ne manque pas de susciter une certaine circonspection. Au final, la fonction de coordination du systme de renseignement des armes quassure la DRM doit gagner en cohsion et en cohrence grce une formation interarmes unifie et certains rapprochements organisationnels.
C. LA MTAMORPHOSE EN VOIE DACHVEMENT DE LA DIRECTION GNRALE DE LA SCURIT EXTRIEURE

En 1966, la suite du scandale de laffaire Ben Barka, Charles de Gaulle prend la dcision de transfrer la tutelle du SDECE de lhtel de Matignon au ministre de la Dfense, ce dernier tant suppos assurer une gestion plus minutieuse du service. Fort logiquement, la DGSE (qui a succd au SDECE en 1982) a hrit de cette situation. Nanmoins, ds 1989, en accord avec le Premier

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ministre Michel Rocard, le directeur gnral Claude Silberzahn entreprend de rduire au sein du service la proportion des militaires par rapport aux personnels civils. Le but est de faire voluer la culture dominante essentiellement oriente vers laction clandestine, construite partir dun tat desprit spcifique (un mtier de seigneurs) dans un contexte hors norme (illgalit lgitime par la raison dtat) (1). Cette mutation prendra une vingtaine dannes au cours desquelles le service connatra des changements progressifs mais inexorables. Si bien quen 2012, les effectifs civils reprsentent 72 % du total des personnels. Dautre part, rares sont les ministres de la dfense avoir exerc une relle autorit sur le service extrieur qui entretient une relation privilgie avec la prsidence de la Rpublique. De telle sorte quun ancien Premier ministre a pu indiquer que la DGSE se trouvait en pension au ministre de la dfense. De fait, son positionnement au sein de celui-ci lui permet de bnficier des outils de gestion administrative et financire ainsi que de la latitude quoffre un budget de lampleur de celui de la dfense. Contrairement aux deux autres services dj voqus, le mode daction de la DGSE est essentiellement clandestin et les missions quelle assume savrent de plus en plus interministrielles, gnralistes, ne se limitant gure aux enjeux militaires. Selon la dfinition quen donne le code de la dfense, la Direction gnrale de la scurit extrieure a pour vocation de rechercher et dexploiter les renseignements intressant la scurit de la France ltranger, didentifier et de neutraliser toute menace. De fait, les champs daction du service recouvrent la fois le contre-terrorisme, la contre-prolifration, le contre-espionnage, la scurit conomique et la criminalit organise. La DGSE assume donc une double mission de renseignement et dintervention, fonde sur le monopole de laction clandestine ltranger. Elle assure lanalyse, la synthse et la diffusion des informations quelle recueille, par ses moyens propres ou auprs de partenaires trangers. Dans ce but, elle est notamment charge dassurer les liaisons ncessaires avec les autres services ou organismes concerns. En outre, elle entreprend, dans le cadre de ses attributions, toute action qui lui serait confie par le Gouvernement (2). La DGSE dispose cet effet de son propre service action (SA), lui permettant de mener des oprations. Celle quil a mene le 12 janvier 2013 en Somalie o, pour la premire fois depuis 1959, la direction a perdu trois agents dans la mme mission, constitue une illustration de cette comptence particulire. cet gard, la mission sest interroge sur lutilit de prserver cette fonction compte tenu de lexistence, au sein des armes, du commandement des forces spciales (COS) destin accomplir des oprations similaires. Cependant, mme sil sinvestit lui aussi dans le domaine du renseignement, le
(1) Franck Bulinge, De lespionnage au renseignement, Vuibert, 2012, p.124. (2) Article D. 3126-1 du code de la dfense.

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COS nentreprend pas dactions clandestines mais uniquement des missions ralises en uniforme et susceptibles dtre revendiques par le Gouvernement franais. Sil importe que notre pays conserve une capacit dintervention dans le registre spcifique qui est celui du service action de la DGSE, il conviendrait cependant de mieux dterminer les modalits dengagement du SA et du COS (ce qui ne serait pas sans consquence sur le contrle des activits de renseignement). Service choy par le Livre blanc de 2008, la DGSE a bnfici dun plan de recrutement de 690 agents sur la priode 2009-2014. Cela sest traduit par la cration de 95 postes en 2012, 165 en 2011, 150 en 2010 et 140 en 2009. Au total, entre 2009 et 2013, le plafond des emplois autoriss de la DGSE a augment de 500 civils et militaires, passant de 4 491 4 991 ETPT, avec des recrutements de civils proportionnellement plus importants que ceux de militaires. Aujourdhui dote de prs de 5 000 agents, la direction dispose dun budget annuel de 600 millions deuros, hors fonds spciaux (1). Le tableau suivant retrace les volutions du plafond demplois et des effectifs moyens raliss en 2011 et 2012.

(1) Ces crdits figurent la sous-action 03-31 Renseignement extrieur du programme Environnement et prospective de la politique de dfense . Les autorisations dengagement slevaient 592 millions deuros en 2012 et ont t ports 645 millions deuros pour 2013. Les crdits de paiement slevaient 578 millions deuros en 2012 et atteignent 600 millions deuros en 2013. Hors dpenses de personnel, cette sous-action comprend trois oprations stratgiques. La premire, intitule Activits oprationnelles , concerne les crdits de fonctionnement qui sont directement lis lactivit de la DGSE. Il sagit notamment des capacits de projection du personnel de la DGSE, des dpenses ncessaires au fonctionnement des btiments et des installations techniques. Avec 18 millions deuros en crdits de paiement, la dotation alloue cette opration est constante en 2013. La seconde opration stratgique, intitule Fonctionnement et activits spcifiques , comprend les dpenses notamment lies au fonctionnement courant et au soutien des structures (frais dentretien, de tlcommunications, etc.). La dotation de cette opration slve 22 millions deuros en crdits de paiement en 2013. Lopration stratgique Renseignement renvoie la programmation des investissements et des dpenses oprationnelles de la DGSE. Les autorisations dengagement slvent pour lanne 2013 217,82 millions deuros et les crdits de paiement 173,33 millions deuros (source : rapport pour avis de M. Jean-Yves Le Daut).

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VOLUTION DES PLAFONDS DEMPLOI DE LA DIRECTION GNRALE DE LA SCURIT EXTRIEURE Plafond demplois (Plafond ministriel demplois autoriss en ETPT) 2011 2012 2013 volution 20122013 +18 +9 +7 +33 Effectifs moyens raliss (Effectif moyen ralis en ETPT) (1)

2011

2012

volution 20112012 +19 +12 +5 +36

Officiers Sous-officiers Militaires du rang Soustotal Militaires Catgorie A Catgorie B Catgorie C Sous-total Civils TOTAL

552 791 13 1 356

565 809 11 1 385

583 818 18 1 418

555 753 17 1 326

574 766 22 1 362

1 259 834 1 311 3 404 4 759

1 351 853 1 309 3 512 4 897

1 409 860 1 305 3 574 4 991

+58 +7 -4 + 62 + 94

1 249 852 1 307 3 409 4 734

1 369 891 1 285 3 545 4 907

+120 +39 -22 +136 +173

(1) Lcart marginal parfois constat dans les totaux est d aux arrondis. Source : rapport spcial de M. Franois Cornut-Gentille (projet de loi de finances pour 2013).

