LA TRADICION DE ASILO EN EL URUGUAY

Este trabajo esta dedicado a los miembros de la Comisin de Refugio del Uruguay (CORE) as como a los funcionarios del Archivo Histrico Diplomtico lvaro Corbacho y Mariela Cornes y a la Responsable de la Biblioteca del Instituto Artigas, Stella Nogueira, sin cuyo concurso esta investigacin no hubiera sido posible.

. Introduccin Nuestro pas ha desarrollado una firme tradicin respecto a la prctica del asilo desde el inicio mismo de su historia como Estado. En 1961 el embajador portugus Carlos FERNANDES, sostena que Uruguay era uno de los pases que ms generosamente lo haba concedido, hasta el momento1. En un seminario organizado en el ao 1993 por el Centro de Estudiantes de Derecho, denominado Asilo Poltico y Extradicin, el entonces diputado Hugo Cores, sealaba que Uruguay tiene desde el siglo pasado [XIX] una rica tradicin de receptividad y acogimiento a gente perseguidas por razones polticas, an por razones polticas altamente conflictivas y que tiene que ver con acontecimientos dramticos y que fueron recibidos en nuestra patria, se incorporaron a la vida cultural, social, artstica, deportiva, sindical y poltica y que contribuyeron a darle al Uruguay prestigio internacional y en el plano interno enriquecer su vida2. () (L)ejos de ser un factor de perturbacin o de distorsin de las relaciones internacionales, prestigia a un pas ser consecuente con ese principio de derecho internacional, es principio de avance en la concepcin de los derechos humanos3. Cuestin de trminos Un anlisis somero de los instrumentos interamericanos en la materia indica que los trminos asilo y refugio se utilizaron de forma indistinta e intercambiable. Sin perjuicio de la premisa precedente resulta necesario realizar puntualizaciones al respecto, analizando la confusin terminolgica generada en torno a los conceptos de asilo y refugio. Por largo tiempo se realiz una categorizacin del asilo, separndolo a su vez del refugio. As, el llamado asilo territorial, aquel en el que el perseguido ingresa en territorio del Estado ante quien solicitar asilo fue tambin conocido como asilo interno.
FERNANDES, Carlos El Asilo diplomtico, Editorial JUS, Mxico, 1970, Pg. 46. CORES, Hugo Resea histrica del Asilo Poltico y Extradicin, publicado en Asilo Poltico y Extradicin, Centro de Estudiantes de Derecho Fundacin de Cultura Universitaria, Uruguay, 1993, Pg.55. 3 CORES, Hugo Resea... Pg. 59.
1 2

En contraposicin, por definicin negativa, asilo externo era el solicitado fuera del territorio del Estado asilante, esto es en las legaciones, embajadas, navos de guerra, campamentos o aeronaves militares. Este es el llamado asilo diplomtico. Sobre el dir el Emperador Carlos V: Que las casas de los Embajadores sirvan de asilo inviolable, como otrora los templos de los dioses y que no se permita a nadie violar este asilo, cualquiera que sea el pretexto invocado4. DIEZ DE VELAZCO, por su parte, sostiene la existencia de una tercera categora de asilo: el asilo neutral, aquel que un estado neutral brinda a miembros de las fuerzas armadas en conflicto que buscan refugio en su territorio5. En mrito del lenguaje empleado por la Convencin de 1951, se considera como refugiado a quien debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad. En 1984, la Declaracin de Cartagena, adoptada en "Coloquio Sobre la Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Central, Mxico y Panam: Problemas Jurdicos y Humanitarios", entendi que, teniendo en cuanto lo establecido por la referida Convencin del 51 y su Protocolo, tambin era necesario considerar como refugiados a las personas que han huido de sus pases porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conflictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico. Pero la Declaracin Final del Seminario de Tlatelolco de 1999 sostuvo que utiliz, durante la realizacin de sus sesiones de trabajo, los trminos asilo y refugio e y en este sentido, seal que ambos son sinnimos porque extienden la proteccin del Estado a las victimas de persecucin, cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual, en la prctica, se formalice dicha proteccin, sea el rgimen de refugiados segn la Convencin de 1951 y su Protocolo de 1967 o el de asilados segn los Convenios interamericanos en la materia6. Cabe, tras esta exposicin somera de los trminos empleados en la materia, concluir junto a GROS ESPIELL, que en Amrica Latina las expresiones asilo territorial y refugio son sinnimos absolutos7. Y que en lo que respecta al asilo diplomtico, este solo es una expresin ms del derecho que posee el ser humano de buscar asilo, corolario del principio de proteccin y respeto efectivo de los derechos del hombre y del ciudadano, tal como surge de la Carta de la ONU; en la Declaracin Universal de los Derechos del hombre se va ms lejos an, pues se reconoce que el individuo tiene derecho al respeto universal de su personalidad jurdica, derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona, y tambin el derecho de asilarse y beneficiarse del asilo en otros pases, en caso de persecucin fundada8. Esto no obstante recordar que LARA, partidario de la sinonimia, informa que an cuando las expresiones asilado territorial, predominante en el sistema interamericano y refugiado que prevalece en el sistema mundial hay que tener presente que la definicin
FERNANDES, Carlos El Asilo Pg. 32. DIEZ DE VELASCO, Manuel Instituciones de Derecho Internacional Pblico, Dcima Edicin, 1996, Pg. 629. 6GALINDO VLEZ, F. El asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema interamericano, en Compilacin de instrumentos jurdicos regionales relativos a derechos humanos, refugio y asilo, Tomo II (San Jos: Comisin Nacional de Derechos Humanos, ACNUR y Universidad Iberoamericana, 1992), pgs. 37-57. 7 GALINDO VELEZ, F. El asilo... 8 FERNANDES, Carlos El Asilo Pg. 86.
4 5

