PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES.

Desde su formulacin solemne en el S XVIII, el principio de la separacin de poderes la idea de que las distintas funciones estatales corresponden a conjuntos de rganos (poderes) separados, independientes y equilibrados entre s se ha considerado un instrumento fundamental para asegurar la organizacin racionalizada y la limitacin del Estado. Trayectoria histrica de la formacin del principio de la separacin de poderes. Aunque la idea genuina de la separacin de poderes solo es alcanzada por Montesquieu, anteriormente existen contribuciones, doctrinales e institucionales, sin las cuales aquella no hubiera sido posible. La tendencia a evitar la concentracin del poder del Estado a travs de la distribucin equilibrada de las atribuciones pblicas entre diversos entes, tiene antecedentes remotos. Las primeras ideas de la divisin de poderes surgen en Grecia, gracias al pensamiento de Aristteles, en su obra La poltica. Distingue una serie de funciones necesarias para la mayor eficacia del gobierno, estas funciones son: La funcin deliberativa, confiada al pueblo, consiste en el voto de las leyes y de los tratados, adems del control de los magistrados. La funcin de ejecutar, con sus aspectos de gobierno y administracin, encomendada a los magistrados. La funcin de juzgar, que se aseguraba mediante una serie de tribunales.

Los rganos encargados de cumplir esas funciones son distintos, pero no se encuentran verdaderamente separados. No exista repugnancia en que un miembro del jurado desempease al mismo tiempo una magistratura o interviniera en la asamblea. Ms inters tiene la aceptacin en el pensamiento clsico de la doctrina del gobierno mixto, que consiste en la intencin de proporcionar a cada sector social una intervencin en el gobierno de la comunidad. La Constitucin ideal sera aquella que integrase la democracia (o gobierno del pueblo), la aristocracia (o gobierno de unos pocos) y la monarqua (o gobierno de uno solo). Su expositor ms claro sera el griego afincado en Roma Polibio: El gobierno monrquico se encuentra realizado por los cnsules; la aristocracia por el senado, y la democracia, por los tribunos de la plebe.

La idea del equilibrio se realiza o exigiendo la colaboracin conjunta de varias magistraturas en la actuacin de la voluntad estatal (por ejemplo, senado y cnsules en el nombramiento de gobernadores) o dotando de poderes de veto a alguna magistratura, como ocurre con los tribunos de la plebe en Roma. Pero en el mundo clsico no se alcanza ni la idea de exclusividad funcional de los rganos, ni la de separacin personal de los integrantes de los mismos. El propsito principal de los antiguos tericos del constitucionalismo era conseguir un equilibrio entre las varias clases de la sociedad. En la Edad Media, Sto. Toms repite la defensa aristotlica del gobierno mixto, pero este no encontrar un terreno apropiado hasta la baja Edad Media con el desarrollo de las ciudades burguesas y la reclamacin del reino a participar en el gobierno de la comunidad, especialmente en la creacin y la modificacin del derecho. Durante el perodo de la Revolucin Inglesa tuvo lugar un importante desarrollo constitucional que alcanz no slo a la teora de la diferenciacin de funciones, sino a la de la propia separacin de poderes. En efecto, en 1657 George Lawson distingue entre funciones legislativa, judicial y ejecutiva. Segn el Instrument of Goverment de 1653, el supremo poder de hacer las leyes resida en el Parlamento, que ordinariamente obtendrn el asentimiento del ejecutivo (Lord Protector). Si ste no se produjera y aquellas no fueran inconstitucionales entrarn en vigor. El poder ejecutivo resida en el Lord Protector y su Consejo, que poda disolver en algunos casos el Parlamento, el cual, de su parte, si no era convocado se reuna automticamente cada tres aos. Locke distingui entre el poder legislativo, poder de hacer leyes permanentes y conocidas por el pueblo y que comprende tambin el de juzgar mediante jueces rectos e imparciales; el poder ejecutivo, que respalda con la fuerza las decisiones legales, cuidando de su ejecucin mientras estn vigentes; y el poder federativo o poder de relaciones exteriores, que es el poder de declarar la guerra y la paz, de constituir ligas y alianzas y llevar adelante todas las negociaciones que sea preciso realizar con las personas y las comunidades polticas ajenas.

