Politica Regional

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006
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Captulo II
Polticas activas para atraer inversin extranjera directa: experiencia internacional y situacin de Amrica Latina y el Caribe
A. Introduccin
Las empresas transnacionales estn en constante bsqueda y evaluacin de nuevas ubicaciones geogrficas para establecer sus inversiones, de modo que los pases compiten a nivel mundial para captarlas y aprovechar los beneficios que traen aparejados. Ms all de consideraciones tericas e incluso ideolgicas, los gobiernos se ven enfrentados fundamentalmente a dos opciones de poltica con respecto a la atraccin de la inversin extranjera. La primera de ellas es no hacer nada, es decir, tomar una posicin pasiva con relacin a los procesos de atraccin de inversiones, y la segunda es intervenir para sacar el mximo provecho de ese proceso. La primera opcin corresponde a las polticas pasivas. Estas se basan primordialmente en las ventajas comparativas o en las condiciones macroeconmicas o estructurales del pas, que se toman como dadas. En el caso extremo, los pases se limitan a definir un marco legal con procedimientos administrativos que regulan la inversin extranjera directa (IED), sin intervenir en los procesos de adopcin de decisiones de las empresas. En general, esta estrategia pasiva puede ser suficiente para atraer las inversiones en las cuales los factores claves son atractivos intrnsecos de cada pas (mercados internos o cercanos y recursos naturales). En este caso, el xito de la poltica se mide principalmente en funcin del monto de la inversin. Sin embargo, la tendencia mundial es avanzar hacia marcos de poltica cada vez ms sofisticados, en los cuales ya no solo es importante el monto de las corrientes, sino tambin el tipo de inversin, es decir, su calidad en materia de aportes y coherencia con los objetivos de desarrollo econmico de los pases. Si bien hay mltiples estrategias y enfoques con respecto a la atraccin de IED, los pases que han tenido mejores resultados atrayendo este tipo de inversiones y apropindose de sus beneficios son los que han adoptado polticas ms activas y focalizadas.
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Por otra parte, en la medida que coincidan los objetivos de poltica de los pases y los intereses de las empresas transnacionales puede producirse un crculo virtuoso que beneficie a ambas partes. Si bien la apropiacin de los beneficios no ocurre en forma automtica y, dado que, la IED por s sola no resuelve los problemas relacionados con el desarrollo y el crecimiento econmico, esta puede asumir un papel importante, en la medida que responda a los objetivos estratgicos de los pases receptores. Tal como se analiz en la edicin 2005 del presente documento, los pases de Amrica Latina y el Caribe no estn ajenos a esta tendencia (CEPAL, 2006a, captulo II). No obstante, en comparacin con las polticas seguidas por algunos pases desarrollados principalmente de Europa, ciertas economas en transicin (Hungra y Repblica Checa) y varias naciones emergentes de Asia (Malasia, Repblica de Corea, Singapur y Tailandia), los esfuerzos latinoamericanos han sido ms dbiles, tanto en trminos del establecimiento
de medidas explcitas como en su grado de integracin con el resto de las polticas de desarrollo econmico. El propsito central de este captulo es entregar elementos que ayuden a disear polticas ms activas, que permitan cerrar la brecha existente con los pases ms avanzados en lo que respecta a la atraccin de IED de calidad. En la primera parte se desarrolla un marco conceptual, basado en las motivaciones y las necesidades de las empresas, para la elaboracin de los diferentes elementos de una poltica activa e integrada. En una segunda seccin se analizan diferentes experiencias de economas de Asia y Europa, que ilustran cmo se han llevado a la prctica los conceptos presentados en la primera parte. Por ltimo, se trata de establecer las caractersticas de la brecha existente entre las polticas de atraccin de IED en los pases de Amrica Latina y el Caribe y de los casos ms avanzados, y se hacen algunas propuestas de poltica que podran contribuir acortar esta diferencia.
B. Un marco analtico para la atraccin de la IED: la importancia de las polticas activas

En esta seccin se presentan un conjunto de elementos que sirven de base para un marco terico til en el mbito del diseo de polticas para la promocin y atraccin de IED de calidad. En primer trmino se enumeran las motivaciones y los factores que influyen en el proceso de evaluacin y seleccin de una determinada ubicacin geogrfica cuando una empresa decide invertir en el exterior. En segundo lugar, se analizan las diferentes aproximaciones que siguen los pases dependiendo del grado de proactividad e integracin con las polticas de desarrollo para influir en esas decisiones y sacar el mximo provecho de la IED. Por ltimo, se estudian las polticas de promocin e incentivos para atraer estas corrientes de capital.
1.
Motivaciones y factores de decisin que determinan la inversin en el exterior

recursos naturales, bsqueda de acceso a mercados locales o regionales, bsqueda de eficiencia para la conquista de terceros mercados y bsqueda de activos estratgicos (vase el captulo I). Las necesidades de los inversionistas dependern de las motivaciones principales de la inversin. Una vez que la empresa ha identificado estas necesidades, elabora un plan de accin, con el objeto de definir los destinos
Conocer las motivaciones y necesidades de las empresas transnacionales permite a los gobiernos disear e implementar polticas y medidas que mejoren las condiciones del pas para competir por IED de calidad y comunicar adecuadamente las ventajas que poseen a los potenciales inversionistas. La CEPAL utiliza cuatro categoras para agrupar las motivaciones de las empresas extranjeras que han invertido en Amrica Latina y el Caribe: bsqueda de
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geogrficos en los que esta necesidad se puede satisfacer de mejor manera. Las empresas transnacionales emplean una aproximacin bastante estructurada para evaluar las opciones de inversin. Este proceso contempla, en general, las siguientes fases (vase el grfico II.1): Anlisis de oportunidades: las empresas estn en una constante bsqueda y anlisis de ubicaciones que satisfagan sus necesidades. Lista larga: una vez iniciado el proceso formal de evaluacin segn los parmetros y criterios de evaluacin que hayan definido, las empresas recopilan informacin general para identificar una primera lista de pases o localidades que cumplan satisfactoriamente las condiciones buscadas.
Lista corta: del proceso de anlisis anterior se selecciona una lista ms breve con los pases ms atractivos, para luego recopilar informacin ms detallada. En general, esta etapa comprende visitas a los pases incluidos en la lista para evaluar, verificar y recopilar informacin en terreno, y puede incluir negociaciones con las autoridades locales. Evaluacin: con la informacin y antecedentes anteriores se toma la decisin final. El proceso puede incluir varias iteraciones, ya que las condiciones que ofrecen los pases pueden ser dinmicas, en la medida de que existan procesos de negociacin de incentivos u otras facilidades en curso. Una vez seleccionada una localizacin, la empresa contina evaluando en forma permanente la realizacin de inversiones adicionales y posibles reinversiones.
Grfico II.1 PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LAS EMPRESAS
Anlisis de oportunidades
Lista larga
Lista corta
Decisin de localizacin
Materializacin de la inversin
Operacin y reinversin
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Durante este proceso se hacen explcitos los requisitos que las empresas consideran ms relevantes para tomar su decisin. Entre ellos, el acceso a recursos o mercados y un ambiente econmico, poltico y social estable son elementos centrales. Otras exigencias mencionadas con frecuencia son la facilidad para hacer negocios, la calidad y confiabilidad de la infraestructura y de los servicios
bsicos, la disponibilidad de profesionales, tcnicos y ejecutivos y un bajo nivel de corrupcin, entre otras (OMGI, 2002). Cabe notar que el esquema tributario ocupara un lugar secundario entre estos requisitos, lo que se contradice con una de las polticas ms comnmente usadas para atraer inversiones, es decir, la exencin o rebaja de impuestos.
Oferta de los pases competidores
Oferta del pas
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As, el punto de partida para el diseo de polticas de atraccin de IED es conocer las motivaciones, los factores y los procesos de decisin de las empresas transnacionales. La inclusin de un pas en la lista larga de un inversionista se basa en sus factores estructurales, que definen cun atractivo es un pas para invertir en l. En general, los pases con buenas perspectivas de crecimiento, econmicamente estables y con marcos regulatorios claros, instituciones eficientes y transparentes, recursos humanos calificados, y un ambiente proclive a los negocios y abierto al comercio exterior, entre otras caractersticas, estaran en mejores condiciones para atraer la IED. Estas variables pueden ser influenciadas por polticas generales de mejora de la competitividad, en el contexto del plan de desarrollo, las prioridades y los recursos de cada pas. De igual modo, las polticas destinadas a promover el crecimiento y la estabilidad econmica generan un ambiente ms propicio y hacen que el pas sea ms atractivo para los inversionistas extranjeros (vase el grfico II.2). Cuando el pas defina que la IED o un tipo de IED tiene potencial para contribuir a estos objetivos de desarrollo, puede decidir emprender polticas especficas en materia de IED para facilitar la llegada de estas inversiones. Para incidir positivamente en los procesos de evaluacin de las empresas, los pases pueden crear mecanismos o
instituciones que interacten a distintos niveles con ellas. La promocin del pas permite destacar y posicionar los atributos que se desean presentar a los encargados de la adopcin de decisiones de las empresas. El apoyo y los servicios al inversionista facilitan el conocimiento y los procesos de evaluacin en terreno de los atributos del pas. Asimismo, muchos pases han decidido establecer algunos incentivos a la inversin que, entre otros, permiten mejorar la oferta del pas con relacin a sus potenciales competidores. Existen distintos modelos y opciones de poltica para atraer inversiones con mayor o menor grado de proactividad.
Grfico II.2 RELACIN ENTRE COMPETITIVIDAD, INVERSIONISTAS Y POLTICAS
Polticas Generales: mejoran competitividad El pas se hace atractivo para los inversionistas Competitividad del pas Los beneficios de la IED generan un aumento de la competitividad Inversionistas Especficas: facilitan la inversin
2.
Modelos y opciones de poltica