Au-del de sa dmilitarisation , limportance de ces recrutements a permis au service daccomplir une vritable mue. En premier lieu, les avis de concours et les programmes sont dsormais tous publis afin de bnficier dune large diffusion et dattirer un plus grand nombre de candidats. Cette modification a galement pour but de diminuer le recrutement endogamique (tendance naturelle de tout service de renseignement), daligner les cadres demplois sur ceux de la fonction publique de ltat et dautoriser des mobilits. En effet, avant llaboration de cette grille prcise permettant de dterminer des quivalences avec dautres fonctions dans ltat, les dtachements taient impossibles alors quils se rvlent essentiels pour que les fonctionnaires ne soient pas confins dans le mme service toute leur carrire. Par ailleurs, la DGSE a su systmatiser le recrutement de hauts potentiels et de diplms des grandes coles (techniques ou administratives, linstar de lENA). Lintgration de nouveaux personnels a galement induit une structuration administrative plus efficiente, organise (1) autour de sous-directions en complment des cinq directions institues en 1989 : la direction du renseignement,
(1) Arrt du 21 dcembre 2012 portant organisation de la direction gnrale de la scurit extrieure.

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la direction technique, la direction des oprations, la direction de la stratgie et la direction de ladministration. Plac la tte de cet organigramme, le directeur gnral relve directement du ministre de la Dfense ; il est nomm par dcret en conseil des ministres (1). Cre ex nihilo en 1989, la direction de la stratgie est traditionnellement confie un diplomate. Elle matrialise le rle doutil de la politique trangre de notre pays que joue la DGSE. Si elles se sont substantiellement amliores, les relations entre les diplomates et les agents mritent de stoffer. Dans cette optique, la mission suggre de faire dune affectation au sein du service extrieur une tape normale dans la carrire des premiers ; en contrepartie, le passage dans le corps diplomatique pourrait tre facilit pour les membres de la DGSE. Enfin, lexistence dune direction technique intgre la direction gnrale est prsente comme un grand atout pour le service qui jouit ainsi dune certaine crdibilit lgard de ses grands partenaires trangers. Pour autant, ce monopole des capacits techniques nest pas sans gnrer des difficults lgard des autres instances de renseignement franais qui recourent aux capacits de la DGSE en tant que de besoin. Plus gnralement, le dfi de la mutualisation de ces moyens techniques semble se poser avec une acuit renouvele.
D. MUTUALISER LES MOYENS TECHNIQUES EN IMAGERIE GOSPATIALE

Sil existe un relatif consensus parmi les autorits sur la priorit octroye au renseignement spatial et technique ainsi quaux programmes darmement qui en dcoulent (nouvelle gnration de satellites aprs le lancement de Pliades, choix de drones nouvelle gnration, mise en uvre des Pod de reconnaissance quipant les rafales au cours de lopration militaire en Libye), ces enjeux soustendent nanmoins de ncessaires arbitrages politiques et administratifs concernant les diffrentes armes, les services de renseignement, la Direction gnrale de larmement (DGA) et les grands groupes industriels du secteur. Loin dtre ngligeable, cette problmatique a mobilis les sphres dcisionnelles de la dfense depuis le lancement du satellite militaire Hlios Ia. Mais le vritable enjeu du renseignement gospatial rside moins dans les moyens techniques consacrs que dans lusage quen font les armes et les services de renseignement. Ainsi, au-del de lapparente performance (si lon sen tient aux capacits techniques, notre pays se classe parmi les leaders mondiaux en matire de renseignement gospatial), des problmes dorganisation et une absence de doctrine se manifestent qui aboutissent au final une utilisation dficiente des quipements militaires dobservation spatiale. En effet, outre la redondance des moyens dploys par les diffrents services, prs de deux tiers des images ne font lobjet daucune exploitation, le renseignement extrait ne profite qu un nombre trs limit dacteurs de la dfense, et les ressources
(1) Article D. 3126-1 du code de la dfense.

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financires consacres au dveloppement de cet outil sont bien suprieures au bnfice retir par les organes destinataires. Au surplus, les moyens humains et techniques ddis au renseignement gospatial sont aujourdhui parpills entre une dizaine dentits dpendant de chanes hirarchiques distinctes qui ne communiquent pas ou trop peu entre elles. Elles nchangent qu la marge les travaux dexploitation de linformation recueillie, recourent des mthodes et outils diffrents, paralysent souvent les capacits satellitaires mises leur disposition par des demandes redondantes, contradictoires et faiblement priorises. Dans un souci de performance, doptimisation des quipements et des effectifs, vos rapporteurs prconisent donc la cration dune agence de moyens regroupant lensemble des entits charges dexploiter le renseignement issu des capteurs spatiaux, en vue de le mettre disposition de lensemble des services de renseignement et du ministre de la dfense. lheure o les armes doivent envisager une rduction de leur format, la cration dune telle agence permettrait de mutualiser les ressources humaines et financires ddies ce segment dactivit tout en lui donnant la cohrence ncessaire et en lui permettant datteindre le niveau de performance que la Nation est en droit dattendre au regard des investissements consentis ou venir. Au-del, cette rforme favoriserait lentre de la France dans le cercle des Nations qui se sont dotes dune relle capacit de renseignement gospatial (terme forg aux tats-Unis), alors quimagerie et gographie continuent de signorer et traversent chacune leur manire une crise didentit et de vocation que des rformes engages depuis 2008 ne sont pas parvenues rsoudre. Cette agence de renseignement gospatial, dont la production serait ddie aux trois grands services (DGSE, DCRI, DRM) et aux armes (EMA, tat-major darmes et COS), regrouperait les moyens aujourdhui pars de limagerie et de la gographie militaires. Elle serait place sous lautorit du Secrtariat gnral du renseignement dont la cration est prconise plus haut. Ce rattachement permettrait de sinscrire dans une relle approche interministrielle et conforterait la mission dvolue au coordonnateur, qui consiste sassurer de la mutualisation des moyens techniques. Si la cration et la mise en uvre dune telle instance devaient donner satisfaction, ltape suivante pourrait alors se traduire par lavnement dune agence de moyens techniques du renseignement (qui regrouperait dans un mme organisme le renseignement dorigine image ROIM et le renseignement dorigine lectromagntique ROEM). lheure actuelle, le dveloppement des capacits techniques dvolues aux services incombe la DGSE qui a, en retour, la responsabilit de mutualiser ses moyens avec les autres structures. Dans les faits, des quipes de liaison issues des diffrentes entits permettent celles-ci daccder aux outils de la direction. Mais la dimension du service extrieur et son caractre intgr il insiste sur le fait quil combine capacits techniques et

