Poltica Habitacional no Brasil: balano e perspectivas

Adauto Lucio Cardoso IPPUR/UFRJ Observatrio IPPUR/UFRJ-FASE O presente texto tem como objetivo fazer um breve balano da poltica habitacional desenvolvida pelo governo federal, desde aos anos 60, buscando identificar os desafios e as possibilidades que se delineiam na atual conjuntura, tendo em vista as recentes transformaes polticas do pas e a manuteno das restries de ordem macro-econmica, oriundas do ajuste fiscal em cursos, que no parece mostrar sinais de arrefecimento. O perodo BNH O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1967 pelo Banco Nacional de Habitao baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Estas caractersticas podem ser identificadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: Criao de um sistema de financiamento que permitiu a captao de recursos especficos e subsidiados (apoiado no Fundo de Garantia de Tempo de Servio e no Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo), chegando a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional; Criao e operacionalizao de um conjunto de programas que estabeleceram, a nvel central, as diretrizes gerais a serem seguidas, em nvel descentralizado, pelos rgos executivos; Criao de uma agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente a nvel regional, a partir de critrios definidos centralmente; e Criao de uma rede de agncias em nvel local (principalmente estadual), responsveis pela operao direta das polticas.

O perodo BNH, encerrado tragicamente em 1986, deixou como herana algumas concepes ainda hegemnicas, ou pelo menos relevantes, sobre o contedo e o formato a ser adotado na poltica habitacional, como por exemplo, a concepo de que os recursos do FGTS so as nicas fontes para o investimento habitacional, reiterando a dependncia dos governos locais em relao iniciativa do governo federal, e, ainda, a viso de que fazer poltica habitacional refere-se to somente a construir conjuntos, que persiste entre muitos tcnicos do setor. Por outro lado, permanece ainda de p, embora em circunstncias bastante fragilizadas, a estrutura tcnico-administrativa burocratizada e com pouca iniciativa dos rgos estaduais. Em todos estes pontos, pode-se verificar que este modelo revela-se, hoje, completamente inadequado1. Desde que se revelaram os primeiros resultados das aes do BNH, ainda na dcada de 70, vrios autores os avaliaram criticamente, estabelecendo um conjunto de

A inadequao atual no deve, no entanto, nos levar a subestimar a importncia que teve essa experincia no contexto das polticas nacionais de moradia.