tres modelos bsicos de intervencin: polticas pasivas, activas e integradas. Las polticas pasivas se basan en las ventajas comparativas del pas y se restringen al establecimiento de marcos de poltica orientados a facilitar la entrada de corrientes de inversin. Las polticas activas involucran medidas especficas destinadas a atraer tipos de inversin que tienen un mayor potencial para traducirse en externalidades positivas para el pas como encadenamientos productivos, generacin de valor, conocimientos y empleo, entre otros. Cuando la eleccin de las inversiones que se busca atraer se realiza en el marco de las polticas de desarrollo del pas, como instrumento para contribuir a sus objetivos estratgicos, se denominan polticas integradas de atraccin de inversiones. En este ltimo caso, existe un proceso de retroalimentacin entre la inversin y las polticas generales, lo que da lugar a un crculo virtuoso que beneficia a ambas partes. Con el objetivo de plantear un marco conceptual para el diseo de polticas de atraccin de IED se presentan a continuacin, desde el esquema ms simple al ms
En la actualidad, existe una competencia cada vez ms intensa por captar los recursos y los beneficios asociados al proceso de expansin internacional de las empresas transnacionales. Adems, cada vez es ms importante la calidad de la IED y no solo su cantidad (Mortimore y Vergara, 2006). En este contexto, las autoridades nacionales tienen dos opciones bsicas respecto de las polticas especficas: adoptar una posicin pasiva, lo que no significa una falta de inters o rechazo por la IED, o bien intervenir activamente en la captacin de estas corrientes de capital. La tendencia mundial es elaborar marcos de poltica cada vez ms sofisticados e integrados con el resto de las polticas de desarrollo. De hecho, los pases que han logrado atraer inversiones de calidad y apropiarse de sus beneficios han sido los que han adoptado polticas ms activas y focalizadas (UNCTAD, 2004; UNCTAD, 2005a, y Mortimore, Vergara y Katz, 2001). En este contexto, con el objetivo de plantear un marco conceptual para el diseo de polticas de atraccin de IED, se presentan
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complejo, los elementos de los tres modelos bsicos de intervencin: polticas pasivas, activas e integradas. Segn la situacin en la que se encuentra el pas se analizar qu tipo de poltica es la ms adecuada. En la primera de las situaciones descritas en el grfico II.3 (el atractivo del pas supera al de los competidores), las polticas pasivas seran las ms apropiadas. Si se est en la segunda y el atractivo del pas es un poco inferior a la mejor oferta de sus competidores, este podra intervenir con polticas activas. En la tercera, la oferta del pas est muy alejada de la de sus competidores; por consiguiente, aplicar polticas activas no tendra mayor efecto y se requiere una accin a largo plazo para producir cambios estructurales, lo que hara recomendable la implementacin de polticas integradas (vase el grfico II.3).
Grfico II.3 POSIBLES SITUACIONES DE UN PAS
Situacin 1 Situacin 2 Situacin 3
a) Polticas pasivas: aprovechando las ventajas comparativas del pas Este caso, aunque no refleja necesariamente una falta de inters por la IED, hay una ausencia de polticas especficas para su atraccin. En general, las autoridades consideran que las ventajas comparativas o las condiciones macroeconmicas del pas son suficientes para concretar la llegada de la IED y no ven la necesidad de intervenir en el proceso. Este tipo de esquema de atraccin de IED no est necesariamente integrado con una poltica de desarrollo productivo del pas, y su xito se mide bsicamente por el monto de la inversin. Esta aproximacin puede ser suficiente para captar a las empresas cuyo objetivo son las ventajas intrnsecas de cada pas (mercados internos o cercanos y recursos naturales). En este modelo, las condiciones del receptor situacin macroeconmica, recursos humanos, infraestructura, ambiente de negocios, entre otros y el marco regulatorio de la IED son los componentes bsicos de la oferta que el pas realiza al inversionista (vase el grfico II.1). Este ltimo la compara con las ofertas de pases competidores y la evala de acuerdo con sus propias necesidades (vase el grfico II.4). Una poltica pasiva arroja buenos resultados cuando la oferta del pas satisface las necesidades del inversionista y supera la presentada por el competidor ms cercano (situacin 1) (vase el grfico II.3). Sin embargo, de la evaluacin de la empresa pueden surgir otros resultados.
Necesidades mnimas del inversionista extranjero
Atractivo del pas en trminos de IED Atractivo de pases competidores
Grfico II.4 POLTICAS PASIVAS
Marco legal para la IED - Sistema legal - Procedimientos de aprobacin - Normas de proteccin de la IED - Limitaciones a la propiedad
Evaluacin del inversionista extranjero
Situacin competitiva - Infraestructura - Ambiente de negocios - Equilibrios macroeconmicos - Apertura de la economa - Ventajas particulares
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Nicolo Gligo S., Polticas activas para atraer inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, serie Desarrollo productivo, N 175 (LC/L.2667-P), Santiago de Chile, enero de 2007. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.18.
Ventajas naturales - Ubicacin geogrfica - Recursos naturales - Disponibilidad de mano de obra
Atractivo del pas
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b) Polticas activas: intentando cerrar la brecha con los competidores Este tipo de medidas evidencia una intervencin ms proactiva por parte de los gobiernos nacionales. En general, se define el tipo de inversin adecuada para lograr los beneficios deseados y se crean dentro de las posibilidades del pas las condiciones necesarias para atraerla. En muchos casos, estas medidas se orientan a captar inversiones de calidad, que pueden generar importantes beneficios a la economa receptora de la inversin, tales como conocimientos, empleo, encadenamientos productivos y transferencia de tecnologa, entre otros. En este mbito, las variables microeconmicas disponibilidad, calidad y costo de los factores son muy relevantes y la competencia entre los pases por atraer a las empresas es mucho ms intensa. Para la implementacin de este tipo de polticas, los pases establecen una institucionalidad responsable de la promocin y la atraccin de inversiones y realizan actividades explcitas para alcanzar los objetivos propuestos (vase el grfico II.5). Los principales elementos que aparecen en este modelo son: Organismos de promocin de inversiones: para difundir los atributos del pas entre los potenciales
inversionistas y apoyarlos en sus procesos de evaluacin. Incentivos: muchos pases han optado por crear y ofrecer algn mecanismo de incentivo a la inversin. En general son de dos tipos: fiscales (exenciones o rebajas de impuestos) y financieros (subsidios directos a la puesta en marcha u operacin del proyecto de inversin). Medidas que faciliten la inversin: el mejoramiento del marco regulatorio es un proceso continuo a partir del contacto permanente con los inversionistas. Polticas selectivas para mejorar la competitividad del pas: los gobiernos pueden hacer esfuerzos deliberados a corto plazo para mejorar factores que influyen en el atractivo del pas como receptor de la inversin (por ejemplo, la capacitacin de recursos humanos escasos).1 Todos estos elementos contribuyen a mejorar la oferta del pas y a acortar la distancia cuando es relativamente pequea (es decir, cuando los costos de superarla sean claramente inferiores a los beneficios esperados de la inversin y compatibles con la capacidad financiera del gobierno) con otros competidores (situacin 2) (vase el grfico II.3). De no cerrar esta brecha, se corre el riesgo de perder las inversiones.
Grfico II.5 POLTICAS ACTIVAS
Organismo de promocin de inversiones
Poltica de IED - Polticas selectivas para captar inversiones especficas - Incentivos - Procedimientos para reducir las restricciones y barreras a la IED
Atractivo del pas - Ventajas naturales - Marco legal para la IED - Situacin competitiva
Costa Rica y El Salvador han instaurado programas de capacitacin especficos para satisfacer la creciente demanda de personal calificado (tcnicos bilinges) en los sectores de servicios internacionales, y Chile elabor un registro nacional de personas que dominan el ingls para facilitar los procesos de reclutamiento de las empresas que necesitan personal bilinge.
Focalizacin - Sectorial - Geogrfico - Tipo de proyecto - Tipo de empresa
Facilitacin - Informacin - Facilitacin - Negociacin - Apoyo
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Asimismo, un pas puede priorizar alguna clase de inversin o preferirla a otras, para lo cual adopta ciertas medidas. Este tipo de polticas se conocen como estrategias de focalizacin (targeting) y utilizan todos los elementos enunciados. Existen al menos dos motivos para adoptar este tipo de estrategias: i) cuando se desea alcanzar un objetivo especfico, y ii) cuando los medios son escasos y se decide concentrar los recursos disponibles en tareas eficaces de promocin. En general, los focos de la estrategia se definen en funcin de las ventajas que posee el pas, las necesidades de los potenciales inversionistas, y los intereses del pas, especificados en los objetivos de la poltica de atraccin de IED. En el mejor de los casos, estos criterios coinciden. Es decir, el pas posee ventajas que le permiten atraer IED en aquellas actividades que son de su inters. En la medida que los intereses del pas estn muy por sobre sus posibilidades reales, se puede correr el riesgo de destinar recursos a actividades que no arrojarn los resultados esperados (situacin 3) (vase el grfico II.3). La focalizacin debera ser un resultado natural de una estrategia de desarrollo ya definida. En caso contrario, tendr un carcter ms bien operativo, que principalmente guiar el trabajo de los organismos de promocin de inversiones.
c)
Polticas integradas: hacia cambios estructurales
Cuando las polticas de atraccin de IED y las de desarrollo estn coordinadas e integradas, se puede, por una parte, potenciar las condiciones que hacen atractivo a un pas para los inversionistas y, por otra, aprovechar al mximo los beneficios potenciales de la IED. En este caso, el pas define estrategias y la IED contribuye a lograrlas. Por lo tanto, en el contexto de la competencia internacional por la atraccin de inversiones, la oferta del pas puede modificarse estructuralmente (Gligo, 2007, p. 24).2 Adems, los pases controlan, a travs de una serie de indicadores, el efecto de la IED, el avance de las polticas y su desempeo en relacin con sus principales competidores. Por ltimo, las polticas adoptadas no apuntan solo a atraer IED, sino tambin a generar condiciones para que se maximice la absorcin de sus beneficios. Con tal fin, es fundamental elevar la competitividad de las empresas locales para que se integren a las redes de produccin y comercializacin de las empresas extranjeras (vase el grfico II.6).
Grfico II.6 POLTICAS INTEGRADAS
Poltica macroeconmica - Poltica fiscal - Poltica monetaria
Atractivo del pas Poltica de IED - Polticas selectivas - Incentivos - Eliminacin de trabas
Polticas sociales - Educacin - Empleo
Otras polticas
Como se menciona ms adelante, en Irlanda y Singapur, la IED se ha transformado en el eje fundamental del desarrollo del pas, a tal punto que el resto de las polticas se han definido en torno a esta. En otros casos, la IED ha contribuido al auge de sectores de importancia estratgica en el plan de desarrollo productivo del pas, como en el caso de la industria electrnica de exportacin de Malasia.
Estrategia de desarrollo nacional
Poltica de desarrollo productivo - Transferencia de tecnologa - Encadenamientos productivos - Capacitacin - Desarrollo empresarial
Focalizacin
Facilitacin
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Las polticas integradas brindan la oportunidad de implementar mejoras estructurales que, a mediano o largo plazo, permitan salir de la situacin 3 y moverse hacia una
nueva condicin (situacin 2 1) en una gama ms amplia de actividades y sectores (vase el grfico II.3). Tambin permiten absorber mayores beneficios de la IED.
3.
Instrumentos de las polticas activas e integradas

