ESTUDIO DE GABINETE SOBRE LOS IMPACTOS DEL PROGRAMA PROCEDE EN EJIDOS Y COMUNIDADES CON POBLACIN INDGENA EN MXICO Kirsten

Appendini, Gabriela Torres-Mazuera Introduccin Desde los aos ochenta en un contexto de globalizacin creciente Mxico, como otros pases de Amrica Latina, se ha enfrentado a dos grandes transformaciones en sus polticas econmicas. Primero la apertura comercial y el ajuste estructural que han redefinido las polticas de desarrollo llevadas a cabo por un Estado cada vez menos intervencionista en la economa. En segundo lugar, la reforma institucional dirigida a la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal que pretende otorgarle un nuevo rol a los actores regionales y que en ciertos casos ha posibilitado una poltica multicultural y pluritnica. Entre las reformas que han tenido mayor impacto en el Mxico rural e indgena se encuentra la llevada a cabo en 1992 para reformar el Artculo 27 de la Constitucin mexicana, que se refiere a los bienes y recursos de la nacin, incluyendo la tierra, el subsuelo y las aguas. Su importancia radica en la transformacin a fondo de la ley que reglamenta los derechos de propiedad rural en Mxico. El objetivo de las reformas constitucionales fue modificar los derechos de propiedad sobre los terrenos rurales que estaban adjudicados a los beneficiarios de la Reforma Agraria. Las sucesivas leyes agrarias y la distribucin de la tierra mediante la Reforma Agraria fueron resultados de la participacin campesina en la Revolucin Mexicana (1910-1917) y el reparto de la tierra a los campesinos fue institucionalizada en la Constitucin de 1917, como parte de una poltica de justicia agraria y un proyecto nacional de desarrollo del campo. Durante ochenta aos la distribucin de la tierra a travs de la reforma agraria fue el eje de la poltica agraria en Mxico, siendo un proceso sumamente complejo y muy heterogneo geogrficamente y en su periodicidad. Para fines del siglo XX, el 51.4 % de la superficie nacional de Mxico se encontraba bajo el rgimen de propiedad social, esto es ejidos y comunidades (ver Cuadro 1). Sin embargo, en 1992, una reforma constitucional al Articulo 27 y a la Ley es promovida, decretando el final de la distribucin de la tierra por medio de la reforma 1

agraria. Dicha reforma tuvo tambin por objetivo ampliar los derechos de propiedad a los campesinos y permitirles el dominio pleno sobre sus tierras. Con esto se buscaba dar una mayor seguridad en la tenencia de la tierra que de acuerdo a los promotores de la nueva Ley, generara incentivos para una mejor asignacin de los recursos productivos y la inversin rural contribuyendo al desarrollo de las actividades agropecuarias. Una tarea eminente para la definicin clara de los derechos de propiedad fue el ordenamiento de la propiedad rural de los beneficiarios de la distribucin de la tierra bajo la Reforma Agraria. Para ello se estableci en 1993 un nuevo marco institucional en materia agraria: el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE). Los objetivos fueron constatar los lmites fsicos de los ejidos y de las comunidades, asignar y delimitar la tierra dentro de los ncleos agrarios ya fueran parcelas individuales, tierras de uso comn, o solares en el ncleo urbano- y confirmar a los titulares con derecho agrario, un conjunto de derechos que no slo se refieren al acceso a la tierra sino en la toma de decisiones del ejido y la comunidad1. PROCEDE fue un programa que tuvo vigencia hasta noviembre del 2006. A la fecha de cierre, el programa haba logrado la certificacin del 92.2 % de los ncleos agrarios, ejidos y comunidades y beneficiado a 4.3 millones de campesinos. El objetivo del presente documento es estudiar los impactos de PROCEDE en las tierras indgenas, esto es, las tierras donde predominan los grupos de poblacin indgena, con un inters particular en las tierras colectivas2. Los lineamientos del estudio parten, por un lado, de la discusin de las propuestas de poltica rural neoliberales de las agencias internacionales de desarrollo que han promovido la privatizacin de la tierra y la creacin de mercados de tierras para lograr un desarrollo de la actividad agropecuaria. Por otro lado, responde al inters presente en la agenda internacional sobre derechos indgenas que plantea el reconocimiento de los derechos colectivos de las tierras y territorios de las comunidades y los pueblos indgenas (OIT, 1991). El tema de la tenencia de la tierra es, en general, y en particular entre grupos de poblacin indgena, sumamente complejo ya que en Mxico la poblacin indgena posee tierra bajo distintas formas de tenencia ejidal, comunal y privada- y bajo distintas formas de organizacin productiva. De ah que el presente texto nos centramos en las preguntas planteadas desde el enfoque neo-institucional (Deininger y Binswanger, 1999)

apegndonos a los trminos de referencia de esta investigacin: el impacto de PROCEDE como programa encaminado a dar seguridad en la tenencia de la tierra y como base del desarrollo rural. Las interrogantes que guan este anlisis se refieren a: El grado de privatizacin de tierras comunales donde PROCEDE ha sido implementado. Tras la implementacin de PROCEDE Se ha desarrollado un mercado de alquiler y arrendamiento de tierras? Desde la perspectiva de la dinmica del mercado de crditos PROCEDE ha mejorado la oferta de crdito para el sector rural, incluyendo las zonas indgenas? PROCEDE Ha promovido mejoras en la produccin y la economa familiar? y si lo ha hecho De qu manera se ha logrado? Varios temas atraviesan transversalmente la problemtica de los impactos de un programa de regularizacin de la propiedad rural como PROCEDE y se proponen como cuestiones a resolver en futuras investigaciones. Uno de los problemas fundamentales de la instrumentacin de PROCEDE en tierras comunales y zonas de poblacin indgena es que ha sido precisamente all donde se registra una mayor incidencia de conflictos agrarios que ha dificultado la ejecucin misma del Programa. Otro aspecto es el de la participacin y acceso de los distintos miembros del ncleo agrario a la tierra y los recursos. A ste podemos aadir, el impacto en la gestin de los recursos naturales, particularmente los bosques. Por su relevancia, ms que cmo temas residuales dichas problemticas se incorporarn al anlisis de los puntos anteriores, en la medida en que se dispone de informacin para documentarlos. La presente investigacin se plante como un estudio de gabinete por lo cul el anlisis esta basado en una revisin bibliogrfica de obras publicadas, documentos accesibles pblicamente incluyendo el Internet y en estadsticas oficiales. A fin de comprender de que manera PROCEDE ha tenido -o no- un impacto econmico en las tierras y recursos colectivos pertenecientes a grupos de poblacin

indgena es necesario precisar algunos conceptos claves a los objetivos del estudio. Esto es Qu se entiende por pueblo o comunidad indgena? Qu particularidades tiene la categora de indgena en el contexto mexicano? Cules son las tierras colectivas en el marco legal de la Ley Agraria mexicana? Para ello, tambin ser necesaria una breve referencia a la Reforma Agraria y las formas histricas de acceso a la tierra. Uno de los obstculos para hacer una evaluacin de los impactos de PROCEDE en tierras donde predomina la poblacin indgena es que la informacin disponible a nivel nacional y estadstica no se presenta por categoras tnicas. Ni los censos ni los datos estadsticos de los resultados del PROCEDE hacen distincin entre poblacin indgena y mestiza, refirindose solamente a las categoras jurdicas de la propiedad social ejidos y comunidades. De all que se recurri a dos tipos de informacin existente, que se refiere a la poblacin indgena en Mxico: por un lado, la informacin producida por dependencias gubernamentales con objetivos especficos que permite una aproximacin al objeto de estudio; por otro lado, estudios de caso realizados en el mbito acadmico que se ocupan especficamente de los grupos indgenas del pas. El documento esta organizado de la siguiente manera: Seccin 1. Una breve descripcin histrica de la tenencia de la tierra desde 1917 y las formas de acceso a la tierra. Seccin 2. La poblacin indgena en Mxico y su vinculacin con la tierra bajo distintas formas de tenencia. Seccin 3. La reforma del Artculo 27 y la Ley Agraria. La regulacin de la propiedad social y el PROCEDE. Seccin 4. El impacto de PROCEDE en las tierras ejidales y comunales con poblacin indgena. Seccin 5. La gestin de las tierras de uso comn: el caso de las zonas forestales. Seccin 6. Conclusiones. Seccin 1. Breve descripcin histrica de la tenencia de la tierra desde 1917 y formas de acceso a la tierra. La historia del acceso y distribucin de las tierras rurales entre el campesinado mexicano desde la implementacin de la Reforma Agraria muestra distintas etapas en

cuanto a su procedimiento, intensidad y capacidad de gestin por parte de los grupos campesinos y las prioridades polticas del gobierno en turno, como ha sido ampliamente documentado por una abundante literatura3. Sin embargo, ms all de las diversas modificaciones y reformas a la ley, los principios de la Ley Agraria del 1915 incorporada al Artculo 27 Constitucional de 1917 se mantuvieron vigentes hasta 1992. Esto es, la restriccin al tamao de la propiedad privada, la poltica de restitucin de las tierras pertenecientes a comunidades agrarias despojadas a lo largo del siglo XIX y la dotacin de tierras a los campesinos que carecan de ellas. Tras la revolucin mexicana, la lucha por la tierra se concentr en la devolucin de las tierras a las comunidades que haban sido despojadas con las Leyes de Desamortizacin de Bienes de Corporaciones Eclesisticas e Indgenas (1856) y las Leyes de Terrenos Baldos de 1883. Estas leyes pusieron a la venta las tierras que pertenecan a las corporaciones civiles (comunidades indgenas principalmente) y eclesisticas y fomentaron la concentracin de tierras y el crecimiento de grandes latifundios en el pas (Rojas, 1999). En consecuencia, los primeros repartos tuvieron por objetivo restituir las tierras a los pueblos de indgenas. Durante los aos posrevolucionarios la distribucin fue un proceso lento y obedeci a las presiones locales y regionales por la tierra. Esto cambi en 1936, cuando el presidente Lzaro Crdenas reform la Ley Agraria y se declar que todos los campesinos, hubieran o no posedo tierras, tenan derecho a sta. Es entonces que se legaliz la entrega de tierras por la va de la dotacin a los grupos campesinos y la expropiacin masiva de las tierras en propiedad privada que exceda los lmites establecidos por la Ley Agraria. Entre 1936 y 1940 se distribuyeron casi 18 millones de hectreas y se consolid la estructura agraria vigente hasta la fecha (ver recuadro 1 y cuadro 1).
Recuadro 1. Formas de propiedad rural en Mxico Propiedad privada o pequea propiedad rural. Derechos de propiedad de dominio pleno. La pequea propiedad es limitada en su extensin por la Ley Agraria4. Ejidos. Son los ncleos agrarios que se constituyen a partir de la Ley Agraria de 1915 que se eleva a rango constitucional en el Artculo 27 de la Constitucin en 1917. La forma de acceso a la tierra, agua y bosques es mediante la dotacin, ampliacin y creacin de nuevos centros de poblacin ejidal.

Comunidades. Son los ncleos agrarios que conservaron sus tierras desde pocas coloniales o en que las tierras fueron restituidas por la Ley Agraria. Tienen su origen en las tierras otorgados por la Corona espaola a los pueblos indgenas. Sujetos agrarios del sector social: Ejidatarios. Hombres y mujeres titulares de derechos ejidales (art.12 Ley Agraria). Para ser ejidatario o ejidataria se requiere ser de nacionalidad mexicana, mayor de edad y campesino. Comunero. Aquellos hombres y mujeres que han decidido organizarse en rgimen de comunidad (Art. 98 Ley Agraria). El derecho de membresa es por nacimiento. Se otorga la membresa a la mayora de edad y cuando se cumple con las obligaciones de un comunero establecidos por la comunidad. En este sentido, las comunidades tienen una mayor autonoma que los ejidos. Posesionario. Son las personas que viven en el ejido pero no tienen derechos ejidales. La asamblea puede reconocer y legalizar sus derechos a un lote para la vivienda y, dado el caso, de una parcela de cultivo, pero no tienen voz ni voto en la asamblea. Avecindado. Mexicanos mayores de edad que no poseen tierra, han residido por un ao o ms en el ncleo de poblacin ejidal y han sido reconocidos por la asamblea ejidal o el tribunal agrario (art. 13 Ley Agraria)
Fuente: Procuradura Agraria, 1993.

