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KAS Publikation | Deutsch-Franzsischer Dialog | Heft Nr.

1 | Paris | 2009

DAS URTEIL DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS ZUM VERTRAG VON LISSABON UND SEINE FOLGEN FR DEN EUROPISCHEN EINIGUNGSPROZESS
EXPERTENGESPRCH AM 7. SEPTEMBER 2009 IN PARIS

LES CONSEQUENCES DU JUGEMENT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE ALLEMANDE SUR LE PROCESSUS DUNIFICATION EUROPEENNE
DISCUSSION ENTRE EXPERTS, 7 SEPTEMBRE 2009, PARIS

IMPRESSUM

Verffentlicht von:

Auslandsbro der Konrad-Adenauer-Stiftung Paris 15 bis, rue de Marignan | 75008 Paris | Frankreich www.kas.de/paris Konrad-Adenauer-Stiftung

Verantwortlicher: Redaktion:

Jrg Wolff | Konrad-Adenauer-Stiftung | Paris Dr. Cline Caro | Konrad-Adenauer-Stiftung | Paris Mathilde Durand | Robert-Schuman-Stiftung | Paris

Layout:

Thomas Scheufler | Kulturmanagement | Dresden www.ts-kulturmanagement.de

Coverphoto: Druckerei:

Crdit Union europenne | 2009 Papyros | 2, place de la Sorbonne | 75005 Paris Verffentlicht im Dezember 2009

INHALT - SOMMAIRE
VORWORT PREFACE ANALYSE DES URTEILS DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS VOM 30.06.2009 ZUM LISSABON-VERTRAG VON PROF. DR. RUPERT SCHOLZ, STAATSRECHTLER, BUNDESMINISTER DER VERTEIDIGUNG A.D., BERLIN VON PROF. DR. ANNE LEVADE, EXPERTIN FR VERFASSUNGS- UND EUROPARECHT AN DER UNIVERSITT PARIS EST, LEITERIN DES FORSCHUNGSZENTRUMS FR EUROPARECHT (CERCO-CDE), PARIS ANALYSE DE LA DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE ALLEMANDE DU 30 JUIN 2009 RELATIVE AU TRAITE DE LISBONNE! PAR RUPERT SCHOLZ, JURISTE, ANCIEN MINISTRE FEDERAL ALLEMAND DE LA DEFENSE, BERLIN PAR ANNE LEVADE, PROFESSEUR EN DROIT CONSTITUTIONNEL ET EN DROIT COMMUNAUTAIRE A LUNIVERSITE PARIS-EST, DIRECTRICE DU CENTRE DE RECHERCHES COMMUNAUTAIRES (CERCO-CDE), PARIS ANHNGE - ANNEXES! AUSZUG AUS DER REGIERUNGSERKLRUNG VON BUNDESKANZLERIN ANGELA MERKEL AM 17. DEZEMBER 2009 IM DEUTSCHEN BUNDESTAG EXTRAIT DE LA DECLARATION DE GOUVERNEMENT DE LA CHANCELIERE ANGELA MERKEL FAITE LE 17 DECEMBRE 2009 DEVANT LE BUNDESTAG ARTIKEL 23 DES GRUNDGESETZES FR DIE BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND ZUR EUROPISCHEN UNION ARTICLE 23 DE LA LOI FONDAMENTALE POUR LA REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE PORTANT SUR L'UNION EUROPEENNE AUSZUG AUS DEM URTEIL DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS ZUM VERTRAG VON LISSABON VOM 30.06.2009 51 53 55 57 59 27 5 1! 3!

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VORWORT
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 zum Vertrag von Lissabon hat in Europa eine breite Aufmerksamkeit erfahren und war in vielen Mitgliedslndern Anlass fr Politik, Rechtswissenschaft und Medien, sich mit bestimmten Aspekten des europischen Einigungsprozesses nher zu befassen. Dabei standen vor allem die Auswirkungen des Urteils auf die weitere Entwicklung der EU sowie deren demokratische Legitimation gegenber den nationalen Parlamenten im Mittelpunkt der Diskussionen. So befasste sich z. Bsp. bereits am 16. Juli die franzsische Tageszeitung Le Monde in einem lngeren Artikel mit dem Urteil und fhrte aus, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht dem Ideal einer europischen Fderation ein Ende gesetzt habe. Dies zeigt, wie kontrovers die Debatte ber das Urteil nicht nur in Frankreich, sondern auch in anderen Lndern verlief. Vor diesem Hintergrund entschloss sich die Konrad-Adenauer-Stiftung, zusammen mit ihrem langjhrigen Partner, der Robert-Schuman-Stiftung, ein rechtspolitisches Kolloquium durchzufhren, welches das Urteil analysieren, bewerten und auf seine tatschliche politische Tragweite hin berprfen sollte. Das Thema war BVG-Urteil zum Vertrag von Lissabon: Welche Folgen fr den Europischen Einigungsprozess?. Geladen waren franzsische und deutsche Staatsrechtler, Verfassungsexperten, Mitarbeiter des Staatsrates und Vertreter von europischen Institutionen. Die Sprecher waren Herr Prof. Rupert Scholz von deutscher, und Frau Prof. Anne Levade von franzsischer Seite zwei hoch angesehene Juristen, die neben profunder Fachkenntnis auch die fr die Bewertung des Urteils notwendigen politischen Erfahrungen aufweisen. So ist Prof. Scholz ein Staatsrechtler von internationalem Rang, war Bundesminister der Verteidigung und lange Jahre Vorsitzender des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags. Er beeinflusst nach wie vor durch seine Expertise in hohem Masse rechtspolitische Entscheidungen in Deutschland. Frau Prof. Levade gehrt zu den besten Experten fr

2 Verfassungs- und Europarecht in Frankreich. Sie war Mitglied des Orientierungsausschusses der franzsischen EU-Ratsprsidentschaft, gehrt zum Rat fr Gesellschaftsanalyse und hat entscheidend an verschiedenen Revisionen der franzsischen Verfassung mitgewirkt. Beide Prsentationen whrend des Kolloquiums beinhalteten eine brillante Analyse des Urteils des Bundesverfassungsgerichts. Sie waren Anlass fr eine lange, intensive und von hoher Kompetenz getragene Diskussion, bei der sich die z.T. unterschiedlichen Bewertungen des Urteils anglichen. Insoweit kommen die Konrad-Adenauer-Stiftung und die RobertSchuman-Stiftung gerne dem Wunsch der Teilnehmer des Kolloquiums nach, die Vortrge von Herrn Prof. Scholz und Frau Prof. Levade durch eine Verffentlichung einem breiteren interessierten Publikum in Frankreich und Deutschland zugnglich zu machen. Beide Stiftungen freuen sich, dass dies mit der Vorlage dieser Broschre verwirklicht werden konnte und nehmen die Gelegenheit zum Anlass, den Rednern, Herrn Prof. Scholz und Frau Prof. Levade, sehr herzlich fr ihre Kooperation und Mitarbeit bei der Herausgabe dieser Schrift zu danken. Paris, im Dezember 2009

Jrg Wolff Direktor Konrad-Adenauer-Stiftung, Paris

Jean-Dominique Giuliani Prsident Robert-Schuman-Stiftung, Paris

PREFACE
La dcision de la Cour constitutionnelle fdrale allemande du 30 juin 2009 relative au trait de Lisbonne nest pas passe inaperue en Europe et a permis aux responsables politiques, aux juristes et aux journalistes de nombreux Etats membres de sintresser de plus prs certains aspects du processus dintgration europenne. Les dbats ont essentiellement port sur les consquences de cette dcision pour lavenir de lUnion europenne et sur la lgitimation dmocratique de cette dernire lgard des parlements nationaux. Ainsi, ds le 16 juillet, le journal Le Monde consacrait un long article cette dcision et dduisait que la Cour constitutionnelle vient denterrer [le rve fdral] , tmoignant ainsi de lampleur de la controverse suscite par cette dcision, non seulement en France mais galement dans dautres pays. Dans ce contexte, la Fondation Konrad Adenauer a dcid dorganiser, en coopration avec la Fondation Robert Schuman, son partenaire de longue date, un dbat politique et juridique afin danalyser la dcision, de lvaluer et den mesurer sa vritable porte politique. Des juristes, des constitutionnalistes, des membres du conseil dEtat franais et des reprsentants rencontre des institutions Les europennes du le sur ont particip de la cette Cour intitule consquences allemande jugement processus

constitutionnelle europenne . Les intervenants

fdrale

dunification

franais

et

allemand

taient

respectivement

les

professeurs Rupert Scholz et Anne Levade, juristes rputs qui, outre leur connaissance approfondie du sujet, font preuve dune exprience politique ncessaire lapprciation de la dcision. Spcialiste de renomme internationale en droit constitutionnel, le professeur Scholz a t ministre de la Dfense et prsident de la commission des affaires juridiques du Bundestag (chambre basse du parlement allemand) pendant plusieurs annes. Par son expertise, il influence fortement les dcisions juridiques de porte politique en Allemagne. Le professeur Anne

4 Levade est lun des meilleurs experts franais en droit constitutionnel et droit communautaire. Elle a t membre du Comit d'orientation stratgique de la prsidence franaise de l'Union europenne, elle fait partie du Conseil d'analyse de la socit et a contribu activement diverses rvisions de la Constitution franaise. Leurs deux exposs ont fourni une brillante analyse de la dcision de la Cour constitutionnelle fdrale allemande et ont servi de base dintenses discussions entre les experts, au cours desquelles diverses apprciations de la dcision se sont fait entendre. Les fondations Konrad Adenauer et Robert Schuman ont alors dcid de rpondre au souhait des participants ce dbat de publier les interventions des professeurs Rupert Scholz et Anne Levade, afin de les rendre accessibles un plus large public intress par cette question, en France et en Allemagne. Nos deux fondations se rjouissent que ce souhait ait pu se concrtiser par le biais de cette brochure et saisissent cette occasion pour remercier trs chaleureusement les deux orateurs pour leur coopration et leur contribution cette publication. Paris, dcembre 2009

Jrg Wolff Directeur Fondation Konrad Adenauer, Paris

Jean-Dominique Giuliani Prsident Fondation Robert Schuman, Paris

ANALYSE DES URTEILS DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS VOM 30.06.2009 ZUM LISSABON-VERTRAG


VON PROF. DR. RUPERT SCHOLZ, STAATSRECHTLER, BUNDESMINISTER DER VERTEIDIGUNG A.D., BERLIN

Mit

seiner

Entscheidung

zur

Verfassungsmigkeit

des

Lissabon-

Vertrages vom 30.06.2009 (abgedruckt u. a. in NJW 2009, 2267 ff.) hat das deutsche Bundesverfassungsgericht eine grundlegende Entscheidung erlassen, deren Bedeutung vermutlich weit ber das deutsche Verfassungsrecht bzw. die deutsche Position in der Europischen Union hinausreicht. Das Bundesverfassungsgericht hat den Lissabon-Vertrag zwar als solchen fr verfassungsmig erklrt, andererseits aber eine ganze Reihe auch verfassungskonformer bzw. tatbestandlich restriktiver Auslegungen vorgenommen und in diesem Zusammenhang auch das vorgesehene Begleitgesetz des Bundes zur Stellung von Bundestag und Bundesrat bzw. zu deren Beteiligung an den Akten der Europischen Union wegen mangelnder demokratischer Rechtsgestaltung fr verfassungswidrig erklrt. Das Bundesverfassungsgericht hat ein neues Begleitgesetz gefordert, das die Rechte von Bundestag und Bundesrat sehr viel mehr im Sinne des nationalen Demokratieprinzips strkt, und hat in diesem Zusammenhang auch die abschlieende Ratifikation des Lissabon-Vertrags an den vorherigen Erlass eines verfassungsmigen Begleitgesetzes zur Stellung von Bundestag und Bundesrat gebunden. Dies bedeutet in der Praxis, dass Deutschland den Lissabon-Vertrag vorerst nicht abschlieend ratifizieren darf. Bundestag und Bundesrat planen allerdings, noch in der jetzt laufenden Sommerpause, d. h. im September, dieses neue Begleitgesetz zu erarbeiten und zu verabschieden, damit jedenfalls noch vor der Bundestagswahl am 27.09.2009 der Lissabon-Vertrag abschlieend ratifiziert werden kann. Die Begleitgesetzgebung hat der Deutsche Bundestag am 08.09.2009 verabschiedet (Neufassung von EUZBBG, EUZBLG und neues IntVG).

6 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts selbst ist in Deutschland auf ein politisch unterschiedliches Echo gestoen. Von vielen ist das Urteil begrt worden, weil es den Prozess der europischen Einigung strker an das Demokratieprinzip bindet und weil es damit auch die Macht der vor allem exekutivischen Brokratien in Brssel begrenzt, von diesen mehr Kompetenzzurckhaltung und vor allem auch mehr Transparenz fordert. Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass jedenfalls unter der Geltung des Grundgesetzes kein europischer Bundesstaat mit deutscher Beteiligung entstehen kann, d. h. kein supranationaler Bundesstaat, der die souverne Eigenstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland aufgibt. Vor allem an dieser Aussage setzen die Kritiker an, die der Meinung den eines sind, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts traditionelle Wunschvorstellung weiteren europischen europischen Bundesstaates

Integrationsprozess allzu sehr behindere, dass es vor allem die fr viele angeblich zu Unrecht an eine neue nationale Verfassung binde. Als Kritiker in diesem Sinne nenne ich beispielsweise Alfred Grosser, der sein Bedauern darber ausgedrckt hat, dass Deutschland, das bisher der Motor der europischen tendiert des Integrationsbewegung zu einer gewesen sei, diese zur mehr mehr fhrende motorische Rolle jetzt nicht mehr spielen knne. Meine eigene Auffassung Entwicklung jedoch zustimmenden Haltung Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, weil es fr die weitere europischen mehr Einigungsprozesses und vor jedenfalls auch Rechtssicherheit, Rechtsklarheit allem

demokratische Legitimation garantiert. Schon die frhere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum europischen das Einigungsprozess ist sehr dem nicht frh zuletzt fr die fr diesen Einigungsprozess selbst von allerhchster Bedeutung gewesen. So hat Bundesverfassungsgericht einen mit Europische vergleichbaren Gemeinschaft Grundgesetz

Grundrechtsschutz gefordert und nur unter dieser Voraussetzung darauf verzichtet, Hoheitsakte der EG oder EU auf ihre Vereinbarkeit mit den (nationalen) Grundrechten zu prfen (sog. Solange-Rechtsprechung; vgl. BVerfGE 37, 271 ff.; 73, 339 ff). In seiner Entscheidung zum MaastrichtVertrag (vgl. BVerfGE 89, 155 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht des Weiteren klargestellt, dass die EG bzw. die EU keine autonome und vollsouverne Eigenstaatlichkeit besitzen, dass sie keinen Bundesstaat

7 darstellen, selbst wenn sie ber den Status des bloen Staatenbundes hinausgewachsen sind. in In seiner diesem Sinne hat das davon Bundesverfassungsgericht Maastricht-Entscheidung

gesprochen, dass die EG bzw. EU einen Staatenverbund darstelle, d. h. ein Gebilde, das zwar ber den bloen Staatenbund hinausgewachsen ist, das andererseits aber noch nicht den Status eines eigenstndigen Bundesstaates Deutschland vieler erreicht hinaus hat. Diese Rechtsprechung geworden. eingegangen. zum ist weit Begriff ber des von Bedeutung der EU Der

Staatenverbundes ist inzwischen in die staatsrechtliche Terminologie Mitgliedsstaaten des Eine hnliche Wirkungsprognose lsst sich, davon gehe ich aus, auch fr die neue Entscheidung anstellen. Grundlage der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist Art. 23 GG, der sog. Europa-Artikel der deutschen Verfassung. Diese Bestimmung begrndet zunchst einen definitiven und verbindlichen Verfassungsauftrag zur Herstellung eines vereinten Europas. Des Weiteren fordert Art. 23 GG, dass die Europische Union in ihrer Gestaltung demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und fderativen Grundstzen entspricht, dass sie dem Grundsatz der Subsidiaritt verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im Nur Wesentlichen mit dieser vergleichbaren Grundrechtsschutz gewhrleistet. Bundesverfassungsgerichts Lissabon-Vertrag

Magabe kann der Bund durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte auf die EU bertragen. Des Weiteren bestimmt Art. 23 GG, dass Regelungen im Bereich des europischen Vertragsrechts jedenfalls GG finden ihre Grenzen an Art. 79 der Abs. 2 GG (2/3-Mehrheit des Schutzes von der Bundestag und Bundesrat fr Verfassungsnderungen) und Art. 79 Abs. 3 (keine Aufgabe Grundprinzipien Menschenwrde gem Art. 1 GG, keine Aufgabe des Demokratie-, Rechtsstaats-, Sozialstaats- und Bundesstaatsprinzips). Des Weiteren regelt Art. 23 GG im Einzelnen die Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der Europischen Union. Diese Verfassungsbestimmung bildet die Grundlage der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabon-Vertrag, und auf der Grundlage dieser zur Bestimmung zieht der das Bundesverfassungsgericht Entwicklung der EU. seine Das Folgerungen auch zur Verfassungsmigkeit des Lissabon-Vertrages bzw. Verfassungsmigkeit weiteren

8 Bundesverfassungsgericht souverne bekrftigt zunchst seine schon die in der

Maastricht-Entscheidung getroffene Feststellung, derzufolge die EU keine Eigenstaatlichkeit besitzt, dass souverne Eigenstaatlichkeit vielmehr und nach wie vor bei den Mitgliedstaaten liegt. Die EU verfgt lediglich ber solche Hoheitsrechte, die ihr ber die europischen Vertragswerke und deren Ratifikation durch die nationalen Parlamente von diesen bertragen worden sind. Dies bedeutet vor allem, dass der EU keine Kompetenz-Kompetenz zusteht. Es gilt vielmehr, wie im brigen auch im EU- und im EG-Vertrag ausgefhrt, das Prinzip der abgeleiteten Einzelermchtigung. Diese Grundstze sind nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts uerst strikt und auch eng zu verstehen. Die Eigenstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland begrndet eine staatliche Identittsgarantie, die durch keine Manahmen oder Entwicklungen des europischen Einigungsprozesses angetastet oder ausgefhrt werden darf. Die EU darf nur und ausschlielich im Rahmen der ihr durch den EUV und dem EGV (jetzt AEUV) verliehenen Kompetenzen ttig werden. Eine besondere Rolle spielt hierbei das Subsidiarittsprinzip. Dieses Subsidiarittsprinzip hat in der bisherigen Rechtsprechung des EuGH bei Entscheidungen ber potenzielle Kompetenzberschreitungen der EU jedoch kaum eine substanzielle Rolle gespielt. Der EuGH hat in aller Regel zugunsten der EU entschieden, wenn die Frage nach der Existenz oder Reichweite eines bestimmten europischen Rechtsakts infrage stand. Auch nach dem Vertrag von Lissabon soll der EuGH knftig fr die Subsidiarittskontrolle ber Rechtsakte der EU zustndig sein. Nach dem sog. Subsidiarittsprotokoll, das dem Vertrag beigefgt ist, verfgen die nationalen Hierin liegt Parlamente zwar ein erklrt ber das Recht, entsprechende der Falle dem Das von Subsidiarittsrgen im Wege der Klage zum EuGH geltend zu machen. unbestreitbar wesentlicher nicht vielmehr, Fortschritt, ausreicht. dass im Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgericht aber

Subsidiarittsversten der EU, also Kompetenzversten der EU, die mangels Wahrung des Subsidiarittsprinzips ber den Rahmen der EU verliehenen Kompetenzen hinausgehen, auch das Bundesverfassungsgericht selbst in Deutschland angerufen werden kann mit der Konsequenz, dass das Bundesverfassungsgericht knftig im Falle eines von ihm bejahten Subsidiarittsverstoes auf die

9 Unanwendbarkeit bestimmter Rechtsakte der EU in Deutschland erkennen kann. Dies ist eine recht die sensationelle zu Aussage mit des der Bundesverfassungsgerichts, durchaus Kollisionen

Rechtsprechung des EuGH fhren kann. Andererseits erscheint mir aber die Hoffnung begrndet, dass die Gefahr solcher Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts auch den EuGH knftig dazu anhalten drfte, strenger als bisher auf die Wahrung des Subsidiarittsprinzips durch die EU zu achten. Der EuGH hat schon einmal sehr erfolgreich und wirksam auf entsprechende Vorbehalte in der nmlich Rechtsprechung im Bereich des des keine Bundesverfassungsgerichts reagiert,

Grundrechtsschutzes. Bekanntlich

kannte das Recht der EG

geschriebenen Grundrechte. Nachdem das Bundesverfassungsgericht aber ber seine zitierte Solange-Rechtsprechung solche Grundrechte fr die Brger eingefordert hatte, hat der EuGH sehr schnell reagiert und kraft Richterrechts einen durchaus funktionstchtigen Grundrechtsschutz fr die Unionsbrger entwickelt. Ein Grundrechtsschutz im brigen, der durch die Europische Grundrechtscharta, die Bestandteil des Vertragswerks von Lissabon ist, noch deutlich und in durchaus positiv zu bewertender Weise verstrkt wird. Das Bundesverfassungsgericht belsst es aber nicht bei dieser Strkung des Subsidiarittsprinzips. Es stellt vielmehr darber hinaus fest, dass im Falle auch anderer Kompetenzverste bei Verletzung des Prinzips der abgeleiteten Einzelermchtigung nicht nur der EuGH, sondern auch das Bundesverfassungsgericht von deutschen Klgern angerufen werden kann. Mit besonderer Aufmerksamkeit hat das Bundesverfassungsgericht den Vertrag von Lissabon auf implizite Gefahren von Kompetenzberschreitungen geprft. Dies gilt vor allem fr das sog. vereinfachte Vertragsvernderungsverfahren (vgl. z. B. Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon). Zustimmungen der Bundesrepublik Deutschland in diesem vereinfachten Verfahren zur nderung der Vertragswerke bedarf es nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts einer nationalgesetzlichen Ermchtigung gem Art. 23 GG, die bloe Zustimmung der deutschen Vertreter im Rat gengt dem nicht. Das gleiche gilt fr die sog. Brckenklausel bestimmten Mehrheitsprinzip des in Art. 48 vom der Abs. 7 EUV-Lissabon, zum des derzufolge oder in im Fllen Einstimmigkeitsprinzip Beschlussfassung qualifizierten

Rates

10 Gesetzgebungsverfahren bergegangen werden kann. Auch hierin sieht das Bundesverfassungsgericht eine an Art. 23 GG zu messende Vertragsnderung, die folgerichtig nicht ohne eine gesetzgeberische Ermchtigung gem Art. 23 GG von deutscher Seite akzeptiert werden kann. Der deutsche Regierungsvertreter im Europischen Rat darf einer solchen Vertragsnderung durch Anwendung der allgemeinen Brckenklausel deshalb nur zustimmen, wenn Bundestag und Bundesrat zuvor ein entsprechend ermchtigendes Gesetz erlassen haben. Der deutsche Regierungsvertreter im Europischen Rat darf einer nderung des europischen Primrrechts durch Anwendung einer der speziellen Brckenklauseln nur dann fr die Bundesrepublik Deutschland zustimmen, wenn Bundestag und Bundesrat hierzu ihre Zustimmung zuvor erteilt haben. Ganz hnlich beurteilt das Bundesverfassungsgericht die sog. Flexibilittsklausel des Art. 352 AEUV, weil auch diese zumindest faktisch zu bestimmten Kompetenzerweiterungen fr die EU fhren kann. Das BVerfG fordert schlielich hinsichtlich der Zustndigkeiten der EU, dass bestimmte Rechtsbereiche auch als solche in der vorrangigen Zustndigkeit der Mitgliedsstaaten verbleiben, weil diese andernfalls in ihrer Eigenstaatlichkeit bzw. in ihrer eigenen Identitt bedroht wrden. Dies gilt vor allem fr grundlegende Fragen in den Bereichen der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und Zivilsachen, in den Auenwirtschaftsbeziehungen, in der Gemeinsamen Verteidigung, in sozialen sowie in kulturellen Belangen. Als Beispiel verweist das BVerfG etwa auf die Nutzung der dynamischen Blankettermchtigung nach Art. 83 Abs. 1 AEUV, je nach Entwicklung der Kriminalitt eine Ausdehnung des Katalogs besonders schwerer grenzberschreitender Straftaten vorzunehmen. Hierin sieht das Bundesverfassungsgericht eine Erweiterung der Zustndigkeiten der EU und fordert deshalb fr deutsche Zustimmungen die Wahrung des Gesetzvorbehalts aus Art. 23 Abs. 1 GG. Unabhngig von der Wahrung des hiesigen nationalen Gesetzesvorbehalts stellen die hiesigen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts jedoch eine fundamentale Einschrnkung fr zuknftige Vergemeinschaftungen dar. Das Bundesverfassungsgericht betont die Eigenstaatlichkeit der nationalen Mitgliedstaaten nicht nur in organisatorisch-formaler, sondern auch in kompetenziell-materialer Hinsicht, d. h. ein Mitgliedstaat darf auch im Zuge weiterer kompetenzieller Vergemeinschaftungen jedenfalls nicht die Hoheit ber grundlegende Angelegenheiten des staatlichen und

11 gesellschaftlichen Lebens verlieren, wrde damit doch die auch material zu messende Eigenstaatlichkeit der Mitgliedstaaten in identittsverletzender Weise berhrt. Ob diese sehr dezidierten Aussagen des BVerfG allerdings auf Dauer tragfhig sein werden, erscheint mir zweifelhaft. uerst eingehend setzt sich das Bundesverfassungsgericht mit dem Demokratieprinzip in der EU auseinander. Obwohl die Rolle und die Zustndigkeiten des Europischen Parlaments im Vertrag von Lissabon durchaus und deutlich verstrkt werden, gengen diese nderungen bzw. Weiterentwicklungen dem Bundesverfassungsgericht nicht, um bereits auf eine hinlngliche Wahrung des Demokratieprinzips im europischen Einigungsprozess zu schlieen. Das Europische Parlament ist verkrzt gesagt fr das Bundesverfassungsgericht kein demokratisch ausreichendes Legitimationsorgan; vor allem deshalb nicht, weil es nicht auf dem Prinzip der Wahlrechtsgleichheit aller Unionsbrger bzw. dem demokratischen Urprinzip des One-Man-One-Vote beruht. Bekanntlich werden die 750 Abgeordneten des Europischen Parlaments proportional auf die Mitgliedstaaten verteilt mit entsprechenden Hchstgrenzen fr die einzelnen Mitgliedstaaten. Daraus folgt, dass das demokratische Teilhaberecht der Unionsbrger, je nach Gre ihrer Staaten, auerordentlich unterschiedlich beschaffen ist, volle Gleichheit aller Unionsbrger also nicht besteht. Diese Regelung rechtfertigt sich politisch sicherlich unter dem Aspekt, dass die Mitgliedstaaten der EU auerordentlich unterschiedlich in ihrer Gre sind, weshalb bei einer festgesetzten Zahl von 750 Abgeordneten des Europischen Parlaments und bei Wahrung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit kleinere Staaten, wie Luxemburg, Malta usw., kaum eine Chance besen, auch nur einen einzigen Abgeordneten nach Straburg und Brssel zu entsenden. Der politische Kompromiss bzw. seine Notwendigkeit in dieser Frage ist also eindeutig. Aber dies ndert eben nichts daran, dass Demokratie Wahlrechtsgleichheit voraussetzt; und diese Voraussetzungen sieht das Bundesverfassungsgericht nach wie vor nur auf der Ebene der nationalen Parlamente und nicht auf der Ebene des Europischen Parlaments gewahrt. Mit Recht weist das Bundesverfassungsgericht darauf hin, dass es nach wie vor kein europisches Staatsvolk gibt, dass vielmehr und nach wie vor die Staatsvlker und der einzelnen auch Mitgliedsstaaten nebeneinander stehen demgem

12 unterschiedliche demokratische Legitimationen begrndet werden. Wir sprechen heute zwar vom Europa der Unionsbrger. Die Unionsbrgerschaft vermittelt aber noch lange keine Zugehrigkeit zu einem bergreifenden supranationalen europischen Staatsvolk und deshalb bemisst sich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ich denke mit Recht die demokratische Legitimation auch der EU und aller ihrer Zustndigkeiten unverndert bzw. vorrangig aus der Legitimation der nationalen Parlamente bzw. aus der Legitimation, die die EU ber die jeweiligen bertragungen von nationalen Hoheitsrechten auf die EU empfngt. Um diesem Grundsatz und diesem Demokratiegebot auch wirksam begegnen zu knnen, legt das Bundesverfassungsgericht so strenge Mastbe an vereinfachte Vertragsnderungsverfahren und an die Nutzung der sog. Brckenklausel an. Diese Verfahren sind smtlich exekutivischer Art (Entscheidungen im Europischen Rat oder im Rat), entwickeln im Verhltnis zu den nationalen Parlamenten aber dennoch kompetenzndernde oder kompetenzerweiternde Wirkungen. Folgerichtig fordert das Bundesverfassungsgericht in allen diesen Fllen die wirksame Beteiligung des Deutschen Bundestages bzw. des Bundesrates, d. h. ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 GG. Von Kritikern des Urteils des Bundesverfassungsgerichts wird demgegenber allerdings eingewandt, dass damit die Handlungsfhigkeit der EU bzw. ihrer Organe bermig eingeschrnkt werden knnte. Des Weiteren wird geltend gemacht, dass auch die Handlungsfhigkeit Deutschlands in den Organen der EU allzu sehr eingeschrnkt werden knnte. In der nationalen Diskussion um das nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts notwendig gewordene neue Begleitgesetz ber die Zustndigkeit von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der EU wurde einer teilweise gefordert, dass alle Beteiligungen Zustimmung bzw. oder Beteiligungsakte der Bundesregierung in den Organen der EU unter den Vorbehalt vorherigen parlamentarischen Ermchtigung gestellt werden mssten. Dabei wird vor allem auf das dnische Beispiel verwiesen, wo in dieser Weise seit langem so verfahren wird. Ein anderes Vorbild ist die Rechtslage in sterreich, wo ebenfalls eine sehr weitgehende Beteiligung des Parlaments gefordert wird eine Beteiligung, von der die sterreichische Bundesregierung in den Organen der EU nur dann abweichen darf, wenn zwingende auen- oder

13 integrationspolitische Grnde vorliegen. Nach meiner Auffassung muss hier abgewogen werden. Ich halte es nicht fr einen sinnvollen Weg, dem dnischen Beispiel zu folgen und die Bundesregierung an ein generelles imperatives Mandat in ihren Verhaltensweisen in den Organen der EU zu binden. Ein gewisses Ma an Flexibilitt gerade aus Grnden der Auenund Integrationspolitik muss der Bundesregierung verbleiben etwa nach dem Vorbild sterreichs. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit keine klaren Vorgaben gesetzt. Liest man das Urteil aber im Einzelnen, so wird deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht jedenfalls ein solches imperatives Mandat (Allzustndigkeit des Bundestages und Bundesrates) nicht fordert. Denn das Bundesverfassungsgericht betont durchaus und mit Recht die Europarechtsfreundlichkeit bzw. Integrationsoffenheit des Grundgesetzes und gibt damit auch flexibleren Regelungen durchaus Raum jedenfalls bis zur Grenze einer vertragsndernden Kompetenzerweiterung der EU. Hier liegt nach meiner Auffassung und vermutlich auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts der entscheidende unverndert Punkt. von der Die hoheitlichen Befugnisse sondern der EU sind nicht autonomer nationalen Qualitt, ausschlielich nationalen hier um

abgeleiteter Qualitt, abgeleitet aus den souvernen demokratischen Gestaltungsrechten sogenannte es beim Parlamente. Geht nationalen Die es Parlamente entscheiden ber die Vertragswerke der EU, d. h. das europische Vorbehalt der Primrrecht. notwendigen Zustndigkeitserweiterungen, ggf. nur um solche faktischer Art, verbleibt demokratischen Legitimation, in Deutschland also bei dem Gesetzesvorbehalt gem Art. 23 Abs. 1 GG. Geht es dagegen nicht um solche nderungen des Primrrechts bzw. um solche Kompetenznderungen zu Gunsten der EU, so verbleibt es bei der durchaus hinlnglichen exekutivischen Legitimation von Europischem Rat und Rat bzw. Kommission, bedrfen im Europischen Rat und Rat also die nationalen Vertreter (in unserem Falle die der Bundesregierung) keiner gesonderten oder vorherigen parlamentarischen Legitimation. Zusammengefasst: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts schafft nach meiner Auffassung sehr viel Klarheit und neue, zustzliche Rechtssicherheit, nicht nur fr den Vertrag von Lissabon und seine Umsetzung, sondern auch fr die weitere Entwicklung der EU. Das inzwischen recht verbreitet gewordene Wort vom Demokratiedefizit auf

14 Seiten der EU muss berwunden werden. Das gleiche gilt fr das ebenso hufig gebrauchte bzw. zunehmend ins allgemeinere Bewusstsein getretene Wort vom Exekutiv-Brokratismus in Brssel. Die Grnde fr solche kritischen Worte liegen meines Erachtens auf der Hand. Gerade in Brssel ist in der Vergangenheit nur allzu oft vergessen worden, dass man in seinen eigenen Zustndigkeiten auf Subsidiaritt verpflichtet ist und dass man vor allem in seiner eigenen demokratischen Legitimation nach wie vor und unverndert von den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten beitrgt, dann abhngt. hat sie Wenn einen die Entscheidung Beitrag sie auch nicht die nur des zur Bundesverfassungsgerichts hier zu den ntigen Bewusstseinsnderungen groen hat akzeptanzmigen und demokratischen Festigung des europischen Einigungsprozesses Fahrbahn gelenkt. geleistet, dann weiteren Perspektiven des europischen Einigungsprozesses auf eine richtige

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ANALYSE DES URTEILS DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS VOM 30.06.2009 ZUM LISSABON-VERTRAG


VON PROF. DR. ANNE LEVADE, EXPERTIN FR VERFASSUNGSUND EUROPARECHT AN DER UNIVERSITT PARIS EST, LEITERIN DES FORSCHUNGSZENTRUMS FR EUROPARECHT (CERCO-CDE), PARIS

Im Rahmen des (schwierigen) Ratifizierungsprozesses des LissabonVertrags darf das Urteil eines nationalen Verfassungsgerichts eines Mitgliedsstaates nicht unterschtzt werden. Dies gilt insbesondere fr den Karlsruher Richterspruch. Die Tatsache, dass das ausfhrliche und lange Urteil einige Monate nach den vorgetragenen Pldoyers verabschiedet wurde, deutet auf die Grndlichkeit hin, mit der sich die deutschen Verfassungsrichter dieser Entscheidung widmen mussten und gewidmet haben. Die eher verhaltene Resonanz in juristischen Kreisen insbesondere in Frankreich ist nicht zuletzt auf die Sommerpause zurckzufhren, die generell nicht fr Stellungnahmen bekannt ist. Medien und Politik aber haben dem Urteil viel Aufmerksamkeit geschenkt, und es ist davon auszugehen, dass sich in den nchsten Monaten und Jahren die Folgen dieses alles andere als banalen Urteils zeigen werden. Es ist unbestreitbar, dass das Urteil vom 30. Juni 2009 in drei Punkten von besonderer Bedeutung ist. Erstens ist es vor allem fr Deutschland bedeutend, wo es die Innenpolitik vor neue Herausforderungen gestellt hat. Denkt man an die aktive Rolle, die die Bundeskanzlerin Angela Merkel im Prozess gespielt hat, der sich ber das Jahr 2007 erstreckte und schlielich zum Abkommen ber einen neuen Vertrag fhrte, so ist es verwunderlich, dass diese nach Bekanntgabe des Urteils verkndete, der Lissabon-Vertrag habe ein neues wichtiges Hindernis berwunden. Angesichts der anstehenden Bundestagswahlen fgte sie hinzu, die Regierungsparteien wollten sich noch vor dem 27. September 2009 ber

16 die durch das Urteil erforderlichen nderungen einigen. Aus deutscher Sicht ist die Entscheidung der Richter somit von besonderer Bedeutung. Gleiches gilt mit Blick auf das Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags, rumt das Urteil vom 30. Juni 2009 doch Befrchtungen aus dem Weg, die mit den dem Gericht vorliegenden Klagen verbunden waren. Whrend Bundestag und Bundesrat am 24. April beziehungsweise am 23. Mai 2008 mit groer Mehrheit das Gesetz zur Ratifizierung des Vertrags sowie das Gesetz zur berarbeitung des Grundgesetzes und das Gesetz zur Ausweitung europischen endgltige und Verstrkung das der Befugnisse die des Parlaments ergab bis in das Fragen, sich durch zu Ratifizierung

verabschiedet hatten, beschloss Bundesprsident Horst Khler, die Ratifizierung solange verschieben, Bundesverfassungsgericht, bei dem mehrere Klagen eingereicht worden waren, sein Urteil verkndete. Am Tag der Urteilsverkndung fgte Andreas Vokuhle, Vizeprsident des Bundesverfassungsgerichts, hinzu, das Grundgesetz sage ja zu Lissabon, auf nationaler Ebene werde aber eine Strkung der parlamentarischen Integrationsverantwortung verlangt, und deutete insofern eine mglichst rasche Wiederaufnahme des Ratifizierungsverfahrens an. Das deutsche Parlament verabschiedete am 8. und 18. September 2009 die neuen Begleitgesetze, die es Bundesprsident Horst Khler erlaubten, den Vertrag endgltig zu ratifizieren. Dies gebot gleichzeitig Gerchten Einhalt, denen zufolge die Mitgliedsstaaten, deren Ratifizierung noch nicht vorlag, sich auf Deutschland htten berufen knnen, um das Inkrafttreten des Vertrags zu verzgern. Schlielich, und darin liegt ohne Zweifel seine Besonderheit, wirft das Urteil zahlreiche Fragen ber die Zukunft der Europischen Union auf, wie die hufig ungeschickten widersprchlichen und heftigen Reaktionen aus Politik und Medien zeigen. Die Vielzahl der Interpretationen, die das Urteil ausgelst hat, ist nicht verwunderlich, betrachtet man die Lnge seiner Ausfhrungen (421 Punkte). Jeder Leser knnte, indem er nur einen Teil der Urteilsbegrndung liest oder im Gedchtnis behlt, diese nach Belieben verstehen und darber diskutieren. Dennoch kann man sich ber das Vorgehen der Karlsruher Richter auf den ersten Blick wundern, denn neben der Beantwortung der gestellten Fragen urteilt Karlsruhe explizit auch ber die Konstruktion der EU und deren Mngel.

