BRAUDEL PAPERS

Documento del Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial Asociado a la Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP)

La poltica externa post-Lula Rubens Ricupero

Brasil y el mundo

Bolvia y Brasil 03

N 45 - 2010

BRAUDEL PAPERS
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(Roberto Laserna) Es imposible ignorar la importancia que tiene Brasil para Bolivia ...

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(Rubens Ricupero) La conquista de la estabilidad poltica y econmica tras el fin del rgimen militar y la creacin de la Nueva Repblica en 1985 generaron las condiciones para que Brasil alcanzase el punto ms elevado de su prestigio internacional...

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Editor: Norman Gall Editor Asistente: Nilson Oliveira

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Bolvia y Brasil
Roberto Laserna

Es imposible ignorar la importancia que tiene Brasil para Bolivia. Ms de la mitad de toda la frontera boliviana es con Brasil y un tercio del total de las exportaciones bolivianas corresponde al gas natural destinado a Sao Paulo. El nico puerto soberano que tiene Bolivia para alcanzar las rutas del comercio transocenico se encuentra en la frontera con el Brasil, se trata de Puerto Aguirre que da acceso a las aguas internacionales de la hidrova Paraguay-Paran. Bastaran estos datos para afirmar que ningn pas tiene tanta importancia para Bolivia como el Brasil. Pero en los ltimos aos el gobierno boliviano parece haber actuado como si esa importancia tuviera exactamente las mismas proporciones para el Brasil. No es as. Todas las exportaciones bolivianas, incluyendo el gas natural, representan menos del 2% de todas las compras que hace Brasil en el mundo, y Bolivia no alcanza a recibir ni el 0.5% de las exportaciones brasileras. Por supuesto, la cualidad energtica de las exportaciones bolivianas las hace ms relevantes, pero esa ventaja se disuelve por la escasa diversificacin de mercados, que pone a Bolivia en una posicin vulnerable. Nada de esto se tradujo en las relaciones polticas y diplomticas en los ltimos aos. El gobierno de Brasil toler decisiones y discursos de mucha agresividad, que incluyeron la nacionalizacin y la ocupacin militar de Petrobras. La nacionalizacin en realidad no expropi a las empresas sino que las forz a renegociar sus contratos y otorgar financiamiento extraordinario a las entidades del estado boliviano, pero fue sin duda un acto signado por la arbitrariedad y el clculo poltico ms que por las leyes y una visin de largo plazo, que tuvo un costo muy alto para el Brasil, pues oblig a Petrobras a reorientar sus planes e invertir grandes sumas de dinero en la exploracin petrolera dentro del pas. El resultado fue, al final, favorable para los intereses de Brasil, pero la empresa se vio obligada a asumir riesgos que no haba previsto y que pudieron haber tenido otros resultados. Pero el gobierno de Brasil fue tambin indiferente hacia las actitudes poco democrticas del gobierno boliviano, y en algunos momentos electorales hizo evidente su respaldo al Presidente Morales y contribuy a desacreditar a la oposicin. La convocatoria a una Asamblea Constituyente, y la prrroga de su mandato ms all de los plazos legales fueron actos polticamente forzados que transgredan las normas vigentes entonces. La oposicin, con mayora en el Senado, intent evitarlo pero no tuvo xito, a pesar de que sus lderes buscaron tambin dar a los enviados del

Brasil un a informacin complementara que les permitiera jugar un rol ms institucionalista. Esto ocurri sobre todo en los primeros aos, cuando los enviados especiales del Presidente Lula llegaban con frecuencia a Bolivia y daban seales poco consistentes con lo que estaba sucediendo, ya que reiteraban promesas de inversin y cooperacin que al final no se concretaron. El propio Presidente Lula estuvo en la zona del Chapare, principal bastin electoral del Presidente Morales porque all radican los campesinos cocaleros, y celebr la campaa electoral con una guirnalda de hojas de coca alrededor del cuello. La solidaridad poltica del gobierno del Presidente Lula fue clara y firme. Pero, como la misma oposicin boliviana lo denunci, esa actitud no tuvo correspondencia con lo hecho en el campo econmico de las relaciones entre ambos pases. Al contrario, el Brasil busc y logr reducir an ms la importancia de Bolivia como proveedora de energticos, y prcticamente actu por su cuenta en las decisiones acerca del proyecto hidroelctrico del ro Madera. Tampoco defendi los avances relativos a la explotacin de hierro de la empresa brasilera EBX, y dej que Bolivia se encaminara hacia una nueva frustracin en la zona del Mutn, fronteriza con el Brasil, donde se otorg sin licitacin ni concurso la concesin de los yacimientos de hierro a una empresa de propiedad de la india Jindal Steel & Power, que carece de la capacidad para ese emprendimiento. Los resultados son ya visibles en Bolivia. Las inversiones en el sector de hidrocarburos han declinado continuamente, afectando las reservas y restringiendo la capacidad de produccin. Bolivia ha perdido importantes mercados y no tiene capacidad para abastecer a aquellos que la afinidad poltica quisieran abrir, como Argentina, Uruguay y Paraguay. Han aumentado las importaciones de diesel y despus de cincuenta aos Bolivia ha vuelto a importar gasolina. En algunos meses incluso ha estado importando gas licuado del Per y no faltan los que aseguran que es el mismo gas licuado que sale de contrabando, debido a los precios subsidiados que prevalecen para el mercado local. Mientras Brasil avanza con su proyecto de generacin elctrica en el ro Madera, en Bolivia no se cuenta ni siquiera con los estudios del impacto ambiental que dicho proyecto podra tener en los llanos inundadizos del Beni y tampoco se han retomado las conversaciones para evaluar un posible aprovechamiento compartido. El complejo siderrgico del Mutn, en la frontera sur con el Brasil, no ha podido superar su fase inicial de ajustes

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institucionales y legales, y nada hace pensar que vaya a ponerse en marcha en el mediano plazo. Bolivia no est en posibilidades de financiar por su cuenta la infraestructura ferroviaria y portuaria que se comprometi a instalar, y Jindal al parecer depende mucho de la credibilidad de su contrato con Bolivia para obtener recursos de inversin en los mercados internacionales. De manera que en esos tres rubros claves para la integracin fronteriza entre Bolivia y Brasil lo que se tiene es un rpido avance por el lado brasilero, y el estancamiento en el lado boliviano. Por supuesto, la principal responsabilidad de que todo ello ocurriera corresponde al gobierno de Bolivia, ya que el de Brasil puede justificarse afirmando que defendi sus intereses. Eso es cierto pero slo en una perspectiva de corto plazo. Una mirada ms amplia encontrar que esa combinacin de complicidad poltica y desgaste econmico que ha caracterizado la relacin entre ambos pases result, al final, siendo negativa para los dos. Precisamente por las diferencias relativas, lo que gan Brasil en esa relacin es nfimo comparado con lo que perdi Bolivia. Por lo tanto, la distancia entre ambos pases se ha ido acrecentando y el desbalance entre ambos har ms difciles sus relaciones en el futuro. Una Bolivia ms pobre e institucionalmente ms dbil deteriora el vecindario y puede generar nuevos problemas. Esto lo han sostenido en diversos discursos las ms altas

autoridades del gobierno de Brasil y podra pensarse que es poltica de Estado la promocin del desarrollo econmico, la equidad social y la democracia en los pases vecinos. Y, como poltica, es sin duda la correcta. El problema es que no ha sido aplicada de manera sistemtica, pues mientras se enfatizaban los gestos polticos de amistad y buena vecindad, se trataron con mucho menos entusiasmo e inters los temas econmicos e institucionales que son la nica garanta de buena vecindad en el largo plazo. En una evaluacin prospectiva sera bueno tomar en cuenta dos hechos aparentemente marginales. El primero es el que se produjo luego de los violentos conflictos de septiembre 2008 cuando Brasil lleg a recibir centenares de refugiados procedentes del departamento de Pando. El segundo, ms persistente, resalta las estimaciones de prensa segn las cuales el 60% de las drogas ilegales que circulan en el Brasil provienen de Bolivia. Cabe preguntarse si estos hechos son marginales y poco significativos como la apariencia lo sugiere, o si ms bien no podran ser signos emergentes de las nuevas dimensiones que marcarn cada vez ms las futuras relaciones entre Bolivia y Brasil.