elementos que podem nos auxiliar a construir os princpios relevantes para pensarmos as polticas habitacionais hoje2. Um primeiro elemento diz respeito ao que talvez seja a questo central nas crticas atuao do BNH: sua incapacidade em atender populao de mais baixa renda (entre 0 e 3 salrios mnimos). Essa incapacidade decorria das contradies intrnsecas aos dois grandes objetivos da poltica habitacional: o de alavancar o crescimento econmico3 e o de atender demanda habitacional da populao de baixa renda. Ao priorizar o financiamento para as camadas de mais alta renda, que se configuravam como demanda efetiva e que atraam a preferncia dos setores empresariais ligados rea, a atuao do Banco conseguiu de fato produzir um novo boom imobilirio, gerando efeitos multiplicadores relevantes. J o financiamento s camadas de menor renda revelou-se inadequado para as populaes mais empobrecidas (faixas de at 3 salrios mnimos) e gerou uma inadimplncia sistemtica nas camadas de renda que conseguiram acesso aos recursos, comprimido pelo gargalo representado pela ausncia de subsdios combinada ao arrocho salarial e exigncia de correo real dos dbitos, dado o alto custo da moradia em relao aos nveis de rendimento. A favelizao e o crescimento das periferias so apontados como conseqncia do fracasso e da ineficcia da ao do BNH. A dificuldade de atender aos estratos inferiores da populao foi o principal fator que levou adoo, a partir da Segunda metade da dcada de 70, dos chamados programas alternativos, baseados na autoconstruo, considerada mais eficaz. Essa inflexo acompanha as crticas e sugestes de especialistas internacionais como Abrams e Turner, formuladas ainda na dcada anterior (Abrams, 1967; Turner, 1968). Esta concepo foi largamente disseminada pelos organismos internacionais de fomento, como o Banco Mundial, ressaltando que estes programas visavam principalmente dar uma resposta poltica imediata s necessidades habitacionais das famlias de baixa renda preciso no esquecer, todavia, que, par das necessidades financeiras e da necessidade de aumentar a eficcia da ao do rgo, a adoo de prticas alternativas atendia tambm a outros objetivos. A experincia de remoo de favelas, por exemplo, alm dos custos polticos e sociais envolvidos, no atingiu seus objetivos, j que identificou-se uma substituio dos moradores dos novos conjuntos por populaes de renda mais elevada e um retorno da populao s favelas (Valladares, 1978). Ressaltase, nesta crtica, a questo da acessibilidade ao emprego, como fundamental para a manuteno das famlias e, ainda, as redes de sociabilidade popular, que contribuem para a estabilidade social e que constituem-se como importante fator auxiliar de subsistncia. Os novos conjuntos construdos sofreram tambm crticas do ponto de vista de sua adequao s necessidades dos seus usurios, apontando-se a autoconstruo com alternativa mais interessante, j que permitiria uma evoluo no tempo, acompanhando as mudanas e os ciclos familiares. Todas essas razes contriburam para a tendncia apontada acima, de valorizao das prticas alternativas, que incluam a urbanizao das favelas, a regularizao fundiria e os programas de lotes urbanizados. Apesar disso, a avaliao sobre os resultados quantitativos da ao do BNH, segundo Azevedo, no so inteiramente desfavorveis. Aps duas dcadas de poltica
BOLAFFI, 1979; AZEVEDO 1979, 1988. O BNH foi o mais importante instrumento da poltica econmica desenvolvida entre 1967 e 1972, explorando os efeitos multiplicadores gerado pela construo civil sobre outros setores econmicos.
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habitacional foram produzidas cerca de 4,5 milhes de unidades, com 48,8% do total destinadas aos setores mdios, e 33,5% formalmente destinadas aos setores populares. Nova Repblica e Collor Na segunda metade dos anos 80, a crise do Sistema Financeiro de Habitao e a extino do BNH criaram um vcuo com relao s polticas habitacionais, atravs de um processo de desarticulao progressiva da instncia federal, com fragmentao institucional, perda de capacidade decisria e reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea. Assim que, entre 1986 (data da extino do BNH) e 1995 (quando tem incio uma reestruturao mais consistente do setor), a poltica habitacional foi regida por vrios rgos que se sucederam ao longo perodo, sem que se conseguisse resultados efetivos (ARRETCHE 1996:81): Na verdade, na assim chamada Nova Repblica, as reas de habitao e desenvolvimento urbano percorreram uma longa via-crucis institucional. At 1985, o BNH era da rea de competncia do Ministrio do Interior. Em maro de 1985, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MDU, cuja rea de competncia passou a abranger as polticas habitacional, de saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente. Em novembro de 1986, com a extino do BNH e a transferncia de suas atribuies para a Caixa Econmica Federal CEF, a rea de habitao permanece vinculada ao MDU, mas gerida pela CEF que, por sua vez, no est concernida a este Ministrio, mas ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente MHU, que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto das polticas de transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em setembro de 1988, ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social MBES, em cuja pasta permanece a gesto da poltica habitacional. Em maro de 1989, extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria SEAC, sob competncia do Ministrio do Interior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro da Habitao SFH e a Caixa Econmica Federal CEF passam para o Ministrio da Fazenda. Os programas desenvolvidos pela Secretaria de Ao Comunitria (SEAC), implementaram linhas de financiamento a fundo perdido, a partir de recursos oramentrios, para atendimento populao com renda at 3 salrios mnimos, utilizando sistemas alternativos de produo (mutiro, lotes urbanizados, etc.). O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de estados e municpios, deixando de estabelecer prioridades alocativas. Esse modelo permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da poltica. Todavia, segundo AZEVEDO (1996:83), A experincia histrica brasileira mostra que sempre que um programa habitacional altamente subsidiado permite um grau muito alto de liberdade na alocao dos recursos, as regies menos desenvolvidas e os estados com dificuldades polticas junto ao governo central terminam altamente prejudicados (...). As anlises acentuam o surgimento, nesse perodo, de um novo padro de poltica, baseado no atendimento ad hoc s demandas locais conforme alianas instveis visando objetivos de curto prazo do Executivo Federal (MELLO, 1980:461).