la IED, los organismos de promocin de inversiones han registrado un crecimiento explosivo.3 En general, estos organismos estn orientados a apoyar las distintas fases del proceso de toma de decisiones de los inversionistas (vase el grfico II.7). En este sentido, es posible identificar por lo menos cinco funciones primarias y otras tres que, si bien no son necesariamente centrales, complementan las labores de promocin. El primer grupo comprende: i) el anlisis de oportunidades de inversin considerando potenciales inversionistas y las condiciones del pas receptor; ii) la definicin y promocin de una imagen de pas favorable a la IED; iii) la promocin focalizada en los inversionistas potenciales identificados; iv) los servicios al inversionista durante el proceso de evaluacin y puesta en marcha del proyecto, y v) el seguimiento y la atencin una vez concretada la inversin.4 Las funciones complementarias son: i) la asesora a las autoridades en materia de mejora del ambiente de negocios en el mbito local; ii) la asignacin y evaluacin de los incentivos,5 y iii) la contribucin al incremento de la competitividad de las compaas locales, de manera de transformarlas en potenciales proveedoras de productos y servicios a las empresas extranjeras. La capacidad de accin de un organismo de promocin de inversiones est determinada, entre otros factores, por su presupuesto y dotacin de recursos humanos. De acuerdo con un estudio reciente, para que la promocin arroje buenos resultados es necesario contar con un nivel mnimo de recursos financieros (Morisett y Andrews, 2004). Adems, dado que la atraccin de IED es una actividad que se funda en el establecimiento de relaciones y redes, la presencia permanente y cercana a potenciales inversionistas extranjeros a travs de oficinas o representaciones en el exterior facilitara de forma significativa esta tarea (Gligo, 2007, p. 29). Sin embargo, mantener este tipo de operaciones representa un alto costo, por lo que son pocos los pases que poseen oficinas dedicadas exclusivamente a la promocin de inversiones fuera de sus fronteras.
En el mbito de las polticas activas e integradas hay dos instrumentos de promocin principales: la facilitacin realizada por los organismos de promocin de inversiones y los incentivos. a) Organismos de promocin de inversiones Uno de los desafos que enfrentan los pases para atraer IED es el desconocimiento, por parte de los potenciales inversionistas, de los atributos y las ventajas que ofrecen un pas o una localidad especfica. Esto es el resultado de: Asimetras de informacin: las empresas requieren de informacin en el proceso de toma de decisiones, pero esta no siempre est disponible y es de fcil acceso. Los potenciales inversionistas podran ignorar o formarse percepciones distorsionadas de un pas durante sus procesos de evaluacin. Alto costo de aprendizaje y puesta en marcha: el desconocimiento de aspectos tales como procedimientos legales, mercado de factores, cultura empresarial o, incluso, de las condiciones bsicas de la vida cotidiana se puede transformar en una barrera para el establecimiento de empresas que invierten por primera vez en un pas y, por lo tanto, representan el riesgo de perder una potencial inversin. El mecanismo ms comn que utilizan los pases y, en ciertos casos, las provincias o regiones para resolver los problemas anteriores es la creacin de organismos, unidades o programas de promocin de inversiones, conocidos de manera genrica como organismos de promocin de inversiones. Estas instituciones tienen como objetivos principales dar a conocer las ventajas de una localizacin; brindar informacin relevante a potenciales inversionistas, y facilitar el proceso de toma de decisiones y de instalacin en el pas. En el perodo reciente, como resultado de la creciente competencia por
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En la actualidad, ms de 160 pases poseen organismos de promocin de inversiones a nivel nacional. Si se consideran los establecidos por regiones o provincias dentro de un pas, la cantidad de organismos aumenta a 250. Las dos terceras partes fueron creados en la ltima dcada del siglo pasado (UNCTAD, 2001). Los mejores promotores de un pas son los clientes satisfechos (Gligo, 2007, p. 27). Dado que los incentivos son parte del proceso de negociacin, los organismos de promocin de inversiones deberan, por lo menos, manejar la informacin pertinente y estar en permanente coordinacin con las instituciones que los administran.
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Grfico II.7 RELACIN ENTRE EL ORGANISMO DE PROMOCIN DE INVERSIONES Y EL INVERSIONISTA
Informacin
Imagen del pas
Lista larga
Promocin focalizada
Potencial inversionista
Servicios al inversionista
Facilitacin
Lista corta
Administracin de incentivos
Evaluacin
Asistencia tras la inversin
Negociacin
Materializacin de la inversin
Ambiente de negocios Asesora a las autoridades
Mejora de empresas locales
Apoyo
Operacin y reinversin
b) Polticas de incentivos En el mbito de las polticas activas e integradas, la utilizacin de incentivos permite hacer ms atractivo un pas o una localidad especfica, cuando las condiciones estructurales de estos aseguren su inclusin en la lista corta del proceso de seleccin de las empresas. En general, los incentivos son de tipo fiscal (rebaja o eliminacin temporal o permanente de impuestos) o financieros (subsidios directos en la forma de aportes no reembolsables, rebajas del valor de los factores productivos o provisin de infraestructura). Los incentivos a la IED se justificaran, en teora, en virtud de la posibilidad de corregir fallas de mercado y de la existencia de externalidades positivas para el pas. Los beneficios que esta inversin trae consigo como la transferencia tecnolgica y la creacin de empleo, entre otros y el efecto positivo que puede generar la primera
empresa que se instala en el pas en determinada actividad justificaran la entrega de incentivos, siempre que sus costos no excedan los beneficios sociales esperados.6 Los incentivos no seran necesarios en una situacin ideal, en la que el pas poseyera condiciones lo suficientemente atrayentes como para imponerse al resto de los competidores (situacin 1). Sin embargo, frecuentemente, los pases que llegan a la fase final de la seleccin (lista corta) presentan condiciones similares. Por consiguiente, la posibilidad de ofrecer incentivos puede influir en la decisin final del inversionista. Los pases deben sopesar: i) las condiciones con las que cuentan; ii) los incentivos que el pas puede ofrecer, y sus costos, y iii) los beneficios potenciales de la IED. Esto supone que los incentivos concedidos son el resultado de un proceso de negociacin con el potencial inversionista (Gligo, 2007, p. 30). As, cuando se ofrecen incentivos, su monto debiera ser el ms bajo posible para permitir que la oferta del pas
Si bien los incentivos pueden cuantificarse fcilmente, calcular los beneficios sociales de la IED puede ser algo ms complejo. Existen dificultades metodolgicas y prcticas para hacer una valoracin de este tipo. Como ejemplo, puede considerarse la dificultad de valorar la diferencia entre la inversin de una empresa de reconocido prestigio y la de otra que no lo tiene.
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cumpla con las expectativas del inversionista y supere las condiciones presentadas por los pases competidores (situacin 2) (vase el grfico II.3). Asimismo, el costo de los incentivos ofrecidos debe ser claramente menor que los beneficios que el pas obtiene producto de la IED. Por ningn motivo deben usarse incentivos para cerrar una brecha grande como la de la situacin 3. Sin embargo, este razonamiento es similar al de los pases competidores y la empresa inversionista. Ante la posibilidad de perder una inversin deseada, el pas puede mejorar su oferta incrementando los incentivos, lo que podra causar una reaccin anloga de sus competidores. Esta dinmica puede llevar a una escalada de las ofertas y a una guerra de incentivos, e incluso provocar la modificacin de marcos legales vigentes. Un caso paradigmtico en este sentido fue la competencia entre los estados de Brasil para atraer inversiones de empresas automotrices durante los aos noventa (CEPAL, 2004, p. 122). Por consiguiente, la oferta de incentivos debera tener un lmite, dado por los beneficios que obtiene el pas receptor. Esta dinmica podra traducirse en un panorama de competencia bastante complejo, en el que los inversionistas presionan para obtener mayores beneficios por parte de las autoridades. Por su parte, los pases se ven enfrentados a una situacin anloga a la del dilema del prisionero: pueden, o bien cooperar entre ellos y reducir los montos de los incentivos ofrecidos, o bien tratar de hacer una mejor oferta que su competencia. Esta ltima estrategia podra traer como beneficio la adjudicacin del proyecto pero conlleva el riesgo de entrar en una guerra de incentivos que llevara a ofertas cuyo costo es mayor que el beneficio que el proyecto traera al pas (Oman, 2000; Charlton, 2003). En la prctica los incentivos se asignan de dos formas: Asignacin automtica: las empresas se hacen acreedoras de incentivos para proyectos de inversin que cumplan con requisitos previamente establecidos.
Asignacin caso a caso: de acuerdo con criterios preestablecidos, los subsidios y sus montos se deciden en funcin del mrito de los proyectos. Su mayor flexibilidad permite focalizar los recursos en virtud del efecto de la inversin pero, a su vez, la mayor discrecionalidad hace ms cara su administracin y puede generar conflictos de intereses. Por ltimo, la evidencia emprica indicara que en la primera fase de la seleccin de pases, en la que la empresa identifica su lista larga, los incentivos no son especialmente relevantes. En esa etapa son las ventajas estructurales de cada pas las que entran en la competencia. Los incentivos adquieren un papel ms importante en el momento de evaluar y comparar los pases de la lista corta, sobre todo en el caso de las empresas cuyo objetivo es la bsqueda de eficiencia. Es decir, los incentivos no son el factor ms relevante de decisin, pero pareciera que pueden influir en la ltima etapa de la seleccin. En resumen, los incentivos no estn entre los factores que ms valoran los inversionistas al evaluar distintas opciones de localizacin, pero pareciera que s influyen en ciertas categoras de inversin (bsqueda de eficiencia) y en la fase final del proceso de seleccin (lista corta). As, en condiciones similares, la decisin podra inclinarse hacia el pas que ofrezca los mejores incentivos. Cabe tener en cuenta que aun cuando los incentivos son atractivos, no son suficientes por s solos para compensar una posicin competitiva deficiente producto de un ambiente de negocios pobre o de la insuficiente disponibilidad de recursos. La situacin ideal desde el punto de vista del beneficio global es que los pases compitan sobre la base de sus ventajas estructurales y no en virtud de la concesin de incentivos. Sin embargo, cuando los pases estiman que el tipo de inversin que buscan atraer merece esfuerzo especfico de atraccin, es importante contar con mecanismos transparentes de evaluacin de los costos del incentivo y potenciales beneficios sociales de la inversin, para evitar una competencia que se traduzca en efectos sociales negativos.
C. La experiencia internacional
Luego de analizar los elementos clave para la formacin de una estrategia de promocin y atraccin de IED, se estudian algunos casos concretos de aplicacin de estas polticas. Su descripcin cumple un doble propsito: por una parte sirve para establecer un punto de comparacin entre las prcticas en la regin y las polticas activas en pases ms avanzados y que han logrado mejores resultados y, por otra, entrega informacin til a los organismos de la regin para el diseo de sus polticas.
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1.
Pases en desarrollo: polticas activas que han ayudado a cerrar la brecha con las economas industrializadas
sumado el sector privado local, las universidades y otras instituciones de educacin e investigacin, Singapur se ha transformado en uno de los centros ms importantes de la regin asitica en materia de innovacin, incorporacin de conocimientos, e investigacin y desarrollo. Como piezas centrales de este proceso se pueden mencionar los incentivos para que las empresas transnacionales que hacan un uso intensivo de mano de obra pasaran a actividades con alta densidad de capital, capacitacin y tecnologa. Esto se tradujo en una etapa de adquisicin de tecnologa, que luego da lugar a su adaptacin, perfeccionamiento y produccin. En este proceso, el aporte del Estado ha sido fundamental, particularmente en lo vinculado al desarrollo y mejoramiento del capital humano del pas. Con polticas proactivas y complementarias con las necesidades de las empresas, se sentaron las bases para que el pas dispusiera de profesionales y tcnicos adecuados a las necesidades de la produccin (vase el recuadro II.1). As, la combinacin de polticas de formacin de capital humano apropiadas con un buen sistema de incentivos, una infraestructura de calidad y el papel orientador del Estado permiti que Singapur aventajara a otros pases en la competencia por atraer inversiones de alta calidad. Por otra parte, el aumento de los costos laborales y de la tierra hizo que el gobierno impulsara a las empresas a reconfigurar sus operaciones sobre una base regional. Para este propsito se disearon varios mecanismos, entre los que destaca el programa International Business Hub 2000 (IBH2000), con el que se procuraba estimular a las empresas transnacionales a instalar en el pas muchas de sus actividades administrativas, financieras y logsticas para prestar servicios a toda la regin. La buena calidad de los recursos humanos y la adecuada infraestructura vial y portuaria, entre otros factores, permitieron que importantes compaas se trasladaran a Singapur atradas por estos beneficios. En el perodo reciente, las medidas se han orientado a crear y consolidar aglomeraciones industriales (clusters) en actividades manufactureras. En 1991, con este propsito, se cre el programa Manufacturing 2000, destinado a fomentar no solo la IED, sino tambin la capacitacin para mejorar la competitividad de los principales conglomerados industriales. El mismo ao se lanz el plan nacional de tecnologa, en virtud del cual se cre la Junta nacional de ciencia y tecnologa y que tena por meta destinar un 2% del PIB a gastos de investigacin y desarrollo en sectores predefinidos. En 1996
En general, la formulacin y aplicacin de polticas activas e integradas ha sido un proceso complejo y difcil. Los casos son muy variados. Mientras algunos pases han concretado ambiciosas y sofisticadas polticas que han sostenido por varias dcadas (Singapur), otros han implementado medidas ms focalizadas (Malasia). En Repblica Checa y Repblica de Corea, las crisis han estimulado a las autoridades locales a llevar adelante cambios radicales en la forma en que se vinculan con el resto del mundo y a otorgarle un renovado papel a la IED. a) Singapur: una economa con uso intensivo de conocimiento Singapur ha llevado adelante una ambiciosa y sofisticada poltica integrada de atraccin de inversiones (Lall, 2000). Por una parte, se ha concentrado en atraer a empresas transnacionales de sectores que hacen un uso intensivo del conocimiento y, por otra, ha proseguido el mejoramiento de la infraestructura fsica y humana, de manera de incrementar el atractivo del pas. Desde principios de los aos sesenta, Singapur ha logrado modernizar su estructura industrial gracias a una eficaz planificacin y ejecucin de la poltica industrial, dentro de la cual la IED ha desempeado un papel central. En las primeras etapas, el pas focaliz sus esfuerzos en la creacin de empleo, la formacin de una estructura productiva y la atraccin de IED. En los aos setenta se fortaleci la base industrial, para luego centrarse en el desarrollo de los sectores manufactureros y de servicios, como un elemento clave para el crecimiento econmico y las actividades de investigacin y desarrollo. Una de las principales instituciones que impulsaron el desarrollo del pas fue la Junta de desarrollo econmico. Fundada en 1961 y dependiente del Ministerio de Comercio e Industria, se ocupa de la orientacin estratgica general y de la coordinacin de todo lo vinculado a la IED y la competitividad industrial. Esta institucin ha cumplido un papel central en la ejecucin de las polticas econmicas de desarrollo industrial y de servicios; se ha desempeado como organismo de promocin y apoyo a la IED, y ha gestionado la llegada de inversiones en las que la capacitacin y el desarrollo de habilidades han resultado cruciales. En este contexto, gracias a un decidido apoyo estatal al desarrollo industrial, en el que las empresas transnacionales se han transformado en agentes clave y al que se han
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se lanz el segundo plan nacional de ciencia y tecnologa, en el que se hizo ms explcito el apoyo al conocimiento cientfico. El gasto en ciencia y tecnologa se duplic entre 1996 y 2000 y, del monto total, un 30% se destin a sectores estratgicos seleccionados por el gobierno. En el marco de la poltica de atraccin de inversiones, se emplean incentivos para las empresas transnacionales combinados con medidas de apoyo a los agentes locales, con el propsito de avanzar en el proceso de desarrollo industrial del pas. Gracias a
estas medidas, unas 7.000 empresas transnacionales la mitad de las cuales tienen operaciones regionales estn radicadas actualmente en Singapur. El pas cuenta con una estructura productiva centrada en las manufacturas y en los servicios, especialmente en las reas de alto valor agregado. Esto ha obedecido no solo a la actitud proactiva del gobierno para atraer inversiones, sino adems a la capacidad de adelantarse a las necesidades de las empresas y formular las soluciones adecuadas, segn un modelo de asociacin entre los sectores pblico y privado.
Recuadro II.1 DESARROLLO TECNOLGICO FUNDADO EN LA IED Y LA EDUCACIN
La mayor apuesta del Gobierno de Singapur fue la de transformar al pas en un centro de manufacturas de elevado nivel tecnolgico. Para avanzar ms rpido, las autoridades locales otorgaron ms importancia a la IED que al empresariado local. De acuerdo con una perspectiva a largo plazo, se crearon las condiciones para atraer ciertos tipos de inversiones de empresas transnacionales. Se establecieron incentivos para que estas empresas introdujeran tecnologas avanzadas en el pas. Este mecanismo provoc una seleccin natural que favoreci a las empresas poseedoras de tecnologas sofisticadas, en desmedro de las productoras de manufacturas de bajo contenido tecnolgico o que hacan un uso intensivo de mano de obra, que optaron por salir del pas. Singapur ha llevado adelante medidas tendientes a crear un entorno empresarial estable y propicio para las inversiones en alta tecnologa. Entre esas medidas se pueden mencionar las contribuciones de capital, las exenciones tributarias, los progresos en infraestructura y los avances en el mbito de la educacin. Por estos medios, Singapur ha buscado maximizar los beneficios de la IED, entendidos como el aprendizaje, la absorcin de tecnologas y la capacidad tcnica, entre otros. Despus de varias dcadas de aplicacin de este enfoque de desarrollo
industrial, se puede constatar que la IED ha sido un motor importante para el progreso de los sectores de alta tecnologa. A pesar de haber estado dirigidas sobre todo a las empresas extranjeras, las medidas aplicadas por el gobierno tambin han buscado asegurar la competitividad mediante el estmulo a la creacin de aglomeraciones, en las que el desempeo del empresariado local ha resultado clave. El gobierno tambin ha entendido la importancia de la educacin para el progreso tecnolgico y ha impulsado modificaciones sustantivas en los planes de estudio de las universidades, en las que se priorizaron las carreras vinculadas a las ciencias exactas y naturales por sobre las de ciencias sociales. Adems, el gobierno impuls el desarrollo de un sistema de capacitacin industrial, considerado en la actualidad uno de los ms avanzados del mundo. En 1979 se cre la Junta de capacitacin vocacional e industrial, que administra e imparte programas de capacitacin a jvenes recin egresados y trabajadores, concebidos sobre la base de las necesidades de las empresas y que incluyen clases prcticas en las mismas plantas y tericas en institutos. Estos programas han tenido resultados notables, que han beneficiado principalmente a las grandes empresas, y que se procur extender tambin a las pequeas y medianas. Con tal fin, el