Roberto Laserna es presidente de la Fundacin Milenio de La Paz y miembro del Instituto Fernand Braudel.

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Rubens Ricupero
La conquista de la estabilidad poltica y econmica tras el fin del rgimen militar y la creacin de la Nueva Repblica en 1985 generaron las condiciones para que Brasil alcanzase el punto ms elevado de su prestigio internacional. Resultado de una conjuncin excepcional de oportunidades favorables internas y externas, tal ascensin no se debe slo a uno u otro gobernante, sino al esfuerzo acumulativo de gobiernos sucesivos. El presidente Luiz Incio Lula da Silva fortaleci y multiplic esas condiciones favorables al simbolizar, de cierta manera, por su historia personal, el ejemplo de ascensin del pas como un todo. Su identificacin con las grandes causas sociales de lucha contra el hambre y la pobreza, el carisma de una personalidad confiada en s misma, la vocacin innata hacia la negociacin, fueron elementos adicionales para reforzar la percepcin externa de la emergencia de Brasil como actor global. Pero Lula se volvi vctima de su propio xito. La adulacin generalizada que lo cerca hizo que olvidase la contribucin de las condiciones objetivas del pas y del mundo, alimentando un culto a su personalidad. Los actuales dirigentes no supieron resistir a la tentacin de atribuirse el crdito total por los xitos eventuales que tuvieron. Buscaron hacer creer que todo cuanto emprendieron era nuevo y sin precedentes. Lula y sus colaboradores jams valorizaron, en los asuntos que presentaban continuidad con el pasado, la parcela que heredaron de gobiernos anteriores, prefiriendo apropiarse de todo el mrito en nombre del gobierno actual y su partido. A pesar del xito internacional del presidente, su poltica exterior est lejos de comandar enteramente el mismo grado de aprobacin y de consenso que hasta hace poco encontraba en el exterior. Crece la impresin de que la lnea internacional se radicaliza, dejndose contaminar por motivaciones ideolgicas y partidarias. En los asuntos fundamentales de valores los derechos humanos, la
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democracia, la no proliferacin nuclear, el calentamiento global- el gobierno denota una preferencia por rditos a corto plazo, mostrando indiferencia calculista ante las violaciones cometidas por regmenes opresivos. Busca alianzas dudosas en detrimento de intereses universales. Los ejemplos abundan: La condescendencia con los violadores de derechos humanos, los errores en la mediacin del acuerdo sobre el enriquecimiento del uranio iran; la descripcin de las relaciones con un rgimen que condena a las mujeres a la lapidacin como si fuese una alianza estratgica; la comparacin de las acusaciones de fraude en las elecciones iranes a una pelea de seguidores de Flamengo y Fluminense; los elogios desmedidos al personalismo autoritario de Hugo Chvez en Venezuela. As, el Washington Post llam a Lula el mejor amigo de los tiranos que tiene el mundo democrtico. Tancredo Neves, el venerado presidente-elegido que muri de complicaciones de una cirugia antes de poder ser jurado, deca en un discurso de 1984 que si hay un punto en la poltica brasilea que tuvo consenso en todas las corrientes de pensamiento, ese punto es la poltica exterior llevada a cabo por Itamaraty. (El Palacio Itamaraty es la sede de Cancilleria brasilea.) Transcurridos 25 aos, la simple lectura de los diarios y el acompaamiento de los debates en el congreso son suficientes para indicar que ese consenso dej de existir, destruido por una diplomacia de partido que imposibilita convertir la diplomacia en causa autnticamente nacional. La diplomacia paralela del Partido de los Trabajadores ante gobiernos o movimientos ideolgicamente afines, ejercitada mediante contactos al margen de los canales diplomticos y emisarios como Marco Aurlio Garcia, virtual canciller de Lula para Amrica Latina. Ejemplos del problema son las incursiones en poltica interna de

Venezuela, en momentos de tensiones en ese pas, la falta de neutralidad ideolgica con la que se ha seguido la campaa electoral en pases vecinos; la parcialidad de la reaccin al acuerdo militar de Colombia con EUA; el contraste entre las reacciones al golpe hondureo y la complacencia ante Cuba o Irn, y otros episodios numerosos. Despus de Lula, la poltica exterior de Brasil necesita cambiar rumbo para un personalismo menor, menos grandiosidad vaca, menos ideologa, y ms atencin a los intereses especficos de Brasil en un mundo complejo. En vsperas de un nuevo gobierno al comenzar 2011, es necesario prestar atencin al debate de la orientacin internacional que ms conviene a Brasil como un todo, y no slo a un proyecto de poder personal o de un partido. Virtud y fortuna La expresin ms sinttica de la posibilidad de xito de un prncipe o gobernante, de su poltica interna y externa, contina siendo la resumida por Macchiavello en la frmula virtud y fortuna. La virtud como el conjunto de cualidades intrnsecas de un estadista y de su poltica, la coherencia, la lgica, la adecuacin conceptual a la realidad, la proporcin entre medios y fines, la claridad y la ejecutabilidad de los objetivos, su correspondencia a los intereses colectivos, su sentido de equilibrio y mesura. La fortuna, como suma de las circunstancias ms o menos favorables del ambiente internacional, de un clima positivo de paz y prosperidad o negativo de guerras y privaciones. Igualmente, de una coyuntura domstica pacfica y estimulante por la estabilidad interna y de la cohesin de la poblacin o, al contrario, perjudicada por la divisin y confrontacin entre facciones. Por fin, las ventajas extradas de una economa en expansin o los obstculos oriundos de un pas en declinacin. Ninguna poltica exterior, por mejor concebida que sea, escapa a esos condicionamientos. En la turbulenta

Rubens Ricupero, director de la Facultad de Economa y Relaciones Internacionales de FAAP, es presidente honorario y fundador del Instituto Fernand Braudel. Fue embajador en los Estados Unidos, ministro de Hacienda y secretario general de la UNCTAD (Conferencia de lasNacionesUnidas sobre el Comercio y Desarrollo), en Ginebra.

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dcada inicial del rgimen republicano, la diplomacia se apag en medio del Encilhamento, la inflacionaria especulacin financiera de 1889-91 que sigui la abolicin de la esclavitud y de la monarquia; la revuelta de la Armada (1893-94), la Revolucin Federalista de Rio Grande do Sul (1893-95), las masacres de Canudos por el ejrcito de una comunidad de fanaticos religiosos en el interior de Bahia (1896-97). Fue preciso esperar la estabilizacin poltica y el restablecimiento econmico llevados a cabo por los gobiernos de Prudente de Moraes (1894-98) y Manoel Campos Sales (1898-1902) para que resurgieran en los mandatos de Francisco Rodrigues Alves (1902-06) y de Alfonso Pena (190609) las condiciones de prosperidad y paz que permitieron al barn de Rio Branco realizar una diplomacia de extraordinario xito y proyeccin entre 1902 y 1912. Un contra-ejemplo de cmo la suma de factores adversos internacionales e internos puede hacer naufragar una poltica inteligente y bien concebida es la de la llamada Poltica Externa Independiente. Inaugurada en 1961por el presidente Janio Quadros, que renunci abruptamernte despus de apenas siete meses en el poder, continuada bajo Joao Goulart por los cancilleres San Tiago Dantas y Joo Augusto Arajo Castro, sucumbira vctima de las tensiones externas de la guerra fra intensificadas por la crisis econmica y la radicalizacin de la poltica brasilea que culminaran en el golpe militar de 1964. Una dcada despus, muchos de sus presupuestos seran retomados, cuando las circunstancias se volvieron ms propicias en el gobierno del general Ernesto Geisel (1974-79), conducido por el canciller Antonio Francisco Azeredo da Silveira. Esos antecedentes ilustran una verdad central en todas las pocas y naciones: no basta el voluntarismo para asegurar el xito incluso de la ms inteligente e inspirada de las polticas si faltan condiciones mnimas externas y domsticas para ejecutarla. A fin de analizar la poltica exterior de Lula, distinguiendo lo que se debe a la suerte o a la virtud de los gobernantes, conviene empezar con una reflexin sobre las caractersticas que diferencian a la primera dcada del siglo de la anterior.