17 Dadurch, dass das Gericht auf Klagen eingeht, die zwar substantieller, aber dennoch klassischer Natur sind, und die unter anderem das demokratische Defizit der Union und den Verlust der Souvernitt durch den auf den Vertrag zurckgehenden Transfer von Kompetenzen bemngeln, scheint es ein Urteil auf mehreren Ebenen zu erlassen. Bezglich der in den Klagen aufgefhrten Texte besttigt das Gericht neben der Vereinbarkeit des Lissabon-Vertrags mit dem Grundgesetz auch die Verfassungsmigkeit des Gesetzes zur Ratifizierung, des Gesetzes zur nderung von Artikel 23, 45 und 93 GG sowie schlielich die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Ausweitung und Verstrkung der Befugnisse von Bundestag und Bundesrat zur Umsetzung der den nationalen Parlamenten durch den Lissabon-Vertrag zugestandenen Macht. Vor allem aber liefert das Gericht, ohne dass die Untersuchung der Klagen dies fordert, seine Analyse der Europischen Union, indem es zu deren Zustand und Zukunft sowie zur Frage nach den juristischen und verfassungsgemen Auswirkungen des weiteren europischen Einigungsprozesses auf Deutschland Stellung nimmt. Die Bedeutung der Urteilsbegrndung lsst keine Zweifel offen, da das Gericht ausdrcklich erklrt, der Vertrag sei nur unter den dargelegten Interpretationsvorbehalten mit dem Grundgesetz vereinbar. Das Urteil vom 30. Juni 2009 war somit (sehr) kurz zusammengefasst zwar weitestgehend vorhersehbar (I), es wirft jedoch ohne als solches beunruhigend zu sein mehrere Fragen auf (II).
I. EIN VORHERSEHBARES URTEIL

Die Aussage, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sei vorhersehbar gewesen, mag angesichts der ausgelsten Reaktionen berraschen. In drei Punkten jedoch zwngt sich diese Einschtzung auf. Das Urteil ist zunchst einmal bezglich seiner Antworten auf die Vereinbarkeit und die Verfassungsmigkeit der dem Gericht vorgelegten Texte wenig berraschend. Es war nicht davon auszugehen, dass die Karlsruher Richter den Lissabon-Vertrag fr verfassungswidrig erklren wrden. Natrlich sollte man einerseits die verheerenden politischen Folgen, die eine solche Lsung nach sich gezogen htte, nicht unbeachtet lassen. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass kein Verfassungsrichter eines

18 Mitgliedsstaats, Verfassung europische der ber muss, die Vereinbarkeit oder sich von Vertrgen auf der deren die

Gemeinschaft oder der Europischen Union mit der ihm unterstehenden befinden vorab fr nachtrglich und zeigt, Verfassungswidrigkeit geschlossen hat. Das Beispiel des Vertrags fr eine Verfassung auf spricht eine dass Verfassungsrichter bislang stets teilweise ber eine sehr komplexe Argumentation verfassungskonforme Interpretation geschlossen haben, sei es durch Anstoen einer Verfassungsnderung im Vorfeld oder durch das Hervorheben von vermittelnden Argumenten im Nachhinein. Des Weiteren sei darauf hingewiesen, dass Artikel 23 des Grundgesetzes sich, deutlicher noch als die Einigungsklauseln der Verfassungen anderer Mitgliedsstaaten, unter Vorbehalt bestimmter einzuhaltender Entwicklung Zweitens ist Bedingungen der Teilnahme Deutschlands dass an von sowie der einer des der Europischen des Union widmet, so zur

allgemeinen Integrationsklausel die Rede sein konnte. bezglich Gesetzes Ratifizierung Verfassungsgesetzes zur nderung der Artikel 23, 45 und 93 GG, die eng miteinander verbunden sind, die Vereinbarkeit mit den Regeln und Prinzipien des Grundgesetzes unter Vorbehalt der Auslegung der entsprechenden Verfgungen durch das Gericht sowie insbesondere der Absicht der Verfasser ebendieser Gesetze und des Vertrags anerkannt. Hier zeigt sich der Ansatz, dass die Natur der Union die Verfassungsmigkeit bedingt. Die Argumentation ist alles andere als innovativ, da das Gericht bereits insbesondere 1993 bei seinem Urteil ber den Vertrag von Maastricht erwogen hat, die Mitgliedsstaaten weiterhin Herren der Vertrge sein zu lassen, ihre Souvernitt nicht zu bedrohen. Drittens ist auch die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Ausweitung und Verstrkung der Befugnisse von Bundestag und Bundesrat zur Umsetzung Parlamenten der durch den Lissabon-Vertrag nicht den weiter einzelstaatlichen berraschend. anerkannten Befugnisse

Einerseits haben die neuen, den einzelstaatlichen Parlamenten durch den Lissabon-Vertrag zuerkannten Befugnisse in mehreren Staaten zu einer Verfassungsnderung gefhrt beispielsweise in Frankreich, nachdem der franzsische Verfassungsrat in seinem Urteil vom Dezember 2007 in diesem Punkt eine Unvereinbarkeit mit der franzsischen Verfassung feststellte. Andererseits sollte nicht vergessen werden, dass Deutschland

19 sich als erstes Land darum bemhte, sein Parlament in die europische Integration einzubinden. Bereits 1957 verabschiedete der Bundestag einen Antrag, durch den die Bundesregierung ihn ber gemeinschaftliche Beschlussentwrfe zu unterrichten hatte, whrend spter das Zustimmungsgesetz zur Einheitlichen Europischen Akte vorsah, die Befugnisse des Bundesrates zu erweitern. Bei der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht wurden diese Befugnisse verstrkt und im Grundgesetz verankert (Art. 23, 45 und 52). Dadurch zeigt sich, dass die Verletzung der Hauptvoraussetzungen fr die nationale Souvernitt nach dem Verstndnis der franzsischen Verfassungsrichter in Deutschland eher die Form einer Verletzung des Rechts eines jeden Brgers, durch die Wahl des Bundestags an der politischen Lenkung seines Landes teilzuhaben, annimmt. Streng genommen ist die Antwort der Karlsruher Richter auf die Klagen also keine berraschung. Auch wenn es nicht gleich ins Auge springt, muss darber hinaus doch gesagt werden, dass die Ausfhrungen, die das Gericht absichtlich ohne dass sie urteilsrelevant wren dem Zustand der Europischen Union und den Beziehungen zwischen der Europischen Union und der Bundesrepublik Deutschland widmet, nicht weiter berraschen. Zwei berlegungen bieten sich als Erklrung an. Einerseits hatten die Karlsruher Richter im Gegensatz zu vielen ihrer europischen Kollegen zuvor keine Gelegenheit, zum Vertrag ber die Verfassung Europas Stellung zu nehmen. Nachdem das Gericht Ende April 2006 von einem Abgeordneten mit einer Klage gegen das Gesetz vom Mai 2005, das die Ratifizierung des Vertrags gestattete, angerufen worden war, lie es am 1. November 2006 durch seinen Berichterstatter verknden, die Klage sei zwar zulssig, das Gericht knne aber kein Urteil fllen, solange die Diskussionen ber die Zukunft des Vertrags innerhalb der Union noch in vollem Gange seien. Nach eigenen Worten wolle das Gericht sich nicht in eine Position bringen, in der es aktiv an der Gestaltung des europischen Integrationsprozesses teilnimmt, da es mit seiner Zustndigkeit als Gericht letzter Instanz unvereinbar wre. Die Klagen zum Lissabon-Vertrag gaben den Karlsruher Richtern somit zum ersten Mal Gelegenheit, sich zum seit mehreren Jahren als Verankerung in der Verfassung der Europischen Union titulierten Prozess zu uern.

20 Whrend das Bundesverfassungsgericht sich in Schweigen hllte, haben andererseits die Verfassungsgerichte der anderen Mitgliedsstaaten in den letzten fnf Jahren ihre Rechtssprechung bezglich der Verhltnisse zwischen den einzelnen Gerichtshfen weiter entwickelt und verfeinert. Die Verankerung des Vorranggrundsatzes im Text beispielsweise, das der Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften bereits sehr frh besttigt und permanent bekrftigt hat, lie verschiedene Verfassungsgerichte zu dem Schluss kommen, die neue Verordnung sei mit ihrer Verfassungsordnung vereinbar. Neben der Lsung als solcher sind auch die Argumentationen von Bedeutung, da sie erstaunlich stark miteinander bereinstimmen und insofern zwar keinen Einfluss ausben, aber doch wenigstens eine Kohrenz der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung zeigen. Dadurch, dass die Verfassungsrichter die Verfassung als hchste Rechtsordnung im Inland und sich selbst als alleinige Wahrer und authentische Ausleger bekrftigt haben, haben sie die Existenz einer besonderen juristischen Ordnung in Europa anerkannt, deren Wahrer und Ausleger der Europische Gerichtshof ist. Daraus ergibt sich natrlich die Frage nach der Anordnung mehr oder der weniger Rechtsordnungen, identisch die die Die Verfassungsrichter beantworten.

Besonderheit der verfassungsrechtlich anerkannten Rechtsordnung und der Europischen Union zieht Anforderungen nach sich, deren Einhaltung demzufolge formuliert, verfassungsrechtlich so doch einen garantiert ist; dennoch besteht die weiterhin auf jeden Fall eine Grenze, die, wenn auch nicht immer gleich gemeinsamen Grundsatz impliziert: Wahrung der verfassungsrechtlichen Identitt eines Staates. Der Wunsch der Karlsruher Richter, in ihrem Urteil ber den LissabonVertrag die einmalige Gelegenheit, am Konzert der Verfassungsrichter und damit am Dialog mit dem Gerichtshof in Luxemburg teilzunehmen, nutzen zu wollen, ist somit fraglos und sowohl rechtmig als auch gerechtfertigt gleichwohl ist sie nicht berraschend. Schlielich war das Urteil vom 30. Juni 2009 vor dem Hintergrund und insbesondere bezglich des Transfers von Kompetenzen und des demokratischen Prinzips absehbar. Bei der Lektre des Richterspruchs entsteht der Eindruck des Dj-vu, so dass der berraschungseffekt sofern vorhanden weniger von den Schlussfolgerungen herrhrt, als vielmehr von der Feststellung, dass sich das Bundesverfassungsgericht seit dem Vertrag von Maastricht kaum weiterentwickelt hat.

21 Bei nherer Betrachtung werden zahlreiche hnlichkeiten zwischen dem Urteil vom 30. September 2009 und dem Urteil vom 12. Oktober 1993 deutlich, welches im brigen sechzehn Jahre spter immer noch hufig im neuen Urteil zitiert wird. In erster Linie hnelt sich die Darstellungsweise der Europischen Union. Als Verbund souverner Staaten stellt die Union den Grundsatz, demzufolge die Staaten Herren der Vertrge (Pkte. 150, 231, 235, 271, 298, 334) bleiben, nicht in Frage. Ein strukturelles Demokratiedefizit ist somit nicht das Problem, weil die Union weder ein Staat noch ein Staatenverbund Grundgesetzes, ist (Pkt. 271); der dagegen wre es inakzeptabel, politische insbesondere hinsichtlich der Forderungen aus Artikel 23 und 79.3 des wenn Kompetenzumfang, die Gestaltungsmacht und die selbstndige Willensbildung der Unionsorgane ein dem Bundesstaat entsprechendes Niveau erreichten (Pkt. 264). Die Argumentation erinnert stark an die Interpretationsvorbehalte, die das Gericht 1993 formulierte, als es darauf verwies, die deutschen Behrden mssten weder ein Urteil des Gerichtshofs, wenn dieses einen zu groen Interpretationsspielraum hinsichtlich der Kompetenzen der Gemeinschaft oder der Union zuliee, noch eine gegen die Prinzipen aus Artikel 79 GG verstoende Gemeinschaftsurkunde einhalten. Hier zeigen sich wieder die gleichen Grenzen der Beteiligung Deutschlands an der Europischen Union. Zweitens hneln sich die verfassungsrechtlichen Grundlagen, die den Ausfhrungen zu Grunde liegen. Wie bereits 1993 drehen sie sich auch 2009 in erster Linie um Artikel 79.3; Artikel 1 und 20 sind eine natrliche Ergnzung, denn auf sie wird in Ersterem verwiesen. Indem das Gericht eine in seiner vorherigen Rechtsprechung eingefhrte Argumentation ausdehnt, rumt es noch ausdrcklicher als vorher, aber dennoch nicht berraschend, dem demokratischen Prinzip eine Sonderstellung ein, indem es davon ausgeht, dass der unantastbare Kerngehalt des Grundgesetzes Merkmale eines besonderen Demokratiekonzepts in sich trgt, das sowohl positiv als auch negativ durch die Mngel der Europischen Union definiert wird. Daraus folgert das Gericht, dass das Recht auf freie und gleiche Teilnahme an der Bestimmung der ffentlichen Gewalt im Grundsatz der Menschenwrde verankert ist (Pkt. 211), dem bekanntermaen der Europische Gerichtshof selbst einen Sonderstatus im Grundgesetz zugestanden hat (Entscheidung Omega).

22 Infolgedessen ist das Bundesverfassungsgericht der Ansicht, es obliege ihm, flagrante Verste der Kompetenzverteilung zu kontrollieren und zu kritisieren, sofern diese nicht die ausdrckliche Zustimmung der deutschen Abgeordneten haben und weist darauf hin, dass es zu diesem Zweck die Ultra-Vires-Kontrolle verwendet (Pkt. 240). Es rumt ein, dies knne dazu fhren, dass Gemeinschaftsund Unionsrecht fr unanwendbar erklrt werden (Pkt. 241). Eine nicht gebilligte Ausweitung der Kompetenzen der Union wre insofern angesichts des strukturellen Demokratiedefizits der Union verfassungswidrig (Pkt. 262 und 264), da das nationale Parlament einziger Garant des juristisch vorrangigen demokratischen Prinzips ist (Pkt. 274). Erinnert man sich an die Urteile des Bundesverfassungsgerichts ber die Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen (1995), ber den gemeinsamen Bananenmarkt (1996) und den Europischen Haftbefehl (2005), ist der Richterspruch vom 30. September 2009 nicht berraschend, da er die bereits mehrmals formulierte Androhung besttigt, sich im Namen der nationalen Demokratie Rechtsakten der Gemeinschaft zu widersetzen, sofern diese ber die vertraglich festgelegten Kompetenzen hinausgehen. Hier wird somit das Verstndnis des Gerichts von der verfassungsrechtlichen Identitt Deutschlands definiert. Absehbar war das Urteil vom 30. September 2009 also, es sollte dennoch nicht banalisiert werden. Zwar ist zutreffend, dass das Bundesverfassungsgericht beschlossen hat, die vorherige Rechtsprechung zu bercksichtigen, es ist jedoch unbestritten, dass seine Argumentation deutlich von derjenigen der anderen europischen Verfassungsrichter abweicht. Auch wenn es nicht darum geht, sich fr eine Einheitlichkeit oder Harmonisierung der Jurisprudenzen auszusprechen, so lsst sich nicht verbergen, dass die exzessive Besonderheit, die gleichwohl keinen Grund zur Besorgnis darstellt, eine Reihe von Fragen aufwirft.
II. EIN URTEIL, DAS FRAGEN AUFWIRFT

Das Ausma der Reaktionen, die seit seiner Verffentlichung folgten, spiegelt die Bedeutung wider, die ihm zukommt. Wie auch immer es ausgelegt wurde, das Urteil kndigt mgliche Entwicklungen an und wirft insbesondere drei Fragen auf.

23 Zunchst, und dies war mit Recht die erste Reaktion, warf das Urteil die Frage nach der anschlieenden Ratifizierung des Vertrags von Lissabon in Deutschland auf. Es ist dennoch kaum ntig, sich zu lange damit aufzuhalten, da unabhngig davon, dass die Hindernisse zu dem Zeitpunkt, als diese Zeilen geschrieben wurden, bereits aus dem Weg gerumt worden waren die Frage gegenber der Analyse ab initio nicht standhalten konnte. Zunchst einmal kann das Urteil die endgltige Ratifizierung nicht verhindern, da weder die Vereinbarkeit des Lissabon-Vertrags mit dem Grundgesetz noch die Verfassungsmigkeit des Gesetzes zur Ratifikation in Frage gestellt werden. Zweitens stand auer Zweifel, dass es zu einem Einvernehmen kommen wrde, da die Grnde fr die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes ber die Befugnisse des Parlaments klar identifiziert sind. Einzig konnte vielleicht noch bezweifelt werden, ob das berarbeitete Gesetz neue Klagen nach sich zieht; heute kann man ruhigen Gewissens davon ausgehen, dass diese Sorge gegenstandslos ist. Darber hinaus muss man ber die Konsequenzen nachdenken, die eine solche Entscheidung in den drei Mitgliedsstaaten mit sich bringen kann, die den Vertrag von Lissabon noch nicht ratifiziert haben. Das Urteil wurde, und wird auch bestimmt in Zukunft, von Euroskeptikern bernommen werden, genauso kann es aber auch von den Befrwortern des Vertrags genutzt werden. Es lsst sich nicht leugnen, dass die von den deutschen Verfassungsrichtern formulierten Vorbehalte als schlechtes Omen fr das irische Referendum am 2. Oktober 2009 gehandelt wurden; es ist unsicher, ob ihre Wirkung als entscheidend bewertet werden kann. Gleichzeitig fllt es schwer, einen urschlichen Zusammenhang zwischen dem Urteil vom 30. Juni 2009 und der neuen Klage zum Vertrag herzustellen, die dem tschechischen Verfassungsgericht vorliegt. Weiterhin kann niemand gewhrleisten, dass der polnische Prsident sein Versprechen, die Ratifizierungsurkunde zu unterzeichnen, halten wird, wenn die Iren dem ber Vertrag die zustimmen. Es liee sich in aller aber Ausfhrlichkeit Wahrscheinlichkeiten diskutieren,

ehrlicherweise muss man anerkennen, dass der Karlsruher Richterspruch der Ratifizierung des Lissabon-Vertrags in Deutschland nicht im Wege steht und somit auch generell nicht als Auslser einer neuen Blockade betrachtet werden kann.

24 Dagegen ist eine dritte, heikle berlegung ernst zu nehmen, die sich mit der Wahrnehmung des Karlsruher Urteils von den nationalen Gerichten einerseits, wie auch vom Gerichtshof der Europischen Gemeinschaft in Luxemburg andererseits beschftigt. Da es sich um eine Prognose handelt, muss sie mit Vorsicht behandelt werden und solange keine Rechtsprechung existiert muss man sich die Reaktionen, die dieses Urteil wahrscheinlich mit sich bringen wird, gedanklich vorstellen. Die Hoffnung, dass die deutsche Rechtsprechung durch die nationalen Verfassungsrichter denn, man geht positivere davon aus, Reaktionen dass die erfhrt als durch die den ja Gerichtshof, ist legitim. Eine Garantie hierfr gibt es jedoch nicht es sei Verfassungsrichter, verfassungsgem fr die Sicherheit der Verfassung zustndig sind, dazu neigen, rein nationale Konzepte zu bevorzugen. Ebenso ist davon auszugehen, dass der Gerichtshof es sei denn, er will den Karlsruher Richtern den Krieg erklren ein Mittel findet, um den Dialog aufrechtzuerhalten, sei es durch eine nderung des Wortlauts der Verstndigung zwischen der verfassungsgemen Identitt und den existenziellen Ansprchen der Union. Dennoch knnte der Mangel an Flexibilitt, von dem das Karlsruher Gericht mit seinem Urteil Zeugnis macht auch wenn er vielleicht grer erscheint als er tatschlich ist den Dialog erschweren. Diesen Punkt sollte man nher untersuchen. Erstens muss, ohne knftige Urteile vorwegzugreifen, die auf kurze Sicht jedenfalls nicht eintreten werden, darauf hingewiesen werden, dass das Bundesverfassungsgericht zu einer antagonistischen Beziehung zwischen Nationalstaat und Europischer Union zurckzukehren scheint. Es ist fragwrdig, ob Artikel 23 GG auf Dauer als echte Integrationsklausel dargestellt werden kann, von der manchmal zu Unrecht behauptet wurde, sie mache eine Verfassungsnderung zur Vorbereitung der Ratifizierung eines neuen europischen Vertrags berflssig. Mit anderen Worten: Geht man davon aus, dass das Urteil vom 30. Juni 2009 eine Verhrtung der Position des Bundesverfassungsgerichts darstellt, muss man sich fragen, ob sie konjunktureller Art ist oder ob sie sich als strukturelle Verhrtung erweisen kann. Zum Zweiten ist es auch wenn es rechtlich korrekt ist, zu behaupten, dass es sich bei den Kompetenzen der Union lediglich um Zuweisungskompetenzen handelt umso besorgniserregender, dass das

25 Gericht diese Feststellung mit der verfassungsgemen Identitt in Verbindung bringt, die es zu verteidigen hat. Wenn die Verfassungsrichter die Einhaltung aufgrund muss der ihre verfassungsgemen Verwendung Identitt nicht gefhrden wollen, mglichst abschreckend

genutzt werden. Als unantastbare Grenze gedacht, die die Europische Union respektieren muss und, wie in den Vertrgen festgeschrieben, auch respektieren will , soll sie nur in dem unwahrscheinlichen Falle przisiert und ihr Inhalt identifiziert werden, dass diese Grenzen tatschlich berschritten werden. Dadurch, dass das Gericht durch Vorgreifen und ber das Grundgesetz hinausgehend die deutsche verfassungsgeme Identitt identifiziert, hebt es einen zwar mglichen, aber unwahrscheinlichen Konflikt hervor. Mehr noch erweckt das Gericht durch seine unntig strikte Definition des demokratischen Prinzips den Eindruck, Deutschland htte in diesem Punkt eine berechtigte Sonderstellung, welche es von der Union, aber mglicherweise auch von den anderen Mitgliedsstaaten unterscheidet. Fgt man hinzu, dass die in Artikel 1 GG aufgefhrte bedeutet, Verbindung implizit zwischen und Demokratie und der Wrdeprinzip unumgnglich

Proportionalittskontrolle zu entsagen, tritt das Konfliktpotential, das der Richterspruch in sich birgt, deutlich zutage. Bedenken wir einmal die konkreten Folgen. Indem das Gericht der Union vorwirft, sich nicht an die Formel One-man-one-vote zu halten, die im Namen des Wrdeprinzips als einzige der Demokratie Form gibt, spricht es den europischen Institutionen dauerhaft beziehungsweise endgltig jegliche demokratische Tauglichkeit ab, auer fr die berreprsentation der bevlkerungsreichsten Mitgliedsstaaten, wogegen die kleineren Lnder weniger oder gar nicht reprsentiert werden. Wie ist es im brigen zu rechtfertigen, dass ein Staat im Namen seiner eigenen Identitt ein Grundprinzip der Europischen Union in Frage stellt, unter der Voraussetzung, dass er gleichzeitig gem der Vertrge, deren Fassung auf den Lissabon-Vertrag zurckgeht, Wert der Union (Art. 2 EUV), Beitrittsbedingungen eines Staates (Art. 49 EUV) und Grndung der Funktionsweise der Union (Art. 10 EUV) ist? Wie soll zudem der Gerichtshof seine Omega-Entscheidung anwenden, wenn Deutschland als mehr oder besser demokratisch einzustufen ist als die anderen Mitgliedsstaaten, es sei denn, man lsst zu, dass jeder Staat seine eigene

26 Definition von Demokratie haben kann, wodurch sich jedoch die

gemeinsamen Werte auf den Anschein reduzieren! Wie man sieht, ist da das Bessere des Guten Feind ist das Risiko gro, dass die lobenswerte Genauigkeit des Bundesverfassungsgerichts das Urteil letztendlich in eine Sackgasse gefhrt hat. Denkt man an die zunehmenden gegenseitigen Einflsse so ist zwischen ein den verfassungsrechtlichen Rechtsprechungen, gegenseitiges

berbieten zu frchten, da es jedem Verfassungsrichter am Herzen liegt, die Vorzge seiner Verfassung zu betonen. Da man ja nicht immer mit dem Schlimmsten rechnen mchte, mchte man hoffen, dass die Richter aufmerksame und vorsichtige Leser des Gerichts sind, dass sie es sich nicht zu einfach machen und hierin weniger ein Damoklesschwert sehen, das ber der Union hngt, oder einen Warnschuss auf ihren Dialog vermuten, als vielmehr den bermigen Enthusiasmus einer verfassungsgemen Rechtsprechung erkennen, der es am Herzen liegt, folgenden Auftrag zu erfllen, den sie sich zueigen gemacht hat: die Verantwortung fr die und Grenzen Wahrung der der verfassungsrechtlichen Integrationsermchtigung

unverfgbaren Verfassungsidentitt. (Pkt. 336).

bersetzung: Kerstin Spenner

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ANALYSE DE LA DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE ALLEMANDE DU 30 JUIN 2009 RELATIVE AU TRAITE DE LISBONNE
PAR RUPERT SCHOLZ, JURISTE, ANCIEN MINISTRE FEDERAL ALLEMAND DE LA DEFENSE, BERLIN

La Cour constitutionnelle fdrale (ci-aprs CCF), par sa dcision relative la constitutionnalit du trait de Lisbonne du 30 juin 2009 (publie notamment dans la NJW 2009, p.2267 sq.), a rendu une dcision fondamentale dont limportance dpasse sans doute largement le seul domaine du droit constitutionnel allemand ou la seule question de la position de lAllemagne dans lUnion europenne. La CCF a certes jug que le trait de Lisbonne tait en soi conforme la Constitution allemande, mais elle a dans le mme temps mis toute une srie de rserves dinterprtation tendant restreindre la porte de cette dclaration de conformit. Cest dailleurs dans ce contexte quelle a estim que la loi fdrale daccompagnement prvue (Begleitgesetz) rglant les modalits de participation du Bundesrat et du Bundestag au processus dcisionnel de lUnion europenne tait contraire la Loi fondamentale, en raison de la faiblesse des mcanismes juridiques visant assurer le respect de la dmocratie. Le juge constitutionnel a alors exig le vote dune nouvelle loi daccompagnement qui renforce les droits du Bundestag et du Bundesrat dans un sens bien plus conforme au principe dmocratique national, conditionnant ainsi la fin du processus de ratification du trait de Lisbonne par lAllemagne ladoption pralable de cette nouvelle loi daccompagnement. Cela signifie quen pratique, lAllemagne ne pouvait pas en ltat achever la ratification du trait de Lisbonne. Le Bundestag et le Bundesrat ont cependant prvu, durant la pause estivale, cest--dire en septembre, dlaborer et dadopter cette loi afin que le trait de Lisbonne puisse tre dfinitivement ratifi avant les lections lgislatives du 27 septembre 2009. Le Bundestag a vot cette loi le 8 septembre 2009 (il sagit en ralit dune nouvelle version

28 de la loi sur la coopration du gouvernement fdral et du Bundestag dans les affaires de lUnion europenne EUZBBG et de la loi sur la coopration du gouvernement fdral et des Lnder dans les affaires de lUnion europenne EUZBLG auxquelles sajoute une nouvelle loi sur la prise en compte de la responsabilit du Bundestag et du Bundestag dans lintgration europenne neues IntVG)1. La dcision de la CCF a suscit en Allemagne des ractions politiques contrastes. Nombreux sont ceux qui lont accueillie favorablement car elle renforce le lien entre le processus dintgration europenne et le principe dmocratique, tendant ainsi limiter le pouvoir bureaucratique des administrations europennes (exekutivische Brokratien) de Bruxelles en exigeant delles plus de retenue dans lexercice de leurs comptences et surtout plus de transparence. En outre, la CCF a clairement indiqu que tant que la Loi fondamentale tait en vigueur, aucun tat fdral europen ne pourra merger avec la participation de lAllemagne, ce qui revient rendre impossible la cration dun tat fdral supranational qui supprimerait la souverainet de la Rpublique fdrale dAllemagne. Cest essentiellement sur ces dclarations de la CCF que se concentrent les critiques de ceux qui estiment que la dcision prise par les juges de Karlsruhe va constituer un vritable obstacle la poursuite du processus dintgration europenne et quelle conduit surtout conditionner, apparemment tort, le rve traditionnel, et partag par beaucoup, dun tat fdral europen ladoption pralable dune nouvelle constitution. Cest par exemple la critique formule par Alfred Grosser qui a exprim son regret de voir que lAllemagne, aprs avoir t le moteur du processus de construction europenne, ne pourra dsormais plus assumer ce rle. Pour ma part, jaurais pourtant tendance approuver la dcision prise par la Cour constitutionnelle fdrale car elle garantit dabord plus de scurit et de clart juridiques, et surtout une plus grande lgitimit dmocratique aux actes communautaires dans la poursuite du processus dunification de lEurope.

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1 Ndt: La loi a t ensuite vote 10 jours plus tard par le Bundesrat, le Prsident fdral Horst Khler ayant finalement sign le trait de Lisbonne le 25 septembre 2009 et ainsi clos le processus de ratification par lAllemagne.