contenida en el Artculo 1 de la Convencin sobre Estatuto de los Refugiados, el cual rene definiciones de orden positivo y negativo, es ms amplia y ms precisa que las definiciones construidas en el mbito latinoamericano9. En la Sesin de Bath de 1950 del Instituto de Derecho Internacional se abord el tema del asilo. La comisin que se encarg del tema sostuvo: que busc si era posible introducir una dualidad en materia de expresiones para designar, por un lado el asilo que el Estado brinda en su territorio y por otra, el asilo que el Estado brinda fuera de su territorio. () Pero si la expresin asilo interno es suficientemente clara y usada, la de asilo externo es ms confusa y menos empleada. La Comisin ha descartado esas dos expresiones. La Comisin entrevi otra dualidad que se expresara intercambiando asilo externo en contraposicin al asilo territorial y reemplazando asilo interno, expresin que no puede oponerse a la territorial, por asilo diplomtico. Pero la expresin asilo territorial reproduce la idea de autoterritorial en tanto que la expresin neutra de asilo apelara a la idea de nter territorialidad, a su vez la expresin asilo diplomtico no es demasiado comprensiva y deja de lado la hiptesis de asilo a bordo de un barco de guerra. La Comisin descart la expresin asilo poltico que se encuentra entre otros en la Convencin Panamericana de 1933. Esta expresin resulta poco apropiada para designar la totalidad de casos donde un rgano del Estado otorga asilo fuera de su territorio. () La Comisin ha podido, sin dificultad evitar emplear estos trminos en el texto mismo del proyecto de Resolucin y ha empleado las expresiones asilo que el Estado otorga en su territorio y asilo que el Estado otorga fuera de su territorio10. Desde el comienzo An antes de la constitucin del Estado uruguayo el asilo, como prctica, tuvo diversas manifestaciones en el entonces territorio de la Banda Oriental. Por ejemplo, el asilo religioso tuvo su expresin en hechos como los que relata Manuel VIEIRA: el 30 de mayo de 1774 el gobernador Del Pino dict una norma estableciendo que en nuestra ciudad y dems partidos de esta banda del este del Ro de la Plata fuera nica iglesia que en adelante goce y deba gozar del derecho de asilo y de la inmunidad local, la Santa Iglesia Matriz de esta ciudad.11 Menester es recordar que este tipo de asilo, afianzado para el final del siglo IV12, fue la primera forma en que esta figura se manifest y reglament. La Iglesia, escribe FERNANDES, humanitaria y paciente, luch a favor del derecho de asilo religioso hasta nuestros das. Pero el asilo religioso a pesar de la resistencia de la Iglesia, ya casi desaparecera, en el siglo XVIII; el Estado haba ganado la primaca en la lucha entre el poder secular y el poder eclesistico13.

