CINCIAS POLTICAS SINTESE DO CAPTULO GOVERNO DOS HOMENS OU GOVERNO DAS LEIS NOBERTO BOBBIO -

Qual o melhor governo, o das leis ou o dos homens?. Essa pergunta no deve ser confundida com aquela outra, no menos tradicional, qual a melhor forma de governo?. Desde a clebre disputa entre os trs prncipes persas, narradas por Herdoto, para definir se melhor o governo de um, de poucos ou de muitos, a discusso sobre a melhor forma de governo esteve voltada para a contraposio respectivamente das virtudes e dos defeitos da monarquia, da aristocracia e da democracia, e eventualmente para a superao do contraste entre elas atravs do delineamento de uma forma de governo que abarcasse todas as trs, o assim chamado governo misto. Governo das leis ou governo dos homens? diz respeito no forma de governo mas ao modo de governar, introduz um diverso tema de discusso e procede sob a insgnia de uma outra distino: aquela entre bom e mau governo. Pode ser de fato reformulada do seguinte modo: Bom governo aquele em que os governantes so bons porque governam respeitando as leis ou aquele em que existem boas leis porque os governantes so sbios? A favor do primado do governo das leis sobre o governo dos homens existem na idade clssica dois textos respeitveis, um de Plato e outro de Aristteles. Plato: Chamei aqui de servidores das leis aqueles que ordinariamente so chamados de governantes, no por amor a novas denominaes, mas porque sustento que desta qualidade dependa sobretudo a salvao ou a runa da cidade. De fato, onde a lei est submetida aos governantes e privada de autoridade, vejo pronta a runa da cidade: onde, ao contrrio, a lei senhora dos governantes e os governantes seus escravos, vejo a salvao da cidade e a acumulao nela de todos os bens que os deuses costumam dar s cidades. O segundo: mais til ser governado pelo melhor dos homens ou pelas leis melhores? Os que apiam o poder rgio asseveram que as leis apenas podem fornecer prescries gerais e no provm aos casos que pouco a pouco se apresentam, assim como em qualquer arte seria ingnuo regular-se conforme normas escritas...Todavia, aos governantes necessria tambm a lei que fornece prescries universais, pois melhor o elemento que no pode estar submetido a paixes que o elemento em que as paixes so conaturais. Ora, a lei no tem paixes, que ao contrrio se encontram necessariamente em cada alma humana. Enquanto o primado da lei protege o cidado do arbtrio do mau governante, o primado do homem o protege da aplicao indiscriminada da norma geral desde que, entende-se, o governante seja justo. A primeira soluo subtrai o indivduo singularidade da deciso, a segunda o subtrai generalidade da prescrio. Alm do mais, assim como esta segunda pressupe o bom governante, a primeira pressupe a boa lei. As duas solues so postas uma diante da outra como se tratasse de uma escolha em termos absolutos: ou-ou. Porm, ambas pressupem uma condio que acaba por torn-las, com a mudana da condio, intercambiveis. O primado da lei est fundado sobre o pressuposto de que os governantes sejam maus, no sentido de que tendem a usar o poder em benefcio prprio. Vice-versa, o primado do homem est fundado sobre o pressuposto do bom governante, cujo tipo ideal, entre os amigos, era o grande legislador. De fato, se o governante sbio que necessidade temos de constringi-lo na rede de leis gerais que o impedem de avaliar os mritos e os demritos de cada um? Certo, mas se o governante mau no melhor submet-lo ao imprio de normas gerais que impeam a quem