En trminos polticos globales, se asiste al surgimiento de espacio propicio a la afirmacin de un nuevo policentrismo, es decir a la posibilidad de que actores de poder intermedio (Brasil, India, frica del Sur, Turqua) tomen iniciativas autnomas en temas globales antes reservados a las potencias preponderantes (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU: EUA, China, Rusia, Reino Unido y Francia). El policentrismo se viabiliza de a poco, a medida que el unilateralismo de la estrategia de George W. Bush en respuesta a los atentados terroristas, sobre todo a invasin a Irak, condujo a una prolongada y debilitante accin militar en Irak y Afganistn. El consiguiente debilitamiento del poder del prestigio estadounidense sufrir el desgaste adicional de la crisis econmico-financiera, llevando a la aceptacin del proprio gobierno Obama de esa alteracin de la realidad internacional. En el campo econmico, el escenario aparece desde el inicio (2003-2008) marcado por un perodo indito de expansin de la economa mundial (precios de las materias primas, liquidez financiera, intereses bajos). La gigantesca crisis financiera subsiguiente desorganiz y debilit especialmente a las economas occidentales de capitalismo avanzado, reforzando as los efectos de la emergencia econmica de China y precipitando la aceptacin del G-20 como instancia substituta del G-7 en la coordinacin de la economa global. En Amrica Latina se asienta un vaco de liderazgo, provocado por un mayor desvi de la atencin de Estados Unidos hacia otras regiones prioritarias para su seguridad, en particular el Oriente Medio y Asia, y por el apagamiento temporal de Mxico y Argentina. Al mismo tiempo, aumentan en intensidad las divergencias y la heterogeneidad de regmenes como resultado de las experiencias radicales de refundacin de las republicas en la Venezuela de Chvez, la Bolivia de Evo Morales y en el Ecuador de Rafael Correa, complicando las perspectivas de una efectiva integracin econmica o de colaboracin poltico-estratgica. Las tendencias de policentrismo y expansin econmica se refuerzan una a otra, abriendo posibilidades inditas para actores intermedios favorecidos por condiciones de estabilidad poltico-econmica y con capacidad de
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formulacin e iniciativas diplomticas como Brasil al comienzo de 2003. Superados los sobresaltos econmicos iniciales, gracias al equilibrio con que se restableci la confianza, el gobierno Lula fue el afortunado heredero de una Nueva Repblica que haba consolidado la democracia de masas, la cohesin social interna y la estabilidad econmica. El mrito de Lula fue saber aprovechar circunstancias extraordinarias para viabilizar una poltica externa de ambiciosa proyeccin del pas. La diplomacia del presidente Lula Inspirada en el deseo de aprovechar las oportunidades surgidas, sobre todo en el mbito global, la poltica exterior del gobierno de Lula se desplaz a lo largo de cuatro ejes principales: 1. Obtencin del reconocimiento de Brasil como actor poltico global en el sistema internacional policntrico en formacin, lo que se ha traducido en la bsqueda de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, pero eventualmente puede asumir otras modalidades, como la participacin en las nuevas agrupaciones recin creadas como el G-20, BRIC y el Foro IBAS (India, Brasil, frica del Sur). Son parte de esa tendencia iniciativas como el reciente acuerdo con Irn y Turqua respecto al programa nuclear iran. 2. La consolidacin de condiciones econmicas internacionales que favorezcan el desarrollo a partir de las ventajas comparativas brasileas concentradas en la agricultura, objetivo que se expresa primordialmente en la conclusin de la Ronda de Doha de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), pero que se extiende tambin a los temas financieros bajo la gida del G-20. 3. La dimensin fortalecida conferida a las relaciones Sur-Sur, practicada naturalmente por la fuerte y visible emergencia de China, India, frica del Sur, con la retomada del crecimiento africano y expresada en la proliferacin de foros de contactos, algunos sobrepuestos a los generales (IBAS BRIC en parte), otros originales como AFRAS (Cumbre frica-Amrica del Sur), ASPA (Cumbre Amrica del Sur-Pases rabes), BrasilCARICOM (Comunidad del Caribe), etc. 4.La edificacin del espacio poltico-estratgico y econmico-comercial compuesto exclusivamente por suramericanos (de preponderancia brasilea en su resultado implcito si no en la intencin), a partir de la expansin gradual de MERCOSUR. El balance provisorio de los resultados logrados por la diplomacia nuestra que, dependiendo del tema, los avances varan, sin que se hubieran logrado plenamente los objetivos en ninguno de los dos casos, con la posible excepcin ms fcil: el Sur-Sur Con todo, no siempre la frustracin obedece a culpas o deficiencias de nuestra parte. De modo simplificado, se