LARA, Jos Salvador El concepto de asilado territorio segn los Convenios Interamericanos y la nocin de refugiados segn los instrumentos de Naciones Unidas en
9

Asilo y proteccin internacional en Amrica Latina, UNAM, Mxico, 1982, Pg. 92. Pg. 101. 10 L asile en droit internacional public ( a l exclusion de lasile neutre), Annuaire de lInstitutue de Droit internacional, Sesion de Bath, 1950 Editions Juridiques et Sociologique S.A, Ginebra, Vol. 43, Tomo 1, Pg. 149. Se seala que la traduccin fue realizada por la autora de este trabajo. 11 VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho de Asilo Diplomtico, Biblioteca de Publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Cincias Sociales de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 1961, Pg. 402. 12 FERNANDES, Carlos El Asilo... Pg. 9. 13 FERNANDES, Carlos El Asilo... Pg. 13.

En tanto, la Real Cedula del 14 de abril de 1789 dispuso la liberacin de los esclavos que entrasen a tierras espaolas fugados de tierras extranjeras. Para Petit Muoz, Narancio y Traibal, citados por VIEIRA, esa norma tenia sus races en el asilo municipal ibrico relacionado con el que siendo esclavo en la parte otomana hua hacia la parte hispnica14. As iniciamos, prontamente, nuestra propia senda histrica en materia de asilo y refugio, precisiones terminologicas mediante. Ya en el ao 1891 nuestra representacin en Chile brind refugio a quienes escapaban de la revolucin que haba depuesto al Presidente Jos Manuel Balmaceda. El asilo diplomtico se repiti en los aos 1931, 1953 y 1955 cuando la hermana Repblica Argentina atravesaba distintos periodos de su historia, as tambin en Bolivia, Paraguay y Per. Uruguay siempre mantuvo la misma posicin respecto a la elaboracin de un concepto amplio del derecho de asilo, sosteniendo que el mismo es un derecho del individuo y no una facultad del estado15. En este sentido resultan ilustrativas las actas de los debates desarrollados en el Segundo Congreso de Derecho Internacional Privado realizado en Montevideo, de los cuales surgira el Tratado sobre asilo y refugio poltico de 1939. En esa ocasin, el jurista uruguayo IURETA GOYENA solicit la reconsideracin del proyectado artculo primero, ya que su parte primera transformaba, lo que hasta entonces se haba considerado como una obligacin de los estados en una simple facultad16. La posicin uruguaya respecto a que la redaccin dijera el asilo se conceder result minoritaria y finalmente el artculo sancionado quedo establecido en los siguientes trminos: el asilo puede concederse sin distincin de nacionalidad y sin perjuicio de los derechos y de las obligaciones de proteccin que incumben al Estado al que pertenezcan los asilados. El Estado que acuerde el asilo no contrae por ese hecho, el deber de admitir en su territorio a los asilados, salvo el caso de que stos no fueran recibidos por otros Estados. En esta misma lnea de pensamiento, IRUETA GOYENA manifest que Uruguay no apoyaba la manifestacin realizada por el representante argentino Dr. Alcorta para incluir una norma que definiera que se entenda por delitos polticos. Uruguay no apoy esta iniciativa, pues tenia el convencimiento de que una definicin de esa naturaleza ser recibida por la opinin publica de su pas, como una medida reaccionaria; se suscitara adems una fuerte oposicin al Tratado en el Parlamento, cuando le fuere sometido para su aprobacin y, por ltimo, que dicha definicin constituir una defensa mediocre el da que la accin de los extranjeros perturbara gravemente la vida de algunos de nuestros pases17. Esta lnea del gobierno uruguayo respecto al asilo, se vio nuevamente reflejada en 1953, en la Segunda Reunin del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, en un articulo firmado por el delegado uruguayo, Dr. Quintn Alfonsn, tal como lo recalca Cesar SAN JUAN: el argumento de ese jurista a favor de consagrar el deber del Estado de otorgar el asilo destaca que la finalidad de este instituto, tal como se practica en Amrica Latina, consiste en sustraer a la persecucin a todas las personas que se encuentren amenazadas por motivos polticos y en protegerlas por la sola
VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho, Pg. 418. VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho..., Pg. 421. 16 VIEIRA, Manuel Adolfo. Derecho.., Pg. 421. 17 COMISION INTERNACIONAL DE DERECHO PENAL, Actas de la Reunin de Jurisconsultos, Montevideo del 18 de julio al 4 de agosto de 1939, Primera etapa de trabajos. Documentacin Provisoria, Imprenta Florensa, Montevideo, 1940, Pg. 49.
14 15

condicin de ser humanos. Por tal virtud, el fundamento mismo del asilo lleva implcito el principio de no discriminacin18.
TP PT