detm o poder de erigir o prprio arbtrio condio de critrio de julgamento do que justo e do que injusto? Todo o pensamento poltico do medievo est dominado pela idia de que bom governante aquele que governa observando as leis de que no pode dispor livremente porque o transcendem, como so as proclamadas por Deus ou as inscritas na ordem natural das coisas ou ainda estabelecidas como fundamento da constituio do estado (as leis, exatamente, fundamentais). No se podia enunciar com maior fora a idia do primado da lei: no o rei que faz a lei mas a lei que faz o rei. Da Inglaterra o princpio da rule of Law transfere-se para as doutrinas jurdicas dos estados continentais dando origem doutrina, hoje verdadeiramente universal (no sentido de que no mais contestada por ningum em termos de princpio, tanto que quando no se a reconhece se invoca o estado de necessidade ou de exceo), do estado de direito, isto , do estado que tem como princpio inspirador a subordinao de todo poder ao direito, do nvel mais baixo ao nvel mais alto, atravs daquele processo de legalizao de toda ao de governo que tem sido chamado, desde a primeira constituio escrita da idade moderna, de constitucionalismo. Na formao do estado moderno a doutrina do constitucionalismo, na qual se resume toda forma de governo sub lege, procede no mesmo passo que a doutrina do primado da lei como fonte de direito, entendida a lei, por um lado, como expresso mxima da vontade do soberano (seja ele o prncipe ou o povo), em oposio ao consueto; por outro lado, como norma geral e abstrata, em oposio s ordens dadas uma por vez. Esta distino entre governo sub lege e governo per leges necessria no s por razes de clareza conceitual mas tambm porque as virtudes costumeiramente atribudas ao governo da lei so diversas conforme estejam referidas ao primeiro significado ou ao segundo. As virtudes do governo sub lege consistem, como j se afirmou, em impedir ou ao menos obstaculizar o abuso de poder; as virtudes do governo per leges so outras. De fato, os valores fundamentais, aos quais se referiram os fatores do governo da lei a igualdade, a segurana e a liberdade , esto todos os trs garantidos pelas caractersticas intrnsecas da lei entendida como norma geral e abstrata, mais que pelo exerccio legal do poder. A funo de segurana, ao contrrio, depende da outra caracterstica puramente formal da lei, a caracterstica da abstratividade, isto , do fato de que ela liga uma dada conseqncia atribuio ou emisso de uma ao tpica, enquanto tal repetvel: neste caso, a norma abstrata contida na lei se contrape ordem dirigida a uma pessoa ou mesmo a uma classe de pessoas para que seja cumprida uma ao especificamente determinada, cuja efetuao esgota de uma vez por todas a eficcia da ordem. Mais problemtico o nexo entre a lei e o valor da liberdade. O famoso dito ciceroniano segundo o qual devemos ser servos da lei para sermos livres, se no interpretado, pode parecer um retrico convite obedincia. Mas como interpret-lo? As interpretaes possveis so duas, conforme o alvo seja a liberdade negativa ou a liberdade positiva. Mais simples a interpretao fundada sobre a liberdade positiva, como aparece neste trecho de Rousseau: "Se sempre livre quando se est submetido s leis, mas no quando se deve obedecer a um homem; porque neste segundo caso devo obedecer vontade de outrem, e quando obedeo s leis obtempero apenas vontade pblica, que tanto minha como de qualquer outro. Poder-se-ia dizer o mesmo da lei estabelecida pelo sbio legislador ou de uma norma consuetudinria ou ainda de uma lei no estabelecida pela vontade geral? Pode-se considerar como caracterstica intrnseca da lei, alm da generalidade e da abstratividade, tambm a emanao da vontade geral? Se no se pode, o que garante a proteo da liberdade positiva a lei em si mesma ou a lei para cuja formao deram sua contribuio aqueles que depois devero a ela obedecer?