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danalyse placent ses homologues en situation de solliciter sa mansutude pour accder des quipements pourtant financs en partie par des crdits interministriels. Toutefois, vos rapporteurs ne rclament pas ici linstitution dun GCHQ (1) la franaise, dans la mesure o lessentiel des effectifs et des outils de production de la future agence de renseignement gospatial serait destin demeurer notamment au sein des trois grands services prcits, au plus prs donc des besoins exprims par ceux-ci. Installe par exemple sur le ple renseignement de la base arienne 110 Creil, cette agence pourrait occuper les locaux du CF3I (centre imagerie actuellement rattach la DRM), de lEGI (tablissement gographique interarmes) et du Centre national de Ciblage (CNC), mais plus de la moiti de ses effectifs resterait affecte (mise pour emploi) dans les trois grands services, les trois centres renseignement darme et sur les thtres doprations. De mme, les moyens ariens de recueil (autres que les drones) demeureraient rattachs larme de lair, mme si la future agence pourrait les solliciter en vue de satisfaire des demandes spcifiques inaccessibles par les autres outils mis sa disposition. Les effectifs rattachs cette agence avoisineraient ainsi les 1 100 personnels, essentiellement sous statut militaire mais nanmoins avec une part non ngligeable de civils. Le regroupement de lensemble de ces entits et de leurs effectifs devrait permettre de mutualiser une grande partie des fonctions support et, de ce fait, de dgager des moyens humains pour lexploitation et la production du renseignement gospatial. Dans cette configuration, un soin particulier devrait tre accord aux relations noues par lagence avec les services et instances de renseignement : des contrats de service pluriannuel pourraient voir le jour, qui bnficieraient dun audit annuel, dune facturation et dune valuation sur la base de critres de performance prcisment tablis. La production ralise par ses antennes implantes au sein de la DRM, de la DGSE, de la DCRI, des trois armes, du COS et de ltat-major des armes serait quant elle transmise lagence qui en assurerait la capitalisation, la mise disposition lensemble des services et entits ayant en connatre, voire mme le cas chant la fusion. Les missions dvolues lagence de renseignement gospatial pourraient se regrouper en quatre grandes fonctions : Le pilotage du recueil : lagence exercerait lensemble des fonctions de contrle des satellites dobservation militaire, acquerrait les images ncessaires la satisfaction des besoins exprims par les services de renseignement, les armes et les thtres doprations grce aux moyens qui lui seraient affects (satellites dobservation militaire et drones) ou par le biais de tiers (achat dimageries satellites commerciales, de donnes gographiques ou
(1) Du nom de lemblmatique agence britannique de mutualisation des moyens techniques du renseignement.

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changes avec des organismes de renseignement trangers). Elle conduirait les missions de recueil terrain pour assurer le caractre exhaustif des informations ncessaires lactualisation des donnes et du renseignement. Elle procderait la hirarchisation des orientations des capteurs satellites et leur optimisation. La production du renseignement : par lentremise des antennes insres au sein des services de renseignement, des tats-majors et des forces dploys sur les thtres doprations extrieurs, elle fournirait lensemble de la production de renseignement gospatial ncessaire laccomplissement de leurs missions. Elle sappuierait galement en la matire sur les capacits de son noyau central tabli sur la BA 110 de Creil. Elle centraliserait la production renseignement ralise par ses diffrentes antennes quelle mettrait la disposition de lensemble des services et entits. Elle en oprerait la rpartition dans le respect des rgles de confidentialit inhrentes chacune des instances concernes et serait garante de sa traabilit. La dfinition des outils et des concepts du renseignement : elle aurait pour mission de dfinir les concepts et les doctrines demploi. Pour exercer ce volet de sa fonction, elle laborerait et mettrait en uvre les formations internes et externes ncessaires en liaison avec lAcadmie du renseignement, les services et les armes. La prparation de lavenir et la conduite des programmes dobservation militaire (satellites et drones) : en collaboration avec la DGA, lagence jouerait un rle crucial dans la dfinition des systmes futurs, dans celle des besoins satisfaire et dans la rdaction des cahiers des charges en rsultant. En dfinitive, la future agence de renseignement gospatial constituerait un puissant facteur de coordination des services en mme temps quune premire tape en vue dune mutualisation de lactivit de recueil technique du renseignement. Instance de moyens ddis au renseignement, elle permettrait une optimisation des cots induits par le maintien de la capacit franaise dobservation militaire, mais galement de gagner en cohrence, en effectivit, en productivit et en performance dans un domaine aujourdhui partag entre un nombre trop important de structures. Sa cration, qui ne poserait aucune difficult pratique et nentranerait nulle perte de capacit oprationnelle du fait du modle dconcentr prconis, favoriserait en outre lmergence dune relle communaut du renseignement interministrielle et interarmes en lui confrant une traduction concrte et institutionnelle. Enfin, elle viendrait combler le retard accumul ces dernires annes par linstitution militaire et les services dans ce domaine. * * *

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La tutelle du ministre de la Dfense sur trois des six services de renseignement prsente un intrt particulier en ce quelle constitue un puissant facteur de cohrence, dabord en matire de moyens allous et de ressources humaines employes. Si la DGSE a pris, en ce domaine, une avance considrable, elle montre galement en partie la voie suivre pour effectuer un indniable saut qualitatif. Car le dfi auquel est aujourdhui confront le ministre de la Dfense est de rendre moins rigide sa gestion des ressources humaines afin de valoriser les comptences au cours dun parcours professionnel, de favoriser lmergence dun vivier dagents du renseignement susceptibles deffectuer des mobilits dans les trois services tudis, voire au sein de la communaut franaise dans son ensemble. La mobilit pourrait galement constituer une condition daccs certains postes, comme cest dj le cas la DGSE. Applique une chelle suprieure, cette pratique permettrait de professionnaliser le corps dencadrement des services de renseignement, voire de fournir leurs futurs dirigeants. Bien videmment, il revient lAcadmie du renseignement de jouer un rle majeur dans ce processus. Enfin, le monopole des moyens techniques exerc par la DGSE nempche nullement denvisager une rationalisation des outils consacrs limagerie gospatiale afin de gagner en efficacit mais galement de raliser des conomies dchelles. Alors que la distinction entre temps de paix et temps de guerre tend sestomper et dans un contexte de rarfaction de la ressource publique, notre pays a plus que jamais besoin de professionnaliser son appareil de renseignement cot constant. Le ministre de la Dfense semble constituer un terrain dexprimentation idal pour relever pareil dfi. IV. DIFFUSER LA CULTURE DU RENSEIGNEMENT AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA NATION Notre pays est confront de nombreux paradoxes : grande nation de renseignement, ses services spcialiss nont pourtant pas russi constituer un chelon adquat du processus dcisionnel tandis que les Franais mconnaissent leurs activits et leur utilit. Ds lors, la diffusion de la culture du renseignement (y compris dans sa dimension conomique) reprsente un enjeu dcisif quil convient de prendre en considration. Toutefois, il sagit sans doute de la rforme la plus complexe mettre en uvre dans la mesure o elle touche aux fondements mmes de notre systme de convictions, de nos mentalits.