Cuadro 1. La estructura agraria en Mxico

Tipo de Propiedad Ejidos* Con poblacin indgena Comunidades* Con poblacin indgena Colonias agrcolas y ganaderas Propiedades privada Terrenos Nacionales Otros** Total Ncleos Agrarios 27,941 5,562 2,157 1,268 650 0 0 0 30,748 Predios 0 0 0 0 61,184 1,637,981 144,317 35,313 1,878,795 Superficie (miles de hectreas) 84,686 13,801 16,838 8,823 3,639 73,216 6,600 11,072 196,054 Beneficiarios % superficie 43.2 (7.0) 8.6 (4.5) 1.9 37.3 3.4 5.6 100.0 3,271,916 No hay datos 617,660 No hay datos 0 0 0 0 3,889,576

* Incluye nicamente superficie entregada por la ejecucin de resoluciones presidenciales. ** Incluye cuerpos de agua, zonas federales, parques nacionales, reservas ecolgicas, urbanos, baldos y otros. Fuente: Registro Agrario Nacional, julio 2002, Ita, 2003:7. Para datos sobre poblacin indgena: Robles y Concheiro, 2004: cuadro 3:29 Durante las dcadas posteriores, la poltica agraria respondi a la continua demanda campesina por la tierra. Una parte de esa demanda provena de grupos de poblacin campesina que no tenan tierra; otra parte, la ejercan los pobladores dentro de

los ejidos y comunidades que ya no haban alcanzado tierra (por lo general, los hijos y nietos de los ejidatarios) y que solicitaban la ampliacin de los terrenos ya existentes. Al paso de los aos, las tierras distribuidas fueron cada vez de peor calidad para la agricultura, ya que el gobierno reparti principalmente tierras de temporal marginal y terrenos federales que no tenan uso agrcola. Para los aos setenta se realizaron programas de colonizacin en selvas y bosques ocupando lo que haba sido la frontera agrcola y creando nuevos centros de poblacin ejidal. Es el caso de tierras bajas en Chiapas, y en zonas de selva en Quintana Roo y Veracruz. Al mismo tiempo, continuaba la lucha de diversas comunidades que buscaban la legalizacin de su situacin agraria a travs de la restitucin de sus terrenos. Las comunidades se diferencian de los ejidos en el procedimiento a travs del cual obtenan las tierras, as como a la manera de distribuir las parcelas al interior del mismo ncleo agrario. Desde un punto de vista poltico, la forma de dotacin en ejido estableci una relacin directa entre el gobierno federal y los ejidatarios planteada, en muchos casos, en trminos clientelares. En contraste, la forma de acceso por la va de la restitucin de tierras comunales significaba mayor autonoma de los comuneros frente al Estado, ya que a stos se les reconocan sus derechos legtimos anteriores al despojo histrico de sus tierras. Sin embargo, fue hasta 1940 que el derecho de los pueblos indgenas sobre las tierras, fue reconocido explcitamente en el Cdigo Agrario mexicano, momento en que recobra importancia la regularizacin de los ncleos de poblacin poseedora de bienes comunales (Robles y Concheiro, 2004; Rojas, 1999).

Recuadro 2. Formas de acceso a la tierra de acuerdo a la Ley Agraria

La restitucin de tierras. El derecho a las tierras comunales tiene su origen en la poca colonial cuando por disposicin de la Corona Espaola, las poblaciones indgenas adquirieron derecho sobre las tierras donde se encontraban asentados. Con la creacin del Artculo 27 de la Constitucin de 1917, las comunidades que haban perdido sus tierras, bosques o aguas, recuperaron el derecho a la restitucin sus tierras, siempre y cuando se comprobaba que stas les haban pertenecido. Para ello, deban presentar los ttulos de propiedad otorgados durante la Colonia, que en la mayora de los casos se haban perdido. De ah que la va de restitucin fuese un proceso complicado, conflictivo y prolongado. La forma legal de tenencia obtenida a travs de la restitucin de tierras es la de bienes comunales o comunidad.

La dotacin de tierras. Es la accin mediante la cul se otorgaba tierras a los ncleos de poblacin campesina para constituirse como ejidos. Para la dotacin de tierras se tena que formar un grupo de campesinos que solicitaran tierra y que cumplieran con los requisitos de 5 la Ley Agraria . Las tierras dotadas provenan de terrenos expropiados por la nacin porque excedan los lmites de propiedad privada o de terrenos federales. La gestin poda tardar varios aos, ya que pasaba por distintas instancias gubernamentales y el Presidente de la Repblica tena que firmar la resolucin definitiva. La forma legal de tenencia, es el ejido. La ampliacin de ejidos. Fue la accin y el procedimiento que la legislacin agraria instrument para responder a la demanda de crecimiento de la poblacin de los ejidos que haban sido dotadas con tierras, bosques o aguas. Consista en la ampliacin de los terrenos ejidales destinados a los cultivos. Con el tiempo no fue factible incorporar terrenos adicionales y muchas veces la ampliacin se realiz sobre los propios terrenos del ejido, como es el caso de los terrenos de uso comn. Los nuevos centros de poblacin ejidal. Cuando en un ejido no haba tierras de labor suficientes para satisfacer a todos los individuos con derechos a travs de la dotacin, restitucin o ampliacin, o bien, que no haba tierras en los ejidos cercanos, para incorporar a la poblacin sin tierra, se crearon nuevos ejidos en otras regiones donde existan tierras proclives a ser distribuidas. La creacin de nuevos centros de poblacin se consideraba de inters pblico y el gobierno promova las obras de infraestructura y asistencia tcnica.
Fuente: Embriz y Rojas, 1999

Seccin 2. La poblacin indgena y su vinculacin con la tierra De las varias formas de tenencia de la tierra existentes en la poca prehispnica individual, pblica y colectiva- los espaoles slo reconocieron la individual y la colectiva. Durante la Colonia, las distintas formas de tenencia de tierra se fueron combinando y dieron paso a nuevas formas de tenencia con elementos indgenas y espaoles. Los cabildos indgenas contaron con tierras y otros bienes que fueron el origen de los bienes comunales de los pueblos de indios que perderan durante el siglo XIX, con las Leyes de Desamortizacin y de Deslinde7 (Rojas, 1999). No obstante los orgenes histricos de la posesin de la tierra, con la Reforma Agraria, el acceso de la poblacin indgena a la tierra se dio por las mismas vas que la poblacin campesina en general, esto es, por la va de la restitucin (comunidades) y por la va de la dotacin (ejidos). Dado las dificultades para documentar la propiedad histrica de la tierra y su despojo a lo largo de tres siglos, muchas comunidades optaron por el procedimiento de la dotacin de ejidos. Este factor adems de la evolucin demogrfica y el proceso de mestizaje de la poblacin indgena explican porqu en Mxico no hay una correspondencia entre la poblacin indgena, el territorio y la forma de tenencia de la tierra; existen ejidos donde predomina la poblacin indgena y 8

comunidades en que actualmente la poblacin se define como mestiza8 (Gortari, 1997; Rivera Herrern, 2001, Warman, 1985). Un ejemplo de ello es el estado de Chiapas que tiene un alto porcentaje de poblacin indgena y un predominio de la forma de tenencia ejidal. Slo en el caso de Oaxaca hay una coincidencia entre la presencia de comunidades y la predominancia de poblacin indgena. Grfica 1.
Poblacin que habla lengua indgena y predominancia de comunidades
80 70 60

Porcentaje

50 40 30 20 10 0
VERACRUZ MICHOACAN CHIHUAHUA GUERRERO BAJA CALIFORNIA SUR DISTRITO FEDERAL AGUASCALIENTES NUEVO LEON SAN LUIS POTOSI TAMAULIPAS ZACATECAS COAHUILA TLAXCALA OAXACA YUCATAN MEXICO DURANGO CHIAPAS PUEBLA SINALOA MORELOS HIDALGO NAYARIT JALISCO BAJA CALIFORNIA GUANAJUATO SONORA QUERETARO TABASCO COLIMA

Porcentaje de comunidades por ejidos

QUINTANA ROO

CAMPECHE

Porcentaje de poblacin hablante de lengua indgena

En Mxico, la poblacin indgena se define en funcin de la lengua y la propia auto identificacin (ver recuadro 3).

Recuadro 3. Poblacin indgena en Mxico

Los censos oficiales definen como indgena a aquella persona que habla una de las lenguas indgenas que existen en Mxico. Un estudio de CONAPO con el PNUD (Comisin Nacional de Poblacin, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002) agreg al criterio de hablante de lengua indgena, la auto identificacin de las personas se definen como perteneciente a un grupo tnico. De ah que en Mxico haya: 7 millones de personas que hablan una lengua indgena 12.7 millones de personas que hablan una lengua indgena o aunque no hablan una lengua indgena se identifican como pertenecientes a un grupo tnico
Fuente: Procuradura Agraria, 2002

En Mxico existen 6,830 ncleos agrarios con poblacin indgena (23% del total) (Robles y Concheiro, 2004). En los ncleos agrarios con predominancia de poblacin indgena las actividades econmicas son la agricultura fundamentalmente cultivos bsicos como maz, frjol, calabaza y chile. De acuerdo a los recursos disponibles, en algunas regiones existen cultivos comerciales como el caf, cacao, amaranto, vainilla, pimienta y nopal. En general las tierras laborales son tierras de temporal frecuentemente, de mala calidad (Glvez, 2005: Robles y Concheiro, 2004). La ganadera se realiza en los terrenos de agostadero y en los terrenos de uso comn. En la actividad agrcola y ganadera predomina el trabajo individual y familiar y es solamente en la actividad forestal y la explotacin de yacimientos de recursos minerales y no minerales donde el manejo colectivo de los recursos se aplica. La pobreza y la marginalidad son caractersticas de muchos grupos indgenas. El 86 % de la poblacin indgena se encuentra en municipios categorizados como de alta marginacin, predominantemente en los estados de Oaxaca, Chiapas y Guerrero (Rello y Saavedra, 2007). Como en tantas otras localidades rurales del pas, las actividades no agrcolas y la migracin son parte de las estrategias de sobrevivencia de la mayora de los poblados de poblacin indgena, siendo que el 59 % de los municipios con poblacin indgena son expulsores de mano de obra (Glvez, 2005).

Recuadro 4. La poblacin indgena y las caractersticas de sus tierras Aproximadamente 9% de la poblacin mexicana es indgena. 19.9% de los ncleos ejidales son de poblacin indgena. 58.6% de los ncleos de comunidades son de poblacin indgena. 16.3% de la superficie total ejidal es ocupada por ejidos con poblacin indgena. 52% de la superficie de comunidades es ocupada por comunidades con poblacin indgena. 7.4% de la superficie de propiedad privada es propiedad de poblacin indgena. El 54% de los ncleos agrarios en reas con selva son de poblacin indgena. El 28% de los ncleos agrarios con bosques son de poblacin indgena.
Fuente: Robles y Concheiro, 2004

A los pueblos indgenas generalmente se les asocia con una forma de tenencia colectiva, pero como ya se mencion, en Mxico la poblacin indgena puede tener

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tierras en propiedad privada, as como social en ejidos y en comunidades. De hecho, la forma de tenencia comunal no es la forma predominante entre los grupos de poblacin indgena ya que el 81% de los ncleos agrarios con poblacin indgena son ejidos y el 18.6% son comunidades. Sin embargo, ms de la mitad de las comunidades tienen poblacin indgena (Robles y Concheiro, 2004:29). Antes de entrar en el tema de la forma de tenencia y su vinculacin con la poblacin indgena, cabe hacer algunas aclaraciones con respecto a las caractersticas de las tierras en tenencia colectiva. Las tierras ejidales y comunales pueden ser manejadas de manera individual y/o colectiva, mientras que la propiedad privada es individual. El ejido tpico se conforma por tierras destinadas a parcelas individuales, tierras de uso comn y tierras destinadas a viviendas e infraestructura urbana (solares urbanos). En las comunidades, las tierras se encuentran en propiedad colectiva. De all que ante la Ley, las tierras de una comunidad sean bienes colectivos y no se reconozcan legalmente las tierras parceladas. Cuando el programa PROCEDE entr en las comunidades registr a los comuneros pero no a las parcelas individuales. Sin embargo es frecuente que haya superficies asignadas como parcelas de acuerdo a usos y costumbres- adems de las tierras de uso comn y los solares para vivienda, la escuela y otros servicios colectivos. Son pocas las comunidades que hoy en da practican una agricultura itinerante y no tienen parcelas asignadas a las familias. Con respecto a las formas de propiedad colectiva, existen dos tipos de tierras colectivas que, aunque tienen una jerarqua diferente, son reconocidas por la Ley Agraria: las tierras comunales o comunidad y las tierras de uso comn. La primera categora es una forma de tenencia, como ya se explic, mientras que las tierras de uso comn se refieren al destino que se da a las tierras dentro del ncleo agrario y a las tierras no parceladas a las que tienen acceso las personas con derecho a utilizarlas de acuerdo al reglamento interno. Las tierras de uso comn se encuentran en comunidades y en ejidos. Las tierras comunales o comunidades Las tierras comunales o comunidades son aquellas tierras que sin ser privativamente de ninguno se extienden a los integrantes de los ncleos que guardan el

