Parte VI

Fortalecimiento de las instituciones

17. Seguridad Pblica y Ciudadana asumida como un Pacto de Estado

17. Seguridad pblica y ciudadana 17.1 Introduccin

El presente captulo tiene como objetivo proponer un conjunto de recomendaciones en materia de seguridad pblica y ciudadana, en el marco del dilogo de polticas pblicas del BID con las autoridades del pas. El captulo se divide en cuatro secciones. En la primera, se incluye un breve diagnstico sobre la situacin de la seguridad, y las causas y factores de riesgo que generan la violencia. En la segunda, se analiza la situacin actual desde la perspectiva de las capacidades institucionales del Gobierno central y de los gobiernos locales, constatndose que, a pesar de los numerosos planes y propuestas existentes, hay un bajo nivel de ejecucin, lo cual plantea el desafo de cmo habr de implementarse. En este sentido, y a modo de orientacin, en la tercera seccin se introduce una perspectiva que se compara con experiencias internacionales, las cuales enfatizan la necesidad de fortalecer la coordinacin de los gobiernos centrales y municipales para la implementacin de estrategias nacionales en seguridad. Con ello, se ponen de manifiesto elementos claves que han contribuido al xito de estas medidas, as como las lecciones aprendidas que se desprenden de dichas estrategias. Finalmente, en la cuarta seccin, tomando en cuenta la perspectiva de El Salvador, se concluye con recomendaciones de poltica que deberan adoptar la Seguridad Pblica y Ciudadana como un Pacto de Estado con el fin de tener un impacto positivo en la calidad de vida del pas. 17.2 Justificacin

La violencia en sus diferentes, dinmicas y mutantes manifestaciones es uno de los principales problemas que afecta a El Salvador. El inicio de una nueva gestin gubernamental plantea el desafo de identificar las causas centrales que generan la proliferacin de la violencia en el pas; los esfuerzos realizados en los ltimos aos para dar respuesta al fenmeno; y los principales obstculos que deben superarse para una adecuada implementacin de polticas pblicas, que garanticen una eficaz respuesta del Estado y de la sociedad a dicha problemtica. La experiencia internacional demuestra que resulta insoslayable la necesidad de replantear la estrategia de seguridad centrada exclusivamente en el Estado1, y que esta debe complementarse con una visin de seguridad pblica y ciudadana que permita priorizar como beneficiario del bien pblico la seguridad de las personas y sus comunidades y, por aadidura, lograr la seguridad del Estado-Nacin. Para ello, se requiere de la participacin conjunta de todos los actores involucrados a fin de reconstruir las estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba y desde arriba hacia la base, en el marco de instancias institucionales visibles, accesibles, coordinadas, que puedan ser supervisadas y que sean capaces de promover la articulacin de otros actores comunitarios (Beliz, en Dammert y Ziga, 2007). La justificacin para tomar acciones oportunas y eficaces en este tema est respaldada por una slida evidencia emprica nacional e internacional. La violencia destruye el capital social; afecta particularmente a los ms pobres y vulnerables; genera economas paralelas asociadas al crimen organizado; distorsiona y desincentiva un favorable clima de negocios e inversiones; afecta la gobernabilidad democrtica; y refuerza el crculo vicioso de inequidad e impunidad.

Este captulo fue realizado por Gustavo Beliz y Karelia Villa con insumos preparados por los consultores Gino Costa, Csar Rivera y Manuel Masferrer. 1 Seguridad del Estado entendida como la provisin de servicios cuyo destinatario exclusivo son los intereses del Estado, dejando de lado los intereses de la sociedad y de los individuos.

17. Seguridad pblica y ciudadana 17.3 Diagnstico

Excluyendo las reas de conflicto armado generalizado, Latinoamrica es hoy una de las regiones ms violentas del planeta. Aproximadamente el 60% de los latinoamericanos y caribeos se sienten inseguros de noche en las calles de sus vecindarios. Ninguna otra regin del mundo padece esta situacin (Lora, 2008). Segn Latinobarmetro (2008), la delincuencia se presenta, en promedio, como el principal problema para la regin (17%) y el desempleo se ubica en segundo lugar (15%). En este contexto regional, El Salvador exhibe ndices de delito y de temor muy altos, aunque en algunos casos con tendencias decrecientes en los ltimos aos. El pas prcticamente duplica la tasa de homicidios respecto de los otros pases de la regin y por lo menos sextuplica el promedio mundial. En materia de victimizacin, se encuentra en el sptimo lugar de los pases de la regin, y ocupa el primer lugar de homicidios juveniles a nivel mundial. 17.3.1 Desde la perspectiva de las estadsticas Desde 2007, El Salvador registra una disminucin en su tasa de homicidios por 100.000 habitantes: de una tasa de 49 homicidios por 100.000 habitantes ese ao, pas a 44 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2008. De tomarse en consideracin los resultados del Censo 20072 para este clculo, la tasa igualmente ha mostrado una tendencia decreciente a partir de ese ao, pero los datos se ajustaran, de una tasa de 61 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2007, a 54 homicidios por 100.000 habitantes en 2008. De cualquier forma, la tasa de homicidios por 100.000 habitantes del pas, segn la Organizacin Mundial de la Salud (2003), supera el promedio para la regin latinoamericana (25.1) y el promedio mundial (8.8)3. Hasta finales de 2008, hubo una disminucin en la tendencia de los homicidios en el pas. En 2007, la tasa disminuy un 12% y, en 2008, la tendencia decreciente se mantuvo, con una disminucin de 11%. La Polica Nacional Civil (PNC) atribuy estos resultados al aumento de la efectividad en el trabajo de investigacin, y a la denuncia oportuna de los afectados por parte de la institucin. Sin embargo, a principios de 2009, el promedio de homicidios diarios en el pas repunt. Cabe resaltar que en 2006, este promedio fue de 10.8 homicidios diarios; en 2007, de 9.7; en 2008, de 8; y hasta febrero de 2009, se promediaban 12 homicidios diarios. En 2008, segn los datos de la PNC, los departamentos de La Libertad, Santa Ana, San Miguel, San Salvador y Sonsonate concentran el mayor porcentaje de homicidios ocurridos en el pas. La PNC, al igual que otras autoridades, coincide en sealar que la mayora de los homicidios (61%) se concentra en 20 municipios que representan el 43% de la poblacin del pas4.
Los datos del Censo de Poblacin y Vivienda 2007, aunque fueron presentados por el Gobierno en mayo de 2008, an no han sido publicados en el Diario Oficial. Los resultados del censo modificaran varios indicadores econmicos y sociales, dado que reportan menos habitantes a los proyectados (5,7 en lugar de 7,1 millones de habitantes), en su mayora jvenes de 10 a 14 aos, y con predominio femenino (53% mujeres y 47% hombres). 3 Por lo general, se utiliza el homicidio para hacer comparaciones regionales sobre la situacin de la violencia, ya que ha sido ampliamente reconocido como el incidente criminal ms grave y el ms confiable para las estadsticas. Sin embargo, estas observaciones no eliminan del todo la necesidad de tomar con cautela este anlisis comparativo, debido a factores presentes en la regin, tales como problemas de subregistro en las cifras de homicidio y la calidad de los datos que vara de pas en pas (Rubio, 1999). Por otra parte, el cotejo de estadsticas de otros delitos a nivel internacional tambin est sujeto a limitaciones, tales como diferencias en las categoras para el registro de los datos y la proporcin del delito denunciado, lo cual vara dependiendo de las peculiaridades locales y de otras limitaciones de tipo institucional (Rubio, 2007). En el caso de El Salvador, desde 2005, la estadstica de homicidios est siendo convalidada por la Polica Nacional Civil, el Instituto de Medicina Legal y la Fiscala General de la Repblica. 4 Cabe sealar que los municipios con mayor nmero de homicidios no son necesariamente los que tienen la mayor tasa por 100.000 habitantes. Los de mayor tasa albergan al 34% de la poblacin del pas y representan el 55% de los homicidios cometidos. Sin embargo, para una estrategia de focalizacin, tal vez sera recomendable tomarlos en consideracin.
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17. Seguridad pblica y ciudadana Cuadro 17.1 Municipios con mayor nmero de homicidios
Tasa de Nmero de Nmero de homicidios habitantes homicidios por 100.000 habitantes 31.609 245.421 21.841 241.403 131.286 96.989 71.541 52.643 1.202 72.758 90.896 103.862 140.751 74.038 7.428 664 121.908 52.359 110.511 63.209 2.464.955 43% 318 224 200 199 131 106 94 92 87 79 77 77 76 71 65 56 53 45 41 40 2,131 100,6 91,3 91,6 82,4 99,8 109,3 131,4 174,8 72,4 108,6 84,7 74,1 54 95,9 87,5 84,3 43,5 85,9 37,1 63,3 Porcentaje de homicidios en relacin con el total nacional 9,1% 6,4% 5,7% 5,7% 3,7% 3,0% 2,7% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2% 2,2% 2,2% 2,0% 1,9% 1,6% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 61%

Departamento

Municipio

San Salvador Santa Ana San Miguel San Salvador San Salvador La Libertad Sonsonate La Libertad San Salvador San Salvador San Salvador San Salvador San Salvador Santa Ana La Libertad San Salvador La Libertad Sonsonate Ahuachapn San Salvador Total % total del pas

San Salvador Santa Ana San Miguel Soyapango Apopa Coln Sonsonate Quezaltepeque Ciudad Delgado San Martn Tonacatepeque Ilopango Mejicanos Chalchuapa San Juan Opico Cuscatancingo Santa Tecla Acajutla Ahuachapn San Marcos

Fuente: Fusades (2008). Base de datos de estadsticas forenses del IML 2007, y bases de la FGR y PNC.

Adems de los homicidios, el robo y la extorsin son dos de los delitos ms frecuentes en el pas. De acuerdo con los tribunales, en 2008 los delitos ms atendidos fueron los robos (75%), los homicidios (14%) y las extorsiones (11%). En general, se observa que la mayora de los delitos comunes en el pas disminuy en relacin con el ao 2007, salvo la extorsin. Entre los delitos que presentan mayor disminucin figuran: el secuestro (-33%); el robo y hurto de vehculo con mercadera (-30%), y el robo de vehculo (-17%). Sin embargo, el delito de extorsin present un aumento de 17%. Este delito le ha merecido al Gobierno crticas recurrentes por parte de los sectores empresarial e industrial del pas, en especial, del transporte pblico. Se estima que el sector privado invierte el equivalente al 2,1% del PIB en seguridad privada (Pacheco, 2005). 17.3.2 Desde la perspectiva de la percepcin de la poblacin La violencia ha sido sealada como el principal problema del pas desde 2003. En 2008, a pesar de figurar entre los pases con mayor preocupacin por la delincuencia5, la mayora opin que los problemas econmicos son los que ms afectan a la poblacin (Latinobarmetro, 2008: 27%; IUDOP, 2008: 36%). Esto se debe a la influencia de la incertidumbre econmica internacional; al alza del costo de la vida y los alimentos, as como al impacto en el flujo de remesas que recibe el pas. No obstante, aunque la percepcin de inseguridad tiene una tendencia decreciente, gran parte de la poblacin (46%) an considera que la delincuencia aument durante el ao pasado.

En la regin, 17% de la poblacin considera la delincuencia como el problema principal; en El Salvador, el porcentaje asciende a 19%.

17. Seguridad pblica y ciudadana De acuerdo con Latinobarmetro 2008, 36% de la poblacin ha sido asaltado, agredido o vctima de un delito en los ltimos doce meses, frente a un 33% en Amrica Latina. Segn las estadsticas ms recientes de IUDOP, en 2007, el nivel de victimizacin en el pas se situaba en 19% y, en 2008, haba bajado a 15%. Los empresarios tambin opinan que el principal obstculo para hacer negocios en el pas est relacionado con el crimen y el robo6. 17.3.3 Desde la perspectiva del perfil de vctimas y victimarios La PNC seala que 60% de los actos delictivos de extorsin se atribuye a las pandillas o maras. Ms an, las autoridades policiales creen que el aumento de las extorsiones y la evolucin de las pandillas coinciden con el incremento de las deportaciones de criminales del extranjero al pas. Asimismo, se seala al grupo de las maras como el responsable del mayor nmero de homicidios. No obstante, las tcnicas de investigacin utilizadas por la PNC estn en vas de fortalecimiento, por lo que el anlisis de la evidencia de todos los casos de homicidio an est en proceso de consolidacin7. Con base en datos relativamente recientes, en lo que respecta a las tasas de mortalidad juvenil de 15 a 24 aos y, especficamente, las que se atribuyen a causas violentas, El Salvador es el pas con mayor tasa de homicidio juvenil en el mundo: 92.3 por 100.000 habitantes. Adems, ocupa el tercer lugar a nivel mundial en lo que respecta a la tasa de mortalidad juvenil por arma de fuego (78.1)8. De 2004 a 2008, se observa en el pas un crecimiento de 68% de la poblacin penitenciaria (actualmente cuenta con 19.294 internos), probablemente debido al efecto que han tenido el endurecimiento de las leyes y la implementacin de leyes temporales, tales como la de Antimaras I y II, y la de Asociacin ilcita. Del total de la poblacin adulta en prisin, la mayora tiene entre 26 y 35 aos (43%), y el segundo grupo mayoritario lo conforman jvenes entre 21 y 25 aos (25%). El 80% de estos ltimos pertenece a una pandilla. Segn datos de Centros Penales en materia de penalizacin, en 2007, solo se haba condenado a 64% de los reclusos en el sistema nacional carcelario. Se ha registrado un aumento de menores de edad en conflicto con la ley9, que han sido enjuiciados por haber cometido delitos desde 2005. No obstante, en el perodo 2000-2008, los delitos atribuidos a estos menores representaron 7% en promedio, en proporcin con los delitos atribuidos a los adultos (Martnez, 2008). 17.3.4 Desde la perspectiva de las causas y los factores de riesgo Pueden sealarse algunos elementos relevantes del panorama de la violencia desde la perspectiva de las causas y los factores de riesgo:

El Salvador y Guatemala son los nicos pases de la regin donde este factor result ser el obstculo ms importante para hacer negocios, incluso en el perodo anterior, mientras que en el resto de los pases de la regin, se mencionan cuestiones relacionadas con regulaciones, impuestos y/o burocracia gubernamental ineficiente. 7 Por otra parte, algunos investigadores del pas consideran que la visibilidad de la violencia juvenil, protagonizada por las pandillas o maras, podra estar sobredimensionada. De acuerdo con los datos publicados por el IUDOP e IDHUCA, menos del 15% de los homicidios podra atribuirse plenamente a las maras (Cruz, 2006). 8 Este estudio, realizado por la Red de Informacin Tecnolgica Latinoamericana (RITLA, 2008) analiz 83 pases, incluidos 16 de Latinoamrica. 9 De acuerdo con la ley, son imputables los jvenes entre 12 y 17 aos, y se puede establecer un rgimen de hasta 7 aos como pena mxima. Una vez cumplidos los 18 aos de edad, estos jvenes deben estar bajo la tutela del Centro Intermedio, creado para separar a los menores de los jvenes que ya han cumplido 18 aos. Sin embargo, el tribunal de menores an tiene a su cargo 78% de la poblacin que ya cuenta con 18 aos de edad o ms.