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A. CONFORTER LACADMIE DU RENSEIGNEMENT COMME PIERRE ANGULAIRE DU CHANGEMENT DES MENTALITS

Fruit dune volont politique, la communaut du renseignement ncessitait un fondement intellectuel, un ciment identitaire que lAcadmie du renseignement lui a apport ds juillet 2010 (1). Le Livre blanc de 2008 en recommandait dailleurs la cration alors que lOTAN prparait louverture dune instance similaire en Roumanie. Si, dans un premier temps, il a t envisag de confrer lAcadmie du renseignement un statut dtablissement public caractre administratif, une telle option a t juge trop ambitieuse et cest le choix dun service comptence nationale qui a finalement t retenu. La question sest donc pose de linstance de rattachement de la structure cre. Or la dimension interministrielle induite par ce projet a naturellement conduit dsigner le Premier ministre en tant quautorit de tutelle. En consquence, il revient celui-ci de nommer par arrt le directeur de lAcadmie. Mais loin de corriger la prsidentialisation du renseignement prcdemment voque, ce choix institutionnel relve de la mme logique que celle qui a prvalu pour le rattachement du CNR : le Premier ministre a t retenu en raison de sa qualit de chef de ladministration, de pourvoyeur de crdits et de personnels. ce titre, il octroie les 1,4 million deuros ncessaires au fonctionnement de la nouvelle instance (2). Dans la logique des dveloppements antrieurs, vos rapporteurs prconisent de rattacher lAcadmie au Secrtariat gnral du renseignement, lui-mme plac auprs du Premier ministre. Selon le dcret fondateur, cette structure assume une triple mission. Elle concourt la formation du personnel des services de la communaut du renseignement (3). cette fin, elle conoit, organise et met en uvre des activits de formation initiale et continue. Ainsi lAcadmie accueille-t-elle tous les six mois une promotion denviron 80 jeunes cadres des six services de renseignement (cinq promotions se sont succdes depuis son entre en fonction lautomne 2010). Elle a galement dvelopp un cycle suprieur destin une quinzaine dagents haut potentiel issus l encore des diffrentes entits : les intresss bnficient de formations dun niveau lev sur une courte priode (4). En outre, des sessions thmatiques sont organises, regroupant les meilleurs spcialistes dun sujet. Comme il a t indiqu la mission, les prconisations rsultant de ces travaux permettent la mise en place de cooprations oprationnelles entre les services qui nauraient sans doute pas pu voir le jour dans un autre cadre. Au total, lAcadmie a accueilli 700 stagiaires depuis sa cration. Ce faisant, elle uvre au renforcement des liens au sein de la communaut franaise du renseignement, notamment en matire de formation. En ce sens,
(1) Dcret n 2010-800 du 13 juillet 2010 portant cration de lacadmie du renseignement. (2) Les fonds proviennent dun redploiement des crdits du CIR. (3) La majorit des formateurs est constitue de cadres issus des services de renseignement. (4) Selon les rapports publics annuels de la Dlgation parlementaire au renseignement, chaque promotion de lAcadmie et chaque promotion du cycle suprieur sont reues par lorgane parlementaire, tmoignant ainsi de limportance que les lus de la Nation accordent aux agents des services.

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lAcadmie incarne un vritable IHEDN du renseignement (1) et permet dinsuffler un esprit de convivialit entre stagiaires issus de services qui nont pas pour habitude de travailler de concert. Selon lensemble des tmoignages rassembls par la mission, la dimension restreinte des diffrentes promotions favorise dailleurs ces changes personnels. Enfin, lAcadmie participe la diffusion de la culture du renseignement. Dans lesprit des concepteurs, il sagit non de dvelopper la production de connaissances et dencourager leur transmission auprs de la population ( linstar des pratiques anglo-saxonnes), mais de raliser des actions de sensibilisation lENA, lcole nationale suprieure de police ou lcole nationale de la magistrature. Au demeurant, la pntration des problmatiques relatives au renseignement parat encore insuffisante dans ladministration, parmi les membres des cabinets ou les hauts fonctionnaires... Nanmoins, linstitution est encore jeune et elle a d avant tout asseoir son autorit en matire de formation des agents, sa vocation premire. Lexercice de ces missions est encadr par un comit pdagogique ainsi que par un comit dorientation et dvaluation. Le premier, compos de reprsentants des directeurs de ces services, est anim par le directeur de lAcadmie et traite de la mise en uvre des activits de formation au profit des structures de renseignement. Dans la mesure o lAcadmie na pas vocation se substituer aux organismes de formation dont peuvent disposer celles-ci, le comit pdagogique veille ce quelle apporte une perspective complmentaire aux formations dispenses par ailleurs. Le comit dorientation et dvaluation est prsid par le coordonnateur national du renseignement ou son reprsentant. Il comprend un reprsentant du Premier ministre, les directeurs des services de renseignement ou leurs reprsentants et le directeur de lAcadmie du renseignement. Il se runit au moins deux fois par an. Sa mission est de fixer les orientations de lAcadmie du renseignement et dvaluer son action. ce sujet, daprs les informations recueillies par la mission, le retour dexprience des diffrentes promotions semble concluant : le taux de satisfaction des stagiaires est trs lev tandis que les chefs de service estiment que lAcadmie rpond un rel besoin, quelle participe effectivement et significativement au dveloppement dun esprit commun propre la communaut du renseignement. Comme la exprim une personne auditionne, il ne sagit en aucune manire dun tourisme pdagogique administratif . En substance, lAcadmie remplit avec succs les missions pour lesquelles elle a t cre et telles quelles ont t conues. Cependant, si elle ne peut que louer lactivit de formation exclusivement rserve aux membres des services de renseignement (et ce dans la plus totale confidentialit), la mission
(1) LInstitut des hautes etudes de dfense nationale (IHEDN) est un tablissement public administratif franais plac sous la tutelle directe du Premier ministre, dot dune fonction dexpertise et de sensibilisation en matire de dfense reconnue.