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estado comunal. As, cualquiera de ellos o todos conjuntamente pueden usufructuarlos siempre y cuando no se lesione el derecho a los dems (Rojas, 1999). En la literatura existe una imprecisin con respecto a los conceptos utilizados para referirse a la tenencia comunal pues se utilizan los trminos de comunidad agraria, comunidad indgena y comunidad como formas de tenencia de tierras colectivas (Gortari, 1997)9. Sin embargo, la Ley Agraria se refiere a la tenencia como comunidad para los ncleos de poblacin que poseen bienes comunales. En este documento se utilizar el trmino comunidad, de acuerdo a la denominacin oficial, para referirse a los ncleos de poblacin agrarios cuyas tierras estn formalmente reconocidas en una resolucin presidencial de reconocimiento o confirmacin de titulacin de bienes comunales y que se deriva de los procedimientos sealados en la Ley Agraria (artculo 98)10. Como se seal anteriormente, slo el 18% de los ncleos agrarios con poblacin indgena se encuentra bajo rgimen comunal, pero estas poblaciones ocupan el 52.3% de la superficie de la tierra bajo rgimen comunal en comparacin con el 16.3% de la superficie ejidal y el 7.4% de la privada. Esto en parte se explica, si consideramos que las poblaciones indgenas se encuentran asentadas en zonas con selvas 50% de los ncleos agrarios en estas zonas tienen poblacin indgena predominante y los bosques, donde el 29% de los ncleos agrarios son indgenas (Robles y Concheiro, 2004; CONAPO/PNUD, Robles, 2000). Las tierras de uso comn Las tierras de uso comn, tanto en los ejidos como en las comunidades, son aquellas que no han sido parceladas y a las que tienen derecho los ejidatarios y comuneros (ver recuadro 5). Se trata, en la mayora de los casos, de tierras no laborables que se utilizan para pastoreo, recoleccin o explotacin forestal, yacimientos de materiales para construccin o minera y uso turstico. Recuadro 5. Definicin de las tierras de uso comn
Las tierras ejidales o comunales de uso comn constituyen el sustento econmico de la vida en comunidad del ncleo agrario y estn conformadas por aquellas tierras que no han sido especficamente reservadas por la asamblea para el asentamiento del ncleo de poblacin ni sean tierras parceladas

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Fuente: Ley Agraria, captulo II, seccin 5, citado por la Procuradura Agraria, Direccin General de Estudios y Publicaciones, 2003:9

Un estudio de la Procuradura Agraria sobre las tierras de uso comn en comunidades y ejidos seala que las tierras de uso comn abarcan 75.4 millones de hectreas, lo que equivale al 73% de la superficie en ejidos y comunidades (Procuradura Agraria, 2003). Segn la informacin que corresponde a los ejidos y comunidades certificados por PROCEDE en 2003, la importancia de los terrenos de uso comn es mayor en las comunidades que en los ejidos (ver cuadro 3).

Cuadro 2. Importancia relativa de las tierras de uso comn

Tenencia Comunidades Ejidos % de tierras uso comn y parceladas 45.6 62.2 % de tierras slo en uso comn 41.3 7.3 % de tierras slo parceladas 13 29.9 % de tierras destinada a solares 0 0.5

Fuente: Procuradura Agraria, Direccin General de Estudios y Publicaciones, 2003.

Las normas de acceso a las tierras de uso comn se establecen por decisin de la Asamblea ejidal o comunal. Estas normas pueden ser desde acceso abierto hasta reglas sobre exclusividad (por ejemplo, slo los ejidatarios o comuneros titulares, slo loa ejidatarios y los posesionarios, la exclusin a personas externas al ejido, la inclusin slo por pago de cuotas, por ejemplo, por cabeza de ganado, etc.). Sin embargo, de acuerdo a encuestas realizadas en 1997 por un equipo de investigacin en diferentes ejidos de la Repblica, poco menos de la mitad de los ejidatarios tuvo acceso a las reas de uso colectivo. Por otro lado, en cerca de la mitad de los casos encuestados en este mismo estudio, no haba una regla explcita que regulara el uso de los agostaderos colectivos ni que explicitara la forma de organizacin, el mantenimiento y ordenamiento del recurso colectivo (de Janvry, et. al. 1997). Las tierras de uso comn tambin constituyen una reserva de recursos naturales que, no obstante, han sido incorporadas, en muchos casos, al cultivo del maz frente a la escasez de tierras laborales y el crecimiento demogrfico. Tanto en los ejidos como en las comunidades con poblacin indgena existen tierras parceladas y tierras de uso comn. De acuerdo a las cifras proporcionadas por 13

Robles y Concheiro (2004: cuadro 3:29) el 29.5% de la superficie de los ncleos agrarios ejidales y comunales con poblacin indgena son parceladas y el 66% son de uso comn, cifras que no difieren mucho con el destino de la distribucin a nivel nacional (30.6 y 67.5% respectivamente). La encuesta CONAPO/PNUD seala que en los ejidos donde predomina la poblacin indgena, el 78.6% de la tierra es de uso comn y en las comunidades agrarias es de 92%. Estos datos indican que, efectivamente, la tierra colectiva es importante en las zonas donde predomina la poblacin indgena. Otro dato relevante se refiere a los recursos productivos renovables y no renovables que se concentran en los municipios con poblacin indgena. A manera de ilustracin, nos referimos a un estudio de CONAPO/PNUD que toma los 481 municipios con un alto porcentaje de poblacin indgena : 53% de los ncleos agrarios indgenas tienen terrenos de agostadero. 75% de los ncleos agrarios indgenas tienen bosques. 7% de los ncleos agrarios indgenas tienen selva. A nivel nacional: Cuatro de cada cinco ncleos agrarios con selva son indgenas 75% de la superficie de bosque se encuentra en ncleos agrarios indgenas
Recuadro 6. Resumen: Caractersticas de la tierra donde predomina la poblacin indgena La poblacin indgena posee tierras bajo la forma de tenencia ejidal as como bajo la forma de comunidad. La poblacin indgena, bajo ambas formas de tenencia, posee tierra en forma parcelada y de uso comn. La tierra que se trabaja colectivamente es la tierra de uso comn. Los ncleos agrarios con poblacin indgena comparados con el promedio nacional, destinan un porcentaje mayor de la superficie total a tierras de uso comn. Los ncleos agrarios con poblacin indgenas bajo rgimen de comunidad destinan un porcentaje ms alto de tierras al uso comn que en los ejidos. Las tierras de uso comn que se trabajan en forma colectiva son sobre todo los bosques, la selva y los yacimientos de materiales de construccin y minerales Los recursos renovables como bosques y selvas se concentran en los ncleos agrarios con poblacin indgena.

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Seccin 3. La reforma al Artculo 27 y la Ley Agraria. La regularizacin de la propiedad social: PROCEDE En 1992 se realiz una reforma del artculo 27 de la Constitucin mexicana que rige la tenencia de la tierra as como la Ley Agraria y que tuvo por objetivo dar por terminada la distribucin de tierras va la Reforma Agraria. Solamente aquellos casos que no haban sido resueltos o terminados de gestionar conocidos como el rezago agrario continan siendo sujetos a entrega de tierra11. En segundo lugar, la reforma se propuso generar una mayor flexibilidad en la tenencia de la tierra para lo cul se ampliaron los derechos de los ejidatarios y de los comuneros para tomar decisiones sobre la forma de propiedad de sus terrenos12. La Asamblea ejidal o de comuneros puede desde entonces, decidir por votacin si se renta la tierra individual o colectivamente , si se entra en asociacin con terceras personas para emprender una actividad dentro del ejido o la comunidad o si se venden parcelas individuales. Adems la Asamblea puede decidir sobre el uso y destino de las tierras de uso comn. En ltima instancia la Asamblea puede cambiar el rgimen de propiedad, esto es pasar de la propiedad social a la propiedad privada (privatizar la tierra) o cambiar a un rgimen ejidal en el caso de las comunidades y a comunidades en el caso de los ejidos que lo deseen. Finalmente, la reforma permite asignar en propiedad a los titulares de los derechos ejidales el terreno donde se construye la vivienda en el ncleo de poblacin. Es importante sealar que los cambios a la legislacin agraria a principios de 1992 se dieron en un contexto de otra reforma constitucional que afect a los pueblos indgenas. En 1991 la Cmara de Senadores del Congreso de la Nacin ratific, el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT), y posteriormente, en 1992, introdujo la reforma al Articulo 4 de la Constitucin donde reconoci que La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural estableciendo que la ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres recursos y formas especificas de organizaciones social (Constitucin Poltica, 1996:22). Sin embargo, esta modificacin constitucional que acept la diversidad tnica del pas, no se materializ en ninguna reglamentacin, adems de que no otorg, en el plano nacional, representacin poltica a los pueblos indgenas (Recondo, 2002). Por otra parte, tampoco ha tenido una correspondencia con el artculo 27

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reformado, que slo menciona en la Fraccin VII, que la ley proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas . Desde el punto de vista de diversas organizaciones indgenas, el reconocimiento de los derechos culturales de los indgenas resulta contradictorio con la reforma del artculo 27 que permite la privatizacin de sus tierras, eje fundamental de su identidad13. Las reformas del 1992 prestaron poca atencin a las comunidades y a la poblacin indgena. En la Ley Agraria nicamente el captulo V se refiere a las comunidades: en general, se aplican las mismas disposiciones para los ejidos, a menos de que se contravengan dicho captulo de la Ley. Las diferencias fundamentales respecto a las reformas para los ejidos, es que en las comunidades se conserva la totalidad de sus reas, las parcelas no son alienables, ni embargables en tanto que en los ejidos, s es posible, en el caso de que la Asamblea as lo decida14. Esto es, en las comunidades, las parcelas pueden ser objetos de sucesin a familiares y avecindados pero no pueden ser vendidas, no se reconoce la sucesin formal ni se registran a los sucesores. En lo que respecta a las tierras de uso comn, cuando se trata del ejido, stas pueden usufructuarse en asociacin con personas externas al ejido o sociedades terceras. En el caso de los bosques y selvas se prohbe la parcelacin de los terrenos. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre el ejido y la comunidad, a partir de la reforma al Artculo 27, es posible que la comunidad decida pasar al rgimen ejidal, eliminando as las restricciones sobre los derechos de propiedad. Con respecto a las tierras de uso comn, la nueva legislacin permite su divisin y la Asamblea define la participacin que le corresponde por derecho a cada ejidatario de las tierras de uso comn y la aportacin de la propiedad comn que le corresponde como una contribucin de capital para una asociacin o corporacin (Muoz, 2003). En 1993, el gobierno mexicano inici el programa de certificacin y regularizacin de ejidos y comunidades agrarias, PROCEDE. Este programa se enfrent a la enorme tarea de poner en orden los derechos de propiedad dentro de los ejidos y las comunidades, mediante la confirmacin de los derechos agrarios a los titulares y la medicin de los terrenos, como se seal en la introduccin de este documento. La incertidumbre en los derechos de propiedad haban dado lugar a mltiples y complejos conflictos en torno a la propiedad agraria, PROCEDE tuvo por objetivo