puede afirmar que en los dos primeros ejes el gobierno brasileo quiere, pero no puede; en el de Amrica del Sur, puede, pero no quiere. Las Naciones Unidas En la organizacin de las Naciones Unidas y en la Organizacin Mundial de Comercio, aunque Brasil lo haga todo correcto, su capacidad de influenciar los acontecimientos no es suficiente para resolver los impases de la manera que deseamos. Pese a nuestros esfuerzos, hasta hora no se logr un consenso para reformar el Consejo de Seguridad ni para concluir la Ronda de Doha, mucho menos para hacerlo segn los intereses de Brasil. Respecto al Consejo de Seguridad, la poltica del gobierno actual claramente se desmarca del anterior, cuya tendencia era de no valorizar la cuestin o de concebir la candidatura brasilea en una especie de condominio con Argentina. Es innegable que Brasil conquist una situacin diferenciada respecto a otros aspirantes latinoamericanos, como Mxico o Argentina, distancindose como el favorito a ocupar, si acaso se diera, un asiento destinado a Amrica Latina. Reflejo principalmente de su crecimiento econmico y su estabilidad, la percepcin diferenciada debe ser tambin acreditada al activismo y sentido de oportunidad de la actual poltica exterior. Ese progreso fue recientemente comprometido por el repentino desplazamiento de la actitud brasilea respecto al rgimen iran, objeto de varias sanciones el Consejo de Seguridad. La consistencia de la poltica que Brasil vena persiguiendo sale maltrecha de la aproximacin a nivel presidencial con una nacin desafiante de las sanciones, violadora de la democracia y los derechos humanos, negadora del Holocausto, empeada en adquirir armas atmicas, contrariando el Tratado de No Proliferacin Nuclear. Las implicaciones negativas del gesto ante parcelas importantes e influyentes de la opinin pblica mundial seguramente pesarn en el momento de la eventual reformulacin del Consejo de Seguridad. El acuerdo con Irn habra sido un paso relevante, quiz decisivo, para valorar la posicin brasilea (y turca), si hubiese sido coordinado y armonizado con el grupo de los Cinco ms Uno (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad ms Alemania). Eso tendra que haber sido precedido y acompaado de consultas a aquellos pases, de los cuales tendra que depender la implementacin del acuerdo en el Consejo. Fue evidente, por la reaccin de los integrantes del grupo, que el resultado de las tratativas en Tehern apareci como un hecho consumado a ser impuesto a los dems, pues la solucin negociada dej de cubrir puntos vitales para disipar la desconfianza. Adems, la atmsfera de triunfo deportivo que cubri la firma en la capital de
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Irn, con los patrocinadores levantando las manos en seal de victoria, subray en el gesto los aspectos no de conciliacin sino de desafo, lo que naturalmente no ayud a que los destinatarios de la maniobra apreciasen el acuerdo. El episodio revela, al mismo tiempo, el potencial y los limites existentes para la afirmacin de protagonistas intermedios. La leccin que se extrae es que el potencial tendr posibilidades mayores de traducirse en frutos concretos en la medida en que las iniciativas asuman naturaleza ms constructiva y consensual. El mrito del esfuerzo brasileo permanece desprovisto del xito completo que poda haberse esperado, dejando resabios de resentimientos que podrn complicar la atencin de las aspiraciones nacionales hacia el Consejo de Seguridad. El futuro gobierno tendr que aprender escoger con cuidadoso criterio las oportunidades de actuar, buscando medir sin ilusiones el balance de costos y beneficios potenciales y esforzndose, siempre que las circunstancias lo aconsejen, a actuar de modo cooperativo con otros actores, de modo discreto, sin excesos o jactancias generadoras de resistencias y reacciones hostiles. En verdad, esa es la lnea de orientacin a ser seguida en los trabajos del Consejo de Seguridad, en el cual Brasil debe imponerse por los propios mritos de una diplomacia que represente una fuerza de moderacin y equilibrio, de conciliacin y aproximacin de adversarios, en consonancia con la situacin de un pas como el nuestro, que no es potencia nuclear ni militar, no tiene veleidades hegemnicas ni est comprometido con rivalidades en conflictos regionales. Los clusters diplomticos Los esfuerzos por articular agrupaciones diplomticas inditas con Rusia, India y China (BRIC), o con India, y frica del Sur (IBAS) ofrecen la ventaja de un hecho consumado: por el propio peso especfico, sin necesidad de delegacin de otros, Brasil se volvi efectivamente el representante de Amrica Latina en esos grupos. No es por acaso que ellos renen a miembros del Consejo de Seguridad (China y Rusia) y los aspirantes a esa posicin, que tienen en comn la circunstancia de no ser aliados de los Estados Unidos en la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). Sera una especie de club de los candidatos naturales a un status internacional ms elevado en cada uno de los tres continentes: India (Asia, donde la candidatura de Japn quedara a cargo de los norteamericanos), frica del Sur (frica) y Brasil (Amrica Latina). El desafo es contribuir a la formulacin de una plataforma de accin conjunta que represente en la prctica un verdadero valor agregado de esos grupos en relacin a lo que ya hace el G-20. Para eso sera

necesario unificar el comportamiento internacional de pases con intereses tan heterogneos como los dos grupos mencionados. Ambos son como la G-20 expresin del mismo fenmeno: la bsqueda de instituciones y mecanismos de coordinacin y gobernabilidad global. Pero esos grupos no fueron capaces de avanzar ms all de documentos declarativos genricos, sin impacto en aquello que sera su finalidad natural: conseguir que los cuatro BRIC acten al unsono, con un programa de accin comn para el perfeccionamiento de la gobernabilidad global. Esa tarea ha quedado de hecho a cargo del G-20, cuya emergencia como instancia poltica suprema de coordinacin macroeconmica fue, sin duda, una de las ms impresionantes transformaciones del orden internacional de los ltimos aos. La incorporacin repentina de nuevos actores a un proceso decisorio hasta entonces exclusividad de las grandes economas avanzadas represent la imposicin de una exigencia nacida de la crisis financiera mundial. Tambin marc el reconocimiento de modificaciones en la correlacin de fuerzas econmicas que ya estaba en curso. Para Brasil el salto fue an ms significativo pues nos habilit para entrar al mbito de las grandes decisiones financieras y monetarias al que antes slo comparecamos como reos de moratorias y atrasos de pagos. Se trat tambin de una ampliacin de la presencia y la influencia del pas en un rea nueva y decisiva en relacin a la esfera comercial en la que siempre fuimos activos. La coincidencia del instante ms lgido de la crisis de 2008 con la presidencia rotativa del G-20 del Ministro de Hacienda Guido Mantega fue una circunstancia feliz que facilit el esfuerzo brasileo de evitar que la convocatoria se limitara a un perodo de emergencia sin continuidad. Tanto Mantega como el presidente Lula influenciaron para que el proceso adquiriese mayor consistencia, convirtindolo en el foro ms alto de los liderazgos mundiales. En estrecha articulacin con los dems BRICs, Brasil se empe en reformar la arquitectura financiera internacional, para proporcionar a los pases emergentes ms poderes y responsabilidad en todas las instancias deliberativas en el rea monetaria y financiera, no slo en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), sino tambin en organismos como el Foro de Estabilidad Financiera, convertido en Consejo de Estabilidad Financiera con la incorporacin de los pases emergentes. Una iniciativa de implicaciones relevantes en los aos por venir fue la conquista por parte de los BRIC de un virtual poder de veto (blocking minority) al aportar $US 92.000 millones (US$50.000 millones de China y US$14.000 millones de Brasil, India y Rusia cada uno), ms del 5% del total, a la nueva estructura para auxiliar las economas en crisis, el llamado New Arrangements
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to Borrow (NAB) del FMI. El poder adquirido gana relevancia cuando se considera que el volumen de la facilidad creada (US$ 590.000 millones), es ms del doble de los $US 250.000 de las cuotas de capital regular del FMI. El prximo gobierno tendr que ayudar para asegurar la relevancia del G-20 como foro central de las decisiones en el momento en que las crisis actuales, concentradas en Europa, cobran ms urgencia. Brasil debe prepararse para contribuir con competencia intelectual y tcnica a la edificacin de una nueva economa, menos sujeta a crisis catastrficas y evitables. No bastar limitarse a una actitud de resistir la tendencia de las mayores economas avanzadas a revertir los avances de la democratizacin del proceso decisorio una vez retornada la normalidad. Ms all de la vigilancia, el nuevo gobierno tendra que mostrar una efectiva capacidad propositiva en el debate sobre la economa mundial e instituciones de reglamentacin y supervisin. Puedo testimoniar con mi experiencia en el Ministerio de Hacienda que tendremos que reforzar el nmero de personal tcnicamente calificado en el rea internacional del ministerio, que dispone de cuadros escasos, si bien de alta calidad, con el caso del actual Secretario de Asuntos Internacionales (SAIN), el embajador Marcos Galvao, que ha sido el principal representante brasileo en las reuniones del G-20. Necesitaremos disponer de capacidad instalada equivalente a los ministerios de Finanzas de las mayores economas del mundo, a las que Brasil se acerca. La misma recomendacin debe ser extendida al rea internacional del Banco Central, a Planificacin (que representa a Brasil en los bancos regionales) y al sector econmico-financiero de Itamaraty. La diplomacia econmico-financiera, era, hasta hace poco, campo virgen para el gobierno, que deber darle atencin acorde con su importancia para el futuro de nuestra economa. La Organizacin Mundial de Comercio Diferente al gobierno anterior, el gobierno Lula puso el nfasis en el Consejo de Seguridad, as como en las oportunidades antes inexistentes sobre agrupaciones que surgiran, como el G-20 y los BRIC. Empero, hay mucha ms continuidad que el cambio en la lnea seguida por los gobiernos brasileos en las negociaciones comerciales, primero en el GATT (Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio), despus en su sucesora, la OMC. Incluso las alteraciones eventuales aparecen casi siempre en las consecuencias naturales impuestas por las nuevas fases de la Ronda de Doha, originndose en los gobiernos pasados muchas de las posturas y alianzas utilizadas en la OMC. El recurso a la apertura de disputas ejemplares como la de los subsidios al algodn contra Estados Unidos (despus contra los de la UE al azcar) es una buena

