Trabajo Social y Ciudadania

LA TRAYECTORIA DE LA CIUDADANIA
EN ARGENTINA.
DERECHOS HUMANOS Y CIUDADANIA
NORA BRITOS1
Las perspectivas de extender el alcance de la democratiza
cin ms all de las instituciones polticas, es decir, para cons
truir una ciudadana democrtica ms profunda, son condicio
nadas inevitablemente por las estrategias seguidas con respec
to al pasado, y por la distribucin de los recursos polticos que
estas decisiones generan.
E. JELlN; E. HERSHBERG
Introduccin. Derechos y memorias
Nos proponemos reconstruir algunos momentos que consideramos clave
para comprender el desarrollo no lineal y accidentado de los derechos hu
manos y ciudadanos en Argentina. Una consideracin orienta la tarea de
reconstruccin: la expansin de los derechos se vincula con luchas socia
les
2
; y las luchas suponen procesos de organizacin de actores polticos y
sociales (procesos complejos que suponen la resolucin de dilemas de ac
cin colectiva especficos para cada sector social, en los que intervienen
diferenciales de acceso a recursos de poder, componentes ideolgicos, tra
diciones de confrontacin entre actores y fundamentalmente pautas de in
tervencin del Estado con respecto a estas luchas). Por otra parte, es preci
so reconocer que la institucionalizacin de los derechos y su vigencia plena
se transforma en el tiempo y para los distintos sectores sociales (lo que in
cluye, por supuesto, retrocesos).
La lucha por los derechos, o mejor dicho, en palabras de Hannah Arendt,
"la lucha por el derecho a tener derechos", incluye luchas relativas a lograr
el estatuto pblico de cuestiones que eventualmente no han sido politizadas
anteriormente, luchas en las que los actores que consideran necesaria su
incorporacin a la 'agenda' de asuntos vigentes reclaman sea reconocido su
carcter poltic0
3
y, en general, demandan en diversos grados y sentidos la
I Docente e investigadora de la Escuela de Trabajo Social, Universidad Nacional de Crdo
ba. E-mail: norabritos@hotmail.com
2 Jelin, E. (1997): "Igualdad y diferencia: dilemas de la ciudadana de las mujeres en Am
rica Latina", en Agora Ng 7, ao 3, invierno de 1997, Buenos Aires.
3 Fraser, N, (1991): "La lucha por las necesidades", en Debate Feminista, ao 2, Vol. 3,
Mxico.
l...."..
LA TRAYECTORIA DE LA CIUDADANIA EN ARGENTINA
28
ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA 29
intervencin estatal
4
. Los resultados de estas luchas definen el sentido, al
cances y contenidos de un estado democrtico de derecho, y suponen asi
mismo disputas por la efectiva disposicin de los mecanismos y recursos que
faciliten o promuevan el acceso a ciertos bienes, incluyendo la justicia. Al
tratarse de procesos en torno a los que se constituyen actores colectivos,
tambin incluyen formas de apropiacin y resignificacin de identidades que
van constituyendo la base para la configuracin de memorias
5
.
La categora de ciudadana
6
ha adquirido, en la dcada de 1990, una
inusitada vigencia en el anlisis poltico. La distincin entre dimensiones de
la ciudadana civil, poltica y social, que realizara Marshall y en la que se basa
el uso sociolgico del concepto, puede resultar, paradjicamente, el ltimo
bastin de las desigualdades, en particular cuando su uso representa el
establecimiento de lmites al disfrute de derechos para quienes no son ciu
dadanos?
Thomas Herbert Marshall distingui entre derechos civiles, polticos y
sociales, que en su conjunto conformaran los 'derechos de ciudadana'8. En
contraposicin a esta clasificacin, Luigi Ferrajoli, jurista italiano, sostiene
enfticamente que "semejante tesis, que est en contradiccin con todas las
Constituciones modernas -no slo con la Declaracin Universal de Dere
chos de 1948, sino tambin con la mayor parte de las Constituciones esta
tales que confieren casi todos estos derechos a las 'personas' y no slo a
los 'ciudadanos'- ha sido relanzada en los ltimos aos, precisamente cuan
do nuestros acomodados pases y nuestras ricas ciudadanas han comen
zado a estar amenazadas por el fenmeno de las inmigraciones masivas.
En suma, llegado el momento de tomar en serio los derechos fundamenta
4 Oszlak, O.; O'Donnell, G. (1984): "Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia
una estrategia de intervencin", en Kliksberg y Sulbrandt (Comp.): Para investigar la Adminis
tracin Pblica, INAP, Madrid.
5 "Si es cierto que todo pensamiento se inicia con el recuerdo, tambin es cierto que ningn
recuerdo est seguro a menos que se condense y destile en un esquema conceptual del que
depende para su actualizacin. Las experiencias y las narraciones que surgen de los actos y
sufrimientos humanos, de los acontecimientos y sucesos, caen en la futilidad inherente al acto
y a la palabra viva si no son recordados una y otra vez. Lo que salva a los asuntos del hombre
mortal de su futilidad consustancial no es otra cosa que la incesante recordacin de los mis
mos, la cual, a su vez, slo es til a condicin de que produzca ciertos conceptos, ciertos pun
tos de referencia que sirvan para la conmemoracin futura." En Arendt, H. (1992): Sobre la Re
volucin, versin espaola de Pedro Bravo, Alianza Editorial, Buenos Aires.
6 La creciente invocacin e inters por el concepto de ciudadana en la ltima dcada es
analizada por Kymlicka, W. y Norman, W. en "El retorno del ciudadano. Una revisin de la pro
duccin reciente en teora de la ciudadana". Agora N 7, invierno 1997, pp. 5-42.
7 Caro, R. (2003): "La isegora de la razn comunicativa: notas sobre la poltica deliberativa
de Jrgen Habermas", en Britos, Caro, Carrizo, Echavarra, Hunziker, Rufinetti: Teora crtica de
la ciudadana. Notas para una poltica democrtica. Ediciones Letras de Crdoba, Crdoba.
8 Marshall, T; Bottomore; T.: Ciudadana y clase social. Alianza, Madrid, 1998.
111, se ha negado su universalidad, condicionando todo su catlogo a la ciu
dadana, con independencia del hecho de que casi todos, exceptuados los
derechos polticos y algunos derechos sociales, son atribuidos por el dere
cho positivo -tanto estatal como internacional- no slo a los ciudadanos
lino a todas las personas"9.
Ferrajoli sostiene que el concepto de derechos humanos o derechos fun
damentales de la persona es ms abarcativo que el de ciudadana. Ello es
as en tanto los derechos humanos deben ser reconocidos a todos en tanto
persona humana, mientras que los derechos de ciudadana son restringidos
a la pertenencia a un Estado-nacin.
Propone clasificar los derechos en cuatro categoras: los derechos civi
les, los derechos polticos, los derechos de libertad y los derechos sociales.
"La primera pareja de esta clasificacin cuatripartita -los derechos civiles y
los derechos p o l t i c o ~ forma la clase de los derechos-poderes o derechos
de autonoma, respectivamente en la esfera privada y en la esfera pblica:
se trata, en ambos casos, de derechos cuyo ejercicio consiste en decisio
nes, es decir, en actos jurdicos que producen efectos por la accin de sus
titulares, y que presuponen la capacidad de obrar en el mbito civil, en el
primer caso, y poltico, en el segundo. La segunda pareja -los derechos de
libertad y los derechos sociales- forma la clase de los derechos-expectati
va, que consisten respectivamente en expectativas negativas y en expecta
tivas positivas e implican, por parte de los poderes pblicos, prohibiciones
de interferencia en un caso, y obligaciones de prestacin en el otro. Las dos
clases de derechos corresponden a dos diversas fuentes de legitimacin del
sistema poltico y a dos diversas dimensiones, una formal y otra sustancial,
de la democracia: los derechos-poder o de autonoma, tanto civiles como
polticos, son derechos formales o instrumentales, en cuanto permiten fun
dar y legitimar las formas (el quin y el cmo) de las decisiones, respectiva
mente en la esfera privada del mercado y en la pblica de la democracia
poltica (o 'formal'); los derechos-expectativa, tanto de libertad como socia
les, son en cambio derechos sustanciales o finales, ya que permiten vincular
y legitimar el contenido o la sustancia (el qu) de las decisiones, y por tanto,
fundan una dimensin de la democracia que bien podemos llamar 'sustan
cial'. Del todo independiente de esta divisin cuatripartita es la otra distin
cin que se establece en el campo de los derechos fundamentales: la que
permite distinguir entre derechos del hombre o de la personalidad y dere
chos del ciudadano o de ciudadana. A diferencia de la anterior, esta segun
da distincin no est basada ya en caractersticas intrnsecas o estructura
les de los derechos, y depende enteramente del derecho positivo, es decir,
9 Ferrajoli, L. (1999): Derechos y garantas. La ley del ms dbil. Editorial Trotta, Madrid,
pg. 55.
31 30
ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA
del hecho de que hayan sido conferidos por ste a todos los individuos en
cuanto personas, o slo a las personas en cuanto ciudadanos. De hecho, en
los ordenamientos modernos, los derechos polticos suelen ser habitualmente
derechos de ciudadana, y los derechos civiles suelen ser de la persona. Nada
impide sin embargo que un ordenamiento ample el derecho a voto a los no
ciudadanos residentes o restrinja en todo o en parte el mbito de los dere
chos civiles slo a los ciudadanos. Los derechos de libertad son, en cambio,
en su mayor parte, derechos de la persona. Pero existen dos derechos de
libertad (no contemplados por Marshall) -el de residencia y el de circula
cin dentro del territorio de un Estado- que han sido inexorablemente (Art.
16 de la Constitucin italiana) reservados a los ciudadanos. Los derechos
sociales pueden ser, y habitualmente lo son, en parte de la persona y en parte
del ciudadano. En el ordenamiento italiano, por ejemplo, son derechos de la
persona, aunque de hecho quedan en entredicho por la falta de ciudadana,
el derecho a la salud (Art. 32 de la Constitucin), a la educacin (Art. 34) Y
a un salario justo (Art. 36); son de ciudadana, en cambio, el derecho al tra
bajo (Art. 4) Y el derecho a la subsistencia y a la seguridad social (Art. 38)"10.
Esta extensa cita permite efectuar una clarificacin sobre lo que est en
juego en las luchas por derechos, y en especial, en el carcter ciertamente
problemtico de la categora ciudadana cuando se la utiliza en un sentido
excluyente. En las controversias sobre la categora ciudadana, un aspecto
central, a nuestro entender, lo constituye la preocupacin por los sujetos de
los derechos sociales, que, con variaciones nacionales plasmadas en diver
sas constituciones, pueden ser los trabajadores, los ciudadanos, o los hom
bres y mujeres que, aun no gozando de la ciudadana, residan en un territo
rio. La amplitud o restriccin de las categoras de sujetos de derechos ilumi
na la tensin inherente al concepto de ciudadana: su uso puede represen
tar una crtica inmanente a los arreglos institucionales que se basan en el
empleo formal para el acceso a la proteccin social, y excluyente cuando la
ciudadana opera restringiendo prestaciones a los no ciudadanos, colisionando
con los derechos del hombre. En este sentido, especialmente las migracio
nes en el pasado y hoy siguen interpelando la configuracin de los derechos
y los criterios de inclusin/exclusin que generan y admiten.
En nuestro caso, resulta de importancia destacar que la categora ciuda
dana favorece la crtica a las polticas sociales restrictivas, orientando la dis
cusin hacia un modelo de proteccin social universalista, universalismo que
requiere ser revisado a la luz de la ampliacin de los derechos sociales a todos
los habitantes de un territorio, cualesquiera que sean sus condiciones
10 Ferrajoli, L. (2000): "De los derechos del ciudadano a los derechos de la persopa", en
Hctor Silveira Gorski (ed.) Identidades comunitarias y democracia. Editorial Trotta, Madrid, pp.
244-245. Las cursivas y comillas corresponden al original.
LA DE LA CIUDADANIA EN ARGENTINA
migratorias. Para pensar esta problemtica de los migrantes, tan presente en
los procesos de integracin regional, parece ms apropiado reintegrar el
debate de los derechos sociales en la constelacin de los derechos huma
1105, y no restringirlos a derechos de ciudadana. En este sentido, la perspec
tiva de los derechos de la personalidad o derechos humanos (incluyendo en
tnl conjunto los derechos sociales) permitira articular mejor que la perspec
tiva de la ciudadana el universalismo en cuanto a los sujetos concernidos en
los derechos, y el igualitarismo en cuanto a las prestaciones sociales.
