TTULO VI DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCION

Artculo 206 Reforma constitucional Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, y ratificada mediante referndum. Puede omitirse el referndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votacin favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del nmero legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la Repblica. La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la Repblica, con aprobacin del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un nmero de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la poblacin electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral. Erika Garca-Cobin Castro 1. La reforma constitucional como institucin de garanta Qu duda cabe de que la institucin de la reforma de la Constitucin constituye una garanta bsica para su propia conservacin, considerando las exigencias que impone la vigencia de un Estado de Derecho, as como los requerimientos de adaptacin jurdica que demanda una realidad en permanente cambio. Sin la previsin de un mecanismo de esta naturaleza probablemente se iran agravando las brechas entre la sociedad y una Constitucin incapaz de ofrecer soluciones a los problemas y necesidades actuales que tal sociedad plantea. La posibilidad de que los poderes constituidos puedan revisar la Constitucin de acuerdo al surgimiento de situaciones novedosas o a la propia maduracin democrtica del pueblo, constituye una va intermedia entre la inmutabilidad de las disposiciones constitucionales y un proceso revolucionario constitucional ejercido por el Poder Constituyente. Por otra parte, es preciso tener en cuenta que no solo la adaptacin de la norma jurdica a la realidad justifica la previsin del mecanismo de reforma constitucional, sino tambin el principio de supremaca constitucional vinculado a la exigencia del "paralelismo de las formas", en cuya virtud, las normas solo pueden ser modificadas de la misma manera en que han sido producidas. As, la reforma se configura tambin como una garanta de primaca de la Constitucin, que condiciona su revisin al cumplimiento de un procedimiento agravado as como al respeto de determinados lmites materiales, no exigibles para la modificacin de las leyes ordinarias. Con ello se pretende preservar la norma fundamental de modificaciones no consensuadas o contrarias a los

principios bsicos de la organizacin poltica, econmica y social del ordenamiento jurdico del Estado. En este orden de consideraciones, el acto de reforma o de revisin se concibe en trminos tericos como un acto limitado, reglado y ordenado por el poder constituyente en la Constitucin que en su momento defini un procedimiento, as como determinados lmites de naturaleza material para modificar, suprimir o enmendar una o ms disposiciones constitucionales (Fundamento jurdico N 67 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente 0142002-AIjTC publicada el 25 de enero 2003 en el diario oficial El Peruano). 2. La reforma constitucional en la Carta de 1993 La Carta vigente en el artculo 206 describe el procedimiento que debe seguir una reforma constitucional para ser considerada vlida. As, establece que deber ser aprobada por el Congreso por la mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, y ratificada mediante referndum. De este modo, frente al procedimiento que regula la aprobacin o modificacin de leyes ordinarias u orgnicas aade un requisito adicional consistente en la ratificacin de la reforma mediante referndum. Sin embargo, se establece la salvedad de que puede omitirse el referndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votacin favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del nmero legal de congresistas. En este supuesto, el plus de exigencia viene dado por una votacin cualificada en dos legislaturas ordinarias sucesivas. La disposicin comentada se limita a regular el procedimiento para la aprobacin de una reforma constitucional, lo que equivale al establecimiento de lmites meramente formales al respecto. Ello ha puesto en evidencia algunos vacos e imprecisiones que contiene nuestra Carta cuando regula la posibilidad de ser reformada. As, podemos sealar la ausencia de criterios de distincin entre la reforma total y parcial de la Constitucin, la omisin de limites materiales explcitos a la reforma, y la regulacin de un procedimiento que no requiere de referndum (si se alcanza una votacin superior a los dos tercios del nmero legal de congresistas en dos legislaturas ordinarias sucesivas) sin vinculado a los supuestos de reforma total o parcial. Esto ltimo, a nuestro criterio configura una garanta debilitada de los valores y principios fundamentales que constituyen el ncleo esencial de una Carta democrtica, como son la soberana del pueblo, la divisin de poderes, el respeto a los derechos y libertades fundamentales, entre otros. Adems, nos parece pertinente observar la falta de toda referencia a la posibilidad de elaborar una nueva Constitucin a travs de una asamblea constituyente, omisin cuyas consecuencias y problemas fueron puestas de manifiesto en el ao 2003, al objetarse, por parte de un grupo de ciudadanos, que la reforma total de la Constitucin se estuviera realizando por el Congreso de la Repblica y no por una asamblea constituyente.