Algunos casos paradigmticos de la historia uruguaya en materia de asilo

U

Ao 1930 La carpeta 527 del ao 1931, perteneciente al Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, conserva un expediente sobre la intervencin del Embajador uruguayo Dr. Juan Carlos Blanco en la salida de Argentina del ex Ministro de Relaciones Exteriores del Gobierno del Dr. Hiplito Irigoyen, derrocado por el golpe de estado del General Uriburu, en setiembre de 1930. En la Nota 265/30 de fecha 18 de setiembre se inform que el ex ministro Horacio Oyhanarte, a travs de un familiar solicit por escrito amparo y garantas para su seguridad y expres su deseo de asilarse en la Embajada uruguaya o ausentarse desde la ciudad de La Plata. El Embajador Blanco se reuni con el Dr. Bosch, nuevo ministro de relaciones exteriores. Horas ms tarde se le inform al Embajador que el Gobierno acceda a que el ex Ministro abandonara el pas desde La Plata. El Ministro de Relaciones exteriores uruguayo del momento, Rufino Domnguez, responder: Cmpleme que aprecio debidamente las especiales circunstancias que Vd. tuvo en cuenta para orientar su lnea de conducta en esta emergencia, pero como el caso planteado, y por Vd. resuelto, conforme a las gestiones que realizara ante ese Ministerio de Relaciones Exteriores, se singulariza entre los que no estn previstos en el tratado vigente para ambos pases, y lo ha llevado a conceder un amparo o proteccin al margen de aquellas prcticas, as como tambin de las que, en general, se refieren los ms autorizados tratadistas, cuando comentan las atribuciones que en esa materia alcanzan a los Jefes de una misin diplomtica, estimo necesario dejar manifestado, en esta ocasin, que frente a la consulta y pedido que el ex Ministro de Relaciones Exteriores le haba planteado, hubiera sido preferible decidirse exclusivamente por el ofrecimiento de asilo, cualesquiera que fueran las razones que se invocara no importa por quien, para proponer otro procedimiento, que como el adoptado, lo obligar a Vd. a llevar su actuacin hasta lmites que sobrepasaban el que estrictamente convena mantener, para encuadrar de tal modo, la gestin del Sr. Embajador, a lo establecido por el Tratado que los faculta para conceder asilo a los refugiados polticos. Y como razn fundamental que seala la necesidad de mantener esa norma de prudencia, basta destacar que en esta clase de asuntos que conmueven generalmente y preocupan al sentimiento pblico, no puede a veces ser suficiente para aplacar o evitar, el comentario hostil o prevenido, la justificacin de que el procedimiento excepcional ha podido convenirse de una manera mas o menos formal, con la autoridad constituida, sino que, adems es necesario, para la firmeza de una defensa inatacable poder argumentar, si fuera acaso preciso, sobre la base de que se

18
TP

SAN JUAN, Cesar Walter El asilo y la proteccin internacional de los refugiados en Amrica Latina: anlisis critico del dualismo asilo refugio a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en ACNUR. El asilo y la proteccin de los refugiados en Amrica Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003, Pg. 51.
PT

ha obrado no por una gracia o condescendencia especial, sino en el uso de legtimos e indiscutibles derechos19.
TP PT

Segunda Guerra Mundial En este contexto histrico, cuando cientos de seres humanos eran perseguidos para ser eliminados por el rgimen nazi, dos diplomticos uruguayos jugaron un rol fundamental: El Cnsul General del Uruguay en Hamburgo, Florencio Rivas, salv con su accionar la vida de 150 judos. Refugiados en el jardn de la Embajada, Rivas hizo cerrar la verja del mismo. Afuera las S.S se apostaron y pretendieron entrar a la misin. El Cnsul General, tom una bandera uruguaya y se present ante las S.S a las que inform, segn los testigos: Este es territorio uruguayo. Aqu nadie puede entrar sin mi permiso ni sin permiso de mi gobierno. Esa noche, la del 9 al 10 de noviembre de 1938, fue conocida por la Noche de los Cristales Rotos. Rivas recorri Hamburgo viendo como la ciudad estaba envuelta en el caos, decenas de comercios y casas de familias judas estaban destruidas as como dos sinagogas estaban casi reducidas a cenizas. Nuevamente segn los testimonios, al regresar declar que a todos los que se hallaban dentro del Consulados General se les otorgaba automticamente sus visas20. Esas familias se embarcaran para Uruguay donde reiniciaran sus vidas.
TP PT