En Amrica Latina se advierte que no se ha producido un desarrollo ar
ticulado de los distintos conjuntos de derechos; antes bien, se observan lu
chas para lograr la plena vigencia de los distintos derechos, luchas que son
a veces contradictorias o enfrentan a distintos actores colectivos. El logro
de algunos derechos no ha sido necesariamente la base de ampliaciones
posteriores; por el contrario, en ocasiones el logro de algunos derechos
se contrapuso al disfrute de otros conjuntos de derechos, y stos -espe
cialmente los sociales- no estuvieron disponibles en igual medida para
todos los sectores sociales aun en el perodo de su mayor alcance y am
pliacin.
La mayor tensin se verifica en lo que respecta a los derechos polticos
y sociales. Los derechos polticos a la participacin en la vida pblica se
instituyeron tardamente para algunos grupos de la poblacin, como es el caso
de los derechos a la participacin poltica de la mujer (que recin a mitad del
siglo XX pudo participar en elecciones en la Argentina), y al igual que los
derechos de libertad, sufrieron un permanente asedio materializado en las
dictaduras militares. Los derechos sociales no estuvieron ligados al desarro
llo de la democracia y los derechos polticos, crendose un hiato entre estos
conjuntos de derechos.
En Argentina, y en relacin con los derechos sociales, Lo Vuolo seala
que la expansin del Estado de Bienestar (y contraviniendo la experiencia
de los Estados de Bienestar europeos) se produjo en contextos de prcticas
polticas autoritarias y dictaduras militares. Como paradoja aparente seala
(refirindose a la dcada de 1990) que "... uno de los perodos de mayor
perdurabilidad de las instituciones democrticas, se ve acompaado por el
desmantelamiento de aquellas polticas pblicas cuya funcin tradicional era
proveer de legitimacin al poder poltico administrativo".11 El signo de los
noventa en Argentina parece ser el retroceso en los derechos sociales,
al mismo tiempo que se verifica una ampliacin formal de los derechos pOc
lticos.
Proponemos a continuacin una revisin de algunos momentos clave en
11 Lo Vuolo, R.; Barbeito, A. (1993): La Nueva Oscuridad de la Poltica Social. Del Estado
Populista al Neoconservador. Ciepp/Mio y Dvila, Buenos Aires, pp. 155 Yss.
~
33
32
el desarrollo de los derechos en Argentina, que permita la identificacin de
tensiones y problemas sobre los que, de modo contradictorio y parcial, se
ha constituido la instituc:ionalidad existente. El recorrido propuesto no es
exhaustivo, sino que intenta, desde la inquietud del presente, 'tirar' de algu
nas hebras que se mezclan en la actualidad pero cuyo origen puede ilumi
nar tensiones que se advierten hoy, y puede tambin sugerir caminos que
no fueron transitados.
Esta 'reapropiacin' de la historia del desarrollo de los derechos forma
parte de las interpretaciones del pasado de luchas del cual este presente es
tributario.
La ciudadana y las exclusiones 'constitutivas':
negros, indios, anarquistas (y mujeres?)
J,
~ .
La categora de ciudadana remite en primera instancia a la de Estado
nacin12. Tomaremos en cuenta, entonces, los avatares de los derechos a
partir del complejo proceso de constitucin del Estado nacional, evitando caer
en anacronismos
13
. Si bien hay trabajos muy importantes que estn recons
truyendo la conformacin de la ciudadana a partir de la independencia
14
,
12 Agamben, G. (2001): Medios sin fin. Notas sobre la poltica. Pre-textos, Valencia.
13 "La cuestin de la ciudadana en los Estados hispanoamericanos durante la primera mi
tad del siglo XIX nos obliga a un nuevo esfuerzo de reordenamiento de los criterios de abordaje
del problema de la formacin de esos Estados antes de reordenar los datos mismos. Ello es
indispensable sobre todo porque la resonancia moderna del concepto constituye de entrada el
principal factor de confusin. Lo c'lerto es que el caso del Ro de la Plata muestra que, si bien
el propsito de constituir una ciudadana moderna aparece en los comienzos mismos del pro
ceso de independencia, y el lenguaje del perodo registra Ufl uso frecuente del trmino ciudada
no, las formas de participacin poltica predominantes son distintas, y su historia, confrontada
con los intentos de conformar una ciudadanla rioplatense, merece mucho ms inters que el
hecho de considerarlas simples resabios del pasado interpuestos en el camino de lo nuevo. Slo
si examinamos lo ocurrido con estos recaudos se hace comprensible la accidentada y poco
exitosa historia de construccin de la ciudadana argentina en esa etapa." Vase Chiaramonte,
J. (1999): "Ciudadana, soberana y representacin en la gnesis del Estado Argentino (C. 1810
1852)", en Hilda Sbato (Coord.): Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Perspecti
vas histricas de Amrica Latina; El Colegio de Mxico, Fideicomiso Historia de las Amricas,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 95.
14 "En su sentido revolucionario el concepto de ciudadano era nuevo en Amrica, donde se
usaba, al igual que en Espaa, el trmino vecino que significaba 'buen hombre', cabeza de familia
habitante de una ciudad (... ) Durante la revolucin independentista de principios del siglo XIX,
no solamente se constituyen Estados, sino tambin se sientan las bases de los smbolos, se
forja el mundo imaginario y se define el lenguaje poltico que ha marcado la vida de estas so
ciedades hasta el da de hoy. El discurso que as se fue formando tiene' como mbito un enfren
tamiento de significados alrededor de los conceptos de nacin y ciudadana." Anrup, R; Oieni,
V. (1999): "Ciudadana y nacin en el proceso de emancipacin", en Anales Nueva Epoca W 2:
Ciudadana y Nacin; Anrup y Oieni Editores, Instituto Iberoamericano, Universidad de Goteborg.
creemos que es posible comenzar nuestra reflexin desde el momento cla
ve que comienza en la dcada de 1880, perodo que se considera como el
da la consolidacin del Estado-nacin
15
en Argentina, una vez resuelta la dis
puta con Buenos Aires, lo que resuelve la unificacin del territori0
16
. Como
contracara de su constitucin, el Estado argentino se ver ante la extraordi
naria tarea de 'construir' sus ciudadanos, operacin compleja que permite
revelar el imaginario de la generacin de 1880. Entendemos que tal cons
truccin se realizar a partir de tres exclusiones 'constitutivas' que represen
tan una secuencia a la que se puede agregar el status de la mujer, excluida
de la ciudadana hasta muy avanzado el siglo veinte.
Las exclusiones 'constitutivas' son, a nuestro entender y en orden de
expresin y concrecin, las correspondientes a los negros, los indios y los
anarquistas. En este sentido, recordemos que la poblacin negra fue
sistemticamente obligada a participar en las distintas guerras que se pro-
Para la comprensin de la diferencia entre vecino y ciudadano, ver Guerra, F. (1999): "El sobe
rnno y su reino. Reflexiones sobre la gnesis del ciudadano en Amrica Latina", en Hilda Sbato
(Coord.): Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Perspectivas histricas de Amrica
Latina; El Colegio de Mxico, Fideicomiso Historia de las Amricas, Fondo de Cultura Econmi
ca, Mxico. Andrenacci, L. (2003): "Ciudadanos en los mrgenes de la modernidad. Buenos Ai
res, entre la colonia y la repblica", en Villavicencio, Susana (editora): Los contornos de la ciu
dadana. Nacionales y extranjeros en la Argentina del centenario; Eudeba, Buenos Aires.
Andrenacci seala: "Entre fines del siglo XVIII y fines del siglo XIX se forma en el espacio
sociogeogrfico argentino un Estado-nacin capitalista moderno, con su autonoma politica, su
autarqua econmica, su monopolio de la coercin y la moneda, y sus ciudadanos. Jurdica
mente, una sociedad triplemente diferenciada (sbditos y no sbditos de la Corona, castas,
blancos espaoles y blancos criollos) se transforma en una sociedad formalmente diferenciada
apenas por la posesin de la ciudadana argentina en el contexto de masiva inmigracin
transcontinental. Desde el punto de vista socioeconmico, la fluidez limitada de la sociedad de
castas dar paso al mundo a la vez homogneo y fragmentario de las relaciones salariales
modernas. Polticamente, el status de vecino de los Cabildos locales, basado en el rango
socioeconmico, de relevancia limitada en una administracin colonial centralizada y
cuasi monopolizada por delegados del rey, pasa a ser el ncleo central de la ciudadana poltica
en las nuevas repblicas. Tardar, como en todos los dems Estados-nacin modernos, en
implicar automticamente la plenitud de los derechos polfticos republicanos (el carcter de elector
y elegible)". Pg. 51.
15 Vase Oszlak, O. (1978): Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos
terico-metodolgicos para su estudio. Estudios CEDES, Vol. 1, N 3, Buenos Aires.
16 Isuani, E. (1985): Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina, Centro Editor
de Amrica Latina, Buenos Aires. A partir de 1880, se aumentarn las atribuciones del gobierno
federal, se centralizar el control de las rentas provenientes de la aduana del puerto de Bue
nos Aires, ciudad que ser elegida como Capital Federal. El Estado nacional comenzar a
emitir moneda y a efectuar el control del crdito pblico. Asimismo, se sancionar el Cdigo
Civil. la Ley Nacional de Educacin y se crear el Registro Civil. El gobierno nacional lograr
paulatinamente un control slido sobre las provincias, basado en el recurso constitucional de la
intervencin federal, la eliminacin de las milicias provinciales y el respaldo de un ejrcito mo
dernizado.
34
35
dujeron antes de la unificacin del pas. La sangra poblacional que las di
versas guerras provocaron en esta poblacin represent un hecho fundacio
nal: para el perodo de consolidacin del Estado-nacin, los negros ya ha
brn perdido significado en cuanto a su cantidad
17
. Este proceso de elimina
cin del componente negro comenz durante el perodo colonial, pero se puso
de manifiesto en el siglo XIX. Las guerras de la independencia contra los
espaoles, las prolongadas guerras civiles, la guerra contra Brasil y la gue
rra contra Francisco Solano Lpez (llamada Guerra del Paraguay), fueron
ocasiones en las que los negros fueron enviados a los frentes de batalla, con
consecuencias directas para su supervivencia como grupo tnico. Para 1850
se estimaba que el 40% de la poblacin portea era negra o derivada de
ella. En contraste con ese alto porcentaje, las cifras censales de 1887 sea
lan una violenta y acentuada merma en la poblacin negra, al grado de no
significar siquiera el 2% de la poblacin portea.
En cuanto a los derechos de esta poblacin, en 1813
18
se sancion la
libertad de vientres, esto es, el nacimiento libre de los hijos de esclavas, pero
poco a poco se fue regresando a conceptos restrictivos, no tan severos como
los iniciales de la poca espaola pero lejos de la libertad del ciudadan0
19
.
La Constitucin de 1853 aboli la esclavitud al manifestar que los pocos
esclavos que haba quedaban libres desde el momento de su jura. La liber
tad signific el trabajo libre, lo cual represent para estos sectores la prdi
da de los marcos tradicionales de proteccin. Libertad y pobreza extrema o
17 Caria, J. (1997): Pasado y Presente de los Negros en Buenos Aires. Mimeo, Buenos
Aires.
18 Andrenacci seala: "... la Asamblea del ao XIII, punto culminante de la Revolucin de
Mayo y momento de mayor radicalidad liberal y republicana del proceso revolucionario, nunca
declarar la independencia ni redactar una constitucin. En su interior se reproducir la guerra
de facciones radicales y moderadas. Sin embargo, abolir parcialmente la esclavitud (con la ley
de Libertad de Vientres), los ttulos de nobleza, la Inquisicin y los mtodos de tortura en pro
cesos judiciales; declarar la libertad religiosa y de conciencia; colocar a las iglesias locales
bajo su patronato; instituir el primer estatuto legal de ciudadano de las Provincias Unidas del
Ro de la Plata (que servir fundamentalmente para asestar el golpe definitirvo a las capacida
des jurdicas de los peninsulares); redactar la primera Declaracin local de Derechos del Hom
bre y del Ciudadano; y dotar a las flamantes Provincias Unidas de una bandera (la que Belgrano
utilizaba hasta entonces sin autorizacin oficial) y de un himno abiertamente independentista,
igualitarista y hostil a Espaa". En Andrenacci, op. cit., Pg. 68.