17. Seguridad pblica y ciudadana a) El fenmeno de las pandillas o maras10. Segn varios anlisis, de ser grupos que solo peleaban por territorialidad, dichas pandillas han pasado a ser estructuras dedicadas a actividades que generan mayores beneficios econmicos, tales como el homicidio, los secuestros, las extorsiones, el trfico de armas, de personas, de drogas, entre otros, vinculadas al crimen organizado11. Las estadsticas sobre el tema varan y mereceran refinamiento, as como un anlisis ms adecuado para encarar polticas pblicas eficaces. Segn la PNC, en 2007, se estimaba que en el pas haba ms de 16.000 miembros de pandillas. Sin embargo, esta cifra podra variar en funcin de algunos factores, tales como la emigracin, la deportacin y la readaptacin de los jvenes. Por otra parte, en 2006, las estimaciones efectuadas por el Consejo Nacional de Seguridad Pblica arrojaron cifras que superaban los 39.000 (USAID, 2006). Segn las estadsticas de la PNC, 59% de los miembros de pandillas est detenido, incluida la mayora de los lderes de estos grupos, lo cual no obsta a que sigan operando dentro del sistema penitenciario. Contradictoriamente, algunos analistas consideran que el enfoque aplicado por parte de las autoridades para controlar el problema de las pandillas o maras, as como por parte de los medios de comunicacin al publicitar actos criminales que adjudican responsabilidad a estos grupos, lejos de acabar con el problema, han puesto de relieve a las maras, otorgndoles, incluso, un estatus que atrae adherentes (USAID, 2006). Existen diversos factores socioeconmicos, interpersonales y comunitarios que pueden animar a los jvenes a unirse a las pandillas. La Organizacin Mundial de la Salud identifica los siguientes factores de riesgo: falta de oportunidades de movilidad social, cultural o econmica; impunidad en la aplicacin de la ley; desercin escolar; bajas tasas de remuneracin para mano de obra no calificada; falta de orientacin, supervisin y apoyo de los padres; maltrato en el hogar; y compaeros pandilleros (OMS, 2003). Los factores de riesgo pueden ser de proximidad (eventos contingentes, tales como el acceso a armas, drogas y alcohol); o estructurales o contextuales (pobreza, marginalidad y falta de oportunidades); o bien, pueden ser individuales (violencia, abuso o agresin en la infancia); familiares (abandono de los padres, falta de confianza o de afectividad); o sociales (comportamiento de pares y ambiente escolar), (Ziga, 2007). b) Altos niveles de deportacin. El Salvador se encuentra entre los cinco pases de la regin que recibe mayor nmero de deportados12. De acuerdo con las estadsticas disponibles, en los ltimos cinco aos han llegado al pas en promedio anual 2.900 personas con antecedentes criminales13. En 2007, el total de deportados con antecedentes criminales fue de 4.669 personas. Aunque existe un amplio debate entre el verdadero nivel de influencia de los deportados y el incremento de la violencia, al llegar al pas, son dejados en libertad, ya que no tienen ninguna condena pendiente a nivel nacional. Se estima que la mayora de los jvenes deportados pertenece a alguna pandilla. c) Presencia del crimen organizado. El pas forma parte del corredor ms importante de trfico de cargamentos de cocana, a saber, el corredor Mxico-Centroamrica. Por l se trafica aproximadamente 90% de dichos cargamentos (USDOJ, 2009). Parte de la droga que se transporta
10 El pas se caracteriza por la presencia de dos grupos de pandillas o maras: Mara Salvatrucha (MS) y Pandilla Dieciocho (la 18). Se calcula que la MS tiene un mayor nmero de miembros (64%), en comparacin con la 18 (35%) (Ocavi, 2007). 11 De acuerdo con la Ley contra el crimen organizado y delitos de realizacin compleja, se considera crimen organizado aquella forma de delincuencia que se caracteriza por provenir de un grupo estructurado de dos o ms personas, que exista durante cierto tiempo y que acte concertadamente con el propsito de cometer uno o ms delitos. En el marco de esta Ley, se consideran delitos de realizacin compleja realizados por dos o ms personas bajo la modalidad de crimen organizado: homicidios simple o agravado, secuestro y extorsin. Ley N190. Publicado en el Diario Oficial de la Repblica de El Salvador N13, tomo 374. San Salvador, El Salvador, 15 de febrero de 2007. 12 Despus de Mxico, Honduras y Guatemala (Homeland Security, 2008). 13 Tomando en consideracin, para este promedio, las estadsticas de deportados con antecedentes criminales entre 2002 y 2007.

17. Seguridad pblica y ciudadana tambin se queda en territorio nacional, y las estructuras del crimen organizado han empezado a vincularse con la poblacin del pas. Se calcula que 5% de la droga que transita por El Salvador se queda en el pas (UNODC, 2007). Segn un estudio14 basado en entrevistas con jvenes pertenecientes a las maras se identific la participacin de estos grupos en el narcomenudeo, debido a su potencial de lucro. Esta situacin no es exclusiva a El Salvador, ya que tambin se presenta en pases de la regin (Honduras y Guatemala). Sin embargo, an existe debate sobre el nivel de vinculacin entre los grupos de maras propiamente, o de los mareros como individuos con el crimen organizado (Demoscopa, 2007). De acuerdo con un informe, avalado por las autoridades de la PNC y la Fiscala, se han identificado nexos entre estructuras del crimen organizado y las pandillas o maras, las cuales son utilizadas como sicarios, extorsionistas o traficantes de menudeo. La PNC tambin ha confirmado que las costas centroamericanas, en particular, son utilizadas por los narcotraficantes de varios pases para enviar cargamentos de estupefacientes desde Sudamrica hasta Mxico o los Estados Unidos (La Prensa Grfica, 2008a). d) Poblacin juvenil vulnerable. La educacin es uno de los factores claves que puede contribuir a prevenir la incursin de los jvenes en actos delictivos y violentos. El abandono escolar aparece a menudo como el primer suceso en el sendero que conduce a los jvenes hacia las pandillas15. Pese al aumento en cobertura de educacin pblica que ha logrado el Ministerio de Educacin en los ltimos aos, todava los grupos con mayores dificultades para acceder a la escuela son los que tienen 6 o menos aos de edad, y los mayores de 15 aos16. En datos proporcionados por la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) de 2006, se estimaba que 17,61% de la poblacin con edades entre los 13 y 15 aos, y 44,2% entre los 16 y 18 aos estaban fuera del sistema educativo (Fusades, 2008). Actualmente, una de las dificultades que enfrenta el sistema educativo es tratar de prevenir a los jvenes escolarizados de incursionar en pandillas o maras. De acuerdo con informes de la PNC, las pandillas estn interesadas en reclutar jvenes entre 10 y 15 aos, ya que en caso de incursionar en actos delictivos, tales como trfico de drogas u otros delitos graves las penas para estos son menores. Para 2009, la PNC tiene previsto concentrarse en 800 centros educativos en lugares considerados de alto riesgo a nivel nacional, sitos en San Salvador, Coln, Soyapango, Apopa y San Martn. e) Desintegracin familiar. La migracin salvadorea a los Estados Unidos claramente vinculada con una mejora del bienestar econmico y con la generacin de remesas tambin trae consigo la principal causa de desintegracin familiar y prdida de valores (PNUD, 2005). El impacto ms evidente de las migraciones en la familia salvadorea es la alteracin del papel que desempean los individuos que la componen, ocasionada por la distancia y la falta de alternativas para fortalecer esos vnculos. De acuerdo con un estudio realizado en zonas rurales del pas, se encontr que del total de las mujeres que emigraban al extranjero, 40% tenan hijos menores de edad, comparado con 36%, en el caso de los hombres. Y solo un 6% de las mujeres poda llevarse a sus hijos a vivir con ellas en el extranjero, frente a un 13%, en el caso de los hombres. El resto declar que sus hijos permanecan en el pas al cuidado de otros familiares. En ambos casos, esta situacin genera tensin familiar, ya que los hijos se sienten abandonados por mucho tiempo (Andrade-Eekhoff y Silva valos, 2003).
Este estudio intenta establecer una comparacin regional del fenmeno de las pandillas-maras incluyendo los pases de Honduras, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Costa Rica. Se incluye un anlisis integral del fenmeno de la pandilla-mara que incluye encuestas, entrevistas de profundidad y observaciones realizadas tanto a grupos de pandillas, comunidad y polica. 15 Seguido de la amistad con un pandillero; y el rompimiento con la familia, o la salida o fuga de la casa (Rubio, 2007). 16 De acuerdo con los datos del Censo 2007.
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17. Seguridad pblica y ciudadana f) Eficacia judicial. Se ha estimado que ms del 60% de los delitos cometidos no se someten a juicio, debido a problemas de coordinacin en la investigacin entre la PNC, la Fiscala y el Instituto de Medicina Legal (PNUD, 2007). En un estudio del PNUD, que ltimamente ha generado polmica (Blanco Reyes y Daz Rodrguez, 2007), se menciona que existe una considerable desproporcin entre los delitos cometidos y los que llegan a los tribunales. Tomando como muestra los homicidios cometidos en 2005 cuyas cifras varan, segn la fuente que se consulte, se encontr que solamente entre 14,21% y 18,95% (dependiendo de la fuente del total de homicidios) haban ingresado al sistema judicial. Lo ms crtico fue el total de homicidios registrados: solo 3,8% alcanzaron condenatoria, lo que indicaba un nivel de ineficiencia del sistema de 96,1%. Estas deficiencias se atribuan a la falta de tcnicas de investigacin, tales como la ausencia de pruebas de balstica; la falta de exmenes serolgicos; la falta de coordinacin entre la PNC y la fiscala; las fallas en las investigaciones; la identificacin, la localizacin y las entrevistas efectuadas a testigos; y los descuidos en la incorporacin de datos al expediente provenientes de la autopsia. g) Alta disponibilidad de armas de fuego. Segn el Instituto de Medicina Legal (IML), 73% de los homicidios son cometidos con armas de fuego. Adems, del total de crmenes atribuidos a las maras o pandillas, 50% ocurri con un arma de fuego. No obstante, se han hecho progresos importantes en este rubro como parte del Programa Municipio Libre de Armas del PNUD. Hasta la fecha, algunos municipios como Coln, Apopa, La Libertad, San Pedro Masahuat, La Herradura, San Salvador, Soyapango y San Miguel han emitido ordenanzas municipales para prohibir la portacin de armas en dichos municipios. 17.4 Polticas existentes

Desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, la seguridad pblica ha sido motivo de mltiples planes y diseos institucionales. El pas se ocup de sentar las bases para la creacin de la institucionalidad y legalidad modernas, a travs de la restructuracin de las Fuerzas Armadas; la creacin de una Polica con carcter civil (Polica Nacional Civil, PNC); y la implementacin de nuevas instituciones, tales como la Academia Nacional de Seguridad Pblica (ANSP), el Ministerio de Seguridad Pblica y el Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP). A partir del ao 2000, han sido mltiples los planes lanzados: Pas Seguro; Ley Antimaras II; Plan Sper Mano Dura (2004)17; Mano Amiga; y Mano Extendida. Estos ltimos fueron la base para la implementacin, en 2007, del Plan Nacional de Prevencin y Paz Social (PNPSS). Finalmente, para coordinar las intervenciones del Gabinete de Seguridad, se implement tambin el Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Orden y Respeto (2006-2009)18 (vase el Anexo 17.1). Sin embargo, la asignatura pendiente es la implementacin efectiva de una Poltica Integral de Seguridad, que permita una precisa asignacin del papel que desempean los diferentes actores; la coordinacin interinstitucional; la sustentabilidad presupuestaria; y la ejecucin de programas productivos articulados con la reconstruccin del tejido social. Aunque, en principio, los planteamientos de las estrategias han pretendido ser integrales incluyendo medidas de prevencin y control en la prctica, la asignacin presupuestaria y la prioridad de las intervenciones han favorecido la implementacin de polticas pblicas

Este Plan fue el resultado de las mesas de debate que el Gobierno coordin, con la participacin de especialistas del rea, a fin de lograr un consenso para definir la poltica pblica en seguridad. 18 Uno de los fundamentos de este Plan fue implementar la Poltica de Seguridad Ciudadana e incluy las siguientes reas de intervencin: (i) policial; (ii) persecucin penal; (iii) legislacin; (iv) participacin ciudadana; (v) penitenciaria; (vi) control disuasorio; (vii) sistema de justicia; (viii) preventiva y/o rehabilitadora; y (ix) internacional.