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regularizar la propiedad, apoyndose en dos instituciones cuyas tareas fueron dirimir los conflictos agrarios la Procuradura Agraria y los Tribunales Agrarios. Las caractersticas del Programa PROCEDE fueron: 1) Ser un programa voluntario que no obligaba a las comunidades ni ejidos a entrar en l; 2) Una vez que el Programa era aceptado, era necesario resolver los conflictos que existieran respecto a la tierra, tanto al interior de las unidades domsticas, como, por ejemplo, la titularidad de los derechos ejidales y la sucesin de stos; as como problemas entre la comunidad, como por ejemplo, los linderos entre vecinos, los derechos a las tierras de uso comn y entre los ncleos agrarios (ver infra) (Appendini, 2002). En las comunidades, la situacin ha sido an ms compleja ya que existen los usos y costumbres que se deben respetar. Esto ha conllevado a prcticas diversas dentro de las comunidades tales como la venta y renta de la tierra, cambios en el uso de la tierra que fueron reconocidos localmente pero que no fueron registrados por las autoridades de la Reforma Agraria, volviendo complejo el proceso de registro de la propiedad. La ltima etapa de PROCEDE fue el registro de los titulares de los derechos agrarios, los linderos de los ejidos y comunidades y la identificacin de los destinos y usos de las tierras al interior de cada comunidad en el Registro Agrario Nacional (RAN). Anteriormente no exista a nivel nacional una base de datos con dicha informacin que slo se encontraba en los expedientes agrarios de cada comunidad sin estar sistematizada. Adems era frecuente que hubiera rezago en los registros al interior de los ejidos: por ejemplo, la herencia de los derechos ejidales o los cambios en el uso del suelo, que no se actualizaban. Incluso existen muchos casos, hasta el da de hoy, que no tienen claros los lmites fsicos de un ejido con respecto a sus vecinos fueran otros ejidatarios, comunidades, o propiedad privada. PROCEDE se inici en 1993 primero en los ejidos y en 1998 en las comunidades. Con fecha del siete de noviembre del 2006 se cerr el Programa con una cobertura de certificacin del 92% de los ncleos agrarios del pas. Se consider que todos los ncleos agrarios haban sido informados sobre el programa y aquellos faltantes se deban al rechazo del programa o a problemas jurdicos sin resolver. Estos casos pueden solicitar el registro de manera voluntaria ante las autoridades competentes15. Los resultados finales de PROCEDE se aprecian en el cuadro 4:

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Cuadro 4. Resultados de PROCEDE, 2006 Rgimen de propiedad Superficie Superficie total certificada Ncleos % % Total Beneficiados certificados certificada (millones (millones certificada Has.) Has.) 28780 92.3 102.8 92.1 89.6 4,382749

Al cierre del Programa 31201 noviembre 2006 Total a 29,942 septiembre 2006 Ejidos 27,664 Comunidades 2,278

28261 26,573 1,688

86 96.06 74.1

101.3 84.4 16.9

87.1 76.8 10.3

86 90.1 61.3

4,354,023 3,888,576 465,447

Fuente: Datos noviembre 2006, Diario Oficial, 6.11.2006; Procuradura Agraria, Estadsticas Agrarias a septiembre 2006.

A continuacin nos centraremos en la experiencia que se tuvo con PROCEDE en las tierras colectivas, esto es, las comunidades y las tierras de uso comn16. PROCEDE en las comunidades Diversos estudios e informacin estadstica de la Procuradura Agraria han sealado que PROCEDE tuvo un avance ms lento en las comunidades que en los ejidos (Robles y Concheiro, 2004; Revista Estudios Agrarios, varios aos). La grfica 2 muestra la heterogeneidad del proceso de certificacin por tipo de tenencia.

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Grfica 2. Avance acumulado en la certificacin de ncleos agrarios

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2003 2004 2005 2006

Ejidos certificados Ejidos no certificados

Comunidades certificadas Comunidades no certificadas

Fuente: Cuadro B Anexo

Los resultados finales del Programa efectivamente muestran que al cierre de ste, en noviembre del 2006, el 26% de las comunidades con el 40% de la superficie- no se haban incorporado, frente a un 4% de los ncleos ejidales y el 14% de la superficie (ver Cuadro 3). PROCEDE se inici en las comunidades en 1998 y se encarg nicamente de definir los linderos de las comunidades y establecer el padrn de comuneros reconocidos con derecho a la propiedad comn. A diferencia de los ejidos, en las comunidades no se registraron las parcelas individuales ya que, formalmente, la tierra es colectiva, aunque en la prctica, parte de ella se cultiva individualmente y su posesin individual esta reconocida al interior de la comunidad segn usos y costumbres. Tambin hubo los casos en que los comuneros quisieron registrar las parcelas, lo que en ocasiones fue realizado por PROCEDE que deba respetar las decisiones tomadas en las asambleas comunales (ver Recuadro 10 infra). El padrn de comuneros se refiere a las personas que tienen derecho a ser comuneros y se establece de acuerdo a las normas de cada comunidad. En el caso de las comunidades de poblacin indgena, se refiere a ser adulto, participar en la vida comunal, esto es realizar trabajos colectivos (tequio) y ocupar cargos polticos y religiosos en la 19

comunidad (Appendini, Garca, de la Tejera, 2002; Dehouve, 2003; Patio, 2001). Entre los derechos se encuentra participar en la Asamblea con voz y voto, el reparto de los frutos de las tierras colectivas por ejemplo del bosque el derecho de acceso a una parcela para cultivos o la participacin en la explotacin de una empresa forestal. Entre las obligaciones esta la participacin en trabajos colectivos, las obligaciones sociales, religiosas y polticas (cargos), as como cumplir el reglamente de la comunidad. En algunas comunidades slo los hombres tienen derecho a ser comuneros (Appendini, Garca, De la Tejera, 2002; Patio Pascumal, 2001). La dificultad de la entrada de PROCEDE en muchas comunidades tiene que ver con conflictos que se remontan, en algunos casos, a tiempos coloniales y que se agudizan con la dotacin y restitucin de tierras tras la reforma agraria. Los casos varan de una regin a otra y tienen que ver con la divisin administrativa, la composicin tnica y la historia agraria y productiva de la regin. Si bien, esta problemtica se asocia al rgimen de comunidad, en la literatura revisada no hay acuerdo sobre la mayor o menor conflictividad en ncleos agrarios con poblacin indgena. Por ejemplo, en los estudios disponibles se describe que en los ejidos indgenas correspondientes a los estados de Veracruz, Yucatn, Oaxaca, Hidalgo y San Lus Potos el avance de PROCEDE en 2002 haba sido una regularizacin entre el 60% y 70% mientras que en Chiapas donde predomina el ejido, era inferior al 23%. No obstante, a nivel nacional slo se haba certificado un 10% de las comunidades y el 62% de los ejidos con poblacin indgena (Robles y Concheiro, 2004:96). Sin embargo, otro estudio, realizado por CONAPO/PNUD en 2004, que se refiere a 481 municipios donde predomina la poblacin indgena (70% o ms de la poblacin es indgena) sealan que la puesta en marcha de PROCEDE ha sido particularmente difcil en las zonas indgenas. As en 2004 no se haba certificado el 34% de dichos ncleos agrarios ya fueran stos comunidades o ejidos (Recuadro 7). Esto se debe al rechazo por parte de la poblacin frente al Programa y a conflictos agrarios no resueltos.

Recuadro 7. PROCEDE en municipios con predominancia de la poblacin indgena. 2004 De los 481 municipios con ms del 70% de poblacin indgena:

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2789 ncleos agrarios: 1847 regularizados por PROCEDE (66%) 1559 en ejidos 287 en comunidades agrarias Comprenden: 11.3 millones de hectreas: 4.416 regularizados por PROCEDE (32%) 3.82 millones de hectreas certificadas en ejidos 616 mil hectreas certificadas en comunidades Fuente: Procuradura Agraria, 2004.

En Oaxaca, Chiapas y Guerrero, estados con alto porcentaje de poblacin indgena las cifras de avance de
PROCEDE

a su trmino en noviembre del 2006 son muy

desiguales segn se trate de ejidos o comunidades. En los ejidos se haba certificado el 76.9% de la superficie en Oaxaca, el 72.3% en Chiapas y el 65.2% en Guerrero (correspondi un 78.4% de cobertura a nivel nacional). Para el caso de las comunidades se certific el 29.5% en Oaxaca, el 23.8% en Chiapas y el 37.8% en Guerrero (frente al 37.8% a nivel nacional). El menor xito del programa es evidente en el caso de las comunidades. El poco inters de los comuneros hacia el Programa, se debe a que, en general, stos defienden la tenencia colectiva y no les interesa otorgar derechos individuales, por lo cual impiden el control individual sobre las parcelas y la subdivisin de las mismas (Ramrez, 2001). PROCEDE en las comunidades y ejidos: las tierras de uso comn De acuerdo a una encuesta realizada solamente a ejidos en 1999 por la Procuradura Agraria, las tierras de uso comn son en su mayor parte tierras marginales (52%) y tierras de agostadero (23%). De all que la ganadera sea la actividad econmica principal (Recuadro 8). Se trata de una actividad individual y hay muy poca evidencia sobre acuerdos de cooperacin entre los productores para el manejo de las tierras, que si existen, se refieren nicamente a la cooperacin entre individuos para el cuidado del ganado. El principal problema encontrado con respecto a los terrenos de agostadero es que era aprovechado por algunos ejidatarios ms que por otros. Esto es, debido a la distribucin desigual del ganado entre los miembros de un ejido, hay una baja participacin de gran parte de los ejidatarios en el uso de los terrenos, sea por falta de ganado o por el acaparamiento de la superficie por parte de los ejidatarios con ms animales (Procuradura Agraria, 2003; Linck, 1999). Por otra parte, la encuesta de la

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Procuradura Agraria encontr que una parte de las superficies de uso comn se haban parcelado y asignado individualmente antes de la entrada de PROCEDE al ejido. Con el Programa se cambi el uso del suelo y se legaliz la parcelacin o se reconocieron nuevos parcelamientos. Los recursos que se manejan en forma colectiva son los bosques, selvas y yacimientos de materiales de construccin y minerales. De estos, los bosques son lo ms importantes. Aqu tambin la encuesta seal que no hay una participacin homognea de los ejidatarios en la explotacin de los recursos, sea de simple recoleccin o de la explotacin econmica del bosque; en general se encontr una baja participacin de los ejidatarios19.
Recuadro 8. Las tierras de uso comn en ejidos Caractersticas de las superficies en tierras de uso comn: Riego 2.7% Temporal 20% Agostadero de buena calidad 23.1% Terrenos ridos 52.1% Obras de infraestructura 2.1% Destino de la superficie de tierras de uso comn: Uso agrcola 14.5% uso ganadero 60.1% uso agropecuario 10.6% uso forestal 9.9% otros usos 4.9%
Fuente: Procuradura Agraria, 2003

El estudio de Robles y Concheiro (2004) encontr una gran heterogeneidad en la importancia de las tierras de uso comn dentro de los ncleos agrarios con poblacin indgena. Hay ncleos agrarios en que toda la tierra es de uso comn (principalmente en municipios de Yucatn y Chihuahua) y otros en que representa menos del 20% de la superficie del ncleo (Veracruz, Oaxaca). En general, la importancia relativa de las tierras de uso comn esta asociada al tamao de los ncleos agrarios.

Los conflictos agrarios y PROCEDE Debido a que el problema de los conflictos agrarios ha sido uno de los principales obstculos para llevar a cabo el Programa PROCEDE, la Procuradura Agraria ha prestado

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mucha atencin a dicho tema21. Expondremos, a continuacin, algunos ejemplos que ofrecen un panorama de la conflictividad agraria. De acuerdo a las estadsticas analizadas por Robles y Concheiro, la incidencia de la conflictividad en los ncleos agrarios con poblacin indgena es elevado con respecto a los no indgenas ya que del total de conflictos registrados (2202), 44.5% se encuentran en ncleos agrarios con poblacin indgena (slo el 22% de los ncleos agrarios comprenden poblacin indgena) (Robles y Concheiro, 2004:78). El estado que presenta mayor recurrencia en conflictos agrarios y que tiene un porcentaje mayor de poblacin indgena es Oaxaca, donde las disputas son principalmente por la delimitacin de linderos entre ncleos agrarios (Ramrez Gmez, 2001). El conflicto por determinar los lmites sucede tambin entre ncleos agrarios y la propiedad privada. Otro aspecto que complica el asunto son los lmites administrativos, que en ocasiones, no coinciden con los lmites del ncleo agrario. Por ejemplo, en la montaa de Guerrero sucede que una comunidad agraria se encuentre ubicada en ms de un municipio, lo cual puede generar conflictos entre municipios para establecer los lindes sobre todo cuando se pretende realizar una obra pblica23. Otro factor que contribuye al conflicto agrario es la coexistencia de ms de un grupo tnico en una misma comunidad agraria como es el caso de la montaa de Guerrero donde conviven amuzgos, tlapanecos y nahuas24. Estas diferencias generan disputas, que, sin embargo, tambin existen en las comunidades agrarias tnicamente homogneas como sucede en el caso de los mixtecos de Oaxaca (Bello, 2004). Otro tipo de conflictos tiene que ver con la dotacin ejidal sobre tierras comunales. Un estudio de caso en las comunidades indgenas de las montaas de Guerrero muestra la superposicin de tierras repartidas en los aos 1930 por la va de la dotacin ejidal y los ttulos de propiedad de las tierras de comunidades (Snchez Serrano, 2004). En las comunidades indgenas de origen zoque, de Santa Mara y San Miguel Chimalapa, ubicadas en los lmites de Oaxaca y Chiapas se da un problema similar. Estas comunidades fueron reconocidas jurdicamente a finales de los aos 1960, pero en los planos que les fueron otorgados, los lmites se encuentran sobre puestos (Garca, 1998). As mismo sucede en la huasteca hidalguense, donde las superficies entregadas no coinciden con las superficies incluidas en las resoluciones presidenciales.