Fondo de desarrollo de recursos humanos, tambin creado en 1979, ha ayudado financieramente a las pymes en sus actividades de capacitacin. El ltimo avance en lo que a educacin y capacitacin se refiere es A*STAR (Agency for Science, Technology and Research). Creada en 2002, se trata de un organismo gubernamental que goza de autonoma para desempear sus funciones, cuya misin es mejorar la competitividad de la economa de Singapur mediante el fomento de las actividades de investigacin y desarrollo, especialmente en el sector pblico. Comprende varios cuerpos, encargados de distintas reas relacionadas con la formacin de recursos humanos altamente calificados y el impulso del progreso tecnolgico. Los cuerpos sustantivos de A*STAR son los consejos de investigacin biomdica y de investigacin en ciencias e ingeniera, que promueven, apoyan y supervisan las actividades de investigacin y desarrollo en el pas; la academia de graduados A*STAR, que otorga becas cientficas a estudiantes y respalda diversas iniciativas y programas para mejorar los recursos humanos, y, por ltimo, el Exploit Technologies, encargado de velar por la proteccin de la propiedad intelectual de las creaciones surgidas en los centros de investigacin y por el traspaso de las nuevas tecnologas a las industrias.
b) Malasia: el desarrollo de un sector exportador de manufacturas En las ltimas dcadas en Malasia, como en varios pases de Asia sudoriental, la atraccin de IED se ha constituido en parte integral de sus estrategias y polticas de desarrollo. Este caso permite ilustrar dos de los componentes del modelo de polticas activas e integradas presentado anteriormente: las restricciones y barreras del
marco regulatorio de la IED y un sistema de incentivos basado principalmente en medidas fiscales y orientado a objetivos bien definidos. Ambos elementos estn enmarcados e integrados en la poltica industrial del pas. Malasia lleva adelante una promocin activa y selectiva de la IED, en el entendido de que esta es un motor del crecimiento y de la transformacin productiva, principalmente en lo que respecta a la exportacin de manufacturas. Las autoridades operan mediante un amplio
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sistema de incentivos, acorde con las prioridades estratgicas del desarrollo del pas. Tambin existen una serie de restricciones, como la de participacin en la propiedad, que limitan la actividad de las empresas extranjeras. Los inicios de la poltica de atraccin de IED en Malasia se remontan a 1958, con una ley que otorgaba dos aos de exencin tributaria a proyectos manufactureros considerados pioneros, beneficio que luego se extendi a otros tipos de proyectos. En 1971 se promulg la nueva poltica econmica en la que, entre otras medidas, se estableci un criterio para la composicin de la propiedad de las empresas, de la que los extranjeros podan tener hasta un 30%. En 1975, para cumplir estos requisitos, en la ley de coordinacin industrial se previ un sistema en que las empresas manufactureras de cierto tamao deban solicitar una licencia para operar, lo que signific una baja de la participacin extranjera. En los aos ochenta, Malasia inici un giro importante en lo que respecta a su poltica industrial y de atraccin de inversiones, a favor de un mayor hincapi en las actividades manufactureras de exportacin. En 1986 se lanz el plan industrial maestro, en el que se definieron los lineamientos estratgicos para los siguientes 10 aos. Con esta iniciativa se relajaron algunas de las condiciones establecidas para la entrega de licencias, de manera de darle un nuevo impulso a la inversin privada. Se permiti hasta un 100% de participacin extranjera en proyectos en los que el 80% de la produccin estuviese destinada a mercados externos. Tambin se acept la IED en otros sectores en los que la capacidad local era limitada. Ese mismo ao se promulg la ley de promocin de las inversiones, que introdujo nuevos incentivos para fomentar las exportaciones, el turismo y la agricultura, as como actividades de capacitacin e investigacin y desarrollo, entre otras. A partir de entonces, el pas registr un crecimiento significativo de las exportaciones manufactureras, particularmente en el sector de la electrnica, dominado por empresas extranjeras. Entre 1985 y 2005, la proporcin de las exportaciones correspondiente a productos elctricos y electrnicos aument de un 9% a un 50%. En 1996 se introdujo el segundo plan de desarrollo industrial para los siguientes 10 aos. Era la respuesta a nuevos desafos que el pas enfrentaba y que se reflejaban en un contexto internacional mucho ms competitivo, en el que la estrategia de crecimiento basada en el desarrollo exportador y la atraccin de IED era utilizada por pases que ofrecan menores costos de produccin. Por lo tanto, en el nuevo plan se contemplaba la profundizacin del desarrollo del sector manufacturero, incrementando las actividades de mayor valor en la cadena de produccin; el aumento de su productividad y el impulso de los servicios conexos. En este contexto, se flexibiliz el marco regulatorio para la IED, permitiendo hasta un
100% de participacin extranjera en la propiedad de una empresa independientemente de su nivel de exportaciones y rubro. En agosto de 2006 se lanz el tercer plan de desarrollo industrial para los siguientes 15 aos (2006-2020), cuyas lneas estratgicas tienen por fin ltimo transformar a Malasia en un pas desarrollado. La IED mantiene su papel preponderante, pero se recalca an ms la necesidad de atraer inversiones en actividades de alto valor agregado. Los tres pilares del plan son los sectores de manufacturas, servicios y agricultura, en los que se apunta hacia un incremento del valor agregado, el uso de la tecnologa y la investigacin y el desarrollo. Se espera que alrededor del ao 2020 Malasia cuente con un sector manufacturero maduro, gracias al desarrollo de 12 subsectores claramente identificados. Adems, el plan incluye medidas para obtener el mximo potencial de los recursos naturales y generar productos de alto valor, as como para fomentar el crecimiento del sector de servicios, de acuerdo con las tendencias internacionales. Los lineamientos de poltica estuvieron respaldados por el establecimiento de una adecuada institucionalidad. En 1967 se cre un organismo para coordinar y promover el desarrollo industrial del pas. Progresivamente, el organismo evolucion desde un papel fiscalizador a uno ms proactivo, vinculado a la promocin de la IED. Actualmente, posee una red de 16 oficinas en el exterior y 10 oficinas en diferentes localidades del pas. Entre las principales funciones que ejecuta esta entidad se puede mencionar: la promocin de la inversin local y extranjera en manufacturas y servicios relacionados; la planificacin y elaboracin de propuestas de polticas y de estrategias para el desarrollo industrial, que se presentan al Ministerio de Comercio Exterior e Industrias; la evaluacin de las postulaciones realizadas por los inversionistas, en trminos de licencias, incentivos tributarios y exenciones aduaneras; el apoyo a las empresas en materia de implementacin y operacin de los proyectos; la facilitacin y la coordinacin del intercambio de informacin entre instituciones relacionadas con el desarrollo industrial. En Malasia, el sistema de incentivos posee tres caractersticas principales: i) est basado en beneficios tributarios; ii) estos responden a la estrategia de desarrollo definida por el gobierno, y iii) la institucionalidad es dinmica, y se adapta y mejora permanentemente. Los principales incentivos utilizados son una exencin tributaria de entre un 70% y un 100% por un plazo de hasta 10 aos y una asignacin de entre un 60% y un 100% del gasto de capital en el que han incurrido las empresas que se
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descuenta del 70% al 100% del ingreso tributable (Gligo, 2007, p. 77). Entre los requisitos del sistema de incentivos se destaca el hecho de que el inversionista debe demostrar que la operacin favorecer, directa o indirectamente, la distribucin del ingreso, el crecimiento del empleo, las exportaciones, la calidad de la produccin, la diversificacin productiva, el uso de materias primas locales, la capacitacin, y la investigacin y el desarrollo (Thomsen, 1999). A partir de mediados de los aos noventa, los incentivos se vincularon con el plan industrial maestro, orientndose al apoyo de sectores prioritarios; con posterioridad, se han ido modificando para apoyar nuevas estrategias del gobierno. De hecho, en la dcada de 1990 se hicieron menos generosos y la seleccin de las actividades que reciban apoyo ms estricta (Gligo, 2007, p. 78). Al mismo tiempo, el sistema se ha ido ampliando para incorporar nuevas actividades y productos, entre los que cabe notar los sectores de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC), que reciben un tratamiento especial (Thomsen, 2004).7 En resumen, Malasia se destaca por su capacidad de planificacin del desarrollo industrial con un horizonte de 10 a 20 aos. Las polticas de atraccin de IED adquieren mayor sentido cuando los objetivos a los que contribuyen estn claros. En este pas asitico, la atraccin de IED ha sido clave en la transformacin productiva que se llev adelante, sobre todo en el mbito de las exportaciones manufactureras y del sector de la electrnica. c) Repblica Checa: la superacin de la desconfianza con respecto a la IED
A inicios de la dcada de 1990, Checoslovaquia atraves por profundos cambios sociales, polticos y econmicos producto de la disolucin de la Unin Sovitica. El pas abandon el modelo de planificacin centralizada y se dividi en dos nuevos Estados: Eslovaquia y la Repblica Checa. En 1992, el naciente gobierno checo cre CzechInvest, un organismo encargado de promover al pas en el exterior y atraer IED para apoyar la reestructuracin y el desarrollo industrial. Con el tiempo se fueron integrando nuevos
programas y servicios para responder a las necesidades de los inversionistas, lo que permiti mejorar la calidad de la oferta del pas. Estos cambios han hecho que CzechInvest, inicialmente destinado a la promocin, se transformara en un organismo de desarrollo.8 Es justamente esta capacidad de adaptarse y evolucionar en funcin de las necesidades de las empresas y de las estrategias de desarrollo del pas lo que determin los buenos resultados de CzechInvest. Como resultado de la desconfianza inicial del gobierno y la poblacin a la presencia de la IED, CzechInvest se vio en la necesidad de mostrar rpidamente resultados positivos. A juicio del gobierno, los logros de CzechInvest radican principalmente en tres programas: Un sistema de incentivos. Creado en 1998 y perfeccionado posteriormente, tena la finalidad de hacer ms atractivo el pas para los inversionistas extranjeros. De acuerdo con las autoridades, parte importante del incremento de la IED se le debe a este programa. El desarrollo de instalaciones industriales. Responde a la necesidad de los inversionistas de contar con instalaciones adecuadas. Una mejor proveedura local. Los inversionistas valoran mucho la existencia de proveedores locales de calidad, capaces de desarrollar relaciones con empresas extranjeras. En este mbito, se destaca el programa de desarrollo de proveedores, que adems favorece que el pas absorba los beneficios de la IED (vase el recuadro II.2). La actual estructura de CzechInvest proviene de la fusin de tres entidades con fines complementarios: CzechInvest, institucin encargada de la promocin de la IED (y que dio el nombre a la institucin que hoy opera); Organismo de desarrollo comercial (orientado al desarrollo de las pymes) y CzechIndustry, dedicada al desarrollo industrial. Esto le ha permitido contar con una estructura y funciones lo suficientemente amplias como para ofrecer soluciones a las necesidades de los inversionistas. Despus de la fusin de las tres entidades, la distribucin de recursos, tanto financieros como humanos, sigui mostrando una concentracin importante en la atraccin de IED, tarea que llevan a cabo la divisin de promocin y la de apoyo a la inversin (Gligo, 2007, p. 67).
El Gobierno de Malasia cre el Supercorredor Multimedia, plan a largo plazo para el desarrollo del sector de las TIC. Esta iniciativa se basa en la atraccin de inversiones extranjeras, para lo cual se desarroll un declogo de incentivos y compromisos del gobierno, que incluyen la provisin de infraestructura fsica y de telecomunicaciones de alto nivel, as como incentivos fiscales especiales. Entre otras cosas, la Repblica Checa se distingue de Irlanda por haber seguido el camino inverso: mientras el organismo de desarrollo industrial irlands pas de ser una agencia de desarrollo a un organismo de promocin, CzechInvest comenz como un organismo de promocin para convertirse en una agencia de desarrollo.
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Recuadro II.2 PROGRAMA DE DESARROLLO DE PROVEEDORES DE CZECHINVEST
En 1999, se lanz el programa de desarrollo de proveedores como una experiencia piloto que, si bien respondi a una necesidad detectada en las empresas extranjeras de contar con proveedores locales (que brindasen insumos a menor costo y con mayor flexibilidad), tambin obedeci a la voluntad de que la economa local absorbiera los beneficios de la IED.
El programa tuvo un enfoque eminentemente prctico. Se seleccion un grupo de 45 empresas con potencial, para capacitarlas y luego darles asistencia tcnica individual, con el objeto de que cumplieran los niveles tcnicos requeridos por los inversionistas. En 2003, se inici una segunda fase del programa sobre la base de los buenos resultados de la experiencia anterior.
Adems, CzechInvest facilita el contacto entre clientes extranjeros y proveedores locales, para lo cual administra una base de datos de aproximadamente 2.000 proveedores de diferentes sectores y capacidades de produccin. En 2004 se lograron 15 contratos con 10 empresas extranjeras, por un total de cerca de 40 millones de dlares y un plazo de 3 aos.
La principal tarea de la divisin de promocin es identificar y atraer a nuevos clientes. En el caso de la IED, se traduce en ganar el mayor nmero posible de proyectos de inversin de alto valor para el pas. La atencin se ha puesto en sectores de alto nivel tecnolgico, como la electrnica y la microelectrnica, la ingeniera de precisin, la industria automotriz enfocada a la investigacin y el desarrollo, la aviacin, la biotecnologa, la farmacutica y la fabricacin de equipos mdicos, el desarrollo de software y centros de servicios empresariales. Para conseguir inversiones en los sectores indicados, la Repblica Checa, con el apoyo de la Unin Europea, cuenta con una red de oficinas en varios pases de Europa y de Asia, adems de Estados Unidos. La divisin de apoyo a la inversin acompaa al inversionista en sus procesos de evaluacin, materializacin y posterior operacin de sus inversiones. Brinda ayuda en la adopcin de decisiones respecto de la localizacin de la inversin, acta como intermediaria entre los administradores de los subsidios y los inversionistas, favorece las relaciones con los proveedores locales y promueve la expansin de las inversiones ya existentes en el pas, ofreciendo adems apoyo en todo tipo de problemas que puedan surgir en el transcurso de las actividades. La experiencia de CzechInvest ilustra las mltiples funciones que puede asumir un organismo de atraccin de inversiones, as como la necesidad de contar con instituciones bien dotadas. La atraccin de inversiones es un mbito en el que las polticas de promocin, las instituciones que las ejecutan y los recursos que se les asignan s importan. Las tcnicas, las actividades y los programas de promocin especficos que utilicen los distintos organismos en el mundo dependern del tipo de proyectos (del sector de la actividad), las caractersticas del pas y los objetivos que se deseen lograr. Por ejemplo, es muy distinto atraer inversiones de empresas que explotan recursos naturales que de otras que realizan investigacin y desarrollo. Sin embargo, la estructura y funciones de CzechInvest son lo
suficientemente amplias como para servir de referencia e ilustrar la complejidad del proceso de atraccin de inversiones. Uno de los mritos de esta institucin ha sido su capacidad de adaptarse y evolucionar en funcin de las necesidades de las empresas y de las estrategias de desarrollo del pas. El contacto permanente con los inversionistas ha permitido disear programas de apoyo que mejor satisfacen sus necesidades. Cabe notar que las prioridades y los objetivos son claros, y que se cuenta con criterios para hacer seguimiento y evaluar el desempeo del organismo. Es innegable que la capacidad de ejecucin de un organismo est directamente relacionada con los recursos humanos y financieros con que cuenta, sobre todo si se considera que las actividades de promocin en el exterior son caras. CzechInvest tuvo la fortuna de recibir el apoyo de los fondos de la Unin Europea y la asesora de sus expertos. d) Repblica de Corea: la oportunidad ante una crisis La crisis asitica de 1997 fue el detonante de la introduccin de importantes cambios en materia de IED. En efecto, durante varias dcadas, la Repblica de Corea bas su crecimiento en la creacin y el desarrollo de grandes conglomerados empresariales orientados a la exportacin, a los que prest un notable apoyo gubernamental. En este contexto, la economa restringi la entrada de capital extranjero (vase el captulo III). A partir de 1998, el pas modific su estrategia con una orientacin de mercado, asignndole un papel ms importante a la IED. Las reformas econmicas de entonces tenan como objetivo pasar del control y la regulacin a la promocin y la facilitacin. Adems, buscaban convertir a la Repblica de Corea en el centro neurlgico de Asia nororiental en trminos de IED, comercio y logstica, manufacturas, e investigacin y desarrollo. Los factores que las autoridades
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coreanas tuvieron en cuenta eran principalmente dos. En primer lugar, la ubicacin del pas, entre China y Japn, lo convierte en un centro natural de comercio y logstica. En segundo lugar, dado que no poda competir en costos manufactureros con China y la provincia china de Taiwn, la Repblica de Corea deba posicionarse en sectores de alto valor agregado y servicios basados en el conocimiento. En este contexto, las autoridades locales buscaron privilegiar el establecimiento de centros de investigacin y desarrollo, de manera de aprovechar su avanzada infraestructura tecnolgica y la alta calificacin de la mano de obra. Para concretar una poltica que persigue, ms que la cantidad, la calidad de las inversiones, la Repblica de Corea implement una serie de medidas, entre las que se destacan: El desarrollo de infraestructura y de facilidades para la inversin. El gobierno ofrece zonas de inversin extranjera, zonas francas y zonas econmicas libres para el establecimiento de empresas que inviertan en sectores seleccionados o que posean un determinado nivel tecnolgico. Beneficios tributarios y financieros. Las empresas que cumplan con los requisitos establecidos pueden solicitar rebajas del impuesto sobre la renta. En el caso de los sectores de alta tecnologa, se ofrece el financiamiento de hasta un 15% de la construccin de la planta y la compra de equipos. Adems hay subsidios de hasta el 50% del salario de los empleados, con lmites de monto y tiempo, entre otros.
El establecimiento de InvestKorea. Creado en 1998, el organismo de promocin de inversiones tiene la estructura tpica de las instituciones de este tipo, caracterizadas por las tareas de promocin y facilitacin. En este caso, destaca la figura del ombudsman de inversin, que es ajeno a la estructura jerrquica de InvestKorea y que tiene como funcin atender las dificultades de las empresas extranjeras ya presentes en el pas. La descentralizacin. Los gobiernos locales cuentan con mayor autonoma para competir en el desarrollo de paquetes de apoyo e incentivos, as como para aprobar proyectos de IED. No obstante los buenos resultados en trminos de mayores entradas de IED, Repblica de Corea an enfrenta el desafo de mejorar su imagen en el mbito empresarial, en el que el pas se considera un mercado de difcil operacin. Se plantea la necesidad de reducir los costos burocrticos y de mejorar la mala percepcin de la poblacin respecto de la IED. Si se lo compara con otros pases y ciudades de la regin, tales como Singapur, Hong Kong (Regin Administrativa Especial de China) y Shangai, resalta an ms la necesidad de contar con una infraestructura de acogida integral. Esto incluye, entre otros factores, un mayor uso del ingls y ms facilidades para la instalacin y la vida cotidiana de los extranjeros. Dado que se trata de una experiencia reciente y que persisten algunos problemas por solucionar, se debe esperar para determinar si la experiencia coreana arroja los resultados y los beneficios que se esperaban en sus inicios.
2.
Pases desarrollados: de polticas pasivas a activas