ilustracin de la continuidad de la poltica de estado, pues haba sido inicio por el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso. Es tambin un ejemplo inusual de coordinacin con rganos competentes en la materia, como el Ministerio de Agricultura y entidades privadas de los productores, cuya colaboracin, incluso en el financiamiento de la causa, result decisiva. Adems, data tambin de la administracin del ministro Celso Lafer la decisin de establecer en Itamaraty un sector especializado en disputas con recursos humanos capaces de emprender una accin de complejidad tcnica y jurdica como en el algodn. Ante el impase en las negociaciones de la Ronda de Doha, el prximo gobierno no podr evitar un examen de la conveniencia de reorientar las prioridades de la diplomacia comercial de Brasil. No se trata de desconocer el valor insubstituible de la OMC como foro para avances en temas sistmicos como el de los subsidios agrcolas o para la solucin casi-judicial de las disputas. Sin perjuicio a la OMC, hay que indagar hasta qu punto se justifica la concentracin quiz excesiva en las expectativas creadas por la Ronda de Doha. La industria brasilea, que sufre problemas crnicos de competitividad, exhibe escaso entusiasmo por las ventajas potenciales de la ronda, temiendo que los beneficios de la eventual reduccin en los picos tarifarios en productos sensibles (textiles, calzados, artculos de cuero) sean prcticamente monopolizados por los chinos y otros pases asiticos. Recela que, a causa de esa reduccin, tendr la carga adicional de una mayor penetracin asitica en el mercado domstico brasileo. La compensacin que esperamos recibir en agricultura precisa tambin someterse un re-examen. Los subsidios agrcolas, claro, solamente sern reducidos de modo perceptible en las negociaciones multilaterales, que aconseja nuestra participacin continua. Se debe, con todo, examinar si, como piensan la Confederacin Nacional de Agricultura y el Banco Mundial, el mayor problema no estara tanto en los subsidios sino en las barreras de acceso a los mercados externos. Si fuera verdad que las ventajas de acceso seran ms que substanciales que la disminucin de los subsidios, sera necesario recurrir a acuerdos bilaterales, que se revelan ms eficaces para la conquista de acceso que las negociaciones largas y complicadas como las de la OMC. De esta manera, se recomienda dedicar ms tiempo y esfuerzos mayores a iniciativas menos ambiciosas, en las que es posible alcanzar resultados inmediatos y tangibles. Si, por ejemplo, en los ltimos ocho aos, en lugar de apostar todo en Doha, hubisemos dedicado ms energa y atencin a remover o reducir las barreras fitosanitarias a nuestras carnes, frutas y vegetales frescos en algunos mercados especficos, tal vez tendramos ahora resultados ms alentadores. Idntico razonamiento vale para los acuerdos bilaterales.
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Quin sabe si un esfuerzo ms sistemtico e intenso de nuestra parte no nos hubiera proporcionado acuerdos de libre comercio ms significativos que la magra cosecha actual, reducida prcticamente a los acuerdos con Per, el Grupo Andino e Israel. Falta competividad El comercio exterior brasileo vive una aguda crisis de competitividad, manifestada en la declinacin acelerada del saldo de la balanza comercial y en el alarmante agravamiento del dficit en la cuenta corriente. La gravedad de la situacin se acenta por la tendencia aparentemente irreversible de la erosin de las ventajas competitivas de los productos manufacturados y la creciente concentracin de las exportaciones en un nmero siempre menor de commodities y artculos de bajo nivel de elaboracin derivados de recursos naturales. En la raz de problema yacen graves desequilibrios macroeconmicos: crecimiento movido casi exclusivamente por el consumo del gobierno y particulares, bajo nivel de ahorro, inversiones insuficientes y la inevitable contrapartida de todo ese cuadro, que consiste en el aumento de la dependencia respecto al ahorro externo y los flujos financieros del exterior. La tasa de cambio tiene un papel fundamental en el deterioro de las cuentas externas, y no es posible imaginar una solucin duradera para los problemas del comercio exterior sin considerar la cuestin cambial. Adems del cambio, otras deficiencias estructurales afectan la capacidad brasilea de competir

con los asiticos en los mercados mundiales. El costo altsimo del capital, la sofocante carga tributaria, la burocratizacin y la baja calidad de la reglamentacin gubernamental, la psima infraestructura de transportes y puertos, en fin, el conjunto de factores que forman el costo Brasil, responsable del alto costo de las transacciones en nuestro pas. Sin la solucin parcial o completa de esas causas permanentes de la baja capacidad brasilea de competir no es mucho lo que la diplomacia comercial, dejada a s misma, podr hacer. Hay mucha ilusin sobre la capacidad que tienen las negociaciones comerciales, los acuerdos bilaterales o regionales, para alterar esa ingrata realidad competitiva. No se percibe que las negociaciones y acuerdos regionales, aun si exitosos y ejecutados, puedan a lo ms crear oportunidades de exportacin. Aprovechar esas oportunidades va a depender, como siempre, de la capacidad de oferta de productos de calidad y precios competitivos en los mercados, lo que pasa por un tipo de cambio favorable. El futuro gobierno tendr que encaminar una solucin para los problemas que hoy afectan negativamente la tasa de cambio y los otros componentes de la competitividad. La complejidad del desafo y los conflictos de posiciones inevitables en esa materia exigirn la participacin personal y constante del Presidente de la Repblica, para disponer de un mecanismo eficiente de coordinacin de todos los rganos relevantes de los que depende la buena conduccin del comercio exterior. Todava estamos gateando en esa rea, como prueba el espantoso episodio de la decisin (felizmente no aplicada) a fines de 2007 de imponer derechos especficos a calzados, textiles y otros productos. Cmo fue posible que tcnicos de la Receta Federal obtuvieran la promulgacin de tal medida sin consultas previas al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio (MDIC) e Itamarty, sin hablar de la Cmara de Comercio exterior (CAMEX)? Cmo esa decisin habra pasado por el filtro de la Casa Civil? Nuestra pattica descoordinacin y fragilidad institucional quedaron dramticamente patentes en ese instante. Admitiendo que el prximo gobierno sea competente en encontrar soluciones efectivas para la mayora de esas deficiencias, pasaramos a tener condiciones para efectuar una poltica comercial menos marcada por una posicin defensiva, legtima, por lo dems, en las circunstancias actuales, pero que nos priva de espacio de maniobra para conducir iniciativas ofensivas dada la imposibilidad de ofrecer compensaciones. En tal caso, sera posible comenzar negociaciones de acuerdos con actores medianos Mxico, Australia, Canad, surafricanos, pases del Golfo como preparacin para vuelos ms ambiciosos respecto a los grandes mercados: Unin Europea, Estados Unidos, Japn, India, Corea de Sur, ASEAN.
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Sin prejuicios pero atentos al inters nacional, sera aconsejable reexaminar el asunto de los temas de la nueva agenda de los acuerdos de libre comercio: propiedad intelectual, proteccin de inversiones, compras gubernamentales, clusulas ambientales y laborales. Somos generalmente refractarios a esos temas, y por buenas razones, pues casi siempre esa es una agenda que poco tiene que ver con los intereses brasileos. Con todo, no se debe descartar de entrada que exista algn espacio de flexibilidad dentro de ciertos lmites, sobre todo cuando el crecimiento y la madurez de la economa brasilea empiezan a cambiar nuestra perspectiva, como ocurre con la proteccin de nuestras siempre ms voluminosas inversiones externas gracias a la transnacionalizacin de algunas de nuestras empresas. La cuestin, sobre todo, es de equilibrio. Rehusar al principio de discutir ese tipo de temas acaba limitndonos gravemente. No deberamos, en circunstancia alguna, admitir compromisos de propiedad intelectual que limiten la produccin de genricos. Ser, entonces, que no habra espacio e inters propio para proteger ciertas patentes en el rea de agro negocios o para combatir la piratera? MERCOSUR Respecto al futuro de MERCOSUR, el gobierno no tendr cmo evitar un reexamen de la conveniencia de la Unin Aduanera y/o la Tarifa Externa Comn (TEC). Una decisin al respecto debe basarse en una amplia consulta a los sectores industriales que se benefician de la TEC (vehculos, autopiezas, electro electrnicos, mquinas, qumicos) o que se beneficiaran potencialmente de una TEC sin tantas excepciones (bienes de capital, informtica y telecomunicaciones), principalmente por las mrgenes de preferencia en el mercado argentino. Si se reconfirmase la percepcin corriente de que esos sectores dependen de los mrgenes de preferencia para mantener sus exportaciones frente a competidores extra-zona en los mercados de los vecinos, habra un argumento de peso para continuar enfrenando los costos de preservar una poltica comercial comn ante terceros. Incluso porque la impresin generalizada de que, sin los socios de MERCOSUR, Brasil tendra mayores facilidades de negociar acuerdos bilaterales pues una buena parte de los obstculos en esas negociaciones provienen de la resistencia comprensible de la industria brasilea. Tal vez sea viable trabajar con una frmula intermedia: una unin tarifaria, formal o informal (alineamiento voluntario como en la ASEAN), con flexibilidad para negociaciones externas separadas, sin la sobrecarga burocrticas de las exigencias para una efectiva Unin Aduanera. Tal situacin no sera radicalmente distinta de la realidad actual, faltando slo la flexibilidad para negociaciones externas dentro de criterios a definir.