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Por su parte, la regin de la etnia huichola de Nayarit y Jalisco, Durango y Zacatecas presenta una larga historia de conflictos que tienen que ver con los asentamientos de posesionarios en tierras comunales y conflictos de limites (vila, s/f). Con la entrada de PROCEDE los conflictos han sido enfrentado por parte de las autoridades de manera diferente. Por ejemplo, los encargados de la residencia de la procuradura en Tlapa, un municipio indgena de Guerrero, otorgaron sustento legal a algunas comunidades dotndolas como ejidos y cambiando su rgimen legal (Snchez Serrano, 2004). A los conflictos agrarios, se aade el rezago administrativo, el cual se refiere a la no ejecucin de las resoluciones presidenciales de entrega de tierras, anteriores a 1992. Por ejemplo, en la regin Purpecha que comprende 62 comunidades indgenas, slo 40 de ellas cuentan con resolucin presidencial o resolucin de Tribunales Unitarios Agrarios. Paralelamente, otras comunidades continan en trmite de reconocimiento de sus tierras y hay en proceso 40 juicios agrarios esperando una resolucin (datos del ao 2000, vila, s/f). Sin la clarificacin de la situacin jurdica de la tierra, PROCEDE no puede ser instrumentado. El estudio de Robles y Concheiro document problemas de conflicto relacionados con el rezago agrario que se relacionaba con la dotacin o ampliacin de tierras, bosques y aguas y la creacin de nuevos centros de poblacin y restitucin, reconocimiento y titulacin de bienes comunales en Oaxaca y Veracruz, as como ejecutorias concedidas a ncleos de poblacin agrarios en el caso de Michoacn (Robles y Concheiro, 2004). As lo que observamos es que existen problemticas distintas que generan conflictos frente a la regularizacin de la tierra y que van desde el propio procedimiento de PROCEDE a nivel local hasta la falta de informacin y los rumores y desconfianza que a veces generaba el Programa entre la poblacin. Por ejemplo, poda haber una falta de aceptacin de la entrada del PROCEDE en ejidos y comunidades por parte de los ejidatarios o comuneros cuando stos no estaban presentes en la asamblea (Baitenmann, 1994, Vizcarra, 2001). Otro problema ha sido que PROCEDE genera miedo y desconfianza entre los comuneros. Las razones son mltiples: la desinformacin respecto al programa predispuso a los comuneros y ejidatarios, quienes suponan que el programa tena por

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intencin la expropiacin de las tierras de uso comn. Numerosas organizaciones campesinas tambin se han opuesto al Programa argumentando que ste promueve la privatizacin de las tierras en propiedad social (Denuncias de comunidades indgenas ante instancias como el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez). Otro motivo de denuncia de organizaciones indgenas contra el PROCEDE, tiene que ver con su implementacin forzada: a pesar de que en su estatuto la participacin en el PROCEDE se presenta como libre y voluntaria, en la realidad existen muchas irregularidades. Una encuesta levantada en 28 ejidos y 5 bienes comunales en Chiapas por una organizacin civil en 2005 (Maderas del Pueblo del Sureste A.C.) muestra cmo el programa fue implementado de forma forzada y bajo amplias irregularidades (como casos en que se condicionaban el acceso de otros programas como OPORTUNIDADES y PROCAMPO a la aceptacin de PROCEDE), lo cual ha generado mayor conflicto (Zepeda 2004, Maderas del pueblo del sureste, 2006). En opinin de Ana de Ita (2003) las comunidades indgenas bajo rgimen de tenencia comunal se resisten a incorporarse a PROCEDE ya que posibilita la parcelarizacin de sus tierras, en tanto que las comunidades buscan mantener sus derechos colectivos sobre sus tierras y la autonoma de sus decisiones. La conciliacin por medio de convenios es la va preferente para resolver conflictos en el campo y es una de las tareas fundamentales llevadas a cabo por la Procuradura Agraria25. La Procuradura Agraria ha establecido programas especficos de atencin para indgenas, como es el Programa de Atencin a Comunidades Indgenas que promueven el mejor aprovechamiento de recursos y la participacin en el desarrollo rural integral. Por otra parte, existe la presencia de algunos organismos no gubernamentales (ONG) en la resolucin de conflictos, relacionadas con la problemtica indgena y ambiental, como es el caso de el Comit Nacional de Defensa de los Chimalapas, la ONG Maderas del Pueblo del Sudeste que busca proteger la reserva de la biosfera de los Chimalapas o la Asociacin Jaliciense de Apoyos a Grupos Indgenas (AJAGI) que se encarga de la representacin y defensora jurdica de algunos juicios agrarios del pueblo huichol (vila s/f).

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Seccin 4. El impacto de PROCEDE en las tierras ejidales y comunales con poblacin indgena: el mercado de tierras, el acceso a recursos productivos distintos a la tierra, y el bienestar de las familias campesinas Las reformas del articulo 27 y la implementacin del PROCEDE fueron acompaados de un conjunto de reformas y modificaciones legales que han repercutido en la vida de las comunidades rurales en general, y en las indgenas, en particular. De ah que el anlisis de los impactos del programa de certificacin no pueda ser comprendido aisladamente. Muchos de los cambios en la actividad agropecuaria llevada a cabo por las comunidades indgenas y rurales del pas tienen que ver con las transformaciones a diferentes escalas (internacional, nacional, estatal) de las polticas econmicas dirigidas al mundo rural. La reestructuracin de la poltica agropecuaria con el paulatino retiro del Estado en apoyo a la produccin, as como la apertura comercial de la economa, en particular, el Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte (TLCAN), se conjugaron con efectos negativos para la agricultura campesina. Rebasa los objetivos de este documento tratar este tema sobre el cul existe una abundante literatura26. Esta seccin se restringe a la revisin documental de aquellos trabajos que se refieren explcitamente a los efectos de la regularizacin de las tierras mediante PROCEDE, a fin de responder a las interrogantes sobre si la definicin clara de los derechos de propiedad ha beneficiado a los productores en la obtencin de mejores oportunidades de acceso a diversos recursos productivos y por tanto mejorado el bienestar de sus familias. De acuerdo al diagnstico del Banco Mundial (2001) sobre los avances del programa hasta el 2000, la mayor dificultad se present en ejidos y comunidades con poblacin indgena debido a la presencia de conflictos, acceso desigual a la tierra y los recursos, as como a la falta de desarrollo econmico y de capital humano en la poblacin, caractersticas de la pobreza y marginalidad, en general, pero no estrictamente asociadas a las caractersticas tnicas o culturales de la poblacin27. Otra rea problemtica es la de las regiones de reservas de biodiversidad y biosfera. Estas zonas comprenden a una parte de la poblacin indgena, sujetas al rgimen de ejidos y de comunidades. Existen muy pocos estudios sistemticos que proporcionen informacin sobre los impactos econmicos del programa a nivel nacional. Se trata de los

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estudios realizados por el Banco Mundial (2001) y la Procuradura Agraria (2003, 2005). A continuacin nos referiremos principalmente a estas investigaciones y en la seccin siguiente a estudios de caso revisados sobre temas referidos a los cambios en la agricultura y la vida rural en general, que incluyen informacin que puede dar indicaciones sobre el programa PROCEDE y sus efectos en la economa rural. Impacto de PROCEDE en el mercado de tierras en las comunidades y tierras de uso comn de poblacin indgena Uno de los objetivos de la certificacin de la propiedad en ejidos fue facilitar el traspaso de la tierra ya fuera por venta o por alquiler. La poca informacin a nivel nacional sobre las transacciones en ejidos y comunidades, apunta a un escueto resultado en esta direccin. De acuerdo a datos de la Secretara de la Reforma Agraria nicamente el 1.4% de la propiedad social ha pasado a ser propiedad privada desde la puesta en marcha del PROCEDE (Secretara de la Reforma Agraria, 2006). En cambio, se ha observado una mayor movilidad en el mercado del arrendamiento de la tierra, sobre todo en las regiones de agricultura comercial donde hay una demanda para fines productivos (Janvry de, et. Al., 1997; Procuradura Agraria, 1998). En general, la documentacin revisada confirma la fragmentacin y redistribucin de la tierra entre los ejidatarios y posesionarios. La encuesta levantada por la Procuradura Agraria en ejidos certificados (2003) seala que en un 23% de los ejidos se parcelaron la mayor parte de los terrenos de uso comn. Este procedimiento ha tenido como consecuencia la incorporacin de tierras marginales, sean de agostadero o de recoleccin, que se han reconvertido al cultivo. Esto se debe a la presin sobre el recurso de la tierra entre la poblacin campesina y a la bsqueda de una justicia social hacia la poblacin de los ncleos que no disponan de tierras (Procuradura Agraria, 2003). Significa tambin la expansin de una agricultura de subsistencia marginal y pobre. Otro anlisis realizado por el grupo interinstitucional con base en encuestas levantadas en ejidos en 1994 y 1997 (antes y despus de PROCEDE) confirman las mismas tendencias39. De acuerdo a los resultados de dicha investigacin se concluye que las decisiones de tener tierras en uso comn dependen de que los costos de cooperacin sean bajos, esto es, que no impliquen un esfuerzo para ponerse de acuerdo en el acceso y uso

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de dichas tierras para los miembros de la comunidad, y que sean la nica va para obtener ganancias (individuales), esto es, no existan incentivos para cambiar el uso de la tierra. De tal forma que el paso de PROCEDE y la regularizacin de los terrenos comunes, slo ha desembocado en una divisin y apropiacin individual de esos terrenos de manera parcial. El mismo estudio muestra que la proporcin de tierra comn que se parcela se encuentra en relacin con la superficie de la misma: entre mayor extensin, mayor es la probabilidad que se divida individualmente una parte de ella. La excepcin esta, sin embargo, en aquellos ncleos agrarios donde casi toda la propiedad esta constituida por tierras de uso comn: all la probabilidad de que las tierras se dividan en parcelas individuales es menor (desde la ptica neo-institucional, este fenmeno se explica como una inercia institucional de los miembros del ejido). As mismo, el estudio confirm que con PROCEDE, muchos ejidos (30%) aprovecharon para aumentar el nmero de miembros, incorporando a los hijos como sujetos agrarios. En la mayor parte del pas donde predomina la tierra de temporal, la crisis generalizada de la agricultura mexicana y la ausencia de incentivos para la inversin en la misma, no ha generado una demanda por la tierra para fines productivas (Appendini y De Luca, 2006, Rello y Saavedra, 2007). Estudios de caso, muestran tendencias muy diversas, de acuerdo a los contextos locales y la especificidad de las actividades agrcolas y no agrcolas. As, en las regiones donde la agricultura ha dejado de ser rentable, como en las tierras de temporal (de secano), no hay una demanda productiva por la tierra, pero puede darse la renta o venta forzada por necesidad; tambin puede haber venta o renta de tierras debido a que los productores no tienen recursos para cultivar la tierra, como lo sostienen Concheiro y Diego (2003) en estudios de caso de 10 ejidos en diferentes regiones del pas. Varios estudios de caso sealan que los efectos de la regularizacin no han sido los esperados por los diseadores de las reformas al Artculo 27, que buscaban una asignacin ms eficiente de la tierra agrcola mediante la compactacin y el aprovechamiento de economas de escala. Uno de los efectos documentados ampliamente es la fragmentacin de la tierra (Appendini y De Luca, 2006; Concheiro y Diego, 2003; Quesnel, 2003; Rivera, 2001). Al paso de PROCEDE algunas comunidades regularizaron situaciones de hecho, en que los ejidatarios titulares haban subdividido sus tierras entre

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los hijos o, aprovecharon el Programa para asignar y legalizar parcelas a los posesionarios, ahora reconocidos por la Ley. En estos casos, PROCEDE propici la multiplicacin del minifundio. Otros estudios documentan que al paso del Programa, se legaliz la certificacin de parcelas ya fragmentadas que ya no tienen como destino principal la actividad agrcola sino el uso residencial. Es el caso de los ejidatarios titulares que distribuyen su tierra entre los hijos para fincar una casa. Entre los mazahuas del Estado de Mxico se ha observado, incluso, que la relevancia de la tierra para uso residencial en vez del agrcola, puede propiciar un cambio en los patrones de herencia a favor de una mayor igualdad de gnero. Las mujeres han comenzado a tener acceso a la tierra cuando sta es utilizada para la construccin de la vivienda, en tanto que la tierra para cultivo pocas veces es traspasada en herencia a las hijas. En este sentido, la tierra ha adquirido importancia como recurso patrimonial de la familia: se destina a la residencia, an cuando la actividad agrcola sea una forma de ingreso para el hogar. La tierra tambin ha adquirido nuevas valoraciones, vinculadas a los derechos de propiedad, como es el derecho a los recursos pblicos, como es el pago de PROCAMPO (Programa de Apoyo Directo al Campo), un subsidio pagado por hectrea a los poseedores de terrenos de cultivo (privados y del sector social) (Leonard, 2003). Si bien el pago de PROCAMPO no esta condicionado a la certificacin de la parcela, hay testimonios de casos en que las autoridades locales condicionan el pago (anual) de dicho subsidio a la certificacin de la parcela. Inclusive hay casos en que el cambio de rgimen de tenencia ha sido una forma de resolver algunas exigencias para poder obtener el status legal para acceder a diversos recursos. Por ejemplo, un incentivo para convertir la comunidad agraria en ejido fue PROCAMPO ya que este programa slo se otorgaba a los productores con un titulo (individual) de derechos agrarios. Es as que en Chiapas y Veracruz algunas comunidades optaron por convertir una parte de la comunidad agraria en ejido40. PROCEDE tambin ha entrado en comunidades agrarias que requieren de un derecho de explotacin forestales en el caso de que se les pidiera la titulacin de la comunidad. El ttulo de derechos agrarios tambin es objeto de negociacin intrafamiliar y intergeneracional en torno a los roles econmicos y sociales al interior de las familias, como por ejemplo, asegurar el cuidado por parte de los hijos a los padres en la vejez

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(Quesnel, 2003). Tambin asegurar la pertenencia e identidad con la comunidad agraria (Appendini y De Luca, 2006).