Este padro, que viria a se aprofundar durante o perodo do governo Collor, corresponderia, ainda, a uma conjuno de interesses entre Executivos municipais, a burocracia central e grupos privados que atuam na prestao de servios de intermediao (MELLO, 1980:461-462). A atuao do governo Collor na rea da habitao, seguindo um padro que se institucionaliza desde o governo Sarney, foi caracterizada por processos em que os mecanismos de alocao de recursos passaram a obedecer preferencialmente a critrios clientelistas ou ao favorecimento de aliados do governo central. Essa foi a caracterstica do Plano de Ao Imediata para a Habitao, lanado em 1990, que se propunha a apoiar financeiramente programas construo de unidades e de oferta de lotes urbanizados, para atendimento de famlias com renda at 5 salrios mnimos, financiando a projetos de iniciativa de COHABs, Prefeituras, Cooperativas, Entidades de Previdncia, etc. (AZEVEDO 1996). A utilizao predatria dos recursos do FGTS, que caracterizou os ltimos 2 anos em que Collor esteve no poder, teve conseqncias graves sobre as possibilidades de expanso do financiamento habitacional, levando suspenso por dois anos de qualquer financiamento, no perodo subseqente. A era FHC Em 1994, o governo Itamar Franco colocou como prioridade a concluso das obras iniciadas na gesto anterior, para as quais foram aportados recursos da ordem de 800 mil dlares, e lanou os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recursos oriundos do Oramento e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF). Os montantes de investimento real, todavia, ficaram aqum das expectativas, como conseqncia das necessidades de restrio de gastos gerada pelo Plano Real. O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso ir, ento, empreender uma reforma mais efetiva do setor, promovendo uma ampla reorganizao institucional com a extino do Ministrio do Bem Estar Social e a criao da Secretaria de Poltica Urbana - SEPURB no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento - MPO, esfera que ficaria responsvel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao. (OLIVEIRA, 2000). A reorganizao do aparato institucional teve amplas conseqncias sobre o papel desempenhado pela Caixa Econmica Federal, que passou a ter sua atuao limitada ao papel de agente operador dos recursos do FGTS4 e agente financeiro do SFH, enquanto SEPURB coube o papel de formulao e coordenao das aes que passam a integrar habitao, saneamento e infra-estrutura, e esto baseadas em uma articulao intra e intergovernamental (OLIVEIRA, 2000): Aps a reorganizao do setor, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, da capacidade de pagamento dos governos sub-nacionais5. No entanto, os recursos a fundo perdido, oriundos do Oramento Geral da Unio tiveram uma utilizao mais frouxa, sendo distribudos, em grande parte, a partir de emendas de parlamentares ao

Cabe ressaltar, ainda, a autonomia e o poder decisrio que conferido ao Conselho Curador do FGTS. 5 Os recursos eram repassados a quem fazia o dever de casa, conforme expresso dos tcnicos do setor.