29 Par le pass dj, la jurisprudence de la CCF relative lintgration europenne Communaut a t extrmement un importante de pour le processus des droits dunification de lEurope. Cest ainsi que la CCF a exig trs tt de la europenne niveau protection fondamentaux comparable celui garanti par la Loi fondamentale, acceptant uniquement cette condition de renoncer contrler les actes communautaires et leur compatibilit avec les droits fondamentaux nationaux (voir la jurisprudence dite Solange , BVerfGE 37, 271 sq. et 73, 339 sq.). Dans sa dcision relative au trait de Maastricht (voir BVerfGE 89, 155 sq.), la CCF a clairement indiqu que ni la Communaut europenne, ni lUnion europenne ne disposent de la souverainet et de lautonomie dun tat et quelles ne constituent pas un tat fdral, mme si elles sont plus quune simple confdration dtats. Cest dans ce sens que dans sa dcision Maastricht , la CCF a qualifi lUnion europenne de communaut dtats (Staatenverbund), visant dsigner en cela un ensemble qui, certes, va au-del de la simple confdration dtats (Staatenbund) sans pour autant encore atteindre le statut dun tat fdral indpendant (Bundestaat). Cette jurisprudence a une porte dpassant trs largement les frontires de lAllemagne. Le concept de communaut dtats a entre-temps intgr la terminologie constitutionnelle de nombreux tats membres de lUnion europenne. La rcente dcision de la CCF relative au trait de Lisbonne pourrait connatre, selon moi, un sort similaire. Le cadre juridique de la dcision de la Cour est fourni par larticle 23 de la Loi fondamentale portant sur lintgration europenne. Cette disposition justifie tout dabord lexigence constitutionnelle irrvocable et obligatoire visant ltablissement dune Europe unie . En second lieu, larticle 23 de la Loi fondamentale exige que la structure juridique de lUnion europenne respecte les principes fdratifs, sociaux, d'tat de droit et de dmocratie , ainsi que le principe de subsidiarit et quelle garantisse une protection des droits fondamentaux substantiellement comparable celle de la Loi fondamentale. Cest uniquement cette condition que ltat fdral (Bund) peut, sur la base dune loi approuve par le Bundesrat, transfrer lUnion europenne des droits de souverainet . En troisime lieu, larticle 23 de la Loi fondamentale indique que les normes relevant du droit communautaire primaire doivent respecter les limites de larticle 79 alina 2 de la Loi fondamentale

30 (majorit des deux tiers du Bundestag et du Bundesrat requise pour toute rvision constitutionnelle) et de larticle 79 alina 3 (aucun abandon des principes fondamentaux de protection de la dignit de la personne humaine conformment larticle 1er de la Loi fondamentale, aucun abandon des principes de dmocratie, dtat de droit et dtat social ou absence de remise en cause de la structure fdrale de ltat allemand). Enfin, larticle 23 de la Loi fondamentale rgle en dtail les droits de participation du Bundestag et du Bundesrat dans les affaires intressant lUnion europenne . Cette disposition de la Constitution constitue le fondement juridique de la dcision de la CCF relative au trait de Lisbonne et cest prcisment sur ce fondement que la CCF sest appuye pour livrer son analyse de la constitutionnalit du trait de Lisbonne et de la future volution de lUnion europenne. La CCF ritre tout dabord le constat dj formul dans sa dcision sur le trait de Maastricht : lUnion europenne ne constitue pas un tat souverain, la souverainet continuant relever des seuls tats membres de lUnion europenne. LUE dispose uniquement de droits souverains (Hoheitsrechte) qui lui ont t attribus sur la base des traits europens pralablement ratifis par les Parlements nationaux. Cela signifie surtout que lUnion europenne ne jouit pas de la comptence de la comptence (Kompetenz-Kompetenz). Cest au contraire, linstar de ce qui figure dailleurs dans le trait sur la Communaut europenne (TCE) et dans le trait sur lUnion europenne (TUE), le principe dattribution qui prvaut. Selon la CCF, ces diffrents principes doivent tre compris de faon extrmement stricte et limite. La souverainet de la Rpublique fdrale dAllemagne justifie la garantie dune identit tatique quaucune mesure ou volution du processus dunification europenne ne peut altrer. Cest uniquement et exclusivement dans le cadre des comptences qui lui sont attribues par le trait sur l'Union europenne et le trait sur la Communaut europenne (dsormais appel trait sur le fonctionnement de l'Union europenne) que lUE est autorise agir. Le principe de subsidiarit joue cet gard un rle tout fait particulier. Toutefois, jusqu prsent, les dcisions de la Cour de Justice des Communauts

31 europennes (ci-aprs CJCE2) relatives aux ventuels dpassements de comptences de lUE nont accord quun faible rle au principe de subsidiarit. chaque fois que sest pose la question de dterminer lexistence ou la porte dun acte communautaire prcis, la CJCE a gnralement tranch en faveur de lUnion europenne. Le trait de Lisbonne maintient la comptence de la CJCE en matire de contrle du respect du principe de subsidiarit par les actes communautaires. Or, le protocole sur lapplication du principe de subsidiarit, annex au trait de Lisbonne, prvoit dsormais que les Parlements nationaux disposent du droit de former un recours devant la juridiction communautaire afin de dnoncer la violation du principe de subsidiarit. Ceci constitue indniablement un progrs capital, qui demeure nanmoins insuffisant aux yeux de la CCF. Celle-ci affirme dans sa dcision quil sera dsormais galement possible den appeler sa juridiction dans lhypothse dune atteinte au principe de subsidiarit. Ceci vise les cas o, faute davoir respect le principe de subsidiarit, lUE aurait agi au-del des comptences qui lui sont confies, son intervention portant ainsi atteinte aux principes de rpartition des comptences prvus par les traits. Par consquent, partir du moment o la CCF considrera que des actes communautaires violent le principe de subsidiarit, elle pourra en dcider linapplicabilit en Allemagne. Il sagit l dune affirmation tout fait tonnante qui pourrait entraner de vritables conflits entre la jurisprudence de la CCF et celle de la CJCE. Par ailleurs, il me semble possible desprer que le danger que la CCF puisse prendre de telles dcisions incitera la juridiction communautaire veiller plus strictement au respect par lUnion europenne du principe de subsidiarit. Par le pass, la CJCE a dj su ragir efficacement et avec succs de telles rserves exprimes dans la jurisprudence de la CCF, ainsi quelle la prouv propos de la protection des droits fondamentaux. Comme chacun sait, le droit communautaire ne disposait pas de base juridique crite protgeant les droits fondamentaux. la suite de la jurisprudence Solange de la CCF mentionne prcdemment, qui exigeait la prsence au niveau europen de tels droits, la CJCE a rapidement ragi

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Ndt: Depuis lentre en vigueur du trait de Lisbonne le 1er dcembre 2009, on parle de Cour de justice de lUnion europenne (CJUE).

32 en dveloppant par sa jurisprudence une protection efficace des droits fondamentaux nettement des citoyens par europens. de Cette la protection Charte des ressort droits renforce lexistence

fondamentaux, qui est intgre au trait de Lisbonne, ce qui est selon nous trs positif. La CCF ne se satisfait cependant pas de ce renforcement du principe de subsidiarit. Au contraire, la Cour de Karlsruhe va mme jusqu admettre que dans le cas o laction de lUnion europenne viendrait excder les comptences qui lui ont t attribues, en plus du recours possible devant la CJCE, les justiciables allemands pourraient dsormais galement se tourner vers elle. Cest avec une attention toute particulire que la CCF a examin les dispositions du trait de Lisbonne qui prsentent le danger implicite de permettre lUE dtendre indment ses comptences. Ceci vaut avant tout pour la procdure simplifie de rvision du trait (voir par exemple larticle 48 alina 6 du TUE de Lisbonne). Aux termes de la dcision de la CCF, lapprobation de la Rpublique fdrale dAllemagne dans le cadre de cette procdure de rvision simplifie des traits ncessitera une loi nationale dhabilitation conformment larticle 23 de la Loi fondamentale, la seule approbation des reprsentants allemands au Conseil ntant pas suffisante. Il en va de mme pour la clause dite passerelle de larticle 48 alina 7 du TUE de Lisbonne qui autorise que, dans certains cas, alors que le Conseil europen doit en principe statuer l'unanimit, le vote pourra nanmoins se faire la majorit qualifie ou selon la procdure lgislative ordinaire. La CCF estime l encore que ces procdures impliquent une rvision des traits quil convient dapprcier la lumire de larticle 23 de la Loi fondamentale. Ceci signifie, en toute logique, que cette rvision ne pourra tre ratifie par lAllemagne que sur la base dune habilitation lgislative, conformment larticle 23 de la Loi fondamentale. Par consquent, le reprsentant du gouvernement allemand au Conseil europen ne pourra approuver une telle rvision du droit primaire de lUnion europenne, ralise en application dune de ces dispositions contenues dans ces clauses passerelles du trait, qu la condition que le Bundestag et le Bundesrat aient au pralable donn leur accord. Pour la CCF, ceci vaut galement pour les clauses dites de flexibilit de larticle 352 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE), car celles-ci

33 peuvent conduire, au moins dans les faits, certaines extensions de comptence en faveur de lUnion europenne. Concernant les attributions de lUnion, la CCF exige enfin que certains domaines de comptences continuent relever des comptences dtenues prioritairement par les tats membres, pour viter que leur identit propre ou leur souverainet ne soit menace. Ceci vaut surtout pour certaines questions fondamentales relevant de la coopration judiciaire en matire civile et pnale, des relations conomiques extrieures, de la dfense commune ou des questions sociales et culturelles. La CCF renvoie par exemple la possibilit de recourir la procdure dhabilitation dynamique indtermine (dynamische Blankettermchtigung), prvue larticle 83 alina 1 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, en vertu de laquelle il peut tre dcid dtendre le catalogue en des infractions des transfrontalires de la particulirement graves fonction dveloppements

criminalit . La CCF voit l une possible extension des comptences de lUnion et exige par consquent que lapprobation de lAllemagne soit soumise au respect de la rserve lgislative prvue par larticle 23 alina 1 de la Loi fondamentale. Indpendamment du respect des rserves lgislatives, ces affirmations de la CCF constituent une restriction fondamentale toute nouvelle communautarisation. Le juge constitutionnel allemand ninsiste pas simplement sur la souverainet des tats membres au sens formel et organisationnel (organisatorischformal), mais galement au sens substantiel et au vu de leurs comptences (kompetenziell-material). Autrement dit, les prochains transferts de comptences qui interviendront au profit de lUnion europenne ne pourront avoir pour effet de dpossder les tats membres de leur souverainet dans des domaines fondamentaux de la vie tatique et socitale (staatliches und gesellschaftliches Leben). Cela violerait sinon lidentit des tats membres dont la souverainet doit galement tre apprcie en fonction de critres matriels. Toutefois, il est selon moi peu probable que ces affirmations trs engages de la CCF puissent tre tenables long terme. La Cour constitutionnelle fdrale a expos de manire particulirement approfondie ses rflexions sur le principe dmocratique dans lUnion europenne. Bien que le rle et les comptences du Parlement europen, dans le trait de Lisbonne, soient clairement et fortement renforcs, ces

34 modifications ou ces avances nont pas suffi la CCF pour quelle puisse en conclure que le principe dmocratique tait suffisamment garanti au niveau de lUnion europenne. Pour la CCF, le Parlement europen nest pas en rsum un organe garantissant suffisamment la lgitimit dmocratique des actes communautaires. En effet, la CCF estime que llection au Parlement europen ne repose pas sur le principe de lgalit du droit de vote de tous les citoyens europen, galit qui correspond au principe dmocratique originel du Un homme, une voix . Comme on le sait, les 750 dputs europens sont rpartis de faon proportionnelle entre les tats-membres cette rgle prvoyant un seuil maximal de dputs pour chaque tat. Il sensuit que le droit des citoyens europens de participer au processus dmocratique varie de faon tout fait significative selon la taille des tats : par consquent, il ny a pas dgalit parfaite entre les citoyens europens. Compte tenu des importantes diffrences de taille entre les tats membres, cette rgle se justifie certainement dun point de vue politique. Si le nombre de dputs europens navait pas t pralablement fix 750, les petits tats comme le Luxembourg ou Malte auraient eu peu de chances denvoyer ne serait-ce quun seul dput Strasbourg ou Bruxelles si la rgle de lgalit du droit de vote avait d tre respecte. Le compromis politique, voire sa ncessit, dans ce cas, parat donc devoir simposer. Mais ceci ne change cependant rien au fait que la dmocratie suppose lgalit du droit de vote. Or, pour la CCF, si cette condition est garantie au niveau des Parlements nationaux, ce nest en revanche pas le cas au niveau du Parlement europen. La CCF considre, juste titre, quil nexiste toujours pas de peuple europen mais quau contraire, les peuples des diffrents tats membres continuent de coexister les uns ct des autres, et quen consquence, ceci implique quexistent diffrentes sources de lgitimation dmocratique. On parle certes aujourdhui dune Europe des citoyens de lUnion . Mais cette citoyennet europenne est encore loin de permettre de crer une appartenance un peuple europen et supranational qui puisse englober lensemble des populations des tats membres. Cest la raison pour laquelle la CCF considre selon moi, juste titre que la lgitimation dmocratique de lUE et de ses comptences doit, aujourdhui encore, tre prioritairement mesure sur la base de la lgitimation des Parlements nationaux et sur la lgitimation

35 dont lUnion dispose suite aux transferts de comptences nationales son profit. Afin de pouvoir mettre en uvre ce principe et garantir efficacement cette exigence dmocratique, la CCF a donc fix des conditions particulirement strictes au recours aux procdures simplifies de rvision des traits et lutilisation des clauses dites passerelles . Ces procdures sont certes entirement confies aux mains de lexcutif (dcision du Conseil europen ou du Conseil des Ministres), mais, ,par rapport aux Parlements nationaux, elles ont nanmoins pour consquence de modifier ou dtendre les comptences de lUnion europenne. En toute logique, la CCF exige que la participation du Bundestag ou du Bundesrat soit rellement garantie dans tous ces cas de figure et impose ladoption dune loi au sens de larticle 23 alina 1 de la Loi fondamentale. Il est toutefois reproch cette dcision de la CCF de rduire de faon excessive la capacit daction de lUnion europenne et de ses organes. En outre, il est fait valoir que la capacit daction de lAllemagne dans les organes communautaires pourrait en tre dautant limite. Dans le dbat allemand autour de la nouvelle loi daccompagnement portant sur la participation du Bundestag et du Bundesrat aux affaires europennes, rendue ncessaire suite la dcision de la CCF, il a notamment t exig que toutes les participations, ou plus exactement, toutes les dcisions formelles du gouvernement fdral adoptes dans le cadre des organes communautaires soient prises sous rserve de lapprobation pralable du Parlement allemand ou dune habilitation lgislative. Il est alors essentiellement fait rfrence au cas du Danemark o une telle procdure existe dj depuis longtemps. Un autre exemple est fourni par lAutriche o est galement prvue une participation trs importante du Parlement dont le Gouvernement ne peut saffranchir quen cas de raisons imprieuses lies lintgration europenne ou la politique trangre . Il est important, selon moi, de bien peser les avantages et les inconvnients de telles procdures. Il ne me semble pas recommand de suivre lexemple danois et de lier le gouvernement fdral un mandat impratif et gnral quant aux positions quil sera amen adopter dans le cadre des organes europens. Il convient en effet de laisser au gouvernement fdral un certain degr de flexibilit pour des raisons justement lies la politique trangre et aux ncessits de lintgration

36 linstar de ce qui se passe en Autriche. Les juges de la CCF nont cet gard exprim aucune exigence particulire. Mais une lecture attentive de la dcision de la CCF permet cependant daffirmer que les juges de Karlsruhe nexigent nullement linstauration dun tel mandat impratif (comptence gnrale du Bundestag et du Bundesrat). Car la CCF insiste tout particulirement et juste titre sur louverture (Integrationsoffenheit) et la rceptivit (Europafreundlichkeit) de la Loi fondamentale vis--vis du processus dintgration europenne, ce qui implique la reconnaissance dune marge de manuvre dans le pouvoir dcisionnel reconnu au gouvernement allemand marge qui sarrte cependant l o commence une extension des comptences de lUE qui conduirait une rvision des traits. Cest ici que rside, selon moi et sans doute aussi selon la CCF elle-mme, llment capital. Les attributions souveraines de lUnion ne sont toujours pas autonomes, mais sont exclusivement drives des droits dmocratiques souverains des Parlements nationaux. Les Parlements nationaux dcident des bases conventionnelles de lUnion europenne, cest--dire quils dcident du droit primaire de lUnion europenne. Si la question porte sur lextension, ne serait-ce que factuelle, des comptences de lUnion, il convient de respecter la rserve de lgitimation dmocratique nationale ncessaire. Comme on la vu, en droit allemand, ceci renvoie la rserve lgislative prvue lalina premier de larticle 23 de la Loi fondamentale. Si la question pose nimplique pas de telles modifications du droit primaire de lUnion europenne ou quelle ne conduit pas une modification des comptences au profit de lUnion europenne, on reste alors dans le cadre de la lgitimation, tout fait suffisant, du Conseil europen, du Conseil des ministres ou de la Commission. Les reprsentants nationaux prsents au Conseil europen ou au Conseil des ministres (dans le cas allemand, le gouvernement fdral) nont ds lors pas besoin dune lgitimation parlementaire pralable ou spcifique. En rsum : la dcision de la CCF apporte, selon moi, beaucoup de clart et une scurit juridique nouvelle et complmentaire, pas seulement pour le trait de Lisbonne et pour sa mise en uvre mais galement pour lvolution future de lUnion europenne. Le dsormais fameux dficit dmocratique de lUnion doit tre combl. Ceci vaut galement pour ce que lon tend dsigner de plus en plus souvent sous le nom de bureaucratisme excutif de Bruxelles. Les raisons qui conduisent

37 lapparition de telles expressions critiques sont videntes. Cest

prcisment Bruxelles quon a eu de plus en plus souvent tendance oublier que les comptences sexercent au niveau europen sous rserve de respecter le principe de subsidiarit et que la lgitimation dmocratique propre laction de lUE continue de dcouler de la lgitimation dmocratique des Parlements nationaux. Si la dcision de la CCF aide cette ncessaire prise de conscience, elle aura non seulement contribu de faon importante lacceptation et la consolidation du processus dintgration europenne, mais elle aura galement russi mettre sur la bonne voie les futures perspectives offertes par le processus dintgration europenne. Traduction : Yoan Vilain

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ANALYSE DE LA DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE ALLEMANDE DU 30 JUIN 2009 RELATIVE AU TRAITE DE LISBONNE
PAR ANNE LEVADE, PROFESSEUR EN DROIT CONSTITUTIONNEL ET EN DROIT COMMUNAUTAIRE A LUNIVERSITE PARIS-EST, DIRECTRICE DU CENTRE DE RECHERCHES COMMUNAUTAIRES (CERCO-CDE), PARIS

Dans le contexte - difficile - du processus de ratification du trait de Lisbonne, il nest pas de dcision dune cour constitutionnelle nationale dun Etat membre relative au trait qui puisse tre considre comme anodine ; sans nul doute, celle de la Cour de Karlsruhe lest-elle moins que tout autre. Longue et argumente, elle est intervenue plusieurs mois aprs que les plaidoiries avaient t prononces, prouvant, si besoin tait, le soin que les juges constitutionnels allemands ont d - et entendu - y apporter. Si son cho dans la doctrine juridique, notamment franaise, demeure, en ltat, limit, cest sans doute que la trve estivale nest gure propice aux commentaires. Mdias et politiques lont, en revanche, abondamment relaye et il y a fort parier que les mois - voire les annes - venir devraient permettre de mesurer pleinement lapport et les consquences dune dcision qui na rien de banal. Il nest, en effet, gure contestable que, trois gards au moins, la dcision du 30 juin 2009 devrait avoir une rsonnance particulire. Ainsi en est-il, tout dabord et au premier chef, en Allemagne mme, o elle fait cho des enjeux de politique interne. Si lon songe au rle actif que joua la Chancelire Angela Merkel dans le processus qui permit, tout au long de lanne 2007, daboutir un accord sur un nouveau trait, on ne peut stonner que celle-ci ait, peine la dcision connue, dclar que le trait de Lisbonne a[vait] franchi un nouvel obstacle important . Echances lectorales nationales obligent, elle ajoutait que les partis au pouvoir comptaient se mettre daccord sur les amnagements requis par

40 la dcision avant les lections lgislatives du 27 septembre 2009. Du point de vue strictement de lAllemagne, la dcision revt donc dj une singulire importance. De mme en va-t-il, ensuite, dans la perspective de lentre en vigueur du trait de Lisbonne, puisque la dcision du 30 juin 2009 lve lhypothque quemportaient les plaintes dposes devant la Cour. En effet, alors que le Bundestag et le Bundesrat avaient, respectivement les 24 avril et 23 mai 2008, adopt une trs large majorit la loi autorisant la ratification du trait - ainsi que la loi de rvision de la Loi fondamentale et la loi tendant et renforant les pouvoirs du Parlement sur les questions europennes que la ratification rendait ncessaires - le Prsident fdral fit le choix de diffrer la ratification dfinitive le temps que la Cour constitutionnelle, saisie de plusieurs plaintes, rende sa dcision. Le jour mme de sa publication, le vice-prsident de la Cour constitutionnelle, Andreas Vosskuhle, jugeait utile de prciser que la Constitution dit oui au trait de Lisbonne mais exige au niveau national un renforcement de la responsabilit du Parlement en matire dintgration . Il laissait ainsi bien augurer dune reprise de la procdure de ratification dans les meilleurs dlais. Les 8 et 18 septembre 2009, le Parlement allemand a adopt les nouvelles lois daccompagnement qui ont permis au Prsident Khler denfin ratifier dfinitivement le trait. Il a ainsi mis un terme la rumeur selon laquelle les Etats membres dont la ratification nest pas encore acquise pourraient arguer du cas allemand pour retarder encore lentre en vigueur du trait. Enfin, et l sans doute rside pour lessentiel son originalit, la dcision emporte nombre dinterrogations quant lavenir de lUnion. En attestent les ractions politiques et mdiatiques quelle a suscites qui, souvent maladroites, furent la fois contradictoires et violentes. Sans doute, la longueur des dveloppements (421 points) nest-elle pas trangre la multiplicit des interprtations auxquelles la dcision a donn lieu, chacun pouvant, en ne lisant ou retenant quune part de la motivation, comprendre et argumenter dans le sens quil entend. Il nen demeure pas moins que la dmarche des juges de Karlsruhe peut, de prime abord, tonner en ce que, au-del des questions souleves, le jugement porte explicitement sur la nature - et les lacunes - de la construction europenne.

41 Rpondant des saisines certes substantielles, mais classiques, qui invoquaient, entre autres, le dficit dmocratique de lUnion et la perte de souverainet conscutive aux nouveaux transferts de comptences rsultant du trait, la Cour semble rendre un jugement plusieurs entres. Ainsi, concernant les textes viss par les requtes, conclut-elle, tout dabord, la compatibilit du trait de Lisbonne avec la Loi fondamentale, ensuite, la constitutionnalit de la loi autorisant la ratification ainsi que de la loi constitutionnelle modifiant les articles 23, 45 et 93 de la Loi fondamentale, et enfin, linconstitutionnalit de la loi sur lextension et le renforcement des pouvoirs du Bundestag et du Bundesrat en vue de mettre en uvre les pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le dispositif du trait de Lisbonne. Mais surtout, et sans que lexamen des requtes ne limpose, elle livre son analyse de lUnion europenne, prenant position sur sa nature et son avenir ainsi que sur ce que pourrait entraner pour Allemagne, dun point de vue juridique et constitutionnel, la poursuite de lintgration europenne. Limportance de largumentation ne fait aucun doute, la Cour prenant soin de prciser que la compatibilit du trait avec la Loi fondamentale est acquise sous les rserves dinterprtation quelle formule. Ainsi brivement - et trop succinctement - rsume, la dcision du 30 juin 2009 tait sans doute assez largement prvisible (I) ; il nen demeure pas moins que, sans tre proprement parler inquitante, elle suscite plusieurs interrogations (II).
I. UNE DECISION PREVISIBLE

Il peut surprendre daffirmer que la solution retenue par la Cour constitutionnelle allemande tait prvisible, tant furent vives les ractions quelle entrana. Pourtant, trois gards au moins, le constat semble devoir simposer. Gure surprenante, tout dabord, est la rponse aux questions de la compatibilit et de la constitutionnalit des textes soumis la Cour. Concernant, en premier lieu, le trait de Lisbonne lui-mme, il tait peu probable que les juges de Karlsruhe concluent son incompatibilit avec la Loi fondamentale. On ne saurait videmment, dune part, ngliger les consquences politiques dsastreuses quaurait entranes une telle solution. Il nest dailleurs pas inutile de rappeler que jamais aucun juge

42 constitutionnel dun Etat membre appel statuer, a priori ou a posteriori, sur la compatibilit de lun des traits communautaires ou sur lUnion europenne avec la Constitution dont il est le gardien, na conclu leur simple incompatibilit. Lexemple du trait tablissant une Constitution pour lEurope est, cet gard, loquent qui montre que, ftce au prix dun raisonnement parfois complexe, les juges constitutionnels ont toujours su trouver une interprtation permettant de conclure la compatibilit, soit que sollicits a priori ils aient incit une rvision de la Constitution, soit que saisis a posteriori ils aient mis en lumire les arguments favorables une conciliation. On ajoutera, dautre part, que larticle 23 de la Loi fondamentale, plus clairement encore que les clauses dintgration prsentes dans plusieurs autres constitutions dEtats membres, consacre, sous rserve que soient respectes certaines conditions, la participation de lAllemagne au dveloppement de lUnion europenne , au point que lon a pu parler de clause gnrale dintgration. Concernant, en deuxime lieu, la loi autorisant la ratification ainsi que de la loi constitutionnelle modifiant les articles 23, 45 et 93 de la Loi fondamentale, qui sont, videmment, troitement lies lune lautre, leur conformit aux rgles et principes de la Loi fondamentale est reconnue sous rserve de linterprtation que donne la Cour des dispositions en cause et, tout particulirement, de lintention des auteurs des dites lois ainsi que de ceux du trait. O lon voit poindre lide que la nature de lUnion est une des conditions de la constitutionnalit. Le raisonnement nest pas, loin sen faut, novateur, la Cour ayant dj, et tout particulirement loccasion de sa dcision de 1993 relative au trait de Maastricht, considr que tant que les Etats demeuraient les matres des traits , leur souverainet ne saurait tre menace. En troisime lieu, linconstitutionnalit de la loi relative aux pouvoirs sur lextension et le renforcement des pouvoirs du Bundestag et du Bundesrat en vue de mettre en uvre les pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le dispositif du trait de Lisbonne nest pas davantage surprenante. Dune part, les nouveaux pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le trait de Lisbonne ont, dans plusieurs Etats, donn lieu une rvision constitutionnelle ; cela a t le cas en France, par exemple, aprs que le Conseil constitutionnel franais avait constat, par une dcision de dcembre 2007, quil y avait, sur ce point,

43 incompatibilit avec la Constitution franaise. Dautre part, on ne peut oublier que, prcurseur, lAllemagne fut le tout premier Etat se proccuper dassocier son Parlement la construction europenne. Ainsi, ds 1957, le Bundestag adoptait une rsolution imposant au gouvernement fdral de le tenir inform des projets de dcisions communautaires, tandis que, plus tard, la loi dapprobation de lActe unique europen prvoyait daccrotre les pouvoirs du Bundesrat. A loccasion de la ratification du trait de Maastricht, ces pouvoirs furent renforcs et consacrs dans la Loi fondamentale (art. 23, 45 et 52). Ce que le juge constitutionnel franais qualifie datteintes aux conditions essentielles la souverainet nationale prend ainsi plus particulirement en Allemagne la forme datteintes au droit de chaque citoyen de participer par llection du Parlement national la direction politique de son pays . Strictement entendue, la rponse de la Cour de Karlsruhe aux plaintes dposes devant elle nest donc pas rellement une surprise. Ensuite, et bien que le constat soit moins immdiatement vident, on doit reconnatre que ne sont pas davantage surprenants les dveloppements que la Cour consacre, dlibrment et sans quils soient indispensables au jugement, la nature de lUnion ainsi quaux relations entre lUnion et la Rpublique fdrale dAllemagne. Deux sries de raisons semblent de nature lexpliquer. Dune part, la diffrence de bon nombre de ses homologues europens, la Cour de Karlsruhe na pas eu loccasion de prendre position sur le trait tablissant une Constitution pour lEurope. En effet, saisie fin avril 2006, par un dput, dune plainte contre la loi de mai 2005 autorisant la ratification du trait, la Cour avait fait savoir, le 1er novembre 2006 par la voix de son rapporteur que, bien que la plainte soit sans doute recevable, elle ne pouvait rendre de dcision tant que les dbats sur lavenir du trait taient en cours dans lUnion. Selon ses propres termes, elle entendait ainsi ne pas se mettre dans une position o elle participerait activement dfinir le processus constitutionnel europen, ce qui serait incompatible avec sa comptence de statuer en dernier instance . Les plaintes relatives au trait de Lisbonne offraient donc ainsi pour la premire fois aux juges de Karlsruhe la possibilit de sexprimer sur ce que, depuis plusieurs annes, on a coutume de qualifier de processus de constitutionnalisation de lUnion europenne.

44 Dautre part, et alors mme que la Cour allemande simposait le mutisme, les juges constitutionnels des autres Etats membres ont, tout au long des cinq dernires annes, considrablement dvelopp et affin leurs jurisprudences relatives aux relations entre ordres juridiques. Ainsi, par exemple, la conscration textuelle du principe de primaut, que la Cour de justice des Communauts avait trs tt affirm et constamment raffirm, amena-t-elle plusieurs Cours constitutionnelles ragir, toutes concluant la compatibilit de la disposition nouvelle avec leur ordre constitutionnel. Au-del mme de la solution, les raisonnements tout particulirement importent dans la mesure o, tonnamment convergents, ils rvlent sinon une influence, du moins une concordance, des jurisprudences constitutionnelles. Raffirmant que la Constitution est au sommet de lordre juridique interne et quils en sont les uniques gardiens et interprtes authentiques, les juges constitutionnels ont ainsi reconnu lexistence dun ordre juridique spcifique europen dont la Cour de justice est interprte et gardien. De l dcoule naturellement la question de larticulation des ordres juridiques laquelle les juges constitutionnels apportent, peu ou la prou, une rponse de lordre identique. juridique Constitutionnellement accepte, spcificit

communautaire et de lUnion europenne emporte des exigences dont le respect est, par voie de consquence, constitutionnellement garanti ; toutefois et en toute hypothse, demeure une limite qui, dfaut dtre identiquement formule, relve dun unique esprit : le respect de lidentit constitutionnelle nationale de lEtat. Que la Cour de Karlsruhe ait vu dans sa dcision sur le trait de Lisbonne loccasion de participer au concert des juges constitutionnels et, par l mme, au dialogue avec la Cour de Luxembourg ne fait gure de doute et apparat, pour tout dire, lgitime autant que justifi ; en cela aussi, elle relevait indiscutablement du prvisible. Prvisible enfin, la dcision du 30 juin 2009 ltait encore sur le fond et, tout particulirement, quant aux dveloppements relatifs aux transferts de comptences et au principe dmocratique. On ne peut nier, en effet, que la lecture du jugement donne une nette impression de dj-vu, au point que si surprise on devait prouver, elle tiendrait moins aux conclusions dgages quau constat que, depuis le trait de Maastricht, la Cour constitutionnelle allemande na en dfinitive gure volu.