Como es sabido, en Locke los tres poderes no son conferidos a rganos independientes. Pues la funcin legislativa es atribuida al Parlamento y al Rey; la fererativa al monarca y la ejecutiva al monarca y su Consejo. La funcin legislativa es considerada claramente como superior, de modo que el poder ejecutivo se encuentra subordinado a la ley, pues su funcin es precisamente aplicarla. Podramos sintetizar diciendo: En Locke persiste la idea de la forma mixta de gobierno, de modo que se asegure a los diversos sectores sociales su intervencin en el gobierno, especialmente en la elaboracin de la ley (veto del rey, Cmara de los Lores, Cmara de los Comunes). Locke acepta cierto equilibrio entre los diversos poderes, con la supremaca del Parlamento, pero con un ejecutivo coordinando en cierto modo al legislativo por su intervencin en el proceso mismo de legislar (veto del rey), su funcin ejecutiva, federativa y sus poderes de prerrogativa. Hay en Locke una progresiva comprensin de la diferencia de funciones y de la conveniencia, para el aseguramiento de la libertad, de su residencia en diferentes rganos.

El pensamiento de Montesquieu se acerca ms a la pura divisin de poderes, aunque, como veremos, todava hay en l rasgos, quiz fundamentales, de la teora del gobierno mixto. La separacin de poderes es presentada con un carcter abstracto y general, de inters para todo el Estado, y es concebida por Montesquieu como uno de los dos elementos imprescindibles en la organizacin del Estado. Montesquieu atribuy las distintas funciones estatales a rganos separados entre s, pero interdependientes y en posicin equilibrada. La distincin ms importante entre l y sus antecesores consiste en que en su tipo ideal de Estado, deben coincidir, generalmente, la diferencia subjetiva y la objetiva; en tanto que desde Aristteles hasta Montesquieu no haba obstculo alguno para que las mismas personas participasen del ejercicio de varias o de todas las funciones. Para este autor aparecen claramente definidas las diversas funciones del Estado:

El poder legislativo promulga leyes o enmiendas y deroga las existentes; se corresponde con el poder del mismo nombre de Locke, al que se priva de la funcin judicial, que se convertir en un nuevo poder para Montesquieu. El poder ejecutivo se encarga del poder de las relaciones exteriores y se le encomienda la vigilancia de la seguridad interior (poder coactivo que asegura la paz interior y la independencia exterior), integrando el poder federativo y de prerrogativa de Locke. El poder de juzgar castiga los delitos o resuelve jurdicamente las diferencias entre particulares. Estos poderes deben ser confiados a rganos separados y mutuamente independientes si se quiere impedir el naufragio de la libertad, pues es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de l: llega hasta donde encuentra lmites. Para que no se pueda abusar del poder es preciso que por la disposicin de las cosas el poder frene al poder. La opresin se evita dividiendo al poder, distribuyndolo entre rganos independientes e iguales entre s. El poder legislativo ha de estar separado del ejecutivo: a) Por el carcter general y abstracto de la ley, independiente de casos concretos, y b) Porque el ejecutivo debe estar ligado u obligado por la ley y, en consecuencia, esta ha de quedar fuera de su alcance. El poder judicial ha de estar separado del legislativo por la misma razn: si ha de aplicar la ley, esta ha de quedar fuera de su alcance. La unin del poder judicial y el ejecutivo alterara asimismo el significado y la observancia de la ley. La idea de la separacin de poderes no era ajena a la constitucin mixta, pues haca corresponder, con la excepcin del poder judicial, cada rgano o poder a una clase social determinada: ejecutivo (rey), legislativo (burguesa, Cmara Baja; aristocracia, Cmara Alta), rganos que cooperan en la legislacin, y por cuanto retomaba la idea del equilibrio del que resultara la libertad individual, pues el poder controla al poder. Cada poder dispona de una capacidad de estatuir o