Oramento da Unio. Uma parcela destes recursos foram tambm distribudos atravs do Programa Comunidade Solidria. Todavia, esse processo sofreu forte influncia do ajuste fiscal promovido pela adoo do Plano Real, o que levou a uma expanso limitada dos investimentos habitacionais. A dificuldade de expanso do fluxo de recursos para a moradia deveu-se, por um lado, alta sensibilidade do FGTS crise econmica6 e tambm poltica de conteno de despesas, que passa a ser largamente utilizada pelo governo como estratgia de enfrentamento do dficit pblico. Por outro lado, amparada em deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do Banco Central, a CEF passou a estabelecer critrios rgidos de acesso ao crdito, a partir da capacidade de endividamento de estados e municpios, medida que tinha o objetivo de contribuir para o ajuste fiscal dos trs nveis governamentais e, por outro lado, visava ampliar a sade financeira do FGTS, que, aps o primeiro ciclo expansivo de 30 anos, comeava a apresentar um desequilbrio entre saques e contribuies. O resultado desse processo foi que, at 1998, quando mudaram radicalmente as regras de utilizao, a distribuio dos recursos do FGTS revelou forte regressividade, j que somente os municpios mais ricos tiveram condies de acesso. Considerando-se que a crise financeira enfrentada pelos governos estaduais a partir do Plano Real limitou fortemente a sua capacidade de interveno em programas sociais7, os municpios mais pobres no puderam contar com recursos externos para investimento habitacional neste perodo. Em 1998, como conseqncia da crise econmica e financeira, as regras de utilizao do FGTS so modificadas, com o impedimento de seu emprstimo para outros nveis de governo8. Alm disso, os recursos comprometidos no OGU so reiteradamente contingenciados, na busca da realizao de supervits nas contas pblicas. Assim que, segundo relatrio do INESC, em 18/05/2000, o governo baixou um decreto estabelecendo o que a Secretaria de Desenvolvimento Urbano iria contar com apenas 16,7% dos recursos originalmente previstos. Segundo esse mesmo relatrio, dos recursos orados para Habitao, Urbanismo e Saneamento, apenas 0,49% haviam sido executados em 14/07/2000. Excetuando-se os financiamento internacionais, como o programa HabitarBrasil/BID, gerenciado pelo governo federal e que redistribui recursos a nvel municipal, os emprstimos habitacionais esto hoje limitados atuao do setor privado, atravs do Programa de Arrendamento Residencial, ou aos emprstimos individuais, como o Programa Carta de Crdito. Em ambos os casos, no se atingiu o objetivo principal de atender s populaes de menor renda. Uma sntese expressiva que mostra a limitao macro-econmica imposta poltica habitacional na era do Real, pode ser vista atravs da comparao entre o plano de ao apresentado pelo governo brasileiro por ocasio da Conferncia Internacional do Habitat II, realizada em 1996, em Istambul, e os resultados acumulados at o ano de 2000, como mostram as tabelas a seguir:

O fluxo de recursos do FGTS fortemente pr-cclico, j que composto por um percentual da folha de salrios, reduzindo-se com o aumento do desemprego e, ainda, com o aumento dos saques por parte dos trabalhadores demitidos. 7 exceo de So Paulo que tem um dispositivo na Constituio Estadual que reserva um percentual do FGTS especificamente para o investimento habitacional. 8 Essa restrio fruto do acordo com o FMI e enfrenta opositores no interior do prprio governo federal.

Valores e nmero de famlias atendidas pelos programas habitacionais 1995-1998 PREVISTO (1995-1998) EXECUTADO (1995-1998) PROGRAMAS VALOR FAMLIAS VALOR FAMLIAS PR-MORADIA 3.518.000.000,00 433.000 1.072.000.000,00 285.000 HABITAR-BRASIL 1.881.000.000,00 268.000 1.090.000.000,00 437.524 CARTA DE CRDITO 6.000.000.000,00 146.000 11.964.000.000,00 397.495 TOTAL 11.399.000.000,00 847000 14.126.000.000,00 1.120.304 EXECUTADO (1995-1998) VALOR FAMLIAS PR-MORADIA 30,75% 65,8% HABITAR-BRASIL 58,00% 163,55% CARTA DE CRDITO 199,4% 272,25% TOTAL 123,92% 132,20% PROGRAMAS Quadro de evoluo das unidades contratadas e dos investimentos realizados em habitao - 1999 a junho de 2000 (valores em R$ 1000) UNIDADES HABITACIONAIS RECURSOS PROGRAMA INVESTIMENTO Carta de Crdito Individual Apoio a Produo Material de Construo 85.969 47.452 108.436 241.857 45.630 12.822 300.309 0 33.917 33.917 1.337.968 1.028.510 442.403 2.808.881 1.733.900 245.814 4.788.595 0 108.689 108.689