19 Caria seala que los hijos de las mujeres esclavas eran libertos y deban permanecer en
la casa del amo hasta que se casaban o llegaban a los 20 aos, los varones, y a los 16 aos
las mujeres, que eran los lmites para adquirir la mayora de edad. En esos aos en que perma
necan en la casa del amo tenan la obligacin de servirle, sin recibir salario hasta los 15 aos.
A partir de esa edad, deban entregar al amo $ 1 al mes hasta que eran libres, suma que ob
tenan trabajando por su cuenta o siendo alquilados por el amo. Ese pago mensual se deposi
taba en la polica, que tena la obligacin de custodiar ese dinero y entregarlo a la persona al
llegar sta a la mayorfa de edad. Caria, J., op. cit.
esclavitud y proteccin patronal constituy entonces la tensin en la que estos
pobladores se encontraron con relacin a la ciudadana
2o
.
En lo que respecta a los pueblos originarios, resulta de inters reflexionar
sobre el lugar de los indios en el imaginario independentista. "La Revolucin
se festej desde su primer aniversario. Las celebraciones de 1811 que dura
ron cuatro noches (... ) (incluyeron) la construccin de una pirmide en cele
bracin de la Revolucin. Una vez ms, es el smbolo del indio probablemente
el de mayor significacin. En esos primeros aos se fundieron morteros con
el nombre de Tpac Amaru y en las fiestas pblicas no faltaban las referen
cias al pasado indgena."21
En 1879 la "conquista del desierto" haba concluid0
22
. La denominacin
de desierto a tierras habitadas, por otra parte, remite a los complejos proce
sos discursivos a partir de los cuales se construy un 'nosotros'23. La ocupa
cin de las tierras y, por tanto, el desplazamiento de la poblacin que las
habitaba permiti ensanchar las fronteras de las tierras productivas.
Dos modalidades de gestin de la cuestin indgena se contrapusieron
en el perodo, transformndose sucesivamente en las formas dominantes de
abordaje de tal cuestin.
La primera modalidad, denominada 'sistema de distribucin', surgi en
relacin con los prisioneros que fueron capturados durante la guerra, entre
mediados de 1870 y 1880. En dicho perodo fueron hechos prisioneros aproxi
madamente 13.000 indios
24
de la frontera sur yse planteaba la cuestin de
cmo civilizarlos, cmo convertirlos en fuerzas productivas: en esta modali
20 Para ilustrar el silenciamiento del componente negro en el 'crisol de razas', un hecho resulta
significativo: a mediados del ao 2002 una mujer negra fue detenida por agentes de migracio
nes cuando intentaba salir del pas. Los agentes de migraciones consideraron altamente sos
pechoso que la mujer contara con un pasaporte argentino, lo que era inverosmil para estos
funcionarios. Sin embargo, se trataba de una ciudadana argentina, nacida en el pas. (Agradez
co a Nora Aqun la informacin sobre el caso.)
21 Anrup y Oieni, op. cit., pp. 34 Y 35.
22 Mases, E. (2000): "Estado y Cuestin Indgena: Argentina 1878-1885", en Juan Suriano,
op. cit.
23 Todorov, 1. (1991): La Conquista de Amrica. El problema del otro. Edicin al cuidado de
Martrn Soler, Siglo XXI, Mxico.
24 "En efecto, las diferentes incursiones que se llevaron a cabo contra los indios, en el pe
rlado que va desde agosto de 1878 a mayo de 1879, y que culmina con la expedicin del ge
Ililral Roca al ro Negro, arrojaron las siguientes cifras: 1.271 indios de lanza prisioneros; 1.313
muertos en combate; 10.539 no combatientes prisioneros y 1.049 reducidos voluntariamente.
Sumando la cantidad de indios prisioneros o reducidos voluntariamente, tenemos ms de 2.000
Indlgenas de pelea y 10.500 no combatientes; es decir, casi trece mil individuos que, a partir de
1'1';8 momento, dejaban sus vidas y sus destinos en manos de las autoridades nacionales... Con
viene sealar que a estas cifras hay que agregarles los indos que fueron tomados prisioneros
o lIe redujeron voluntariamente en los aos siguientes hasta el final de los enfrentamientos en
1885 y que, si bien no contamos con datos totales, igualmente podemos concluir que aumentan
oonslderablemente esta cifra inicial." MUlIS, E., op. cit., p. 305.
L
36
37
dad de gestin se opt por el desmembramiento de las tribus y familias. La
sumisin implic su distribucin a diferentes destinos: mujeres, ancianos y
nios en casas de familia porteas, separndose a los nios de sus madres;
los hombres en el ejrcito y en establecimientos rurales, as como en otras
provincias, como Tucumn y Entre Ros. Esta prctica relevaba al Estado de
los gastos de reproduccin que hubiera implicado la organizacin de reduc
ciones o el mantenimiento de los indios como prisioneros. La oposicin al
Partido Autonomista Nacional, y particularmente la Iglesia: entendan que
haba que promover la conversin de los indios al catolicismo y, a travs de
la escuela y el trabajo, integrarlos social y econmicamente. Planteaban la
creacin de colonias mixtas conformadas por inmigrantes e indgenas, para
que estos ltimos aprendieran a cultivar la tierra. Asimismo, algunos peridi
cos denunciaban que el indio se encontraba fuera de las leyes que rigen el
estado civil de las personas, en tanto no eran peones libres de ejercer su
trabajo y de 'contratar'; tampoco eran condenados, ya que no haban come
tido delitos ni haban sido juzgados, por tanto, no estaban cumpliendo penas
en los campos de quienes los retenan. No eran esclavos en tanto la escla
vitud haba sido abolida ... Su status era, cuando menos, ambiguo.
En la segunda etapa (a partir de 1885) se promovi la formacin de co
lonias agrcolas con lo que quedaba de las tribus. Ello a partir de disputas
parlamentarias. en las que se discuHa si eran dignos de la ciudadana (algu
nos intelectuales como Lucio V. Mansilla consideraban que no). Pero en este
perodo, con la llegada masiva de inmigrantes, los indios pasan a ser consi
derados pasibles de ciudadana argentina. Contra los inmigrantes, se los
quiere incorporar a la nacin. Pero seran considerados ciudadanos en tanto
trabajadores rurales o peones. Por el contrario, si volvan a su modo de vida
errabundo o 'no civilizado', seran castigados como vagos o delincuentes,
figura central en los procesos de conformacin estatal de los mercados de
trabajo libre
25
.
Ansaldi seala que los inmigrantes y los indgenas recibirn un trato dife
renciado con respecto a la ciudadana y a su relacin con el Estado. Para
los indgenas el Estado argentino era un antagonista: "Sus relaciones con l
son, durante largo tiempo, de resistencia (esto es, del orden del conflicto),
trocadas, luego, en relaciones de sumisin, las cuales se insertan en un
contexto de verdadera lucha por la supervivencia, ya no cultural sino fsica.
25 Para la discusin acerca del significado de la figura del vagabundo, ver Castel, R. (1997):
Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Edil. Paids, traduccin de
Jorge Piatigorsky, Buenos Aires. Tambin, Ofte, C. (1990): Contradicciones en el Estado del Bie
nestar; Edil. Alianza, edicin a cargo de John Keane, Madrid: y Polanyi, K. (1997): La gran trans
formacin. Crtica del liberalismo econmico; Editorial La Piqueta, presentacin y traduccin de
Julia Varela y Fernando Alvarez Urra, Madrid.
El Estado no tiene, para con los indgenas, una efectiva poltica de adapta
cin-integracin. La exclusin social se acenta con la exclusin poltica: toda
vez que ellos viven predominantemente en los territorios nacionales
(patagnico-fueguinos y chaqueos), no reciben, ni siquiera nominalmente,
la condicin de ciudadanos, aun cuando el Estado los considere argentinos.
A italianos, espaoles, chilenos, etc., se les reconoce su respectiva condi
cin nacional de origen, es decir, el Estado argentino reconoce las naciones
Italia, Espaa, Chile, etc. En contrapartida, niega la existencia de las nacio
nes toba, mocov, araucana. El Estado central no se plantea, entonces, tor
nar ciudadanos argentinos -en pleno uso de sus derechos civiles y polti
cos- a los indgenas (... ) Ni en 1853 ni en 1880 (ni nunca hasta hoy inclu
sive) se plantea la cuestin de un Estado multinacional (... ) En cambio, para
los inmi-grantes -excepto para los anarquistas, que pretenden destruirlo (por
Estado)- el Estado no es un antagonista con el cual se disputa un territorio.
Para con ellos s se procura e impulsa un proceso de adaptacin-integracin
del tipo melting-pot, sin perjuicio de actitudes xenfobas o persecutorias que
aparecen en caso de exacerbacin de la protesta obrera"26.
Los inmigrantes y la ciudadana constituyen un modelo para armar.
El censo de poblacin de 1869 arroj un total de 2.000.000 de habitantes,
y entre 1880 y 1920 un total de 4.500.000 inmigrantes ingresaron al
pas.
En las primeras dcadas del siglo XX la cuestin social se traduca en un
movimiento ajeno a la esfera de derechos polticos. La inmigracin fue con
cebida como una necesidad para lograr el desarrollo del pas, especialmen
te para lograr que el sector agrcola tuviera la mano de obra necesaria para
su 'despegue'. Como es conocido, estos inmigrantes encontraron una con
centracin de la tierra en grandes latifundios, propiedad de la oligarqua, por
lo que en su mayora permanecieron en los centros urbanos, sin poder lo
grar su acceso a la propiedad de la tierra. El desarrollo de un sector indus
trial incipiente y de una clase obrera fue una de las consecuencias de la
Inmigracin europea. A pesar de los enormes obstculos que el impulso a la
insercin de Argentina como proveedora de productos primarios derivados
de la agricultura y ganadera le opondran al desarrollo industrial, entre 1895
y 1914 los establecimientos industriales haban pasado de 22.000 a 48.000.
Los primeros sectores obreros de los centros urbanos eran mayoritariamente
Inmigrantes, y no eran ciudadanos, careciendo de derechos polticos (ade
ms de que la concesin de la ciudadana se basaba en la Ley de Residen
20 Ansaldi, W. (1998): "Crear el sufragante: la universalizacin masculina de la ciudadana
politice en Argentina. La reforma electoral de 1912", en Anales Nueva Epoca N 2: Ciudadana
y NacIn, Anrup y Oeni Editores, Instituto Iberoamericano, Universidad de Goteborg, pp. 187 Y
'IB8.
L
39
cia de 1902
27
, que constitua un modo represivo de abordar al mismo tiempo
la cuestin social y la cuestin poltica).
Esta carencia de derechos polticos configurar un primer hiato entre
cuestin social y cuestin poltica: la lucha por los derechos sociales no estar
acompaada por la creacin de partidos polticos que representen a la clase
obrera emergente en sus demandas y, en general, los obreros no considera
rn viable la lucha parlamentaria.
La represin estatal del anarqusm0
28
y de la cuestin obrera fueron los
elementos constitutivos de la erosin de la institucionalidad democrtica en
las primeras dcadas de 1900. Al tiempo que los anarquistas en su mayora
carecan de ciudadana argentina, y por su ideologa consideraban nociva
tanto la intervencin estatal como la participacin a travs de partidos pol
ticos, el hiato entre cuestin social y arreglos polticos democrticos se vio
tempranamente agudizado en nuestro pas
29
.
,
ti
27 A fines de 1902 se produjo la primera huelga importante paralizando el transporte y el
\
~ ~ : I , trabajo portuarios. Frente a esa huelga el gobierno sancionar el estado de sitio y enviar al
Congreso un proyecto de Ley de Residencia: ste estableca que el gobierno nacional poda
deportar a todo extranjero por "crmenes o delitos de derecho comn" o a todo aquel "cuya con
ducta comprome(tiera) la seguridad nacional o pertur(bara) el orden pblico". Tambin facultaba
al gobierno para impedir el ingreso al pas de aquellos extranjeros' que fueran considerados in
cluidos dentro de estas disposiciones. Muchos dirigentes anarquistas fueron deportados en base
a esa legislacin.