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17. Seguridad pblica y ciudadana de control en materia de seguridad, sin un adecuado equilibrio entre las medidas de prevencin integral y de rehabilitacin. Cabe destacar las siguientes reas crticas en el actual panorama: 17.4.1 Liderazgo dbil y dispersin institucional Evitar que la seguridad pblica sea tarea de todos y responsabilidad de nadie aparece como un desafo sustantivo en el marco de las polticas existentes. En trminos de la Constitucin, la temtica est a cargo del rgano Ejecutivo Nacional y es ejercida por intermedio del Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia (MSPJ) creado en 2006 y la Polica Nacional Civil. Los mecanismos de coordinacin a nivel central para la prevencin de la violencia son: el Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP), la Secretara Nacional de la Juventud, el Instituto Salvadoreo para la Niez y la Direccin Nacional de la Juventud del Ministerio de Educacin. El MSPJ tambin se vincula con los gobiernos locales19. En materia de ejecucin de intervenciones de prevencin, existe una dispersin institucional que dificulta identificar las diferencias funcionales de cada entidad; la lgica jerarquizada de la actuacin; y el impacto de cada una de estas en la prevencin de la violencia. El MSPJ, el CNSP y, principalmente, la Secretara de la Juventud estn ejecutando programas de seguridad. Hasta 1999, el CNSP era la instancia responsable de estudiar el tema de la seguridad y de producir diagnsticos, estrategias y propuestas tcnicas de polticas. Sin embargo, esto se ech a perder en 2001, cuando a esta instancia se le adjudicaron nuevas responsabilidades como ejecutora de programas. El esfuerzo ms reciente por contar con una poltica integral en materia de seguridad ha sido el documento elaborado por la Comisin Nacional Permanente de Seguridad Ciudadana y Paz Social20, Seguridad y Paz, un reto de pas: recomendaciones para una poltica de Seguridad Ciudadana en El Salvador, el cual incluy algunas recomendaciones para una poltica de seguridad, y fue un trabajo consensuado por los diferentes partidos polticos y los diferentes actores involucrados en el tema. Sin embargo, las medidas recomendadas an no han tenido un seguimiento por parte del MSPJ. 17.4.2 Incipientes esfuerzos de calidad informativa Para la elaboracin de polticas pblicas eficaces en materia de seguridad, se requiere contar con informacin oportuna y confiable. Ante el problema generalizado en la regin sobre la confiabilidad de las estadsticas del crimen y la delincuencia, se ha iniciado recientemente la unificacin de estadsticas de homicidios a nivel central, mediante un convenio firmado en 2005, entre el MSPJ, la PNC, la Fiscala General de la Repblica (FGR) y el Instituto de Medicina Legal (IML). Sin embargo, ha sido la nica estadstica homologada. An se requiere desarrollar la metodologa de recoleccin y homologacin de otros delitos21. Como parte de este esfuerzo, han surgido los observatorios de la violencia como espacios de colaboracin intersectorial e interdisciplinario en la regin para la recopilacin y el anlisis de informacin
Pese a que el Cdigo Municipal no incluye, dentro de las competencias municipales, su participacin en temas de seguridad, de acuerdo con el Artculo N 4, se establecen sus competencias para: (i) la promocin de la educacin, la cultura, el deporte, la recreacin, las ciencias y el arte; (ii) la formacin laboral y la generacin de empleo; (iii) la promocin de la participacin ciudadana de manera responsable, en la solucin de los problemas locales y el fortalecimiento de la conciencia cvica; (iv) la prestacin del servicio de la Polica Municipal, y (v) la regulacin de espacios pblicos como parques y reas recreativas. 20 Esta Comisin fue creada el 1 de noviembre de 2006 por decreto presidencial y, a pesar de haber sido declarada con carcter permanente por el Presidente, finaliz en mayo de 2007 con la presentacin del documento Seguridad y Paz, un reto de pas: recomendaciones para una poltica de Seguridad Ciudadana en El Salvador, el cual fue firmado por representantes de los diferentes partidos polticos y otras entidades, entre ellas: el Partido Demcrata Cristiano (PDC); el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN); el Partido de Conciliacin Nacional (PCN); la Alianza Republicana Nacionalista (Arena); la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP); la Cmara de Comercio; la Universidad Centroamericana (UCA); la Universidad Matas Delgado; la Universidad Alberto Masferrer; la Universidad Tecnolgica (UTEC); y representantes de la Iglesia Evanglica y Catlica. Colaboraron en la preparacin del mismo, Fusades, la UCA y el PNUD. Cabe sealar que anteriormente se han realizado tres esfuerzos individuales para disear la Poltica de Seguridad (CNSP, 1996; PNUD, 2005; Fusades, 2006 y Enade, 2006). 21 Esta actividad cuenta con el apoyo de recursos provenientes de una cooperacin tcnica del BID: Apoyo al Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia en el rea de Seguridad Ciudadana, ATN/SF-10632-ES, aprobada en enero de 2008.
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17. Seguridad pblica y ciudadana estadstica22. En este sentido, las alcaldas de Santa Ana, San Martn, Santa Tecla y Ahuachapn estn llevando a cabo la implementacin de observatorios municipales de la violencia, que les permita contar con informacin oportuna y confiable de las estadsticas del delito local. En el Consejo de Alcaldes de la Zona Metropolitana de San Salvador (COAMSS), ya se tiene diseado y costeado un programa de Observatorio de la Violencia, orientado a recolectar, procesar y analizar la informacin relativa a los ndices de la violencia. Adems, a nivel regional se ha implementado el Observatorio Centroamericano de la Violencia (Ocavi) con base en el CNSP en San Salvador, en el marco del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA). Ante el surgimiento de estas iniciativas de observatorios, tambin se presenta el desafo de contar con una plataforma tecnolgica que permita unificar la informacin a travs de un sistema homologado y compatible, para dar servicio al Gobierno central y a los gobiernos locales. Convendra avanzar en la homologacin de las diferentes estadsticas producidas por las diferentes fuentes de informacin (PNC, ILM y FGR) as como coordinar su produccin por parte de estos mltiples observatorios de la violencia a nivel local. 17.4.3 Financiamiento de la seguridad y el fideicomiso En materia de seguridad, el presupuesto logr un crecimiento aproximado de 67%, entre 2006 y 2008, pasando de un presupuesto de US$300 millones (lo que represent 1,6% del PIB) a un gasto actual de US$500 millones (que representa 2,3% del PIB y 15% del presupuesto pblico total). Esto se debe, principalmente, a la fuerte inversin de recursos provenientes del fideicomiso en Educacin, Paz Social y Seguridad Ciudadana, financiado con la emisin de certificados de inversin hasta el ao 2009, y pagaderos en cinco aos para reunir US$350 millones23. Al rea de seguridad se destinaron US$150millones24. El incremento del presupuesto, como producto del fideicomiso para el rea de seguridad, fue asignado en su mayora al MSPJ, a travs de la PNC (43%); los Centros Penales (35%); la Academia Nacional de Seguridad Pblica (4%) y la Prevencin (10%). El resto se asign a la PGR (3%) y a la Fiscala (5%). La mayor parte de estos recursos se ha destinado a la renovacin de infraestructura, equipamiento y mantenimiento25. El fideicomiso dejar de aportar recursos durante el segundo semestre de 2009, por lo que uno de los desafos para la nueva Administracin presidencial es el de dar continuidad a las inversiones logradas en los ltimos aos e identificar nuevas fuentes para reasignar recursos para la prevencin y el control de la violencia. 17.4.4 El creciente papel de los gobiernos locales en la prevencin de la violencia Este factor no es irrelevante si se toma en cuenta que, hasta hace relativamente pocos aos, las municipalidades solo administraban la provisin de los servicios ms tradicionales, tal como lo indican sus competencias en el Cdigo Municipal. Pese a que los municipios no tienen facultades expresas para involucrarse en los asuntos de seguridad, muchos gobiernos locales han comenzado a hacerlo por la presin ciudadana, y porque garantizar la convivencia pacfica y la seguridad son asuntos medulares de la
Cabe mencionar las experiencias de los Observatorios de la Violencia de Colombia (www.suivd.gov.co), en cuyo centro se lleva a cabo el anlisis de la informacin estadstica de la criminalidad y la delincuencia; la elaboracin de estudios sobre la caracterizacin de la violencia; el seguimiento y monitoreo de polticas pblicas implementadas en el pas; y la provisin de informacin oportuna para la toma de decisiones, utilizando herramientas, tales como encuestas de victimizacin, sistemas georreferenciados de informacin; y manteniendo alianzas con reconocidos centros acadmicos para la elaboracin conjunta de informes sobre el anlisis de la violencia. 23 Se utiliz el mecanismo financiero de fideicomiso para no adquirir prstamos que tuvieran que ser aprobados por la Asamblea Legislativa y que pudieran tener un impacto en los retrasos ante las necesidades urgentes en estos sectores. 24 En el rea de seguridad, los desembolsos del fideicomiso se han realizado como sigue: en 2007, US$23,9 millones; en 2008, US$95,2 millones; y en 2009, se espera ejecutar US$30,9 millones. 25 Con base en la informacin disponible, hasta la fecha se han invertido aproximadamente US$67,9 millones provenientes del fideicomiso, para el mejoramiento o construccin de infraestructura, equipo tecnolgico y vehicular, mediante inversiones en la PNC, infraestructura carcelaria e infraestructura para polideportivos.
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17. Seguridad pblica y ciudadana gobernabilidad local. Ms importante an, tampoco existen disposiciones expresas, a nivel constitucional o legal (Cdigo Municipal, por ejemplo), que impidan que los gobiernos locales asuman responsabilidades en la prevencin de la violencia y en la coordinacin del esfuerzo interinstitucional para abordar estos temas. Cabe resaltar la existencia de una instancia de coordinacin intermunicipal, debidamente establecida, que en los ltimos aos ha trabajado en torno a los temas de prevencin de la violencia: el ya mencionado Consejo de Alcaldes de la Zona Metropolitana de San Salvador (COAMSS), conformado por 14 gobiernos locales del Gran San Salvador (doce de los cuales arrojan los mayores ndices delictivos) de diferente denominacin partidista con los partidos del FMLN, CD, PCN y Arena. Aunque esta instancia se origin en 1987 con el propsito de administrar el territorio, con el tiempo ha ido ampliando su intervencin y, actualmente, esta asociatividad le permite velar por la planificacin, el crecimiento y el desarrollo econmico y social del rea Metropolitana de San Salvador en diferentes ejes, siendo uno de ellos el de la seguridad ciudadana. Tambin cuenta con una Propuesta de Poltica de Convivencia y Seguridad, as como con modelos de ordenanzas municipales orientadas al trabajo de prevencin de la violencia en estos municipios. En los ltimos aos, varios gobiernos municipales del pas han venido desarrollando tareas en materia de prevencin de la violencia, entre ellos26: a) Santa Tecla. Es uno de los municipios ms organizados desde el punto de vista institucional y operativo. Cuenta con una planificacin municipal a diez aos, la cual se ha implementado sin interrupcin desde 2002 (Plan Estratgico Participativo 2002-2012). En este Plan, se enmarca la Poltica Municipal de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Para coordinar las acciones de esta poltica, se cuenta con la Mesa Interinstitucional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, que representa un espacio de trabajo interinstitucional de entidades, tanto a nivel del Gobierno central como local. A nivel municipal, existe un grupo consolidado de funcionarios a cargo de la implementacin de programas preventivos, que abarcan el mbito escolar; el cuerpo de agentes metropolitanos (que coordinan tareas con la PNC); las escuelas deportivas; las becas escolares; las pequeas obras de gran impacto; la resolucin positiva de conflictos; y el observatorio municipal para la prevencin del delito. Las iniciativas conjugan un importante liderazgo del alcalde con mecanismos de institucionalizacin, diseo conceptual, metodolgico, y financiamiento, otorgndosele un importante peso a los mecanismos de participacin social, tales como presupuestos participativos y sistemas de rendicin de cuentas. En algunos casos, an se requiere de mayor monitoreo y evaluacin de las intervenciones. b) San Salvador. Este municipio fue uno de los primeros en decretar instrumentos legales (ordenanzas) para la prevencin de la violencia (1999) y en promover la participacin ciudadana (2001). Recientemente, se promulg la Ordenanza para la Convivencia y tranquilidad del municipio (2007) y se incluyeron las siguientes polticas: la Poltica de Equidad de Gnero, la Poltica de la Niez y Adolescencia, y la Poltica de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Esta ltima introduce fuertes componentes de organizacin interna y concreta, y da sentido lgico y sinrgico a las actividades que se estn realizando. No obstante, esta poltica no se ha implementado ni se cuenta todava con un observatorio de violencia. El municipio dispone, sin embargo, de importantes estructuras para prevenir la violencia, tales como el Centro de Formacin Laboral para la capacitacin en oficios y habilidades; la Unidad
26 Un anlisis detallado de la situacin de los municipios seleccionados y relevados form parte de los trabajos de base para la realizacin del presente captulo.