FGTS

TOTAL FGTS CAIXA Carta de Crdito Individual FAR PAR TOTAL S. PRIVADO FGTS PBLICO Pr-Moradia REPASSE OGU Habitar-Brasil TOTAL S. Pblico Fonte: CEF

Os dados mostram uma expanso relativa das metas estabelecidas para a utilizao de recursos a para financiamento direto ao adquirente, atravs dos programas Carta de Crdito (FGTS e Recursos CEF), que atendem a parcelas das camadas de renda mdia e mdia baixa. Os recursos do FGTS para o financiamento do setor pblico, que j haviam sido bem menos significativos que o planejado, aps a crise de 1998 passam a ser completamente bloqueados. O Programa de Arrendamento Residencial foi apresentado pela CEF, em 1999, como uma alternativa efetiva para o atendimento baixa renda, que no estava includa nos programas Carta de Crdito9. Articulando recursos do FGTS e OGU, o programa permitiu um certo grau de subsdio, possibilitando prestaes mais baixas. Alm disso, uma nova engenharia financeira estabeleceu o formato de arrendamento, que simplificaria a gesto da inadimplncia. Do ponto de vista institucional, governos municipais e estaduais participam atravs do cadastro e seleo prvia dos adquirentes10
Outra alternativa importante, essa realmente mais efetiva, foi o programa de financiamento de materiais de construo, tambm oferecido diretamente ao consumidor. 10 A CEF permaneceu, no entanto, como responsvel final pela autorizao da liberao dos recursos, a partir de anlise da capacidade de pagamento dos candidatos, o que criou um filtro
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e eventualmente atravs da doao de terrenos e na reduo de exigncias urbansticas, visando reduo de custos. Com base neste cadastro, empresas privadas organizaram empreendimentos e receberam os financiamentos diretamente da CEF11. Embora tenha contribudo para atender uma parcela importante da demanda habitacional, o programa tendeu a se concentrar na franja superior da faixa de renda pretendida, como mostra a tabela a seguir:
Operaes contratadas no Programa de Arrendamento Residencial - PAR (em R$ 1000,00) Oramento Oramento Em Qtde Unidades Valor Valor Mdio Inicial Vigor 21.240 181.440 132.000 28.200 33.480 298.440 12.000 12.840 128.160 19.440 382.770 28.320 808.108 313.562 2.400.000 30.000 181.440 132.000 28.200 33.480 298.440 20.000 15.840 128.160 27.645 382.770 28.320 808.108 341.362 2.455.765 14 14 12 1 8 9 1 3 10 17 22 1 7 0 119 848 1.860 642 80 831 1.032 96 437 1.184 1.555 3.093 80 1.084 0 12.822 15.588 36.802 12.745 1.493 15.129 19.708 1.869 8.308 22.305 27.645 61.021 1.595 21.606 0 245.814 18,382 19,786 19,852 18,663 18,206 19,097 19,469 19,011 18,839 17,778 19,729 19,938 19,932 0,000 19,171