Por su parte el Dr. Carlos Mara Gurmndez, designado en 1938 como Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de la Repblica ante el Reino de los Pases Bajos, tuvo tambin un accionar acorde con la dignidad de su cargo. En 1940 Holanda fue invadida por Alemania. La persecucin y hostigamiento a la colectividad juda se impuso como parte central del accionar de las fuerzas invasoras. En la Embajada uruguaya una veintena de judos buscaron asilo. Gurmndez extendi a todos pasaportes uruguayos y con ellos subi al tren que los alemanes haban dispuesto para la evacuacin de los diplomticos. Llegado el tren a la frontera alemana suiza, las S.S subieron al tren y exigieron la entrega de los judos a los cuales el Ministro uruguayo haba otorgado documentacin. Segn una de las personas salvadas, el Dr. Gurmndez dio un paso al frente, indic quien era y seal que el y su familia se bajaran del tren con las personas referidas y con ellas se quedaran. Tras una consulta a Berln el tren pudo seguir con todos sus pasajeros. Carlos Brebbia era, en este momento el Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de Argentina en Holanda. El 5 de junio de 1940 informa a su capital sobre las notas intercambiadas con Gurmndez. Brebbia pona de manifiesto que ninguna Legacin en La Haya tiene ni ha tenido asilados. A la Legacin Argentina no se ha presentado ninguno. De los refugiados en la Legacin del Uruguay, siete constituyen la familia de un magnate holands y uno es un judo alemn que ha cumplido en su pas una pena en un campo de concentracin por estar sindicado de traficante de divisas. Informaciones particulares, que poseo, muy superficiales, me inducen, sin embargo, a pensar que se trata de personas correctas. Como quiera que fuese, la calificacin de las causas que motivan el asilo es cuestin que incumbe a quien lo concede. Principio fundado en hondas razones de humanidad, que la
Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, Seccin Argentina, Caja 1, Borrador del Mensaje de Rufino Domnguezz a Juan Carlos Blanco. 20 PORZENCANSKI, Teresa La vida empez ac: Inmigrantes Judos al Uruguay, Linardi y Risso, Montevideo, 2005, Pg. 94 95.
19
TP PT TP PT

Repblica Argentina ha sostenido en todo momento han inducido a ofrecer al Seor Ministro del Uruguay mi apoyo personal a favor de los nobles propsitos que iluminan su accin21.
TP PT

Brebbia refiere a una comunicacin que el Ministro Gurmndez envi a las Legaciones de Argentina, Cuba, Brasil, Per, Chile y Venezuela, el 29 de mayo de 1940. En ella el Ministro uruguayo se refera al asilo en estos trminos: principio esencialmente humanitario destinado a apartar y salvar vidas de los excesos de la pasin poltica, actuando interna como externamente, por fuerza no puede admitir diferencias de categora ni por razn de raza, ni por razn de nacionalidad, ni por razn de creencias religiosas o filosficas. Este vasto concepto del derecho de asilo fue sostenido por los representantes de la mayora de los pases sudamericanos en las reuniones que se celebraron en la Cancillera argentina en mayo de 1937 con motivo de la guerra civil en Espaa. En estas reuniones qued establecido que el derecho de asilo deba ser aplicado sin limitaciones; y fue en virtud de esta terminante declaracin, que los pases sudamericanos cumplieron en Espaa, a pesar de no estar reconocido en Europa aquel derecho, una misin humanitaria que ser recordada siempre con respeto y admiracin22.
TP PT

Asilados argentinos Tanto previo al ao 1955 como posteriormente, decenas de ciudadanos argentinos buscaron asilo en la Embajada del Uruguay en Buenos Aires. A va de ejemplos se cita el asilo de Agustn Rodrguez Araya, ex diputado nacional, en junio de 1949 o de Alfredo Enrique Rosales, quien en su declaracin sostena su filiacin peronista as como el hecho de varios de sus familiares haban sido detenidos. A Rosales se le concedi el asilo el 22 de agosto de 1956. En vista al nmero de solicitantes de asilo que se presentaban en la Misin, es que nuestra Embajada en Buenos Aires, presenta, en 1953, una nota al Ministro Interino Alfredo Dupetit en la que ante la previsin de que en el futuro se producirn gastos similares a los aludidos (comida y gastos por servicio de las mismas para dos personas y dos pasajes ida a Montevideo para los Seores Eduardo Pavlosky y Eugenio C. Botinelli), ruego al seor Ministro contemple la posibilidad de instruir sobre la forma en que los mismos podran enjugarse23.
TP PT