Recuadro 9. PROCEDE en las tierras de uso comn en ejidos y comunidades indgenas en el Estado de Mxico El ejido Emilio Portes Gil. Poblacin de la etnia mazahua Cuando se realiz la inscripcin en PROCEDE, los ejidatarios aprovecharon para asignar una parte de la parcela ejidal a los hijos con el fin de legalizar gratuitamente esta transaccin registrndola en el Programa. El resultado fue una dramtica disminucin en el nmero de hectreas por hogar. Hoy en da el 85% de los sujetos agrarios en EPG tienen menos de una hectrea cuando la dotacin inicial del ejido fue de 3.3 hectreas. (Appendini y De Luca, 2006). El Ejido La Presita de poblacin mazahua De las primeras 196 parcelas en que estaba dividido el ejido en 1936, pas para su registro en 1999 a 1,644. Este fenmeno corresponde, en gran parte, al patrn de herencia de la tierra acostumbrado en la comunidad. Antes de registrarse las propiedades, se realiz el reacomodo ms grande de las tierras que la comunidad jams haba experimentado(Vizcarra, 2001: 59). Los bienes comunales de San Nicols Malinalco y Jess Maria En las tierras comunes se acostumbraba que la gente sin tierra pudiera cultivar parcelas denominadas coamiles que luego se sembraban y se abandonaban para dejar su cultivo a otras personas. No obstante, algunas parcelas haban estado en posesin de una sola persona por muchos aos. Con PROCEDE, la asamblea decidi que los coamiles formaran parte de las tierras de uso comn y se consider que deban continuar perteneciendo a todos los comuneros. Al igual se plante que los coamiles seguiran siendo trabajados como siempre aunque formalmente quedaran comprendidos en el rea de uso comn. Los funcionarios de PROCEDE tuvieron que respetar los acuerdos de la asamblea y tomaron nota par hacer los cambios en los planos y la asignacin de parcelas, si bien la Ley no permite parcelas dentro de las reas comunes (Rivera, 2001:22).

La fragmentacin de la tierra tambin ocurri en muchas tierras de uso comn. PROCEDE legaliz la incorporacin al cultivo de las tierras de uso comn en algunos ejidos. En otros casos, los ejidatarios quisieron el cambio de uso de suelo pasando del uso comn a las parcelas individuales. De esta manera se ampliaron los terrenos parcelados a expensas de las tierras de uso comn (Procuradura Agraria, 2003). Inclusive se ha documentado el caso en que esto sucedi en una comunidad: a pesar de la ilegalidad de certificar parcelas individuales, los comuneros de una poblacin en el Estado de Mxico, as lo exigieron a los tcnicos de PROCEDE y se levantaron los planos y constancia respectivas (Rivera, 2001).

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Otro caso que muestra la complejidad del paso de PROCEDE en ncleos agrarios donde las normas locales o por costumbre no se ajustaran a las normas del Programa, lo document Velsquez (2003) en ejidos de la etnia popoluca al sur del estado de Veracruz. En ese caso, bajo el rgimen ejidal no se haba asignado parcelas individuales, sino que la poblacin tena acceso a tierras de cultivo en terrenos abiertos, lo que localmente se denomin ejidos comunales. Ante la exigencia de PROCEDE para la titulacin y asignacin de parcelas se produjo una situacin de conflicto, que tuvo como consecuencia la exclusin de parte de los campesinos a tierras que siempre haban sido cultivado por todos. Un resultado positivo de PROCEDE en las tierras de uso comn documentados en el estudio ya mencionado del Banco Mundial (2001)41 y la Procuradura Agraria (2003) es que con PROCEDE la mayora de los ejidos establecieron un reglamento con las normas para regular el acceso y manejo de sus tierras de uso comn. As la poblacin conoce claramente sus derechos y obligaciones al respecto. Esto ha resultado en un mejor acceso a los recursos de las tierras de uso comn ya que se increment el uso de las tierras de agostadero. En cambio, no se encontr que las actividades de recoleccin o forestales hubieran sido modificadas por la realizacin de PROCEDE. La conclusin del estudio de la Procuradura Agraria en las tierras de uso comn es que no se observan transacciones de tierras. El impacto documentado es que se ha parcelado parte de la tierra y ha pasado a uso agrcola: de agostadero a uso agrcola y de recoleccin o bosques a uso agrcola. No hay evidencia de renta como lo hay en los terrenos parcelados de ejidos ni de compra o venta de tierra. Tampoco hay evidencia sobre una importancia de inversin en las tierras de uso comn. En suma, el proceso de regularizacin de PROCEDE fue apropiado y reinterpretado a nivel local, de acuerdo a los contextos y normas de cada ejido o comunidad. De esta forma se ha respetado el espritu de la Ley Agraria y las normas de procedimiento del Programa, pero los efectos han sido distintos a los objetivos implcitos en el diseo de las reformas, que de acuerdo al paradigma neo-institucional, debieran propiciar un mercado de tierras que fomentara la inversin en las actividades agropecuarias. El mercado de crdito

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Los pocos datos que existen sobre el financiamiento a actividades agropecuarias, no ofrecen evidencia respecto al desarrollo de un mercado de crditos en ejidos y comunidades. El estudio del Banco Mundial (2001) muestra que hay un bajo acceso al crdito tanto en ejidos certificados como en los no certificados, si bien el documento de la certificacin puede ser utilizado como garanta. El problema es que el financiamiento a las actividades agropecuarias, en general, es muy restringido. La banca privada no canaliza financiamiento a los productores del sector social y los recursos oficiales se han reducido substancialmente desde los aos noventa. En 2001, slo el 4.5% del crdito bancario total fue destinado al sector agrcola (Rello y Saavedra, 2007). Tampoco se ha encontrado que la regularizacin de la tierra hubiera promovida la formacin de asociaciones con socios externos a los ejidos (Banco Mundial, 2001). Impactos en la produccin y la economa familiar De acuerdo con un ejercicio de regresin estadstica, el ya citado estudio del Banco Mundial (2001) encontr que hubo un bienestar ligeramente mayor en ejidos certificados que en los no certificados. Cabe subrayar que el estudio encontr una asociacin significativa entre hogares con certificacin y actividades no-agrcolas. En cambio no hubo asociacin significativa entre certificacin y presencia de un ingreso por actividades agrcolas. Esto lo interpreta el Banco Mundial como un impacto positivo ya que lo atribuye a que los hogares en ejidos certificados tienen la opcin de vender o rentar sus tierras si la agricultura no es productiva- y dedicarse a actividades no agrcolas. Formalmente esta opcin no estara abierta a los hogares no certificados42. Efectivamente, las actividades no agrcolas tienen importancia para la poblacin rural. Robles (2003) seala que el 45% de los productores en ejidos certificados por PROCEDE no consideran a la agricultura como su actividad principal, en tanto que el 55% que declar a la agricultura como actividad principal, tienen una segunda ocupacin. Impacto de PROCEDE en el acceso de las mujeres a la tierra El artculo 27 reformado en 1992 signific un cambio en la situacin de las mujeres y dems familiares- del ejidatario titular- en un sentido negativo. En la Ley anterior, el derecho a la tierra era patrimonio de la unidad familiar y el cnyuge y los

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hijos heredaban los derechos ejidales. Desde 1972, las mujeres tenan igualdad de derechos ante la Ley Agraria. Con la Ley actual, el ejidatario puede asignar a quien hereda sus derechos libremente, esto es, ya no esta condicionado a heredar a uno de los miembros de su familia. Esto sita a las mujeres en una posicin de mayor vulnerabilidad (Deere y Len, 2005; Vzquez, 2001). En la prctica, el impacto de la Ley y de la certificacin de PROCEDE, ha sido documentado en distintos estudios de caso que enfocan explcitamente el tema de gnero. En las zonas de poblacin indgena, en general, se puede concluir que las formas de herencia obedecen a las prcticas y normas de usos y costumbres, independientemente de los cambios en la Ley o el paso de PROCEDE (ver recuadro 10).
RECUADRO 10. PROCEDE y sus impactos desde la perspectiva de gnero En la Sierra de Santa Martha, Veracruz donde habitan indgenas nahuas y popolucas, Vzquez (2001) concluy que en dos ejidos (uno populuca y otro nahua) las modificaciones a la Ley Agraria del 1972 y la de 1992 no han alterado la situacin de las mujeres en las prcticas de traspaso de la tierra. La costumbre en las sociedades indgenas no concibe a las mujeres como titulares de la tierra por derecho propio. Las mujeres pueden acceder a la tierra temporalmente como custodias legales hasta que el hijo que hereda asume la mayora de edad (Vzquez, 2001). Stephens (1998) lleg a una conclusin similar para el caso de Oaxaca.

En suma, hay poca informacin sistemtica sobre los impactos econmicos que se vinculan directamente con la certificacin de la tierra con PROCEDE. Los efectos positivos documentados se refieren a la seguridad en la tenencia individual y colectiva que ha propiciado la reduccin de conflictos al interior de los ejidos certificados as como entre linderos. Tambin ha reconocido a los posesionarios y avecindados y definido sus derechos y obligaciones en los ejidos. As mismo, los ejidos y comunidades han sido obligados a elaborar un reglamento para tierras de uso comn lo que ha dado mayor claridad en los derechos de acceso a dicho terrenos. Seccin 5. La gestin de las tierras de uso comn: el caso de las zonas forestales Mxico tiene una experiencia nica en el manejo de los recursos forestales para fines comerciales por parte de organizaciones comunitarios (sean ejidos o comunidades). De all que resulte de particular inters analizar los impactos de la reforma de la Ley 33