45 En effet, y regarder de prs, nombreuses sont les similitudes entre la dcision du 30 juin 2009 et celle du 12 octobre 1993, qui, seize ans plus tard, est dailleurs plusieurs fois cite. Similitude, en premier lieu, dans la manire de prsenter lUnion europenne. Conue comme une Union dEtats souverains, lUnion ne remet pas en cause lide selon laquelle les Etats demeurent les matres des traits (pts. 150, 231, 235, 271, 298, 334). Structurel, le dficit dmocratique de lUnion nest donc pas problmatique puisque lUnion nest pas un Etat, ni mme une fdration (pt. 271) ; il deviendrait en revanche inacceptable, notamment au regard des exigences des articles 23 et 79.3 de la Loi fondamentale, si les transferts de comptences, la libert daction politique et lautonomie de volont des institutions de lUnion devaient atteindre un niveau comparable celui dun Etat fdral (pt. 264). Le raisonnement est proche de celui que la Cour tenait en 1993 lorsque, formulant dimportantes rserves dinterprtation, elle affirmait que les autorits allemandes navaient pas respecter une dcision de la Cour de justice qui donnerait une interprtation trop extensive des comptences de la Communaut ou de lUnion, non plus quun acte communautaire portant atteinte aux principes de larticle 79 de la Loi fondamentale. O lon voit que sont raffirmes les mmes limites la participation de lAllemagne lUnion europenne. Similitude, en second lieu, quant aux fondements constitutionnels du raisonnement. Larticle 79.3 de la Loi fondamentale constitue videmment, en 2009 comme en 1993, le pivot du raisonnement ; les articles 1 et 20 en sont le complment naturel puisquils sont par lui tous deux viss. Prolongeant un raisonnement initi dans sa jurisprudence antrieure, la Cour fait de manire plus explicite quauparavant, mais sans que cela doive tonner pour autant, une place part au principe dmocratique, considrant que participe du noyau dur indrogeable de la Loi fondamentale une conception spcifique de la dmocratie, dfinie en positif autant quen ngatif par renvoi ce que lUnion europenne nest pas. La Cour en dduit que le droit de libre et gale participation la dtermination de lautorit publique trouve son fondement dans le principe de dignit (pt. 211) dont on sait que la Cour de justice ellemme a admis que la Loi fondamentale lui reconnaissait un statut particulier (jurisprudence Omega). Ds lors, la Cour constitutionnelle

46 estime quil lui incombe de contrler et censurer les violations flagrantes de rpartition des comptences ds lors que celles-ci nauraient pas t explicitement consenties par les parlementaires allemands et indique quelle usera, cet effet, du contrle ultra vires (pt. 240). Elle admet quil puisse en rsulter que le droit communautaire et de lUnion ne soit pas appliqu (pt. 241). Toute extension des comptences de lUnion non consentie serait donc inconstitutionnelle compte tenu du dficit dmocratique structurel de lUnion (pt. 262 et 264), le Parlement national tant seul garant du principe dmocratique juridiquement prminent (pt. 274). Quiconque se souvient des dcisions de la Cour constitutionnelle relatives la directive Tlvision sans frontire (1995), au march commun des bananes (1996) ou au mandat darrt europen (2005), ne saurait stonner de celle du 30 juin 2009, en ce quelle confirme la menace plusieurs fois formule de sopposer au nom de la dmocratie nationale des actes communautaires qui excderaient les comptences que la Communaut tient des traits. O lon voit formule ce que la Cour semble considrer comme lidentit constitutionnelle de lAllemagne. Prvisible, la dcision du 30 juin 2009 ne saurait, par l mme, tre banalise. Car sil est vrai que la Cour constitutionnelle allemande a choisi de sinscrire dans la ligne de sa jurisprudence antrieure, il nest gure contestable que son raisonnement diffre assez sensiblement des argumentations dveloppes par les autres juges constitutionnels europens. Sil nest pas question de plaider en faveur dune uniformit, ni mme dune harmonisation, des jurisprudences, on ne peut occulter que lexcessive singularit, sans tre tout fait inquitante, est source dinterrogations.
II. UNE DECISION PORTEUSE DINTERROGATIONS

Lampleur des ractions que suscita la dcision ds sa publication montre assez limportance quelle revt. Quelles quaient t les interprtations, la dcision a t perue comme annonciatrice de possibles volutions ; elle est surtout la source de trois sries dinterrogations. Tout dabord, et ce fut lgitimement la premire raction, la dcision posait la question de la ratification dfinitive du trait de Lisbonne par

47 lAllemagne. Il nest gure besoin de sy attarder puisque,

indpendamment du fait que les obstacles sont - lheure o sont crites ces lignes - effectivement levs, linterrogation ne rsistait gure, ab initio, lanalyse. En effet, en premier lieu, ni la compatibilit du trait de Lisbonne avec la Loi fondamentale, ni la constitutionnalit de la loi autorisant sa ratification ntant remise en cause, le jugement ne pouvait empcher la ratification dfinitive. En second lieu, les motifs dinconstitutionnalit de la loi relative aux pouvoirs du Parlement tant clairement identifis, il ne faisait gure de doute quun accord pourrait tre trouv. Tout au plus pouvait-on redouter que la loi remanie donne lieu une nouvelle plainte ; il nest pas draisonnable de penser que cette crainte mme est aujourdhui sans objet. Ensuite, on ne peut viter de sinterroger sur les consquences que peut avoir une telle dcision dans les trois Etats membres qui nont, en ltat, pas encore ratifi le trait. Sans doute dj la dcision a-t-elle t - et sera-t-elle - reprise par les eurosceptiques , mais elle peut ltre tout autant pas les dfenseurs du trait. On ne peut nier que les rserves formules par le juge constitutionnel allemand ont t interprtes comme de mauvais augure pour le rfrendum irlandais du 2 octobre 2009 ; il nest pas certain que leur incidence puisse tre juge comme dterminante. De mme, on aurait peine dmontrer quil y a un lien de cause effet entre la dcision du 30 juin et la nouvelle saisine dont la Cour tchque a fait lobjet en vue de contester, une fois encore, le trait. De mme encore, nul ne peut assurer que le Prsident polonais tiendra son engagement de signer lacte de ratification si le trait devait tre approuv par le peuple irlandais. On pourrait longuement argumenter sur les probabilits, mais lhonntet impose de reconnatre que le jugement de la Cour de Karlsruhe, en ne faisant en dfinitive nullement obstacle la ratification allemande, ne peut tre considr comme source dun nouveau blocage. En revanche, dlicate autant que srieuse, une troisime srie dinterrogations porte enfin sur la rception de la dcision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe par les juges constitutionnels nationaux, dune part, et par la Cour de justice de Luxembourg, dautre part. Evidemment prospective, on ne peut y rpondre quavec prudence et,

48 dans lattente de jurisprudences venir, tenter dimaginer les ractions que ce jugement est susceptible de susciter. On pourrait lgitimement escompter que les juges nationaux feront meilleur accueil la jurisprudence allemande que la Cour de justice. Toutefois, on ne peut lassurer sauf considrer que constitutionnellement investies de la garantie de la constitution, les juridictions constitutionnelles seraient naturellement enclines toujours privilgier des conceptions strictement nationales. De mme, il y a fort parier que la Cour de justice, sauf dclarer la guerre la Cour de Karlsruhe, trouvera le moyen de maintenir le dialogue quitte moduler les termes de la conciliation entre identit constitutionnelle et exigences existentielles de lUnion. Il nen demeure pas moins que la rigidit dont la Cour de Karlsruhe fait preuve dans sa dcision, ft-elle plus apparente que relle, nest pas de nature faciliter la poursuite du dialogue. Cest sur ce point que lon voudrait principalement sattarder. En premier lieu, et sans prjuger de ce que pourraient tre de futures dcisions qui, en toute hypothse, ninterviendront pas brve chance, on ne peut manquer de relever que la Cour de Karlsruhe semble revenir une conception antagoniste des rapports entre Etat et Union europenne. Ainsi peut-on douter que larticle 23 de la Loi fondamentale puisse tre durablement prsent comme une vritable clause gnrale dintgration, dont on disait parfois tort quelle rendrait mme inutile toute rvision constitutionnelle pralable la ratification dun nouveau trait europen. En dautres termes, si lon admet que la dcision du 30 juin 2009 manifeste un durcissement de la position de la Cour constitutionnelle, on doit se demander si celui-ci est purement conjoncturel ou pourrait savrer structurel. En second lieu, sil est juridiquement exact autant quincontestable de dire que les comptences de lUnion ne sont que des comptences dattribution, il est plus inquitant que la Cour mette ce constat en relation avec la substance de lidentit constitutionnelle quelle est en charge de dfendre. Si le respect d lidentit constitutionnelle est, videmment et par nature, ce que les juges constitutionnels ne peuvent laisser mettre en pril, son utilisation doit autant que possible demeurer de lordre de la dissuasion. Conue comme une limite infranchissable que lUnion europenne se doit - et, comme le stipulent les traits, simpose -

49 de respecter, elle na vocation tre substantialise - et son contenu identifi - que dans lhypothse peu probable o le dpassement des limites serait avr. En identifiant, par anticipation et au-del des termes de la Loi fondamentale, ce qui relve de lidentit constitutionnelle allemande, la Cour met en vidence les termes dun conflit qui, possible, nest en aucun cas probable. Plus encore, par la dfinition trs - et inutilement - stricte quelle donne du principe dmocratique, la Cour laisse penser que lAllemagne aurait, cet gard, une spcificit avre, qui la distinguerait de lUnion mais aussi peut-tre des autres Etats membres. Si lon ajoute que lier dmocratie et principe de dignit tel qunonc larticle 1 de la Loi fondamentale, revient renoncer implicitement, mais invitablement, tout contrle de proportionnalit, on mesure mieux encore le potentiel conflictuel que porte en elle la solution de la Cour. Que lon songe un instant aux consquences concrtes. En faisant reproche lUnion de ne pas rpondre ladage un homme, une voix qui, au nom du principe de dignit serait seul susceptible de donner corps la dmocratie, la Cour dnie durablement, voire dfinitivement, aux institutions europennes toute aptitude dmocratique, sauf plaider en faveur dune surreprsentation des Etats membres les plus peupls tandis que les moins peupls seraient peu ou pas reprsents. Par ailleurs, comment admettre quun Etat revendique au titre de son identit propre un caractre qui fonde lUnion tout entire, tant entendu quil est la fois, aux termes des traits dans leur version issue du trait de Lisbonne, valeur de lUnion (art. 2 TUE), condition ladhsion dun Etat (art. 49 TUE) et fondement du fonctionnement de lUnion (art. 10 TUE). De mme encore, sauf accepter que chaque Etat puisse donner sa propre dfinition de la dmocratie, rduisant ainsi la communaut de valeurs lapparence, comment imaginer que la Cour de justice puisse, le cas chant, faire application de sa jurisprudence Omega sans admettre que lAllemagne puisse tre plus ou mieux dmocratique que les autres Etats membres ! On laura compris, le risque est grand que, le mieux tant lennemi du bien, la louable rigueur de la Cour lait conduite limpasse. Si lon songe aux influences croises de plus en plus frquentes entre jurisprudences constitutionnelles, on peut mme craindre une surenchre, chaque juge

50 constitutionnel ayant cur de rvler ce que sa Constitution porte en elle de meilleur. Parce que le pire nest jamais certain, on veut croire que les juges seront des lecteurs attentifs et prudents de la Cour et que, ne cdant pas la facilit, ils y verront moins une pe de Damocls suspendue au-dessus de lUnion ou un coup de semonce leur dialogue, mais bien plutt la marque de lexcessif enthousiasme dune juridiction constitutionnelle ayant cur de remplir la mission quelle dfinit comme sienne : la responsabilit des limites lhabilitation constitutionnelle lintgration et la sauvegarde de lidentit constitutionnelle inalinable (pt. 336).

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ANHNGE - ANNEXES
AUSZUG AUS DER REGIERUNGSERKLRUNG VON BUNDESKANZLERIN ANGELA MERKEL AM 17. DEZEMBER 2009 IM DEUTSCHEN BUNDESTAG QUELLE: CDU-BUNDESGESCHFTSSTELLE

Meine Damen und Herren, mit dem Vertrag von Lissabon sind wir auch, was die Bedeutung der nationalen Parlamente in der Europapolitik und damit natrlich auch die Bedeutung des Deutschen Bundestages angeht, in einer neuen ra angekommen. haben wir Nach auch dem die Urteil des Bundesverfassungsgerichtes innerstaatlichen

Informations- und Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat deutlich gestrkt. Es ist nun noch sichtbarer, als das frher schon der Fall war: Der Deutsche Bundestag trgt eine besondere Verantwortung fr die Zusammenarbeit in Europa. Er soll wachsam verfolgen, ob die Organe der Europischen Union die Prinzipien der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit wirklich achten. Notfalls hat er zu widersprechen. Ohne Zweifel ist das eine Aufgabe, deren Bedeutung man gar nicht hoch genug einschtzen kann. Die Bundesregierung sagt Ihnen, liebe Kolleginnen und Kollegen, bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe jede Untersttzung zu. Der Deutsche Bundestag wird aber noch mehr leisten mssen: ber die Subsidiarittsprfung hinaus wird er sich strker als frher mit den laufenden europischen Gesetzesvorhaben auseinanderzusetzen haben und darber debattieren mssen. Erst dann knnen die Brgerinnen und Brger Europa besser verstehen. Dann - davon bin ich berzeugt - kann es auch gelingen, Europa transparenter zu machen; denn wenn der Bundestag Europas Politik zu seinem Thema macht, erhht er auch die Legitimitt deutscher Europapolitik. Ich will das hier ausdrcklich sagen. Wenn der Bundestag klar Stellung bezieht, dann untersttzt er auch die deutsche Verhandlungsposition in Brssel. ber wichtige Gesetzesvorhaben in Brssel muss auch hier in diesem Hause intensiver

52 als vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages debattiert werden. Das gilt selbstverstndlich auch fr die Themen, die am 10. und 11. Dezember 2009 im Europischen Rat verhandelt wurden, gerade auch fr die Fragen hinsichtlich der Erweiterung der Europischen Union. Hier haben wir als Bundesregierung Der Europische Rat strkere hat Unterrichtungspflichten dass die Aufnahme und von Mitwirkungsmglichkeiten des Bundestages gesetzlich verankert. angekndigt, Beitrittsverhandlungen mit Island und mit Mazedonien im nchsten Jahr auf der Tagesordnung stehen wird. Die Frage, welche Lnder zur Europischen Union gehren sollen, betrifft alle Brgerinnen und Brger. Das muss sich auch in unseren Debatten widerspiegeln, und ich denke, das wird es auch tun.

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EXTRAIT DE LA DECLARATION DE GOUVERNEMENT DE LA CHANCELIERE ANGELA MERKEL FAITE LE 17 DECEMBRE 2009 DEVANT LE BUNDESTAG SOURCE : SIEGE FEDERAL DE LA CDU

Mesdames et Messieurs, avec le trait de Lisbonne, nous sommes aussi entrs dans une nouvelle re, pour ce qui est du poids des Parlements nationaux dans la politique europenne et donc, bien sr, le poids du Bundestag allemand. Aprs la dcision de la Cour constitutionnelle fdrale allemande, nous avons clairement renforc les droits nationaux de participation et dinformation du Bundestag et du Bundesrat. Cest encore plus clair maintenant que ce ne ltait avant : le Bundestag allemand porte une responsabilit particulire en matire de coopration en Europe. Il doit veiller attentivement ce que les organes de lUnion europenne respectent scrupuleusement les principes de subsidiarit et de proportionnalit. Au besoin, il se doit de protester. On ne mesure sans doute pas toute limportance de cette tche. Chers collgues, dans lexercice de cette fonction, le gouvernement fdral vous assure de tout son soutien. Cependant, le Bundestag allemand va devoir simpliquer davantage encore. Au-del du contrle de la subsidiarit, il va devoir se pencher plus attentivement que par le pass sur les projets de loi europens qui devront faire lobjet de dbats. Cest seulement cette condition que les citoyennes et les citoyens pourront mieux comprendre lEurope. Il sera alors galement possible jen suis persuade de rendre lEurope plus transparente car, si le Bundestag sintresse la politique de lUnion europenne, il accrot aussi la lgitimit de la politique europenne allemande. Je tiens le dire ici de manire explicite. Si le Bundestag prend clairement position, il soutient aussi la position allemande dans les ngociations Bruxelles. Ici, au Bundestag, les projets de loi importants prpars Bruxelles doivent faire lobjet de dbats plus intenses encore quavant lentre en vigueur du trait de

54 Lisbonne. Cela vaut naturellement aussi pour les thmes abords les 10 et 11 dcembre 2009, lors du Conseil europen, ainsi que pour les questions relatives llargissement de lUnion europenne. Dans ce domaine, en tant que gouvernement fdral, nous avons inscrit dans la loi le devoir dinformer davantage le Bundestag ainsi que ses possibilits de participation. Le Conseil europen a annonc que louverture des ngociations dadhsion avec lIslande et la Macdoine sera lordre du jour lanne prochaine. La question de savoir quels pays doivent appartenir lUnion europenne concerne toutes les citoyennes et tous les citoyens. Cela doit aussi se reflter dans nos dbats et je pense que cela sera le cas. Traduction : Cline Caro/Mathilde Durand

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ARTIKEL 23 DES GRUNDGESETZES FR DIE BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND ZUR EUROPISCHEN UNION QUELLE: DEUTSCHER BUNDESTAG3

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und fderativen Grundstzen und dem Grundsatz der Subsidiaritt verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz Bundesrates im wesentlichen vergleichbaren Fr die Grundrechtsschutz Begrndung der gewhrleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Hoheitsrechte bertragen. Europischen Union sowie fr nderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach gendert oder ergnzt wird oder solche nderungen oder Ergnzungen ermglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3. (2) In Angelegenheiten der Europischen Union wirken der Bundestag und durch den Bundesrat die Lnder mit. Die Bundesregierung hat den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frhestmglichen Zeitpunkt zu unterrichten. (3) Die Bundesregierung vor ihrer Die Union. gibt dem Bundestag an Gelegenheit zur der die Stellungnahme Europischen Mitwirkung Rechtsetzungsakten bercksichtigt

Bundesregierung

Stellungnahmen des Bundestages bei den Verhandlungen. Das Nhere regelt ein Gesetz. (4) Der Bundesrat ist an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Manahme mitzuwirken htte oder soweit die Lnder innerstaatlich zustndig wren. (5) Soweit in einem Bereich ausschlielicher Zustndigkeiten des Bundes Interessen der Lnder berhrt sind oder soweit im brigen der Bund das Recht zur Gesetzgebung hat, bercksichtigt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates. Wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Lnder, die Einrichtung ihrer Behrden

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3 Siehe: www.bundestag.de [18.12.2009]

56 oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, ist bei der Willensbildung des Bundes insoweit die Auffassung des Bundesrates mageblich zu bercksichtigen; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren. In Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhhungen oder Einnahmeminderungen fr den Bund fhren knnen, ist die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich. (6) Wenn im Schwerpunkt ausschlieliche Gesetzgebungsbefugnisse der Lnder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind, wird die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Lnder bertragen. Die Wahrnehmung der Rechte erfolgt unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren. (7) Das Nhere zu den Abstzen 4 bis 6 regelt ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

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ARTICLE 23 DE LA LOI FONDAMENTALE POUR LA REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE PORTANT SUR L'UNION EUROPEENNE SOURCE : BUNDESTAG ALLEMAND - ADMINISTRATION SECTION DES RELATIONS PUBLIQUES - BERLIN, MARS 20074

(1)

Pour

l'dification aux

d'une

Europe

unie,

la

Rpublique

fdrale

d'Allemagne concourt au dveloppement de l'Union europenne qui est attache principes fdratifs, sociaux, d'Etat de droit et de dmocratie ainsi qu'au principe de subsidiarit et qui garantit une protection des droits fondamentaux substantiellement comparable celle de la prsente Loi fondamentale. A cet effet, la Fdration peut transfrer des droits de souverainet par une loi approuve par le Bundesrat. L'article 79, al. 2 et 3 est applicable l'institution de l'Union europenne ainsi qu'aux modifications de ses bases conventionnelles et aux autres textes comparables dans qui son modifient contenu ou ou compltent rendent la prsente de Loi tels fondamentale possibles

complments ou modifications. (2) Le Bundestag et les Lnder par l'intermdiaire du Bundesrat concourent aux affaires de l'Union europenne. Le gouvernement fdral doit informer le Bundestag et le Bundesrat de manire complte et aussi tt que possible. (3) Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union europenne, le gouvernement fdral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les ngociations, le gouvernement fdral prend en considration les prises de position du Bundestag. Les modalits sont rgles par la loi. (4) Le Bundesrat doit tre associ la formation de la volont de la Fdration dans la mesure o son concours serait requis au plan interne pour une mesure analogue ou que les Lnder seraient comptents au plan interne. (5) Dans la mesure o des intrts des Lnder sont touchs dans un domaine de comptence exclusive de la Fdration ou lorsque la

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4 Voir : www.bundestag.de [18.12.2009].

58 Fdration a un autre titre le droit de lgifrer, le gouvernement fdral prend en considration la prise de position du Bundesrat. Lorsque des pouvoirs de lgislation des Lnder, l'organisation de leurs administrations ou leur procdure administrative sont concerns de manire prpondrante, l'opinion du Bundesrat doit tre prise en considration de manire dterminante lors de la formation de la volont de la Fdration; la responsabilit de la Fdration pour l'ensemble de l'Etat doit tre prserve. Dans les affaires susceptibles d'entraner une augmentation des dpenses ou une diminution des recettes de la Fdration, l'approbation du gouvernement fdral est ncessaire. (6) Lorsque des pouvoirs exclusifs de lgislation des Lnder sont concerns de manire prpondrante dans les domaines de la formation scolaire, de la culture, de la radio et de la tlvision, l'exercice des droits que possde la Rpublique fdrale d'Allemagne en tant qu'Etat membre de l'Union europenne sera confi par la Fdration un reprsentant des Lnder dsign par le Bundesrat. L'exercice de ces droits a lieu avec la participation du gouvernement fdral et de concert avec lui; la responsabilit de la Fdration pour l'ensemble de l'Etat doit tre prserve. (7) Les modalits relatives aux alinas 4 6 sont rgles par une loi requrant l'approbation du Bundesrat.

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AUSZUG AUS DEM URTEIL DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS ZUM VERTRAG VON LISSABON VOM 30.06.2009 - WIEDERGABE DES TEILES C. II. DES URTEILS QUELLE: BUNDESVERFASSUNGSGERICHT5

Pour les lecteurs francophones, il existe une traduction de courtoisie ladresse Internet suivante: http://bruxelles.blogs.liberation.fr/Tribunal%20de%20Karlsruhe.pdf

2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09 vom 30.06.2009 Gegenstand der zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen

Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerden ist die Ratifikation des Vertrags von Lissabon zur nderung des Vertrags ber die Europische Union und des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft vom 13. Dezember 2007 (ABl Nr. C 306/1). Die Verfahren betreffen das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon und - teilweise die deutschen Begleitgesetze: Das bereits verkndete, aber noch nicht in Kraft getretene Gesetz zur nderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) sowie das Gesetz ber die Ausweitung und Strkung der Rechte des Bundestages und des das Bundesrates in Angelegenheiten aber noch der nicht Europischen Union, zustandegekommen,

ausgefertigt und verkndet ist.

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5 Vgl. BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (273 - 419). Siehe: www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html. Copyright 2009 BVerfG

60 C. II. 273 Der Vertrag von Lissabon und das Zustimmungsgesetz gengen - nach Magabe der Grnde den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Anforderungen (1.). Das Gesetz zur nderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden (2.). Das Gesetz ber die Ausweitung und Strkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europischen Union entspricht nicht den Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG und muss vor Ratifizierung des Vertrags in verfassungsgemer Weise neu gefasst werden (3.). 274 1. Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon ist mit den Anforderungen des Grundgesetzes, insbesondere mit dem Demokratieprinzip, vereinbar. Das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Mit der freien und gleichen Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages und mit entsprechenden Wahlakten in den Lndern bestimmt das Deutsche Volk in Bund und Lndern nach wie vor ber wesentliche politische Sachverhalte. Mit der Wahl des deutschen Kontingents von Abgeordneten des Europischen Parlaments ist fr das Wahlrecht der Bundesbrger eine ergnzende Mitwirkungsmglichkeit im europischen Organsystem erffnet, die im System der bertragenen Einzelermchtigungen ein ausreichendes Legitimationsniveau vermittelt. 275 Das Legitimationsniveau der Europischen Union entspricht im Hinblick auf den Umfang der bertragenen Zustndigkeiten und den erreichten Grad von Verselbstndigung der Entscheidungsverfahren ber das in den noch verfassungsrechtlichen Anforderungen, sofern das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung Lissabon wird verfahrensrechtlich die fr die Vertrgen vorgesehene Ma hinaus gesichert wird (a). Mit dem Vertrag von weder Verfassungsorgane unverfgbare verfassungsgebende Gewalt bertragen noch die staatliche Souvernitt

61 der Bundesrepublik Deutschland aufgegeben (b). Dem Deutschen

Bundestag verbleiben noch eigene Aufgaben und Zustndigkeiten von hinreichendem Gewicht (c). 276 a) Die Europische Union erreicht beim gegenwrtigen Integrationsstand auch bei Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch keine Ausgestaltung, die dem Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie entspricht. 277 Nicht nur aus der Sicht des Grundgesetzes handelt es sich bei der Beteiligung Deutschlands an der Europischen Union indes nicht um die bertragung eines Bundesstaatsmodells auf die europische Ebene, sondern um die Erweiterung des verfassungsrechtlichen Fderalmodells um eine berstaatlich kooperative Dimension. Auch der Vertrag von Lissabon hat sich gegen eines das Konzept einer europischen neuen Bundesverfassung entschieden, in dem ein europisches Parlament als Reprsentationsorgan damit konstitutionell verfassten Bundesvolkes in den Mittelpunkt trte. Ein auf Staatsgrndung zielender Wille ist nicht feststellbar. Auch gemessen an den Grundstzen der freien und gleichen Wahl und den Erfordernissen einer gestaltungskrftigen Mehrheitsherrschaft nichts daran, dass entspricht der die Europische als Union nicht der des Bundesebene im Bundesstaat. Der Vertrag von Lissabon ndert demnach Bundestag Reprsentationsorgan Deutschen Volkes im Mittelpunkt eines verflochtenen demokratischen Systems steht. 278 Die Europische Union entspricht demokratischen Grundstzen, weil sie bei qualitativer Betrachtung ihrer Aufgaben- und Herrschaftsorganisation gerade nicht staatsanalog aufgebaut ist. Die mit den Antrags- und Beschwerdeschriften vorgetragene, im Mittelpunkt der Angriffe stehende Behauptung, mit dem Vertrag von Lissabon werde das demokratische Legitimationssubjekt ausgetauscht, ist unzutreffend. Die Europische Union bleibt auch als Verbund mit eigener Rechtspersnlichkeit das Werk souverner demokratischer Staaten. Es ist deshalb beim gegenwrtigen

62 Integrationsstand nicht geboten, das europische Institutionensystem demokratisch in einer staatsanalogen Weise auszugestalten. Angesichts der fortbestehenden und Geltung bei des Prinzips der begrenzten sinnund des Einzelermchtigung eingerumten einer muss wortlautgemen, die

zweckentsprechenden Auslegung der durch den Vertrag von Lissabon neu Zustndigkeiten Zusammensetzung Europischen Parlaments nicht in der Weise gleichheitsgerecht sein, dass auf Unterschiede im Stimmgewicht der Unionsbrger in Abhngigkeit von der Bevlkerungszahl der Mitgliedstaaten verzichtet wird. 279 aa) Volkes, Die nicht demokratische in einem eine Grundregel der wahlrechtlichen das Erfolgschancengleichheit (one man, one vote) gilt nur innerhalb eines supranationalen unter Vertretung der Vertretungsorgan, Betonung miteinander wenngleich nunmehr besonderer der

Unionsbrgerschaft -

vertraglich

verbundenen Vlker bleibt. 280 Gemessen an verfassungsstaatlichen Erfordernissen fehlt es der Europischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an einem durch gleiche Wahl aller Unionsbrger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fhigkeit zur einheitlichen Reprsentation des Volkswillens. Es fehlt, damit zusammenhngend, zudem an einem System der Herrschaftsorganisation, in dem ein europischer Mehrheitswille die Regierungsbildung so trgt, dass er auf freie und gleiche Wahlentscheidungen zurckreicht und ein echter und fr die Brger transparenter Wettstreit zwischen Regierung und Opposition entstehen kann. Das Europische Parlament ist auch nach der Neuformulierung in Art. 14 Abs. 2 EUV-Lissabon und entgegen dem Anspruch, den Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon nach seinem Wortlaut zu erheben Vlker in scheint, den kein Reprsentationsorgan zugewiesenen als nationalen der eines souvernen von als europischen Volkes. Dies spiegelt sich darin, dass es als Vertretung der jeweils nicht Kontingenten Unionsbrger Abgeordneten ist. Vertretung

ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip der Wahlgleichheit angelegt

63 281 Auch in der Ausgestaltung des Vertrags von Lissabon erwchst aus den Zustndigkeiten Volkssouvernitt der der Europischen Gesamtheit der Union keine eigenstndige Bei knapper Unionsbrger.

Entscheidung zwischen politischen Richtungen im Europischen Parlament besteht keine Gewhr dafr, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch eine Mehrheit der Unionsbrger reprsentiert. Deshalb wre insbesondere die Bildung einer eigenstndigen und mit den in Staaten blichen Machtbefugnissen ausgestatteten Regierung aus dem Parlament heraus grundlegenden Einwnden ausgesetzt. Es knnte mglicherweise eine nach Magabe des Reprsentationsverhltnisses bestehende zahlenmige Brgerminderheit durch eine Mehrheit der Abgeordneten gegen den politischen Willen einer oppositionellen Mehrheit der Unionsbrger regieren, die sich als Mehrheit nicht abgebildet findet. Der Grundsatz der des Wahlgleichheit strengen Volkswillens. sichert Aber zwar eine in nur unter den der Bedingungen Reprsentation einer Verhltniswahl mglichst exakte

auch

Systemen

Mehrheitswahl besteht jedenfalls fr den Zhlwert und die Erfolgschance eine ausreichende Gleichheitsgewhr der Whlerstimmen, whrend diese bei jeder nicht nur unerheblichen Kontingentierung der Sitze verfehlt wird. 282 bb) Fr eine freiheitlich-demokratische staatliche Grundordnung, wie das Grundgesetz sie geschaffen hat, ist die Gleichheit aller Staatsbrger bei der Ausbung des Wahlrechts eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 85, 148 <157 f.>; 99, 1 <13>; 121, 266 <295 f.>). 283 Die Wahlgleichheit ist keine Besonderheit der deutschen Rechtsordnung. Sie gehrt zu den fr alle europischen Staaten verbindlichen Rechtsgrundstzen. Art. 3 des 1. EMRK-Zusatzprotokolls gewhrleistet das Recht, an den Wahlen zu den gesetzgebenden Krperschaften eines Konventionsstaates teilzunehmen, das heit, selbst zu whlen und fr Mandate zu kandidieren. Zwar haben die Konventionsstaaten einen weiten Beurteilungsraum, wie sie ihr Wahlrecht auch mit Blick auf

64 nationale Besonderheiten und die historische Entwicklung im Einzelnen ausgestalten. Der Europische Gerichtshof fr Menschenrechte zieht aus der Tatsache, dass Wahlen die freie uerung der Meinung des Volkes gewhrleisten sollen, jedoch den Schluss, dass dazu im Wesentlichen das Prinzip der Gleichbehandlung aller Brger bei der Ausbung des Wahlrechts gehre. In diese Gleichbehandlung bezieht der Europische Gerichtshof fr Menschenrechte den Zhlwert der Stimmen ausdrcklich ein, whrend er fr die Erfolgswertgleichheit und die gleichen Siegchancen der Kandidaten Ausnahmen zulsst (EGMR, Urteil vom 2. Mrz 1987, Nr. 9267/81, Mathieu-Mohin und Clerfayt/Belgien, Rn. 54; Urteil vom 7. Februar 2008, Nr. 39424/02, Kovach/Ukraine, Rn. 49; zur Anwendung des Art. 3 Zusatzprotokoll auf das Europische Parlament als gesetzgebende Krperschaft: EGMR, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 24833/94, Matthews/Vereinigtes Knigreich, Rn. 40 = NJW 1999, S. 3107 <3109>). 284 cc) Das Europische Parlament bleibt vor diesem Hintergrund in der Sache wegen der mitgliedstaatlichen Kontingentierung der Sitze eine Vertretung der Vlker der Mitgliedstaaten. Die degressiv proportionale Zusammensetzung, die Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon fr das Europische Parlament vorschreibt, steht zwischen dem vlkerrechtlichen Prinzip der Staatengleichheit und dem staatlichen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit. Nach den primrrechtlichen Regelungen, die den Grundsatz der degressiven Proportionalitt ansatzweise konkretisieren, betrgt die Hchstzahl der Abgeordneten 750 (zuzglich des Prsidenten); kein Mitgliedstaat erhlt mehr als 96 Sitze und keiner weniger als sechs Sitze (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 2 bis Satz 4 EUVLissabon). Das fhrt dazu, dass das Gewicht der Stimme des Staatsangehrigen eines bevlkerungsschwachen Mitgliedstaates etwa das Zwlffache des Gewichts der Stimme des Staatsangehrigen eines bevlkerungsstarken Mitgliedstaates betragen kann. 285 Das Europische Parlament hat am 11. Oktober 2007 einen die Geltung des Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV-Lissabon bereits vorwegnehmenden Beschlussentwurf unterbreitet (Entschlieung des Europischen

65 Parlaments durch die zur Zusammensetzung des Europischen (vgl. Erklrung Parlaments, Nr. 5 zur

ABl 2008 Nr. C 227 E/132, Anlage 1). Dieser Beschlussentwurf wurde Regierungskonferenz gebilligt politischen Einigung des Europischen Rates ber den Entwurf eines Beschlusses ber die Zusammensetzung des Europischen Parlaments). Er kann erst nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon vom Europischen Rat angenommen werden. Nach dem Beschlussentwurf soll das Prinzip der degressiven Proportionalitt dergestalt angewendet werden, dass die Mindest- und Hchstgre der Mandatskontingente voll ausgenutzt wird, die Anzahl der Mandatskontingente eines Mitgliedstaates im ungefhren Verhltnis zur Gre seiner Bevlkerung steht und die Anzahl der Einwohner, die durch ein Mandat vertreten werden, in Mitgliedstaaten mit einer greren Bevlkerung hher ist (Art. 1 des Beschlussentwurfs). Der Bundesrepublik Deutschland werden 96 Sitze zugesprochen (Art. 2 des Beschlussentwurfs). Nach dem Beschlussentwurf wrde ein in Frankreich gewhlter Abgeordneter etwa 857.000 Unionsbrger vertreten und damit soviel wie ein in Deutschland gewhlter mit ebenfalls etwa 857.000. Ein in Luxemburg gewhlter Abgeordneter wrde demgegenber aber mit etwa 83.000 Luxemburger Unionsbrgern nur ein Zehntel davon vertreten, bei Malta wre es mit etwa 67.000 sogar nur etwa ein Zwlftel davon; bei einem mittelgroen Staat wie Schweden wrde jeder gewhlte Abgeordnete etwa 455.000 Unionsbrger aus seinem Land im Europischen Parlament vertreten (vgl. zu den diesen Berechnungen zugrundeliegenden Bevlkerungszahlen Eurostat, Europa in Zahlen, Eurostat Jahrbuch 2008, 2008, S. 25). 286 Derartig ausgeprgte Ungleichgewichte werden in fderalen Staaten regelmig nur fr die zweite Kammer neben dem Parlament - in Deutschland und sterreich entspricht dieser zweiten Kammer der Bundesrat, in Australien, Belgien und den Vereinigten Staaten von Amerika der Senat toleriert. Sie werden aber nicht in der Volksvertretung selbst hingenommen, weil diese sonst das Volk nicht in einer vom personalen Freiheitsprinzip ausgehenden gleichheitsgerechten Weise reprsentieren kann. Die Ausgestaltung des Wahlrechts in der Europischen Union muss aber kein Widerspruch zu Art. 10 Abs. 1 EUVLissabon sein, wonach die Arbeitsweise der Europischen Union auf der

66 reprsentativen Mitgliedstaaten Demokratie mit beruht; ihren denn die Demokratien der und

Mehrheitsverhltnissen

Richtungsentscheidungen werden auf europischer Organebene im Rat und eben auch im Parlament reprsentiert. Es handelt sich dabei also um eine nur vermittelte Reprsentation der politischen Machtlagen der Mitgliedstaaten. Dies ist ein mageblicher Grund dafr, dass es als unzureichend wahrgenommen wrde, wenn ein kleiner Mitgliedstaat im Europischen Parlament bei strkerer Beachtung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl etwa mit nur einem Abgeordneten vertreten wre. Die reprsentative Abbildung der nationalen Mehrheitsverhltnisse wre sonst, so wird von betroffenen Staaten eingewandt, auf europischer Ebene nicht mehr mglich. Reprsentiert im Sinne des Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon wird schon aus dieser Erwgung heraus deshalb nicht das europische Volk, sondern die in ihren Staaten organisierten Vlker Europas mit ihren jeweiligen durch demokratische gleichheitsgerechte Wahl zustandegekommenen parteipolitisch prformierten Krfteverhltnissen. 287 Diese Erwgung macht zugleich verstndlich, warum die Reprsentation im Europischen Parlament nicht an die Gleichheit der Unionsbrger (Art. 9 EUV-Lissabon), sondern an die Staatsangehrigkeit anknpft; ein Kriterium, das an sich fr ist. die Europische politische ist eine seit Union ein absolutes wie Idee die des Unterscheidungsverbot Wirtschaftsunion europischen Damit knnen, Projekte zentrale seiner

gelingen

Integrationsverbandes

Grndung,

Diskriminierungen aus Grnden der Staatsangehrigkeit zu verbieten oder zu beschrnken (Art. 12, Art. 18 EGV; Art. 18, Art. 21 AEUV). Die Konzeption des Binnenmarkts beruht auf der berzeugung, dass es keinen Unterschied macht, aus welchem Mitgliedstaat eine Ware oder eine Dienstleistung stammt, woher ein Arbeitnehmer oder Unternehmer kommt und welcher Herkunft Investitionen sind. Doch eben dieses Kriterium der Staatsangehrigkeit soll gem Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 werden. EUV-Lissabon Damit entscheidend sich die sein, wenn die Union politischen in einem Einflussmglichkeiten der Brger in der Europischen Union zugemessen befindet Europische Wertungswiderspruch zu der Grundlage ihres Selbstverstndnisses als

67 Brgerunion, der nur mit dem Charakter der Europischen Union als Verbund souverner Staaten erklrt werden kann. 288 Die Demokratie der Europischen Union ist zwar fderalisierten Staatsmodellen angenhert; gemessen am Grundsatz der reprsentativen Demokratie wre sie aber erheblich berfderalisiert. Der Grundsatz der Staatengleichheit bleibt bei der personellen Zusammensetzung des Europischen Rates, des Rates, der Kommission und des Gerichtshofs der Europischen Union an prinzipiell gleiche nationale Bestimmungsrechte gekoppelt. Selbst fr ein gleichheitsgerecht gewhltes Europisches Parlament personellen wre und diese Struktur ein erhebliches Hindernis bei der sachlichen Durchsetzung eines reprsentativen

parlamentarischen Mehrheitswillens. Der Gerichtshof muss auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon beispielsweise immer nach dem Grundsatz ein Staat, ein Richter und unter bestimmendem Einfluss der Staaten unabhngig von der Zahl ihrer Einwohner personell besetzt werden. Die Arbeitsweise der Europischen Union ist weiterhin durch den Einfluss der verhandelnden Regierungen sowie die fachliche Verwaltungsund Gestaltungskompetenz der Kommission geprgt, auch wenn die Mitwirkungsrechte des Europischen Parlaments insgesamt gestrkt wurden. Der parlamentarische Einfluss ist innerhalb dieses Systems mit der Einrumung des Vetorechts auf zentralen Gesetzgebungsgebieten folgerichtig fortentwickelt worden. Durch den Vertrag von Lissabon wird mit dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren das zur Regel, was unter gegenwrtiger Rechtsgeltung bereits sachlich in vielen Feldern prgend ist: Im Verfahren der Mitentscheidung kann eine Richtlinie oder eine Verordnung nicht gegen den Willen des Europischen Parlaments zustande kommen. 289 dd) Das - gemessen an staatlichen Demokratieanforderungen bestehende Defizit der europischen Hoheitsgewalt kann durch andere Regelungen des Vertrags von Lissabon nicht aufgewogen und insoweit nicht gerechtfertigt werden.