Juan ODDONE sostiene que: la presencia de los emigrados fue acogida por el gobierno uruguayo en el marco de su tradicional poltica de asilo. () Los exiliados eran bien vistos por la mayora de la sociedad liberal uruguaya () Las actividades de los exiliados motivaron desde comienzos de 1944 un prolongado contencioso entre Buenos Aires y Montevideo, minuciosamente documentado en los archivos de ambas cancilleras24.
TP PT

Informes de las misiones diplomticas argentinas sobre la poltica racista. Alemania y los pases de la Europa ocupada (1933 -1945). La poltica antijuda en Holanda (1940 1945) www.argentina-rree.com/portal/archivos/racismo/informes06.htm, visitada el 6/06/2008. C22 GURMNDEZ, Carlos Maria, Conferencia La prctica del asilo poltico, dictada en la Academia Diplomtica Internacional el 14 de agosto de 1953, Montevideo, Pg. 92. 23 Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, Seccin Argentina, Caja 4, 1953. 24 ODDONE, Juan Vecinos en Discordia. Argentina, Uruguay y la poltica hemisfrica de los Estados Unidos. Seleccin de documentos. 1945 1955, 2ed, Ediciones El Galen, Montevideo, 2004 Pg. 31.
21
TP PT HTU UTH TP PT TP PT TP PT

Abordar, de forma sumaria, el tema de los exiliados argentinos de las dcadas de 1940 y 1950 o remitirse al alto nmero de exiliados brasileos que Uruguay recibi, en distintos momentos histricos del siglo veinte, implica reflexionar sobre el hecho de que un pequeo pas enclavado entre vecinos de peso relevante, no abandon su tradicin en materia de brindar asilo al tiempo que esta reciba el apoyo de las ms variadas expresiones polticas que se desarrollaban en nuestro pas. La nocin de vecindad debe se asociada a la prctica que el Uruguay desarroll en la materia, para que la misma pueda ser calibrada a cabalidad. En este sentido, resulta pertinente recordar que en 1960, el Ministerio de Relaciones Exteriores remita a los Jefes de Misin un documento conteniendo recomendaciones sobre el ejercicio de asilo diplomtico. En el mismo se estableca: nuestros representantes diplomticos procuraran que la misin mantenga una lnea clara y recta en materia de asilo inspirada en los siguientes principios: el respeto ms escrupuloso por las normas convencionales ratificadas por la Repblica; la mas estricta equidistancia y neutralidad en el otorgamiento del asilo a todo genero de personas; la consideracin de que todo perseguido poltico tiene, como persona, el derecho de buscar y obtener asilo en nuestras misiones diplomticas. Calificacin Una posicin que caracteriz a Uruguay, a lo largo de su participacin en la negociacin de todos los instrumentos interamericanos sobre la materia de referencia, consisti en sostener que corresponda al Estado que brindaba el asilo la calificacin unilateral del delito esto es: que el pas del cual es nacional quien solicita asilo no posee competencia en la mentada determinacin de si el delito es poltico o comn. El Tratado de Derecho Penal Internacional de 1889 no determina quien califica el delito cuando se refiere al asilo diplomtico pero su Artculo 23, que se considera refiere al asilo territorial, dispone: Tampoco dan mrito a la extradicin los delitos polticos y todos aquellos que atacan la seguridad interna o externa de un Estado, ni los comunes que tengan conexin con ellos. La clasificacin de estos delitos se har por la Nacin requerida, con arreglo a la ley que sea ms favorable al reclamado. La prctica de nuestro pas, sostiene DEL CAMPO, siempre manifest que tambin en los casos de asilo diplomtico, la calificacin es unilateral, por parte del Estado asilante. El Artculo 3 del Anteproyecto presentado por nuestra Cancillera al Congreso de 1939 deca: La calificacin de las causas que motivaron el asilo corresponde al estado que lo concede. A esos efectos, debern tomarse en cuneta, principalmente, las circunstancias que originan el asilo, como tambin el mvil poltico en los delitos aislados o conexos de derecho comn ().25 El caso del ciudadano uruguayo Walter Pino, redactor del pasqun La Escoba, quien solicitara, en Montevideo, asilo en la Embajada de Bolivia es otro ejemplo de la tradicin que nuestro pas estableci en la materia, ya que al decir de Manuel Vieira: Celoso de su posicin tradicional de que cabe al estado asilante efectuar la calificacin, y sin perjuicio de efectuar las puntualizaciones del caso, se concedi al referido individuo el salvoconducto correspondiente26. En el mismo sentido, puede citarse la declaracin emitida por la Facultad de Derecho tras conocerse el fallo de la Corte Internacional de Justicia en el caso Haya de la Torre, del 5 de diciembre de 1950, en la cual se reafirmaba su adhesin al derecho de asilo y a las dos condiciones naturales en que se asienta su eficacia: el