empresas, tanto en trminos de inversiones directas en el exterior como en materia de exportaciones. No obstante, en atencin a la mayor competencia entre los pases por atraerla, Espaa se propuso la creacin de una entidad encargada de promover y atraer la IED, as como estimular su permanencia en el pas. En 2005, el Consejo de Ministros autoriz la creacin de la Sociedad Estatal para la Promocin y Atraccin de Inversiones Exteriores S.A. La nueva entidad jurdica se constituy con capital aportado por el Instituto de Comercio Exterior (ICEX) y depende de la Secretara de Estado de Comercio y Turismo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. A principios de 2006, la nueva institucin comenz a operar bajo el nombre de INTERES Invest in Spain. Con la misin de promover, atraer y mantener la IED,
La competencia por la IED ha significado que incluso algunas economas desarrolladas, histricamente importantes receptores de estas corrientes de capital, hayan comenzado a adoptar polticas ms activas. a) Espaa: los primeros pasos En general, la estrategia de Espaa en materia de IED ha tenido un carcter ms bien pasivo. Con pocas restricciones a la inversin extranjera y con condiciones que hacen de este pas un destino atractivo para las empresas transnacionales, la falta de polticas activas especialmente en comparacin con otros pases europeos no ha sido impedimento para recibir cuantiosos ingresos de IED. Esta realidad contrasta con el impulso que las autoridades espaolas le han dado a la internacionalizacin de sus
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se constituy en la referencia para los inversionistas y en el punto de encuentro de todas las instituciones que, en el mbito estatal, autonmico y local, se dedican a la promocin y atraccin de inversiones. La organizacin est estructurada como una empresa de servicios y cuenta con unidades especficas encargadas de la promocin y las relaciones institucionales, el apoyo al inversionista, y la informacin y difusin. Adems, se apoya en la red de Oficinas Econmicas y Comerciales de las Embajadas de Espaa en el mundo, tres de las cuales (las de Londres, Nueva York y Tokio) disponen de departamentos especializados en la captacin de inversin extranjera. b) Francia: bsqueda de inversiones y talentos En los ltimos aos, Francia adopt una actitud de mayor proactividad en lo que respecta a la atraccin de inversiones y un enfoque cada vez ms integrador con las polticas de desarrollo. En 2001, las autoridades francesas crearon un organismo nacional de atraccin de inversiones (Invest in France Agency, IFA), que pas a unificar en una sola institucin la red de oficinas de promocin en el exterior operadas por el organismo nacional de desarrollo regional DATAR,9 la red de inversiones INF, formada por una coalicin de organizaciones de desarrollo regional, empresas destacadas, instituciones financieras y consultores, y la delegacin de inversiones exteriores del Ministerio de Economa, Finanzas e Industria, que realizaba labores de anlisis de tendencias y prospeccin. Actualmente en la IFA trabajan 140 personas, 60 en la oficina central en Pars y el resto en las oficinas de la institucin en el exterior.10 A pesar de que Francia es uno de los principales receptores de IED a nivel mundial (vase el captulo I), la creciente competencia entre los pases para atraer IED llev al gobierno a impulsar una serie de medidas a corto y mediano plazo tendientes a generar condiciones favorables a la inversin. En 2003 se estableci una agenda para mejorar el atractivo del pas y se determin que Francia deba realizar un esfuerzo constante para atraer tanto a los mejores recursos humanos como las inversiones que
tuvieran efectos estratgicos en el crecimiento econmico. Para este propsito se establecieron medidas concretas en tres reas prioritarias (IFA, 2003): Atraer talento y experiencia. Se han formulado programas para atraer investigadores extranjeros y repatriar investigadores franceses, mejorar las condiciones de entrada y permanencia de ejecutivos extranjeros e incentivar la llegada de estudiantes de posgrado en reas cientficas, tecnolgicas y de administracin de empresas. En esto destaca la propuesta francesa, pues al principal propsito en el comn de los casos atraer empresas se agrega la intencin de captar personas. Atraer inversiones internacionales. Se han llevado a cabo mejoras focalizadas del sistema tributario francs, para incrementar la competitividad, especialmente en lo vinculado a la investigacin y el desarrollo y la innovacin. Adems, se ha logrado otorgar un apoyo ms eficaz al establecimiento de empresas y ofrecer una mayor seguridad jurdica a los inversionistas. Iniciativas en sectores especficos. Se ha realizado una bsqueda de nuevas empresas y se han previsto incentivos, de modo de concretar la radicacin de subsidiarias importantes y centros de investigacin y desarrollo de empresas transnacionales; se han simplificado los procedimientos para el establecimiento de organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales; y se ha aumentado la competitividad del pas como centro financiero y en los campos del cine y del arte. Este nuevo enfoque se vio reforzado por cuatro iniciativas permanentes que le dieron soporte institucional: i) la realizacin regular de reuniones ministeriales;11 ii) el establecimiento de un consejo estratgico con participacin privada;12 iii) el desarrollo de indicadores para medir el atractivo del pas y poder compararlo con sus competidores ms relevantes, y iv) el lanzamiento de una campaa de comunicacin internacional, que tiene como propsito mejorar la imagen de Francia en los crculos empresariales.
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En diciembre de 2005, DATAR cambi su nombre por DIACT (Organismo interministerial de gestin y competitividad de los territorios). Tiene un mandato amplio, incluida la promocin de la inversin, la relacin con los inversionistas y la administracin de incentivos en las regiones del pas. La red internacional est formada por 22 oficinas: 12 en Europa, 3 en Amrica del Norte y 7 en Asia. Estas apoyan a los inversionistas en la seleccin de ubicaciones, organizan visitas sobre el terreno y persiguen la maximizacin de los incentivos financieros que ofrece el pas. Se fijaron reuniones anuales, denominadas seminarios de gobierno para el aumento del atractivo de Francia. Creado en 2004, est formado por 20 ejecutivos de las principales empresas francesas y extranjeras. Posee un carcter consultivo y su labor es identificar y proponer vas para hacer de Francia un pas atractivo para la inversin extranjera. El Consejo se rene una vez al ao, est encabezado por el Primer Ministro y la IFA acta como secretara tcnica.
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Para evaluar los resultados de la nueva estrategia, se elabor un conjunto de indicadores que cumplen un doble propsito. Por una parte, permiten medir objetivamente las fortalezas y debilidades del pas como destino de inversiones. Por otra, realizar un seguimiento de las polticas implementadas para aumentar el atractivo del pas. En la medida de lo posible, los valores de estos indicadores se comparan con los de otros nueve pases (Alemania, Blgica, Espaa, Estados Unidos, Pases Bajos, Japn, Italia, Polonia y el Reino Unido) y con el promedio de Europa. Otros pases relevantes como China se incluyen cuando se considera necesario. Se espera que esta experiencia sirva de base para instaurar un sistema de medicin unificado para toda la Unin Europa.13 En un ambiente internacional cada vez ms competitivo, en el que las ventajas se erosionan rpidamente, el caso de Francia resulta particularmente interesante. A pesar de que se cuenta entre los principales pases receptores de IED, Francia adopt medidas de carcter proactivo para mejorar el atractivo del pas. Detrs de estas medidas hay un enfoque estratgico, en funcin del cual se identificaron actividades prioritarias (investigacin y desarrollo y subsidiarias importantes) y se dio especial relevancia al capital humano (esto es, a la captura de talentos y habilidades), aspecto que pocos pases han incorporado en su estrategia de manera explcita (Gligo, 2007, p. 64). Por ltimo, se estableci una institucionalidad de apoyo con el respaldo de las mximas autoridades del pas y un mecanismo de medicin y seguimiento de los resultados. c) Irlanda: la capacidad para evolucionar hacia sectores dinmicos
En Irlanda, la atraccin de IED ha sido parte fundamental de la estrategia de desarrollo. Esta poltica se ha centrado en inversiones orientadas a la exportacin, lo que ha permitido que casi la mitad del empleo manufacturero corresponda a empresas transnacionales que venden en el exterior (principalmente a pases de la Unin Europea) ms del 80% de su produccin. En las ltimas dos dcadas, la economa irlandesa ha registrado cambios profundos, entre los que destacan la reduccin del desempleo y el crecimiento del producto y las exportaciones. En este proceso ha desempeado un papel crucial el organismo de desarrollo industrial del pas (IDA). Creado en 1949 y reestructurado en 1969 y 1994,
ha sido responsable de la atraccin de nuevas inversiones y del apoyo a la expansin de las existentes. En la medida que la institucin acumulaba experiencia, concentr esfuerzos en sectores y empresas destacadas, sobre todo en las reas de la electrnica y la farmacutica. La principal herramienta utilizada por el organismo ha sido el esquema tributario vigente en Irlanda. La tasa de un 12,5% con la que se grava a todas las empresas (con ciertas restricciones) es la menor de las vigentes en la Unin Europea y en los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Esto ha sido especialmente beneficioso para la llegada de empresas estadounidenses, que han visto en Irlanda una plataforma de exportaciones hacia el resto de Europa. Adems de los incentivos tributarios, la institucin posee otros instrumentos para el desarrollo de sus tareas, entre los que destaca el apoyo financiero directo para la contratacin, la capacitacin, la investigacin y el desarrollo y la adquisicin de activos fijos. A principios de los aos noventa, cerca del 80% de las empresas extranjeras en Irlanda haban hecho uso de esos instrumentos (OCDE, 1994). En 2004, el organismo destin ms de 65 millones de euros a financiarlos. Cambios en las condiciones del pas y del mundo estn enfrentando a Irlanda a nuevos desafos para mantener sus actuales niveles de competitividad. Por una parte, producto de su mismo xito, se ha observado un aumento de los precios y los salarios internos. Por otra, ms recientemente, se ha registrado una apreciacin del euro respecto del dlar y han aparecido nuevos competidores (Europa oriental, China e India, por nombrar algunos) que estn reproduciendo la estrategia de crecimiento basado en las exportaciones y la IED y que ofrecen exenciones tributarias, incentivos, menores costos y mano de obra calificada. Este nuevo contexto oblig a una correccin de la estrategia de Irlanda, dirigida a establecer ventajas competitivas difciles de reproducir en ciertas actividades y nichos (Forfs, 2003). Hasta ese momento, las principales fortalezas de Irlanda estaban concentradas en los aspectos operativos de la manufactura y los servicios, en vez de en el desarrollo de productos y mercados. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a las empresas extranjeras, que producan bienes diseados en otras latitudes para satisfacer requisitos de mercado especificados en otras partes. Por ende, Irlanda procur avanzar en los segmentos de la cadena que generan mayor valor, entre otros las actividades de comercializacin y de investigacin y desarrollo.
13
Recientemente se elabor una comparacin con la situacin de los pases de Europa oriental y se present, junto con el organismo de promocin de inversiones de Alemania, un proyecto para aplicar el mismo conjunto de indicadores al resto de los pases de la Unin Europea.
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Esta nueva directriz estratgica no significa que Irlanda haya decidido dejar de lado la manufactura, que sigue siendo uno de los grandes impulsores del crecimiento del pas. Por el contrario, la idea es focalizarse en nichos de alto valor agregado, en los que la competencia no gira en torno al bajo valor de la mano de obra, sino a su productividad y especializacin. Esta nueva estrategia exige una mayor orientacin a la innovacin, e Irlanda est impulsando grandes inversiones para generar la infraestructura y los recursos humanos necesarios para tal fin (Forfs, 2004). El cambio de estrategia comenz a llevarse a la prctica en 2000, lo que tambin se ve reflejado en la redefinicin de la misin de la IDA. La institucin comenz a concentrarse progresivamente en ganar nuevas inversiones relacionadas con los segmentos de mayor calidad en la cadena de valor; propiciar el desarrollo y crecimiento de las compaas ya presentes en el pas con el propsito de elevar el valor agregado de sus operaciones y su relevancia estratgica y en trabajar en el desarrollo de la infraestructura fsica y educativa, de modo de acoger empresas que hacen un uso intensivo del conocimiento (IDA, 2004). Adems de las modificaciones a las estrategias y la misin de la IDA, se crearon nuevos instrumentos para medir el desempeo, relacionados con las nuevas orientaciones. Pueden destacarse varios hechos que explican los buenos resultados de Irlanda. El primero es que el diseo de las polticas se realiza de arriba hacia abajo, gracias a la existencia de una institucionalidad responsable de proponer las estrategias que debera seguir el pas. El Forfs, consejo dependiente del Ministerio de Empresa, Comercio y Empleo, tiene la misin de dirigir la formulacin de polticas pblicas vinculadas con el fomento empresarial
y el desarrollo tecnolgico. Brinda apoyo tcnico a la IDA y a la agencia encargada de apoyar a las empresas locales, a la fundacin irlandesa para la ciencia y otros consejos asesores. Anualmente se hace una evaluacin de la situacin nacional en trminos de competitividad y de amenazas que pudieran erosionar la posicin del pas, que luego se utiliza para las propuestas de polticas que se consensan a nivel nacional. El segundo elemento al que obedecen los logros del pas es la existencia de una estrategia que no solo est integrada a la poltica global de competitividad del pas, sino que es un eje articulador de esta. Como ejemplo de lo anterior, la justificacin para la creacin de la fundacin irlandesa para la ciencia surgi de un diagnstico preciso sobre la prdida de competitividad del pas con relacin a los competidores asiticos y europeos. La posibilidad de que las empresas que operan en Irlanda se trasladaran a esos otros destinos deba enfrentarse con estmulos para que invirtieran en investigacin y desarrollo en el pas y, por lo tanto renunciaran a desplazarse. Con ese propsito, fue necesario crear los incentivos correspondientes, mejorar la calidad del capital humano y promover proyectos asociativos. Por ltimo, el diagnstico indicaba que, dado que se trata de un pas pequeo, Irlanda deba centrarse en unas pocas actividades de alto valor agregado, como la biotecnologa y las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Por ltimo, el tercer elemento dice relacin con la intervencin directa del gobierno irlands en el manejo de la poltica de IED, que incluye la ejecucin directa de actividades empresariales, la planificacin centralizada y la inversin pblica necesaria para crear condiciones favorables para la inversin privada.