28 Es muy interesante la lectura que realiza Nora Wolfzun acerca de los debates parlamen
tarios referidos a las leyes de Residencia y de Defensa Social. Seala que "cuando el debate
parlamentario focaliza en la persona del extranjero, se produce una suerte de divorcio entre lo
poltico y lo racional, que se manifiesta en el desplazamiento de la argumentacin de tipo racio
nal en beneficio de las imgenes sugestivas. Como cada imagen que se utiliza evoca mltiples
representaciones, y stas, a su vez, otras, se produce en algn momento de la cadena una
ruptura entre los significantes, lo que beneficia la operacin de construccin de un nadie. Vea
mos: cuando se ubica a la figura del extranjero dentro del mbito de la salud pblica
(equiparndolo con el loco o el alcohlico), se lo considera una 'enfermedad' a extirpar. El en
cadenamiento discursivo lo traslada, en otro momento, al mbito de la naturaleza, como una
'planta' que infecta los suelos y que se debe extirpar de raz (oO.) En las creencias que nutren
el trasfondo ideolgico de la redaccin oficial de las leyes de Residencia de Extranjeros y de
Defensa Social, un adentro enmarcado en lo humano y lo nacional se contrapone con un afue
ra de tigres extranjeros, a partir de un juego de ficciones cuyo efecto poltico culmin con el
encarcelamiento y deportacin de militantes y dirigentes de las federaciones obreras". Wolfzun
(2003): "El extranjero real, un hibrido entre tigre y planta", en Villavicencio, Susana (editora):
Los contornos de la ciudadana. Nacionales y extranjeros en la Argentina del centenario; Eudeba,
Buenos Aires.
29 Como seala Jmelnizky, "cabe tambin destacar que la mayora de las asociaciones de
colectividades se encontraban poco interesadas por la poltica del pas, por las festividades patrias
argentinas, y sobre todo expresaban hostilidad por adquirir la ciudadana argentina, lo que im
plicaba --n particular para los inmigrantes italianos- perder todos los derechos sociales y
mutuales de la colectividad a la que pertenecan". Jmelnizky, A. (2003): "Del proyecto inmigra
torio argentino al modelo de absorcin", en Villavicencio, Susana (editora): Los contornos de la
ciudadana. Nacionales y extranjeros en la Argentina del centenario; Eudeba, Buenos Aires.
............
Aqu queda de manifiesto que lo nacional no inclua al anarqusm03D ni
IlIs formas clasistas ms agudas de plantear la cuestin obrera31 . A partir de
In Ley de Residencia y de la Ley de Defensa Social de 1910, la represin
!Ilstomtica hacia el anarquismo derivar en su virtual desaparicin en la
dcada de 1930
32
.
La situacin de la mujer constituye un aspecto central en cuanto a la ciu
dfldana, ya que los patrones de su inclusin a este status y el orden en que
90 desarrollaron los derechos configuran un itinerario muy especial 33. "Una
mUJor trabajadora inmigrante o indgena es el grado mximo de exclusin
cludadana."34 En 1907 aparece la primera legislacin para mujeres y nios
quo trabajaban, y fue la primera legislacin obrera
35
. Configur a la mujer
obrera como sujeto de derechos sociales en relacin con el trabajo, al tiem
po que careca de derechos civiles y polticos.36
En cuanto a los derechos civiles, el Cdigo Civil de 1870 se caracteriza
ba por asumir la subordinacin de la mujer casada a su marido. "... Vlez
Srsfeld convalid jurdicamente el modelo de relaciones familiares de raz
11lspana, definido por la fuerte contextura de la autoridad del varn, en sus
dos manifestaciones: hacia la esposa (autoridad marital) y con respecto a
los hijos (patria potestad). El Cdigo Civil consagraba al hombre como jefe
Indiscutido, asignndole la obligacin de subvenir con sus propios medios a
Ins necesidades del hogar; lo investa, adems, del derecho de fijar el domi
:111 Jl11elnizky seala que "la doctrina criminolgica rpidamente incluy los conflictos obre
tlln como otra causa del agravamiento de la criminalidad. Particularmente, el anarquismo que
d convertido en un 'problema de orden pblico' que exceda el marco del debate sobre la cues
llI1 nocial. Se construy un proceso de criminalizacin del anarquismo. Excluido del debate, el
nnnrqulsmo era considerado un elemento que deba ser marginado del cuerpo social, a fin de
ll0I1Il11Nar el 'orden pblico"'. Op. cit., pp. 38 Y 39.
:11 Para una revisin de la inquieta vida pblica obrera manifestada en peridicos, ver Garca
Contn, V. (1985): El Obrero: seleccin de textos; Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Ai
rlOlI. Tnmbin Reinoso, R. (Comp.) (1985): Bandera Proletaria: seleccin de textos 1922-1930;
Ctlntro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires.
J ~ Un estudio relevante es el de Suriano, J. (2000): "La oposicin anarquista a la inteNen
(In llslatal en las relaciones laborales", en Suriano (Comp.): La cuestin social en Argentina
1870 1943; La Colmena, Buenos Aires.
J ~ Lobato, M. (2000): "Entre la proteccin y la exclusin: discurso maternal y proteccin de
11:1 I11LIJ.jr obrera, argentina 1890-1934", en Juan Suriano (Comp.): La cuestin social en Argen
tlllll 1870-1930; La Colmena, Buenos Aires.
J4 Ansaldi, w.: op. cit.. p. 193.
:10 Mercado, M. (1988): La primera ley de trabajo femenino. "La mujer obrera" (1890-1910);
ClIntro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires. Ver tambin Nari, M. (2000): "El feminismo
trtlnlfl a la cuestin de la mujer en las primeras dcadas del siglo XX", en Suriano (Comp.):
op, elt.
Jn Pautassi, L. (1995): "Primero ... las damas? La situacin de la mujer frente a la propues
lA dllllngreso ciudadano", en Lo Vuolo (Comp.): Contra la exclusin; Ciepp-Mio y Dvila Edi
lar,., Buenos Aires.
41
40 ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA
cilio conyugal, confirindole tambin el de administrar los bienes familiares",31
El Cdigo impuso fuertes restricciones a los derechos de las mujeres casa.
das: stas, sin autorizacin del marido, no podan ejecutar ningn acto Jurr.
dico. "Es as que el esposo es constituido 'administrador legtimo de todos
los bienes del matrimonio, incluso los de la mujer, tanto los que llev al
matrimonio como los que adquiri despus por ttulo propio' (... ); prohibin
dose a la mujer comparecer en juicio (Art. 30); contratar; adquirir o enajenar
bienes o contraer obligaciones sobre ellos (Art. 31); ejercer pblicamente
alguna profesin o industria (Art. 32)"38. Se presuma la autorizacin del
marido para las compras cotidianas, aunque para otras habilitaciones la
autorizacin deba ser expresa y era revocable. La mujer no poda ser tuto
ra, y en caso de segundas nupcias, perda la patria potestad sobre los hijos
del primer matrimonio. Tampoco poda aceptar donaciones ni intervenir en "
particiones testamentarias sin autorizacin de su marido.
Recin en 1926 cambia el status civil de la mujer, que era, como vi-.:
mas, incapaz de derecho. A partir de entonces, la mujer soltera mayor y l a s ' ~
viudas eran capaces civilmente aunque si se casaban disminua su capaci- J
dad. Ser recin en 1970, bajo la dictadura de Ongana, cuando a la mujer':
mayor de edad, cualquiera fuere su estado civil, se le reconocer capacidadl
plena,39
En cuanto a la posibilidad de elegir y ser elegidas para ocupar cargos
pblicos y participar en la conformacin de la 'voluntad general', las mujeres
debern esperar an ms de treinta aos para poder ejercer derechos pol
ticos. Recin en 1947 la ley 13.010 conceder a las mujeres el derecho a
elegir y ser elegidas
4o
.
~
37 Recalde, H. (1986): Matrimonio civil y divorcio. Centro Editor de Amrica Latina, Buenos
Aires, p. 70.
36 Recalde: op. cit., p. 71.
39 Novick, S. (1993): Mujer; Estado y polticas sociales. Centro Editor de Amrica Latina,
Buenos Aires.
40 Cabe sealar que hubo algunos antecedentes tempranos de participacin femenina en la
ciudadana poltica en algunos municipios y en una provincia. "As, las mujeres de la ciudad de
San Juan acceden al derecho de sufragio municipal, calificado, en 1862, durante la goberna
cin de Domingo Faustino Sarmiento. En 1927, la misma provincia extiende el derecho de las
mujeres a votar en las elecciones provinciales. (... ) Tambin la progresista Constitucin
santafesina de 1921 otorga a las mujeres el derecho a sufragar, aunque slo en el plano mu
nicipal y con el agravante de la mora con que ella entra en vigor, en 1932, once aos despus
de su sancin, y por poco tiempo, pues rpidamente se retorna al imperio de la Constitucin de
1907, que no concede tal derecho". Ansaldi: op. cit., p. 192.
Dlrlchos polltlcos: el voto universal masculino temprano
V1I fraude electoral. Hacia el voto secreto y obligatorio
"Los alcances y los lmites de la ciudadana definidos a partir de la exten
116n de los derechos polticos y en particular del derecho a voto fueron muy
varlubles. Lejos de producirse un proceso gradual de ampliacin de ese
dorocho a partir de una ciudadana restringida por requerimientos de propie
dad o calificacin, como prescribe el modelo marshalliano, en buena parte
do Iberoamrica la Independencia introdujo un concepto relativamente am
plio de ciudadano, que tenda a incluir a todos los varones adultos, libres, no
dQpendientes, lo que lo acercaba ms al citoyen de la Francia revolucionaria
qua al ciudadano propietario propuesto por Locke."41
Ya desde los primeros ensayos constitucionales se contaba con un siste
ma de eleccin de representantes por sufragio universal (de hombres). Las
limItaciones vinculadas a la fortuna personal (censo) slo funcionaban para
determinar ciudadanos elegibles y no a los electores (segn la Constitucin
do 1853).42 La limitacin ms frecuente era en la prctica: el sufragio univer
8al se limitaba por ausentismo electoral (votaba slo entre el 10 Yel 20% del
oloctorado)43 o por cooptacin-coercin de votantes a travs de caudillos lo
cales o regionales. Por tal motivo, las primeras reivindicaciones de derechos
polfticos no tuvieron como eje el sufragio universal, sino el sufragio secreto
y obligatorio. Precisamente, el sufragio secreto permitira luchar contra la vio
loncia organizada por los caudillos. La negativa de la lite a abrir el juego
culmin en 1890 con el inicio de una serie de revueltas civiles y la formacin
del primer partido poltico moderno del pas, la Unin Cvica Radical. Recin
Gn 1912, con la sancin de la Ley Senz Pea, el voto de los hombres ser
universal, obligatorio y secreto. "En 1914-1916, dos de cada tres habitantes
-nativos o extranjeros- de todo el pas, con la edad establecida para ser
ciudadanos, estn excluidos, por razones tnicas o de gnero, del acceso a
tal condicin. Hay, pues, ciudadana poltica, pero ella es an incompleta o
inconclusa."44
Como seala Ansaldi, "la Ley Senz Pea tiene un doble efecto impor
tante: crear un sistema de partidos y tornar efectiva la universalizacin de la
ciudadana poltica masculina".45
41 Sabato, H. (1999): "Introduccin", en Sbato (Coord.): Ciudadana poltica y formacin de
las naciones. Perspectivas histricas de Amrica Latina; El Colegio de Mxico, Fideicomiso His
toria de las Amricas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 19.
42 Andrenacci, L. (1997): "Ciudadanos de Argirpolis", en Agora NQ 7, Buenos Aires, invierno
de 1997.
43 Isuani, E. (1985): Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina. Centro Editor
de Amrica Latina, Buenos Aires.
44 Ansa/di: op. cit., p. 193.
45 Ansaldi: op. cit., p. 185.
43
42 ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA
La cuestin social y la cuestin democrtica: trayectorias divergentes?