No puede descuidarse en el anlisis sobre reforma constitucional, la regulacin prevista en el artculo 32 inciso 1) de la misma Carta, que seala que pueden ser sometidas a referndum la reforma total o parcial de la Constitucin. Agrega que no pueden someterse a referndum la supresin o la disminucin de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carcter tributario y presupuestales, ni los tratados internacionales en vigor. Esta disposicin, lejos de subsanar los vacos sealados complejiza el anlisis al respecto. As, introduce el supuesto de "reforma total", respecto del cual, ha sealado un sector de la doctrina, que constituye un verdadero contrasentido para el Estado constitucional, el mismo que no admite otra configuracin posible del poder de revisin, que su condicin de poder constituido y limitado, y por tanto siempre parcial. Segn esta postura los principios y valores legitimadores del ordenamiento constitucional constituyen verdaderos lmites materiales a la accin del poder de reforma que no pueden ser destruidos por ella, sino que requieren de la actuacin del poder constituyente. La cuestionada figura de la reforma total tambin se encuentra recogida en algunos otros ordenamientos constitucionales como el espaol, vinculada a la modificacin de determinadas materias que constituyen los fundamentos del sistema democrtico as la forma poltica del Estado, y que en otros sistemas, cubren las denominadas clusulas de intangibilidad. En tal sentido, aunque la constitucionalizacin de la figura de "reforma total" haya sido objeto de severos cuestionamientos por la equiparacin que ella realiza entre el poder de revisin y el poder constituyente, resultara menos problemtica si se determinara expresamente en el propio texto constitucional, las materias que constituyen el ncleo esencial de la Carta, y cuya modificacin dara lugar a la denominada reforma total. En tal sentido, el artculo 168 de la Constitucin espaola realiza un esfuerzo de precisin mayor que la nuestra, al establecer que "cuando se propusiere la revisin total de la Constitucin o una parcial que afecte al Ttulo Preliminar, al Captulo segundo, seccin primera del Ttulo 1 o al Ttulo n, se proceder a la aprobacin del principio por mayora de dos tercios de cada Cmara, y a la disolucin inmediata de las Cortes". Esta norma cristaliza el inters del constituyente espaol de proteger las decisiones polticas fundamentales y las libertades pblicas. Nuestra Constitucin en cambio no alude a las materias que modificadas surtiran una reforma total de la Constitucin, y menos an prev un procedimiento superagravado para tal supuesto. En conexin con ello, se advierte la ausencia de lmites materiales explcitos, clusulas ptreas o de intangibilidad, contemplndose ms bien la posibilidad de una revisin total de la Constitucin. Apoyndonos en las consideraciones expuestas por Pedro de Vega, hubiera sido preferible que se previeran lmites materiales en la Constitucin porque ellos suponen una clara diferenciacin entre el Poder de Reforma y el Poder Constituyente, adems de su configuracin como parmetros indiscutibles de referencia para el control de la reforma y de su papel permanente como criterios orientadores de interpretacin constitucional.