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17. Seguridad pblica y ciudadana de Gnero; la Concejala de la Mujer; la Unidad Tcnica de Niez y Juventud; y Promocultura. Asimismo, puso en marcha varios programas, tales como escuelas deportivas y recreativas; cultura para jvenes; y comits de prevencin de la violencia. El gran desafo consiste en articular y sinergizar las iniciativas, como tambin en tener una adecuada coordinacin con el Gobierno central. c) Ahuachapn, Nejapa, Zaragoza y Lourdes-Coln. Aunque estos municipios tienen alguna intervencin en temas de prevencin de la violencia, una caracterstica comn que se ha identificado es la necesidad de contar con metodologas para disear la intervencin e instrumentos normativos y jurdicos que permitan mejorar su gestin. Ahuachapn cuenta con un Observatorio de Violencia y Delincuencia municipal y ha elaborado su Plan Estratgico Participativo (2006-2009). Nejapa ha implementado varios programas de prevencin con el gran apoyo de la cooperacin internacional. Zaragoza, con el apoyo de la Iglesia Evanglica, cuenta con el aporte de los Comits de Seguridad Ciudadana, de la Red de Seguridad Ciudadana, de los mapas de riesgo, de las escuelas deportivas y del trabajo directo con los pandilleros. Estos comits podran ser replicados en otros municipios, ya que es una experiencia que se ha consolidado. Por ltimo, Lourdes-Coln tiene un Comit Intersectorial que permite la interaccin de las autoridades locales y centrales en materia de seguridad ciudadana, con nfasis en tareas de sensibilizacin y capacitacin. Los elementos claves de las experiencias prometedoras aqu analizadas podran sintetizarse en los siguientes factores: (i) la institucionalizacin del tema al interior de la municipalidad; (ii) la necesidad de contar con el apoyo de personal que se dedique exclusivamente a desarrollar y monitorear programas de prevencin; (iii) el liderazgo de los alcaldes y la voluntad poltica, cuya funcin desempea un papel importante, por cuanto contribuye al desafo de lograr la coordinacin interinstitucional entre el Gobierno central y el local; (iv) la elaboracin de planes y polticas municipales de prevencin de la violencia que sirva como hoja de ruta para planificar su intervencin; (v) la participacin de la poblacin en claros mbitos institucionales y de rendicin de cuentas; (vi) la focalizacin territorial de los esfuerzos en la prevencin de la violencia, ya que en casi todos los municipios se tienen bien definidos los sectores o comunidades ms conflictivas hacia donde se dirigen dichos esfuerzos. Uno de los actuales desafos que enfrentan los gobiernos locales para cubrir la demanda por mejorar la seguridad es la limitacin de recursos presupuestarios disponibles para llevar a cabo intervenciones27. Otro desafo es la necesidad de generar un efecto acumulativo y tener un impacto significativo. Aunque los proyectos que se estn ejecutando logran conseguir buenos resultados, pese a sus limitaciones tcnicas, estos no sobrepasan lo acotado y tal vez por esta razn se perciben como xitos aislados. Se requiere, por tanto, promover un efecto acumulativo, sustentado bajo un esquema u organizacin, y sinergias que sirvan de plataforma comn (institucional, territorial, de recursos, de enfoque, de metodologa de evaluacin, de poltica de prevencin, entre otros), que permita dotar de coherencia, solidez y eficacia a todas las intervenciones municipales. Finalmente, es difcil promover la replicabilidad de experiencias prometedoras en las municipalidades, ya que no existen evaluaciones ni sistematizaciones de dichas

Generalmente, las municipalidades, sobre todo las pequeas, dependen en gran medida del FODES. Para poder financiar acciones en materia de seguridad, algunos gobiernos locales han recurrido a las alianzas estratgicas con el sector privado, ONG, asociatividades con otros municipios y/o recursos de la comunidad internacional. De las municipalidades analizadas, Santa Tecla es la nica que est administrando fondos especficos para el tema de prevencin. Nejapa es un caso emblemtico, ya que el gobierno municipal ha podido identificar y captar fondos internacionales que han impactado en el rea de la prevencin de la violencia. Zaragoza tambin ha recibido apoyo de la cooperacin internacional, y prximamente tambin se beneficiar a San Salvador.

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17. Seguridad pblica y ciudadana experiencias. Entre las pocas excepciones, figuran San Salvador y Santa Tecla, que estn iniciando la implementacin de metodologas de monitoreo y evaluacin de sus experiencias. 17.4.5 La prevencin Se han identificado ms de 60 entidades involucradas en la ejecucin de programas de prevencin de la violencia, entre ellas: las instancias del Gobierno central (12 entidades de los Ministerios de Seguridad Pblica y Justicia; Educacin; Salud Pblica y Asistencia Social; Secretara de la Juventud; CNSP; Isdemu; ISNA, entre otros); gobiernos locales (15 de 262); ONG (ms de 40, nacionales e internacionales), y la comunidad internacional (Unin Europea, GTZ, PNUD, Unicef, JICA y USAID). Por lo general, la mayora de las entidades que estn ejecutando programas se enfocan en la prevencin primaria con comunidades en riesgo (Aragorn, 2002 y PNUD, 2006). En este sentido, existe una dispersin institucional que dificulta identificar las diferencias funcionales de cada entidad, la lgica jerarquizada de la actuacin y el impacto de cada una de las entidades que participan en la implementacin de estas intervenciones de prevencin. No obstante, para la rehabilitacin de la poblacin que est en conflicto con la ley, los programas son ms escasos y podran contabilizarse hasta siete experiencias integrales en el pas28. 17.4.6 Focalizacin en jvenes El CNSP ha sido la entidad tutelar del programa Pro-Jvenes (2003-2008), el cual cont con amplia cobertura (11 municipios) y con una inversin considerable de recursos, cuya fuente fue una donacin de la Unin Europea (14 millones de euros). Este programa se ejecut de manera asociada, mediante subvenciones con algunas instancias del Gobierno central y ONG especializadas en intervenciones recreativas, y atencin y rehabilitacin para jvenes. Se cont con las siguientes instancias participantes: el Instituto Nacional del Deporte; el Instituto Salvadoreo de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia; la Corte Suprema de Justicia; la Procuradura General de la Repblica; el MSPJ; Concultura; el Polgono Industrial Don Bosco; el Ministerio del Trabajo; la PNC; el Ministerio de Educacin; y el Centro de Formacin y Orientacin Padre Rafael Palacios. El programa benefici a una poblacin de aproximadamente 97.500 jvenes, entre 10 y 25 aos de edad, del rea Metropolitana de San Salvador, sobrepasando la meta de beneficiar a 50.000. Adems, la PNC report una disminucin de 21% de las denuncias sobre delitos o hechos violentos atribuidas a jvenes entre 14 y 18 aos en las comunidades atendidas por el proyecto. Asimismo, se registr un incremento en la sensacin de seguridad por parte de las comunidades beneficiadas, en que 72% report sentirse ms seguro en comparacin con 25%, cifra que se report en 2003 (CNSP y Unin Europea, 2008). La Unin Europea financiar la replicacin de este programa en otras municipalidades y se contempla firmar acuerdos con el COAMSS, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Trabajo, con miras a apoyar la insercin laboral. En este sentido, el CNSP iniciar proyectos de prevencin para el perodo 2009-2011, mediante la firma de convenios con las municipalidades de Acajutla, Sonsonate, Sonzacate y San Salvador, los cuales sern financiados por un fondo de cooperacin interinstitucional conformado por el PNUD, la OIT, Unicef y la OPS29. Los componentes principales de estos programas sern los programas de prevencin, la rehabilitacin de espacios pblicos, la oferta de empleo y el apoyo a centros educativos.
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Para atender la prevencin terciaria, aunque algunas de estas instituciones abordan otros niveles de prevencin, se encuentran: el Polgono Industrial Don Bosco (Padre Pepe); el Programa del Padre Too; Orphan Helpers; el Proyecto Nehemas; el Proyecto de Centros de Alcance (USAID); el Proyecto de redes (en la municipalidad de Mejicanos); y el Proyecto de Movimiento de Jvenes Encuentristas (MOJE). 29 Se contempla apoyar a Acajutla, Sonsonate y Sonzacate con un fondo de US$2 millones y a San Salvador con US$8,5 millones.

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17. Seguridad pblica y ciudadana A mediados de la dcada de los noventa, se dio un paso muy importante en el campo normativo para menores, con la entrada en vigencia de la Ley del Instituto Salvadoreo para la Proteccin del Menor (1993), la Ley Penal Juvenil (1995), la Ley de Vigilancia y Control de Ejecucin de Medidas al Menor sometida a la Ley Penal Juvenil (1995) y el reglamento general de los Centros de Internamiento para Menores Infractores. En 2007, entr en vigor la Ley de Centros Intermedios para individuos con 18 aos cumplidos, a fin de mantenerlos separados de los menores en conflicto con la ley que no hayan cumplido 18 aos. Asimismo, est en proceso de discusin para su aprobacin el Anteproyecto del Cdigo de la Niez y la Adolescencia de El Salvador, que tiene por objeto integrar, en un solo cuerpo legal, toda la legislacin vigente en el pas en materia de la niez y la adolescencia. 17.4.7 La situacin policial En el Plan Maestro de Seguridad Ciudadana (2006-2009), la PNC que cuenta actualmente con 17.616 personas y espera llegar a 19.000 efectivos para junio de 2009 ha dado un fuerte impulso a la formacin y capacitacin de la polica investigadora. Adems, se han instalado nuevas unidades, entre las cuales sobresalen el Centro Antipandillas Trasnacionales, la Divisin de Investigacin de Homicidios y la Fuerza de Tarea Antiextorsiones. La PNC, a travs del fideicomiso, ha recibido la inyeccin de recursos ms grande desde su fundacin. Un problema que debe ser atendido es el reiterado cuestionamiento sobre la violacin de los derechos humanos de la PNC. Se ha sancionado un nuevo cdigo disciplinario, pero la Inspectora General de la Polica Nacional Civil (IGPNC) instancia encargada de vigilar y controlar los servicios operativos de la institucin posee recursos limitados. A esta Inspectora se le asigna menos del 1% del presupuesto que recibe la PNC30, y opera con un recurso humano de 90 personas, adems de los efectivos policiales de las unidades de investigacin. 17.4.8 Las crceles El sistema penitenciario dispone de 19 centros administrados por el MSPJ, aunque solo 3 cumplen con las condiciones requeridas para llevar a cabo la rehabilitacin de los internos (Zacatecoluca, Izalco y Barrios). Pese a contar con un programa para la readaptacin social de las personas privadas de libertad, y facilitar el tratamiento penitenciario conformado por actividades teraputicas y asistenciales, encaminadas a la reinsercin social de los condenados31, su implementacin se dificulta dado el crecimiento desbordado de la poblacin detenida y las debilidades en materia de infraestructura, as como de recursos humanos y econmicos. Ms aun, estas condiciones propiciaron amotinamientos simultneos en once centros penales a principios de 2009. Con los recursos del fideicomiso (US$53 millones), se estn adecuando cuatro centros ms para disminuir el nivel de hacinamiento, pero aun con estas adecuaciones, habr una sobrepoblacin de 6.000 personas32. La situacin en los centros de internamiento para jvenes en conflicto con la ley es similar. Pese al gran avance del pas para el menor en materia normativa, an existe una brecha por cubrir entre los objetivos

Para 2007, el presupuesto de la Inspectora ascendi a US$920.120, frente a los US$134 millones autorizados para la PNC. El programa incluye actividades como educacin formal, formacin laboral, educacin fsica, deportes, actividades religiosas y de competencia psicosocial. Tambin cuenta con programas especializados para ofensores sexuales y para drogodependientes. 32 Actualmente, su capacidad est adecuada para albergar a 8.110 internos, pero con los ajustes en los Centros, aumentar su capacidad a 14.000 internos. Sin embargo, la poblacin penitenciaria consta de aproximadamente 19.000 personas.
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17. Seguridad pblica y ciudadana fijados en las leyes y la implementacin de las condenas de privacin de la libertad33. Los centros de internamiento para menores son administrados por el Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Niez y la Adolescencia (ISNA), con excepcin del Centro Intermedio, instancia de reciente creacin, administrada por la Direccin de Centros Intermedios en el MSPJ. Esto se hizo efectivo a partir de la modificacin de la Ley Penal Juvenil, que orden separarlo del ISNA y trasladar al MSPJ los casos de personas que hubieran cumplido 18 aos de edad, y que requirieran un tratamiento especializado por ser jvenes en conflicto con la ley. Esta Direccin inici sus actividades en 2007, y cuenta nicamente con un Centro Intermedio (Ilobasco) que alberga a 69 jvenes. Cabe aclarar que con los recursos del fideicomiso (US$5,5 millones), se est construyendo un Centro Intermedio en Ilobasco que tendr capacidad para 600 personas y dar atencin a todos los departamentos. 17.5 Opciones de poltica