D. Propuestas para reducir la brecha de Amrica Latina y el Caribe con respecto a los pases con mejores prcticas en polticas de atraccin de IED
La presentacin de distintas experiencias de Europa y Asia en materia de atraccin de IED pone de manifiesto una marcada diferencia con la realidad en Amrica Latina y el Caribe. En general, la regin est en una etapa ms incipiente del desarrollo de una poltica proactiva de atraccin de inversiones. Los pases de la regin estn iniciando una transicin de un sistema pasivo caracterizado por la entrada de corrientes de inversin que se basan en las ventajas comparativas del pas, y en el que el xito de las polticas se mide principalmente en funcin de los montos recibidos a un enfoque ms activo. Este ltimo entraa una mayor proactividad de las polticas de atraccin de inversiones y la complementacin de los esfuerzos horizontales para atraer capitales con medidas focalizadas en sectores y proyectos con caractersticas deseables.
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1.
Caractersticas de la brecha
Otras naciones enfrentadas a complejas situaciones polticas y econmicas han aprovechado la IED para replantear su insercin en el mundo. En la Repblica Checa, el capital extranjero ha sido fundamental en el proceso de transicin y ha contribuido a la transformacin productiva. Frente al reconocimiento de que la industria del pas no puede competir sobre la base de mano de obra barata, se han realizado esfuerzos para mantener la calidad de la educacin tcnica y competir en el mbito de la calidad y la productividad. La Repblica de Corea, ante una aguda crisis financiera a fines de los aos noventa, comenz a dar un giro radical en su poltica econmica, abrindose a la IED. El pas estableci su organismo de atraccin de inversiones y dispuso importantes recursos para crear la infraestructura y ofrecer los incentivos para transformarse y posicionarse como el centro de negocios de Asia nororiental. Sin embargo, este es an un proceso incipiente, lo que demuestra que el factor temporal es importante para evaluar el xito de este tipo de entidades. En sntesis, sea cual fuere la forma y el estilo de intervencin de las polticas de atraccin de inversiones de los pases ms avanzados, los elementos comunes son la existencia de compromiso, voluntad poltica, definiciones estratgicas, coordinacin y disponibilidad de recursos para una ejecucin eficaz. Las economas de Amrica Latina y el Caribe se pueden beneficiar de la experiencia de estos pases y de la manera en que han integrado la IED en las metas de desarrollo nacionales. En este contexto, es necesario evaluar la importancia de utilizar polticas activas de promocin de IED, procurando su adecuada coordinacin e integracin con el conjunto de instrumentos de desarrollo productivo y econmico, lo que incluye dotar de los recursos humanos y financieros apropiados a las instituciones encargadas de promover la IED. En trminos operativos, la ausencia de definiciones estratgicas en los pases de Amrica Latina y el Caribe se traduce en una falta de focalizacin en lo que respecta a la ejecucin de las polticas de promocin. Si bien los pases de la regin estn elaborando definiciones de focalizacin, se observa que en la mayora de la regin estos esfuerzos son an bastante generales y no obedecen a un enfoque estratgico. Hasta la fecha solo en casos excepcionales se estn cosechando los beneficios de este tipo de estrategias. Cabe notar que en Colombia se est iniciando el proceso de una forma bastante estructurada (vase el recuadro II.3).
De la comparacin entre la actividad de promocin en Amrica Latina y el Caribe analizada en la edicin anterior del presente documento (CEPAL, 2006) y la de los pases que han obtenido mejores resultados en la atraccin de IED se desprende que la regin est rezagada en la materia. A continuacin se analizan algunos de los elementos que permiten explicar esta brecha. a) Falta de sentido estratgico y focalizacin En general, los organismos de promocin de inversiones de Amrica Latina y el Caribe, a pesar que reconocen la importancia de la IED, no han logrado que las polticas de este mbito se integren y coordinen con el resto de las polticas de desarrollo de los pases. Incluso en el caso de las economas que, como las de Costa Rica y Chile, parecieran ser la excepcin en virtud de los esfuerzos que se estn realizando para atraer inversiones de calidad, estos seran atribuibles a aspectos operativos ms que a la persecucin de objetivos estratgicos (Gligo, 2007, p. 100). Desde el punto de vista de las polticas activas, Costa Rica vivi su momento de mayor proactividad durante las negociaciones para la instalacin de INTEL. Desde ese momento, pareciera que el tema ya no tiene la misma prioridad en la agenda de las autoridades gubernamentales y el esfuerzo de promocin qued en manos de un organismo privado, la Coalicin Costarricense de Iniciativas para el Desarrollo (CINDE). Por su parte, en Chile la poltica de atraccin de inversiones se ha gestado de abajo hacia arriba y su principal impulsor ha sido el organismo de desarrollo econmico del gobierno, la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). En el perodo reciente se estaran dando las condiciones para replantear esta poltica en una perspectiva ms estratgica y de desarrollo del pas. Por el contrario, en los pases ms avanzados la IED ha adquirido un papel estratgico, que se inserta en el contexto de sus polticas globales. Francia desea ser la nueva Francia y est focalizando su accin en atraer empresas para que desarrollen labores de investigacin y desarrollo. Un esfuerzo similar est realizando Irlanda que, al ver que su competitividad en el sector manufacturero con respecto a los pases de Asia y Europa oriental estaba disminuyendo, defini una estrategia dirigida a atraer las actividades de mayor valor de la cadena productiva. Tambin en Malasia, cuyo acelerado desarrollo exportador obedeci en gran medida a la IED, principalmente en lo que respecta al sector de la electrnica, se estn realizando esfuerzos para atraer este tipo de actividades.
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Recuadro II.3 METODOLOGA PARA LA FOCALIZACIN: EL CASO DE COLOMBIA
Colombia est pasando de una actitud pasiva a una ms proactiva en materia de atraccin de IED. Con tal fin, se est trabajando con consultores internacionales para identificar empresas objetivo por sector de actividad y pas, segn la siguiente metodologa: Lista corta con criterios iniciales de seleccin sectorial. Se determinan los sectores hacia los cuales se est dirigiendo la IED a nivel global; los que actualmente
estn creciendo en trminos de comercio exterior en el mbito mundial; aquellos que se caracterizan por un alto valor agregado, y los que producen efectos econmicos y sociales positivos. Grfica de sectores seleccionados de la oferta en Colombia. Los sectores seleccionados se grafican en una matriz cuyas dimensiones corresponden respectivamente a la oferta colombiana y al inters de los inversionistas.
Verificacin del efecto de cada uno de los sectores para el pas. Una vez realizada esta clasificacin, se aplican criterios de seleccin de segundo orden (el efecto en el PIB, el empleo y las exportaciones, as como la definicin de los sectores que realmente requieren promocin) con el fin de priorizar ciertos sectores, en los cuales se enfocaran los esfuerzos, tanto en materia de polticas y competitividad como de promocin.
b) Instituciones de promocin dbiles Una manifestacin concreta de una poltica activa es la existencia de un organismo de promocin de inversiones, dotado de suficientes herramientas y recursos para ejecutar adecuadamente su labor. De hecho, es el mecanismo ms comnmente usado para promover las ventajas de un pas y servir de conexin entre este y los inversionistas. En 2004, existan al menos 160 instituciones de este tipo a nivel nacional y ms de 250 a nivel subnacional (OCDE, 2005). La labor de estos organismos se enmarca en un contexto de competencia internacional cada vez ms intensa. En la actualidad, las estrategias de desarrollo exportador basadas en la atraccin de IED dejaron de ser patrimonio de los pases del sudeste asitico. La favorable evolucin de las economas en transicin (ex Unin Sovitica y Estados de Europa oriental) ha incorporado nuevos agentes en esta competencia lo que, sumado a la aparicin de nuevos y grandes competidores como China e India, ha debilitado las ventajas de pases que parecan consolidados. Por otra parte, las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, as como el descenso de los costos del transporte, brindan nuevas posibilidades a los inversionistas, que se ven enfrentados a mltiples alternativas de localizacin. En este nuevo contexto, la competencia entre los pases por atraer IED est aumentado y sofisticndose. Aunque es un fenmeno relativamente reciente, cada vez es ms frecuente observar que los pases realizan esfuerzos ms proactivos y agresivos para atraer los mejores proyectos de inversin de las empresas extranjeras. En este contexto, los organismos de promocin de inversiones deben hacer su mximo esfuerzo no solo para identificar a los inversionistas que mejor contribuyan a los objetivos del pas, sino tambin para que la oferta del
pas se conozca y sea considerada por los inversionistas (en las listas larga y corta). Este desafo incluso est vigente para los pases que supuestamente gozan de reconocimiento internacional. Por lo tanto, es necesario contar con entidades con la capacidad y los recursos para competir mundialmente. En Amrica Latina y el Caribe, la gran mayora de los pases ha constituido organismos de promocin de inversiones o instituciones equivalentes encargadas de centralizar estas funciones. Sin embargo, la actividad de promocin de inversiones en la regin es an bastante incipiente.14 Asimismo, las entidades latinoamericanas presentan grandes puntos dbiles en comparacin con las de los pases ms avanzados de Asia y Europa, entre los que destacan los siguientes: Orientacin poco proactiva y actividad de promocin en el exterior escasa (incluidos seminarios de promocin, visitas a empresas y participacin en ferias y eventos). Escasa conciencia de que se est participando en una competencia mundial por los proyectos de inversin. En general, los pases de Amrica Latina y el Caribe consideran que sus verdaderos competidores son sus propios vecinos. Recursos y presupuesto operativo reducidos. Los organismos de la regin, salvo excepciones, operan con presupuestos y una dotacin de personal muy inferior al promedio internacional y, en algunos casos, incluso menores que los niveles mnimos. De hecho, un pas de ingreso alto gasta en torno a 9,4 millones de dlares y posee una dotacin de recursos humanos cercana a las 20 personas para actividades de promocin. Esto contrasta con los 550.000 dlares gastados y las 11 personas contratadas en pases de ingresos bajos (Morisett y Andrews, 2004).
14
En un estudio realizado por la CEPAL, 12 de las 15 instituciones analizadas fueron creadas o sufrieron cambios relevantes a partir del ao 2000 o estn actualmente en un proceso de revisin (CEPAL, 2006a).
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Por lo tanto, los pases de Amrica Latina y el Caribe que deseen incrementar la importancia de la IED en sus respectivas economas necesitan asegurarse de que los recursos y el personal dedicados a la atraccin de IED sean suficientes para cumplir esta tarea. En este sentido, resultan esclarecedoras las experiencias logradas o no de sus vecinos y de otros pases que hayan enfrentado desafos parecidos. c) Incentivos poco eficientes y mal focalizados
En Amrica Latina y el Caribe el incentivo ms utilizado es de tipo fiscal (exenciones del impuesto sobre la renta de las sociedades), principalmente vinculado a la instalacin de las empresas en zonas francas y en sectores especficos. El otorgamiento de estos incentivos es de tipo automtico y su alcance es general, lo que indica la falta de focalizacin en su entrega y la ausencia de especificidad en funcin del tipo de inversin que el pas recibe. Adems, en pases federados (como Mxico, Brasil y Argentina) los estados y provincias tienen autonoma para ofrecer paquetes de incentivos. Sin embargo, esta autonoma se ha traducido en una baja coordinacin con el nivel central y, en algunos casos, en competencias de incentivos entre las regiones o estados. En las regiones ms avanzadas en materia de poltica de IED, predominan dos categoras de incentivos: En los pases del sudeste asitico predomina un modelo basado en una combinacin de restricciones procesos de control, lmites a la participacin extranjera, listas de exclusin, entre otros e incentivos fiscales, principalmente rebajas o exenciones de los impuestos sobre la renta. Tal es el caso de Malasia, donde coexiste un sistema de incentivos con uno de restricciones, ambos funcionando coordinadamente de acuerdo con los criterios definidos para el desarrollo nacional. La atraccin de IED es selectiva y proactiva, con el fin de mantener la coherencia con los planes de desarrollo industrial con horizontes de 10 a 15 aos. Para la adjudicacin de los incentivos las empresas deben pasar por un proceso de evaluacin
tcnica y sus proyectos deben coincidir con los objetivos nacionales. En Europa se ha optado bsicamente por subsidios directos financiados por la Unin Europea, el pas o los gobiernos locales para la capacitacin, la creacin de empleo, la inversin, la investigacin y el desarrollo, entre otros. En general, los montos a los cuales se pueden acceder varan segn la zona geogrfica del pas y las normas de la Unin Europea. A diferencia de los incentivos fiscales, este tipo de beneficios pone una presin importante en la disponibilidad presupuestaria de un pas, ms an si se utilizan de manera intensiva. En Irlanda, los incentivos financieros son administrados directamente por el organismo de desarrollo industrial (IDA). Como parte de su proceso de negociacin con los inversionistas, esta institucin puede ofrecer un paquete de incentivos para la contratacin, la capacitacin, la investigacin y el desarrollo, as como para la compra o creacin de activos fijos. En 2004, el presupuesto destinado a incentivos en Irlanda fue de 65 millones de euros. Los principales criterios utilizados para su adjudicacin son la calidad del empleo creado y la ubicacin geogrfica, aunque recientemente se estn promoviendo los proyectos con uso intensivo de investigacin y desarrollo. La principal ventaja de este sistema de beneficios radica en la facilidad para evaluar sus efectos, pues se focalizan en actividades especficas y que son de inters para el pas. En la medida que se definan prioridades y que se desee atraer inversiones de caractersticas especficas, sera recomendable que los pases de Amrica Latina y el Caribe revisaran sus marcos de incentivos y evaluaran la conveniencia de aplicar algunos ms focalizados, ms aun cuando los pases debern ajustar a corto plazo sus regmenes de zonas francas a los requisitos de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Una mejor focalizacin de los incentivos no solo permitir realizar una oferta ms competitiva ms adecuada a las necesidades de las empresas sino tambin aumentar la probabilidad de sacar mejores beneficios de los recursos que se destinen a incentivos.
2.
Propuestas para reducir la brecha