disponer por s mismo e intervenir en la disposicin del otro poder y de impedir o evitar las extralimitaciones del otro, anulando su actuacin. El poder ejecutivo regula el momento de la celebracin y lo referente a la duracin de las asambleas; adems veta su legislacin, aunque slo forma parte de la funcin legislativa por su capacidad de impedir. Tambin corresponde al poder legislativo el examen del cumplimiento de sus leyes. La concepcin de un poder verdaderamente independiente corresponde al poder judicial. Los jueces son seres pasivos, mera boca que pronuncia las palabras de la ley. Se trata en cierta forma de un poder nulo, pues no representan a una clase social independiente: representan a todos y a ninguno. El poder judicial ser, por consiguiente, totalmente ajeno de los intereses de clase del Estado. En sntesis podemos afirmar que en Montesquieu apreciamos una mayor claridad y modernidad en la concepcin de las funciones, la afirmacin de la preponderante especializacin funcional en los rganos del Estado y su exclusividad personal, una insistencia en la independencia del poder judicial que no puede influir en los otros poderes y cuya funcin de juzgar es exclusivamente suya, excepto en algunos casos en que el poder legislativo puede tambin actuar. Quedan, no obstante, rasgos de la concepcin de la constitucin mixta y del equilibrio de poderes, herederos del pasado. VIGENCIA EN EL ESTADO MODERNO DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES. El principio de la separacin de poderes comprende las siguientes tesis: 1. Los rganos que integran los diversos poderes llevan a cabo diferentes funciones estatales. Existen en la actividad del Estado, en efecto, tres diferentes funciones materiales. Estas son: la funcin legislativa o produccin de normas jurdicas abstractas y generales. La funcin ejecutiva que tiene por objeto ejecutar la ley, pero que comprende dos actividades diferentes: la de gobierno, que consiste en la actuacin de las medidas de importancia ms vital para la actividad interior y exterior del Estado (esto es, la fijacin de los objetivos polticos en el mbito externo e interno y actuacin de los mismos), y la de Administracin, a travs de la cual se activa el aparato estatal para el cumplimiento de los objetivos del Estado. La funcin administrativa atiende esencialmente a la tutela de la seguridad y orden

2.

3. 4.

5.

pblico (actividad de polica), a la integracin de la actividad individual insuficiente o ausente (actividad econmica del Estado) y a la prestacin de bienes y servicios necesarios a la colectividad estatal (ejercicio de servicios pblicos). La tercera actividad, la jurisdiccional, consiste en la actividad del Estado encaminada a comprobar y hacer valer en casos particulares el ordenamiento jurdico estatal. A instancia de parte y a travs de un proceso, el Estado tutela intereses lesionados, bien sea por incertidumbre de las normas que los protegen o por su conculcacin, voluntaria o no. La funcin judicial comprende la valoracin del comportamiento humano segn la norma adecuada para resolver un conflicto. Estas funciones son atribuidas en exclusiva a diversos rganos, cuya estructura parece adecuarse mejor a su realizacin. As, la funcin legislativa, en cuanto funcin primera y condicionante de las otras, es atribuida al Parlamento, rgano electivo que refleja mejor la voluntad popular. A la funcin ejecutiva parece oportuno atribuirla a rganos individuales (monarca) o cuerpos formados por pocos miembros (gobierno). Por lo que se refiere a la funcin jurisdiccional, un cuerpo de magistrados inamovibles y sealados por la especializacin de sus conocimientos jurdicos se presenta como ms idneo para su ejercicio. Cada poder acta independientemente, de modo que se preserve su autonoma. Cada poder opera por medio de actos especficos. El poder legislativo cumple su funcin por medio de leyes; el ejecutivo acta mediante decretos, y el judicial mediante sentencias. La actuacin de cada poder aparece dotada de una eficiencia determinada: fuerza de ley, eficacia de la cosa juzgada y ejecutoriedad del acto administrativo.