25 26

VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho Pg. 434. VIEIRA, Manuel Adolfo, Derecho... Pg. 460 461.

derecho del Estado que presenta el asilo de calificar al asilado y el derecho de extraerlo inmune del territorio del Estado donde prest el asilo27. No discriminacin La Convencin sobre Asilo Diplomtico, firmada en Caracas en 1954, en la Dcimo Conferencia Interamericana, implic para Uruguay la necesidad de presentar una reserva a la misma al momento de la firma. Esto result necesario para mantener la coherencia sostenida hasta el momento, en su prdica gubernamental expresada a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores: El Gobierno del Uruguay hace reservas del Artculo II en la parte que se establece que la autoridad asilante, en ningn caso esta obligada a conceder asilo ni a declarar por qu lo niega. Hace asimismo reserva del artculo XV en la parte en que establece: sin otro requisito que el de la exhibicin, por va diplomtica, del respectivo salvoconducto visado y con la constancia de asilado otorgado por la misin diplomtica que acord el asilo. En dicho transito, al asilado se le considerara bajo la proteccin del Estado asilante() Finalmente, hace reserva del segundo inciso del artculo XX pues el Gobierno del Uruguay entiende que todas las personas, cualquiera sea su sexo, nacionalidad, opinin o religin gozan del derecho de asilarse. Dice DEL CAMPO: nuestra delegacin era contraria a la formula aprobada del Artculo 2 y pretendi, sin xito comprometer a los Estados a contraer la obligacin internacional de asilar28. Para LARA, aunque las Convenciones del 54 significaron un avance de relevancia, en comparacin con los instrumentos existentes en la materia hasta el momento, todava se preocupan ms de los derechos de los Estados con respecto al asilo que del derecho de la persona que busca asilo29.

Normativa interamericana e internacional en la materia Tratado de Derecho Penal Internacional de 1899. Convencin sobre concesin de asilo, La Habana, 192830. Resulta pertinente recordar que la CIJ en el caso de asilo de Haya de la Torre en la Embajada de Colombia, entendi que esa Convencin no otorgaba al estado asilante la calificacin unilateral del delito, fallo sumamente controvertido y rechazado por la mayora de los tratadistas de derecho internacional pblico del momento. VIEIRA resea: El tercer fallo de la Corte dej en pie el conflicto. Colombia no entregaba al asilado y el Per no extenda los salvoconductos. Recin en el ao 1954 se lleg a una solucin. Por acuerdo del 7 de abril, Haya de la Torre fue entregado al Ministro de Justicia del Per, en presencia del cuerpo diplomtico representado por los embajadores del Uruguay y Panam. Fue interrogado y expulsado, siendo embarcado en un avin hacia Mxico. Convencin sobre Asilo Poltico, Montevideo, 193331. Tratado de Asilo y refugio poltico, Montevideo, 193932. Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del hombre, 1948, Artculo XXVII. Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, 195133.

27 28

VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho Pg. 425. DEL CAMPO, Juan Domingo Una experiencia en la aplicacin del Derecho de Asilo, Montevideo, 1967, Pg. 46. 29 LARA, Jorge Salvado El concepto de asilado territorio Pg. 92. 30 Ratificado por Ley 8.956 de 5 de abril de 1933. 31 Firmado el 26 de noviembre de 1933 pero no ratificado por Uruguay 32 Ratificado por Decreto Ley 10.272 33 Ratificada por Ley 13.777 de 17 de octubre de 1969.

Convencin sobre Asilo Territorial, Caracas, 195434. Convencin sobre Asilo Diplomtico, Caracas, 195435. Protocolo a la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, 196736 Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Articulo 22. 6 y 22.8, 196937.