El ingreso de Venezuela al MERCOSUR es uno de los ejemplos de decisiones de graves implicaciones en Amrica Latina sobre las cuales hasta ahora la opinin pblica tiene dificultad para comprender la motivacin brasilea y el proprio proceso decisorio. Una evaluacin cuidadosa de las consecuencias habra demostrado la falta de sentido en promover la entrada de un pas que slo podra aumentar los problemas del grupo. Entre ellos, la ausencia de compatibilidad en las diversas orientaciones macroeconmicas, a lo que se agrega un complicador ideolgico, el socialismo del siglo XXI, ante la economa de mercado de los dems. Si ya hay impaciencia creciente con la pesada maquinaria decisoria de la unin aduanera y las dificultades, supuestas o reales, que ella crea a la negociacin de acuerdos comerciales con terceros, slo hara ms difciles los impases la incorporacin de un gobierno como el venezolano en tensiones con muchos otros. Esos temas no se resolvern sin un involucramiento presidencial directo y liderazgo poltico en el ms alto nivel. Infelizmente, las cumbres de MERCOSUR se han transformado en espectculos vacos, con presencia indebida de invitados extranjeros, largos discursos y virtual ausencia de toda discusin real y de substancia sobre los asuntos difciles de la agenda de trabajo. Preferencias comerciales Es presumir demasiado de la propia importancia querer exigir de un vecino para el cual el mercado de Estados Unidos representa el 50% o ms del destino de sus exportaciones que escoja entre nosotros y los Estados Unidos en materia de comercio. Brasil no tiene, evidentemente, condiciones de rivalizar como mercado importador o fuente de inversiones con los Estados Unidos. Hace dcadas que acumulamos con casi todos los pases sudamericanos saldos comerciales crecientes. Ni siquiera dentro de MERCOSUR el pas consigui desempear el papel de mercado impulsor del crecimiento de Uruguay y Paraguay. As, no sorprende que hasta en el mbito de Amrica del Sur tres pases medianos y no por acaso los de mejores fundamentos y desempeo econmico Chile, Per y Colombia- hubiesen optado por la frmula de los acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos. As se inviabiliz la posibilidad de una zona comercial exclusivamente suramericana. Se gener, al mismo tiempo, un peligro para las exportaciones brasileas de un tratamiento discriminatorio frente a las de procedencia americana. Amrica Latina En Amrica del Sur, Brasil no puede todo, pero puede algo. La diplomacia brasilea habra podido
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actuar ms o de manera diferente. Por ejemplo, entre Uruguay y Argentina, para ayudar como facilitador a dos vecinos prioritarios y miembros del mismo acuerdo de integracin a superar el conflicto en torno a la instalacin de empresas de papel en tierra uruguaya. Antes de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia, en La Haya, los dos gobiernos pasaron por aos de tensiones y desentendimientos, con implicaciones negativas en otras reas. Por ejemplo, el veto uruguayo a Nstor Kirchner que paraliz durante meses la eleccin del Secretario General de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Uruguay y la regin del Ro de la Plata son las reas del mundo donde Brasil posee la ms larga tradicin de envolvimiento, mejor conocimiento directo de las situaciones y ms numerosas y legtimas razones para desear un desarrollo pacfico. Ahora que pas lo peor en la crisis argentino-uruguaya, el futuro gobierno debera tentar desempear un papel constructivo de aproximacin entre nuestros dos vecinos ms ntimos. Sin necesidad de estimular la proliferacin de organizaciones y burocracias redundantes, bastara reactivar el Tratado de la Cuenca del Plata, injustamente olvidado y que tiene competencia temtica en problemas de vecindad con los del rio Uruguay. Hay un potencial rico de proyectos por retomar para revitalizar las reas fronterizas, para la investigacin comn en agro negocios, para la proteccin del medio ambiente y de las aguas de los ros de la cuenca. Con Uruguay, por ejemplo, sera interesante volver a examinar la viabilidad de proyectos comunes para valorizar la frontera de la baha de Laguna Marn. Son acciones que no tienen nada de espectacular pero que pueden ayudar mucho a aumentar los sentimientos de solidaridad y colaboracin con los vecinos, combatiendo el sentimiento de frustracin que los afecta respecto a las promesas no realizadas de MERCOSUR. El mismo abordaje se aplica a la necesidad de que el prximo gobierno brasileo corrija la parcialidad ocasional y la casi permanente omisin del actual en relacin a otros conflictos suramericanos, retornando a una posicin de estricta no ingerencia en elecciones o procesos polticos internos de vecinos, cada vez menos frecuente en estos tiempos de diplomacia de afinidades partidarias e ideolgicas. Diplomacia de gestos La contradiccin entre la bsqueda incesante de resultados de prestigio en grupos como el G-20 y los BRIC contrasta con el desempeo sensiblemente ms mitigado en el eje de influencia directa brasilea, el entorno inmediato de Amrica Latina y del Sur. No es que aqu hayan faltado ejemplos de talento inagotable para crear foros nuevos (el Consejo de Defensa) o rebautizar grupos pre-existentes (como la Comunidad de Naciones