Adems, la situacin objetiva hace difcil reproducir de manera exacta los modelos que han arrojado buenos resultados, bsicamente en virtud de restricciones institucionales o de la disponibilidad de recursos. No obstante, estas experiencias representan importantes referencias.
Comparar la experiencia de Amrica Latina y el Caribe y la de los pases ms avanzados no tiene por finalidad proponer un modelo en particular. Cada pas posee condiciones estructurales y objetivos propios, que hacen que no exista un sistema nico que responda a todos los casos por igual.
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En este contexto, se pretende presentar una serie de recomendaciones que permitan elaborar modelos de atraccin de IED acordes con las realidades nacionales. El primer paso es definir los elementos que deberan estar presentes en cualquier modelo que se implemente. El punto central de todo modelo de poltica activo o integrado es la decisin de atraer selectivamente un tipo dado de inversin. Esta definicin debiera surgir de la confluencia de tres factores: los objetivos de la poltica de desarrollo; las ventajas del pas, y las necesidades de los inversionistas. De la interseccin entre las ventajas del pas y las necesidades de los inversionistas surgen proyectos viables. No obstante, si estos no coinciden con los objetivos de poltica del pas, no hay razn aparente para ejecutar polticas activas para atraerlos. A su vez, los objetivos de poltica pueden no coincidir con las necesidades de las empresas, ms aun cuando el pas no tiene ventajas que lo hagan atractivo para dichos proyectos de inversin. Cuando la IED sea considerada estratgica para el desarrollo del
pas, los pases pueden desarrollar la capacidad poltica e institucional para que se d una dinmica positiva entre estos tres factores (vanse el grfico II.8 y el recuadro II.4).
Grfico II.8 RELACIN ENTRE VENTAJAS, NECESIDADES Y OBJETIVOS
Objetivos de poltica Inversiones prioritarias (polticas activas)
Ventajas del pas
Necesidades de los inversionistas
Inversiones factibles
Recuadro II.4 CAPACIDAD NECESARIA PARA UNA CONVERGENCIA ENTRE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO, LAS VENTAJAS DEL PAS Y LAS NECESIDADES DE LAS EMPRESAS
Para que un pas pueda crear un marco de poltica adecuado para la atraccin de IED debe contar con la capacidad necesaria para que los objetivos de la poltica de desarrollo, las ventajas del pas y las necesidades de los inversionistas confluyan. Es necesario considerar, entre otros, los siguientes elementos: Capacidad para definir objetivos de poltica: la situacin ideal es la existencia de una poltica de desarrollo formal y explcita, que permita coordinar a partir de ella la poltica de atraccin de IED y definir objetivos especficos. Este no es el caso general en Amrica Latina y el Caribe. Debe existir la voluntad poltica para que al menos haya una coordinacin con los objetivos y las polticas de desarrollo de alcance nacional. Capacidad para definir las ventajas del pas: se trata de un trabajo eminentemente tcnico y de anlisis estratgico. Debe ser posible evaluar tanto los factores internos
del pas como su posicin respecto de sus competidores, especialmente los ms cercanos. Como ya se indic, los pases de Amrica Latina y el Caribe poseen una escasa conciencia de la competencia existente ms all de las fronteras regionales. El ideal sera formar un equipo permanente de expertos en anlisis competitivo sectorial con conexiones y experiencia a nivel internacional, que tuviera la capacidad de hacer un estrecho seguimiento de las tendencias internacionales e incluso adelantarse a ellas. Para ello, es necesario insertarse en las redes de las empresas trasnacionales y, posiblemente, estar presentes en los pases de inters. Generalmente, este tipo de capacidad se encuentra en las consultoras internacionales, lo que eleva notoriamente el costo de este tipo de actividades. Una variante ms austera sera la constitucin de un equipo tcnico con experiencia en los mercados locales y capacidad de investigacin y
seguimiento de las tendencias sobre la base de fuentes de informacin pblica. El contacto permanente y fluido con las empresas extranjeras radicadas en el pas permitira obtener informacin pertinente. Capacidad para evaluar las necesidades de las empresas: un aspecto central es tener una relacin fluida, tanto con los potenciales inversionistas como con los que ya estn instalados en el pas. Lo ideal sera contar con oficinas en el exterior o, al menos, con los mecanismos suficientes como para mantener una interaccin permanente con los inversionistas. Asimismo, debe existir la capacidad para evaluar tcnicamente los proyectos, con el objeto de hacer buenas definiciones de focalizacin en funcin de los beneficios esperados. Es factible suponer que este tipo de evaluaciones se pueden traducir en incentivos que arrojen beneficios superiores a sus costos.
Pero, ms all de los mecanismos especficos, si se desea acortar la brecha debe existir la voluntad poltica de hacerlo. Cuando se cuenta con la voluntad poltica, se pueden
poner en prctica medidas que pueden resultar altamente eficaces, y que no necesariamente exigen el desembolso de grandes recursos. En trminos ms especficos:
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Las instituciones de promocin deberan reflejar la voluntad poltica de atraer inversiones, pasando de una actitud receptiva a una ms proactiva, de modo de colocar al pas en el mapa mental de los encargados de la toma de decisiones. En un contexto de recursos limitados, estas entidades deben focalizar an ms su quehacer e identificar las medidas capaces de arrojar mayores beneficios. Con tal fin, deben profesionalizarse y acelerar su desarrollo organizacional. El sistema de incentivos debera evolucionar del apoyo general a un sistema ms selectivo y focalizado. Cualquiera sea el modelo de incentivos utilizado, lo importante es que sea coherente con las definiciones de polticas y los beneficios esperados de las inversiones. Para operar un sistema eficiente de incentivos se debe crear la capacidad tcnica necesaria. Es preciso, sobre todo, desarrollar evaluaciones ex ante para determinar el tipo de proyectos que se desea atraer (cuando la asignacin es automtica) o para establecer y calificar los criterios de evaluacin (cuando el anlisis es caso a caso). Cuando determinada inversin sea considerada estratgica, se precisan medidas especficas para cerrar la brecha entre las condiciones del pas y las necesidades de los inversionistas. Es comn que para ejecutar este tipo de medidas se requiera de la coordinacin de las instituciones de gobierno
con el sector privado. As, sin grandes desembolsos de recursos financieros, se pueden identificar los elementos que produzcan efectos positivos a corto plazo y mejorar el ambiente empresarial y de inversin. La capacidad de ejecutar este tipo de medidas se ve facilitada si existe la voluntad poltica correspondiente y, sobre todo, si se cuenta con organismos de promocin de inversiones maduros.15 La cooperacin es una forma bastante eficaz de adquirir capacidad y recursos financieros. En este sentido, es recomendable explorar por lo menos dos formas de cooperacin que se detallan a continuacin. En primer trmino cabe mencionar la concertacin entre los sectores pblico y privado, que requiere una presencia de profesionales con experiencia en el sector privado capaz de mitigar la falta de capacidad o de madurez institucional del sector pblico (OMGI, 2005). Un caso interesante es el de Zonamerica en Uruguay (vase el recuadro II.5). En segundo lugar, figura la cooperacin entre varios pases de Amrica Latina y el Caribe para promover conjuntamente la regin o zonas geogrficas ms acotadas. Esto permitira ganar masa crtica, compartir recursos y organizar eventos de promocin ms atractivos para los inversionistas. El primer paso es atraer una atencin positiva hacia la regin. Posteriormente cada pas debera esgrimir sus mejores argumentos para atraer hacia s a los inversionistas.
Recuadro II.5 ZONAMERICA: UN CASO DE PROMOCIN PRIVADA DE LA IED
De capitales uruguayos y belgas, Zonamerica fue pensada originalmente como una zona franca, destinada al comercio con los pases del Mercosur. Sin embargo, a poco andar surgieron problemas. Segn las regulaciones del Mercosur, los bienes provenientes de zonas francas de los pases miembros (salvo las reas aduaneras especiales de Manaus y Tierra del Fuego) deban pagar aranceles como si vinieran de un tercer pas, con lo que se perdi la ventaja con la que se haba concebido la empresa. Paralelamente a esta situacin y segn la tendencia mundial, la regin comenz a captar el inters de empresas que buscaban nuevas ubicaciones geogrficas para prestar servicios (centros de llamadas y servicios compartidos, entre otros). Asimismo, empresas uruguayas de software comenzaron a instalarse en Zonamerica, para hacer uso de los beneficios de la zona franca. A partir de la
identificacin temprana de estas tendencias, se decidi dar un giro en la estrategia y constituir un parque de negocios y tecnologa con proyeccin internacional. Existan ciertos factores que hacan atractivo el lugar: por una parte, las caractersticas del pas como la estabilidad poltica, el nivel de educacin y la calidad de vida y, por otra, un interesante marco de incentivos fiscales y aduaneros propios del rgimen de zona franca. Zonamerica complet dicha oferta con infraestructura arquitectnica y servicios de telecomunicaciones adecuados a los estndares que requeran las empresas transnacionales. Adems, llev adelante un intenso esfuerzo proactivo para promover internacionalmente su oferta. Actualmente, Zonamerica cuenta con 182 empresas instaladas y promueve activamente inversiones en siete reas de negocios: centros de servicios compartidos,
logstica y distribucin, servicios financieros, consultora y auditora, centros de llamadas, tecnologas de la informacin y biotecnologa. Desde la ptica privada, Zonamerica ha apoyado el desarrollo de un nuevo sector en Uruguay, el de los servicios de exportacin, sobre la base de las nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones. El gobierno suministr los incentivos y Zonamerica tuvo la capacidad de utilizarlos para armar una oferta de mayor valor. Sin embargo, esta iniciativa no surge de un esfuerzo concertado entre ambas partes. De hecho, no se ha recopilado informacin sobre el monto de las inversiones o el empleo generado en Zonamerica. Sera interesante analizar el modo de poner en prctica un modelo similar, en el que la cooperacin entre los sectores pblico y privado se desarrollara desde un comienzo.
15
Los organismos de promocin de inversiones, al estar en contacto permanente con los inversionistas, se encuentran en una posicin privilegiada para detectar qu tipo de medidas son necesarias y, por lo menos, pueden asumir el rol asesor de la autoridad competente en estas materias. Parece ser que los recursos que los organismos de promocin de inversiones invierten en fomentar la poltica de inversiones son los que les arrojan mejores resultados desde el punto de vista de la atraccin de IED (Morisett y Andrews, 2004).
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E. Conclusiones
Existe un cierto consenso sobre los beneficios potenciales de la IED. Sin embargo, apropiarse de ellos no es un proceso automtico y su transferencia y absorcin depender tanto de las caractersticas especficas de la inversin como de las particularidades del pas receptor. La posibilidad que tienen los pases de aprovechar estos beneficios est ligada a condiciones tales como la formacin de la fuerza laboral, la competitividad de las compaas manufactureras locales (y su capacidad para desempearse como proveedores de las empresas extranjeras) y la existencia de aglomeraciones asociadas. Los pases receptores tienen el desafo de captar estos beneficios ya que, de no mediar las condiciones necesarias, existe la posibilidad de que la empresa extranjera se transforme en una isla en el pas y que solo una fraccin de los beneficios se transfiera a la economa local. En los pases ms avanzados, la conciencia de la necesidad de aumentar la probabilidad de transferencia y absorcin de los beneficios de la IED ha dado lugar a la adopcin de diversas medidas, que pueden clasificarse en las siguientes categoras: Mejoramiento de la capacidad y competitividad de las empresas locales. El propsito es que su produccin cumpla los estndares de calidad y tenga los precios requeridos por las empresas extranjeras para convertirse en sus proveedoras. Programas para crear vnculos entre empresas locales y extranjeras. Algunos programas de apoyo apuntan a reunir informacin y contactos para facilitar la contratacin de empresas locales (vase el recuadro II.2). Establecimiento de requisitos para la inversin extranjera. A modo de ejemplo, Malasia ya no entrega incentivos a proyectos con uso intensivo de recursos humanos de baja calificacin con el fin de promover las inversiones de mayor valor y en Singapur se favorece que las compaas forneas establezcan asociaciones de riesgo compartido con las empresas locales. Evaluaciones ex ante. Estas se orientan a focalizar la promocin, la bsqueda y el apoyo en los sectores, los proyectos y las empresas que pueden brindar los mayores beneficios al pas. La competencia por atraer IED es cada vez ms intensa y los pases que estn obteniendo buenos resultados en esta competencia son los que, adems de tener las condiciones necesarias, estn desarrollando polticas activas para captar los beneficios de la IED. Las economas que ms se beneficiarn de las inversiones sern aquellas que las hayan focalizado en el contexto de sus objetivos de desarrollo nacional. La experiencia internacional es amplia y lo suficientemente variada como para ofrecer valiosas referencias para cada pas. Desde el punto de vista de la institucionalidad, la mayora de los organismos de promocin de inversiones de Amrica Latina y el Caribe son relativamente jvenes, por lo que an estn en un proceso de consolidacin y aprendizaje institucional. Si a esto se suma, salvo excepciones, la escasez presupuestaria y de recursos humanos, as como la baja coordinacin e integracin con otras polticas, se puede concluir que la capacidad de ejecucin eficiente de las polticas de atraccin de IED tiene espacios para crecer. Los pases deben evaluar sus propias competencias y ventajas y, en funcin de ellas, delinear en forma realista las estrategias apropiadas para la atraccin de inversiones. Para ello, entre otros elementos, se deben desarrollar la capacidad tcnica y de evaluacin necesaria para el diseo de actividades de promocin efectivas; una asignacin de incentivos que garantice que los beneficios de los proyectos sean mayores que los costos, y la identificacin de proyectos y empresas que realicen aportes positivos a las estrategias de desarrollo del pas. Los pases de la regin estn avanzando en esta direccin. Se estn realizando cambios para consolidar la institucionalidad de promocin de inversiones. Existe conciencia sobre los beneficios y la necesidad de realizar un trabajo de promocin ms focalizado, y se estn dando los pasos para llevarlo a cabo. De hecho, las polticas se estn volviendo ms activas. Resta esperar que esta evolucin se d con ms velocidad y coherencia, ya que la brecha con los pases desarrollados y con los pases en desarrollo de Asia es an muy grande.