68 290 (1) Die Europische Union versucht, die bestehende erhebliche berfderalisierung auszugleichen, vor allem durch die Strkung der auf Beteiligung und auf Transparenz zielenden Rechte, sowohl der Brger wie der Verbnde, als auch durch eine Aufwertung der nationalen Parlamente und der Regionen. Der Neben Vertrag den von Lissabon gerichteten ergnzend strkt diese auf verfahrensrechtliche Demokratiegehalte. Beteiligung partizipativen partizipativer

Elementen

Demokratie, wie dem Gebot, den Unionsbrgern und reprsentativen Verbnden in geeigneter Weise die Mglichkeit zu geben, ihre Ansichten zu kommunizieren, sieht der Vertrag von Lissabon auch Elemente assoziativer und direkter Demokratie vor (Art. 11 EUV-Lissabon). Hierzu zhlen der Dialog der Unionsorgane mit reprsentativen Verbnden und der Zivilgesellschaft sowie die europische Brgerinitiative. Sie ermglicht es, die Kommission unverbindlich aufzufordern, zu politischen Themen geeignete Regelungsvorschlge zu unterbreiten. Eine solche Aufforderung unterliegt einem Quorum von mindestens einer Million Unionsbrgern, die aus einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten stammen mssen (Art. 11 Abs. 4 EUV-Lissabon). Die Brgerinitiative ist auf Gegenstnde im Rahmen der Zustndigkeit der Kommission begrenzt und bedarf der sekundrrechtlichen Ausgestaltung durch eine Verordnung (Art. 24 Abs. 1 AEUV). Die europische Brgerinitiative gilt zugleich als Manahme, die in der Erklrung von Laeken angemahnte Bildung einer europischen ffentlichkeit zu befrdern. 291 (2) Als Rechtfertigung fr die Ungleichheit der Wahl zum Europischen Parlament wird - unter anderem von der Bundesregierung (vgl. BTDrucks 16/8300, S. 133 <135 f.>) - auf den anderen Legitimationsstrang der europischen Hoheitsgewalt verwiesen: Die Beteiligung des Rates im Rechtssetzungsverfahren, gewogenen Mehrheit Stimmen eine soll der bei Die der Mehrheitsentscheidungen sogenannte doppelt Einwohnermehrheit im mit Rat handelt. qualifizierte

Majorisierung

vermeiden. Bei einer Abstimmungsmehrheit im Rat msste demnach nicht nur eine Mehrheit von 55 % der Mitgliedstaaten, sondern zustzlich eine Mehrheit von 65 % der Bevlkerung der Union erreicht werden (Art. 16 Abs. 4 EUV-Lissabon). Das geltende System der

69 Stimmengewichtung, die den Mitgliedstaaten eine Vielzahl von Stimmen je nach ihrer Gre zuweist, soll nach einer bergangszeit entfallen. 292 Mit diesem Ansatz des Vertrags von Lissabon nimmt die Europische Union den klassischen vlkerrechtlichen Grundsatz der Staatengleichheit - ein Staat eine Stimme - zwar wieder auf. Das neue Korrektiv der Bevlkerungsmehrheit schaltet jedoch ein weiteres Zurechnungssubjekt ein, das aus den Vlkern der Mitgliedstaaten der Union besteht, wobei nicht auf die Unionsbrger als Subjekte politischer Herrschaft, sondern auf die Einwohner der des Mitgliedstaaten Ratsvertreters als des Ausdruck der Vertretungsmchtigkeit betreffenden

Mitgliedstaates Bezug genommen wird. Hinter einer Entscheidung des Rates soll in Zukunft eine numerische Mehrheit der in der Europischen Union lebenden Menschen stehen. Mit dieser einwohnerzahlabhngigen Gewichtung wird der berfderalisierung zwar entgegengewirkt, ohne indes damit das demokratische Wahlgleichheitsgebot zu erfllen. Die demokratische Wahlgleichheit Legitimation und dem auch politischer in Herrschaft wird bei in der der unmittelbaren parlamentarischen

Reprsentationsmechanismus

Parteiendemokratien

Kategorie des Wahlakts des Individuums gedacht und nicht am Mastab der Summe Betroffener beurteilt. 293 (3) Auch die institutionelle Anerkennung der Parlamente der Mitgliedstaaten durch den Vertrag von Lissabon kann das Defizit im unmittelbaren, durch die Wahl der Abgeordneten des Europischen Parlaments begrndeten Legitimationsstrang der europischen Hoheitsgewalt nicht aufwiegen. Die Stellung nationaler Parlamente wird durch die Verminderung von Einstimmigkeitsentscheidungen und die Supranationalisierung der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen erheblich gemindert. Die vom Vertrag vorgesehene Kompensation durch die verfahrensrechtliche Strkung der Subsidiaritt verlagert - dies wurde in der mndlichen Verhandlung bereinstimmend hervorgehoben - bestehende politische Selbstbestimmungsrechte auf verfahrensrechtliche Einwirkungsmglichkeiten und juristisch verfolgbare Beteiligungsansprche.

70 294 (4) Weder die zustzlichen und in den Wirkungen der vielen Handlungsebenen und angesichts der Vielzahl von mitgliedstaatlichen Parlamenten stark verschachtelten Beteiligungsrechte noch assoziativ und direkt wirkende Petitionsrechte gegenber der Kommission sind geeignet, die durch Wahl begrndete Herrschaft der Mehrheit zu ersetzen. Sie sollen und knnen allerdings unter den Bedingungen eines in den Aufgaben begrenzten Staatenverbundes das Legitimationsniveau in der Summe gleichwohl erhhen. 295 Die bloe Teilhabe der Brger an politischer Herrschaft, die an die Stelle einer reprsentativen Selbstregierung des Volkes trte, kann den Legitimationszusammenhang von auf Wahlen und Abstimmungen und sich darauf sttzender Regierung nicht ersetzen: Der Vertrag von Lissabon fhrt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie. Die Elemente partizipatorischer Demokratie, wie das Gebot, den Unionsbrgern und reprsentativen Verbnden in geeigneter Weise die Mglichkeit zu geben, ihre Ansichten einzubringen, sowie die Elemente assoziativer und direkter Demokratie, knnen nur eine ergnzende und keine tragende Funktion bei der Legitimation europischer Hoheitsgewalt haben. Beschreibungen und Forderungen nach einem Europa der Brger oder nach der Strkung des Europischen Parlaments knnen die europische Ebene politisch vermitteln und einen Beitrag leisten, die Akzeptanz fr Europa zu erhhen, seine Institutionen und Prozesse zu erklren. Werden sie jedoch - wie teilweise durch den Vertrag von Lissabon in normative Aussagen berfhrt, ohne mit einer gleichheitsgerechten Ausgestaltung der Institutionen verbunden zu sein, sind sie nicht geeignet, ihrerseits auf der Ebene des Rechts ein grundlegend neues Leitbild zu setzen. 296 ee) Die Entwicklung der Organarchitektur durch den Vertrag von Lissabon enthlt nicht nur eine Strkung von Beteiligungsrechten und verbessert nicht nur die Durchschaubarkeit des Entscheidens etwa bei der Gesetzgebungsttigkeit des Rates. Sie enthlt auch Widersprche, weil die Mitgliedstaaten mit dem Vertrag dem Baumuster des Bundesstaates

71 folgen, ohne die vertragliche und demokratische Grundlage dafr in der gleichen Wahl einer allein auf die Legitimationskraft eines Unionsvolks gesttzten reprsentativen Volksvertretung und einer parlamentarischen europischen Regierung schaffen zu knnen. 297 Die Europische Kommission ist bereits auf der Grundlage des geltenden Rechts in die Funktion einer - mit Rat und Europischem Rat geteilten europischen Regierung hineingewachsen. Es ist nicht ersichtlich, wie dieser Prozess der politischen Verselbstndigung noch weiter gefrdert werden knnte und ohne dadurch die unmittelbare wirksam Rckbindung wird. Wenn an sich eine die gleichheitsgerechte Wahl durch den Demos, die die Abwahlmglichkeit einschliet politisch Verlagerung des Schwerpunkts politischer Gestaltung hin zur Kommission fortsetzte, wie es in konzeptionellen Vorschlgen fr die Zukunft der Europischen Union angestrebt wird, und die Wahl des Prsidenten der Kommission rechtlich wie faktisch allein durch das Europische Parlament erfolgte (vgl. Art. 17 Abs. 7 EUV-Lissabon), wrde mit der Wahl der Abgeordneten zugleich - ber das heute bereits geregelte Ma hinaus ber eine europische Regierung entschieden. Fr den Rechtszustand nach dem Vertrag von Lissabon besttigt diese Erwgung, dass das Handeln der Europischen Union ohne demokratische Rckbindung in den Mitgliedstaaten einer hinreichenden Legitimationsgrundlage entbehrt. 298 b) Als supranationale Organisation muss die Europische Union in ihrer Kompetenzausstattung gengen. deutlich Gerade geworden, und nach dass Kompetenzausbung dem dieses es Scheitern Verbundprinzip bei dem Prinzip unverndert des dem Prinzip der begrenzten und kontrolliert ausgebten Einzelermchtigung europischen gilt. Die Verfassungsprojekts ist mit dem Vertrag von Lissabon hinreichend weiter der Mitgliedstaaten bleiben die Herren der Vertrge. Trotz einer weiteren Kompetenzausdehnung bleibt begrenzten Einzelermchtigung. Die Vertragsbestimmungen lassen sich so auslegen, dass sowohl die verfassungsrechtliche und politische Identitt der volldemokratisch organisierten Mitgliedstaaten gewahrt bleibt als auch ihre Verantwortung fr die grundlegende Richtung und Ausgestaltung der

72 Unionspolitik. Die Bundesrepublik Deutschland bleibt auch nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ein souverner Staat und damit Rechtssubjekt des Vlkerrechts. Die deutsche Staatsgewalt einschlielich der verfassungsgebenden Gewalt ist in ihrer Substanz geschtzt (aa), das deutsche Staatsgebiet bleibt allein der Bundesrepublik Deutschland als Rechtssubjekt zugewiesen (bb), am Fortbestand des deutschen Staatsvolks bestehen keine Zweifel (cc). 299 aa) Die souverne Staatsgewalt bleibt nach den Regeln ber die Zustndigkeitsverteilung und -abgrenzung gewahrt (1). Die neuen primrrechtlichen Regelungen ber Vertragsnderungen stehen dem nicht entgegen (2). Der Fortbestand souverner Staatsgewalt zeigt sich auch in dem Recht zum Austritt aus der Europischen Union (3) und wird durch das dem Bundesverfassungsgericht zustehende Letztentscheidungsrecht (4) geschtzt. 300 (1) Die Verteilung und Abgrenzung der Zustndigkeiten der Europischen Union von denen der Mitgliedstaaten erfolgt nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung (a) und weiteren, auf konkrete Zustndigkeiten bezogenen Schutzmechanismen (b). 301 (a) Das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung ist ein Schutzmechanismus zur Erhaltung mitgliedstaatlicher Verantwortung. Die Europische Union ist nur insoweit fr einen Sachverhalt zustndig, wie sie diese Zustndigkeit von den Mitgliedstaaten bertragen bekommen hat. Die Mitgliedstaaten sind danach verfasster politischer Primrraum ihrer jeweiligen Gemeinwesen, die Europische Union trgt sekundre, das heit delegierte Verantwortung fr die ihr bertragenen Aufgaben. Der Vertrag von Lissabon besttigt das bereits geltende Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung ausdrcklich: Die Union wird nur innerhalb der Grenzen der Zustndigkeiten ttig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Vertrgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele bertragen haben (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV-Lissabon; vgl. auch Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1, Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3

73 EUV-Lissabon; Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 4 Abs. 1, Art. 7, Art. 19, Art. 32, Art. 130, Art. 132 Abs. 1, Art. 207 Abs. 6, Art. 337 AEUV; Erklrung Nr. 18 zur Abgrenzung der Zustndigkeiten; Erklrung Nr. 24 zur Rechtspersnlichkeit der Europischen Union). 302 Ein formal ansetzender Schutzmechanismus ist die erstmalig vorgenommene Kategorisierung und Klassifizierung der Zustndigkeiten der Europischen Union in ausschlieliche und geteilte Zustndigkeiten sowie Zustndigkeiten fr Untersttzungs-, Koordinierungsoder Ergnzungsmanahmen (vgl. Rossi, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, in: Scholz, Europa als Union des Rechts - Eine notwendige Zwischenbilanz im Proze der Vertiefung und Erweiterung, 1999, S. 196 <201>). 303 Die durch diese Kategorisierung der Zustndigkeiten vermittelte Transparenz wird zwar dadurch eingeschrnkt, dass die sowohl von den Mitgliedstaaten als auch von der Europischen Union beanspruchten parallelen Zustndigkeiten im Vertrag von Lissabon nicht eindeutig einer Kategorie zugeordnet werden (vgl. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 und Art. 4 Abs. 3 und Abs. 4 AEUV), die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik und die Koordinierung der offenen von dem der Wirtschaftsund Beschftigungspolitik bleibt. Diese auerhalb der drei Zustndigkeitskategorien stehen und die sogenannte Methode Koordinierung unerwhnt Abweichungen systematisierenden Grundansatz berhren

jedoch das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung nicht und stellen nach Art und Umfang auch nicht das Ziel klarer Kompetenzabgrenzung in Frage. 304 (b) Darber hinaus sollen materiell-rechtliche Schutzmechanismen, insbesondere Zustndigkeitsausbungsregeln, gewhrleisten, dass die auf europischer Ebene bestehenden Einzelermchtigungen in einer die mitgliedstaatlichen Zustndigkeiten schonenden Weise wahrgenommen werden. Zu den Zustndigkeitsausbungsregeln zhlen das Gebot, die nationale Identitt der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 4 Abs. 2 EUV-

74 Lissabon), der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV-Lissabon), der Grundsatz der Subsidiaritt (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon) und der Grundsatz der Verhltnismigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV-Lissabon). Diese Grundstze werden durch den Vertrag von Lissabon besttigt und teilweise inhaltlich przisiert. 305 Der Subsidiarittsgrundsatz wird zudem durch das Protokoll Nr. 2 ber die Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit (Subsidiarittsprotokoll) verfahrensmig verstrkt. Dies geschieht, indem die nationalen Parlamente durch ein sogenanntes Frhwarnsystem (Art. 12 Buchstabe b in die eingebunden EUV-Lissabon, der werden, des und Art. 4 ff. durch Kreises des des eine der Subsidiarittsprotokolls) Subsidiarittsgrundsatzes Regionen Kontrolle Beachtung

entsprechende, die nationalen Parlamente und den Ausschuss der einschlieende Erweiterung Antragsberechtigten fr eine Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof der Europischen Union. Die Effektivitt dieses Mechanismus hngt davon ab, inwieweit sich die nationalen Parlamente organisatorisch darauf einrichten knnen, den Mechanismus innerhalb der kurzen Frist von acht Wochen sinnvoll zu nutzen (vgl. Mellein, Subsidiarittskontrolle durch nationale Parlamente, 2007, S. 269 ff.). Es wird auch darauf ankommen, ob das Klagerecht der nationalen Parlamente und des Ausschusses der Regionen auf die der berprfung des Subsidiarittsgrundsatzes vorgelagerte Frage erstreckt wird, ob die Europische Union ber eine Zustndigkeit fr das konkrete Rechtssetzungsvorhaben verfgt (vgl. Wuermeling, Kalamitt Kompetenz: Zur Abgrenzung der Zustndigkeiten in dem Verfassungsentwurf des EU-Konvents, EuR 2004, S. 216 <225>; von Danwitz, Der Mehrwert gemeinsamen Handelns, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23. Oktober 2008, S. 8). 306 (2) Die verfassungsrechtlich allein mgliche kontrollierte und verantwortbare bertragung von Hoheitsrechten auf die Europische Union wird auch durch einzelne Vorschriften des Vertrags von Lissabon nicht in Frage gestellt. Die Organe der Europischen Union drfen weder im Rahmen des ordentlichen (a) und vereinfachten

75 Vertragsnderungsverfahrens vertraglichen Grundlagen (b) der noch ber die Union sogenannten und die

Brckenklauseln (c) oder die Flexibilittsklausel (d) selbstttig die Europischen Zustndigkeitsordnung gegenber den Mitgliedstaaten ndern. 307 (a) Das ordentliche nderungsverfahren fr die vertraglichen Grundlagen der Europischen dem der Union (Art. 48 Eine Abs. 2 bis Abs. 5 der EUV-Lissabon) vergleichbarer Vertreter des von der Rates allen entspricht multilateraler Regierungen nderungen klassischen Mitgliedstaaten, aber nur in nderungsverfahren Konferenz vom die

Vertragswerke.

Prsidenten sie

einberufen wird, ist zustndig, Vertragsnderungen zu vereinbaren. Diese treten Kraft, nachdem Mitgliedstaaten - nach Magabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorgaben ratifiziert worden sind (Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV-Lissabon). Der Vertrag von Lissabon stellt klar, dass solche Vertragsnderungen eine Ausdehnung oder eine Verringerung der in den Vertrgen bertragenen Zustndigkeiten der Europischen Union zum Ziel haben knnen (Art. 48 Abs. 2 Satz 2 EUV-Lissabon). 308 Dass diesem klassischen Vertragsnderungsverfahren ein aus dem europischen Integrationsprozess heraus entstandenes Verfahren vorgelagert ist, nach dem im Regelfall ein wiederum mageblich dem Grundsatz der Staatengleichheit gehorchender Konvent von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staatsund Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europischen Parlaments und der Kommission beteiligt wird (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV-Lissabon), verndert diese Rechtslage nicht. Das Konventsverfahren tritt zu dem vlkerrechtlichen nderungsverfahren, in dessen Mittelpunkt die Mitgliedstaaten stehen, hinzu und trgt dadurch und den institutionellen Der im Besonderheiten erarbeitet eine an der die die Europischen Union Rechnung. nimmt Konvent

nderungsentwrfe

Konsensverfahren

Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung an (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon). Dies ist verfassungsrechtlich unbedenklich, solange die Mitgliedstaaten rechtlich an die Ergebnisse des Konvents nicht gebunden sind und frei darber

76 entscheiden knnen, welche Vertragsnderungen sie letztendlich

vlkerrechtlich vereinbaren wollen (vgl. Art. 48 Abs. 4 EUV-Lissabon). 309 (b) (aa) Der Vertrag von Lissabon fhrt zustzlich ein vereinfachtes Vertragsnderungsverfahren ein (Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon). Whrend Vertragsnderungen im ordentlichen Verfahren - gegebenenfalls nach Einsetzung des Konvents - durch eine Regierungskonferenz vereinbart werden mssen und die Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten erfordern, sieht das vereinfachte nderungsverfahren lediglich einen Beschluss des Europischen Rates vor, der nach Zustimmung aller Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft tritt (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV-Lissabon). Ausdrcklich wird klargestellt, dass der Beschluss des Europischen Rates nicht zu einer Ausdehnung der der Union im Rahmen der Vertrge bertragenen Zustndigkeiten fhren darf (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV-Lissabon). Die Differenzierung nach ordentlichem und vereinfachtem Vertragsnderungsverfahren zeigt, dass grundlegende nderungen dem ordentlichen Verfahren vorbehalten sind, weil mit der als Regelfall vorgesehenen Konventsmethode ein hherer Legitimationsgrad erreicht werden soll. Gleichwohl kann der Europische Rat auch im ordentlichen Verfahren mit einfacher Mehrheit und nach Zustimmung des Europischen Parlaments beschlieen, keinen Konvent einzuberufen, wenn dies aufgrund des Umfangs der geplanten Vertragsnderungen nicht gerechtfertigt ist (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUVLissabon). 310 Das vereinfachte Vertragsnderungsverfahren, das die bisherigen Vertrge nur in einzelnen Bestimmungen ermglichen (siehe Art. 17 Abs. 1 EUV - Einfhrung einer Gemeinsamen Verteidigung; Art. 42 EUV Anwendbarkeit von Titel IV des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft auf die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen; Art. 22 Abs. 2 EGV Erweiterung der Rechte der Unionsbrger; Art. 190 Abs. 4 EGV - Einfhrung eines einheitlichen Wahlverfahrens zum Europischen Parlament; Art. 269 Abs. 2 EGV Festlegung der Eigenmittel der Europischen Gemeinschaft), ist nach dem Vertrag von Lissabon anwendbar fr die nderungen von

77 Bestimmungen ber die internen Politikbereiche in Teil III des Vertrags ber die Arbeitsweise der Europischen Union (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon). 311 Die Tragweite der Ermchtigung zur nderung von Bestimmungen des Teils III des Vertrags ber die Arbeitsweise der Europischen Union ist nur eingeschrnkt bestimmbar und in materieller Hinsicht fr den deutschen Gesetzgeber kaum vorhersehbar. Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon erffnet dem Europischen Rat einen weiten Handlungsfreiraum fr primrrechtliche nderungen. Der mgliche Inhalt zuknftiger nderungen im Bereich der insgesamt 172 Artikel umfassenden internen Politikbereiche - darunter der Binnenmarkt sowie die Wirtschafts- und Whrungsunion bertragene ist allein durch der das Verbot begrenzt, Union bereits Zustndigkeiten Europischen auszudehnen

(Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV-Lissabon). 312 Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Urteil zum Vertrag von Maastricht entschieden, dass primrrechtliche nderungen auch durch ein abgekrztes Verfahren vorgenommen werden knnen, wenn die Mitgliedstaaten gem ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zustimmen (vgl. BVerfGE 89, 155 <199>). Die im Vergleich zu Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV-Lissabon abweichende Formulierung ber die notwendige Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften bedeutet allerdings nicht, dass sich die innerstaatlichen Anforderungen an die Ratifikation von einfachen im Gegensatz zu ordentlichen Vertragsnderungen verringern. Auch die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland im vereinfachten nderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon setzt stets ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als lex specialis zu Art. 59 Abs. 2 GG voraus (vgl. BVerfGE 89, 155 <199>; zum Verweis auf die innerstaatlichen Ratifikationserfordernisse siehe auch die Entscheidung Nr. 2007-560 DC des Conseil constitutionnel vom 20. Dezember 2007, Nr. 26 ff.). Der Bezug eines Beschlusses nach Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon zur Zustndigkeitsordnung der Europischen Union zwingt dazu, das vereinfachte nderungsverfahren generell wie eine

78 bertragung von Hoheitsrechten im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG zu behandeln (vgl. auch Pernice, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 86), ohne dass es einer nheren Eingrenzung der mglichen nderungen bedarf. nderungen der Vertrge, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach gendert oder ergnzt wird oder solche nderungen oder Ergnzungen ermglicht werden, machen die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Deutschen Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates erforderlich (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG; vgl. BVerfGE 89, 155 <199>). 313 (bb) Den Vertrgen werden durch den Vertrag von Lissabon weitere Bestimmungen eingefgt, die Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon nachgebildet sind, aber auf einen bestimmten Sachbereich begrenzt und durch den Vertrag von Lissabon erweitert werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUVLissabon - Einfhrung einer Gemeinsamen Verteidigung; Art. 25 Abs. 2 AEUV - Erweiterung der Rechte der Unionsbrger; Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 Satz 2 AEUV - Beitritt der Europischen Union zur EMRK; Art. 223 Abs. 1 der UAbs. 2 zum AEUV Einfhrung Parlament; zur eines einheitlichen AEUV europischer Wahlverfahrens Zustndigkeit Europischen Art. 262

Europischen

Union

Schaffung

Rechtstitel fr geistiges Eigentum; Art. 311 Abs. 3 AEUV - Festlegung der Eigenmittel der Europischen Union). 314 Die verfassungsrechtlichen gelten Erwgungen auch fr zum diese vereinfachten in einzelnen nderungsverfahren

Vertragsbestimmungen enthaltenen Vertragsnderungsverfahren, soweit Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ohnehin bereits deshalb anwendbar ist, weil die nderungsvorschriften kein Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV-Lissabon entsprechendes Verbot enthalten, die im Rahmen der Vertrge bertragenen Zustndigkeiten der Europischen Union auszudehnen. 315 (c) Neben dem ordentlichen und dem vereinfachten nderungsverfahren sieht der Vertrag von Lissabon als weiteres Vertragsnderungsverfahren das sogenannte allgemeine Brckenverfahren vor (Art. 48 Abs. 7 EUV-

79 Lissabon). Darber hinaus enthlt der Vertrag von Lissabon in einzelnen Vertragsbestimmungen spezielle Brckenklauseln (vgl. Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon genannten Beschlsse Art. 81 ber Abs. 3 die Gemeinsame und Auenund Sicherheitspolitik in anderen als den in Art. 31 Abs. 2 EUV-Lissabon Fllen; zum bei UAbs. 2 UAbs. 3 AEUV Manahmen Arbeitnehmer Familienrecht Beendigung mit grenzberschreitendem Arbeitsvertrags, Bezug; und

Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV - Manahmen in den Bereichen Schutz der des Vertretung kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen sowie Beschftigungsbedingungen der Staatsangehrigen dritter Lnder; Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV Abs. 2 Manahmen AEUV und Abs. 1 im Bereich der des Umweltpolitik; mehrjhrigen gem Art. 312 UAbs. 2 Festlegung Abs. 2

Finanzrahmens; AEUV).

Art. 333 dem Rat

AEUV

Abstimmungsverfahren im Rahmen der Verstrkten Zusammenarbeit Art. 326 ff. Mit im Brckenverfahren und das knnen die Abstimmungsmodalitten anzuwendende

Gesetzgebungsverfahren gendert werden. 316 Nach der allgemeinen und den speziellen Brckenklauseln kann der Europische Rat oder der Rat beschlieen, dass der Rat in einem Bereich oder in einem bestimmten Fall mit qualifizierter Mehrheit statt mit Einstimmigkeit beschliet (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon; Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon; Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 333 Abs. 1 AEUV) oder dass Gesetzgebungsakte im Anwendungsbereich des Vertrags ber die Arbeitsweise der Europischen Union nach dem ordentlichen statt nach dem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV-Lissabon; Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 333 Abs. 2 AEUV). Auch der bergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren hat in der berwiegenden Zahl der Flle zur Folge, dass im Rat nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird (vgl. Art. 289 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 294 Abs. 8 und Abs. 13 AEUV). Beschlsse mit militrischen oder verteidigungspolitischen Bezgen werden von der Mglichkeit, im Rat auf die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit berzugehen, ausdrcklich ausgenommen (Art. 31 Abs. 4, Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2 EUV-Lissabon). Der Europische Rat

80 oder der Rat entscheiden ber die Vertragsnderung einstimmig und - im Anwendungsbereich der allgemeinen Brckenklausel - nach Zustimmung des Europischen Parlaments (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 4 EUV-Lissabon). Zustzlich sehen sowohl die allgemeine Brckenklausel als auch die spezielle vor. Jedes Brckenklausel nationale im Bereich kann des den Familienrechts mit des grenzberschreitendem Bezug die Beteiligung der nationalen Parlamente Parlament Beschlussvorschlag Europischen Rates oder des Rates innerhalb von sechs Monaten nach der bermittlung ablehnen mit der Folge, dass der Beschluss auf europischer Ebene nicht erlassen werden darf (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon; Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV). 317 Anders als das vereinfachte Vertragsnderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon ermglichen die allgemeine und die speziellen Brckenklauseln Vertragsnderungen nur im Hinblick auf die beiden dargestellten Verfahrensvorschriften im Vertrag ber die Arbeitsweise der Europischen Union und im Titel V des Vertrags ber die Europische Union. Darber hinaus besitzen der Europische Rat oder der Rat keinen Gestaltungsfreiraum. Da die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach dem Vertrag von Lissabon die Regelverfahren fr die Rechtssetzung sind (Art. 16 Abs. 1 und Abs. 3; Art. 14 Abs. 1 EUV-Lissabon, Art. 289 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 294 AEUV), ist der Gesamtumfang, in dem der Einfluss des deutschen Vertreters im Rat durch die Einfhrung der qualifizierten Mehrheit abnimmt, zumindest allgemein erkennbar. Nicht mglich ist aber eine vollstndige Bettigung der Integrationsverantwortung im Hinblick auf die Frage, ob das demokratische Legitimationsniveau der Unionsgewalt dem Umfang der bertragenen Zustndigkeiten und vor allem des im Brckenverfahren erhhten Grades der Verselbstndigung europischer Entscheidungsverfahren noch entspricht. 318 Der mit der Ausbung der allgemeinen und speziellen Brckenklauseln einhergehende Verlust des deutschen Einflusses im Rat muss in dem Zeitpunkt der Ratifikation des Vertrags von Lissabon durch den deutschen Gesetzgeber auch fr Einzelflle vorhersehbar sein. Nur in diesem Fall ist

81 die vorverlagerte Zustimmung des Mitgliedstaates zu einer spteren Vertragsnderung ausreichend demokratisch legitimiert. Die in den Brckenklauseln fr die nderung der Verfahrensvorschriften vorausgesetzte Einstimmigkeit im Europischen Rat oder Rat bietet hierfr keine ausreichende Gewhr, weil fr die mitgliedstaatlichen Vertreter im Europischen Rat oder Rat womglich nicht immer hinreichend erkennbar ist, in welchem Umfang dadurch fr zuknftige Flle auf die mitgliedstaatliche Vetomglichkeit im Rat verzichtet wird. ber das Erfordernis der Einstimmigkeit im Europischen Rat oder Rat hinaus stellen die Brckenklauseln unterschiedliche verfahrensrechtliche Anforderungen. Im Gegensatz zu der allgemeinen Brckenklausel in Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon sehen die speziellen Brckenklauseln - mit Ausnahme von Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV - kein Ablehnungsrecht der mitgliedstaatlichen Parlamente vor. 319 Soweit die allgemeine Brckenklausel des Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon den bergang vom Einstimmigkeitsprinzip zum qualifizierten Mehrheitsprinzip in der Beschlussfassung des Rates oder den bergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ermglicht, handelt es sich um eine nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG zu beurteilende primrrechtliche nderung der Vertrge. Bereits in dem Urteil zum Vertrag von Maastricht hat das Bundesverfassungsgericht gegenber der dort erhobenen Entstaatlichungsrge in dem fr den Grundrechtstrger zentralen Bereich der Innen- und Rechtspolitik darauf hingewiesen, dass in der Dritten Sule nur einstimmig entschieden und durch diese Beschlsse kein in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbares und Vorrang beanspruchendes Recht gesetzt werde (vgl. BVerfGE 89, 155 <176>). Der Vertrag von Lissabon berfhrt nun aber genau diesen Bereich in die supranationale Unionsgewalt, indem er vorsieht, dass durch Beschluss jedoch von des zwar mit ohne der oder Europischen einem Rates im der allgemeinen nationalen Brckenverfahren Parlamente, Sachbereiche Ablehnungsrecht in in den das

mitgliedstaatlichen Einstimmigkeit vom besonderen

Ratifikationsvorbehalt qualifizierten ordentliche

Mehrheitsentscheid

Gesetzgebungsverfahren bertragen werden knnen. Damit wird die zitierte rechtfertigende Argumentation aus dem Urteil zum Vertrag von

82 Maastricht im Kern berhrt. Das Ablehnungsrecht der nationalen

Parlamente (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon) ist kein ausreichendes quivalent zum Ratifikationsvorbehalt; eine Zustimmung des deutschen Regierungsvertreters im Europischen Rat erfordert deshalb in Deutschland jeweils ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und gegebenenfalls Satz 3 GG. Erst auf diese Weise bettigen die deutschen Gesetzgebungsorgane entscheiden auch Legitimationsniveau jeweils ber jeweils die noch ihre Integrationsverantwortung ob das hoch ausreichend ist, um und die Frage, demokratische

Mehrheitsentscheidung zu akzeptieren. Der deutsche Regierungsvertreter im Europischen Rat darf einer Vertragsnderung durch Anwendung der allgemeinen Brckenklausel nur zustimmen, wenn der Deutsche Bundestag und der Bundesrat innerhalb einer noch auszugestaltenden Frist, die an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon angelehnt ist, ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erlassen haben. Dies gilt ebenso fr den Fall, dass von der speziellen Brckenklausel nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV Gebrauch gemacht wird. 320 Ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht erforderlich, soweit spezielle Brckenklauseln sich auf Sachbereiche beschrnken, die durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmt sind. Auch in diesen Fllen obliegt es allerdings dem Bundestag und, soweit die Gesetzgebungsbefugnisse der Lnder betroffen sind, dem Bundesrat die Integrationsverantwortung in anderer geeigneter Weise wahrzunehmen. Das Vetorecht im Rat darf auch bei sachlich in den Vertrgen bereits bestimmten Gegenstnden nicht ohne Beteiligung werden. der Der zustndigen deutsche Gesetzgebungsorgane aufgegeben