La cuestin bsica que enfrenta El Salvador no es tanto el estudio y la propuesta de las medidas que debe aplicar para la prevencin de la violencia como se ha mencionado anteriormente, hay vastos informes que han sido elaborados con el aporte de especialistas del pas, sino ms bien, responder a las siguientes interrogantes: qu mecanismos institucionales deben disearse para que cada agencia asuma la responsabilidad que le corresponde?, qu incentivos deben promoverse para que esto ocurra?, cmo proveer un adecuado financiamiento para que las polticas sean sostenibles?, cmo garantizar que las medidas se implementen?, y qu medidas alternativas se pueden implementar ante situaciones crticas de violencia? Con el propsito de contribuir a la respuesta de estos desafos claves, a continuacin se repasarn experiencias que pueden servir de orientacin para El Salvador, teniendo en cuenta que ninguna prctica es exportable automticamente, y que cada pas tiene sus propias caractersticas insustituibles. 17.5.1 Los contratos locales europeos de seguridad Estos constituyen una herramienta que, adems de otorgar financiamiento a las instancias locales desde el Gobierno central, establecen claras responsabilidades para cada uno de los actores del sistema de seguridad. a) En Francia, son acuerdos de cooperacin suscritos entre el Ministerio del Interior y los Consejos Comunales de Prevencin de la Delincuencia, presididos por los alcaldes o alcaldesas que agrupan a todas las instituciones locales pblicas o privadas capaces de colaborar en las acciones de prevencin de la violencia. Los criterios para el acceso a estos recursos son, entre otros, que la circunscripcin beneficiaria sea mayor a 15.000 habitantes; que el proyecto cuente con un diagnstico de la problemtica local que se desea atender; que cuente con un plan de accin, con objetivos, actividades y cronograma, as como una indicacin de los aportes financieros que hace cada asociado local. b) En Blgica, tienen una duracin de cuatro aos y son suscritos entre el Ministerio del Interior y los Consejos Consultivos de Prevencin Integral, presididos por los alcaldes o alcaldesas. Adems, cuentan con una amplia participacin ciudadana y constan de componentes de ndole policial, preventiva social, de renovacin urbana y de tecno-prevencin.
La ley favorece el cumplimiento de las medidas de los menores en conflicto con la ley en medio abierto y opta por la privacin de la libertad solo en casos necesarios. La mayora de jvenes en conflicto con la ley cumplen sus sentencias en medio abierto: de los 1.600 jvenes en control judicial, solo 600 estn privados de libertad.
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17. Seguridad pblica y ciudadana

c) En la Repblica Checa, el Programa en Asociacin involucra al Ministerio del Interior que financia el 90% de los proyectos y capacita a los funcionarios locales y a los municipios, los cuales deben nombrar a un Director de prevencin del delito, responsable de elaborar el diagnstico y el plan de prevencin. Dicho diagnstico incluye la prevencin situacional34 y social35, as como el apoyo a las vctimas, y asume la coordinacin interinstitucional. Para acceder al financiamiento, hay que elaborar un diagnstico y un plan de accin y gestar una alianza con otras instituciones pblicas y no gubernamentales. Los resultados del programa han sido alentadores. En efecto, la cada de las tasas delictivas en los municipios en los que se intervino fue el doble que la experimentada a nivel nacional (CIPC, 2006). d) En el Reino Unido, la Estrategia Nacional de Renovacin de Barrios es un programa dirigido desde la oficina del Primer Ministro, quien coordina la intervencin de los Ministerios del Interior, Trabajo y Pensiones, Salud y Educacin, en los 800 barrios ms pobres. Dicha iniciativa ha puesto en marcha programas de prevencin de violencia juvenil y de conductas antisociales, y sistemas de vigilancia vecinal que involucran a vecinos de la comunidad, los cuales son capacitados para tal efecto por la polica local con la que trabajan. Por ello, reciben una contraprestacin econmica, lo que permite asegurar el funcionamiento de 300 juntas de guardianes vecinales. Los resultados favorables han sido mltiples. No solo ha cado el temor y mejorado la aceptacin de la polica, sino que la tasa general de delitos se redujo en un 28% en 2005 y, por ende, las conductas antisociales (CESC, 2008). 17.5.2 El financiamiento de la seguridad pblica con base local en Amrica Latina En el marco de una participacin activa en la descentralizacin de polticas de prevencin, se han puesto varias iniciativas en marcha en los ltimos aos, las cuales arrojan lecciones aprendidas que deben tomarse en cuenta. a) El Programa Nacional de Seguridad Pblica con Ciudadana de Brasil (Pronasci), ha estado muy bien dotado en presupuesto, pero ha tenido obstculos para ejecutar los recursos, debido a las dificultades de articulacin institucional entre las diferentes jurisdicciones (Ribeiro, 2008). Se cre en 2007, con US$3.700 millones de dlares para los primeros cinco aos, y concentra su actividad en jvenes entre 14 y 24 aos en situacin de vulnerabilidad social, o que ya estuvieron en conflicto con la ley. Su mbito de intervencin territorial son las 11 regiones metropolitanas ms grandes y ms violentas del pas, a saber, Beln, Belo Horizonte, Brasilia, Curitiba, Maceio, Porto Alegre, Recife, Ro de Janeiro, Salvador, Sao Paulo y Vitoria. Est a cargo de la Secretara de Seguridad Pblica del Ministerio de Justicia y tiene como contraparte a los municipios responsables. Para manejar esta intervencin compleja, se constituye un Gabinete de Gestin Integrada Municipal, compuesto por representantes de los distintos niveles de gobierno y de las agencias involucradas. El Gabinete define las prioridades y las acciones

34 Incluye la modificacin de factores del medio ambiente (espacio fsico), con el fin de disminuir los actos criminales, como por ejemplo: mejora en los sistemas de vigilancia; alarmas comunitarias; mayor alumbrado pblico; mejora en las condiciones de infraestructura de sitios pblicos; mayor presencia policial, entre otros. 35 Acta sobre las caractersticas sociales de la poblacin, a fin de disminuir la probabilidad de que incurran en actos delictivos o violentos, por ejemplo: los programas dirigidos para la poblacin en riesgo, como inclusin en proyectos productivos; mejores oportunidades para nivelar sus estudios; la resolucin pacfica de conflictos, entre otros.

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17. Seguridad pblica y ciudadana que debern realizarse en cada una de las tres fases que se han concebido para el programa36, a saber, el desarme, la conquista de los jvenes y la consolidacin de la paz. A pesar de la disposicin de recursos, en su primer ao de existencia solo ha logrado invertir 6% de su presupuesto disponible. b) En Mxico, todos los aos los estados y el Gobierno federal suscriben convenios de coordinacin donde se pacta el destino y la administracin de los recursos. No obstante ello, los estados cuentan con gran libertad para disponer de estos recursos. El Fondo de Aportaciones para Estados y Municipios (FASP) rene los fondos de financiamiento para los estados municipios, con recursos federales del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, cuyo ente rector es el Consejo Nacional de Seguridad Pblica, que encabeza el Presidente de la Repblica y que integran varios secretarios, entre ellos, el de Seguridad Pblica Federal y los gobernadores de los 31 estados de la Unin (Colomo, 2008). Para completar el financiamiento federal a todos los niveles de gobierno, a principios de 2008 se inici el funcionamiento del Fondo Municipal de Subsidios a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para la Seguridad Pblica. Otra iniciativa es Limpiemos Mxico. Zona en recuperacin, que forma parte de la Estrategia Nacional de Seguridad. En sentido estricto, no es un fondo de financiamiento sino un programa de intervencin en zonas metropolitanas que busca, primero, la recuperacin de espacios perdidos ante la criminalidad y, luego, una segunda fase con cuatro elementos: el rescate de los espacios pblicos, el programa Escuela Segura, el establecimiento de centros de atencin primaria en adicciones y el involucramiento de la ciudadana en estas acciones. c) En Chile, se ponen condiciones para la asignacin de los recursos a los municipios. En un principio, el Fondo Concursable inclua activamente la participacin de ONG, lo cual se ha ido dejando de lado. El Programa Comuna Segura lleg a 80 municipios entre 2001 y 2006 (24% del total nacional). Al igual que Comuna Segura hasta 2006, los Planes Comunales estn bajo el mando de la Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, que cada ao, con base en un ndice de vulnerabilidad socio-delictual, establece un ranking de comunas o municipios, ingresando al programa aquellas con mayor puntaje. Cada comuna seleccionada suscribe un convenio de colaboracin con el Ministerio del Interior, al que le corresponde la asistencia tcnica permanente, el equipamiento y gasto de gestin, y el financiamiento de los proyectos de prevencin, incluidos los honorarios del Secretario Tcnico Comunal. El municipio se obliga a constituir los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana y las Mesas Tcnicas Comunales desde 2007, Mesas de Coordinacin Municipal para garantizar el funcionamiento de la secretara comunal y asumir las responsabilidades del diagnstico local, as como el diseo y ejecucin del plan de accin. En 2005, los recursos destinados al Fondo Concursable se redujeron con la creacin del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal (FAGM), que financia proyectos de alto impacto, presentados por municipios, en forma individual o asociada. Con el objeto de focalizar de mejor manera los recursos, y reconociendo la importancia del papel que desempean los municipios, en 2006, 90% de los recursos fueron destinados a este Fondo y solo 10% al Fondo Concursable para las organizaciones
36 El desarme consiste en la pacificacin del territorio con la desarticulacin del crimen organizado y la corrupcin policial; el control de armas y municiones; y la recuperacin del espacio pblico. Luego, es preciso conquistar a los jvenes, con un abanico de servicios sociales, que permitan su incorporacin productiva en la sociedad. En esta fase, las madres, previamente capacitadas, debern ser agentes creadores de paz. Asimismo, la Fuerza Nacional de Seguridad Pblica, creada recientemente para intervenir en situaciones excepcionales en la preservacin del orden pblico, deber ser sustituida por la polica comunitaria. Finalmente, ser necesario consolidar el proceso con un contrato social para la cohesin del territorio, a efectos de consolidar lo avanzado.

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17. Seguridad pblica y ciudadana comunitarias. En 2008, se cerr el Fondo Concursable para evitar ciertos criterios de alta concentracin que se haban detectado en el empleo de los recursos (CESC, 2008). d) En Colombia, existe un esquema de financiamiento extraordinario que recae en el sector empresarial. En 1997, se crearon los fondos de seguridad y convivencia en las entidades territoriales departamentos y municipios con una contribucin especial equivalente al 5% de los contratos de obras pblicas que se llevan adelante para la construccin, mantenimiento o mejora de las vas de comunicacin, a excepcin de los contratos de concesin privada. A diferencia de las anteriores experiencias estudiadas, donde hay mecanismos de financiamiento nacionales de iniciativas o intervenciones locales, en el caso de Colombia se est fundamentalmente ante mecanismos de financiamiento local, que sirven para complementar las fuentes de financiamiento ordinario, de ndole nacional37. El destino de estos recursos est principalmente orientado a fortalecer el esfuerzo militar en el conflicto interno que libran las fuerzas de seguridad en Colombia. Bajo este esquema, coexisten dos tipos de fondos: los fondos locales y el fondo nacional. Dado el avanzado proceso de descentralizacin en Colombia, los fondos de las grandes ciudades como Bogot, Medelln y Cali son muchsimo ms grandes que el fondo nacional. Por ejemplo, se estima que el fondo de Bogot puede cuadruplicar o quintuplicar el nacional. En los municipios ms pequeos, por el contrario, los recursos recaudados a nivel local son menos importantes, lo que obliga, sobre todo a las ciudades de mediano tamao, a buscar mecanismos alternativos (Martn y Ceballos, 2004; Acero y Gmez, 2005; y Beliz, 2007). 17.5.3 Diseo y exigencia del cumplimiento y la continuidad de los Planes de Accin Hay legislaciones en la regin que obligan a sus responsables locales a elaborar y aprobar por ley los planes de accin al inicio de su gestin. a) En el caso de Colombia, el alcalde ganador de un proceso electoral tiene cuatro meses para transformar su propuesta de plan de gobierno para la ciudad en un plan de accin cuatrienal y, de hacerlo aprobar por el rgano legislativo de la ciudad. Un esquema como este tiene varias ventajas. Primero, obliga a la autoridad electa a traducir su propuesta electoral en compromisos especficos, indicando los recursos de que se dispondr para su implementacin, as como los indicadores que permitirn evaluar su cumplimiento. En segundo lugar, en la medida en que dicho plan cuenta con rango legal o se convierte en ley de la ciudad, se hace pblico y sirve como instrumento para su propia evaluacin, no solo por la administracin, sino por todas las fuerzas polticas y por la ciudadana. b) La legislacin colombiana para el gobierno de las ciudades est siendo replicada en la regin. Hace un ao, Sao Paulo en Brasil la hizo suya. Otras metrpolis brasileas estn en ese proceso. La ley que cre el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en el Per estableci la obligatoriedad a los comits respectivos a que formulen planes a nivel nacional, regional,
En el Per, el aporte local tambin complementa el nacional. Desde mediados de la dcada de los ochenta, se han ido constituyendo servicios de serenazgo en diversos municipios, primero en Lima y luego en las grandes ciudades del interior. Estos son financiados por un arbitrio en seguridad ciudadana al que contribuyen los vecinos. A diferencia de Colombia, este aporte extraordinario no fortalece la Polica Nacional, sino un sistema de vigilancia y patrullaje no armado, que depende del municipio y que complementa el trabajo de la polica. No obstante, las relaciones de cooperacin entre ellos dejan mucho que desear. Para contrarrestar la tendencia de las dos ltimas dcadas, en abril de 2007 el Congreso de la Repblica aprob la Ley 29010, autorizando a los gobiernos regionales y municipales a invertir en el equipamiento de la Polica Nacional del Per (Costa et al., 2008).
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17. Seguridad pblica y ciudadana provincial y local38. No basta contar con planes de accin peridicos que organicen la gestin y se constituyan en su referente, sino que es muy importante que los sucesivos planes construyan sobre lo que ya se ha logrado. Desde 1990, Bogot es un buen ejemplo de ello. La continuidad de polticas en seis gestiones sucesivas (Castro, Mockus, Pealosa, Mockus, Garzn y Moreno) contribuy decisivamente a la transformacin de la ciudad y a la espectacular cada de la tasa de homicidios y de la tasa agregada de delitos, as como a la mejora de la convivencia ciudadana (Martn y Ceballos, 2004). c) A lo anterior, se suma la necesidad de disponer de recursos profesionales civiles para la gestin de la seguridad, que es prioritaria. En el Per, por ejemplo, algunos municipios cuentan con una Gerencia de Seguridad Ciudadana, cuyo titular es uno de los principales colaboradores del alcalde; otros municipios, sin embargo, cuentan tan solo con un secretario tcnico, encargado de coordinar la implementacin de los planes de accin del comit de seguridad respectivo. d) La rendicin de cuentas por parte de la administracin y su evaluacin externa es otro punto central (Martn y Ceballos, 2004). A partir de la dcada pasada, y en el marco de las reformas urbanas experimentadas en Colombia, surgieron los Cmo Vamos (en Bogot, Cali y Medelln, por ejemplo), observatorios ciudadanos de la gestin local y de la calidad de vida en la ciudad, los que estn siendo replicados en las grandes ciudades brasileas, tales como Sao Paulo, Ro y Belo Horizonte, y en otras ciudades latinoamericanas. 17.5.4 Opciones frente a situaciones de desborde de la violencia En situaciones particularmente crticas, cuando las medidas implementadas con un enfoque de control no dan los resultados esperados y requieren ser complementadas con otras estrategias, tambin existen experiencias comparadas que deben analizarse: a) Medelln, ciudad capturada por el narcotrfico, grupos paramilitares y violencia de pandillas juveniles, conjug un triple esfuerzo de control militar, urbanismo social y negociacin social. La experiencia se desarroll en un escenario de intensa violencia entre grupos armados juveniles, activamente involucrados en el narcotrfico, y consisti en la bsqueda de un acuerdo mnimo entre ellos para respetar la vida y, ulteriormente, desactivar la violencia. La autoridad local, representada por la Alcalda Mayor de Medelln, facilit el acercamiento entre las pandillas enemigas y propuso un pacto con ese fin. Logrado este cometido, se inici un proceso de concertacin entre las pandillas y la autoridad local para el acceso a diversos servicios de competencia del municipio, tales como educacin, salud, empleo y opciones de vida en general. Luego, se busc hacer pblica la reconciliacin entre las pandillas, y entre estas y la autoridad, con el propsito de reintegrarse a la convivencia urbana. La ltima fase del proceso, la de la normalizacin, permiti la consolidacin del barrio y se sentaron las bases para su desarrollo, a travs de una estrecha coordinacin de esfuerzos entre los jvenes, el municipio, el sector privado y el gobierno nacional. En esta fase se estableci un sistema de seguridad barrial y mecanismos de solucin de conflictos que garantizara la convivencia ciudadana. Esta experiencia, desarrollada a principios de la dcada de los noventa, contribuy, de alguna manera, a la pacificacin de la ciudad, aunque la cada de los niveles de violencia conocidos hasta entonces solo se hizo realidad con la desmovilizacin de las organizaciones
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Artculo N 17 de la Ley 27933. Congreso de la Repblica del Per: www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/27933.pdf