A los problemas ya sealados resta mencionar que, vinculada a la reforma, una interpretacin literal del ltimo prrafo del artculo 32, que prolude someter a referndum la supresin o la disminucin de los derechos fundamentales de la persona, podra derivar en una solucin contradictoria y de efectos prcticos nulos. Cmo es que si se autoriza una reforma de carcter total, la misma que en principio podra sujetarse a un procedimiento que contemple el referndum, quedan prohibidas de someterse a este mecanismo materias como la supresin o disminucin de derechos I fundamentales? Cmo debe entenderse una reforma total que no puede comprender aspectos como la supresin o disminucin de derechos fundamentales? O debe interpretarse, por el contrario, que s prosperara una reforma sobre tales materias pero bajo el procedimiento de aprobacin en dos legislaturas ordinarias sucesivas con la votacin correspondiente? Esta ltima interpretacin agudizara ms el problema de la debilitada garanta que nuestra Constitucin contempla respecto de sus supuestos elementos esenciales. Los lmites y deficiencias que ofrece nuestra regulacin al respecto -sealados en los acpites precedentes- fueron abordados por el Tribunal Constitucional (rC) en la sentencia recada en el Expediente 014-2002-AljTC. En dicha sentencia, el TC a travs de un valioso esfuerzo interpretativo defini diversos conceptos vinculados al mecanismo de la reforma constitucional, estableci el procedimiento exigido segn cada tipo de revisin, y determin los lmites formales y materiales implcitos que se desprenden de nuestra Constitucin para cada supuesto. 3. La Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 014-2002-AI/TC: los alcances de la reforma constitucional La Ley 27600, que regula un procedimiento de reforma total de la Constitucin a cargo del Congreso, fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el TC interpuesta por el Colegio de Abogados del Cusco. Dicha institucin cuestionaba, entre otros aspectos, que el procedimiento de "reforma total" de la Constitucin no fuera obra de una asamblea constituyente sino de un poder constituido, como es el Congreso de la Repblica. La sentencia del TC declar infundada la demanda, introduciendo una serie de criterios y lmites a la institucin de la reforma constitucional que no haban sido explicitados por los artculos 32 inciso 1) Y 206 de la Carta de 1993 y que subsanan las deficiencias anotadas en el acpite anterior. En la sentencia comentada, el TC realiza un esfuerzo interpretativo a partir de los principios de unidad de la Constitucin y concordancia prctica, con la finalidad de definir el sentido de las disposiciones involucradas en coincidencia con las exigencias del Estado constitucional. En este orden de ideas reconoce que la reforma puede ser total o parcial, distinguiendo ambas en funcin de que se modifique o no el contenido esencial de la Constitucin, es decir, el conjunto de principios y presupuestos bsicos de la organizacin poltica, econmica y social que sirven de fundamento a la Carta Magna. Por otro lado, frente a los cuestionamientos planteados a la legitimidad de una "reforma total" de la Constitucin, el TC asimila esta figura al concepto de "constitucionalizacin de la funcin constituyente" interpretando que se trata de una verdadera accin constituyente y revolucionaria, prevista y reglada por la

norma constitucional. En coherencia con este razonamiento interpreta que un proyecto de reforma total de la Constitucin debe someterse a la voluntad del poder soberano detentado por el pueblo, a travs de un referndum, dejando sentado que el Congreso como poder constituido no est autorizado para aprobar una reforma total o revolucionaria. Con relacin al proceso establecido por la Ley 27600 deja expresamente constancia de su postura en el sentido de que "la elaboracin del proyecto de la nueva Constitucin en sede parlamentaria, necesaria e inexorablemente debe concluir con su sometimiento a referndum, so pena de declararse la inconstitucionalidad de dicho proceso". Aade que "de continuarse como se est haciendo el proceso de cambio de Constitucin, la aprobacin de la nueva Norma Fundamental tenga que realizarse a travs de referndum, la nica forma como puede expresarse directamente el Poder Constituyente" (Fundamento jurdico N 115). Dado que la Ley 27600 utiliz indistintamente las expresiones "reforma total" y "nueva Constitucin" el TC se vio precisado a definir el contenido de cada una de ellas indicando que la "reforma total" ser "aquella que modifica los principios y presupuestos bsicos de la organizacin poltica, econmica y social, que sirven de fundamento o ncleo duro a la Constitucin de 1993" (Fundamento jurdico N 123). En cambio, una "nueva Constitucin" ser "una Constitucin posterior en el tiempo, algo distinta, pero basada en la anterior" (Fundamento jurdico N 124). Tomando en cuenta que la Ley 27600 estipula que la nueva Constitucin deber considerar la Constitucin histrica y la Constitucin de 1979, concluye el supremo intrprete que el proceso de reforma sometido a su apreciacin en realidad es un proceso de reforma parcial, pero que deber ratificarse inexorablemente a travs del referndum (Fundamentos jurdicos Ns. 127, 128 Y 131). De esta reflexin podemos deducir que tanto la reforma total de la Constitucin, como una reforma parcial que concluya con una nueva Constitucin debern someterse al veredicto del pueblo, el que a travs de su ratificacin en un referndum, participar en calidad de Poder Constituyente de la misma elaboracin de la Constitucin. La sentencia tiene el valor adicional de explicitar los lmites materiales al poder de reforma, cuando esta es parcial, los cuales vienen dados por los principios y presupuestos bsicos de la organizacin poltica, econmica y social, haciendo expresa mencin a las clusulas que reconocen los derechos fundamentales. Entiende el TC que la clusula del artculo 32, ltimo prrafo, revela que los derechos fundamentales son materias que no pueden ser decididas por el pueblo en cuanto poder constituido, y por tanto se verifican como verdaderos lmites materiales sobre la reforma parcial de la Constitucin. Adems resuelve la aparente contradiccin o incongruencia entre la reforma total y la imposibilidad de someter a referndum determinadas materias asumiendo que tal prohibicin est formulada para las leyes y los proyectos de reforma parcial. Siguiendo a Espinoza-Saldaa podemos sostener que la ltima parte del artculo en mencin solo sera aplicable a todos aquellos otros supuestos normativos, distintos a los de la reforma total, para los cuales se ha previsto la utilizacin del referndum.