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dplore cependant une conception trop restrictive de la fonction de diffusion de la culture du renseignement assigne par larticle 2 du dcret de juillet 2010. Car, en France, le renseignement est entach dune rputation d objet sale (pour reprendre lexpression de Dominique Monjardet autrefois applique la police). Les citoyens et leurs reprsentants ne retiennent de laction des services que lcume des crises qui jalonnent lhistoire de ces administrations. La DGSE se remet peine de sa gestion du dossier du Rainbow Warrior quand la DCRI subit les affres de laffaire Merah. Suspicion et crainte se mlent pour marginaliser les services de renseignement, les priver dune coute attentive, de relais dans lopinion (parfois mme au Parlement ou au sein de lexcutif) et, in fine, de la gratitude quils mritent. linverse, les Britanniques ont dmontr avec force que la profonde continuit tablie entre les services de renseignement, les lites politiques et la population concourt au rayonnement de leur modle politique, conomique et culturel. Outre-manche, le renseignement se nomme "intelligence", il ne rebute ni les diplomates, ni les chefs dentreprises, ni les citoyens, mais est au contraire peru comme un atout supplmentaire en vue de dfendre les institutions, de promouvoir la cration dentreprise ou le dpt de brevets... Dans la mme optique, la CIA possde un bureau de reprsentation Hollywood, qui offre conseils, informations voire subventions pour certains films despionnage alors que dans notre pays le genre est balbutiant et ce type de cooprations rarissime (1). Le retard accus, pour autant, nest en rien dfinitif. En Europe, des pays moins avancs que la France en ce domaine ont ralis des pas de gants. Cest notamment le cas de lEspagne qui a rig la diffusion de la culture du renseignement en priorit nationale, assortie de crdits, de partenariats avec les universits et les entreprises. Notre pays doit donc abandonner ses prventions et comprendre enfin les bnfices quil peut tirer de ltablissement de passerelles avec les services. LAcadmie du renseignement pourrait jouer ce rle fondamental en se dotant dun ple de recherche qui rsulterait de labsorption du Centre suprieur de la formation et de la recherche stratgique (CSFRS), dont lobjet actuel rside dans le soutien, la coordination et lanimation des efforts dvelopps en matire de recherche et de formation stratgiques dans les domaines de la scurit et de la dfense de faon permettre llaboration et lactualisation dinstruments de rfrence de niveau international. Linstauration, sous lgide de lAcadmie, dun centre franais de recherche stratgique participerait pleinement la diffusion de la culture du renseignement et la rflexion prospective prcdemment prconise. Car le dfi majeur quil appartiendra invitablement notre pays de relever rside dans la valorisation des liens entre le monde universitaire et le monde administratif (secret, en loccurrence). Lpanouissement de la culture nationale du
(1) Comme le constate Yannick Dehe, La France, une grande puissance ? Le tardif rveil de lespion franais au cinma , Le Temps des mdias, janvier 2011, n 16, p. 86-99.

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renseignement passe par le dveloppement des tudes de renseignement la franaise. voquer les services autrement que sous le jour des scandales, de la propagande ou de la relation journalistique correspond un impratif. Or, lobjectif ne peut tre atteint sans la promotion, en premier lieu, dune culture acadmique des tudes de renseignement. Nombre duniversitaires sont disposs mettre leurs comptences au service dune administration dtat. LAcadmie pourrait incarner ce creuset intellectuel qui rassemblerait les initiatives parses. titre dexemple, le Centre franais de recherche sur le renseignement (CF2R), think tank cr, financ et anim par Eric Denc, a apport la preuve de lintrt que pouvait susciter cette thmatique. De mme, le sminaire Mtis , anim depuis mars 2008 par Sbastien Laurent, Philippe Hayez et Olivier Forcade au centre dhistoire de Sciences Po, montre que le monde universitaire est en voie de dpasser ses prventions lencontre dune problmatique trop longtemps dlaisse. Mais ces dmarches sont le fruit de prcurseurs qui luttent pour la reconnaissance par le monde acadmique de la pertinence de recherches consacres au renseignement. LAcadmie pourrait leur apporter une aide prcieuse en mettant en place une politique darchivage de la production des services et de communication raisonne de cette documentation des chercheurs dment mandats. La DGSE a dj fait un pas en ce sens : pour la premire fois de son histoire, elle a patronn la publication dun ouvrage en collaboration avec la Direction de la mmoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministre de la dfense et la maison ddition Nouveau Monde. Prface par Daniel Cordier et Erard Corbin de Mangoux, ltude de lhistorien Sbastien Albertelli retrace lhistoire du BCRA, lanctre du service extrieur (1). Pour raliser ce travail, le chercheur a bnfici de laide de la DGSE en matire de photographies et darchives. Le directeur gnral du service explique ainsi une dmarche quil rattache la diffusion de la culture du renseignement : Il est du devoir de la DGSE de participer la politique de mmoire du ministre de la dfense et de soutenir les actions allant dans ce sens, condition quelles soient mthodologiquement incontestables et quelles ne mettent pas en pril ce qui fait lessence mme dun service de renseignement efficace. Mme si elle est troite, la voie existe entre une ncessaire ouverture aux chercheurs et la prservation du secret (2) . Quelques mois auparavant, les services de renseignement avaient apport leur soutien des projets ditoriaux de la maison LIconoclaste (3) sans pour autant participer lentreprise comme ils le feront avec le livre de Sbastien Albertelli.

(1) Sbastien Albertelli, Les services secrets de la France libre : le bras arm du gnral de Gaulle, Paris, Ministre de la Dfense-DMPA-DGSE-Nouveau monde ditions, 2012, 336 p. (2) Ibid., p. 9. (3) Bruno Fuligni (dir.), Dans les archives indites des services secrets : Un sicle dhistoire et despionnage franais (1870-1989), Paris, LIconoclaste, 2010, 350 p. ainsi que Bruno Fuligni, Le livre des espions, Paris, LIconoclaste, 2012, 360 p.

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Dans tous les cas, vos co-rapporteurs regrettent quen la matire lAcadmie du renseignement ne joue pas un rle plus ambitieux. Dune manire plus gnrale, se pose la question de la communication publique des services. Le premier directeur dune instance de renseignement stre publiquement exprim fut Claude Silberzahn, qui publia deux articles dans le journal Le Monde (le premier en 1990 (1), le second en 1993 (2)). Linitiative ne se renouvela gure (si lon excepte de courts articles dans des revues spcialises et souvent confidentielles) avant lintervention au journal tlvis de France 2 du directeur de la DST Pierre de Bousquet de Florian loccasion du cinquime anniversaire des attentats du 11 septembre 2001 (3). Le haut fonctionnaire y fut encourag par son ministre de lIntrieur, Nicolas Sarkozy (4). En toute logique, son successeur, Bernard Squarcini, a octroy de trs nombreuses entrevues la presse crite entre 2007 et 2012. linverse, le directeur gnral de la DGSE a fait le choix de ne sexprimer publiquement quavec une extrme parcimonie et a prfr instituer au sein de son service un poste de charg de communication en septembre 2010. Jouant un rle dinterface avec les journalistes, le titulaire de cette fonction ne dlivre pas la parole officielle de la direction mais sassure que les informations ncessaires parviennent bien aux journalistes. Il assume par ailleurs des tches de communication interne. La mission reconnat que la communication des services constitue un sujet pineux. Il semble cet gard que la DGSE ait su trouver une voie mdiane satisfaisante. Lamlioration de limage du monde du renseignement au sein de la population ne saurait passer par une communication personnelle des chefs de service sur des thmes qui, par nature, relvent du ministre de tutelle, seul responsable des actions conduites ou des annonces effectuer. En dfinitive, la diffusion de la culture du renseignement contribuera, terme, une plus grande efficacit des services au bnfice de Nation. Il revient lAcadmie de jouer un rle central en dveloppant deux pans dactivits totalement cloisonnes mais complmentaires. Toutefois, les efforts accomplir dpassent le cadre de cette seule instance et doivent plus gnralement se traduire par un changement de mentalits, une volution dordre culturel. Les mmes enjeux se posent dans le domaine de lintelligence conomique.