Regierungsvertreter im Europischen Rat oder Rat darf deshalb einer nderung des Primrrechts durch Anwendung einer der speziellen Brckenklauseln nur dann fr die Bundesrepublik Deutschland zustimmen, wenn der Deutsche Bundestag und, soweit die Regelungen ber die Gesetzgebung dies erfordern, der Bundesrat innerhalb einer noch auszugestaltenden Frist, die an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 Beschluss EUV-Lissabon erteilt angelehnt (vgl. ist, ihre Zustimmung auch den zu diesem haben hierzu konstitutiven

Parlamentsvorbehalt nach Section 6 des britischen European Union

83 <Amendment> Act 2008 <c. 7>, der allerdings nicht fristgebunden ist). Mit dem verfassungsrechtlichen Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung wre es unvereinbar, wenn die konkrete Ausgestaltung des Fristerfordernisses ein mgliches Schweigen der gesetzgebenden Krperschaften als Zustimmung verstehen wrde. Unter Einhaltung dieser Voraussetzung knnen die entsprechenden Bestimmungen des Vertrags von Lissabon in Deutschland angewendet werden. 321 Diese verfassungsrechtliche Anforderung gilt fr die Anwendung von Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon, Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 und Art. 333 Abs. 1 AEUV, die den bergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit erlauben. Sie ist aber auch auf die Vertragsbestimmungen zu erstrecken, die wie Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 und Art. 333 Abs. 2 AEUV den bergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zum Gegenstand haben, da auch in diesen Fllen der Rat nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit entscheiden kann (vgl. Art. 289 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 294 Abs. 8 und Abs. 13 AEUV). 322 (d) Der Vertrag von Lissabon stattet die Europische Union schlielich nicht mit Vorschriften aus, die dem europischen Integrationsverband die Kompetenz-Kompetenz verschaffen. Sowohl Art. 311 Abs. 1 AEUV (aa) als auch Art. 352 AEUV (bb) knnen in einer Weise ausgelegt werden, dass das in den Vorschriften in Aussicht genommene Integrationsprogramm durch die deutschen Gesetzgebungsorgane noch vorhersehbar und bestimmbar ist. 323 (aa) Die Europische Union stattet sich nach Art. 311 Abs. 1 AEUV mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchfhren zu knnen. Die Vorschrift ist identisch mit Art. 6 Abs. 4 EUV, der durch den Vertrag von Maastricht unter der Bezeichnung Art. F Abs. 3 in das Primrrecht eingefhrt worden war. Das Bundesverfassungsgericht ist in seiner Entscheidung zum Vertrag von Maastricht nach umfassender Auslegung der Entstehungsgeschichte der Vorschrift zu dem Ergebnis

84 gekommen, dass Art. F Abs. 3 EUV die Europische Union nicht

ermchtige, sich aus eigener Macht die Finanzmittel und sonstigen Handlungsmittel zu verschaffen, die sie zur Erfllung ihrer Zwecke fr erforderlich erachte (BVerfGE 89, 155 <194 ff.>; vgl. auch Puttler, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 6 EUV Rn. 59 f.; Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europischen Union, Bd. I <EUV/EGV>, 37. Ergnzungslieferung, November 2008, Art. 6 EUV Rn. 113). 324 Art. 311 Abs. 1 AEUV ist auch weiterhin zu als eine politischkeine programmatische Absichtserklrung verstehen, die

Zustndigkeit der Europischen Union und damit erst recht keine Kompetenz-Kompetenz derselben begrndet (vgl. BVerfGE 89, 155 <194>). Die Ausstattung der Europischen Union mit den zur Erreichung ihrer Ziele und zur Durchfhrung ihrer Politiken erforderlichen Mitteln muss im Rahmen der vorhandenen Zustndigkeiten erfolgen. Die durch den Vertrag von Lissabon begrndete neue Systematik der Vorschrift besttigt die Auslegung, dass sich die Vorschrift nur auf finanzielle Mittel der Europischen Union, nicht aber zustzlich auf die Handlungsmittel bezieht. 325 (bb) Eine rechtliche Regelungswirkung hat hingegen Art. 352 AEUV, der die bestehenden Zustndigkeiten der Europischen Union zielgebunden abrunden soll (vgl. zum frheren Art. 235 EWGV BVerfGE 89, 155 <210>). Der Vertrag von Lissabon bernimmt diese Vorschrift - mit nderungen im Hinblick auf den Anwendungsbereich aus dem und die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen bestehenden

Primrrecht (jetzt Art. 308 EGV). 326 Art. 352 AEUV begrndet nicht nur eine Handlungszustndigkeit fr die Europische Union, sondern lockert zugleich das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung. Denn ein Ttigwerden der Europischen Union soll in einem vertraglich festgelegten Politikbereich auch dann mglich sein, wenn eine konkrete Zustndigkeit nicht vorhanden, ein Ttigwerden der

85 Europischen Union aber erforderlich ist, um die Ziele der Vertrge zu erreichen (Art. 352 Abs. 1 AEUV). 327 Nach der bisherigen Rechtslage erschien Art. 308 EGV als Vertragsabrundungskompetenz (vgl. BVerfGE 89, 155 <210>), die eine vertragsimmanente Fortentwicklung des Unionsrechts unterhalb der frmlichen Vertragsnderung ermglichte (vgl. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, 6 Rn. 68). Die durch den Vertrag von Lissabon bewirkten nderungen mssen zu einer Neubewertung der Vorschrift fhren. Art. 352 AEUV ist nicht mehr auf die Zielverwirklichung im Rahmen des Gemeinsamen Marktes beschrnkt, sondern nimmt nunmehr auf die in den Vertrgen festgelegten Politikbereiche (Art. 352 Abs. 1 AEUV) mit Ausnahme der Gemeinsamen Auenund Sicherheitspolitik (Art. 352 Abs. 4 AEUV) Bezug. Die Vorschrift kann also dazu dienen, im nahezu gesamten Anwendungsbereich des Primrrechts eine Zustndigkeit zu schaffen, die ein Handeln auf europischer Ebene ermglicht. Diese Erweiterung des Anwendungsbereichs wird teilweise durch verfahrensrechtliche Absicherungen kompensiert. So setzt die Inanspruchnahme der Flexibilittsklausel weiterhin einen einstimmigen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission voraus, dem nunmehr das Europische Parlament zustimmen muss (Art. 352 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Auerdem wird die Kommission verpflichtet, die mitgliedstaatlichen Parlamente im Rahmen der Subsidiarittskontrolle ber entsprechende Rechtssetzungsvorschlge zu informieren (Art. 352 Abs. 2 AEUV). Ein solcher Rechtssetzungsvorschlag darf ferner nicht mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften harmonisieren, wenn die Vertrge im brigen eine solche Harmonisierung ausschlieen (Art. 352 Abs. 3 AEUV). Eine Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften gehrt nicht zu den Voraussetzungen fr das Inkrafttreten des Beschlusses. 328 Die Vorschrift stt im Hinblick auf das Verbot zur bertragung von Blankettermchtigungen Regelung ermglicht, oder zur bertragung der der KompetenzUnion Kompetenz auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil es die neu gefasste Vertragsgrundlagen Europischen

86 substantiell zu ndern, ohne dass ber die mitgliedstaatlichen Exekutiven hinaus gesetzgebende Organe konstitutiv beteiligt werden mssen (vgl. zur Abgrenzung der Zustndigkeiten Erklrung von Laeken zur Zukunft der Europischen Union vom 15. Dezember 2001, Bulletin EU 12-2001, I.27 <Anlage I>). Die in Art. 352 Abs. 2 AEUV vorgesehene Pflicht zur Information der nationalen Parlamente kann hieran nichts ndern; denn die Kommission der muss die nationalen Parlamente nur auf einen In der entsprechenden Anbetracht Rechtssetzungsvorschlag Unbestimmtheit aufmerksam machen.

mglicher

Anwendungsflle

Flexibilittsklausel setzt ihre Inanspruchnahme verfassungsrechtlich die Ratifikation durch den Deutschen Bundestag und den Bundesrat auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GG voraus. Der deutsche Vertreter im Rat darf die frmliche Zustimmung zu einem entsprechenden Rechtssetzungsvorschlag der Kommission fr die Bundesrepublik Deutschland nicht erklren, solange diese verfassungsrechtlich gebotenen Voraussetzungen nicht erfllt sind. 329 (3) Das mit dem Zustimmungsgesetz erfasste Vertragswerk macht das bestehende Mitgliedstaaten Verbundprinzip unter und deutlich im gengt System der damit verantwortlicher Souvernitt der Hoheitsrechtsbertragung Fortbestand

verfassungsrechtlichen

Anforderungen. Der Vertrag von Lissabon macht erstmals das bestehende Recht jedes Mitgliedstaates zum Austritt aus der Europischen Union im Primrrecht sichtbar (Art. 50 EUV-Lissabon). Dieses Austrittsrecht unterstreicht die Souvernitt der Mitgliedstaaten und zeigt ebenfalls, dass mit dem derzeitigen Entwicklungsstand der Europischen Union die Grenze zum Staat im Sinne des Vlkerrechts nicht berschritten ist (vgl. Jouanjan, Monodisziplinre Stellungnahmen, in: Kreis, Der Beitrag der Wissenschaften zur knftigen Verfassung der EU, 2003, S. 12 <16>). Kann ein Mitgliedstaat aufgrund einer selbstverantworteten Entscheidung austreten, ist der europische Integrationsprozess nicht unumkehrbar. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland hngt vielmehr von ihrem dauerhaften und fortbestehenden Willen ab, der Europischen Union anzugehren. Die rechtlichen Grenzen dieses Willens richten sich nach dem Grundgesetz.

87 330 Jeder Mitgliedstaat kann auch gegen den Willen der anderen Mitgliedstaaten aus der Europischen Union austreten (vgl. Art. 54 Buchstabe a des Wiener bereinkommens ber das Recht der Vertrge <Wiener Vertragsrechtsbereinkommen> vom 23. Mai 1969, BGBl 1985 II S. 926 ff.). Die Entscheidung, auszutreten, muss nicht zwingend durch ein Austrittsabkommen zwischen der Europischen Union und dem betreffenden Mitgliedstaat umgesetzt werden. Fr den Fall, dass ein Abkommen nicht zustandekommt, wird der Austritt zwei Jahre nach Mitteilung Lissabon). ausgebt der Das Austrittsentscheidung Austrittsrecht weil der begrnden kann wirksam auch (Art. 50 Abs. 3 EUVseine ohne weitere Abs. 1 Bindungen

werden, nicht

austrittswillige muss. Art. 50

Mitgliedstaat

Entscheidung

EUV-Lissabon

verweist lediglich darauf, dass der Austritt des Mitgliedstaates im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften erfolgen muss. Ob diese im Einzelfall eingehalten wurden, kann jedoch nur durch den Mitgliedstaat selbst, nicht aber durch die Europische Union oder die anderen Mitgliedstaaten berprft werden. 331 (4) Mit der dem Vertrag von Lissabon beigefgten Erklrung Nr. 17 zum Vorrang erkennt die Bundesrepublik unbedingten Deutschland keinen des Die verfassungsrechtlich bisherigen bedenklichen durch Geltungsvorrang

Unionsrechts an, sondern besttigt allein die geltende Rechtslage in der Auslegung das Bundesverfassungsgericht. Behauptung des Beschwerdefhrers zu III., dass mit der Zustimmung zum Vertrag von Lissabon der Sache nach der im gescheiterten Verfassungsvertrag geplante uneingeschrnkte Vorrang des von den Organen der Union gesetzten Rechts vor dem Recht der Mitgliedstaaten zum Vertragsinhalt wrde und damit im Ergebnis ein unzulssiger bundesstaatlicher entgegenstehenden Geltungsvorrang mitgliedstaatlichen bis hin zur Derogation eingerumt Verfassungsrechts

wrde, ist unzutreffend. Unzutreffend ist auch die Annahme, dass wegen flchendeckender Kompetenzgewinne die Einhaltung des Prinzips der begrenzten Einzelermchtigung durch die Europische Union und die damit verbundenen Rechtswirkungen in Deutschland praktisch nicht mehr durch das Bundesverfassungsgericht berprfbar wren und es nicht

88 mehr mglich Die wre, die verfassungsrechtliche Entwicklung des Identitt und den zur

deutschen Grundrechtsschutz in der Substanz zu wahren (so aber Murswiek, heimliche Unionsvertrages europischen Oberverfassung, NVwZ 2009, S. 481 ff.). 332 Da es beim Vorrang kraft verfassungsrechtlicher Ermchtigung verbleibt, knnen auch die in Art. 2 EUV-Lissabon normierten Werte, deren Rechtscharakter hier keiner Klrung bedarf, im Kollisionsfall keinen Vorrang gegenber der von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon geschtzten und verfassungsrechtlich ber die Identittskontrolle nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG abgesicherten Verfassungsidentitt der Mitgliedstaaten beanspruchen. Die Werte des Art. 2 EUV-Lissabon, die teilweise bereits als Grundstze im geltenden Art. 6 Abs. 1 EUV enthalten sind, verschaffen dem europischen Integrationsverband keine Kompetenz-Kompetenz, sodass auch insoweit das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung fortgilt. 333 (a) Das europische Vertragswerk hat die Auslegung sowohl des Primrrechts wie des Sekundrrechts der eigenen europischen Gerichtsbarkeit zugewiesen. Der Gerichtshof und das Gericht erster Instanz sichern auf der Grundlage des geltenden Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft und - zu einem geringeren Teil - des Vertrags ber die Europische Union im Rahmen ihrer jeweiligen Zustndigkeiten die Wahrung des Rechts bei der Auslegung der Vertrge (Art. 220 EGV; Art. 35 EUV). Im Rahmen der Vorabentscheidung steht es dem Gerichtshof zu, ber die Auslegung des Vertrags und ber die Gltigkeit und die und Auslegung der der Handlungen der Organe der zu Gemeinschaft Europischen Zentralbank verbindlich

entscheiden (Art. 234 EGV). Das Vertragsrecht bindet demnach ber die innerstaatlich durch Zustimmungsgesetz zu dem jeweiligen Vertrag erteilten Rechtsanwendungsbefehle die Gerichte der Mitgliedstaaten an die Rechtsprechung der europischen Gerichte, insbesondere an die des Gerichtshofs.

89 334 Aus der fortbestehenden, mitgliedstaatlich verankerten Volkssouvernitt und aus dem Umstand, dass die Staaten die Herren der Vertrge bleiben, folgt - jedenfalls bis zur frmlichen Grndung eines europischen Bundesstaates und dem damit ausdrcklich zu vollziehenden Wechsel des demokratischen Legitimationssubjekts -, dass den Mitgliedstaaten das Recht zur Prfung der Einhaltung des Integrationsprogramms nicht entzogen sein kann. 335 Das Bundesrecht bricht aufgrund der grundgesetzlichen Anordnung entgegenstehendes Landesrecht (vgl. Art. 31 GG). Eine solche rechtsvernichtende, derogierende Wirkung entfaltet das supranational begrndete Recht nicht. Der europarechtliche Anwendungsvorrang lsst entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht in seinem Geltungsanspruch unberhrt und drngt es nur in der Anwendung soweit zurck, wie es die Vertrge erfordern und nach dem durch das Zustimmungsgesetz erteilten innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl auch erlauben (vgl. BVerfGE 73, 339 <375>). Gemeinschafts- und unionswidriges mitgliedstaatliches Recht wird lediglich soweit unanwendbar, wie es der entgegenstehende gemeinschafts- und unionsrechtliche Regelungsgehalt verlangt. 336 Diese im Alltag der Rechtsanwendung eher theoretische, weil in den Rechtswirkungen hufig nicht zu praktischen Unterschieden fhrende Konstruktion hat allerdings Konsequenzen fr das Verhltnis der mitgliedstaatlichen zur europischen Gerichtsbarkeit. Mitgliedstaatlichen Rechtsprechungsorganen mit verfassungsrechtlicher Funktion kann im Rahmen der ihnen bertragenen Zustndigkeit - dies ist jedenfalls der Standpunkt des Grundgesetzes - nicht die Verantwortung fr die Grenzen ihrer verfassungsrechtlichen Integrationsermchtigung und die Wahrung der unverfgbaren Verfassungsidentitt genommen werden. 337 Der Integrationsauftrag des Grundgesetzes und das geltende europische Vertragsrecht fordern mit der Idee einer unionsweiten Rechtsgemeinschaft die Beschrnkung der Ausbung mitgliedstaatlicher

90 Rechtsprechungsgewalt. Es sollen keine die Integration gefhrdenden Wirkungen dadurch eintreten, dass durch mitgliedstaatlicher die Einheit in der Frage Gemeinschaftsrechtsordnung Anwendbarkeitsentscheidungen unterschiedliche Gerichte

gestellt wird. Das Bundesverfassungsgericht hat seine ursprnglich angenommene generelle Zustndigkeit, den Vollzug von europischem Gemeinschaftsrecht in Deutschland am Mastab der Grundrechte der deutschen Verfassung zu prfen (vgl. BVerfGE 37, 271 <283>), zurckgestellt, und zwar im Vertrauen den auf die der entsprechende Europischen Aufgabenwahrnehmung durch Gerichtshof

Gemeinschaften (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; besttigt in BVerfGE 102, 147 <162 ff.>). Die Endgltigkeit der Entscheidungen des Gerichtshofs konnte es mit Rcksicht auf die vlkervertraglich abgeleitete Stellung der Gemeinschaftsorgane allerdings nur grundstzlich anerkennen (BVerfGE 73, 339 <367>). 338 Soweit Beschwerdefhrer im Verfahren ber die Verfassungsmigkeit des deutschen Zustimmungsgesetzes zum Vertrag von Maastricht aus dieser Endgltigkeit des Richterspruchs des Gerichtshofs eine vollstndige Verfgungsbefugnis von Gemeinschaftsorganen ber das Vertragsrecht und damit eine verfassungsrechtlich unzulssige bertragung nicht von einzelnen Hoheitsrechten, sondern der Souvernitt sahen, hat das Bundesverfassungsgericht dieses Argument bereits in der Entscheidung zum Vertrag von Maastricht entkrftet. Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass es prfe, ob Rechtsakte der europischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der eingerumten Hoheitsrechte halten oder aber eine vertragsausdehnende Auslegung der Vertrge durch die Gemeinschaftsgerichtsbarkeit vorliege, die einer unzulssigen autonomen Vertragsnderung gleichkomme (BVerfGE 89, 155 <188, 210>; hnlich zuletzt Tschechisches Verfassungsgericht, Urteil vom 26. November 2008, Aktenzeichen Pl. S 19/08, Vertrag zur nderung des Vertrags ber die Europische Union und des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft, Rn. 139).

91 339 Der europarechtliche Anwendungsvorrang bleibt auch bei Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ein vlkervertraglich bertragenes, demnach abgeleitetes Institut, das erst mit dem Rechtsanwendungsbefehl durch das Zustimmungsgesetz in Deutschland Rechtswirkung entfaltet. Dass das Institut des Anwendungsvorrangs nicht ausdrcklich in den Vertrgen vorgesehen ist, sondern in der Frhphase der europischen Integration durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs durch Auslegung gewonnen worden ist, ndert diesen Ableitungszusammenhang nicht. Es ist eine Konsequenz der fortbestehenden Souvernitt der Mitgliedstaaten, dass jedenfalls dann, wenn es ersichtlich am konstitutiven Rechtsanwendungsbefehl mangelt, die Unanwendbarkeit eines solchen Rechtsaktes fr Deutschland vom Bundesverfassungsgericht festgestellt wird. Diese Feststellung muss auch erfolgen, wenn innerhalb oder auerhalb der bertragenen Hoheitsrechte diese mit Wirkung fr Deutschland so ausgebt werden, dass eine Verletzung der durch Art. 79 Abs. 3 GG unverfgbaren und auch durch das europische Vertragsrecht, namentlich Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon, geachteten Verfassungsidentitt die Folge ist. 340 Das Grundgesetz erstrebt die Einfgung Deutschlands in die Rechtsgemeinschaft friedlicher und freiheitlicher Staaten. Es verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souvernitt als Recht eines Volkes, ber die grundlegenden Fragen der eigenen Identitt konstitutiv zu entscheiden. Insofern widerspricht es nicht dem Ziel der Vlkerrechtsfreundlichkeit, wenn der Gesetzgeber ausnahmsweise Vlkervertragsrecht - allerdings unter Inkaufnahme entsprechender Konsequenzen im Staatenverkehr - nicht beachtet, sofern nur auf diese Weise ein Versto gegen tragende Grundstze der Verfassung abzuwenden ist (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>). Eine entsprechende Auffassung hat auch der Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften mit seiner Entscheidung vom 3. September 2008 in der Rechtssache Nationen Kadi zugrundegelegt, wonach dem der vlkerrechtlichen Gemeinschaft Geltungsanspruch einer Resolution des Sicherheitsrats der Vereinten grundlegende Rechtsprinzipien entgegengehalten werden knnen (EuGH, verb. Rs. C-402/05 P und C-

92 415/05 P, EuR 2009, S. 80 <100 ff.>). Damit hat der Gerichtshof in einem Grenzfall die Selbstbehauptung eigener Identitt als Rechtsgemeinschaft ber die ansonsten respektierte Bindung gestellt: Eine solche Rechtsfigur ist nicht nur im Vlkerrechtsverkehr als Berufung auf den ordre public als Grenze vertraglicher Bindung vertraut; sie entspricht jedenfalls bei einem konstruktiven Umgang auch der Idee von nicht strikt hierarchisch gegliederten politischen Ordnungszusammenhngen. Es bedeutet in der Sache jedenfalls keinen Widerspruch zu dem Ziel der Europarechtsfreundlichkeit, das heit zu der von der Verfassung geforderten Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der Verwirklichung eines vereinten Europas (Prambel, Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), wenn ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen, das Bundesverfassungsgericht Recht der Europischen Union fr in Deutschland nicht anwendbar erklrt (vgl. BVerfGE 31, 145 <174>; 37, 271 <280 ff.>; 73, 339 <374 ff.>; 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <174 f.>; 102, 147 <162 ff.>). 341 (b) Die verfassungsrechtlich wird gebotene entgegen Reservekompetenz dem Vorbringen des des Bundesverfassungsgerichts

Beschwerdefhrers zu III. nicht durch die der Schlussakte zum Vertrag von Lissabon beigefgte Erklrung Nr. 17 zum Vorrang berhrt. Diese Erklrung weist darauf hin, dass die Vertrge und das von der Europischen Union auf der Grundlage der Vertrge gesetzte Sekundrrecht im Einklang mit der stndigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europischen Union unter den in dieser Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten haben. 342 Der Anwendungsvorrang setzt zunchst die unmittelbare Anwendbarkeit des europischen Rechts in den Mitgliedstaaten voraus (vgl. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, 7 Rn. 8 ff. mit weiteren Nachweisen). Im Bereich der Gemeinsamen Auen- und Sicherheitspolitik sind keine Rechtsakte vorgesehen, auf die die Erklrung Nr. 17 zum Vorrang anwendbar wre. Der Vertrag vermittelt der Europischen Union keine Hoheitsrechte, die einen supranationalen Durchgriff in die

93 mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gestatten (vgl. Art. 24 Abs. 1,

Art. 40 EUV-Lissabon und die der Schlussakte zum Vertrag von Lissabon beigefgte Erklrung Nr. 14). 343 Der Grund und die Grenze fr die Geltung des Rechts der Europischen Union in der Bundesrepublik Deutschland ist der im Zustimmungsgesetz enthaltene Rechtsanwendungsbefehl, der nur im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung <374 ff.>). Es ist Anwendungsvorrang Bundesverfassungsgericht erteilt werden kann (vgl. BVerfGE den 73, ob 339 der das im insoweit des bereits nicht fr von das Bedeutung,

Unionsrechts,

Gemeinschaftsrecht

Grundsatz anerkannt hat (vgl. BVerfGE 31, 145 <174>), in den Vertrgen selbst oder in der der Schlussakte zum Vertrag von Lissabon beigefgten Erklrung Nr. 17 vorgesehen ist. Denn der Vorrang des Unionsrechts gilt in Deutschland nur kraft des durch Zustimmungsgesetz zu den Vertrgen erteilten Rechtsanwendungsbefehls. Der Anwendungsvorrang reicht fr in Deutschland ausgebte Hoheitsgewalt nur so weit, wie die Bundesrepublik Deutschland dieser Kollisionsregel zugestimmt 2004, hat und zustimmen durfte (vgl. Nettesheim, Die in Kompetenzordnung im Vertrag ber eine Verfassung fr Europa, EuR S. 511 <545 f.>; Sauer, Jurisdiktionskonflikte Mehrebenensystemen, 2008, S. 162 ff.; Streinz, Europarecht, 8. Aufl. 2008, Rn. 224 ff.). Damit steht aber zugleich fest, dass aus dem Gesichtspunkt auf souverne des gemeinschaftsoder und auf knftig unionsrechtlichen bei Anwendungsvorrangs sich kein stichhaltiges Argument fr einen Verzicht Staatlichkeit Verfassungsidentitt Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gewinnen lsst. 344 bb) Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon gibt das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland nicht auf. Das begrenzende Element des Staatsgebiets, das insbesondere durch die Territorialgrenzen verdeutlicht wird, die eine Ausbung fremder Herrschaftsgewalt auf dem Staatsgebiet grundstzlich verhindern sollen, hat zwar an Bedeutung verloren. Durch vlkerrechtliche nderungs- und Zusatzvertrge zum bestehenden Primrrecht sind insbesondere der Binnenmarkt (Art. 14

94 Abs. 2 EGV) geschaffen und die Grenzkontrollen im sogenannten

Schengen-Raum abgeschafft worden. Auch der Vertrag von Lissabon setzt diese Relativierung des begrenzenden Elements fort, indem ein einheitliches Abs. 2 Grenzschutzsystem AEUV). zum bezglich der Auengrenzen Union Grundlage Lissabon bt der Europischen Union eingefhrt wird (Art. 77 Abs. 1 Buchstabe c und Buchstabe d in Die Vertrag Europische auf der von jedoch der im Hoheitsgewalt Deutschland

Zustimmungsgesetz

bertragenen

Zustndigkeiten und damit nicht ohne ausdrckliche Erlaubnis der Bundesrepublik Deutschland aus. Eine gebietsbezogene Staatsgewalt (vgl. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 1921, S. 394) besteht unter den gewandelten Verhltnissen grenzberschreitender Mobilitt unverndert fort. 345 Dem steht nicht entgegen, dass durch den Raum ohne Binnengrenzen (Art. 14 Abs. 2 EGV, Art. 154 Abs. 1 EGV) und den durch den Vertrag von Lissabon supranationalisierten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 67 ff. AEUV) auch die Gebietshoheit als Element des Staatsgebiets eingeschrnkt wird. Die Europische Union verfgt nach dem Vertrag von Lissabon nicht ber eine umfassende Gebietshoheit, die diejenige der Bundesrepublik Deutschland ersetzt. Dass sie diese auch nach dem Vertrag von Lissabon nicht beansprucht, kommt darin zum Ausdruck, dass nur von einem rumlichen Geltungsbereich der Vertrge (Art. 52 EUV-Lissabon; Art. 355 AEUV) die Rede ist. Dieser rumliche Geltungsbereich ist akzessorisch zum Staatsgebiet der Mitgliedstaaten, das in seiner Summe den Anwendungsbereich des Unionsrechts bestimmt (Art. 52 EUV-Lissabon; Art. 355 AEUV). Es gibt kein unionsunmittelbares Territorium, Ausdehnung das des von einer solchen Akzessoriett durch frei wre (zur eines Geltungsbereichs Vergrerung

mitgliedstaatlichen Territoriums vgl. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, 4 Rn. 36). 346 cc) Die Bundesrepublik Deutschland wird nach der Ratifikation des Vertrags von Lissabon weiterhin auch ber ein Staatsvolk verfgen. Der inzwischen im Unionsrecht strker ausgebildete Begriff des Unionsbrgers

95 grndet ausschlielich im Vertragsrecht. Die Unionsbrgerschaft ist allein von dem Willen der Mitgliedstaaten abgeleitet und konstituiert kein Unionsvolk, das als sich selbst verfassendes Rechtssubjekt zur eigenen Selbstbestimmung berufen wre. 347 Insbesondere kann aus der Einfhrung der Unionsbrgerschaft nicht auf die Begrndung bundesstaatlicher Fderalitt geschlossen werden. Historische Vergleiche zur deutschen Bundesstaatsgrndung ber den Norddeutschen Bund von 1867 (vgl. etwa Schnberger, Unionsbrger, 2005, S. 100 ff.) fhren in diesem Zusammenhang nicht weiter. Nach der Verwirklichung des Prinzips der Volkssouvernitt in Europa knnen nur die Vlker der Mitgliedstaaten ber ihre jeweilige verfassungsgebende Gewalt befugt, und in die Souvernitt staatlichen des Staates verfgen. Ohne ein den neues ausdrcklich erklrten Willen der Vlker sind die gewhlten Organe nicht ihren Verfassungsrumen Legitimationssubjekt zu schaffen oder die vorhandenen zu delegitimieren. 348 Die Unionsbrgerschaft ist in diesem Sinne nichts kulturell oder normativ dem geltenden Vertragsrecht Vorausliegendes, aus dem heraus verfassungsgestaltende Rechtswirkungen entstehen knnten. Die bereits durch zurckliegende Vertragsnderungen in das Primrrecht eingefgte Unionsbrgerschaft bleibt ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehrigkeit ergnzender Status (Art. 17 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 EGV; Art. 9 Satz 3 EUV-Lissabon). Dieser Status wird auch nicht durch die mit der Unionsbrgerschaft verbundenen Rechte verndert, wenngleich der Vertrag von Lissabon diese Rechte erweitert. Die Unionsbrger erhalten ein Recht auf Teilhabe am demokratischen Leben der Europischen Union (Art. 10 Abs. 3, Art. 11 Abs. 1 EUV-Lissabon), womit ein notwendig bestehender Strukturzusammenhang zwischen brgerschaftlichem Gemeinwesen und hoheitlicher Gewalt betont wird. Zudem wird die Ausbung bereits bestehender Rechte der Unionsbrger im Bereich des diplomatischen und konsularischen Schutzes sowie der Legitimationsdokumente erleichtert (vgl. Art. 23 Abs. 2, Art. 77 Abs. 3 AEUV).