4. Propuesta de la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional: un procedimiento distinto de reforma Resulta interesante traer a colacin la propuesta que en su oportunidad esgrimiera la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per creada mediante Decreto Supremo N 018-2001-JUS de 26 de mayo de 2001. El Informe Final de dicha Comisin consider la necesidad de establecer un procedimiento de reforma similar al que se establece en la Constitucin actual. Sin embargo, la novedad radicaba en que al regular la reforma integral introduca la posibilidad de convocar a una asamblea que deba llevada a cabo. Y es que como seala Biscaretti di Ruffia la reforma constitucional puede desarrollarse a travs de dos modelos distintos: por rganos especiales diferentes a los legislativos ordinarios, como una asamblea constituyente, o por los congresos ordinarios con un procedimiento agravado. As, por ejemplo, la Carta colombiana en su artculo 374 seala que la Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referndum. Consideramos que la constitucionalizacin del Poder Constituyente va una asamblea constituyente podra ser una alternativa interesante a estudiar en el marco de una eventual reforma constitucional. Sin embargo, esta propuesta no fue acogida por el Proyecto de Reforma Constitucional elaborado por la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica1465. 5. Reflexin final El artculo 206 de la Constitucin se limita a regular el procedimiento para la aprobacin de una reforma constitucional con evidentes vacos e imprecisiones. De ah que resulte necesario valorar la sentencia del TC en la medida que constituye un aporte importante para la definicin de criterios garantistas que permitan llevar a cabo una reforma constitucional ms prxima y fiel a la voluntad del pueblo peruano. Durante los ms de diez aos de vigencia de la Carta de 1993 esta ha sido reformada de forma parcial en ocho oportunidades 1466. Por lo dems, es lamentable que la reforma de mayor trascendencia, concebida para establecer una nueva Constitucin, que se distinguiera de la Carta de 1993 por los cuestionamientos a su origen y que subsanara sus lmites y deficiencias, se haya paralizado. Creemos que los entrampamientos suscitados entre el proceso de reforma y el proceso legislativo ordinario, los condicionamientos polticos para la aprobacin de los artculos del proyecto, los desmesurados intereses de protagonismo, y la consecuente dilacin que todo ello genera, ha lesionado casi de muerte el apoyo favorable que la poblacin poda concederle al proceso desarrollado en el Congreso y, por tanto, al proyecto final de reforma constitucional. Actualmente, se ha optado ms bien por el camino de las reformas parciales, encontrndose en proceso de definicin, las referidas a la conformacin bicameral del Congreso de la Repblica, el voto voluntario, el voto de militares, modificaciones en el sistema de administracin de justicia y las que corresponden al sistema electoral.

La experiencia peruana pone de manifiesto la importancia de que el debate y formulacin de un proceso de reforma constitucional se realice de cara a la ciudadana y en dilogo con ella, como una garanta de que dicho proceso tenga xito, el mismo que deber ser evaluado tanto en trminos de la eficacia concreta de las disposiciones reformadas como en funcin del fortalecimiento del sentimiento constitucional del pueblo identificado con su Norma Fundamental. DOCTRINA BISCARETII DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Tercera edicin, Tecnos, Madrid, 1987; ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Anlisis crtico de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la ley de reforma total de la Constitucin. En: "Revista Peruana de Jurisprudencia", N 25, marzo, 2003; PREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. 7ma edicin, Marcial Pons, 2002; VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente. Tecnos, Madrid, 1988.