Tambin debe tenerse presente: Declaracin de Cartagena sobre refugiados, 1984. Declaracin de San Jos sobre refugiados y personas desplazadas, 1994. Declaracin de Tlatelolco sobre Acciones prcticas en el Derecho de los Refugiados en Amrica Latina y el Caribe, 1999. Resolucin 2402 (XXXVIII-O/08) de la Asamblea General de la OEA Proteccin de los solicitantes de la condicin de refugiado y de los refugiados en las Amricas. Resolucin 2417 (XXXVIII-O/08) de la Asamblea General de la OEA Desplazados internos. Convencin sobre el Estatuto de los Aptridas, 195438. Convencin para reducir los casos de apatridia, 196139.

Los das presentes Los movimientos de refugiados de la Segunda Guerra Mundial fueron analizados como excepcionales, sin embargo desde es momento hasta nuestros das el nmero de personas buscando refugio ha aumentado constantemente en el marco de la persecucin entablada por procesos dictatoriales, cuadros de violaciones sostenidas a los derechos humanos o estados fallidos. El ACNUR inici sus labores el 1 de enero de 1951. Atenda a cerca de 1.2 millones en todo el mundo. Para el ao 2006, 6.500 funcionarios atendan a 19 millones de refugiados en 116 pases40. La complejidad del marco de atencin a esta poblacin vulnerable ha ido en aumento. Actualmente se desarrolla el concepto de flujos mixtos, donde los migrantes y los solicitantes de refugios comparten corrientes de desplazamiento humano de proporciones imponderables. Ambos grupos son altamente vulnerables, sujetos que pueden ser vctimas de la trata o trafico de seres humanos. La reciente Conferencia regional: la proteccin de refugiados y la migracin internacional en las Amricas, realizada en San Jos de Costa Rica a fines de 2009, demuestra la necesidad de generar renovados marcos de proteccin: Ambos grupos, migrantes y refugiados, comparten derechos fundamentales, incluyendo el derecho a la vida, a la integridad fsica y a la libertad de movimiento. En virtud del derecho internacional, los refugiados tienen tambin derechos especficos, incluyendo el derecho a la proteccin internacional, que comienza con la prohibicin de ser devueltos al pas donde su vida puede estar en peligro41.

Ratificada por Ley 13.511 del 11 de octubre de 1966. Ratificada por Ley 13.511 del 11 de octubre de 1966. Ratificado por Ley 13.777 de 17 de octubre de 1969. 37 Ratificada por Ley 15.737. 38 Ratificado por Ley 17722. 39 Ratificado por Ley 17.349. 40 ACNUR y la proteccin internacional. Programa de iniciacin a la proteccin, 2006 41 Refugiados y migracin mixta La experiencia de las Amricas http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7260.pdf
34 35 36

10

A partir de la sancin de la Ley. 18.076, Uruguay posee un marco general de actuacin en la materia del refugio. La norma, considerada un modelo en Latinoamrica, establece los parmetros de procedimiento, derechos y obligaciones de los refugiados. Asimismo, procede a crear la Comisin de Refugiados (CORE) a la cual le asigna una Secretaria Permanente. Ambas instancias estn conformadas por miembros del Estado, la sociedad civil y el ACNUR, a travs de su agencia implementadora en el pas: el Servicio Ecumnico por la Dignidad Humana. Desde su conformacin la CORE ha desarrollado una sostenida tarea en la materia del Refugio, examinado las distintas solicitudes con extrema responsabilidad, mecanismo que incluye ms de una entrevista, elaboracin de dictmenes por la Secretaria Permanente, valoracin del mismo por la CORE para finalmente conceder o denegar el estatuto. A esta tarea principal debe sumarse aquella que surge tras la firma del Acuerdo de Reasentamiento de Refugiados con el ACNUR. Dicho Acuerdo se suscribi por un plazo de dos aos, sujeto a evaluacin. En su marco ya se han realizado las dos misiones de seleccin correspondientes. Nos permitimos concluir este artculo con una frase de Antonio Guterres, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: El rasgo comn entre los millones de mujeres y hombres a quienes el ACNUR apoy desde 1950 hasta hoy, es que a pesar de haber perdido todo, jams perdieron la esperanza
Tercer Secretario Lic. Cristina Mansilla Ingreso al Servicio Exterior por concurso en el ao 2007. Cumple funciones en la Secretaria Permanente de la Comisin de Refugiados (CORE) desde junio de 2008 y en el Instituto Artigas del Servicio Exterior - Ministerio de Relaciones Exteriores.

11