96 349 Weitere nderungen des Primrrechts fhren ebenfalls nicht zu einer berlagerung des primren Staatsangehrigkeitsstatus durch die Unionsbrgerschaft. Aus dem Gesamtzusammenhang des Vertrags von Lissabon wird deutlich, dass mit der sprachlichen nderung des Art. 9 Satz 3 EUV-Lissabon im Vergleich zu Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EGV (vgl. Schrauwen, European Citizenship in the Treaty of Lisbon: Any Change at all?, MJECL 2008, im Abs. 2 S. 55 <59>), Satz 1 der der mit Verwendung dem und bei des der der kein Unionsbrgerbegriffs Parlament (Art. 14 vorgesehenen europischen Zusammenhang UAbs. 1 Rolle (Art. 11 Europischen

EUV-Lissabon) Unionsbrger

entscheidenden Brgerinitiative

Abs. 4

EUV-Lissabon)

selbstndiges personales Legitimationssubjekt auf europischer Ebene geschaffen werden soll. 350 Auch angesichts des Ausbaus der Rechte der Unionsbrger bewahrt das deutsche Staatsvolk solange seine Existenz, wie die Unionsbrgerschaft die Staatsangehrigkeit der Mitgliedstaaten nicht ersetzt oder berlagert. Der abgeleitete Status der Unionsbrgerschaft und die Wahrung der mitgliedstaatlichen Staatsangehrigkeit bilden die Grenze fr die in Art. 25 Abs. 2 AEUV angelegte Entwicklung der Unionsbrgerrechte und fr die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europischen Union (vgl. zur Bedeutung der Unionsbrgerschaft EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998, Rs. C85/96, Martnez Sala, Slg. 1998, S. I-2691 Rn. 62 f.; EuGH, Urteil vom 20. September 2001, Rs. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, S. I-6193 Rn. 31 f.; EuGH, Urteil vom 17. September 2002, Rs. C-413/99, Baumbast, Slg. 2002, S. I-7091 Rn. 82; EuGH, Urteil vom 7. September 2004, Rs. C-456/02, Trojani, Slg. 2004, S. I-7573 Rn. 31; EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2004, Rs. C-200/02, Zhu, Slg. 2004, S. I-9925 Rn. 25). So bestehen der mitgliedstaatliche Mglichkeiten fort. den Das eigenen der Differenzierung in den aufgrund Staatsangehrigkeit ist weiterhin Wahlrecht

Mitgliedstaaten zu den jeweiligen Vertretungskrperschaften oberhalb der Kommunalebene Staatsangehrigen vorbehalten wie auch die Pflicht zur finanziellen Solidaritt zwischen den Mitgliedstaaten in Form von Sozialleistungen gegenber Unionsbrgern

97 weiterhin eingeschrnkt ist (vgl. EuGH, Urteil vom 18. November 2008, Rs. C-158/07, Frster, EuZW 2009, S. 44 <45>). 351 c) Mit dem Vertrag von Lissabon erweitern die Mitgliedstaaten den Kompetenzumfang europischen und die politischen Handlungsmglichkeiten bestehenden und des neu Integrationsverbundes. Die

bertragenen Zustndigkeiten werden nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon von der Europischen Union wahrgenommen, die an die Stelle der Europischen in Gemeinschaft in den (aa) tritt. und Namentlich der Zivilsachen die (bb), neu der bertragenen Zustndigkeiten Bereichen Justiziellen

Zusammenarbeit

Strafsachen

Auenwirtschaftsbeziehungen (cc), der Gemeinsamen Verteidigung (dd) sowie in sozialen Belangen (ee) knnen und mssen von den Organen der Europischen Union in einer Weise ausgebt werden, dass auf mitgliedstaatlicher Ebene sowohl im Umfang als auch in der Substanz noch Aufgaben von hinreichendem Gewicht bestehen, die rechtlich und praktisch Voraussetzung fr eine lebendige Demokratie sind. Die neu begrndeten Zustndigkeiten sind - jedenfalls bei der gebotenen Auslegung - keine staatsbegrndenden Elemente, die auch in der Gesamtschau die souverne Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht in verfassungsrechtlich bedeutsamer Weise verletzen. Fr die Beurteilung der Rge einer verfassungswidrigen Entleerung der Aufgaben des Deutschen Bundestages kann dahinstehen, europisch wie viele mitgliedstaatliche Gesetzgebungsakte bereits beeinflusst,

prformiert oder determiniert sind (vgl. zuletzt Hoppe, Die Europisierung der Gesetzgebung: Der 80-Prozent-Mythos lebt, EuZW 2009, S. 168 f.). Es kommt fr die verfassungsrechtliche Beurteilung der Rge nicht auf quantitative Relationen, sondern darauf an, dass der Bundesrepublik Deutschland fr zentrale Regelungs- und Lebensbereiche substantielle innerstaatliche Gestaltungsmglichkeiten verbleiben. 352 aa) (1) Mit dem Vertrag von Lissabon werden die Zustndigkeiten der Europischen Union im Bereich der Strafrechtspflege erheblich erweitert. Die Europische Union wird ermchtigt, Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer

98 Kriminalitt festzulegen, die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer Die gemeinsamen Kriminalittsbereiche, werden Grundlage die fr diese zu bekmpfen, in eine Frage durch grenzberschreitende Dimension haben (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Zusammenarbeit knnen kommen, exemplarisch aufgezhlt, jedoch

einstimmigen Beschluss des Rates und mit Zustimmung des Europischen Parlaments erweitert werden (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). ber diese Zustndigkeit bereits in der zur Rechtsangleichung des im Strafrecht der grenzberschreitenden schweren Kriminalitt hinaus erhlt die Union eine Rechtsprechung Europischen Gerichtshofs angenommene (vgl. EuGH, Urteil vom 13. September 2005, Rs. C176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, S. I-7879 Rn. 47 f.) strafrechtliche Annexzustndigkeit in allen Politikbereichen, in denen Harmonisierungsmanahmen erfolgt sind oder noch erfolgen werden (Art. 83 Abs. 2 Satz 1 AEUV). 353 Im Strafverfahrensrecht kann die Europische Union Mindestvorschriften erlassen zur Zulassung von Beweismitteln auf gegenseitiger Basis zu den Rechten des Beschuldigten, des Zeugen und des Opfers von Straftaten sowie zu sonstigen spezifischen Aspekten, die zuvor vom Rat durch einstimmigen Beschluss nach Zustimmung des Europischen Parlaments bestimmt worden sind (Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1 und UAbs. 2 AEUV). Ferner drfen Manahmen erlassen werden, die die Kriminalprvention frdern und untersttzen (Art. 84 AEUV). 354 Schlielich knnen auf der Grundlage des Vertrags von Lissabon die Befugnisse von Eurojust erweitert werden. Eurojust kann im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren insbesondere die Aufgabe bertragen werden, strafrechtliche Ermittlungsmanahmen einzuleiten und zu koordinieren (Art. 85 Abs. 1 AEUV), wobei frmliche Prozesshandlungen den nationalen Strafverfolgungsbehrden vorbehalten bleiben (Art. 85 Abs. 2 AEUV). Auerdem kann die Einrichtung durch einstimmigen Beschluss des Rates und nach Zustimmung des Europischen Parlaments zu einer Europischen Staatsanwaltschaft ausgebaut werden, die fr die

99 strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung bis hin zur Anklageerhebung vor den nationalen Gerichten zustndig wre, vorerst beschrnkt auf die Bekmpfung von Straftaten gegen die finanziellen Interessen der Europischen Union (Art. 86 Abs. 1 AEUV). 355 (2) Die Sicherung des Rechtsfriedens in Gestalt der Strafrechtspflege ist seit jeher eine zentrale Aufgabe staatlicher Gewalt. Bei der Aufgabe, ein geordnetes menschliches Zusammenleben durch Schutz der elementaren Werte des Gemeinschaftslebens auf der Grundlage einer Rechtsordnung zu schaffen, zu sichern und durchzusetzen, ist das Strafrecht ein unverzichtbares Element zur Sicherung der Unverbrchlichkeit dieser Rechtsordnung (vgl. Sellert/Rping, Studienund Quellenbuch zur Geschichte der deutschen Strafrechtspflege, Band 1, 1989, S. 49). Jede Strafnorm enthlt ein mit staatlicher Autoritt versehenes sozialethisches Unwerturteil ber die von ihr pnalisierte Handlungsweise. Der konkrete Inhalt dieses Unwerturteils Entscheidung, ergibt in sich aus Straftatbestand und in und Strafandrohung (vgl. BVerfGE 25, 269 <286>; 27, 18 <30>). Es ist eine grundlegende welchem Umfang welchen Bereichen ein politisches Gemeinwesen gerade das Mittel des Strafrechts als Instrument sozialer Kontrolle einsetzt. Eine Rechtsgemeinschaft gibt sich durch das Strafrecht dessen einen in ihren Werten der verankerten geteilten Verhaltenskodex, Verletzung nach

Rechtsberzeugung als so schwerwiegend und unertrglich fr das Zusammenleben in der Gemeinschaft gewertet wird, dass sie Strafe erforderlich macht (vgl. Weigend, Strafrecht durch internationale Vereinbarungen - Verlust an nationaler Strafrechtskultur?, ZStW 1993, S. 774 <789>). 356 Der Gesetzgeber bernimmt mit der Entscheidung ber strafwrdiges Verhalten die demokratisch legitimierte Verantwortung fr eine Form hoheitlichen individuelle Handelns, Freiheit die im zu den intensivsten Eingriffen in die Der modernen Verfassungsstaat zhlt.

Gesetzgeber ist bei der Entscheidung, ob er ein bestimmtes Rechtsgut, dessen Schutz ihm wesentlich erscheint, gerade mit den Mitteln des Strafrechts verteidigen und wie er dies gegebenenfalls tun will,

100 grundstzlich frei (vgl. BVerfGE 50, 142 <162>; 120, 224 <240>; zur Grenzziehung zwischen kriminellem Bindungen Unrecht frei und Ordnungsunrecht mit welcher will. Die der BVerfGE 27, 18 <30>; 96, 10 <26>). Er kann zudem innerhalb der verfassungsrechtlichen Strafandrohung seiner Schuld er und entscheiden, schuldhaftes seine Handeln sanktionieren den

Aufklrung von Straftaten, die Ermittlung des Tters, die Feststellung Bestrafung obliegen Organen Strafrechtspflege, die zu diesem Zweck unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen Strafverfahren einzuleiten und durchzufhren sowie erkannte Strafen zu vollstrecken haben (vgl. BVerfGE 51, 324 <343>). 357 Die Handlungsfreiheit des Gesetzgebers kann aufgrund der Eingliederung des deutschen Verfassungsstaates sein, in die Vlkerrechtsordnung Recht im der Staatengemeinschaft von Verfassungs wegen durch die Verpflichtung eingeschrnkt berstaatliches eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen. So kann es geboten sein, bestimmte Handlungen auch zu dem Zweck unter Strafe zu stellen, wesentliche Normen des allgemeinen Vlkerrechts gegenber dem Einzelnen durchzusetzen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>). Dies gilt vor allem fr den Prozess der Herausbildung einer internationalen Strafjustiz fr Vlkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen (vgl. BVerfGE 113, 273 <296 f.>; BVerfG, Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats vom 12. Dezember 2000 - 2 BvR 1290/99 -, NJW 2001, S. 1848 ff.). Als Mitgliedstaat der Europischen Union ist Deutschland weitere Verpflichtungen eingegangen. Mit dem Auf- und Ausbau des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der bislang im Wesentlichen nach den Vorschriften fr die intergouvernementale Dritte Sule des Rechts der Europischen Union erfolgte, verfolgt die Europische Union das Ziel, den Prozess des Zusammenwachsens und die ffnung der Grenzen fr Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital mit einer besseren Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehrden zu verbinden. Die Mitgliedstaaten haben sich in einzelnen Bereichen darauf verstndigt, Straf- und Strafverfahrensvorschriften zu schaffen, die den Bedingungen europischer grenzberschreitender Sachverhalte Rechnung tragen.

101 358 Wegen der besonders empfindlichen Berhrung der demokratischen Selbstbestimmung durch Straf- und Strafverfahrensnormen sind die vertraglichen Kompetenzgrundlagen fr solche Schritte strikt - keinesfalls extensiv auszulegen und ihre Nutzung bedarf besonderer Rechtfertigung. Das Strafrecht in seinem Kernbestand dient nicht als rechtstechnisches Instrument zur Effektuierung einer internationalen Zusammenarbeit, sondern steht fr die besonders sensible demokratische Entscheidung ber das rechtsethische Minimum. Dies erkennt auch der Vertrag von Lissabon ausdrcklich an, wenn er die neu begrndeten Kompetenzen der Strafrechtspflege mit einer sogenannten Notbremse versieht, Aspekte die es dem - letztlich parlamentarisch mit verantwortlichen seinem Veto Vertreter eines Mitgliedstaates im Rat erlaubt, gesttzt auf grundlegende seiner Strafrechtsordnung strafrechtsbedeutsame Richtlinien jedenfalls fr sein Land zu verhindern (Art. 83 Abs. 3 AEUV). 359 (3) Die Bekmpfung besonders schwerer Kriminalitt, die sich die territoriale Beschrnkung staatlicher Strafverfolgung zunutze macht oder, wie im Fall der Korruption, die Funktionsfhigkeit von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in der Europischen Union bedroht, kann ein besonderer Rechtfertigungsgrund fr die bertragung von Hoheitsrechten auch in diesem Bereich sein. Der Vertrag von Lissabon spricht in diesem Zusammenhang davon, dass solche Kriminalitt eine grenzberschreitende Dimension haben msse (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV), und zwar aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftat oder einer besonderen Notwendigkeit, die Straftat auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekmpfen (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Eine solche besondere Notwendigkeit liegt nicht bereits dann vor, wenn die Organe einen entsprechenden politischen Willen gebildet haben. Sie lsst sich von Art und Auswirkungen der Straftat auch nicht trennen, da unerfindlich ist, woraus, wenn nicht aus der Art oder den Auswirkungen der betreffenden Straftaten, sich die besondere Notwendigkeit ihrer Bekmpfung auf gemeinsamer Grundlage ergeben sollte.

102 360 Die demnach zum Schutz des nach dem Verstndnis des Grundgesetzes demokratischen Primrraums gebotene enge Auslegung ist auch der Entscheidung des deutschen Vertreters im Rat zugrundezulegen, wenn ein Beschluss im Bereich der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen sowie allgemein des Strafverfahrensrechts gefasst werden soll (Art. 82 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV). 361 Im Hinblick auf den Bereich der Annexzustndigkeit, die eine Angleichung des Strafrechts in bereits harmonisierten Politikbereichen ermglicht (Art. 83 Abs. 2 AEUV), kann das Zustimmungsgesetz nur deshalb als verfassungskonform beurteilt werden, weil diese Zustndigkeit nach dem Vertrag eng auszulegen ist. Hinter der Annexzustndigkeit verbirgt sich eine gravierende Ausdehnung der Zustndigkeit zur Strafrechtspflege im Vergleich zur bislang geltenden Rechtslage. berall dort, wo die Union Zustndigkeiten zur Rechtsharmonisierung besitzt, kann sie danach zur wirksamen Durchfhrung der Politik der Union Mindestvorschriften fr die Festlegung von Straftaten und Strafen durch Richtlinien erlassen. Wegen drohender Uferlosigkeit dieses die Strafrechtssetzung betreffenden Kompetenztitels ist eine solche Kompetenzvorschrift mit dem Prinzip einer sachlich bestimmten und nur begrenzten bertragung von Hoheitsrechten an sich ebenso wenig zu vereinbaren wie mit dem gebotenen Schutz des demokratisch an die Mehrheitsentscheidung des Volkes besonders rckgebundenen nationalen Gesetzgebers. 362 Der Vertrag von Lissabon bietet jedoch hinreichende Anhaltspunkte fr eine verfassungskonforme Danach muss Auslegung. sich die Zum einen ist der zur Strafrechtsetzung ermchtigende Tatbestand bereits vom Wortlaut eng gefasst. Angleichung entsprechender Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlsslich fr die wirksame Durchfhrung der Politik der Union auf dem harmonisierten Rechtsgebiet erweisen (Art. 83 Abs. 2 erfllt Satz 1 ist und AEUV). die Damit Ermchtigung dieser zur Ausnahmetatbestand

Strafgesetzgebung im Annex als bertragen angenommen werden kann, muss nachweisbar feststehen, dass ein gravierendes Vollzugsdefizit

103 tatschlich besteht und nur durch Strafandrohung beseitigt werden kann. Diese Voraussetzungen gelten auch fr die von der europischen Gerichtsbarkeit bereits angenommene Existenz einer strafrechtlichen Annexzustndigkeit. 363 Entsprechend begrenzend ist die allgemeine Ermchtigung zur Festlegung von Straftaten und Strafen nach Art. 83 Abs. 1 AEUV auszulegen. Dafr steht bereits der Katalog besonders schwerer Straftaten des Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV und die Voraussetzung, dass es sich um besonders schwere Kriminalitt handeln muss, die aufgrund der Art oder der Auswirkung der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekmpfen, eine grenzberschreitende Dimension haben. Der Katalog macht deutlich, dass es sich um typischerweise handelt, fr grenzberschreitende die Mindestvorschriften, schwere die den Kriminalittsbereiche

Mitgliedstaaten substantielle Ausgestaltungsspielrume belassen mssen, festgelegt werden drfen. Die demokratische Selbstbestimmung ist allerdings in einer besonders empfindlichen Weise berhrt, wenn eine Rechtsgemeinschaft gehindert wird, ber die Strafbarkeit von Verhaltensweisen und gar die Verhngung von Freiheitsstrafen nach Magabe eigener Wertvorstellungen zu entscheiden. Das gilt umso mehr, je enger diese Wertvorstellungen mit historischen Erfahrungen, Glaubenstraditionen und anderen fr das Selbstgefhl der Menschen und ihrer Gemeinschaft wesentlichen Faktoren verknpft sind. Daher ist es in diesen bei der Bereichen Ausdehnung nur des eingeschrnkt der der erlaubt, die Strafgesetzgebungskompetenz zu bertragen, und jedenfalls erforderlich, Katalogs Unionsgesetzgebung zustehenden Kriminalittsbereiche die Anforderungen fr eine einzelne Hoheitsrechtsbertragung (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG) einzuhalten. Die Nutzung der dynamischen Blankettermchtigung nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, je nach Entwicklung der Kriminalitt eine Ausdehnung des Katalogs besonders entspricht schwerer in der grenzberschreitender Sache einer Straftaten der vorzunehmen, Erweiterung

geschriebenen Kompetenzen der Union und unterliegt deshalb dem Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG. Bei der Umsetzung der Mindestvorgaben ist ferner darauf zu achten, dass nur die

104 grenzberschreitende Dimension eines konkreten Straftatbestands von den europischen Rahmenvorschriften angesprochen wird. Die im Grundsatz integrationsfeste mitgliedstaatliche Strafkompetenz liee sich dadurch schonen, dass die Mindestvorschriften nicht einen vollstndigen Deliktsbereich (vgl. Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 ber den Europischen Haftbefehl und das bergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten, ABl Nr. L 190/1), sondern lediglich eine Tatbestandsvariante erfassen. 364 Die Zustndigkeiten der Europischen Union im Bereich der Strafrechtspflege mssen zudem in einer Weise ausgelegt werden, die den Anforderungen des Schuldprinzips gengt. Das Strafrecht beruht auf dem Schuldgrundsatz. Dieser setzt die Eigenverantwortung des Menschen voraus, der sein Handeln selbst bestimmt und sich kraft seiner Willensfreiheit zwischen Recht und Unrecht entscheiden kann. Dem Schutz der Menschenwrde liegt die Vorstellung vom Menschen als einem geistig-sittlichen Wesen zugrunde, das darauf angelegt ist, in Freiheit sich selbst zu bestimmen und sich zu entfalten (vgl. BVerfGE 45, 187 <227>). Auf dem Gebiet der Strafrechtspflege bestimmt Art. 1 Abs. 1 GG die Auffassung vom Wesen der Strafe und das Verhltnis von Schuld und Shne (vgl. BVerfGE 95, 96 <140>). Der Grundsatz, dass jede Strafe Schuld voraussetzt, hat seine Grundlage damit in der Menschenwrdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 57, 250 <275>; 80, 367 <378>; 90, 145 <173>). Das Schuldprinzip gehrt zu der wegen Art. 79 Abs. 3 GG unverfgbaren Verfassungsidentitt, die auch vor Eingriffen durch die supranational ausgebte ffentliche Gewalt geschtzt ist. 365 Vor dem Hintergrund der Bedeutung des Strafrechts fr die individuelle Freiheit sind deshalb jedenfalls zustzlich besondere Anforderungen an die Regelung zu stellen, die einem Mitgliedstaat spezielle Rechte im Gesetzgebungsverfahren einrumt (Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 3 AEUV). Das notwendige Ma an demokratischer nur dadurch Legitimation gewhrleisten, ber dass die der mitgliedstaatlichen Parlamente lsst sich aus dem Blickwinkel des deutschen Verfassungsrechts

105 deutsche Vertreter im Rat die in Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV genannten mitgliedstaatlichen Rechte nur nach Weisung des Deutschen Bundestages und, soweit die Regelungen ber die Gesetzgebung dies erfordern, des Bundesrates ausbt (vgl. auch die Begleitresolution des Deutschen Bundestages vom 24. April 2008 zum Vertrag von Lissabon <BTDrucks 16/8917, S. 6, BTPlenprot 16/157, S. 16482 B>). Insgesamt nhert sich die konkretisierende Ausfllung der Ermchtigungen nach Art. 82 Abs. 2 sowie Art. 83 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV in der Bedeutung einer Vertragsnderung an und verlangt nach einer entsprechenden Ausbung der Integrationsverantwortung der Gesetzgebungsorgane im Rahmen des Notbremseverfahrens. 366 Soweit die Europische Union im Bereich der Strafrechtspflege auf die nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 Buchstabe d AEUV vorgesehene Ermchtigung zum Erlass von Mindestvorschriften fr sonstige spezifische Aspekte des Strafverfahrens das allgemeine Brckenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon anwenden mchte, um von der im Rat erforderlichen Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit berzugehen, mssen die fr das allgemeine Brckenverfahren dargestellten Erfordernisse gelten. Der deutsche Regierungsvertreter im Europischen Rat darf einer Vertragsnderung nur zustimmen, wenn der Deutsche Bundestag und der Bundesrat innerhalb einer noch auszugestaltenden, an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon angelehnten Frist ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG erlassen haben. Dies gilt gleichermaen fr den Fall, dass der Sachbereich der Bestimmung weiterer Kriminalittsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV ber das allgemeine Brckenverfahren von der Einstimmigkeit in den qualifizierten Mehrheitsentscheid berfhrt werden sollte. 367 bb) (1) Der Vertrag von Lissabon erweitert auch die bestehenden Handlungsmglichkeiten der Europischen Union im Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen. Mittelpunkt der Regelung in Art. 81 AEUV ist der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen. Der Grundsatz spielte schon in der bisherigen Praxis eine bedeutende Rolle und wird nunmehr als Grundlage der justiziellen

106 Zusammenarbeit vertraglich verankert. Die bislang auf Art. 65 EGV beruhende Zustndigkeit zur Rechtsangleichung wird durch den Vertrag von Lissabon um die Zustndigkeit fr Manahmen, die einen effektiven Zugang zum Recht, die Entwicklung von alternativen Methoden fr die Beilegung von Streitigkeiten sowie die Frderung der Weiterbildung von Richtern und Justizbediensteten sicherstellen sollen (Art. 81 Abs. 2 Buchstaben e, g und h AEUV) ergnzt. Die Fallgruppen fr eine Harmonisierung, die die Existenz grenzberschreitender Bezge voraussetzt, sind in der Vorschrift abschlieend aufgezhlt. Ob das Kriterium der Erforderlichkeit einer Harmonisierung dahin zu deuten ist, dass es nur das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts betrifft (vgl. BTDrucks 16/8300, S. 175), kann offenbleiben. Denn dass der Vertrag ber die Arbeitsweise der Europischen Union eine Harmonisierung nur unter der Voraussetzung der Erforderlichkeit zulsst, ergibt sich bereits aus dem Subsidiarittsgrundsatz (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon). Soweit die Harmonisierungsmanahmen das Familienrecht betreffen, gilt fr die Beschlussfassung, dass der Rat nach Anhrung des Parlaments einstimmig entscheidet (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV). Der Rat kann in diesem Sachbereich fr bestimmte Aspekte des Familienrechts einstimmig den bergang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlieen (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Die nationalen Parlamente knnen einer solchen berleitung widersprechen (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV). 368 (2) Die Zustndigkeit der Mitgliedstaaten fr die Rechtspflege gehrt zu den Sachbereichen, die im fderalen Verbund der Europischen Union grundstzlich den Mitgliedstaaten zugeordnet sind. Die Mitgliedstaaten sind zwar aus dem Gemeinschaftsrecht verpflichtet, einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu gewhren, der durch nationale Rechtsvorschriften nicht beeintrchtigt werden darf (vgl. EuGH, Urteil vom 15. Mai 1986, Rs. 222/84, Johnston, Slg. 1986, S. 1651 Rn. 17 ff.; EuGH, Urteil vom 11. September 2003, Rs. C-13/01, Safalero, Slg. 2003, S. I-8679 PersonalRn. 50). und Diese Rechtslage lsst jedoch die mitgliedstaatliche unberhrt. Der Zustndigkeit fr die Organisation des Gerichtswesens sowie seine Finanzausstattung Gesamtzusammenhang des 3. Kapitels in Teil V des Vertrags ber die

107 Arbeitsweise der Europischen Union zeigt, dass mit Art. 81 Abs. 2 AEUV keine entsprechende Zustndigkeit auf die Europische Union bertragen wurde, die diese mitgliedstaatliche Verantwortung beschrnken wrde. Auch die Garantie des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG und der im Rechtsstaatsprinzip verwurzelte Justizgewhrungsanspruch, die zugleich vom Unionsrecht anerkannt sind (vgl. Nowak, in: Heselhaus/Nowak, Handbuch der Europischen Grundrechte, 2006, 51), werden etwa durch die Verpflichtung, alternative Methoden fr die Streitbeilegung zu entwickeln (Art. 81 Abs. 2 Buchstabe g AEUV), nicht eingeschrnkt. Der Zugang des Brgers zu einem Gericht kann grundstzlich nicht durch das Primr- und Sekundrrecht eingeschrnkt oder durch die Einfhrung von nicht-justiziellen Vorverfahren erschwert werden. 369 Soweit in Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV abweichend von Art. 81 Abs. 2 AEUV Manahmen zum Familienrecht mit grenzberschreitendem Bezug vom Rat gem einem besonderen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden, ist darin lediglich eine verfahrensrechtliche, die Befugnisse der Mitgliedstaaten strkende Abweichung gegenber den Regeln fr das allgemeine inhaltlichen Zivilrecht zu sehen, der nicht aber die Mglichkeit des Rates einer fr Ausdehnung Kompetenzen

familienrechtliche Manahmen, die nicht im Katalog gem Art. 81 Abs. 2 AEUV ihre Entsprechung finden. Sollte dies allerdings anders gesehen werden, msste - unbeschadet des identittsgeschtzten Kerns der Verfassung - sichergestellt werden, dass die Kompetenz nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV nicht ohne konstitutive Befassung der deutschen Gesetzgebungsorgane in Anspruch genommen wird. 370 cc) Der Vertrag von Lissabon ndert ferner die Bestimmungen ber die Gemeinsame Handelspolitik. Dies betrifft insbesondere auslndische Direktinvestitionen sowie den Handel mit Dienstleistungen und die Handelsaspekte des geistigen Eigentums (Art. 207 Abs. 1 AEUV).

108 371 Die Gemeinsame Handelspolitik, das heit die handelspolitische weltweite Auenvertretung des Binnenmarktes, zhlt bereits nach geltendem Gemeinschaftsrecht zum ausschlielichen Zustndigkeitsbereich der Europischen Gemeinschaft (EuGH, Gutachten 1/94 vom 15. November 1994, Slg. 1994, I-5267 Rn. 22 ff.). Dies schliet bislang allerdings nicht die auslndischen Direktinvestitionen, den Handel mit Dienstleistungen und die Handelsaspekte des geistigen Eigentums ein. Fr die Direktinvestitionen besitzt die Europische Gemeinschaft bislang keine und fr den Handel mit Dienstleitungen und fr die Handelsaspekte des geistigen Eigentums nur eine konkurrierende Zustndigkeit (Art. 133 Abs. 5 EGV). Dies soll sich mit dem Vertrag von Lissabon ndern. Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe e) AEUV in Verbindung mit Art. 207 Abs. 1 AEUV soll knftig die Europische Union fr die Gemeinsame Handelspolitik unter Einschluss der genannten Bereiche ausschlielich zustndig sein. 372 (1) Der ausschlielichen Zustndigkeit der Union unterfallen danach unter anderem Abkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) wie das Allgemeine Abkommen ber den Handel mit Dienstleistungen (GATS) und das Abkommen ber die handelsbezogenen Aspekte des geistigen Eigentums (TRIPS). Damit entfllt die Grundlage fr die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europischen Gemeinschaften, nach der wegen der insoweit vom bislang gemischten (ABl 1994 von Zustndigkeit Nr. L der 336/3) das als bereinkommen ber die Errichtung der Welthandelsorganisation (WTObereinkommen) sogenanntes 15. April 1994 gemischtes Abkommen sowohl Europischen

Gemeinschaft als auch von den Mitgliedstaaten zu schlieen und zu ratifizieren war (vgl. EuGH, Gutachten 1/94 vom 15. November 1994, Slg. 1994, S. I-5267 Rn. 98 und 105; zum Status eines vlkerrechtlichen Vertrags als gemischtes Abkommen vgl. auch EuGH, Gutachten 1/78 vom 4. Oktober 1979, Slg. 1979, S. 2871 Rn. 2; EuGH, Gutachten 2/91 vom 19. Mrz 1993, Slg. 1993, S. I-1061 Rn. 13 und 39). 373 Fr den Abschluss und die Ratifikation vlkerrechtlicher Vertrge im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik, einschlielich solcher zu den in

109 Art. 207 Abs. 1 AEUV neu aufgenommenen Bereichen, soll danach knftig ausschlielich die Union zustndig sein; die Notwendigkeit und die Mglichkeit des Vertragsschlusses (auch) durch die Mitgliedstaaten und die damit verbundene Beteiligung der mitgliedstaatlichen Parlamente gem deren verfassungsrechtlichen Vorschriften (Art. 59 Abs. 2 GG) entfllt. Die Rolle des Europischen Parlaments, das nach den derzeit geltenden Bestimmungen beim Abschluss von Vertrgen im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik nicht einmal angehrt werden muss, wird demgegenber gestrkt. Ein Rahmen fr die Umsetzung der Gemeinsamen Handelspolitik wird gem Art. 207 Abs. 2 AEUV durch Verordnung im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens gesetzt. Vertragsschlssen muss das Europische Parlament nach Magabe des Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 Buchstabe a Nr. v AEUV zustimmen (vgl. zum noch ungeklrten Umfang der Zustimmungsbedrftigkeit Krajewski, Das institutionelle Gleichgewicht in den auswrtigen Beziehungen, in: Herrmann/Krenzler/Streinz, Die Auenwirtschaftspolitik der Europischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 2006, S. 63 <69 ff.>). 374 Mit der dargestellten ausschlielichen Kompetenz wchst der Union die alleinige Dispositionsbefugnis ber internationale Handelsabkommen zu, von denen wesentliche Umgestaltungen der inneren Die Ordnung der Mitgliedstaaten ausgehen knnen. dargestellte

Kompetenzverschiebung durch den Vertrag von Lissabon betrifft die Mitgliedstaaten ber den Verlust der eigenen Kompetenz zum Abschluss internationaler Handelsabkommen - und die damit verbundene Ausschaltung der gesetzgeberischen Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat nach Art. 59 Abs. 2 GG - hinaus auch insofern, als die Mitgliedschaft der Mitgliedstaaten in der Welthandelsorganisation dadurch auf einen nur noch formellen Status reduziert werden knnte. Das Stimmrecht in den Organen der Welthandelsorganisation wrde nur noch von der Europischen Union ausgebt werden knnen. Darber hinaus wrden die Mitgliedstaaten ihre in den Streitbeilegungsverfahren Parteifhigkeit verlieren. der Die Welthandelsorganisation formelle

Mitgliedstaaten wrden zudem von den globalen Verhandlungen ber neue oder genderte bereinkommen im Rahmen der erweiterten gemeinsamen Handelspolitik - den sogenannten Welthandelsrunden -

110 ausgeschlossen (vgl. zu den Einzelheiten Tietje, Das Ende der parallelen Mitgliedschaft von EU und Mitgliedstaaten in der WTO?, in: Herrmann/Krenzler/Streinz, Die Auenwirtschaftspolitik der Europischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 2006, S. 161 <171 ff.>). 375 Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die Mitgliedschaft der Mitgliedstaaten der Europischen Union in der Welthandelsorganisation nicht mehr substantiell-materiell, sondern nur noch institutionell-formell bestehen wrde. Jedenfalls die kann der Vertrag von ber Lissabon die Mitgliedstaaten nicht zur Aufgabe ihres Mitgliedsstatus zwingen. Das gilt insbesondere fr Verhandlungen multilaterale Handelsbeziehungen im Sinne des Art. III Abs. 2 WTO-bereinkommen, deren mglicher zuknftiger Inhalt durch das Recht der Europischen Union nicht bestimmt wird und fr die sich daher in Zukunft - je nach dem Verlauf zuknftiger Handelsrunden eine Zustndigkeit der Mitgliedstaaten ergeben kann. Zu einer unzulssigen Einschrnkung der vom Grundgesetz vorausgesetzten und geschtzten Staatlichkeit und des Prinzips der Volkssouvernitt durch einen Verlust der Handlungsfhigkeit in nicht unwesentlichen kann ist ber es Teilbereichen daher das weiterhin des internationalen kommen. Forum das fr Die den Staatenverkehrs weltweiten Dialog nicht zentrale und

Welthandelsorganisation

Handelsfragen

Aushandeln

entsprechender Handelsbereinkommen. Auch wenn die Mitgliedstaaten in der Praxis sich regelmig durch die Kommission vertreten lassen, ist ihre rechtliche und diplomatische Prsenz zudem die Voraussetzung dafr, am Diskurs ber gesellschafts-, wirtschafts- und sozialpolitische Grundfragen teilzunehmen und die Argumente und die Ergebnisse dann auf nationaler Ebene verstndlich zu machen und zu debattieren. Wenn die Bundesregierung den Deutschen Bundestag und den Bundesrat ber die Themen der Welthandelsrunden und die vom Rat festgelegten Verhandlungsrichtlinien (Art. 218 Abs. 2 AEUV) unterrichtet und ihm dadurch die Prfung der Einhaltung des Integrationsprogramms durch die Europische Union und die Kontrolle der Ttigkeit der Bundesregierung ermglicht, handelt es sich nicht nur um die selbstverstndliche Wahrnehmung ihrer allgemeinen Informationsaufgabe (vgl. BVerfGE 57, 1 <5>; 70, 324 <355>; 105, 279 <301 ff.>; 110, 199 <215>); sie ist

111 hierzu angesichts der gemeinsamen Integrationsverantwortung und der gewaltenteilenden Aufgabendifferenzierung unter den Verfassungsorganen auch verfassungsrechtlich verpflichtet. 376 Die Vorstellung eines allmhlichen Zurcktretens der Rechtssubjektivitt der Mitgliedstaaten in den auswrtigen Beziehungen zugunsten einer immer deutlicher staatsanalog auftretenden Europischen Union entspricht auch keineswegs einem voraussehbaren und durch den Vertrag von Lissabon unumkehrbar gemachten Trend im Sinne einer jedenfalls vollzogene fr faktisch notwendigen einer Bundesstaatsbildung. gemischten und Die und fr bislang parallel andere Entwicklung kooperativ

wahrgenommenen Mitgliedschaft knnte im Gegenteil sogar ein Modell andere internationale Organisationen Staatenverbindungen sein. Sofern jedoch auf der Grundlage des insofern entwicklungsoffenen Vertrags von Lissabon die staatsanaloge Entwicklung der Europischen Union fortgesetzt wrde, geriete dies in Widerspruch zu verfassungsrechtlichen Grundlagen. Ein solcher Schritt ist aber mit dem Vertrag von Lissabon nicht gemacht. 377 (2) Auf einer anderen rechtlichen Grundlage ist der Rahmen fr auslndische Direktinvestitionen zu beurteilen. Der vlkerrechtliche Investitionsschutz ist eine eigenstndige Kategorie des internationalen Rechts, fr den der welthandelsrechtliche Kontext nur am Rande von Bedeutung ist (vgl. das Abkommen ber handelsbezogene Investitionsmanahmen, ABl 1994 Nr. L 336/100). In der institutionellen Eigenstndigkeit spiegeln sich die Meinungsverschiedenheiten ber den Eigentumsschutz auf internationaler Ebene wider (vgl. Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 2008, S. 11 ff.). ber die sozial- und gesellschaftspolitische Bedeutung des Freiheitsgrundrechts auf Eigentum bestanden ber Jahrzehnte weitreichende ideologisch motivierte Gegenstze (vgl. BVerfGE 84, 90 ff.; 94, 12 ff.; 112, 1 ff.). 378 Zahlreiche Staaten haben auf bilateraler Ebene vlkerrechtliche Vertrge geschlossen, die den Eigentumsschutz des Auslandsvermgens zum

112 Gegenstand (Bundesbank, haben. Das Dieses deutsche Auslandsvermgen, Auslandsvermgen das seit fr die der

Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2007 5.004 Milliarden Euro betrug Beginn Whrungsunion: Entwicklung und Struktur, Monatsbericht 10.2008, S. 19 <Tabelle>), fllt weit berwiegend in den Anwendungsbereich von derzeit 126 in Kraft getretenen bilateralen und Investitionsschutzvertrgen -schutzvertrge 2.608 <IFV> der (Bundesministerium fr Wirtschaft und Technologie, bersicht ber die bilateralen Ende InvestitionsfrderungsJahres 2007 Bundesrepublik Deutschland, Stand: 27. Mai 2009). Weltweit bestanden des insgesamt bilaterale Investitionsschutzvertrge (vgl. UNCTAD, World Investment Report 2008, Transnational Corporations, and the Infrastructure Challenge, S. 14). 379 Mit der Erweiterung der gemeinsamen Handelspolitik auf auslndische Direktinvestitionen (Art. 207 Abs. 1 AEUV), wird der Europischen Union auch fr diesen Bereich eine ausschlieliche Kompetenz zugewiesen. Allerdings spricht vieles nur dafr, dass der dienen Begriff (vgl. auslndische die dem Die Tietje, Direktinvestitionen Kontrollerwerb diejenigen Investitionen umfasst,

eines

Unternehmens

Auenwirtschaftsverfassung der EU nach dem Vertrag von Lissabon, 2009, S. 15 f.). Dies htte zur Folge, dass die ausschlieliche Kompetenz nur fr Investitionen dieses Typs besteht, als whrend darber hinausgehende Investitionsschutzvertrge gemischte Abkommen

geschlossen werden mssten. 380 Der rechtliche Fortbestand der bereits geschlossenen Vertrge ist nicht gefhrdet. Vlkerrechtliche Vertrge der Mitgliedstaaten, die vor dem 1. Januar 1958 geschlossen wurden, bleiben vom Vertrag zur Grndung der Europischen Gemeinschaft grundstzlich unberhrt (Art. 307 Abs. 1 EGV; Art. 351 Abs. 1 AEUV). Diese Regelung ist zwar vielfach nicht unmittelbar anwendbar, weil bilaterale Investitionsschutzvertrge regelmig jngeren Datums sind, allerdings ist der Vorschrift der Rechtsgedanke zu entnehmen, dass ein rechtstatschlicher Zustand in den Mitgliedstaaten durch einen spteren Integrationsschritt grundstzlich nicht beeintrchtigt wird (vgl. Bernhardt, Die Europische

113 Gemeinschaft als neuer Rechtstrger im Geflecht der traditionellen zwischenstaatlichen Beziehungen, EuR 1983, S. 199 <205>; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 307 EGV Rn. 5). Mit Blick auf die gemischte Zustndigkeit in Investitionsfragen sind die bestehenden Investitionsschutzvertrge der Mitgliedstaaten seitens der Europischen Union zu genehmigen (vgl. Entscheidung des Rates 2001/855/EG vom 15. November 2001 zur Genehmigung der stillschweigenden Verlngerung oder der Aufrechterhaltung derjenigen Bestimmungen von Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrgen sowie Handelsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittlndern, deren Gegenstand unter die gemeinsame Handelspolitik fllt, ABl Nr. L 320/13). Dies entspricht der derzeit - ausdrcklich erklrten oder stillschweigend gebten Praxis in Bezug auf die Fortgeltung vlkerrechtlicher Vertrge der Mitgliedstaaten. 381 dd) Der konstitutive Parlamentsvorbehalt fr den Auslandseinsatz der Streitkrfte besteht auch nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon fort. Der Vertrag von Lissabon bertrgt der Europischen Union keine Zustndigkeit, des auf die Streitkrfte der Mitgliedstaaten oder ohne seines Zustimmung jeweils betroffenen Mitgliedstaates

Parlaments zurckzugreifen. 382 (1) Der wehrverfassungsrechtliche greift ein, wenn deutscher Parlamentsvorbehalt nach dem in des Grundgesetzes Umstnden die jeweiligen bewaffnete

Einsatzzusammenhang und den einzelnen rechtlichen und tatschlichen Einbeziehung Soldaten Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist. Die auf die Streitkrfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu berlassen, sondern sie als Parlamentsheer in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufgen (vgl. BVerfGE 90, 286 <381 f.>; 121, 135 <153 ff.>).