UF
AL BA CE GO MA MG MS MT PE PI RJ SC SP DEMAIS UF TOTAL

FONTE: Caixa Econmica Federal

Perspectivas: desafios e possibilidades Com base na recuperao histrica e na anlise de conjuntura acima desenvolvidas, delineiam-se algumas questes bsicas que devero acompanhar as novas iniciativas que podero acontecer nos prximos anos, considerando-se as novas iniciativas do governo Lula, com a criao do Ministrio das Cidades. evidente que o quadro das necessidades habitacionais no pas impe a prioridade a ser conferida aos setores de mais baixa renda (at 3 salrios mnimos de renda familiar). Essa prioridade, que consenso entre os tcnicos do setor , no entanto, dificultada por alguns fatores limitadores. Experincias anteriores mostram que, na ausncia de programas mais universais de oferta, os programas focalizados nas camadas inferiores de renda tendem a ser disputados por camadas de renda superior (seja atravs de presso para sua alterao, seja atravs da aquisio formal ou informal das moradias produzidas). Alm disso, tambm consenso entre os especialistas que esta camada de renda no ser

que gerou uma concentrao dos recursos para setores de renda mais elevada, dentro da faixa prevista pelo programa (3 a 6 salrios mnimos). 11 O programa poderia, em princpio, ser tambm operado pro organizaes da sociedade, como sindicatos e ONGs, mas as exigncias financeiras da Caixa, concebidas para o setor privado, limitaram esta possibilidade.

atendida a no ser com subsdios diretos, incidindo sobre o valor do bem12. Esta condio implica a discusso, sem dvida crucial, a respeito da origem dos recursos a serem utilizados em programas habitacionais. Como j ressaltado anteriormente neste trabalho, durante muito tempo os recursos do FGTS representaram a principal fonte de financiamento para o setor. O problema que se coloca hoje que, por um lado, os recursos do fundo precisam ser administrados de um ponto de vista de garantia da sua rentabilidade patrimonial, sem o que arrisca-se a gerar um novo dficit fiscal que, ao fim e ao cabo, terminaria por prejudicar os trabalhadores. Por outro lado, pesa sobre este recurso, hoje, uma restrio contbil, definida nos termos do acordo com o FMI, que impede seu uso para fins de financiamento do setor pblico13, situao que no foi alterada no governo Lula Uma vez superado este bice, o Fundo se constituir certamente como importante fonte de recursos, todavia continuaro prevalecendo as restries ao seu uso como recurso a fundo perdido. A possibilidade de utilizao de recursos do OGU tambm est limitada, neste caso pelas limitaes ao gasto pblico e a exigncia de supervits primrios, estabelecida pelo ajuste fiscal, e, conseqentemente, pela aguda competio ao acesso a estes recursos limitados que se estabelecer entre as vrias polticas sociais, quadro que no se alterou significativamente no primeiro ano do governo Lula. A nica vantagem comparativa da poltica habitacional a sua capacidade de gerar efeitos multiplicadores na economia, com aumento do emprego e da renda, podendo tornar-se uma base importante de um programa de retomada do crescimento que gera, ainda, o crescimento futuro da base de arrecadao. O que a experincia recente mostra, ainda, que o investimento habitacional com recursos do OGU precisa ser melhor administrado com vistas potencializao do seu uso, evitando-se a fragmentao dos investimentos e, principalmente, seu uso clientelista, visando obteno de apoios no Congresso. Essa foi a poltica adotada amplamente durante o perodo FHC14. Uma opo em debate no Congresso refere-se criao do Fundo Nacional de Moradia, uma iniciativa popular de lei que j tramita h mais de 10 anos. Infelizmente, a proposta que est agora em pauta, fruto de intensas negociaes ao longo de sua tramitao, no estabelece claramente valores a serem aportados ao Fundo pelo OGU, o que pode vir a limitar a capacidade do Fundo em promover os subsdios necessrios construo de uma nova poltica habitacional. Do ponto de vista dos programas a serem implementados, ganha-se maior eficcia com o oferecimento de uma cesta variada de tipos de programas, combinando urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria e urbanstica, oferta de lotes urbanizados associada a programas de apoio autoconstruo ou de mutiro, financiamento de materiais de construo e, ainda, a construo de unidades. O fundamental que se combinem programas de oferta de novas oportunidades habitacionais com programas de melhoramento dos assentamentos existentes, implicando o reconhecimento do direito posse, mas criando condies para que se evitem as ocupaes de terras imprprias urbanizao. Outras possibilidades que podem ser testadas e desenvolvidas so o aluguel social e a pesquisa e utilizao de sistemas e materiais de construo alternativos que aumentem a eficcia e a eficincia dos processos construtivos. Aliado aos programas de
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E no subsdio aos juros, como ocorria no perodo BNH. J que os emprstimos so computados como aumento do dficit pblico. 14 A SEDU instituiu alguns critrios para a distribuio dos recursos, como a priorizao segundo o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) do municpio, mas sem grande capacidade de mudar a lgica geral da alocao, negociada no Congresso.