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17. Seguridad pblica y ciudadana paramilitares algunos aos despus, como tambin con intervenciones muy importantes de renovacin urbana y cultura ciudadana, que acompaaron simultneamente a las polticas de control del fenmeno. b) La experiencia de Ro de Janeiro se desarrolla actualmente en un contexto de gran violencia, que enfrenta a grupos armados juveniles entre s y a estos grupos con los servicios de seguridad. Dichos grupos cuentan con control territorial, tienen una organizacin y armamento cuasi militar, y manejan negocios ilcitos altamente rentables. Este escenario de violencia se asemeja mucho al de los conflictos armados internos y genera tantas o ms muertes. Segn la organizacin no gubernamental Viva Ro, para enfrentar esta violencia es necesario recurrir a los mtodos aplicados, con el fin de desactivar los conflictos armados internos, tales como el dilogo y la negociacin, as como los acuerdos polticos que lleven a un posible desarme, desmovilizacin y reinsercin social de los involucrados en estas organizaciones. Todo este esfuerzo debe ir acompaado de una fuerte inversin de recursos en el mbito social y de mecanismos de justicia transicional. 17.6 Recomendaciones de politica

Teniendo en cuenta los anlisis anteriores, a continuacin se formularn algunas sugerencias sobre los aspectos que aparecen como ms relevantes. Convendra tenerlos en consideracin al momento de tomar decisiones en materia de seguridad ciudadana en El Salvador. 17.6.1 Un Pacto de Estado para una poltica pblica integral en seguridad y convivencia ciudadana Para otorgarle sustentabilidad a la iniciativa, dicho Pacto debera tener dos subcomponentes expresados a travs de una ley del Congreso. Un pacto fiscal que disponga de financiamiento previsible para el sector el prximo quinquenio, y un pacto poltico que consagre con fuerza de ley las lneas maestras de dicha poltica integral, con clara asignacin de responsabilidades y productos de actuacin para cada uno de los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Cada agencia debe asumir responsabilidades bien delimitadas, con una provisin de servicios bien definidos y focalizados, en el marco de una estrategia general que implique una mejor ejecucin de los objetivos que hagan frente al fenmeno de la violencia. Las bases para dicha poltica de Estado integral estn contenidas en el informe de la Comisin Nacional de Seguridad Ciudadana y Paz Social, que recogi aportes de todos los sectores, y de especialistas nacionales e internacionales (PNUD, 2007). La objetividad y legitimidad del informe y de sus recomendaciones se derivan del acuerdo poltico y social que expresa, pues est firmado por representantes de los cinco partidos polticos ms importantes: los rectores de tres de las ms prestigiosas universidades, el presidente del gremio empresarial ms representativo, y voceros de la Iglesia Catlica y de las Iglesias Evanglicas de El Salvador39.

39 El informe cuenta con siete lneas estratgicas: (i) la prevencin de la violencia y el fortalecemiento de la convivencia pacfica; (ii) instituciones que funcionen para mejorar la seguridad ciudadana; (iii) informacin, transparencia y rendicin de cuentas para reducir la inseguridad; (iv) mayor nmero de recursos humanos para la seguridad ciudadana; (v) mejor coordinacin al interior de las instituciones y entre ellas, como un requerimiento para la seguridad ciudadana; (vi) una normativa penal y procesal coherente as como una aplicacin efectiva de la ley; (vii) ms eficiencia y un mayor volumen de recursos financieros para mejorar la seguridad ciudadana. Para abordar estos temas, se requiere de un diagnstico y de propuestas de poltica, que se traducen en un total de 75 recomendaciones precisas y bien fundamentadas. La prevencin de la violencia juvenil constituye un eje transversal a estas lneas estratgicas. En el marco de la poltica pblica, debera hacerse un esfuerzo por darle una identidad propia a esta problemtica.

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17. Seguridad pblica y ciudadana 17.6.2 Crear un Sistema Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana que ordene prioridades y promueva a contratos locales de seguridad, con claras metas e incentivos El acuerdo poltico y fiscal es condicin necesaria pero insuficiente para la obtencin de resultados. El modo de gestionar la ejecucin de la poltica requiere de un sistema administrativo bien definido en trminos institucionales, que precise horizontalmente (entre las agencias nacionales) y verticalmente (entre el Gobierno central y los gobiernos locales) las funciones y las responsabilidades. A la base de este sistema, deberan estar los Concejos municipales instancias de coordinacin interinstitucional a nivel local presididas por el alcalde o la alcaldesa, cuyo propsito principal es fomentar la convivencia pacfica y prevenir la violencia, la inseguridad y el delito. En la cspide, se encontrara el Consejo Nacional, en el que deberan estar representadas tanto las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia como aquellas responsables de las polticas sociales con incidencia en la prevencin de la violencia. Los Concejos municipales y el Consejo Nacional deberan ser importantes canales de participacin ciudadana, que no limiten su composicin a instituciones pblicas, sino que involucren a actores no gubernamentales y sociales con un papel protagnico en la prevencin, rehabilitacin y reinsercin social, as como en la atencin a las vctimas (PNUD, 2007). La conformacin de un servicio civil, especializado en temas de gestin de seguridad ciudadana, aparece como un requisito de suma importancia para estos propsitos, como tambin el papel articulador entre las instancias centrales y locales, que podra desempear el MSPJ. 17.6.3 Precisar la labor del Consejo Nacional de Seguridad Pblica como ente coordinador del sistema Sera conveniente contar con el Presidente de la Repblica a la cabeza, para dotar de un fuerte liderazgo institucional a la prevencin de la violencia. El actual Consejo cuenta con una dcada de experiencia y ha desempeado un papel muy importante, tanto en estudios y propuestas sobre polticas durante su primera fase como en intervenciones locales en su segunda fase. Sin embargo, este Consejo constituido inicialmente por personalidades notables fue una instancia de asesora, consulta y apoyo al Presidente de la Repblica, ms que una instancia de coordinacin de las instituciones involucradas en la seguridad, la justicia y los programas sociales asociados. En la actualidad, se ha convertido en una instancia ejecutiva del Gobierno central, que viabiliza intervenciones locales de manera directa, o a travs de los municipios. Dado que el nuevo Consejo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana sera, sobre todo, un espacio de concertacin y coordinacin, requerir de un rgano ejecutivo que alimente con estudios, diagnsticos, propuestas, orientacin, asesora y actividades de capacitacin, entre otros el funcionamiento del sistema. Quiz la tarea ms importante de esta secretara tcnica del CNSCC sea la de acompaar los esfuerzos destinados al desarrollo de capacidades en el mbito local, donde el sistema enfrentar sus ms grandes desafos. A este respecto, la experiencia del actual Consejo Nacional ser fundamental. Para facilitar esta tarea, es imprescindible que los Concejos municipales cuenten, tambin, con sus propios secretarios tcnicos, los que deben ser asesorados y capacitados por la secretara tcnica nacional. En lo que respecta al nuevo Consejo, hay dos decisiones especialmente importantes que deberan adoptarse. En primer lugar, la persona que habr de presidirlo. En segundo lugar, dnde deber ubicarse su secretara tcnica. En algunos pases de la regin, tales como Colombia y Mxico, los consejos nacionales son liderados por el Presidente de la Repblica; en otros, son presididos por el Ministro del Interior o de Seguridad Pblica, como en el Per. La primera alternativa facilita la coordinacin interinstitucional, puesto que estara otorgndole mayor nivel como tambin el necesario peso poltico a sus decisiones. La segunda podra favorecer el mejor funcionamiento del Consejo, ya que el Presidente no siempre podr participar en dichos consejos. Dada la importancia de la seguridad en El Salvador, sin embargo, sera conveniente garantizar el involucramiento del Presidente en esta mxima instancia de decisin, estableciendo