114 383 Der wehrverfassungsrechtliche der ein Parlamentsvorbehalt des Deutschen Ohne Gewalt. begrndet Bundestages unter ein in dem wirksames Zustimmung Mitentscheidungsrecht auswrtigen Einsatz ist

Angelegenheiten

parlamentarische

bewaffneter

Streitkrfte

Grundgesetz grundstzlich nicht zulssig; nur ausnahmsweise ist die Bundesregierung - bei Gefahr im Verzug - berechtigt, vorlufig den Einsatz bewaffneter Streitkrfte zu beschlieen, damit die Wehr- und Bndnisfhigkeit <388 f.>). 384 (2) Der Wortlaut Union des Vertrags von Lissabon Der verpflichtet und die die Mitgliedstaaten nicht, nationale Streitkrfte fr militrische Einstze der Europischen bereitzustellen. Wortlaut Entstehungsgeschichte der Art. 42 ff. EUV-Lissabon zeigen deutlich das Bestreben der Mitgliedstaaten, die in dem letzten Wort der Verfassung liegende souverne Entscheidung ber den Einsatz ihrer Streitkrfte beizubehalten. Dieser Auslegung des Vertrags von Lissabon steht Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon nicht entgegen, der erstmals eine kollektive Beistandspflicht der Mitgliedstaaten einfhrt. Im Fall eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Untersttzung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. 385 Es kann offenbleiben, ob in der Literatur zu Recht bereits die rechtliche Bindungswirkung dieser kollektiven Beistandspflicht in Frage gestellt wird (vgl. Dietrich, Die rechtlichen Grundlagen der Verteidigungspolitik der Europischen Union, ZaRV 2006, S. 663 <694>; Regelsberger, Von Nizza nach Lissabon - das neue konstitutionelle Angebot fr die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik der EU, integration 2008, S. 266 <271>; Missiroli, The Impact of the Lisbon Treaty on ESDP, European Parliament, January 2008, S. 15; Schmidt-Radefeldt, Parlamentarische Kontrolle der internationalen Streitkrfteintegration, der Bundesrepublik Deutschland durch den Parlamentsvorbehalt nicht in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 90, 286

115 2005, S. 186; Thym, Auenverfassungsrecht nach dem Lissaboner Vertrag, in: Pernice, Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, 2008, S. 173 <184 f.>). 386 Aus Wortlaut und Systematik des Art. 42 EUV-Lissabon wird jedenfalls deutlich, dass die Beistandspflicht der Mitgliedstaaten nicht ber die Beistandspflicht nach Art. 5 des Nordatlantikvertrags vom 4. April 1949 (BGBl 1955 II S. 289) hinausgeht. Diese umfasst nicht zwingend den Einsatz militrischer Mittel, sondern gewhrt den NATO-Mitgliedstaaten einen Beurteilungsraum den hinsichtlich des Inhalts der des zu leistenden und Beistands (vgl. BVerfGE 68, 1 <93>). Hinzu kommt, dass die kollektive Beistandspflicht besonderen Charakter SicherheitsVerteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten ausdrcklich unberhrt lsst (Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2 EUV-Lissabon), eine Aussage, die der Vertrag auch an anderen Stellen enthlt (vgl. Art. 42 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon und die der Schlussakte zum Vertrag von Lissabon beigefgten Erklrungen Nr. 13 und 14 zur Gemeinsamen Auen- und Sicherheitspolitik). Die Mitgliedstaaten haben dadurch die primrrechtlich abgesicherte Mglichkeit, sich gegenber der Beistandspflicht auf prinzipielle inhaltliche Vorbehalte zu berufen (vgl. Graf von Kielmansegg, Die Verteidigungspolitik der Europischen Union, 2005, S. 396 ff.). Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes kann seine Wirksamkeit im Anwendungsbereich dieses Vorbehalts entfalten. 387 (3) Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt kann auch nicht aufgrund von sekundrrechtlich begrndeten Handlungspflichten der Mitgliedstaaten umgangen werden. Der Vertrag von Lissabon ermchtigt den Rat zwar zu Beschlssen ber Missionen, bei deren Durchfhrung die Union auf zivile und militrische Mittel zurckgreifen kann (Art. 43 Abs. 1 und Abs. 2 Mittel im EUV-Lissabon). knnte Rahmen auch Das der einschlieen. Die Formulierung bisherige zivile und der und militrische konkrete Gemeinsamen mitgliedstaatliche Verstndnis Auen-

Streitkrftekontingente Mitgliedstaaten

Sicherheitspolitik spricht allerdings gegen diese Sichtweise. Danach

116 waren militrische Beitrge niemals rechtlich, sondern allenfalls politisch geschuldet. 388 Selbst wenn aber Art. 43 Abs. 2 EUV-Lissabon weit ausgelegt wrde, msste der Rat einen entsprechenden Beschluss einstimmig fassen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4, Art. 42 Abs. 4 EUV-Lissabon). Der deutsche Vertreter im Rat wre in diesem Fall von Verfassungs wegen verpflichtet, jeder Beschlussvorlage die Zustimmung zu verweigern, des die den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt Grundgesetzes

verletzen oder umgehen wrde. Das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat kann in diesem Fall auch nicht durch einen Beschluss des Rates in die qualifizierte Mehrheit bergeleitet werden (vgl. Art. 31 Abs. 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon). Beschlsse mit militrischen oder verteidigungspolitischen Bezgen sind vom Anwendungsbereich der allgemeinen Brckenklausel nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2 EUVLissabon und der speziellen Brckenklausel nach Art. 31 Abs. 4 EUVLissabon ausgenommen. Eine mgliche politische Einigung zwischen den Mitgliedstaaten, Streitkrfte im europischen Bndnis einzusetzen, wre nicht in der Lage, auf rechtlicher Ebene eine Handlungspflicht zu erzeugen, knnte. 389 (4) Der Vertrag von Lissabon ermchtigt die Mitgliedstaaten zur schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik. Eine solche gemeinsame Verteidigungspolitik, die bereits nach der geltenden Fassung des Art. 17 Abs. 1 EUV mglich ist, fhrt zu einer gemeinsamen Verteidigung, sobald der Europische Rat dies einstimmig beschlossen hat und die Mitgliedstaaten einen entsprechenden Beschluss im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften erlassen haben (Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV-Lissabon). 390 Der Ratifikationsvorbehalt verdeutlicht, dass der Schritt der Europischen Union zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit durch die die den insoweit gegenber Art. 23 GG spezielleren konstitutiven Parlamentsvorbehalt nach Art. 24 Abs. 2 GG berspielen

117 geltende Fassung des Primrrechts und durch die Rechtslage nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch nicht gegangen wird. Sollten sich die Mitgliedstaaten entschlieen, einen entsprechenden Beschluss Die zu fassen, bestnde und eine Pflicht zur militrischen der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten nur im Rahmen des Vlkerrechts. Gemeinsame AuenSicherheitspolitik, einschlielich Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, unterfllt auch nach dem Vertrag von Lissabon nicht dem supranationalen Recht (vgl. Art. 24 Abs. 1, Art. 40 EUV-Lissabon; Art. 2 Abs. 4 AEUV und die der Schlussakte zum Vertrag von Lissabon beigefgte Erklrung Nr. 14 zur Gemeinsamen Auen- und Sicherheitspolitik). 391 Sollte der Europische Rat eine gemeinsame Verteidigung einstimmig beschlieen, wrde das im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik geltende Einstimmigkeitsprinzip (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4; Art. 42 gegen Abs. 4 seinen EUV-Lissabon) Willen zu garantieren, Beteiligung dass an kein einer Mitgliedstaat einer

militrischen Operation der Europischen Union verpflichtet werden knnte. Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt knnte in diesem Fall auch nicht durch eine ordentliche Vertragsnderung (Art. 48 Abs. 2 bis Abs. 5 EUV-Lissabon), die das Einstimmigkeitsprinzip zugunsten einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit beseitigte, umgangen werden. Die Bundesrepublik Deutschland drfte sich von Verfassungs wegen nicht an einer solchen Vertragsnderung beteiligen. 392 ee) Der Vertrag von Lissabon beschrnkt die sozialpolitischen Gestaltungsmglichkeiten des Deutschen Bundestages nicht in einem solchen Umfang, dass das Sozialstaatsprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG) in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise beeintrchtigt und insoweit notwendige demokratische Entscheidungsspielrume unzulssig vermindert wren. 393 Die von den Beschwerdefhrern zu V. vorgetragene Behauptung, die europische Wirtschaftspolitik sei reine Marktpolitik ohne sozialpolitische

118 Ausrichtung Mglichkeiten und der beschrnke mit ihrem in funktionellen Ansatz die eine

Gesetzgebung

den

Mitgliedstaaten,

selbstbestimmte Sozialpolitik zu betreiben, ist unzutreffend. Weder ist die Europische Union sozialpolitisch ohne Kompetenzen, noch ist sie auf diesem Gebiet unttig. Zugleich verfgen die Mitgliedstaaten ber einen ausreichenden Zustndigkeitsraum, um sozialpolitisch wesentliche Entscheidungen selbstverantwortlich zu treffen. 394 Die Europische der Union muss zu sich seit dem und Beginn mit des ihrem Integrationsprozesses mit dem Vorwurf auseinandersetzen, die soziale Dimension Gesellschaft vernachlssigen marktintegrativen Ansatz die demokratische Gestaltungsfhigkeit der Mitgliedstaaten auf sozialpolitischem Gebiet unzulssig zu beschrnken. Der These von einem Ausschluss des Sozialen aus den Zielen des Integrationsprozesses lag dabei ein unausgesprochener Vergleich mit einer staatlichen Ordnung zugrunde, wenngleich die funktionale Integration, deren Ziel die Herstellung eines Gemeinsamen Marktes ist, nicht zwingend die Einheitserwartungen der Gesellschaft erfllen musste (vgl. aber Scharpf, The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, ber den JCMS 2002, zur S. 645 ff.). Grndung Bereits der in den Verhandlungen Vertrag Europischen

Wirtschaftsgemeinschaft wurden soziale Fragestellungen angesprochen und fanden, etwa im Bereich der Agrarmarktordnung und des gleichen Entgelts fr Frauen und Mnner (Art. 141 EGV; Art. 157 AEUV), ihren Weg in den Vertragstext. Seit dieser Zeit hat das Sozialthema mit jeder Reform der Rechtsgrundlagen der europischen Integration an Bedeutung zugenommen erfahren Europisches und eine entsprechende eine des Verstrkung im Primrrecht 1999; und (vgl. zum europischen Handbuch Sozialrecht: Haverkate/Huster, Arbeits-

Sozialrecht:

Einfhrung, europischen

Hanau/Steinmeyer/Wank,

Sozialrechts, 2002; Fuchs, Europisches Sozialrecht, 4. Aufl. 2005; Marhold, Das neue Sozialrecht der EU, 2005; de Brca, EU Law and the Welfare State, 2005; Eichenhofer, Sozialrecht der Europischen Union, 3. Aufl. 2006).

119 395 So wurde das Sozialabkommen, das wegen fehlenden politischen Konsenses zunchst als vlkerrechtlich eigenstndiges Instrument neben dem Vertrag von Maastricht entstand, im Jahr 1997 durch den Vertrag von Amsterdam in das Gemeinschaftsrecht bernommen. Art. 136 bis Art. 150 EGV enthalten Zustndigkeiten unter anderem in den Bereichen Arbeitsrecht, soziale Sicherung, Aus- und Fortbildung, Mitbestimmung, Dialog mit den Sozialpartnern sowie Arbeitsbedingungen (zu den Einzelheiten etwa Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im europischen Verfassungsverbund, 2003, S. 295 ff.). Diese Regelungen werden ergnzt durch Art. 13 EGV, der Rechtsgrundlage durch die sozialen fr die Antider Diskriminierungsrichtlinien ist, Art. 39 EGV, der die Freizgigkeit der Arbeitnehmer regelt, sowie Grundrechte Grundrechtecharta, denen unter der berschrift Solidaritt der gesamte Titel IV der Grundrechtecharta gewidmet ist (Art. 27 bis Art. 38 GRCh). Insbesondere aber hat der Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften die Unionsbrgerschaft seit einigen Jahren als Nukleus einer europischen Solidaritt verstanden und auf der Grundlage von Art. 18 in Verbindung mit Art. 12 EGV in seiner Rechtsprechung entwickelt. Diese Rechtsprechungslinie steht fr den Versuch, eine europische soziale Identitt zu stiften, indem die Teilhabe der Unionsbrger an den jeweiligen Sozialsystemen der Mitgliedstaaten gefrdert wird (siehe die Beitrge in Hatje/Huber, Unionsbrgerschaft und soziale Rechte, 2007, sowie Kadelbach, Unionsbrgerrechte, in: Ehlers, Europische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2. Aufl. 2005, S. 553 ff.; Hailbronner, Unionsbrgerschaft und Zugang zu den Sozialsystemen, JZ 2005, S. 1138 ff.). 396 Der Vertrag von Lissabon steht in dieser Entwicklungslinie: Die Prambel des Vertrags ber die Arbeitsweise der Europischen Union bekundet in ihrem zweiten Erwgungsgrund die Entschlossenheit, durch gemeinsames Handeln den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt der Mitgliedstaaten zu sichern. Die Zielbestimmungen des Vertrags ber die Europische Union werden dahingehend angepasst, dass die Union auf eine in hohem Mae wettbewerbsfhige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschftigung und sozialen Fortschritt abzielt hinwirkt (Art. 3 Abs. 3

120 UAbs. 1 EUV-Lissabon). Zugleich wird das Ziel eines freien und

unverflschten Wettbewerbs aus dem operativen Teil des Vertrags ber die Europische Union gestrichen und in das Protokoll Nr. 27 ber den Binnenmarkt und den Wettbewerb ausgelagert. Eine neue Querschnittsklausel (Art. 9 AEUV) soll sicherstellen, dass der Frderung eines hohen Beschftigungsniveaus, der Gewhrleistung angemessenen sozialen Schutzes, der Bekmpfung der sozialen Ausgrenzung, einem hohen Bildungsniveau und dem Gesundheitsschutz in allen Politiken und Manahmen der Union Rechnung getragen wird (weitere Neuerungen im sozialen Bereich fhrt der Vertrag von Lissabon ein durch Art. 5 Abs. 3 <Koordinierung mitgliedstaatlicher und soziale Sozialpolitik>, Sicherheit>, Verbindung Art. 21 Abs. 3 der eines <Unionsbrgerschaft das Protokoll Nr. 29 Art. 152 der <Rolle

Sozialpartner> und Art. 165 Abs. 2 AEUV <soziale Funktion des Sports>; benennt die Existenz ffentlichrechtlichen Rundfunks mit den sozialen Bedrfnissen jeder Gesellschaft). 397 Dem rechtlichen Handlungsrahmen entsprechen politische Initiativen und Programme, die das Recht ausfllen und konkretisieren. Der Europische Rat von Brssel hat in den Schlussfolgerungen seines Vorsitzes vom 11. und 12. Dezember 2008 ausdrcklich anerkannt, dass die Themen sozialer Fortschritt und Schutz der Arbeitnehmerrechte, ffentliche Dienstleistungen als unverzichtbares Instrument des sozialen und regionalen Zusammenhalts, Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten fr die Bereitstellung von Bildungs- und Gesundheitsdiensten, die Rolle und der Ermessensspielraum nationaler, regionaler und lokaler Behrden in Fragen der Daseinsvorsorge von groer Bedeutung seien (Bulletin EU 122008, I-17 <Anlage 1>). 398 Schlielich ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu bercksichtigen, die zwar bis in die jngste Zeit hinein auch Anlass fr die Kritik an einer einseitigen Marktorientierung der Europischen Union war, zugleich aber eine Reihe von Elementen fr ein soziales Europa aufgezeigt hat. Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung Grundstze entwickelt, die die soziale Dimension der Europischen Union strken. So hat der

121 Gerichtshof zahlreiche wichtige soziale Anliegen als zwingende

Erfordernisse des Allgemeinwohls anerkannt, die Einschrnkungen der Marktfreiheiten des Gemeinschaftsrechts rechtfertigen knnen. Zu ihnen gehren beispielsweise der Schutz der Arbeitnehmer (EuGH, Urteil vom 15. Mrz 2001, Rs. C-165/98, Mazzoleni, Slg. 2001, S. I-2189 Rn. 27), das finanzielle Gleichgewicht des Systems der sozialen Sicherheit (EuGH, Urteil vom 13. Mai 2003, Rs. C-385/99, Mller-Faur, Slg. 2003, S. I4509 Rn. 73), die Erfordernisse des Systems der Sozialhilfe (EuGH, Urteil vom 17. Juni 1997, Rs. C-70/95, Sodemare, Slg. 1997, S. I-3395 Rn. 32) und der Sozialordnung (EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Rs. C-67/98, Zenatti, Slg. 1999, S. I-7289 Rn. 31) sowie der Schutz vor Sozialdumping (EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007, Rs. C-341/05, Laval, Slg. 2007, S. I-11767 Rn. 103). In der Entscheidung vom 11. Dezember 2007 stellte der Gerichtshof sogar die Existenz eines europischen Streik-Grundrechts fest (EuGH, Rs. C-438/05, Viking, Slg. 2007, S. I-10779 Rn. 44; zur Kritik vgl. Rebhahn, Grundfreiheit vor Arbeitskampf - der Fall Viking, ZESAR 2008, S. 109 ff.; Joerges/Rdl, Informal Politics, Formalised Law and the Social Deficit of European Integration: Reflections after the Judgments of the ECJ in Viking and Laval, ELJ 2009, S. 1 ff.; sowie die Beitrge auf dem Symposium Die Auswirkung der Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofes auf das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten des Bundesministeriums fr Arbeit und Soziales am 26. Juni 2008, http://www.bmas.de/). 399 In Anbetracht der geschilderten Rechtslage, der Entwicklungen und der politischen Grundrichtung in der Europischen Union ist der weit bemessene Gestaltungsfreiraum, der in sozialen Fragen auch auf europischer Ebene besteht, jedenfalls nicht berschritten. Es ist aber auch anders, als die Beschwerdefhrer zu V. befrchten, nichts dafr ersichtlich, dass den Mitgliedstaaten das Recht und die praktischen Handlungsmglichkeiten Sicherungssysteme Arbeitsmarktpolitik und genommen andere wren, der Entscheidungen fr Sozialin soziale oder ihren Manahmen

konzeptionelle

demokratischen Primrrumen zu treffen.

122 400 Soweit Art. 48 Abs. 1 AEUV die Europische Union ermchtigt, die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit fr die Herstellung der Freizgigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Manahmen zu beschlieen, besteht fr ein Mitglied des Rates die Mglichkeit, ber das Notbremseverfahren die Befassung des Europischen Rates zu beantragen, um auf diese Weise die Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu erlangen (Art. 48 Abs. 2 AEUV). Ebenso wie im Notbremseverfahren im Bereich der Strafrechtspflege (Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV) darf der deutsche Regierungsvertreter im Rat dieses mitgliedstaatliche Recht nur nach Weisung des Deutschen Bundestages und, soweit die Regelungen ber die Gesetzgebung dies erfordern, des Bundesrates ausben. 401 2. Das Gesetz zur nderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) (nderungsgesetz), bei dem es sich um ein verfassungsnderndes Gesetz handelt, stt weder auf formelle noch auf materielle Bedenken und ist deshalb verfassungsgem. 402 Im Fall eines verfassungsndernden Gesetzes prft das Bundesverfassungsgericht, ob die Anforderungen gewahrt sind, die Art. 79 Abs. 3 GG an Verfassungsnderungen stellt (vgl. BVerfGE 30, 1 <24>; 94, 12 <33 f.>; 109, 279 <310>). Nach dem Regelungsinhalt des nderungsgesetzes ist nicht erkennbar, wodurch die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundstze berhrt sein knnten. 403 a) Das gilt insbesondere fr Art. 1 Nr. 1 des nderungsgesetzes, durch den das Recht zur Erhebung der Subsidiarittsklage als Minderheitenrecht in die Verfassung eingefgt wird (Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG n.F.). Sinn und Zweck der vorgesehenen Klagepflicht des Deutschen Bundestages liegen darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Deutschen Bundestages auch dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im Verhltnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will. Den Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen

123 Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit soll der Rechtsweg zum Gerichtshof der Europischen Union erffnet werden, um die tatschliche Geltendmachung der dem Parlament im europischen Integrationsgefge vorbehaltenen Rechte zu ermglichen (vgl. zum Organstreitverfahren: BVerfGE 90, 286 <344>; 117, 359 <367 f.>; vgl. zur Ausgestaltung der Subsidiarittsklage als parlamentarisches Minderheitenrecht auch Art. 88-6 3 der franzsischen Verfassung vom 4. Oktober 1958 in der Fassung vom 21. Juli 2008). 404 Auf keine verfassungsrechtlichen Bedenken stt die Einfgung eines Absatzes 1a in Art. 23 GG auch im Hinblick auf das Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages. Zwar weicht die Verpflichtung des Bundestages, die Subsidiarittsklage bereits dann zu erheben, wenn ein Viertel seiner Mitglieder diesen Schritt verlangt (Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG n.F.), vom Mehrheitsprinzip des Art. 42 Abs. 2 GG ab. Dies ist jedoch schon deshalb unbedenklich, weil es hier nicht um Entscheidungen mit regelnder Wirkung, sondern um die Befugnis zur Anrufung eines Gerichts geht (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG). 405 b) Die in Art. 1 Nr. 2 im kann ihn des nderungsgesetzes des fr Art. 79 die vorgesehene GG. Der der des Delegationsbefugnis nach Art. 45 Satz 3 GG n.F. verstt nicht gegen demokratische Bundestag Europischen Bundestages Grundstze einen Er Union. gem Er Sinne ihn Abs. 3 die bestellt Ausschuss GG Angelegenheiten Rechte die der

ermchtigen, gegenber

Art. 23 kann

Bundesregierung Rechte

wahrzunehmen.

auch

ermchtigen,

wahrzunehmen, die dem Bundestag in den vertraglichen Grundlagen der Europischen Union eingerumt sind. Nicht die Einrumung dieser Befugnisse, sondern allein ihre Ausbung kann im Einzelfall verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt sein. 406 3. Das Gesetz ber die Ausweitung und Strkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europischen Union (Ausweitungsgesetz) verstt insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 in

124 Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG, als Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und des Bundesrates nicht in dem erforderlichen Umfang ausgestaltet worden sind. 407 a) Mit dem bislang vom Bundesprsidenten noch nicht ausgefertigten Ausweitungsgesetz sollen die innerstaatlichen Voraussetzungen geschaffen werden, nach denen der Bundestag und der - insoweit als Kammer eines nationalen Parlaments anzusehende - Bundesrat die durch den Vertrag von Lissabon eingerumten Rechte wahrnehmen (BTDrucks 16/8489, S. 7). Das Gesetz regelt die Ausbung der Rechte im Rahmen der Subsidiarittskontrolle (Art. 1 2 und 3 des Ausweitungsgesetzes) sowie das ausdrcklich im Vertrag von Lissabon vorgesehene Recht, ber das Brckenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon und Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV geplante vertragsndernde Rechtsakte der Europischen Union abzulehnen (Art. 1 4 des Ausweitungsgesetzes). 408 Das Gesetz ermglicht ferner dem Plenum des Bundestages, den von ihm nach Art. 45 GG bestellten Ausschuss fr die Angelegenheiten der Europischen Union zu ermchtigen, seine Rechte - mit den sich aus den Anforderungen ergebenden des Ausweitungsgesetzes bei der der im Rahmen an die Beschlussfassung und den (vgl. hierzu Einschrnkungen Subsidiarittsklage Brckenverfahren

Ablehnungsrechten

BTDrucks 16/8489, S. 8) - gegenber den Organen der Europischen Union wahrzunehmen (Art. 1 5 des Ausweitungsgesetzes). 409 b) Gestalten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Prinzips der begrenzten Einzelermchtigung das europische Vertragsrecht in einer Art und Weise aus, dass eine Vernderung des Vertragsrechts bereits ohne Ratifikationsverfahren allein oder mageblich durch die Organe der Europischen Union - wenngleich unter dem Einstimmigkeitserfordernis im Rat herbeigefhrt Diese werden kann, obliegt muss den in nationalen Deutschland Verfassungsorganen eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung. Integrationsverantwortung innerstaatlich den verfassungsrechtlichen Anforderungen insbesondere

125 des Art. 23 Abs. 1 GG gengen. Das Ausweitungsgesetz gengt diesen Anforderungen Bundesrat nicht, im soweit Rahmen keine dem Deutschen Bundestag und dem und von Vertragsnderungs-

Rechtsetzungsverfahren eingerumt wurden. 410

hinreichenden

Beteiligungsrechte

aa) Das Ausweitungsgesetz hat die Funktion, die verfassungsrechtlich gebotenen Beteiligungsrechte der gesetzgebenden Krperschaften am europischen Integrationsprozess im nationalen Recht auf der Ebene des einfachen Gesetzes abzubilden und zu konkretisieren. Hierzu ist die Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung ber die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europischen Union vom 28. September 2006 (BGBl I S. 2177) weder ihrer nicht eindeutigen Rechtsnatur (vgl. Hoppe, Drum prfe, wer sich niemals bindet - Die Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europischen Union, DVBl 2007, S. 1540 <1540 f.>) noch ihrem Inhalt nach (vgl. unter anderem die Begleitresolution des Deutschen Bundestages vom 24. April 2008 zum Vertrag von Lissabon <BTDrucks 16/8917, S. 6, BTPlenprot 16/157, S. 16482 B>) ausreichend. Der Bundestag und der Bundesrat mssen daher die Gelegenheit haben, nach Magabe der Grnde dieser Entscheidung erneut ber Verfahren und Formen ihrer Beteiligung zu entscheiden. 411 bb) Bundestag und Bundesrat in mssen bei dieser dass der erneuten sie ihre gesetzgeberischen Entscheidung bercksichtigen, Fllen

Integrationsverantwortung

zahlreichen

dynamischen

Vertragsentwicklung wahrnehmen mssen: 412 (1) Whrend das ordentliche Vertragsnderungsverfahren (Art. 48 Abs. 2 bis Abs. 5 EUV-Lissabon) unter dem klassischen Ratifikationsvorbehalt fr vlkerrechtliche Vertrge steht, bedrfen von Verfassungs wegen auch primrrechtliche nderungen im vereinfachten Verfahren (Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon) eines Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2

126 und gegebenenfalls Satz 3 GG. Dieselbe Voraussetzung gilt fr die Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon entsprechenden nderungsvorschriften (Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV-Lissabon; Art. 25 Abs. 2, Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 Satz 2, Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 262 und Art. 311 Abs. 3 AEUV). 413 (2) Im Anwendungsbereich des allgemeinen Brckenverfahrens nach Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon und der speziellen Brckenklauseln darf der Gesetzgeber durch das Ausweitungsgesetz seine notwendige und konstitutive Zustimmung zu einer Initiative des Europischen Rates oder des Rates zum bergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit fr die Beschlussfassung im Rat und zum bergang von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren weder zu dem noch in ordentlichen abstrakter Gesetzgebungsverfahren aufgeben

Vorwegnahme auf Vorrat erteilen. Mit der Zustimmung zu einer primrrechtlichen nderung der Vertrge im Anwendungsbereich der allgemeinen Brckenklausel und der speziellen Brckenklauseln bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang der auf einem vlkerrechtlichen Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafr die politische Verantwortung gegenber dem Brger (vgl. BVerfGE 104, 151 <209>; 118, 244 <260>; 121, 135 <157>). Die rechtliche und politische Verantwortung europischen des Parlaments erschpft sich sich in auch - auch einem auf den im Fall der Integration sondern insoweit erstreckt nicht einmaligen weiteren

Zustimmungsakt,

Vertragsvollzug. Ein Schweigen von Bundestag und Bundesrat reicht daher nicht aus, diese Verantwortung wahrzunehmen. 414 (a) Soweit das allgemeine Brckenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon sowie die spezielle Brckenklausel nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV ist den nationalen kein Parlamenten ausreichendes Rat ein Ablehnungsrecht quivalent oder innerhalb Rat einer zum dem noch einrumen, dies im und

Ratifikationsvorbehalt. Es ist daher erforderlich, dass der deutsche Regierungsvertreter Deutschen Bundestag Europischen dem Beschlussvorschlag nur dann zustimmen darf, wenn er zuvor von dem Bundesrat auszugestaltenden, an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-

127 Lissabon angelehnten Frist durch Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG dazu ermchtigt wurde. 415 Art. 1 4 Abs. 3 Nr. 3 des Ausweitungsgesetzes steht insoweit im Widerspruch zu der Funktion des Ablehnungsrechts, die Mitgliedstaaten vor weiteren - nicht vorhersehbaren - Vertragsnderungen effektiv zu schtzen, als er fr diese Klauseln vorsieht, dass die Entscheidungskompetenz ber die Ausbung des Ablehnungsrechts in Fllen konkurrierender Gesetzgebung dem Bundestag nur dann obliegen soll, wenn der Bundesrat nicht widerspricht. Eine differenzierte Ausgestaltung der Ausbung des Ablehnungsrechts, wie sie sich in Art. 1 4 Abs. 3 Nr. 3 des Ausweitungsgesetzes findet, wird der allgemeinen Integrationsverantwortung des Deutschen Bundestages nicht gerecht. Es ist daher von Verfassungs wegen erforderlich, dem Bundestag die Entscheidungskompetenz ber die Ausbung des Ablehnungsrechts in diesen Fllen unabhngig von einer Entscheidung des Bundesrates einzurumen. 416 (b) Auf der Grundlage der weiteren speziellen Brckenklauseln in Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon, Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 sowie Art. 333 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV, die fr die nationalen Parlamente ein Ablehnungsrecht nicht vorsehen, kann in der Europischen Union fr die Bundesrepublik Deutschland nur dann verbindlich Recht gesetzt werden, wenn der Deutsche Bundestag und, soweit die Regelungen ber die Gesetzgebung dies erfordern, der Bundesrat zuvor innerhalb einer ebenfalls noch auszugestaltenden, an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon angelehnten Frist ihre Zustimmung zu einem entsprechenden Beschlussvorschlag erteilt haben, wobei ein Schweigen des Bundestages oder des Bundesrates nicht als Zustimmung gewertet werden darf. 417 (3) Soweit von der Flexibilittsklausel in Art. 352 AEUV Gebrauch gemacht werden soll, erfordert dies jeweils ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG.

128 418 (4) Im Rahmen der Notbremseverfahren nach Art. 48 Abs. 2, Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV kann die Bundesregierung im Rat nur auf entsprechende Weisung des Deutschen Bundestages und, soweit die Regelungen ber die Gesetzgebung dies erfordern, des Bundesrates handeln. 419 (5) Im Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen setzt die Ausbung von Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG voraus. Soweit im Rahmen von Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 Buchstabe d und Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV die allgemeine Brckenklausel zur Anwendung kommen soll, bedarf dies - wie in den brigen Gesetzes Anwendungsfllen nach Art. 23 der Abs. 1 allgemeinen Satz 2 GG. Brckenklausel Gegebenenfalls der gilt vorherigen Zustimmung von Bundestag und Bundesrat in Form eines Entsprechendes in den Fllen des Art. 86 Abs. 4 AEUV (Befugnisse der Europischen Staatsanwaltschaft) und des Art. 308 Abs. 3 AEUV (Satzung der Europischen Investitionsbank).