Sur-Americanas o CASA, transfigurada en UNASUR). No se dej de establecer una OEA sin Estados Unidos o Canad, curiosamente iniciativa de Mxico, el primer pas latino a asociarse al NAFTA y a los dos gigantes desarrollados del hemisferio norte en un acuerdo de libre comercio y tal vez por eso preocupado en atenuar su aislamiento en relacin a los ibero-americanos. Ese tipo de diplomacia (no slo de Brasil) merece tal vez el calificativo de gestual en el sentido de que la ausencia de condiciones objetivas o de resultados palpables es menos importante que el gesto en s. A veces parece un fuite en avant (curarse en salud): el aumento de la dosis de la medicina que no est curando, algo como la anotacin de un clebre orador peruano al margen de un prrafo de un discurso: argumento dbil, reforzar el nfasis. Hasta hace poco, la diferencia de estilos y resultados entre los ejes globales y regionales llegaba a alimentar la versin sobre de una supuesta dualidad de mandos diplomticos, correspondiendo a una especie de divisin de reas de influencia entre la Cancillera y la Asesora Internacional de la Presidencia. Empero, en estos ltimos 12 meses, la frmula de tentar ignorar o superar la realidad con el voluntarismo y la retrica meditica tiende a diseminarse en el continente hacia reas ms distantes, como sugiere la bsqueda de escenarios improbables para el ejercicio del protagonismo diplomtico entre israeles y palestinos o en el explosivo asunto nuclear de Irn. En ese campo, el futuro gobierno debera preocuparse menos en multiplicar nuevas estructuras que en volver efectivos y operacionales los procesos ya existentes, sobre todo cuando stos se justifican por razones concretas y de validez permanente. Es el caso de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IRSA) del gobierno pasado, que ha avanzado sin alardes publicitarios y conserva su actualidad, pues la falta de integracin de las redes de transporte de Amrica del Sur persiste como uno de los mayores obstculos para una efectiva integracin de las economas. La misma afirmacin se aplica a los tratados ya citados, el de la Cuenca del Plata y el de Cooperacin Amaznica. Cuestiones polmicas Las prioridades de la prxima administracin y la eficiencia de su diplomacia debern ser evaluadas por la capacidad que revele de encaminar soluciones para los siguientes problemas: a) la persistente incapacidad de resolver los continuas fricciones y disputas con Argentina en material comercial; b) la pasividad y la falta de iniciativa correctiva frente al descrdito de MERCOSUR; c) la incomprensible renuncia a accionar los medios pacficos del derechos internacional en defensa de derechos brasileos atropellados en incidentes como
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la violacin boliviana de tratados y contratos sobre el gas; d) la imprudente injerencia en las elecciones bolivianas y paraguayas por simpatas ideolgicas; e) la parcialidad en la campaa contra el acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos, en contraste con la omisin ante iniciativas de compra por parte de los guerrilleros de las FARC de armamentos de Chvez o de sus frecuentes provocaciones al gobierno colombiano; f ) la falta de sentido de medida y equilibrio respecto al golpe hondureo, mientras se mantena una incoherente complacencia frente a un rgimen controvertido como el cubano, sin hablar del iran. Muchas de esas dificultades nos fueron impuestas por una evolucin adversa en la regin estos ltimos aos en direccin opuesta a la convergencia de valores y modelos de organizacin poltico-econmicos registrada en Europa y el mundo tras el fin del comunismo. En Amrica del Sur, al contrario, la integracin e incluso la convivencia normal han sido dificultadas por procesos radicalizados de refundacin y liderazgos polarizadores de tensiones y conflictos, internos y externos. Una lectura realista de la situacin exigira reconocer los lmites de lo que es posible hacer con esos gobiernos. Abrira espacio, por otro lado, a una diplomacia alternativa con mayor sintona con los pases que adoptan posturas econmicas y polticas centristas ms prximas a las nuestras. No es por acaso que esos pases son aquellos que, por su tamao o desempeo econmico, ofreceran oportunidades ms promisorias: Mxico, Chile, Colombia, Per, Uruguay. Unin y desunin No obstante la ausencia evidente de los requisitos objetivos mnimos, la diplomacia del gobierno actual insisti en edificar un espacio poltico-econmico que utilizase no el concepto de Amrica Latina, sino slo el de Amrica del Sur, justificable sobre todo en proyectos de carcter territorial como sucede con la referida IIRSA. Es mucho ms difcil extender el criterio a reas ms complejas como las del comercio y la defensa, que dependen no de la contigidad territorial, sino de compatibilidad de visiones polticas y econmicas. En el contexto regional de aumento de la divergencia de modelos, de desconfianzas y animosidades, proyectos como el de UNASUR o el Consejo de Defensa corren el riesgo de pasar a la historia como meras expresiones de diplomacia gestual, cuyo potencial se agota en reuniones que se vuelven un fin en s mismas, sin mayores consecuencias. Lo mnimo que se debera exigir a esos grupos es que logren lo que Argentina, Brasil y Chile haban consolidado en el acuerdo del ABC, hace ms de un siglo: La reformacin de la ms estricta observacin de no injerencia en los asuntos internos de los vecinos y el compromiso de no permitir la presencia o acciones

de movimientos armados en zonas fronterizas. Pre-condicin bsica de cualquier unin de pases, la no injerencia parece fuera del alcance de una organizacin que se intitula con alguna pretensin de Unin de Naciones Suramericanas. Para qu sirve el Consejo de Defensa si no somos siquiera capaces de adoptar una posicin comn respecto a las guerrillas de las FARC? Sin ese mnimo, no se concibe que Colombia, que lucha hace medio siglo contra guerrillas y narcotraficantes, aceptase la asistencia militar de Estados Unidos. Por deseable que sea evitar la presencia militar americana, en el continente no se ve muy claro qu alternativa habra existido para que Bogot obtuviese los recursos y el know-how de los que necesita. Brasil, impotente ante el control ejercido por el narcotrfico en los morros de Ro de Janeiro, no dispone de esa autoridad para censurar a los colombianos por buscar quin los ayude. Impasse con Estados Unidos El Brasil sigue sufriendo una persistente incapacidad de alcanzar con los Estados Unidos una relacin madura y constructiva basada, entre otros elementos, en crecientes ventajas mutuas en el comercio y complementacin de cadenas productivas y exportadoras. Se intent revitalizar esas relaciones durante la administracin de George W. Bush, superando el impase de ALCA (Asociacin de Libre Comercio de las Amricas) con una colaboracin sobre el etanol. Adems de excesivamente estrecho como para fundamentar una relacin ms vasta, el esfuerzo no fue capaz de sobrepujar el proteccionismo en relacin al etanol de maz americano. Es paradjico que en el gobierno multilateralista como el de Obama, la relacin con Washington muestre seales de prolongacin de las divergencias alrededor de una agenda negativa en expansin: el manejo del golpe de Honduras y ahora la situacin post-electoral en ese pas; el acuerdo de cooperacin militar de Colombia con Estados Unidos; las responsabilidades americanas en el impasse de la Ronda de Doha y recientemente el complejo de asuntos relacionados con Irn, su programa nuclear y la forma de tratar con el rgimen iran. La tensin oriunda de la multiplicacin de tales desencuentros, especialmente sobre Irn, empieza a encontrar expresin en la prensa y en el Congreso de los EUA y slo ha sido disfrazada en el rea oficial por el reconocimiento del papel moderador de Brasil en contexto suramericano conturbado por personalidades ms abrasivas y provocadoras que las de nuestros lderes. Apartando el aplauso de los sectores anti-americanos, vale preguntar: qu gana Brasil con actitudes poco orientadas hacia una solucin serena de los temas de la discordia evocados? La crisis del consenso en poltica externa
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Por consiguiente, en muchas cuestiones de contenido de la diplomacia actual hay diferencias honestas de evaluacin y razonamiento que corroen el consenso multipartidario relativo prevaleciente en la vspera de la fundacin de la Nueva Repblica. Aparte de esas divergencias substantivas sobre la poltica externa propiamente dicha, concurren a la crisis del consenso los problemas de la poltica interna de la diplomacia, esto es la manera como ella es formulada y presentada la opinin pblica, a sus formadores, los polticos y el modo como es percibida por estos ltimos. Desde esta perspectiva, la responsabilidad mayor cabe a los comportamientos concentrados en los siguientes factores que afectan la posibilidad de edificar consensos en poltica exterior: el nfasis en la ruptura en vez de la continuidad; el exceso de protagonismo del liderazgo personal de Lula; la autosuficiencia en la formulacin y conduccin; la autosuficiencia en la formulacin y conduccin; la politizacin partidaria e ideologizacin de la poltica externa.
Valores humanos Uno de los peores aspectos de la diplomacia de Lula es la invariable subordinacin de la promocin de los derechos humanos, del medio ambiente y la lucha contra las armas de destruccin masiva a una estrecha y egosta consideracin de intereses de corto plazo. Son conocidos algunos ejemplos de esa insensibilidad, tales como la apologa de la represin del gobierno cubano contra disidentes, la asimilacin de huelgas de hambre de desesperados prisioneros de conciencia a acciones de delincuentes comunes o la relacin con el rgimen iran que, das antes de la visita del presidente brasileo, haba ahorcado a varios de los manifestantes contra los fraudes electorales. Ha sido muy poco divulgado fuera de crculos especializados, el comportamiento de la delegacin de Brasil en el Consejo de los Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, que se est volviendo notable por la complicidad con la alianza siniestra responsable del bloqueo de los intentos de investigacin o presin sobre violaciones masivas de los derechos ms elementales. En derechos humanos, Brasil se aleja de su proclamada identificacin con los valores latinoamericanos. En contraste con Argentina, Chile o Mxico, que honran las mejores tradiciones de Amrica Latina, el gobierno brasileo se ha alineado en esta materia con los ms notables violadores, como Cuba y Pakistn. El gobierno brasileo ha colaborado, por omisin abstencionista o accin bloqueadora, en la tarea vergonzosa de obstruir el correcto funcionamiento del Consejo, adems, concurre activamente para proteger y favorecer a los autores de los peores atentados a los valores humanos en estos das, en Corea del Norte, en Sri Lanka, en el Congo, en Irn, en el Sudn del