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17. Seguridad pblica y ciudadana expresamente quin lo sustituira en caso de ausencia excepcional. Corresponde, en este caso, que sea el ministro del rea, es decir, el encargado de la seguridad pblica. En este mismo sector, debera estar adscrita la secretara tcnica y como alternativa, podra depender directamente del Presidente de la Repblica. Para evitar la manipulacin de una responsabilidad tan importante como la de poner en prctica una poltica de Estado y no la del partido de gobierno, se sugiere que, donde quiera que finalmente se ubique la secretara tcnica, se establezca algn mecanismo de consulta o de acuerdo que asegure que el cargo recaiga en una figura con capacidad de trabajar, indistintamente, con los alcaldes de uno u otro partido. 17.6.4 Focalizar esfuerzos territoriales en la prevencin de la violencia juvenil, con base en los municipios y en la escuela Una lnea prioritaria del Consejo Nacional debera ser la prevencin de la violencia juvenil, lo que debera plasmarse en la poltica pblica de seguridad y convivencia, y traducirse en su labor cotidiana y en la de su secretara tcnica. Al respecto, una tarea apremiante consiste en conocer mejor el fenmeno de la violencia juvenil y sus causas; para ello, se requieren ms estudios en profundidad de los que disponemos actualmente, sobre todo con respecto a las maras y pandillas. El Consejo debera financiar estudios acadmicos en la materia. Asimismo, para contar con una poltica ms eficiente de desactivacin de las maras y con programas de rehabilitacin y reinsercin social ms focalizados, se requiere tener un mejor conocimiento de las aspiraciones, deseos y preocupaciones de los jvenes involucrados estn privados de libertad o no como de aquellos que son potenciales miembros. El Consejo Nacional debera financiar las encuestas necesarias para contar con esta informacin. Desde esta perspectiva, cabe recordar que existe un amplio bagaje de buenas y malas prcticas de prevencin de la violencia juvenil a nivel internacional, que pueden ser de gran utilidad para El Salvador. El Consejo debera otorgar la necesaria prioridad a la sistematizacin de esas experiencias. Lo mismo debera ocurrir con las buenas y malas prcticas de El Salvador. Finalmente, las experiencias de Medelln y Ro de Janeiro con violencia armada juvenil pueden ser de gran utilidad. Esas experiencias y otras parecidas, as como su posible aplicacin en El Salvador, deberan ser sistematizadas por el Consejo Nacional de manera directa o a travs de terceros. 17.6.5 Constituir un Fondo Nacional para el financiamiento de iniciativas locales de prevencin Como se ha visto en las opciones de poltica, los logros internacionales en este mbito estn todos, sin excepcin, asociados a la creacin de mecanismos de financiamiento nacionales de iniciativas locales. Como se mencion al inicio de este captulo, de la informacin disponible se sustrae que los problemas de violencia en El Salvador se concentran geogrficamente en 20 de ms de 200 municipios a nivel nacional. Por lo tanto, es conveniente que los criterios de acceso al Fondo que se cree otorguen especial prioridad a estos municipios40. Sin menoscabo de ello, el Fondo tambin debera destinar recursos a otros municipios que deseen prevenir las situaciones extremas de los ms violentos. Adems de la focalizacin geogrfica, puede comprobarse a nivel internacional que los gobiernos nacionales tambin establecen prioridades temticas. Dada la importancia de la violencia juvenil en el cuadro general de seguridad en El Salvador, sera conveniente focalizar la accin del Fondo en la atencin de los jvenes en riesgo, a efectos de neutralizar su posible ingreso a las maras (prevencin social secundaria), y contribuir a la rehabilitacin y reinsercin social de aquellos involucrados en ellas, hayan o no sido privados de libertad (prevencin social terciaria). Sera asimismo conveniente que el ente ejecutor del proyecto sea el municipio, pero que los
El pas tiene experiencia en el manejo de fondos concursables para el desarrollo local (PDL). Este Fondo se manej de 2001 a 2004: el Gobierno central traslad ms de US$100 millones a comunidades de altos niveles de pobreza. La condicionalidad impuesta fue exigir una contrapartida del municipio.
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17. Seguridad pblica y ciudadana Concejos municipales lo aprueben y sean responsables de hacerle seguimiento. Lo ideal sera que el acuerdo con el ente nacional que otorga la donacin sea firmado por todos los integrantes del Consejo y que incluya obligaciones bsicas que se repartan entre ellos, bajo la modalidad de un contrato por la seguridad ciudadana. Este modelo es compatible con la tercerizacin, por parte del municipio, de la ejecucin del proyecto a organizaciones no gubernamentales o a instituciones especializadas. Aunque el involucramiento de los municipios en asuntos de seguridad est en sus fases iniciales en El Salvador, ya existen experiencias promisorias de prevencin de la violencia juvenil, llevadas a cabo por organizaciones no gubernamentales o por las iglesias. Por tanto, sera conveniente que el fondo destine una parte de sus recursos a fomentar dichas experiencias y a contribuir a su rplica. Si esas experiencias son locales, sera ideal propender a que se vinculen con el quehacer municipal y el funcionamiento de los Concejos municipales, a fin de que se retroalimenten y se asegure su continuidad en el tiempo. Si no lo son, sera conveniente explorar la posibilidad de un financiamiento directo para esas experiencias. Al respecto, queda por definir la porcin de recursos que debera asignarse a los municipios (por un lado, los veinte ms violentos y, por el otro, los restantes), y aquella destinada a las organizaciones no gubernamentales. Dicha asignacin se asociar al volumen de experiencias promisorias, a sus necesidades de financiamiento y a su capacidad de ser replicadas. Asimismo, convendra explorar la posibilidad de que el Fondo ofrezca recursos a los municipios que quieran contratar los servicios de estas organizaciones. La mayor parte de los fondos condicionan el acceso a sus recursos a la existencia de una institucionalidad determinada o al compromiso de construirla. En El Salvador, sera recomendable condicionar el acceso al Fondo, cuando menos, a la constitucin del concejo municipal y del nombramiento de su secretario tcnico. Un requisito adicional incluira la elaboracin de un diagnstico, de un plan de accin41, y la promocin de la participacin ciudadana y el cofinanciamiento del municipio. Adems de los criterios bsicos para tener acceso a los recursos del Fondo, se podra beneficiar con puntaje adicional a los municipios que cumplan con algunas condiciones adicionales, tales como la asociacin con otros municipios, con organizaciones no gubernamentales o con instituciones nacionales, o bien, el aporte financiero de terceros al proyecto (por ejemplo, fuentes de cooperacin internacional, o donaciones de salvadoreos en el exterior o de empresas privadas operando en El Salvador). Asimismo, podran premiarse las iniciativas de prevencin social terciaria, es decir, aquellas orientadas a la rehabilitacin y reinsercin de jvenes pandilleros. De acuerdo a la experiencia internacional, sera conveniente que el desembolso de los recursos del Fondo sea progresivo, de modo que se garantice un mnimo de cumplimiento de las metas fijadas como condicin para los desembolsos subsiguientes42.

41 Esta institucionalidad tiene, entre otros, los siguientes componentes: (i) una instancia de coordinacin interinstitucional, que involucra a todos los actores nacionales y locales, en la prevencin y el control de la violencia y el delito en una determinada circunscripcin; (ii) dicha instancia debe contar con una secretara tcnica adscrita a la estructura del gobierno municipal, encargada de apoyar al alcalde, en la tarea de dirigir la implementacin del proyecto, asegurar la agenda diaria de la coordinacin interinstitucional, y dar seguimiento a las decisiones del Consejo; (iii) en los municipios de mayor envergadura, el secretario tcnico debe contar con el respaldo de un equipo, que, adems de las tareas anteriores, pueda hacer un seguimiento de la realidad de la violencia y el delito a nivel local con la informacin que pueda recabar y con la que, finalmente, le proporcione el sistema de informacin unificado; (iv) ah donde fuere posible, los municipios deberan contar con su propio observatorio de violencia; y (v) esta institucionalidad mnima debera permitir a los municipios llevar a cabo sus propios diagnsticos de la realidad, sobre los cuales construirn sus planes de accin. Esto es fundamental para asegurar que los proyectos que se presenten al fondo respondan a la problemtica local y hayan sido diseados a nivel local. En algunos casos, para garantizar su calidad tcnica, ser necesario el concurso de un investigador. 42 Ante la expectativa de un posible aumento en el monto de transferencia del actual Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios (FODES), una fuente posible para el financiamiento del Fondo Nacional para iniciativas de prevencin podra ser una asignacin como porcentaje de una posible adicin al FODES. Adems, es preciso rescatar las lecciones aprendidas en cuanto al funcionamiento del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL), y los reparos que en su momento merecieron los fondos concursables.

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17. Seguridad pblica y ciudadana 17.6.6 Crear un Sistema de Informacin Unificado sobre la Violencia y la Delincuencia Los datos sobre crimen y violencia deberan constituir un bien pblico, por cuanto un elemento imprescindible para contar con una poltica eficaz es disponer de informacin actualizada, veraz y oportuna sobre la situacin de violencia y criminalidad en el pas (PNUD, 2007). Como ya se ha mencionado, es preciso intensificar el avance que la PNC, el IML, la FGR y el Ministerio de Salud han hecho en el pas para uniformar la recoleccin y el procesamiento de datos sobre homicidios, el cual debera extenderse progresivamente a los principales tipos delictivos y a las principales formas de violencia. Existe acuerdo, plasmado en el informe de la Comisin Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, sobre la necesidad de avanzar en esa direccin. Para ello, es preciso desarrollar un sistema de informacin que sea unificado, moderno e independiente, as como impulsar observatorios de violencia a nivel municipal, principalmente en los 20 municipios ms violentos del pas. Al respecto, existen dos decisiones especialmente relevantes que deberan adoptarse. La primera se refiere a la ubicacin del sistema en la estructura del Estado, y la segunda al vnculo con los observatorios municipales. En la medida en que la informacin veraz es imprescindible para el diseo de polticas eficaces, son los propios rganos del Poder Ejecutivo de la regin encargados de la seguridad, tanto a nivel nacional como municipal los que normalmente gestionan, analizan y distribuyen esta informacin pblica. Ello ocurre en Chile con el Ministerio del Interior, en Bogot y en otras ciudades colombianas con las alcaldas mayores, y en Quito, con la alcalda metropolitana. Una posibilidad es que este sistema dependa de la Presidencia de la Repblica o del MSPJ, dependiendo de quin asuma la jefatura del Consejo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Una segunda posibilidad es que est adscrita a la secretara tcnica del Consejo Nacional, donde quiera que este quede ubicado. Esta ubicacin fortalecera el Consejo Nacional, su secretara tcnica y el sistema en su conjunto y facilitara el intercambio de informacin entre sus integrantes. Asimismo, obligara al responsable del sistema de informacin a rendir cuentas a un cuerpo colegiado y no a un solo funcionario pblico, por ms importante que fuere este. Una tercera alternativa planteada por la Comisin Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social es que el sistema de informacin est manejado por un ente independiente, lo ms autnomo posible, de los encargados de las polticas en seguridad y convivencia. En efecto, la tentacin de manipular, distorsionar o abstenerse de hacer pblica la informacin delictiva que ponga en cuestionamiento las polticas y los esfuerzos que se vienen haciendo es grande. Dado el marco de polarizacin poltica en El Salvador, la importancia de contar con informacin veraz y confiable resulta recomendable para disear una institucin, con la mayor autonoma posible, que se encargue de manejar el sistema de informacin unificado. 17.6.7 Una Polica Nacional Civil acorde con el enfoque Glocal (Global + Local) de la seguridad Los problemas de violencia que se expresan a nivel nacional tienen como antecedentes realidades glocales. Esto es, globales, dado su origen en el crimen organizado, y a la vez locales, por manifestarse en territorios barriales. La PNC no es ajena a esta circunstancia. Existe un importante consenso sobre la necesidad de abordar un conjunto de iniciativas que permitan profesionalizar la institucin policial, a fin de lograr mejores resultados con los recursos que cuenta y con los que contar en breve. Ello obliga a contemplar acciones en varios niveles: (i) ordenar el funcionamiento interno, a efectos de mejorar el desempeo policial, uniformizando sus procedimientos de actuacin; (ii) disear e implementar un sistema cientfico e integrado de investigacin criminal, optimizando los recursos de que disponen la fiscala, el IML y la polica, y mejorando el trabajo en equipo entre los diversos componentes del sistema de justicia

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17. Seguridad pblica y ciudadana penal;43 (iii) dotar a la institucin de un modelo de trabajo policial y de patrullaje policiamiento comunitario que permita recuperar la confianza de la poblacin y establecer con ella una alianza estratgica por la convivencia y la seguridad, que ofrezca mejores condiciones para revertir la actual situacin de violencia, especialmente juvenil44; (iv) fortalecer los mecanismos de control interno, subordinando la Inspectora General al Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia; (v) revisar las polticas de bienestar para brindar al personal policial mejores condiciones de trabajo, mejorar su desempeo y asegurar su compromiso con la institucin45; y (vi) formar y capacitar al personal en reas claves, tales como la investigacin del crimen organizado y el policiamiento comunitario, teniendo en cuenta los nuevos sistemas que se han adquirido y aquellos que estn en proceso de adquirirse, as como la necesidad de territorializar la labor policial, con nfasis en la prevencin y en el trabajo interinstitucional. Esta formacin y capacitacin deber realizarse en la Academia Nacional de Seguridad Pblica46. 17.7 A modo de sntesis