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La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

B. Un marco analtico para la atraccin de la IED: la importancia de las polticas activas

Motivaciones y factores de decisin que determinan la inversin en el exterior

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Grfico II.1 PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LAS EMPRESAS

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Oferta de los pases competidores

Oferta del pas

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Modelos y opciones de poltica

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Necesidades mnimas del inversionista extranjero

Atractivo del pas en trminos de IED Atractivo de pases competidores

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Grfico II.4 POLTICAS PASIVAS

Evaluacin del inversionista extranjero

Oferta de los pases competidores

Ventajas naturales - Ubicacin geogrfica - Recursos naturales - Disponibilidad de mano de obra

Atractivo del pas

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Grfico II.5 POLTICAS ACTIVAS

Organismo de promocin de inversiones

Evaluacin del inversionista extranjero

Oferta de los pases competidores

Focalizacin - Sectorial - Geogrfico - Tipo de proyecto - Tipo de empresa

Facilitacin - Informacin - Facilitacin - Negociacin - Apoyo

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Polticas integradas: hacia cambios estructurales

Grfico II.6 POLTICAS INTEGRADAS

Poltica macroeconmica - Poltica fiscal - Poltica monetaria

Organismo de promocin de inversiones

Evaluacin del inversionista extranjero

Polticas sociales - Educacin - Empleo

Oferta de los pases competidores

Estrategia de desarrollo nacional

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Instrumentos de las polticas activas e integradas

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Grfico II.7 RELACIN ENTRE EL ORGANISMO DE PROMOCIN DE INVERSIONES Y EL INVERSIONISTA

Organismo de promocin de inversiones

Ambiente de negocios Asesora a las autoridades

Mejora de empresas locales

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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Recuadro II.1 DESARROLLO TECNOLGICO FUNDADO EN LA IED Y LA EDUCACIN

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

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La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Recuadro II.2 PROGRAMA DE DESARROLLO DE PROVEEDORES DE CZECHINVEST

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Pases desarrollados: de polticas pasivas a activas

La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

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La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

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La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe 2006

Recuadro II.3 METODOLOGA PARA LA FOCALIZACIN: EL CASO DE COLOMBIA

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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