La represin de los obreros en las primeras dcadas del siglo XX fue la
modalidad dominante de tratamiento de la cuestin social. Esta forma de
resolver la cuestin no slo se manifestar en las deportaciones y represin
de las huelgas de 1910, si no que a partir de 1916, cuando Yrigoyen es elec
to Presidente, la creciente ola de huelgas ser acompaada por una repre
sin brutal que culmin en los hechos conocidos como Semana Trgica de
1919 y los sucesos similares ocurridos en la Patagonia46. El modelo de in
tervencin estatal sobre la naciente clase obrera cont con dos caractersti
cas: represin del sector anarquista y fortalecimiento del sector sindical
moderad0
47
. La simultaneidad de las demandas polticas y sociales encon
trar caminos muy diversos para su concrecin. La derrota de los sindicatos
anarquistas y comunistas, y el aislamiento relativo del Partido Socialista, im
pedirn que los obreros cuenten con herramientas polticas para la amplia
cin de los derechos, y los derechos sociales sern, las ms de las veces,
reintegrados a un orden estatal que utilizar la legislacin social para con
trolar a los obreros.
Como seala Isuani
48
, las primeras instituciones de seguro social surgie
ron no como respuestas a demandas y conflictos desarrollados por el movi
miento obrero para obtener este tipo de beneficios, sino como iniciativa es
tata/ para cumplir determinados objetivos respecto del movimiento obrero,
entre los qU destacan los intentos de frenar conflictos provocados por otro
tipo de demandas y para lograr control ideolgico.
La demanda por seguridad social no parece haber tenido una naturaleza
conflictiva en las primeras etapas del desarrollo del movimiento obrero; s la
tuvo, en cambio, la lucha por aumentos en los salarios y mejoras en las con
diciones de trabajo (especialmente reduccin de jornada laboral) y por dere
chos sindicales. Los primeros seguros, por lo tanto, poco tenan de respues
ta a la cuestin obrera, pero fueron la base sobre la que se estructur el
modelo de bienestar en Argentina.
La creciente organizacin de los obreros se vinculaba con un alto nivel
de politizacin y desarrollo ideolgico, siendo las corrientes ms importan
tes, como ya sealramos, el anarquismo, el socialismo y el sindicalismo
revolucionario o anarcosindicalismo. En menor medida, los crculos de obre
ros catlicos formaban parte del universo organizacional obrer049.
46 Falcn, R. (2000): "Polticas laborales y relacin Estado-sindicatos en el gobierno de
Hiplito Yrigoyen (1916-1922)", en Suriano (Comp.): op. cil.
47 Pl, A. (1988): "La internacional Comunista y el Partido Comunista Argentino 1918-1928",
en Cuadernos del Sur NQ 7, abril 1998.
48 lsuani: op. cil.
49 Recalde, H. (1985): La Iglesia y la cuestin social (1874-1910). Centro Editor de Amrica
Latina, Buenos Aires.
Ourante los primeros al"los del siglo XX, se comenzarn a discutir en el
Oongreso medidas generales de proteccin de la condicin obrera, especial
mente en lo referente a los accidentes de trabajo, y al trabajo de mujeres y
"11'108
00
,
En 1915 se aprueba la primera ley de jubilaciones para trabajadores de
101 Forrocarriles privados, aunque desde finales del siglo XIX los militares y
101 ompleados pblicos contaban con sus cajas de jubilacin.
En este perodo se conform tambin otra poltica social de central im
portancia, aunque organizada segn principios universalistas. En virtud de
la relacin numrica entre poblacin nativa e inmigrantes, con una importan
ojo creciente de los inmigrantes, el Estado tuvo que ser educador para cons
tituirse como Estado nacional formando a los ciudadanos. La educacin
nacional se convirti en un asunto de Estado. En este sentido, y orientada a
unificar la ciudadana, en 1884, por ley 1.420 se instituye la educacin obli
gatoria, gratuita, laica, comn a todos y graduada. La poltica educativa ser
IEl polftica universalista por excelencia, menos por una orientacin ideolgica
do las lites gobernantes, que por la necesidad de crear un demos homo
gne0
51

La crisis capitalista de 1930 represent un punto de inflexin para la eco
noma y la poltica argentinas. El primer golpe de Estado 'moderno' se pro
dujo en este contexto de crisis econmica, y como un modo de reasegurar
[JI dominio de los sectores oligrquicos. Los derechos polticos quedarn
:;ubordinados al recurrente recurso a la fuerza, constitutivo del rgimen po
Iitico argentino. La dcada infame que se inicia en 1930 supondr no slo
un nuevo embate contra el conjunto de los trabajadores, y la persecucin
sistemtica contra los anarquistas, sino tambin el fraude electoral como sis
tema. Ello seguir marcando la debilidad de la democracia para articular la
voluntad poltica.
En la dcada del '40 se redefinieron tanto el concepto implcito de Esta
do como las funciones que ste desempe. Los componentes ms explci
50 En esta poca se producen importantes estudios de las condiciones de vida de los traba
jadores, impulsados por el higienismo. Al respecto, pueden consultarse Falcn, R. (1986): El
mundo del trabajo urbano (1890-1914), Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires; Recalde,
H. (1988): La higiene y el trabajo /2 (1870-1930), Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Ai
res; Troncos, O. (Comp.) (1985): Informe Bialet-Mass sobre el estado de las clases obreras
argentinas a comienzos del siglo, Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires; Suriano, J.
(1983): Movimientos sociales. La huelga de inquilinos de 1907, Centro Editor de Amrica Lati
na, Buenos Aires.
51 Jmelnizky seala la presencia de escuelas comunitarias, especialmente de inmigrantes
italianos, instituidas a partir de 1866, que buscaban mantener la lengua y las tradiciones cultu
rales particulares. En 1901 haba 50 escuelas italianas en el pas. Estas iniciativas fueron du
ramente atacadas por la lite dominante, ya que se consideraba que mantener dichas escuelas
impedira conformar la nacin. Vase Jmelnizky: op. cil., pg. 42 Yss.
44
45
tos en este cambio fueron la intervencin del Estado en la economa y la forma
en que las instituciones estatales intervinieron en poltica, lo que Cavarozzi
denomina "patrn estatista de politizacin"52. La especificidad de este mode-
lo se encuentra en que la accin poltica se canaliz y organiz en torno a
un Poder Ejecutivo fuerte, frente a una debilidad simtrica del Parlamento,
el sistema de partidos y las instituciones del estado de derecho. El peronismo
aparece como un fenmeno de articulacin novedosa entre inclusin de las
masas a la vida poltica y el reconocimiento de sus derechos sociales. La
cuestin social se torn una cuestin de Estado, al mismo tiempo que los
arreglos politicos se basaron ms en la negociacin colectiva de intereses
(en el marco del arbitraje estatal entre capital y trabajo). Al mismo tiempo, el
modelo de democracia de masas basada en la competencia entre partidos
se desdibuja del horizonte poltico. "En el pensamiento de Pern, un esque-
ma de desarrollo nacional independiente y de distribucin menos desigual
(social y geogrficamente) de la riqueza nacional permitiran hacer frente al
doble desafo de la poca: la vulnerabilidad econmica y el socialismo." 53
El nfasis en el Estado como proveedor de servicios sociales durante el
peronismo hizo que los temas de la democracia poltica y los derechos po-
lticos y de libertad fueran relegados a un segundo plano.
La legislacin laboral y la seguridad social fueron instrumentos bsicos
de la integracin de la poblacin a un orden en el que los partidos polticos'
eran muy endebles. Es preciso recordar, por otra parte, que la legislacin -,
laboral ms importante fue impulsada y sancionada por el Estado bajo el
gobierno militar con Pern como secretario de Trabajo. As, "regmenes de-
mocrticos con prcticas polticas autoritarias, proscripcin de grupos polti-
cos, dictaduras militares y violencia poltica son elementos distintivos de la
expansin del Estado de Bienestar en Argentina".54 Diversos autores sea-
lan que el populismo promovi arreglos contradictorios tendientes a asegu-
rar la participacin y la redistribucin, a travs de mecanismos de coopta- "
cin y regulacin. Estos arreglos generaron un patrn de polticas sociales
basado en la incorporacin fragmentaria y cooptativa de la clase obrera. Esta
institucionalidad ligada a la experiencia poltica de un liderazgo personalista,
va a dificultar la constitucin de ciudadanos.55
El patrn de politizacin estatista y la debilidad del rgimen poltico fue-
ron los rasgos fundamentales de la matriz estadocntrica argentina. La idea'
52 Cavarozzi, M. (1991): "Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina",
en Revista de Estudios Polticos, NQ 74, Madrid.
53 Vase Andrenacci, L.: op. cit.
54 Lo Vuolo, R. (1993): "Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin
social y democracia", en Barbeito, A. y Lo Vuolo, R.: op. cit.
55 Fleury, S. (1997): Estados sin ciudadanos. Seguridad social en Amrica Latina. Lugar Edi-
torial, Buenos Aires.
d. un Estado con capacidad de arbitrar entre los intereses organizados del
capital y el trabajo, la negociacin como forma de accin colectiva, la inter-
venoln estatal en los mecanismos de distribucin econmicos, fueron as-
PIJctos Inherentes al proceso de incorporacin de los sectores populares a
un sistema poltico dbil. En el modelo de sustitucin de importaciones, el
Estado estructur la negociacin capital/trabajo sin mediacin partidaria, con
un creciente peso de los intereses sectoriales y un modelo que implicaba
monos concertacin institucionalizada que presiones. El Estado se postula-
ba como "rbitro" protegiendo el salario y el empleo. Este modelo corporati-
vo funcion en ciclos cvico-militares como sistema basado en organismos
Intermedios, altamente inclusivo, con fuerte jerarquizacin, participacin obli-
gatoria y arreglos institucionales con el Estad0
56
.
El Estado se apropi durante el perodo 1946-1950 de parte importante
de lo producido por las exportaciones pampeanas
57
, manteniendo al mismo
tiempo deprimidos los precios internos de dichos productos, favoreciendo as
la capacidad de demanda efectiva de los salarios sobre estos productos y
aun sobre los productos industriales. Esta tendencia se invirti entre 1952 y
1955, agudizndose los conflictos distributivos en esta "relacin diagonal"58
ontre capitalismo pampeano, capital industrial, clase obrera industrial urba-
na y Estado. La idea de una relacin diagonal hace referencia, en el caso
argentino, a la paradjica coexistencia de una burguesa agraria poderosa
con una clase obrera industrial tambin poderosa, lo que represent una mo-
dalidad de articulacin entre actores especfica: la articulacin trabajadores-
'capital nacional' que represent el peronismo se bas en esta peculiar ca-
racterstica de poder de los actores locales.
La tensin entre el sector exportador agrcola y el sector industrial (que
no lleg a adquirir una autonoma con respecto a las transferencias de re-
cursos del agro) dio lugar a una impasse econmica que constituy la base
de las crisis polticas
59
.
Las polticas sociales se expandieron y consolidaron en este perodo,
expresando una tensin entre pretensiones universalistas y particularismo.
El ejemplo ms evidente de la compleja relacin establecida con los sindica-
56 O'Donnell, G. (1997): "Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976", en Contrapuntos.
Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin. Paids, Buenos Aires.
57 Neffa, J. (1998): Modos de regulacin, regmenes de acumulacin y sus crisis en Argen-
tina (1880-1996). Una contribucin a su estudio desde la teora de la regulacin. Eudeba, Aso-
ciacin Trabajo y Sociedad, Piette, Buenos Aires.
58 Anderson, P. (1988): "Dictadura y democracia en Amrica Latina", en Democracia y so-
cialismo. Fichas temticas de Cuadernos del Sur, Editorial Tierra del Fuego, Buenos Aires.
59 Lattuada, M. (1986): La poltica agraria peronista (1943-1983) 11. Centro Editor de Am
rica Latina, Buenos Aires.
47
46
tos quedar plasmado en el impulso de Carrillo a un sistema de salud pbll,
ca con una impronta beveridgeana, y en la creacin de las obras sociale"
por rama de actividad, diferenciando prestaciones segn el nivel de ingreso
y el sector del empleo, organizadas por los sindicatos.
6o
En Argentina, la ex';
pansin de los derechos sociales no est ligada, entonces, a la expansi
de la ciudadana sino a la constitucin misma de otra categora: los trabajal
dores formales. La expansin de la legislacin protectora y regulatoria d
trabajo favoreci la incorporacin en esta instancia identificatoria de un cori
junto extenso de categoras ocupacionales. La universalizacin se deriv d
la amplitud de la categora por el pleno empleo, no de la ampliacin de lo
derechos ciudadanos
61
.