(1) Un entretien avec le patron des services secrets : M. Claude Silberzahn propose un plan de renforcement de la DGSE , Le Monde, 31 janvier 1990. (2) Un entretien avec le patron des services secrets : LEurope du renseignement se construit plus vite que lEurope politique , nous dclare M. Claude Silberzahn , Le Monde, 31 mars 1993. (3) Auparavant, le sous-directeur en charge de la lutte contre le terrorisme la DST, Louis Caprioli, avait particip lmission Mots croiss , diffuse sur France 2 en septembre 2002. (4) Comme celui-ci le reconnut lAssemble nationale (in Compte rendu des dbats, sance publique du 23 novembre 2005, JORF, p. 7466) : DST et Renseignements gnraux ont fait un travail absolument remarquable. Cest moi-mme qui ai demand ce que le patron des RG et le patron de la DST nhsitent pas sexprimer dans la presse de temps autre .

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B. CRER LES CONDITIONS FAVORABLES LINTELLIGENCE CONOMIQUE

LESSOR

DE

Dans son rapport dactivit pour lanne 2011, la Dlgation parlementaire au renseignement souligne avoir accord une attention particulire aux enjeux soulevs par lintelligence conomique . Ce faisant, elle sapproprie donc une thmatique couverte par la Dlgation interministrielle lintelligence conomique (D2IE). Cre par le dcret du 17 septembre 2009 (1) et rattache au ministre de lconomie et des finances, la D2IE labore et propose la politique publique dintelligence conomique, anime et coordonne sa mise en uvre selon les directives tablies par un comit directeur plac auprs de la prsidence de la Rpublique. Or, ce comit est aujourdhui pilot par le coordonnateur national du renseignement (2). Mme sil peut laisser transparatre une conception scuritaire de lintelligence conomique, pareil rapprochement savre fcond dans la mesure o la scurit conomique est une fonction de plus en plus essentielle des services. La concurrence conomique mondiale implique que ceux-ci soient en mesure de recueillir, danalyser et de diffuser aux autorits gouvernementales des informations conomiques susceptibles de prsenter un intrt particulier au regard de la masse des informations ouvertes. ce sujet, vos rapporteurs jugent ncessaire quune entit puisse raliser une synthse de ces informations ouvertes ds lors quelles sont de nature contribuer llaboration dune stratgie conomique. Le prfet Rmy Pautrat, lun des prcurseurs dans le domaine de lintelligence conomique, plaide invariablement pour la cration dune telle structure depuis le dbut des annes 1990. LADIT (Agence pour la diffusion de linformation technologique), tablissement public caractre industriel et commercial fond en 1992 (3) et plac sous la tutelle des ministres chargs des affaires trangres et de la recherche, devait initialement assumer cette mission au service de lconomie franaise. Mais la dcision de privatiser cette instance en 2001 (4) la dtourne de cet objectif premier. Il conviendrait de remdier la lacune ainsi gnre. Par ailleurs, lANSSI (Agence nationale de la scurit des systmes dinformation) pourrait apporter une utile contribution dans ce domaine. Car en matire conomique, la capacit sinscrire dans le cadre dune approche globale, intgrant tant des informations disponibles publiquement que du renseignement conomique, est une cl du succs. Pour apporter leur contribution, les services de renseignement ont adapt et doivent continuer le faire leurs structures de collecte et danalyse de
(1) Dcret n 2009-1122 du 17 septembre 2009 relatif au dlgu interministriel lintelligence conomique. (2) Ange Mancini, audition par la Commission de la dfense nationale et des forces armes de lAssemble nationale le 5 fvrier 2013. (3) Dcret n 92-472 du 25 mai 1992 portant cration de lAgence pour la diffusion de linformation technologique. (4) Dcret n 2001-1213 du 19 dcembre 2001 autorisant ltablissement public de ltat dnomm Agence pour la diffusion de linformation technologique faire apport de son patrimoine une socit anonyme portant le mme nom, portant dissolution de cet tablissement public et autorisant le transfert au secteur priv de la proprit de cette socit.

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renseignement conomique : la DGSE possde un service de scurit conomique dont lactivit est inconnue (1). La DCRI gagnerait toffer ses activits en ce domaine (cf. supra) linstar de la DPSD dont le partenariat sign avec lIEP dAix-en-Provence en vue dassurer des formations ne fournit pas les rsultats escompts. De mme, la SDIG (rebaptise DCRP) devrait renouer avec la collecte dinformations conomiques quelle a abandonne faute de moyens, de directives ou de comptences. En parallle, la Gendarmerie nationale, dont lactivit est apprcie par les acteurs conomiques locaux, devrait sefforcer de mieux sinsrer dans le dispositif national dintelligence conomique (la cellule quelle possde au sein de la DGGN, mme si elle effectue un important travail, savre trop restreinte pour mener bien une politique ambitieuse). Enfin, la question se pose de la coordination des nombreuses activits dployes par les administrations du ministre de lconomie et des finances. Indubitablement, celui-ci joue un rle de pivot, mais insuffisamment valoris faute de lisibilit des structures oprationnelles. Une mission de lInspection gnrale des finances sest penche sur cette question. Toutefois, notre demande de communication du rapport produit est demeure sans rponse. Une perspective envisageable serait de rassembler sous la mme direction plusieurs services dont la cellule TRACFIN qui deviendrait lune des sous-directions de la nouvelle entit directement rattache au ministre de lconomie et des finances. Quoi quil en soit, il convient de remdier au fait qu lheure actuelle aucune structure tatique nassume le rle de destinataire du produit de lactivit des services de renseignement dans ce secteur. En effet, la D2IE, qui aurait pu exercer cette fonction, affiche aujourdhui un bilan mitig et peu visible. Ds lorigine, son rattachement administratif au ministre de lconomie et des finances la place en situation de concurrence directe avec le Service de coordination lintelligence conomique (SCIE). Or, face limportance des enjeux qui se posent en la matire, la cohabitation de deux instances aux missions trs proches, aux ressources et moyens humains limits, ne permet pas datteindre la masse critique indispensable pour agir et animer efficacement un rseau. Enfin, ni la proximit avec llyse, ni le rattachement Bercy ne semblent avoir profit la Dlgation et compens la relle perte du pouvoir interministriel dont bnficiait prcdemment Alain Juillet la tte du Haut-commissariat lIntelligence conomique (rattach au Secrtariat gnral de la Dfense nationale) (2). De surcrot, elle ptit dun budget insuffisant, dune sous-dotation en termes de personnels et de labsence dune ligne politique clairement tablie. Au niveau local, une circulaire de septembre 2005 a confi aux prfets la mission de structurer une politique publique dintelligence conomique territoriale dfensive (protection du patrimoine industriel, scientifique et technologique) en mme temps quoffensive (accompagnement des ples de comptitivit et
(1) Larrt du 21 dcembre 2012 portant organisation de la direction gnrale de la scurit extrieure rvle quun service de scurit conomique existe au sein de la direction du renseignement. (2) Floran Vadillo, Lintelligence conomique tatique : une structuration lente et inacheve , in Bilan et perspectives de lintelligence conomique en 2013 , Veille mag, novembre-dcembre 2012, n 134, p. 12-13.