genocidio de Darfur. Al preferir rditos diplomticos inmediatistas sobre los valores universales, el gobierno brasileo resulta culpable de una doble contradiccin. Por un lado, suscita dudas sobre la sinceridad de las causas que internamente asegura sustentar, como por ejemplo, al decretar el controvertido plan nacional de los derechos humanos. Por otro, debilita y desmoraliza los cimientos de su recin adquirido prestigio internacional, que deriva de la conjuncin de dos imgenes: la de Brasil y la era Lula, ambas asociadas a valores humanos como la paz, el combate al hambre, la injusticia y la miseria. En eso hay una contradiccin ms profunda, que nace de la falta de claridad en los objetivos y valores finales que inspiran el esfuerzo del gobierno en conquistar reconocimiento y respeto internacionales. La diplomacia actual se caracteriza por la incesante bsqueda de oportunidades de acumular prestigio. El prestigio es uno de los elementos componentes del poder, del que hoy se denomina soft o smart power, poder blando o inteligente, es decir la capacidad de persuadir con el ejemplo y los argumentos, al contrario del poder contundente de las armas o la coercin econmica. La singularidad de Brasil es justamente la de ser el nico pas grande que, en rigor, solo dispone de soft power. De los cuatro BRIC, por ejemplo, slo Brasil no es potencia atmica ni militar convencional. Eso se debe, en el fondo, a un conjunto de razones geogrficas e histricas que nos beneficiaron con una situacin de seguridad poco comn. El 1 de marzo de 2010, aniversario del fin de la guerra del Paraguay, conmemorarnos 140 aos de paz ininterrumpida con diez vecinos, hecho sin paralelos entre pases de porte y nmero de vecinos comparables. Lo que habilit a Brasil de volverse acreedor de creciente

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prestigio internacional fue justamente la cultura de paz, el hecho de no ser potencia nuclear ni militar, de no comportarse como los dems. En lo que no es reflejo del tamao de la economa, la irradiacin brasilea es fruto del ejemplo, de la encarnacin de valores morales. Por qu, entonces, destruir esa reputacin al confundirse con los enemigos del refuerzo mundial de los derechos humanos? La misma pregunta se aplica al concurrir para el debilitamiento del rgimen de no proliferacin nuclear al rehusar, sin motivo convincente, la adhesin al Protocolo Adicional del Tratado de No Proliferacin (TNP). Si el gobierno es sincero en acatar la adhesin al Tratado, efectuada en el gobierno pasado, si no se pretende violar la prohibicin constitucional de armas nucleares, por qu adoptar una actitud cmoda de crtica a los defectos innegables del TNP, sin utilizar su reconocida capacidad diplomtica para sugerir modos de fortalecerlo? Brasil parece vacilar entre p e r s e ve r a r e n e l c a m i n o pacfico que le dio prestigio hasta hoy o actuar como aquellos que siempre critic. A no ser que la ambigedad sobre proliferacin esconda una reserva mental para un eventual trampoln futuro, en lnea con el programa de armas dispendiosas como el submarino nuclear, los aviones caza y otros proyectos recientes que evocan el fantasma del retorno a los sueos de Brasil Gran Potencia de la dictadura (por cierto, el argumento de la soberana invocado a veces para justificar los votos brasileos en el consejo de Derechos Humanos es exactamente el mismo que blandan los militares en el pasado). La miopa de un falso realismo concentrado en rditos de prestigio sin mayor substancia acaba por llevar al desperdicio de oportunidades de construir algo mucho ms valioso. Es que lo que se constata en el rea donde Brasil tendra mejores condiciones para reclamar el status de potencia, el de potencia ambiental. Gracias a las caractersticas de la matriz energtica y de su bajo costo potencial de reduccin de emisiones, el pas podra, sin afectar intereses econmicos relevantes, volverse smbolo de una poltica pro activa como primer gran pas en desarrollo en aceptar metas de reduccin. En vez de servir de instrumento a China e India en la resistencia a progresos en las negociaciones sobre los cambios climticos, el gobierno brasileo tendra que

volver a desempear, al igual que en la gran conferencia de Rio de Janeiro en 1992, el papel de intermediario y facilitador de un acuerdo histrico entre las naciones avanzadas y los pases en desarrollo, lo que significara, de hecho, una victoria diplomtica consagratoria no solamente para Brasil sino para toda la humanidad. Eplogo Sin ser exhaustivo, este inventario analtico de las principales reas de accin de la diplomacia brasilea, sirve para mostrar que el problema no resulta de la inexistencia de alternativas a las polticas discutibles que estn siendo aplicadas. La consideracin y eventual adopcin de las alternativas sugeridas estn sujetas a lo subrayado al inicio del trabajo: virtud y fortuna, las condiciones internas, inclusive de naturaleza poltico-partidaria, la calidad y competencia del liderazgo gubernamental y las circunstancias del entorno internacional. E s o s fa c t o re s estn en constante movimiento y algunos transformarn radicalmente el cuadro actual. Basta pensar que el carisma y la vocacin protagnica de Lula, que prcticamente se haban vuelto inseparables de la poltica externa del gobierno, ya no estarn presentes. Otro factor de incertidumbre se refiere a la recuperacin de la economa de los EUA, de Europa y de Japn, a los efectos que los diferentes escenarios producirn en trminos de demanda de importaciones y disponibilidad de los voluminosos flujos financieros de los que Brasil necesitar en razn del dficit en cuenta corriente y del ambicioso programa de inversiones anunciado. En el momento en que concluyo este anlisis (15 de agosto de 2010), las perspectivas brasileas estn muy condicionadas externamente por lo que ocurrir en China y en los Estados Unidos, y por el mbito interno, por las prximas elecciones presidenciales. En cuando al primer condicionante, no hay mucho que se pueda hacer. En relacin al segundo, la plena realizacin de la promesa de estabilidad y crecimiento, base de la consolidacin del prestigio internacional de Brasil, depender, como siempre, de la virtud de todos nosotros, de la sabidura, del discernimiento, de la capacidad de escoger por parte del electorado y de los dirigentes elegido. Traduccin: Harold Olmos.
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