Siguiendo la tipologa propuesta por Esping-Andersen, podemos seala]
que en Argentina se configur un hbrido insttuciona/
62
centrado en un mo:
1
delo conservador o corporativista de proteccin social, al que se asociara!
rasgos del modelo socialdemcrata
63
. Durante el perodo de maduracin
60 Isuani, E.; Mercer, H. (19BB): La fragmentacin institucional del sector salud: pluralisrnj
o irracionalidad? Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires,;
61 En lo que sigue retomamos la discusin presentada en Britos, N. (2003) en: "Astucias d
la razn neoconservadora: del silencioso desplazamiento de los derechos a las obligaciones
el campo de la asistencia social", en Britos, Caro, Carrizo, Echavarra, Hunziker y Rufinetti: Teori
crtica de (a ciudadana. Notas para una politica democrtica; Ediciones Letras de
Crdoba,
62 Para una fructfera utilizacin del concepto de 'hbrido institucional', vase Barbeito, Al
Lo Vuolo, R, (1993): op. cil. '
63 "Los modelos que Esping-Andersen reconstruye son el modelo socialdemcrata, el mo
delo conservador y el modelo liberal-residual, diferenciados a partir de a) los tipos de estratifii
cacin social que producen, b) los niveles de desmercantilizacin que favorecen, y c) el tipo d
articulacin entre Estado-mercada-familias en la produccin de bienestar social. El rgimen SO"
cialdemcrata (asimilable al modelo de seguridad social o de Estado de Bienestar institucional
promueve la unificacin de las diversas polticas, la uniformidad de las condiciones de adquisi'l
cin de derechos, la cobertura total de la poblacin en base al status de ciuqadana y la
tura de todos los riesgos sociales. El financiamiento se realiza en base a impuestos progresi'
vos, y se trata de prestaciones mnimas bsicas pero suficientes (no relacionadas con contribu
ciones). Produce una disminucin de la estratificacin social existente, al basarse en esquema'
tributarios progresivos, y favorece niveles de desmercantilizacin elevados, esto es, habilita
los ciudadanos a recibir prestaciones sociales que -por sus condiciones de acceso y su ga"i
ranta de sustitucin de ingresos- en ciertos momentos del ciclo vital les permiten mantener
niveles de vida socialmente aceptables fuera del mercado de trabajo. Predomina la prestacin\
a travs de las instituciones estatales, con un amplio desarrollo de servicios que sustituyen la
bares asignadas tradicionalmente a la mujer, y las polticas promueven una independencia sig-
nificativa tanto del mercado como de la familia, por lo que es un modelo tanto desmercantilizador
como desfamiliarizador. Constituye un conjunto de arreglos institucionales que supone y al mis'!'
mo tiempo promueve elevados niveles de empleo, especialmente de las mujeres, aunque pre-
senta un sesgo de gnero en cuanto a que existe una marcada ocupacin femenina en el seco,
tor pblico (especialmente, en los servicios sociales). El rgimen conservador (tamb-in descripto
como corporativista y basado en el seguro social) promueve el mantenimiento de las diferen-
cias de status entre los distintos grupos ocupacionales para la organizacin de las polticas qu
lit. complejo institucional, las polticas de asistencia y promocin fueron
rlduElles. "Las polticas que en nuestro contexto asumieron rasgos tpicos
del modelo corporativista fueron previsin social, asignaciones familiares y
obru sociales (a las que se agregan en la dcada de 1990 el seguro de
dUtlmpleo y el seguro de riesgos del trabajo). Estas polticas se basaban
In 11'1 trayectoria laboral formal de los destinatarios, que se constituan en
eJ'''9cl7ohabientes al realizar aportes basados en su insercin laboral. Este
ncleo de polticas se asentaba sobre la 'normalidad salarial', representada
tlplcamente por la participacin en relaciones laborales asalariadas del va-
rn cabeza de familia, y la cobertura de la mujer e hijos como dependientes
do la cobertura del sujeto de la relacin laboral."64
En lo que respecta a las polticas universalistas, en Argentina contamos
con el sistema de educacin pblica, desarrollado, entre otros factores, a partir
de la necesidad de constituir los ciudadanos del naciente Estado-nacin, ante
la compleja heterogeneidad derivada de las migraciones de fines del siglo
XIX y principios del siglo XX65. Se trata de la "poltica universalista ms an-
!iontorman el ncleo de la cobertura social. La cobertura est basada en la relacin formal de
t-IlllplflO, y organizada en distintos programas separados para cada riesgo social. Las cotizacio-
nur. fin general son tripartitas (empleador, empleado y Estado) y las prestaciones estn directa-
l11Ont8 relacionadas con las cotizaciones. Las polticas sociales y los derechos a la prestacin
hU basan en la cobertura del varn cabeza de familia, siendo tambin cubierto su grupo familiar
dlJlXmdiente, esto es, ni la esposa ni los hijos son derecho-habientes en su carcter de eluda-
d11l10S, sino en base a su condicin de familiares directos y dependientes del trabajador, que es
,,1 titular de los derechos. Este modelo de proteccin social mantiene la estratificacin existente,
y no aporta demasiado a la desmercantilizacin, al tiempo que es caractersticamente familiarista
un su organizacin institucional. No provee servicios sociales que faciliten la participacin fe-
l110nina en el mundo del trabajo. Por ltimo, el rgimen liberal (o liberal-residual, tambin cono-
cido como modelo de asistencia social) se caracteriza por la escasa institucionalizacin de la
proteccin social, que est basada en la existencia de seguros con una importante participa-
r;i6n del sector privado en la gestin de los mismos, con acuerdos a nivel de empresas. Existe
IIsimismo una cobertura pblica de pensiones por vejez y servicios de salud organizados a ni-
v.1 nacional, y una considerable dispersin de programas de asistencia formulados e
Implementados a nivel de estados y localidades, La asistencia se organiza en base a criterios
da 'menor elegibilidad', es decir, promueven el empleo mercantil antes que formas
dHsmercantilizadas de subsistencia para quienes no alcanzan los umbrales socialmente consi-
dHrados mnimos. La asistencia se brinda restrictivamente en base a test de medios, siempre
por tiempo limitado y para algunos riesgos especficos, que configuran condiciones de pobreza
(como los programas para mujeres solas con hijos dependientes). Este modelo promueve una
dualizacin de la sociedad, entre quienes pueden resolver sus necesidades a partir de su par-
ticipacin en el mercado de trabajo y quienes dependen de la asistencia. Produce asimismo la
Hstigmatizacin de los beneficiarios de los programas de asistencia, y las prestaciones no ge-
neran derechos, sino que su concesin depende de criterios tcnicos y polticos no siempre
explcitos y muchas veces cambiantes. Es un modelo que no aporta a la desmercantilizacin,"
Britos, N.: op. cil., p. 102 Y ss.
64 Britos, N.: op. cit., p. 103.
65 Es preciso sealar que aun las polticas universalistas presentan dficit en relacin con
los sujetos a los que asiste el derecho a la prestacin de servicios de educacin y salud: los
49 48
tigua y de mayor peso, y en ese sentido, para Argentina se la podra consi.
derar el ncleo del Estado de Bienestar"66.
La poltica de salud pblica se desarroll tambin segn principios!
universalistas, aunque los arreglos polticos corporativistas tomaron para s
parte de la poltica de salud, con el surgimiento y desarrollo de las obras
sociales. Estas polticas tuvieron como destinatarios al conjunto de los ciui
dadanos, ya que no presentan requisitos de aportes previos para el accesC!1
a las prestaciones, se financiaron con rentas generales y establecieron pres
taciones uniformes.
Las polticas de promocin y asistencia social, dirigidas a poblacione
delimitadas sobre la base de cambiantes concepciones sobre la pobreza;,
tuvieron una trayectoria errtica, derivada de la escasa institucionalizacin'
la alta dependencia de los ciclos polticos y electorales, la escasez de lo
presupuestos a ellas destinadas, y la volatilidad de dichos recursos en lo".
ciclos de ajuste del gasto pblico (sin fuentes de financiamiento especficas:
ni programas claramente establecidos y legitimados socialmente).
As, en el perodo de consolidacin del Estado de Bienestar se consoli-
dan tambin las divisiones entre los distintos sujetos de la intervencin esta}
tal: a) Ciudadanos: la educacin y la salud pblica son los casos tpicos d ~
poltica cuyo derecho de acceso constituy ciudadanos, cualquiera fuera I
ubicacin de stos en la estructura social. b) Trabajadores: la l g i c ~
meritocrtica del sistema de seguro social se introdujo en las ms importan-
tes polticas sociales: obras sociales, previsin, asignaciones familiares, vi-
vienda. Este modelo de polticas que configur la identidad de los trabajado-,
res se basaba en el trabajo asalariado como fuente central de percepcin de
recursos, y en el aporte individual a diversas cajas, para la obtencin de
coberturas, diferencindose stas por el status ocupacional del sujeto. e)
Pobres: como en el primer perodo de sustitucin de importaciones el em-\
pleo se expandi, la desocupacin tuvo un carcter estigmatizante, como
sntoma de desajustes personales. El concepto de pobre y las polticas diri-,
gidas a este grupo fueron considerados residuales, aunque en diversos pe-
rodos tuvieron un peso significativo en la distribucin de recursos (en parti-
cular durante el perodo de vigencia de la Fundacin Eva Pern). La pobre-
za consista en la incapacidad de integrarse al mercado de trabajo por razo-
nes particulares, pero ajenas a la voluntad (invalidez, viudez, madres solte-
nios hijos de migrantes en situaciones de irregularidad con respecto a la residencia tienen el
derecho de asistir a la escuela primaria, pero en la prctica se les niega la acreditacin de la
finalizacin de sus estudios. En este sentido, el concepto de ciudadana como base para la
consagracin de derechos resulta excluyente. .
66 Grassi, E.; Hintze, S.; Neufeld, M. (1994): Polticas Sociales. Crisis y ajuste estructural.
Espacio Editorial, Buenos Aires, p. 109.
r), Las polfticas dirigidas a la pobreza tuvieron como referencia a las mu-
Jeril, ancianos y ni'los, nunca a los adultos hombres en edad productiva.
LB reforma constitucional realizada en 1949 resulta ilustrativa del nuevo
lug,u que asuma la defensa del trabajo asalariado. Esta reforma, adems,
Introdujo diversas innovaciones. En cuanto a los derechos de libertad, se in-
corpor el habeas corpus, que es fundamental para garantizar la libertad de
movimiento frente a las detenciones.
El artfculo 35 sealaba que los abusos de los derechos que llevaran a
cualquier forma de explotacin del hombre por el hombre configuraban deli-
tos, con lo que se produca una restriccin de los derechos de propiedad frente
11 la funcin social de la produccin. En el Captulo IV se estableca la fun-
cin social de la propiedad, el capital y la actividad econmica, y que los
lorvlcios pblicos pertenecan a la Nacin.
En el Captulo 111 se incluyeron los novedosos derechos "del trabajador,
la familia, la ancianidad, la educacin y la cultura", los cuales configuraron
una modificacin muy importante e instituyeron el modelo de derechos so-
olales que, a pesar de la derogacin de esa Constitucin en 1956 y la san-
oin de una nueva Constitucin en 1957, se basara en un modelo de rela-
ciones institucionales del trabajo, bajo principios de proteccin. Es decir, la
nueva Constitucin de 1957 incorporara a la Constitucin de 1853 los dere-
cl10s sociales en el artculo conocido como 14 bis. Los derechos instituidos
fin 1949 eran: el derecho a trabajar y la obligacin de proveer trabajo, el
ciorecho a una retribucin justa, a la capacitacin, a condiciones dignas de
trabajo, a la preservacin de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la
proteccin de la familia y a la defensa profesional.
El golpe de Estado de 1955 inaugur un perodo complejo. Mientras el
mkleo de las instituciones socio-econmicas ligadas a los derechos socia-
los ser conservado, los inestables gobiernos sucesores intentarn recrear
un rgimen poltico liberal democrtico sin participacin central de los secto-
res obreros y sindicales. Pero la cada de Pern no produjo la eliminacin
del peso poltico de los sectores obreros ni su des-identificacin con el
peronismo. La proscripcin del partido impidi la estabilidad de los gobier-
nos de Frondizi (1958-1962) y de IlIia (1963-1966). Los gobiernos no podan
Qobernar sin el apoyo del peronismo, pero tampoco con l.