atendimento baixa renda, deve-se focalizar os moradores em reas de risco, potencializando os programas j desenvolvidos por algumas prefeituras e ampliando a sua capacidade de ao de modo a que assumam uma funo mais preventiva. Do ponto de vista institucional, fundamental que a poltica habitacional reconhea a experincia de descentralizao ocorrida no pas nos ltimos anos. As mudanas no quadro institucional do pas, promovidas pela nova Constituio, aliadas iniciativa dos novos governos locais e a fragilidade das polticas federais (descentralizao por ausncia) geraram um efetivo processo de descentralizao e municipalizao das polticas habitacionais, a partir de meados dos anos 80. Esse processo visto de uma forma positiva por parte da literatura especializada, que ressalta a potencialidade da gesto local em ampliar a eficcia, a eficincia e a democratizao das polticas. Existem efetivamente experincias inovadoras e eficientes sendo desenvolvidas a nvel local, algumas inclusive ultrapassando vrias gestes com orientaes polticas diferenciadas, como o caso do PREZEIS no Recife, que poderiam ser potencializadas se contassem com apoio institucional mais amplo. No entanto, pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma definio institucional de competncias e de redistribuio de recursos, os municpios mais pobres tendem a ficar alijados do acesso s ofertas de financiamento, seja do governo federal, seja dos organismos internacionais de fomento. Neste sentido, fundamental que seja criado um sistema nacional de habitao popular, de forma a estabelecer critrios redistributivos (segundo a escala das necessidades locais e, inversamente, segundo a capacidade de autofinanciamento do municpio) e instituir programas de capacitao de tcnicos municipais, visando aumentar a eficcia das aes. Alm da descentralizao intergovernamental, pode-se tambm aproveitar as possibilidades de mobilizar recursos da sociedade, atravs da participao de ONGs, Sindicatos e movimentos de moradia em programas apoiados pelos governos, e que poderiam utilizar recursos privados15. Quanto participao do setor privado, deve-se ter cuidado, j que a experincia mostra que em programas em que as empresas tm maior autonomia existe uma tendncia ao aumento de custos e presso pela elevao de tetos de financiamento, o que pode vir a distorcer os objetivos sociais dos programas. Por fim, cabe ressaltar a necessidade de que se instituam mecanismos de participao, em vrios nveis e escalas decisrias, o que, alm de democratizar o processo e aumentar sua transparncia, permite ultrapassar as presses clientelistas pela alocao dos recursos que, dadas as circunstncias que se desdobram a partir do momento atual, devero ser escassos. Nesse sentido, fundamental que as decises da I Conferncia das Cidades sejam respeitadas e que seja implantado definitivamente o Conselho Nacional das Cidades, como rgo deliberativo para as polticas urbana e habitacional. BIBLIOGRAFIA ALMEIDA, M. H. T. d. (1995). Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais 10(28): 88-108. ARRETCHE, M. (1996). A descentralizao como condio de governabilidade: soluo ou miragem? Espao e Debates 16(39): 75-86.

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Um exemplo importante seria a adaptao dos critrios de programas j existentes, como o Crdito Associativo, da Caixa Econmica Federal, viabilizando a participao de cooperativas e movimentos de moradia como tomadores de emprstimos.

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