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sensibilisation, formation des PME). Le Secrtaire gnral laction rgionale, dsign correspondant intelligence conomique auprs du Prfet , en tait la clef de vote. Depuis 2010, ce dispositif public a t rvis et la D2IE a pour mission den assurer la cohrence. Dans chaque rgion, un Coordinateur rgional de lIntelligence conomique, issu du corps prfectoral, pilote laction des diffrentes administrations : la scurit conomique relve prioritairement des services du ministre de lIntrieur tandis que le soutien la comptitivit des entreprises relve de ceux du ministre de lconomie et des finances par lentremise des Direccte (1). Au sein de ces dernires uvrent les Chargs de mission rgionaux lintelligence conomique du SCIE, vritable cheville ouvrire du dispositif (2). Enfin, un Comit rgional dintelligence conomique se runit rgulirement (3). Ce dispositif, a priori plus complet et articul, ne fonctionne gure et les circulaires se succdent sans rsultats probants. Loffre publique est illisible car marque par lempilement des structures et la faible coordination des dmarches. En consquence, les dispositifs territoriaux interviennent pour accompagner les crises plutt que pour les anticiper. En outre, au niveau national comme au niveau territorial, la perspective scuritaire est privilgie et dessine une image tronque de lIntelligence conomique. En rponse, certaines rgions ont pris des initiatives louables pour remdier aux carences de ladministration de ltat. Nanmoins, ces efforts ptissent de labsence dune coordination nationale en vue de les amplifier et dviter une concurrence strile entre les territoires. Au regard de ce constat, vos rapporteurs plaident en faveur dune rvision des structures administratives ddies lintelligence conomique. Au niveau national, il est ncessaire que le Premier ministre redevienne un acteur cl dans ce domaine car lui seul dispose, entre autres qualits, des moyens administratifs ncessaires et dun pouvoir darbitrage budgtaire, vritable levier de la puissance publique. Il ne sagit pas de crer une administration de lintelligence conomique . Le futur dlgu interministriel serait bien inspir de sentourer dune quipe lgre, connaissant parfaitement la sphre conomique et industrielle, nationale et internationale, une quipe qui serait capable tout la fois duvrer pour rendre notre systme productif moins vulnrable (la scurit conomique) et de dfendre pied pied la place de notre pays dans les organes (nationaux, europens et internationaux) producteurs de norme (linfluence). Le
(1) Directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi. (2) Leurs missions ont t prcises par une circulaire du 17 fvrier 2011 : ils apportent de linformation aux entreprises sur les dispositifs publics daide en matire dinnovation, de partenariats, de dveloppement international, prparent un plan de veille stratgique, arrt par le prfet de rgion, consistant mettre en place des capteurs territoriaux sur des sujets de prospective et danticipation conomique , promeuvent la culture de lintelligence conomique, accompagnent un panel dentreprises prioritaires pour faciliter leur dveloppement, et veillent une bonne matrise de linformation par les ples de comptitivit (3) Sous la prsidence du Coordinateur rgional de lIntelligence conomique ou du prfet de rgion, il runit les reprsentants des principales administrations et, en tant que de besoin, des acteurs tels que la Chambre de Commerce et dIndustrie, le Conseil rgional, les organisations professionnelles rgionales, les universits

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rcent rapport rendu par Mme Claude Revel au ministre du Commerce extrieur aborde avec prcision ces questions fondamentales trop souvent dlaisses (1). Cette quipe pourrait aussi contribuer identifier des marchs porteurs, y compris mergents, accompagner les entreprises dans la conqute de ces nouveaux marchs mais aussi anticiper les restructurations, les dlocalisations critiques, prvenir les dfaillances, les dparts de donneurs dordre cls, dcoder les risques de dpendance stratgique du territoire (matires premires, technologies et savoir-faire, etc.), cest--dire, au final, raliser une veille permanente. Dans lexercice quotidien de sa mission, la D2IE ainsi repositionne pourrait sappuyer sur une cheville ouvrire qui serait le service de coordination lintelligence conomique de Bercy, en collaboration avec lADIT et ses dclinaisons locales, avec UbiFrance, avec les chambres de commerce et dindustrie Cependant, sa feuille de route devra tre fixe par le pouvoir politique. Si lexistence du comit directeur de lintelligence conomique auprs de la prsidence de la Rpublique peut se justifier par le prestige ainsi acquis, il convient de le runir plus frquemment. Il devrait prendre une part majeure dans la dfinition des grandes priorits nationales en matire dIE. cette fin, il pourrait sappuyer sur un Commissariat gnral la stratgie et la prospective (procdant de la modernisation de lactuel centre danalyse stratgique) dont Mme Yannick Moreau prconise la cration dans son rapport remis au Premier ministre le 4 dcembre 2012 (2). Bien videmment, le lien tabli avec le coordonnateur national du renseignement devrait tre maintenu. En parallle de cette dmarche stato-centre, il serait souhaitable dencourager lmergence dune vritable politique rgionale dintelligence conomique. Les rgions ont un rle de premier plan jouer dans laccompagnement des entreprises et dans la mise en uvre dune politique territoriale cohrente. En outre, on pourrait envisager la nomination dun Dlgu rgional lintelligence conomique (DRIE). Cette personnalit qualifie se verrait dote de rels moyens humains et financiers pour mener sa mission. Son rle, prcis dans une lettre de mission officielle, serait danimer et de fdrer les comptences publiques et prives existantes ou den initier de nouvelles. Second par des dlgus dpartementaux, il reprerait et favoriserait les initiatives locales. En lien avec ses homologues des autres rgions et les correspondants trangers de la politique publique dIE, il assurerait la mise en uvre dactions dintelligence conomique, la diffusion dinformations et serait le relais des bonnes pratiques. Au final, le DRIE, interlocuteur des chelons territoriaux des services de renseignement mais aussi des acteurs du dveloppement conomique local, serait le garant dune relle politique de scurit conomique active.

(1) Claude Revel, Dvelopper une influence normative internationale stratgique pour la France , Rapport remis Nicole Bricq, ministre du Commerce extrieur, 31 janvier 2013, 103 p. (2) Yannick Moreau, Pour un commissariat gnral la stratgie et la prospective , Rapport remis au Premier ministre, 4 dcembre 2012, 86 p.

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Enfin, des efforts consquents doivent tre dploys pour sensibiliser la population, dans son ensemble, aux vertus de lintelligence conomique. Du consommateur au salari, en passant par ltudiant, chacun doit en matriser les rudiments, car il ne sagit absolument pas dun enjeu ou de pratiques rserves aux seuls spcialistes. Il convient donc de poursuivre linvestissement consenti pour diffuser lenseignement de lIE au sein de lUniversit mais galement de favoriser la cration de masters professionnels et daccompagner les universitaires qui souhaitent structurer ce champ acadmique (allocations de recherche, prix de thse, soutiens la publication, cration dun laboratoire de recherche, aides aux thses CIFRE, etc.). Lintense activit du dpartement de scurit conomique au sein de lINHESJ offre de belles perspectives et pourrait contribuer la structuration de ces initiatives. Ltat stratge trouve donc dans lintelligence conomique une occasion inespre de mettre en application certains de ses prceptes fondamentaux afin de dvelopper le tissu conomique du pays et dassurer sa croissance ainsi que son internationalisation dans les meilleures conditions. En combinant et coordonnant les initiatives nationales, locales, publiques et prives, la France pourrait conforter sa comptitivit dans le cadre dune conomie mondialise en tat de guerre permanente. En revanche, tous les efforts consentis par les pouvoirs publics ne doivent pas pour autant dispenser les entreprises duvrer lacquisition dune relle culture de lintelligence conomique. En effet, si elles dnoncent volontiers la lourdeur des dispositifs publics, force est de constater que leur mode dorganisation et de fonctionnement rvle aussi, trop frquemment, un dfaut dimagination et dadaptation spontane lenvironnement international. En ce sens, ltat demeure un indispensable aiguillon, notamment par le biais dune stratgie nationale dintelligence conomique. * * *

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EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION

Au cours de sa runion du 14 mai 2013, la Commission procde lexamen du rapport de la mission dinformation sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement prsent par MM. Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchre. lissue de la prsentation du rapport, la Commission autorise lunanimit le dpt du rapport de la mission dinformation sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement en vue de sa publication.