Entre 1955 y 1966 la exclusin de la fuerza poltica mayoritaria despoj
de legitimidad a la democracia. Los conflictos distributivos que se haban
encauzado en el marco de la concertacin, al proscribirse el partido, no podan
ser articulados polticamente. A partir de 1955, con la mayora proscripta, se
tornar ms pesada la herencia corporativista y la capacidad organizativa de
penetracin y de representacin por parte de las corporaciones, en particu-
lar, del capital y el trabajo. El cuestionamiento al papel del Estado y las pro-
puestas privatizadoras comenzaron a discutirse en el pas ya a partir de 1955.
53
52
en SU campaa electoral de 1983, y que se conoci como la "teora de lo
dos demonios": el pasado de violencia tena como responsables tanto a
militares como a los grupos polticos armados,
El juicio a las ex Juntas militares realizado en 1985, constituy un mo
mento significativo: las narraciones testimoniales sobre el pasado inmediat
se transformaron en pruebas jurdicas, y el juicio (as como el acceso a.1
justicia) constituy un hito en las luchas de los organismos de derecho
humanos. Sin embargo, los autores consultados destacan que, paradjica;
mente, luego del juicio comenz un declive del movimiento de derecho ",
humanos como actor poltico. Vacchieri seala que el juicio fue, al mismo tiem
po, un "juicio cultural" de la sociedad argentina sobre el pasado
72
.
En 1986, el gobierno del presidente Alfonsn envi al Congreso la Le{

23.492, denominada comnmente ley de Punto Final, la cual extingui la
l secucin penal por participacin presunta en violaciones de derechos humal

nos. Dicha ley, junto a la N 23.521 (comnmente denominada de Ob
diencia Debida), por la cual se desproces a centenares de militares
dos (e incluso declarados culpables) de violaciones de los derechos
nos, fueron puntos de inflexin en la lucha por la justicia con respecto a
pasado. "Razones de Estado" incomprensibles para la opinin pblica fue
ron invocadas para desandar el camino que, como una de las principale:..
promesas, se inici con la democratizacin de las instituciones polticas del,
pas.
En relacin con el pasado de terrorismo de Estado, en 1989 el presiden-
te Menem decidi indultar a los militares que 'quedaban procesados, y en 1990;
finalmente indult a los ex comandantes del Proceso de Reorganizacinj
Nacional y al dirigente montonero Mario Firmenich. La decisin fue sustrada
de la esfera de discusin pblica, ya que el indulto es una facultad presiden-]
cial y fue asumida reforzando los componentes delegativos de la democra-
cia argentina.
El discurso de fundamentacin de estas medidas se organiz sobre la baSe
de trminos tales como "reconciliacin", "perdn", "pacificacin del pas". Si
pacificacin remite a una situacin de guerra, se verifica una continuidad en
la representacin del pasado por parte de los dos presidentes constituciona-
les: la teora de los dos demonios ser el discurso oficial de los gobiernos,73 "
72 Vacchieri, A. (1991): Derechos humanos y la construccin cultural de la memoria poltica.
CEDES, Buenos Aires.
73 Filc, J. (1998): "La memoria como espacio de conflicto poltico: los relatos del horror en
la Argentina", en Apuntes de investigacin del CECYP, ao 11, NQ 2/3, noviembre de 1998, Bue-
nos Aires. Filc, en su trabajo, analiza los relatos de la experiencia carcelaria de un grupo de ex
presas polticas. Seala que las interpretaciones sobre los dos demonios fueron asimiladas so-
cialmente, como continuidad de los pares de opuestos amigo/enemigo que haba configurado
la dictadura en relacin con la inclusin/exclusin de la 'argentinidad'.
Los organismos de derechos humanos prosiguieron con su labor orienta-
ala obtencin de justicia. Como ciertos delitos no fueron alcanzados por
l leyes de Obediencia Debida y Punto Final, dichos organismos se orien-
'.ron a lograr el esclarecimiento y juzgamiento de los responsables de esos
allltos, Los delitos no alcanzados fueron: sustitucin de estado civil, sustrac-
alon y ocultamiento de menores, y expropiacin extorsiva de inmuebles. A
partir de estas excepciones, se logr un significativo avance en la justicia: la
rlcuperacin de los hijos de detenidos-desaparecidos a partir del trabajo sis-
tlmtlco realizado por las organizaciones de derechos humanos (especial-
mente Abuelas de Plaza de Mayo), y la reconstruccin de historias de apro-
placl6n y sustitucin de identidades, configuraron un hito en el que la justicia
vuelve a ocupar un lugar central en la disputa: la memoria se vuelve nece-
IIrlamente parte de un movimiento de reclamo por la identidad y la justicia,
que formula el movimiento H.I.J.O.S. (Hijos por la Identidad y la Justicia contra
1I Olvido y el Silencio). A partir del juzgamiento de responsables de esos de-
litos, se ha llegado a la posibilidad de que las leyes de impunidad sean de-
claradas inconstitucionales. No obstante, la idea de "derechos humanos" que
habla quedado asociada en el sentido comn a la defensa de la vida frente
ft violaciones extremas por parte de un Estado autoritario, y ligada a la figura
dell "desaparecido", recuper su capacidad para que otras categoras de vc-
limas fueran representadas a partir de ella.
Sigue vigente entonces la contribucin central de los organismos y
movimientos de derechos humanos a la vida democrtica, que consiste
un la objecin que plantean: no hay vigencia posible de un Estado demo-
crtico de derecho sin justicia con respecto a ese pasado, en la medida
un que el tratamiento de ese pasado define los lmites de la democracia
tutura
74
.
74 Resulta de la mayor importancia sealar que la lucha por la declaracin de
Inconstitucionalidad de dichas leyes no ha concluido, y que la definicin de la Corte Suprema
dll Justicia al respecto ser trascendente para la posibilidad de recrear las bases de la demo-
orncia, aunque precisamente este poder se halla severamente cuestionado en su legitimidad. Al
momento de concluir este trabajo, se han presentado pedidos de detencin para su posterior
uxtradicin de militares acusados en Espaa por el genocidio cometido en la dcada de 1970
lin la Argentina. Como el genocidio puede ser perseguido internacionalmente, se abre una po-
nlbilidad de juzgamiento a los militares por los delitos de lesa humanidad cometidos. Esta po-
rllbilidad de apelar internacionalmente para que se enjuicie y castigue a los responsables de
tnles delitos es fruto del trabajo de tantos aos de las organizaciones de derechos humanos, y
116 preciso destacar el precedente histrico que sienta estq. posibilidad en cuanto a que sea po-
nible la garanta de derechos humanos ms all de las decisiones domsticas de los Estados
nacionales.
55
r
Nuevos derechos polticos: la democracia semidirecta
y las nuevas formas de participacin ciudadana
La presidencia de Menem se inici en un marco traumtico: a las prome
sas incumplidas del primer perodo de la democracia se agregaba un prace"
so hiperinflacionario, que favorecera la profundizacin de una formal
delegativa de democracia.7
5
Durante el gobierno de Menem se reorganiz 1.
agenda poltica del pas. La cuestin econmica ingres a un lugar centra
de la poltica, convirtiendo a la estabilidad econmica en la prioridad princi ...
pal, a partir del control del cambio, ante la violencia de la moneda
76
. di
l
emergencia econmica habilit una particular emergencia jurdica, a partir d
la cual la actividad legislativa qued erosionada: el Poder Ejecutivo asumi,
a travs de la firma de decretos de 'necesidad y urgencia', una activida!
central del Poder Legislativo. Ello llev a una acentuacin del
lismo.
La reforma constitucional de 1994 incorpor con rango de ley diversa'
convenciones y declaraciones internacionales a las que el pas hab
suscripto
77
. La reforma sostuvo el Art. 14 bis (originado en la reforma cons"
titucional de 1949), que haba sido incluido en la reforma de 1957. Adems!,
estableci nuevos derechos y garantas, como el derecho de iniciativa
lar, los derechos sobre el ambiente saludable, y los derechos de los consu\;'
midores y usuarios de servicios pblicos. Resulta de gran relevancia para lal.
historia de nuestro pas la incorporacin de_los derechos de resistencia civil!
a intentos de violacin de la Constitucin y el establecimiento de la nulidad
de los actos realizados en condiciones de violacin de la Constitucin.
incorporaron delitos de carcter econmico contra el Estado, que permitirn,
contar con herramientas para la lucha contra la corrupcin. "
Se estableci la accin de amparo y habeas corpus (incluyendo la figura,i
75 O'Donnell, G. (1997): "Democracia delegativa?", en O'Donnell: op. cit.
76 Basualdo, E. (2001): Sistema poltico y modelo de acumulacin en la Argentina. Notas
sobre el transformismo argentino durante la valorizacin financiera (1976-2001). Universidad Na-
cional de Quilmes/IDEP/FLACSO, Bernal.
77 Entre los ms importantes cabe destacar los siguientes: Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; Convencin sobre eliminacin de toda forma de
discriminacin contra la mujer; Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Si bien las
distintas declaraciones, pactos y convenciones tenan vigencia en virtud de la firma de nuestro
pas, ahora tienen rango constitucional, lo que implica que toda ley de menor rango debe
adecuarse a stas. Cfr. Prez Gallart, S. (1998): "El debate actual sobre los derechos
humanos", en: Tribunal permanente por los derechos de las mujeres a la salud, Jornada prepa-
ratoria, 8 de setiembre de 1997, Foro Permanente por los Derechos de las Mujeres, Buenos
Aires.
ti. desaparicin forzada de personas). Se estableci asimismo la figura de
,. Cefensorfa del Pueblo.7
8
Sin embargo, pese a la expansin de la legislacin a la que los ciudada-
nOI pueden recurrir ante sus reclamos, los procedimientos parecen hallarse
tuertl del alcance de los sectores que con mayor urgencia requeriran su
No obstante, la incorporacin de dichos tratados y convenciones
ha pormitido nuevas formas de lucha ligadas a la vigencia de algunos dere-
OhOlll, transformndose la Justicia en un mbito pblico central para algunos
.grupamientos, como es el caso de los movimientos y organizaciones de de-
r.ohos humanos.
Antes de la reforma constitucional, y durante el gobierno de Menem, los
Organismos de derechos humanos, en su lucha por los derechos de libertad,
.pelaron a organismos supra-nacionales en virtud de que el Estado argenti-
no hebra suscripto convenciones internacionales. Sobre la base de la extraor-
dinaria resolucin del as llamado "Caso Crdoba" (el cual lleg a la Co-
misin Interamericana de Derechos Humanos)79, el Estado argentino debi
111 Mecle Armiana, E. (2001): "Los derechos sociales en la Constitucin Argentina y
.u vinculacin con la poltica y las polticas sociales", en Alicia Ziccardi (Comp.): Pobreza. des-
/lJlIllldi1d y ciudadana_ Los lmites de las polticas sociales en Amrica Latina; CLACSO, Bue-
nun Aires.
In "Tras las peticiones ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (febrero de
1Un9) y despus de las audiencias internacionales del 11 de mayo y el 3 de octubre de 1990 y
de febrero de 1991, el Gobierno Argentino y los representantes de los peticionarios acor-
tiNillOS una frmula legal de salida del proceso jurisdiccional internacional. En la sesin 1975
dul 83
Q
periodo de sesiones, la CIDH aprueba el informe NQ 1/93 por el cual se pone fin a la
lll!\. Luego de ms de cuatro aos, el proceso se cierra por la va del art. 49 del Pacto de San
,JoR, esto es 'solucin amistosa del asunto fundada en el respeto a los Derechos Humanos.