Agraria en aquellos ejidos y comunidades con recursos forestales. La revisin de la documentacin y los estudios sobre el tema, revelan que los efectos que han tenido los cambios en los derechos de propiedad no pueden ser comprendidos sin considerar el conjunto de reformas de la poltica sectorial para el campo, llevadas a cabo por el gobierno mexicano desde los aos 90. De hecho, el programa PROCEDE no es una variable relevante para entender la evolucin reciente de la actividad del sector, ni la determinante principal en el acceso a recursos productivos como crdito o tecnologa para realizar la explotacin forestal. Lo que ha dado un nuevo contexto a la problemtica forestal, ha sido las modificaciones de la Ley Forestal y los diversos programas de apoyo al desarrollo de la explotacin econmica de los bosques que estn teniendo efectos en la economa local y de los hogares. Si bien, la seguridad en la tenencia sobre sus recursos y la ausencia de conflictos permite un mayor xito en la explotacin del bosque, la certificacin de PROCEDE no se menciona como relevante en los estudios de caso sobre la explotacin de los bosques bajo tenencia comunal (Bray, Merino-Prez y Barry, 2005; Merino, 2004). El 25% de la superficie de Mxico esta cubierta por bosques, el 80% de stos se encuentran en ejidos y comunidades. En 1992, alrededor del 40% del total de la produccin maderera es controlada por comunidades organizadas (Klooster, 1999). La nueva Ley Agraria de 1992 estuvo acompaada de otras reformas relativas a los derechos sobre los recursos naturales y el medio ambiente (ver Recuadro 9). Por un lado, se protegi los derechos de las comunidades y ejidos sobre sus terrenos ya que el Artculo 27 de 1992, no permite parcelar o privatizar las tierras de uso comn, incluyendo el bosque, as como la venta y enajenacin de los bosques43. Pero por otro lado, la nueva ley abri la posibilidad de asociacin entre los ejidos forestales y el capital privado y permiti la creacin de grupos de ejidatarios o comuneros para la explotacin de los recursos forestales. De esta manera, permite que se fraccionen las decisiones sobre los recursos al interior de las comunidades o ejidos. Tambin hizo posible el que los ejidos o comunidades cedieran el uso de sus tierras por periodos de hasta 30 aos para el establecimiento de plantaciones forestales. De acuerdo con algunos autores, la legalizacin de la renta de las tierras forestales y de las asociaciones entre comunidades y empresarios privados aceptados por la nueva Ley, ha generado ambigedad en los ejidos

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y comunidades forestales: por un lado, se protege el recurso colectivo, pero, por otro, se permite la fragmentacin de su explotacin (Klooster, 1999, Taylor, 2005).
Recuadro 11. Reformas a las Leyes Forestales Antecedentes: - Ley forestal de 1926 y Reforma Agraria, 1926-1940: entrega de bosques a comunidades y ejidos. - Concesiones forestales a empresas privadas y paraestatales, 1940-1982. Recuperacin de los bosques por parte de las comunidades y ejidos y la formacin de empresas forestales comunitarias, 1982-1992. Ley Forestal 1986. Reformas: - Artculo 27 Constitucional 1992: prohibicin de parcelacin o privatizacin de tierras de uso comn (entre ellas los bosques). Autorizacin para asociacin en capital con terceros para la explotacin de los bosques. - Ley Forestal, 1992: desregulacin de la actividad forestal, privatizacin de servicios tcnicos forestales. - TLCAN, 1994: apertura del sector forestal. - La Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAT) asume la responsabilidad de la regulacin del sector forestal (1995). - Modificacin de la Ley Forestal, 1997 a fin de regular las plantaciones forestales. Programas: - Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR). - Programa de Conservacin y Manejo Forestal (PROCYMAF). - Programa de Plantaciones Forestales (PRODEPLAN). - Programa de Conservacin y Manejo Forestal (PROCYMAF). Creacin del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (SINAP).
Fuente: Sntesis propia de informacin en: Merino, 2001

Como se observa en el Recuadro 11, la explotacin y gestin de los recursos forestales tienen una larga historia donde se alterna la intervencin del Estado y la gestin por parte de las comunidades y ejidos poseedores del recurso, relaciones siempre marcadas por tensiones y conflictos. Las reformas buscaron reducir la tutela del Estado y fortalecer la Asamblea ejidal o de comuneros. De acuerdo con algunos autores, las reformas a la Ley Agraria y la Ley Forestal de 1992, incrementaron la autonoma y la responsabilidad de los propietarios de las tierras forestales y favorecieron la creacin de organizaciones comunitarias ms participativas y transparentes (Klooster, 1999). As, el Artculo 27 ha reafirmado la propiedad colectiva y significa una devolucin, no disolucin y descentralizacin de los recursos naturales (Bray, et. al., 2005). Actualmente, la produccin de madera en Mxico

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depende de las decisiones tomadas a nivel local y las decisiones individuales en las comunidades rurales. La Ley Forestal de 1992 no recupera la experiencia organizativa del manejo comunitario de los recursos que se cre con las Empresas Forestales Comunitarias bajo la Ley Forestal de 1986, cuando se constituyeron empresas colectivas inclusivas, ya que la nueva Ley permite la formacin de subgrupos dentro de la comunidad y la toma de decisiones de stos sobre parte de los recursos. As, varios autores subrayan que a pesar de lo positivo que puede resultar la mayor autonoma, la descentralizacin y el otorgamiento de mayor autonoma local, en muchos casos, estos aspectos han desembocado en mayores conflictos a nivel local entre grupos rivales de ejidatarios y comuneros que buscan sacar provecho de la explotacin forestal, convirtiendo el manejo forestal en un asunto sumamente complicado (Klooster 1999; Garca et. al., 2000). A esto se aade que el surgimiento de los nuevos grupos ha contribuido a marginalizar las organizaciones campesinas tradicionales que desempeaban el rol de organizacin en las actividades forestales (Taylor, 2000). En opinin de Muoz (2003) las nuevas regulaciones ambientales de la Secretara del Medio Ambiente (SEMARNAT) han propiciado ciertas tensiones entre los derechos de propiedad otorgados a los ejidatarios y comuneros poseedores de los bosques (amplan estos derechos) y las restricciones que implica el inters ambiental y el uso sustentable de los recursos forestales. De all la necesidad de programas especiales y subsidios para regular la rentabilidad de la actividad forestal y garantizar la explotacin sustentable de los recursos o, en su caso, la conservacin de stos. Cabe mencionar algunos de estos programas: el Programa de conservacin y manejo forestal (PROCYMAF) que la SEMARNAT ha puesto en marcha con recursos del Banco Mundial, y que busca fortalecer una estrategia de promocin del uso sustentable de los recursos forestales. En los lineamientos del Programa se establece que se desarrollar dentro del marco de las distintas leyes y ordenamiento que rigen los derechos de los pueblos indios y el uso de los recursos naturales (Banco Mundial, 2007). Se insiste en la comprensin y respeto a las formas tradicionales del uso del territorio y a la organizacin de las comunidades, pero no se hace mencin concreta de la certificacin de los derechos de propiedad, aunque s se menciona que el proyecto no deber

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implementarse en comunidades donde hay alta conflictividad44. Este programa fue promovido, en su primera fase, en Oaxaca donde existe una diversidad de experiencias exitosas en el manejo forestal comunitario, as como una fortaleza organizativa que deriva de la fuerte cohesin comunitaria. El resultado de la accin de PROCYMAF y PRODEFOR se expresan en indicadores sobre los cambios en la actividad forestal oaxaqueos entre 1995 y 1999 como son el incremento del 62% de la produccin maderable y del 89% de la produccin no maderable; el aumento del 78% del nmero de comunidades con programas de manejo; del 30% de la superficie bajo manejo, del 33% de los empleos generados y del 283% en el crecimiento de los ingresos forestales de las comunidades (Merino 2001). Otro caso exitoso de explotacin forestal es el de la comunidad indgena de Nuevo San Juan Parangaricutiro, en Michoacn. La comunidad tiene una larga historia de lucha por obtener los documentos de la Resolucin Presidencial que reconoce la propiedad de la comunidad (anterior a 1992). Hasta el da de hoy, contina el conflicto ancestral con personas que no pertenecen a la comunidad pero que tienen parcelas privadas en los terrenos de la comunidad que estn en litigio. La comunidad se organiz para la explotacin del bosque y en 1993 se uni a la recin creada Unin Nacional de Forestara Comunal (UNOFOC) que comprende a ncleos agrarios con recursos forestales en todo el pas. Por medio de esta organizacin los comuneros han promovido cursos de capacitacin, obteniendo recursos del gobierno y de agencias como el Banco Mundial. Desde 1998 la comunidad recibe apoyos por parte de la Secretaria de Desarrollo Social, SEDESOL, la Secretaria del Medio Ambiente, SEMARNAT y el gobierno del estado para proyectos conjuntos (Acosta 2001). Al lado de experiencias positivas, como los de Oaxaca y Michoacn, en general, el entorno macro econmico y sectorial no ha sido propicio para el desarrollo de la actividad. Ante el retiro del Estado del plano agrcola en los aos 1990, el sector forestal fue afectado por la reduccin del gasto pblico que se tradujo en la suspensin de los programas de asistencia tcnica, capacitacin y accesoria a las comunidades forestales que la entonces Secretaria de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), haba sostenido por ms de una dcada. En muchas regiones tales medidas profundizaron las inercias en el acceso abierto a los recursos de los bosques y de sobreexplotacin de los mismos, al

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poco tiempo de haberse anulado las regulaciones al transporte y a la industria forestales la incidencia de las extracciones clandestinas de madera se incrementaron drsticamente (Merino, 2001; Muoz, 2003; Taylor, 2000). La prohibicin de la parcelarizacin, tuvo como resultado la deforestacin en algunos ejidos y comunidades que ante la falta de apoyos del gobierno no tuvieron otra perspectiva de ingresos que la expansin de la frontera agrcola sobre las tierras forestales (Merino, 2001). En ese caso, como ya vimos,
PROCEDE

certifica, ante hechos consumados o ante la voluntad de la Asamblea, los

cambios de uso del suelo y la parcelarizacin. En el mismo sentido, un anlisis economtrico realizado por Martnez y Braa (2004) muestran que ante la falta de apoyo gubernamental para la explotacin de los bosques en ejidos y comunidades, hay fuertes incentivos para cambiar el uso del suelo forestal a otros usos, como ganadera o agricultura y certificar los terrenos ante
PROCEDE

a fin de retener el terreno como un

recurso de propiedad individual en vez de colectivo. Las investigaciones anteriores no tienen referencia explcita a la poblacin indgena, aunque sabemos que la mayor parte de la poblacin rural en Oaxaca y que habita en las zonas forestales pertenecen algn grupo tnico indgena. Las referencias a la poblacin indgena, ms que vinculada a la problemtica econmica, cobra visibilidad cuando se trata de denuncias por violacin de los derechos humanos y conflictos por la tierra45. En relacin a la poblacin indgena que habita en las regiones forestales y en las de reservas o reas naturales protegidas, resalta el tema de la conflictividad, sobre todo por la incertidumbre en los derechos de propiedad (por ejemplo, la Reserva de la Biosfera de Montes Azules). Muchos de estos conflictos son identificados como focos rojos y sujetos a solucin bajo la coordinacin de la Procuradura Agraria. En general, la denuncia de violencia y conflicto es una preocupacin constante al hablar de recursos naturales forestales o ambientales en relacin a poblaciones indgenas, de ah que la regularizacin de los derechos de propiedad todava deba de pasar por la resolucin de conflictos. A manera de conclusin a partir de la revisin de documentos y estudios sobre el manejo de los recursos naturales los bosques- en tierras comunales y en zonas indgenas, observamos que donde se ha logrado un mayor xito en el acceso a diversos programas y

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apoyos a la actividad que ha redundado en beneficio de la explotacin forestal y de las comunidades, existe una larga experiencia de empresas comunitarias forestales, as como una desarrollada capacidad organizativa por parte de los miembros de la comunidad o ejido. En otras palabras, existe un gran capital social acumulado. La variable de seguridad en la propiedad ofrecida por
PROCEDE

no destaca como una condicin suficiente para la

buena evolucin de la actividad forestal. No obstante, es claro que donde hay inseguridad en la tenencia y conflictos respecto a las tierras y sus recursos, no es posible tener un entorno de organizacin que permita la explotacin de los bosques. Por otra parte, en los ejidos y comunidades donde no hay una explotacin empresarial, como en el caso de los terrenos de uso comn en general, la pobreza y la bsqueda de la subsistencia fueron factores que contribuyeron a la deforestacin y al cambio en el uso del suelo que sera regularizado al paso de Conclusiones 1) La especificidad de la poblacin indgena en el caso de Mxico es compleja. Por un lado, la problemtica con respeto a la tierra es semejante a la del campesinado en general. La Reforma Agraria en Mxico incorpor sin distincin de raza o etnia, a la poblacin a la vida campesina de los ejidos y comunidades. Frente a la Ley Agraria y el Artculo 27, la poblacin indgena se encuentra en igualdad de condiciones respecto al resto de la poblacin con derechos agrarios. Por otro lado, en el Artculo 4, referente a la composicin pluritnica del pas, no existe mencin alguna sobre los derechos a la tierra de los grupos indgenas del pas, ni otorga privilegios particulares a stos frente a la apropiacin de la tierra y los recursos. 2) La Ley Agraria no alter las formas de tenencia existentes antes de 1992. En este sentido, se mantuvieron formas que histricamente tienen races indgenas que se originaron en las disposiciones de las leyes de la Colonia, como fueron el rgimen de bienes comunales y las tierras de uso comn. La Ley Agraria y el Artculo 27 otorgaron una mayor autonoma a los ncleos agrarios al adjudicarle a la Asamblea, la decisin sobre el rgimen de tenencia, la asignacin del uso del suelo, la pertenencia al ncleo agrario, los derechos de posesionarios y avecindados y el acceso a las tierras de uso
PROCEDE.