Comparado con varios pases de la regin, El Salvador cuenta hoy con un bagaje de diagnsticos, estudios, propuestas, programas y planes superiores al de muchas otras realidades nacionales. La voluntad poltica de los tres poderes del Estado y la gestin administrativa eficaz de las prioridades de accin que constituyan las polticas integrales son los pilares en los cuales deberan formularse las futuras acciones. Salvo algunos elementos especficos que requieren actualizacin y mayor anlisis, concretamente en lo que respecta al diagnstico y, en particular, al rea de prevencin de la violencia juvenil como al fenmeno de las maras y las pandillas, el gran desafo para el pas consiste en: (i) sellar una voluntad institucional sostenible, otorgndole fuerza de Pacto de Estado, es decir, poltica, administrativa y fiscal, a una poltica integral de seguridad ciudadana, que cuente con su adecuado financiamiento; (ii) fijar metas, objetivos y productos precisos a cargo de cada uno de los actores institucionales, pudindose emplear la modalidad de contratos de seguridad ciudadana, con un fuerte acento de aplicacin territorial; (iii) con base en este Pacto de Estado articulador, otorgar un papel importante a los gobiernos locales para la puesta en marcha de programas de prevencin de la violencia, contribuyendo desde el Gobierno central a que generen capacidades de gestin de polticas en dicha rea, mediante la constitucin de un servicio civil de gestores de la seguridad ciudadana, altamente profesional y tcnico; (iv) promover un adecuado financiamiento de dichas iniciativas locales mediante un mecanismo de Fondo Especfico, que sea reglamentado de modo integrador, que fomente la cohesin social del territorio y que opere como incentivo virtuoso para otorgar capital semilla a experiencias promisorias de actores pblicos y privados; (v) contar con informacin precisa, oportuna y
Actualmente, existen, a nivel central, por lo menos cuatro unidades de investigacin criminal, a las que se deben sumar las unidades desplegadas en cada una de las 21 delegaciones policiales. La comunicacin y el intercambio de informacin entre todas ellas deja mucho que desear e impide una accin ms eficaz contra el crimen. Es necesario superar estas dificultades con el diseo e implementacin de una estructura ms integrada y mejor coordinada con el Ministerio Pblico, el Instituto de Medicina Legal y el Poder Judicial. 44 El ltimo ao, la institucin con el apoyo de la cooperacin japonesa ha avanzado en la apropiacin del modelo de polica comunitaria y en su adecuacin a las necesidades de la realidad salvadorea. Vase Polica Nacional Civil y Agencia Oficial para el Desarrollo de Japn: Manual de polica comunitaria. Versin Experimental. San Salvador, 2008. Lo que se requiere ahora es traducir esta nueva doctrina en un modelo operativo con alcance nacional, que incluya todas las formas de patrullaje y los distintos mecanismos de interaccin policial con la comunidad. 45 El nmero de efectivos que abandona anualmente la institucin, la mayora de ellos por razones personales, es casi el mismo que el de efectivos que anualmente se incorporan a ella. En efecto, se calcula que la institucin incorpora alrededor de mil doscientos efectivos policiales al ao, mientras que, entre novecientos y mil, abandonan la institucin en el mismo perodo, en muchos casos por recibir mejores ofertas de trabajo. 46 Al respecto, la primera prioridad es la actualizacin de los 3.000 policas de investigacin con que cuenta la institucin en tcnicas de investigacin cientfica y en el uso de los nuevos equipos, incluidos, entre otros, los sistemas de identificacin balstica y de huellas dactilares, as como la unidad de anlisis y tratamiento de la informacin. En estas actividades de formacin, habra que integrar a fiscales y a jueces, as como a miembros del personal del Instituto de Medicina Legal, tanto para compartir los conocimientos bsicos sobre las nuevas tcnicas y equipos, como para asegurar una formacin homognea que permita la labor coordinada entre ellos. La segunda prioridad debera ser formar a los policas, dedicados a labores preventivas, en la nueva doctrina de policiamiento comunitario, de conformidad con el enfoque local de la seguridad.
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17. Seguridad pblica y ciudadana confiable sobre el fenmeno de la criminalidad y la violencia, a travs de un Observatorio Nacional que alimente la toma de decisiones de modo cientfico y profesional, para que el sistema propuesto funcione de modo integrado con cada uno de los actores; (vi) finalmente, la tarea de reforma policial debe contribuir a fortalecer la transparencia de sus procedimientos y administracin, el pleno respeto a los derechos humanos de sus actuaciones, y el fortalecimiento de sus capacidades investigativas, poniendo especial nfasis en la criminalidad organizada y sus manifestaciones en los terrenos social, econmico y financiero. Referencias bibliogrficas Acero, H. y Gmez, C. 2005. Instrumentos para el manejo y la gestin local de la seguridad ciudadana y el orden pblico. Bogot: Polica Nacional de Colombia, Programa Departamentos y Municipios Seguros. Alcalda Municipal de Nejapa. 2008. Estudio de los factores de riesgo y de las capacidades locales para prevenir la violencia en el municipio de Nejapa. (copia del informe). El Salvador. Alcalda Municipal de Zaragoza. 2006. Red municipal de seguridad ciudadana y violencia intrafamiliar. (copia del informe). El Salvador. Andrade-Eekhoff, K. 2002. Mitos y realidades: un anlisis de la migracin de las zonas rurales de El Salvador. El Salvador: FLACSO y Fundaungo (Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo). Andrade-Eekhoff, K. y Silva valos, C.M. 2003. Globalizacin de la periferia: los desafos de la migracin transnacional para el desarrollo local en Amrica Central. El Salvador: FLACSO. Aragorn Consultores. 2002. Quin hace qu en seguridad ciudadana? Mejores prcticas encontradas en El Salvador. San Salvador, El Salvador: Omures, USAID, ACDI-CIDA, CECI. Beliz, G. 2007. Hacia una nueva generacin de reformas en seguridad ciudadana? En Dammert, Luca y Ziga, Liza (editoras), Seguridad Ciudadana: desafos para la ciudadana (pp. 108 y 109). Santiago de Chile: FLACSO. Blanco Reyes, S. y Daz Rodrguez, F. 2007. Deficiencias policiales, fiscales o judiciales en la investigacin y juzgamiento, causantes de impunidad. PNUD. Carcach, C.A. 2008. El Salvador. Mapa de violencia y su referencia histrica. Centro de Monitoreo y Evaluacin de la Violencia desde la perspectiva ciudadana. San Salvador: Open Society Institute y Catholic Relief Services. Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC). 2008. Newsletter N 12, Santiago de Chile: Universidad de Chile. Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC). 2008. Entrevista con Carlos Kubik, Modelos de intervencin en barrios crticos. Santiago de Chile, Universidad de Chile. http://www.comunidadyprevencion.org/entrevista_03.html Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad (CIPC). 2006. Prevencin del delito en zonas urbanas y juventud en riesgo. Compendio de estrategias prometedoras y programas de algunos lugares del mundo. Montreal, Canad: CIPC. Pp. 28-29; 32-33

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17. Seguridad pblica y ciudadana Colomo, J. 2008. El Sistema de Seguridad Pblica en Mxico. En Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana: + Comunidad + Prevencin. Boletn N 7, Universidad de Chile, Santiago pp. 19 a 23; y Pgina web institucional de la Secretara de Seguridad Pblica de Mxico: www.ssp.gob.mx Comit Intersectorial de prevencin de la violencia de Lourdes Coln, Presentacin del Proyecto, sin fecha, (presentacin en power point). El Salvador. Comit Intersectorial de prevencin de la violencia de Lourdes Coln, Alianzas estratgicas, sin fecha, (presentacin en power point). El Salvador. Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP). 1996. Elementos bsicos para una Estrategia de Seguridad Pblica. San Salvador. Corporacin Latinobarmetro. 2008. Informe Latinobarmetro www.latinobarometro.org 2008. Banco de datos en lnea.

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17. Seguridad pblica y ciudadana ____________________________. 2009. Memoria de Labores del ao 2008. El Salvador. ____________________________. (s/f). Pequeas obras de gran impacto, POGI, Una experiencia desde Santa Tecla (material de difusin). El Salvador. ____________________________. (s/f) Manual del Buen Vecino y Vecina. Campaa de prevencin, convivencia y Seguridad Ciudadana (material de difusin). El Salvador. ____________________________. (s/f). Reglamento del Consejo Interinstitucional para la Prevencin de la Violencia (fotocopia). El Salvador. Henrquez, Alexis 2007, 8 de enero. El 60% de los extorsionistas no son pandilleros. Entrevista con Carlos Ponce, jefe criminlogo de la Polica. El Faro.net. Noticias. Homeland Security 2008. 2007. Yearbook of Immigration Statistics. Office of Immigration Statistics. Washington, U.S.A. http://www.dhs.gov/ximgtn/statistics/publications/yearbook.shtm IUDOP (Instituto Universitario de Opinin Pblica). 2003-2008. Evaluacin del pas a finales de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. El Salvador: Universidad Centroamericana Jos Simen Caas Instituto para el Desarrollo de Centroamrica (Idelca), Gobiernos locales y migraciones en Centro Amrica, sin fecha. El Salvador. La Prensa Grfica. 2008a. Detectan reunin entre cartel del Golfo y pandillas en El Salvador. (2008a, 7 de diciembre). La Prensa Grfica, pp. T1, T2. (no tiene autor esta noticia de peridico). La Prensa Grfica. 2008. Fiscala perdi ms del 50% de los juicios en el 2008. 2008, diciembre. La Prensa Grfica. Judicial. Lpez, J. 2009, 15 de enero. Hay 800 escuelas en zonas de riesgo. La Prensa Grafica. Nacin. Lora, E. 2008. Calidad de Vida: ms all de los hechos. Publicaciones para el Desarrollo en las Amricas. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Luz, D. 2008a. El fenmeno de la violencia armada organizada. En Urvivo Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. No. 4 Quito: FLACSO. ______ 2008b. Qu hacer con las pandillas? El caso de Ro de Janeiro, Brasil. En presentacin en el Seminario Internacional Qu hacer con las pandillas? Buenas prcticas municipales. Presentacin en power point, Asociacin Ciudad Nuestra y Tierra de hombres. Martn, G. y Ceballos, M. 2004. Bogot. Anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, pp. 208 y 209; 198-204. Martnez, J. 2008, Diciembre. Tendencias actuales de la justicia penal juvenil en El Salvador. En Quehacer Judicial. Estado y Constitucin, 23-29. Martnez, S. y Suschit, Chvez. 2008, 17 de diciembre. Repuntes en procesos judiciales de menores. La Prensa Grfica. Seccin: Judicial.

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17. Seguridad pblica y ciudadana Ribeiro, E. 2008. 7 de marzo. Polticas de seguridad pblica y prevencin: el caso brasileo. En Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. P. 11 14. Rubio, M. 1999. Los costos de la violencia en Amrica Latina. Una crtica al enfoque econmico en boga. _______. 2007. De la pandilla a la mara. Pobreza, educacin, mujeres y violencia juvenil. Bogot, Colombia: Universidad Externado de Colombia, pg. 250. Seguridad Pblica reporta baja en criminalidad. 2007, 31 de diciembre. El Faro.net. Noticias. Sobaja, H., Del Castillo, C., Carranza, M. et al. 2006. Diagnstico de las pandillas: Mxico y Centroamrica. Anexo I: Perfil de El Salvador. San Salvador, El Salvador. USAID. UNODC, 2007. Crime and Development in Central America. Caught in the Crossfire. Waiselfisz, J.J. 2008. Mapa de la violencia: los jvenes de Amrica Latina. En Brasil: Red de Informacin Tecnolgica de Latinoamrica. (RITLA). Instituto Sangari, Ministerio de Justicia del Gobierno de Brasil. Ziga, L. 2007. Participacin comunitaria en la prevencin del delito: Experiencias de Amrica Latina y Europa. En Dammert, L. y Ziga, L. (eds.). Seguridad y violencia: desafos para la ciudadana. Santiago de Chile: FLACSO.

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17. Seguridad pblica y ciudadana

ANEXO 17.I Sntesis de los planes, programas e intervenciones para incorporar intervenciones de prevencin en seguridad (2000-2009) Administracin Planes de gobierno/programas
El plan del Gobierno Nueva Alianza inclua la Alianza por la Seguridad y, en principio, fue un planteamiento integral con actividades de prevencin y control (1999) Eliminacin del Ministerio de Seguridad que fue absorbido por el Ministerio de Gobernacin Reformas a la Ley de Polica (2002) para reprimir el abuso de la libertad y castigar las faltas. Ley de los servicios de seguridad Se adjudic una nueva visin al Consejo Nacional de Seguridad Pblica como ejecutor de programas Plan Mano Dura (2003) Creacin de la Divisin lite contra el Crimen Organizado (DECO) en la PNC, para combatir los delitos relacionados con el crimen organizado, entre ellos el secuestro (2001) Ley Antimaras (2003-2004) del Estado, instituciones autnomas y de las municipalidades (2003) Donacin de 14 millones de euros por parte de la Unin Europea para un programa de prevencin (2001)

Fortalecimiento institucional

Implementacin de leyes
Poltica Nacional para el desarrollo integral de la niez y la adolescencia (2001)

Apoyo de la comunidad internacional

Francisco Flores (junio 1999-junio 2004)

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17. Seguridad pblica y ciudadana (cont) Sntesis de los planes, programas e intervenciones para incorporar intervenciones de prevencin en Seguridad (2000-2009) Planes de gobierno/programas
Plan de Gobierno Pas Seguro (2004) Sper Mano Dura, inclua Plan Mano Amiga y Plan Mano Extendida (2005) Ley para actividades asociaciones Creacin de la Secretara Nacional de la Juventud (2004) (2004) Creacin Centros (2006) Ley contra el crimen organizado y Conformacin de la Comisin Nacional de Plan de la Juventud 2005-2015 Seguridad Pblica (2006) delitos creacin de ejecucin de compleja, tribunales de la Direccin de Intermedios mediante el combate de ilcitas de las o Continuacin de la ejecucin de donacin (14 millones de euros) de la Unin Europea, mediante el Programa Pro-Jvenes especiales grupos

Administracin

Fortalecimiento institucional
Firma de Convenio entre el Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia, el Instituto de Medicina Legal y la Fiscala, para homologacin de las estadsticas de homicidios (2005)

Implementacin de leyes

Apoyo de la comunidad internacional

Ley Antimaras II (2004)

modificacin a la Ley Penal Juvenil

especializados (2006) Creacin de unidades especializadas al interior (i) Homicidios (grupo de la de PNC (2006): de (DIHO); antipandillas); Decreto para el uso de la Fuerza Armada por un ao para apoyar la PNC para actividades de seguridad ciudadana (2007) Pacto Mrida (2008) Anticrimen Iniciativa Divisin Investigacin Reformas a la ley penitenciaria (2007)

Elas Antonio Saca Gonzlez (junio 2004-junio 2009)

(ii) Grupo de operaciones especiales (iii) Fuerza de Tarea Antiextorsiones; (iv) Divisin de disposiciones judiciales; (v) Centro Antipandillas Trasnacionales

por US$ 4 millones

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17. Seguridad pblica y ciudadana

Conformacin de Comits Locales de Seguridad a nivel nacional por parte del MSPJ Plan Nacional de Prevencin y Paz Social (PNPPS) (2007) Mesa de coordinacin interinstitucional para la prevencin en el Viceministerio de Seguridad (Direccin de Seguridad Ciudadana para coordinar el PNPPS) Firma de Convenio entre la PNC y Comures, para una coordinacin local entre la PNC y los municipios, a fin de disminuir ndices de violencia y delincuencia (2007) Reformas a la Ley de la Carrera Policial (2008), para regular el ingreso, ascenso y terminacin de la carrera Ley de Armas de Fuego, explosivos y artculos similares (2008) Plan Maestro de Seguridad Ley del Cdigo Disciplinario de la Creacin educacin, cuales del paz fideicomiso social y para la Polica (2008) Reformas a la Ley orgnica de Polica (2008), para permitir el procedimiento para la investigacin del delito, mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad, tanto en el mbito urbano como rural. seguridad son para Ciudadana. Orden y respeto. Gabinete de Seguridad 2006-2009 Ley de proteccin a vctimas y testigos (2007)

ciudadana por US$350 millones, de los US$150 millones seguridad (2007)

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