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PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION

Jeudi 13 septembre 2012 Gnral de corps d'arme Andr Ranson, ancien directeur du renseignement militaire, Mme Michle Alliot-Marie, ancien ministre de lIntrieur, ancien ministre de la Dfense, M. Michel Rocard, ancien Premier ministre, M. Dominique de Villepin, ancien Premier ministre.

Jeudi 27 septembre 2012 M. Herv Morin, ancien ministre de la Dfense, Gnral de corps d'arme Didier Bolelli, ancien directeur de la protection et de la scurit de la dfense, directeur du renseignement militaire, Gnral de corps arien Antoine Creux, directeur de la protection et de la scurit de la dfense, Gnral de corps darme Michel Barro, ancien directeur de la protection et de la scurit de la dfense.

Jeudi 4 octobre 2012 M. Brice Hortefeux, ancien ministre de lIntrieur, M. Bernard Squarcini, prfet, ancien directeur central du renseignement intrieur, M. ric Battesti, ancien attach de scurit intrieure lAmbassade de France au Royaume-Uni, M. Jean-Jacques Pascal, prfet, ancien directeur central des renseignements gnraux, ancien directeur de la surveillance du territoire.

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Jeudi 11 octobre 2012 M. Bertrand Warusfel, professeur des universits, M. Rmy Pautrat, ancien directeur de la surveillance du territoire, ancien conseiller pour la scurit du Premier ministre, ancien Secrtaire gnral adjoint de la dfense nationale, M. Pierre Steinmetz, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, M. Jean-Paul Faugre, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Franois Fillon.

Jeudi 18 octobre 2012 M. Michel Boyon, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, M. Frdric Veaux, ancien directeur central adjoint oprationnel du renseignement intrieur, M. Louis Caprioli, ancien sous-directeur charg de la lutte anti-terroriste la direction de la surveillance du territoire, M. Louis Gautier, professeur luniversit Panthon-Sorbonne Paris I, prsident du Club Orion, M. Alain Bauer, criminologue.

Jeudi 25 octobre 2012 M. Jean-Franois Clair, ancien directeur adjoint de la surveillance du territoire

Jeudi 5 novembre 2012 M. Serge Guillen, ancien sous-directeur de linformation gnrale, M. Jacques Fournier, ancien directeur central de la scurit publique, M. Christian Hirsoil, sous-directeur de linformation gnrale, M. Jol Bouchit, prfet, ancien directeur des Renseignements gnraux, ancien conseiller pour la scurit intrieure du Prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy.

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Jeudi 8 novembre 2012 M. Claude Guant, ancien ministre de lIntrieur, M. Claude Baland, directeur gnral de la police nationale, M. Bruno Laffargue, ancien directeur du renseignement de la prfecture de police (1), M. Pierre de Bousquet de Florian, prfet, ancien directeur de la surveillance du territoire.

Jeudi 15 novembre 2012 M. Wolfgang Krieger, professeur luniversit de Marburg (Allemagne), M. Jean-Claude Cousseran, ambassadeur, ancien directeur gnral de la scurit extrieure, M. Alain Juillet, ancien directeur du renseignement la direction gnrale de la scurit extrieure, M. Jean-Claude Bouchoux, ancien directeur des renseignements gnraux de la prfecture de police (2), M. Pascal Lalle, directeur central de la scurit publique.

Jeudi 22 novembre 2012 M. Philippe Hayez, coordonnateur des enseignements sur les politiques de renseignement Sciences-Po Paris, M. Patrice Bergamini, ancien directeur du Situation Center de lUnion europenne.

Jeudi 29 novembre 2012 M. Pierre Mutz, prfet, ancien prfet de police de Paris, M. Bernard Boucault, prfet de police de Paris, et M. Ren Bailly, directeur du renseignement de la prfecture de police, M. Frdric Pchenard, ancien directeur gnral de la police nationale, Gnral darme Jacques Mignaux, directeur gnral de la gendarmerie nationale, Mme Lucile Dromer-North, directeur de lAcadmie du renseignement, et M. Olivier Brun, directeur adjoint.

(1) Ex-direction des renseignements gnraux de la prfecture de police. (2) Id.

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Jeudi 6 dcembre 2012 M. Marc Trvidic, juge dinstruction au ple antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris, M. Bernard Bajolet, ambassadeur, ancien coordonnateur national du renseignement.

Jeudi 13 dcembre 2012 M. Alain Jupp, ancien ministre de la Dfense, ancien Premier ministre, M. Yves Fromion, dput, ancien prsident de la commission de vrification des fonds spciaux, Mme velyne Ratte, prsidente de la commission consultative du secret de la dfense nationale, M. Guy Rapaille, prsident du Comit Renseignement (Belgique), M. Francis Delon, Secrtaire gnral de la scurit et la dfense nationale, M. Jean-Louis Bruguire, ancien juge dinstruction antiterroriste.

Jeudi 20 dcembre 2012 M. Pierre Brochand, ancien directeur gnral de la scurit extrieure, M. Ange Mancini, coordonnateur national du renseignement, M. Jean-Paul Garcia, directeur national du renseignement et des enqutes douanires, Gnral de brigade arienne Claude Baillet, ancien directeur du groupement interministriel de contrle.

Jeudi 17 janvier 2013 M. Jean-Baptiste Carpentier, directeur de TRACFIN, M. Patrick Calvar, directeur central du renseignement intrieur, Mme Dominique Roullire, ancienne sous-directrice du contre-terrorisme la direction centrale du renseignement intrieur.

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Jeudi 24 janvier 2013 M. Franois Molins, procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Paris, et M. Olivier Christen, magistrat la section antiterroriste du parquet de Paris, M. Loc Garnier, chef de lunit de coordination de la lutte antiterroriste.

Jeudi 4 fvrier 2013 M. Sbastien Laurent, professeur des universits, M. rard Corbin de Mangoux, prfet, directeur gnral de la scurit extrieure.

Contributions crites M. ric Denc, directeur du Centre franais de recherche sur le renseignement (CF2R), 29 janvier 2013. Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL), 31 janvier 2013.