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comn. La nueva Ley establece tambin que ni la tierra colectiva ni los bosques pueden ser individualizados protegiendo con ello, las tierras comunales y a los recursos naturales. Cabe sealar que aunque las reformas del 1992 no modifican las formas de tenencia, s abrieron la posibilidad de transformar las formas de propiedad de acuerdo a las decisiones de las Asambleas ejidales y comunales. Siendo este el punto hacia el cual han sido dirigidas las crticas y las denuncias contra las reformas al Artculo 27 y al propio Programa PROCEDE. Desde el punto de vista de algunos estudiosos del campo, ONGs y activistas, as como diversas organizaciones campesinas e indgenas, la reforma al Artculo 27, lleva implcito el riesgo de la privatizacin de las tierras y los recursos pertenecientes a los ejidos y las comunidades. 3) Los anlisis referidos a PROCEDE en las zonas donde predomina la poblacin indgena, se han enfocado sobre todo a describir la problemtica para la ejecucin del programa, el rezago de estas regiones con respecto a la cifras nacionales y al alto grado de conflictividad en muchas de las zonas donde predominan las tierras de uso comn sea en ejidos o en comunidades. Los estudios explcitamente dirigidos a analizar los impactos productivos y en el bienestar de las familias campesinas del Programa, son escasos. 4. La regularizacin y la certificacin de las tierras ejidales y comunales con el programa PROCEDE han otorgado seguridad en la tenencia de la tierra y han obligado a enfrentar y a resolver conflictos de muy diversos tipos en materia agraria. Sin embargo, en otros casos, han puesto al descubierto conflictos dentro de los ncleos o entre ncleos que slo estaban latentes. De ah que el PROCEDE no haya sido instrumentada en las regiones de alta conflictividad. 5. Los anlisis disponibles sobre los impactos de la regularizacin de las tierras rurales en el sector social muestran que sta no ha tenido los efectos econmicos esperados. Esto es, no ha contribuido a transformar la actividad agropecuaria en su estructura productiva ni ha impulsado el crecimiento del sector de acuerdo a las expectativas de los propulsores de las reformas. La seguridad en la tenencia de la tierra puede ser una condicin para promover una dinmica que favorezca una asignacin de los recursos productivos ms

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eficiente en trminos del mercado, pero no es una condicin suficiente. El estancamiento de la agricultura mexicana por varias dcadas y la crisis de la agricultura de productos bsicos, de la ganadera e inclusive de la actividad forestal es resultado de varios factores. La falta de una poltica de desarrollo agropecuario y de apoyos productivos de tipo financiero o tcnico, as como el proceso de apertura comercial e integracin a la regin al TLCAN, son el motivo fundamental de la falta de incentivos para la inversin y la imposibilidad de reactivar la dinmica econmica en el campo mexicano. 6. La actividad forestal es una de las principales actividades econmicas en las tierras de uso comn, donde existen grupos de poblacin indgena, y es el ejemplo ms ilustrativo de una actividad que se organiza de forma colectiva en la comunidad. La experiencia de diversos proyectos forestales comunitarios ha sido importante en regiones como Oaxaca y Michoacn, pero tambin en otros estados. Dichas experiencias han sido apoyadas por diversos programas pblicos nacionales e internacionales. La revisin de la literatura sobre estudios realizados en reas de recursos colectivos como son los bosques, no revela una relacin entre la regularizacin va PROCEDE y el xito en el manejo de los recursos por parte de las comunidades. Ms bien, se concluye que el xito de algunas experiencias se debe a la organizacin de las comunidades y a su capacidad de gestin, junto con la obtencin de apoyos de diversa ndole para el desarrollo de la actividad forestal comunitaria. La acumulacin del capital social se ha logrado a lo largo de varias dcadas de lucha por la apropiacin de los recursos naturales y por la autonoma local como el caso de Oaxaca. La ausencia de conflictos por la tierra puede haber sido una condicin para emprender y sostener actividades forestales comunitarias, pero no la certificacin promovida por PROCEDE no ha sido una condicin importante que facilite el acceso a los programas y los recursos pblicos nacionales e internacionales. 7. A manera de hiptesis conclusiva, sealamos que la seguridad de los derechos de propiedad es una condicin para que las poblaciones indgenas puedan emprender un manejo de sus tierras y recursos naturales que les permita mejorar el bienestar econmico de stos grupos de poblacin. La certificacin de la tierra conllevada a cabo por PROCEDE tuvo xito en la confirmacin de los derechos ya existentes basados en los documentos

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otorgados durante la Reforma Agraria, as como en la regularizacin de la tenencia al interior de los ejidos y comunidades. Dicha condicin, no es, sin embargo, ni suficiente, ni la fundamental para acceder a los recursos y beneficiarse de su explotacin. Como se ejemplifica en el caso de los bosques, a la seguridad de los derechos de propiedad reconocida histricamente y documentada oficialmente es indispensable la cohesin social y los apoyos financieros y tcnicos, sin los cuales el xito econmico de la actividad forestal y en general, de la actividad agropecuaria, es imposible de alcanzar.

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Hasta entonces, no exista un registro nacional nico de los titulares de los derechos como ejidatario y comunero, sino que en cada ejido y comunidad se llevaba un expediente agrario que se registraba en el archivo de la Secretara de la Reforma Agraria. No haba una norma para actualizar la informacin. 2 En el presente texto hablaremos de las tierras de los grupos de poblacin indgena y no de las tierras de los pueblos indgenas como se utiliza en otros pases de Amrica Latina, dada la historia particular mexicana como se explica en la seccin 2. 3 Entre las referencias que dan una visin general, ver, Centro de Investigaciones Agrarias, 1974 Appendini y Salles, 1983, Moguel, 1988. 4 La extensin mxima es de cien hectreas de riego y sus equivalencias en otras calidades de terreno. Por ejemplo, se considera dos hectreas de temporal por una de riego, cuatro de agostadero de buena calidad, ocho de monte o agostadero en terrenos ridos. Algunos cultivos de plantacin se exceptan de los lmites de la pequea propiedad. La pequea propiedad ganadera es la que de acuerdo al coeficiente de agostadero no exceda la extensin necesaria para mantener a 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente menor. La

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pequea propiedad forestal es la que con superficie forestal no exceda 800 hectreas (Articulo 27 constitucional seccin XV (PA, 1993). 5 Hasta 1971, era ser mexicano, hombre vivir en una localidad rural y mayor de 18 aos. Mujeres que tenan a cargo una familia, mayor de 18 aos. En 1971 se reform la Ley y se incorpor a las mujeres con derecho a ser ejidatarias. 7 Durante la poca Colonial, los indgenas fueron agrupados en pueblos de indios cuyo rgano administrativo era el Cabildo. 8 A diferencia de otros pases latinoamericanos, en Mxico, la poblacin indgena se define en funcin de la lengua y la propia auto identificacin de ah que resulta variable e inestable en su definicin. 9 El trmino comunidad agraria lo defini Warman como una organizacin de gente en la misma posicin social y que comparte el derecho a un mismo espacio territorial ...es una organizacin de una clase especfica, el campesinado, por medio de la cual se realizan negociaciones colectivas con otras fuerzas de la sociedad con el fin de obtener las condiciones para la subsistencia y reproduccin de una colectividad y de cada una de las unidades que la forman (Warman, 1985 citado por Gortari, 1997). Por tanto el trmino comunidad agraria no se refiere a una categora de tenencia de la tierra. 10 Se refiere a la restitucin de la propiedad, un acto de jurisdiccin voluntario promovido por quienes guardan el estado comunal cuando no existe conflicto, la resolucin de un juicio promovido por quienes conservan el estado comunal cuando existe litigio, procedimiento de conversin de ejido a comunidad. 11 El Estado ha emprendido varios programas (por ejemplo, el Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos del Sector Agrario) para negociar con las organizaciones campesinas y los grupos campesinos para negociar el finiquito de sus solicitudes, por ejemplo, mediante el financiamiento para emprender actividades econmicas tales como la cra de ganado, pequeos talleres, etc. 12 Anterior a las reformas del 1992, los derechos agrarios de ejidatarios y comuneros, y por tanto de las tierras asociadas a ellos, no podan ser objeto de venta, arrendamiento, ni asociaciones con terceros ajenos al ejido o la comunidad. 13 Pero por otra parte, deja a la Asamblea ejidal o comunal, la decisin sobre el rgimen de tenencia. La preocupacin es que las comunidades pueden no tener la capacidad de defenderse ante intereses ajenos y verse despojados de sus tierras. 14 Para que las tierras pudieran alquilarse o venderse, la Asamblea comunal tendra que decidir por votacin, mayoritaria, pasar al rgimen ejidal. 15 Se prev la creacin de un Fondo para el Apoyo del Ordenamiento de la Propiedad Rural (Secretara de la Reforma Agraria, 2006). 16 No es el propsito de este documento referirse a los resultados del Programa en general, para ello, ver entre otros, Appendini, 2002. 19 Desafortunadamente, la Procuradura Agraria no realiz una encuesta paralela en las comunidades. 21 Ver estadsticas y artculos de la revista Estudios Agrarios, Procuradura Agraria, varios nmeros. 23 Comunicacin personal de Yolanda Hernndez, 2007, participante de la encuesta de la Universidad de Berkeley y del Instituto Nacional de Ecologa en zonas forestales en 2002. 24 La coexistencia de ms de un grupo tnico en una misma comunidad agraria es posible ya que un grupo tnico inmigrante poda solicitarle a los representantes de la comunidad, pertenecientes a otro grupo indgena, establecer un asentamiento de poblacin dentro de los lmites de la comunidad, lo cual fue permitido en muchos casos. 25 La preocupacin por el tema de conflictividad se refleja en la publicacin peridica de la Procuradura Agraria que en los ltimos aos dedica numerosos artculos al respecto que tratan del diagnstico, caracterizacin, clasificacin de los conflictos as como propuestas para agilizar la solucin en el marco de la institucionalidad de la Procuradura (Tribunales agrarios, instancias de Conciliacin y de Arbitraje). Ver, Coyote, 2004; Cruz Rodrguez, 2006; Gonzlez Camargo, 2004; Morales y Coln, 2006; Reyes Armendriz, 2004; Reyes Ramos, 2004; Reyes Ramos, 2005; Rivera Nolasco, 2004. 26 Para una sntesis de la evolucin de la economa agrcola bajo el modelo neoliberal de la economa mexicana, ver Appendini, 2002a: captulos 3 y 6; Rello y Saavedra. 2007. 27 El estudio incluye un ejercicio economtrico y la variable dummy indgena resulta insignificativa en el anlisis de regresin respecto a la adopcin de PROCEDE. De hecho no encuentra diferencias entre ejidos indgenas y no indgenas (Banco Mundial, 2001). 39 Universidad de California en Berkeley, Secretaria de la Reforma Agraria, Banco Mundial, FAO (ver de Janvry, et. al. 2001, citado por Muoz, 2003).

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Comunicacin personal de Yolanda Hernndez, 2007, ver nota 23. La informacin en que se basa el estudio de los impactos de PROCEDE se refiere a una encuesta comparativa [panel] de 1296 hogares realizada en 1994 y 1997 por la Universidad de California, Berkeley, y varias instituciones del gobierno mexicano junto con la FAO, estudios de caso de 500 ejidatarios y productores privados en 2000 (Banco Mundial, 2001). 42 Esto es una conclusin bastante terica porque estudios actuales y pasados han documentado extensamente las prcticas de rentismo y de venta de parcelas ejidales, de manera informal o ilegal desde la constitucin misma de los ejidos (Centro de Investigaciones Agrarias, 1974, Hewitt, 1978). 43 Se recuerda que en caso de que el ncleo agraria quisiera parcelar, tendra que cambiarse el uso del suelo. No obstante, en la prctica el reconocimiento del tipo de suelo y por tanto de la posibilidad de cambiar su uso, puede depender del cumplimiento de las autoridades agrarias y de las interpretaciones de stas sobre el estado de la vegetacin (Muoz, 2003). 44 La primera etapa del proyecto PROCYMAF se realiz en comunidades indgenas de Oaxaca, Guerrero y Michoacn. Para la segunda etapa se propuso (2000) trabajar en Durango, Jalisco y Quintana Roo (Banco Mundial, 2007). 45 Me pregunto si en el discurso desarrollista o poltico la poblacin indgena no es un sujeto econmico, sino un sujeto de derechos como poblacin pobre subordinado explotado?

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