Un nuevo camino se haba abierto. Hablamos sido protagonistas de una indita y difcil estruc-
tura jurdica de demanda a travs de la cual habamos buscado contribuir a la recuperacin de
In verdad histrica y de la memoria colectiva mediante el uso riguroso del instrumental jurdico,
IIn un primer momento el Cdigo Civil Argentino y en una segunda etapa el Pacto de San Jos
nll Costa Rica. El resultado del acuerdo fue el decreto 70/91; posteriormente se sancionara la
24.043, que conforman los primeros cuerpos normativos jurdicos, emanados de un gobier-
no democrtico, reparatorios de violaciones masivas a Derechos Humanos. Por eso decimos,
con todo fundamento, que despus de Nuremberg esta es la primera legalidad sancionada que
mconoce la existencia de violaciones masivas a Derechos Humanos y fija reparaciones
compensatorias de daos causados por la tortura y privaciones ilegtimas de libertad. No cabe
nuda que la legalidad argentina reparatoria de violaciones a Derechos Humanos es consecuen-
cia directa del 'Caso Crdoba' y de modo particular del procedimiento y del contenido de la
'solucin amistosa' a la que se arribara en la Sede de la CIDH en el ao 1993. Decreto Nacio-
nal 70/91; Ley 24.043; Decreto 2.722191; Decreto Nacional 1.023; Resolucin Conjunta M.1. NQ
15; Decreto Nacional 1.313/94; Ley 24.321; Ley 24.411; Resolucin 1.768 M.I.; Ley 24.436; Ley
24.499; Decreto Nacional 403/95; Reglamentacin de la Ley 24.411; Ley Nac. 24.823/97; Ley
Nac. 24.906/97." Vega, J. (1998): La Justicia en la transicin democrtica argentina. Una inves-
tigacin sobre la Justicia argentina y los Derechos Humanos; Marcos Lerner Editora Crdoba,
Crdoba, pp. 251 Y 252.
ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA LA TRAYECTORIA DE LA CIUDADANIA EN ARGENTINA 56 57
sancionar las siguientes leyes y decretos reparatorios de las violaciones
los derechos humanos
8D
:
Decreto 70/91, en el que se reconoce la reparacin econmica a lo.
detenidos a disposicin del Poder Ejecutivo Nacional.
Ley 24.043, promulgada el 23 de diciembre de 1991, que establee
beneficios a personas que hayan sido puestas a disposicin del POI
der Ejecutivo Nacional durante la vigencia del estado de sitio, o qu
hayan sufrido detencin en virtud de actos emanados de tribunales mi;'
litares.
Ley 24.321, promulgada 8 de junio de 1994 en la que se otorga esta:
! tuto jurdico a la desaparicin forzada de personas y se establecen
'l"
1* procedimientos, plazos y jurisdicciones pertinentes para realizar tal
'$;
claracin. ..
Ley 24.411 , correspondiente a la reparacin econmica a familiares
personas en condiciones de desaparicin forzada; ley promulgada
28 de diciembre de 1994.
El camino de la reparacin de la violacin de derechos de libertad y CiVl
les debe orientar la reflexin sobre la posibilidad de recorrer un camino simll
lar para garantizar los derechos econmicos y sociales, cuya vigencia
lesionada para vastos sectores. Este constituye, sin dudas, uno de los mal
yores desafos a la imaginacin poltica en la dcada de 2000.
En cuanto a la reforma poltica, en Argentina, la Constitucin sancionad
en 1853 estableca claramente en su artculo 22 que "el pueblo no gobiern-
ni delibera sino por medio de sus representantes", por lo que la introducci
de mecanismos de democracia directa o semidirecta se consideraba
titucional.
81
La reforma de 1994, si bien no modific el artculo 22,
en el texto la iniciativa de leyes y la consulta popular. Molteni seala que lell.
iniciativa slo asegura el derecho de los ciudadanos a presentar
de ley que debern ser tratados por los rganos representativos, sin
puestos a consideracin del electorado. Adicionalmente, la Constitucin limi":
ta las materias que pueden ser objeto de iniciativa, "... excluyendo justamente',
materias que pueden afectar esencialmente el marco institucional en el que':
actan los ciudadanos (reformas constitucionales o aprobacin de tratados"
internacionales), o aquellas que podran proveer un mecanismo de control]
sobre el gobierno (relativas a tributos o presupuesto). Mientras tanto, las
80 Vase Vega, J. (1995): Leyes Reparatorias de Violaciones a las Derechos Humanos. Mar-
cos Lerner Editora Crdoba, Crdoba.
81 Molteni, M. (1997): "Mecanismos de democracia directa en la Argentina", en Molteni y
Krause (Coord.): Democracia Directa. Abeledo Perrot, Buenos Aires.
""lultRS slo pueden ser promovidas a instancias de los poderes Ejecutivo
L.tglslatlvo"82,
Dtrtchos sociales hoy
El componente social de la ciudadana remite a las polticas sociales como
l. concrecin en bienes y servicios de un conjunto de derechos, y las tra-
que las polticas trazan interrogan sobre este particular status en el
'I.mpo y para los distintos sectores sociales.
L.II disputa por los alcances de este conjunto de derechos sociales es una
allputa abierta, no constituye una historia lineal de logros, sino, por el con-
trario, presenta avances y retrocesos, que se vinculan a la vigencia de la
almocracia, pero tambin a la capacidad de las instituciones democrticas
elt Incorporar demandas y problematizaciones sociales.
En nuestro contexto, podemos sealar que el campo de la ciudadana
loclal se despleg contradictoriamente. Los llamados derechos sociales, en
IU articulacin con polticas corporativistas o conservadoras, slo alcanza-
ren a los trabajadores asalariados formales urbanos. No constituyeron, en
todo caso, una habilitacin para el ejercicio de derechos basados en la per-
hlnencia o en el status de ciudadana, sino que se configuraron conjuntos
dn dorechos a prestaciones incluso diferenciados al interior mismo del sec-
tor asalariado formal, en tanto las posiciones relativas de cada rama de pro-
duccin se reflejaban en conquistas diferenciadas que, a su vez, generaron
lJrl modelo de 'imitacin de privilegios'. Para los distintos actores involucrados
I'ln el desarrollo de las polticas (sindicatos y Estado, especialmente), se tor-
n ms relevante obtener mejoras para el sector representado, que la ex-
pansin de la cobertura a toda la poblacin. Por el carcter corporativista y
por la tutela estatal de los intereses de los trabajadores durante el perodo
do maduracin de las polticas, Fleury ha sealado que el modelo conserva-
dor produjo una "ciudadana regulada"83,
Incluso en el perodo de mayor desarrollo de las polticas, permaneci un
!lector no cubierto, especialmente el sector informal urbano y los sectores de
trabajadores rurales ms desfavorecidos, En este sentido, la separacin entre
polticas basadas en el seguro y la asistencia puede interpretarse como una
llstrategia de gestin diferenciada de la fuerza de trabajo, que produce una
mbitraria distincin entre el trabajador y el pobre. El pobre no es otra cosa
que una designacin del trabajador desempleado o subocupado, figura siem-
pre virtualmente posible ubicada en un continum con el trabajador ocupado.
82 Molteni, M.: op. cit., p. 62.
83 Fleury, S.: op. cit., p. 143.
59
58 ENSAYOS SOBRE CIUDADANIA LA TRAYECTORIA DE LA CIUDADANIA EN ARGENTINA
Como seala Marx, "en el concepto de trabajador libre est ya implcito qu
el mismo es pauper: pauper virtual. .. "84.
La actual crisis del vnculo seguridad laboral/seguridad social pone el:
cuestin la especial construccin de los derechos sociales; y la crisis de;
empleo evidencia la debilidad de la posicin de los trabajadores frente a lo
derechos, en tanto esos derechos se organizaron como derechos de lo
trabajadores, no de los ciudadanos, y menos aun de las personas.
Encontramos entonces que las intervenciones sociales que contribuyen
la constitucin de ciudadana son las polticas basadas en principios unive'il
sales de cobertura, que apelan precisamente a la condicin ciudadana com
base para la prestacin. .
Las polticas de asistencia y promocin no contribuyen a la constituci6,
de la ciudadana. Fleury seala que, por el contrario, suponen una inversi;i
de sta: "La asistencia social tiene un carcter ms propiamente preventiy
y punitivo que una garanta de los derechos de la ciudadana, lo que se
dencia tanto en los rituales de descalificacin que envuelven las prctica:
asistenciales por el hecho de que, tanto en el pasado como en sus variaciq
nes ms actuales, la concesin del beneficio ser acompaada de la prcjl
da de otros derechos de la ciudadana"85.
Ms an, en nuestro contexto actual la asistencia social ha
crecientemente la forma de workfare, esto es, la exigencia de realiz
contraprestaciones laborales para 'merecer' este 'derecho'86. Este giro con')
servador generalizado en el campo de las polticas sociales requiere
mayor atencin: no slo vastos sectores sociales no pueden ejercer
chos sociales, sino que, adems, algunas prestaciones penalizan a
desempleados con nuevas figuras que representan lo ms viejo de las
tinciones entre pobres merecedores y pcaros: el trabajo forzado (que se basq
en el supuesto de que el desempleo es voluntario).
Trayectoria abierta
El recorrido que hemos trazado muestra los avatares de los derechos e
nuestro contexto. Muchos interrogantes deberan plantearse sobre la ciuda1
dana, como principio articulador de una crtica a los arreglos
en nuestro pas, en especial relacionados con la situacin de
latinoamericanos en la actualidad, con la siempre frgil situacin de las:
84 Marx, K. (1982): Elementos fundamentales para la crtica de la economa poltica
(Grundrisse) 1857-1858, Vol. 2. Siglo XXI, Mxico, p. 110.
85 Fleury, S.: op. cit., p. 142.
86 Britos, N.; Caro, R. (2002): "Workfare, sufrimiento social y disciplinamiento laboral", en'
Primer Congreso Nacional de Polticas Sociales, Quilmes, publicacin en CO.
Irll, particularmente las que se encuentran en condiciones de mayor po-
111, No es sencillo arribar a una conclusin sobre el estado actual de los
_'PlChos, en la medida en que involucran tambin los medios institucio-
Mlludos para su ejercicio y la actividad creativa de los movimientos socia-
I
(, In este sentido, insistimos en que se trata de una trayectoria abierta,
U' Il<lgs, adems, un ejercicio de crtica conceptual y poltica permanente.
In Imbargo, querramos destacar que especialmente para el campo de los
..r.ohos sociales se torna urgente la discusin sobre garantas especficas,
tU' pormitan contar con herramientas para lograr su vigencia plena para
,.aOI, Pensar en garantas para los derechos sociales implica revisar en
lugar las distinciones arbitrarias en cuanto a los sujetos de los dere-
'ho., y remediar las inequidades histricamente consolidadas entre sujetos
IOn derechos, cobertura real de las prestaciones y disparidades regionales.
A'.ms, seguramente requerir de la imaginacin sociolgica, poltica, eco-
"'mlca y jurdica para discutir qu prestaciones deberan ser objeto de ga-
rlnll., En esta direccin, consideramos que las prestaciones universales, gra-
tuitas y generalizadas en salud y educacin, deben complementarse con la
I".hwracin de un ingreso ciudadano o renta mnima, que efectivice "los
a.rechos sociales a la subsistencia y a la asistencia social por medio de la
Itrlbucin de un salario mnimo garantizado a todos los mayores de edad,
Inorementado, si procede, segn el nmero de hijos menores y completado,
pArtir de una determinada edad, con una pensin de ancianidad"87. Diver-
101!l ostudios aportan a la discusin sobre la oportunidad y viabilidad de un
Ifloroso ciudadano o renta mnima en nuestro pas
88
, a lo que queremos
IIgrogar que una propuesta de esa naturaleza permitira la tutela y garanta
.flcaz de los derechos sociales.
Bibliografa
Agamben, Giorgio (2001): Medios sin fin. Notas sobre la poltica. Traduc-
cin de Antonio Gimeno Cuspinera. Pre-textos, Valencia.
Anderson, Perry (1988): "Dictadura y democracia en Amrica Latina", en:
Domocracia y socialismo; Fichas temticas de Cuadernos del Sur, Editorial
Tierra del Fuego, Buenos Aires.
07 Ferrajoli: op. cit.
88 Barbeito, A.; Lo Vuolo, R.; Pautassi, L.; Rodrtuez, C. (1999): La pobreza... de la poltica
l'lll1tra la pobreza; Ciepp-Mio y Ovila Editores, Madrid.. Lo Vuolo, R. (2001): Alternativas. La
uconoma como cuestin social; Altamira, Buenos Aires. Lo Vuolo, R. (Comp.) (1995): Contra la
lJxclusin. La propuesta del ingreso ciudadano; Ciepp-Mio y Ovila, Buenos Aires. Van der Veen,
11.: Groot, L.; Lo Vuolo, R. (editores) (2002): La renta bsica en la agenda: objetivos y posibili-
dades del ingreso ciudadano; Ciepp-Mio y Ovila, Buenos Aires.
L

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