Para atribuir lei enquanto tal tambm a proteo da liberdade negativa preciso uma limitao ainda maior do seu significado. preciso considerar como leis verdadeiras e prprias apenas aquelas normas de conduta que intervenham para limitar o comportamento dos indivduos unicamente com o objetivo de permitir a cada um o desfrute de uma esfera prpria de liberdade, protegida da eventual interferncia de outros. Tambm para Hegel o direito abstrato, que o direito de que se ocupam os juristas, composto apenas de proibies. Enquanto o nexo entre lei e igualdade e entre lei e segurana direto, para justificar o nexo entre lei e liberdade preciso manipular o conceito mesmo de lei, assumir um conceito seletivo, eulgico e em parte tambm ideologicamente orientado. Prova disto que a demonstrao do nexo entre lei e liberdade positiva exige o apelo doutrina democrtica do estado, e a do nexo entre lei e liberdade negativa pode ser fundada apenas sobre os pressupostos da doutrina liberal. A excelncia da monarquia no est em ser o governo do homem contraposto ao governo das leis, mas, ao contrrio, na necessidade que tem o monarca de respeitar as leis universalmente humanas mais que uma assemblia de notveis ou, pior, popular. Enquanto se identificar o governo dos homens com o governo tirnico no existe razo nenhuma para se abandonar a antiga doutrina do primado do governo das leis. Melhor ainda: a existncia de governos tirnicos a confirmao, ao inverso, da excelncia do governo das leis. O governo dos homens como alternativa positiva ao governo das leis se apresenta na sua forma mais rudimentar atravs da figura do soberano-pai ou do soberano-patro, ou seja, aparece nas concepes paternalistas ou patriarcalistas (no limite, tambm na desptica) do poder, naquelas doutrinas em que o estado considerado como uma famlia in grande ou paterna, ou patriarcal, ou patronal, conforme os autores e o poder do soberano assimilado ao do pai ou do patriarca ou do patro. Tal como o pai (ou o patriarca ou o patro), o rei, concebido como o chefe de uma famlia in grande, levado a exercer o poder no base de normas preestabelecidas e mediante normas gerais e abstratas, mas base da sabedoria e mediante disposies dadas de vez em vez, segundo as necessidades e as carncias, das quais apenas ele o intrprete autorizado. Os vnculos que unem o pai ou o patro aos membros do grupo familiar no so jurdicos mas ticos ou, no extremo oposto, esto fundados meramente sobre a fora. Enquanto sociedade de desiguais a mulher (ou as mulheres, na famlia poligmica) com respeito ao marido, os filhos com respeito ao pai, os escravos com respeito ao patro , a sociedade familiar, e com ela o estado quando concebido como uma famlia, no se submetem fora igualizadora da lei, apiam-se mais sobre a justia caso por caso que sobre a justia legal. A eqidade, enquanto justia do caso concreto, pode ser redefinida como a justia do homem em contraste com a justia da lei. Desde os antigos, a comear de Aristteles, que neste caso d incio a uma tradio secular, o governo do soberano-pai, o despotismo, diferentemente da tirania, um governo legtimo; e isto porque onde os povos so por natureza escravos (como ocorre com os brbaros orientais), a nica forma de governo possvel a do patro de escravos. A figura clssica da superioridade, e num certo sentido da necessidade, do governo do homem sbio com respeito quele das boas leis, representada pelo grande legislador. Figura necessria porque inserida no ponto dbil da tese favorvel ao governo das leis. A qual, na verdade, deve responder pergunta: "De onde derivam as leis?" A questo to premente que As Leis de Plato comeam com estas palavras. O Ateniense dirige-se a Clinia e lhe pergunta: "Um deus ou um homem, entre vs, hspede, considerado como o autor da instituio das leis?" E Clinia responde: "Um deus, hspede, um deus". Ideal tipicamente iluminista, de uma idade em que um dos deveres dos prncipes reformadores parece ser o de renovar os fastos do imperador Justiniano dando impulso obra da reforma das leis atravs da redao de novos cdigos, o grande legislador exaltado por

Rousseau, admirador do governo de Esparta, num dos captulos mais surpreendentes e controversos do Contrato social: "Seriam precisos deuses para dar leis aos homens", exclama, repetindo a lio dos antigos. Com uma clara referncia ao homem rgio de Plato, pergunta-se: "Se verdade que um grande prncipe uma pessoa rara, quanto mais no o ser um grande legislador?" A resposta no pode dar margem a dvidas: "O primeiro deve limitar-se a seguir um modelo, mas o outro deve prop-lo". Sob todos os aspectos o legislador "um homem extraordinrio", cuja misso histrica nada mais nada menos a de "mudar a natureza humana, transformar cada indivduo, que em si mesmo um todo perfeito e isolado, numa parte de um todo maior". O mito do grande legislador inspira os grandes revolucionrios. Faz florescer a "cincia da legislao", da qual a monumental obra de Gaetano Filangieri representa um modelo insuperado, rapidamente difundido em toda a Europa civil. Na idade moderna, a mais elevada homenagem ao fundador de estados e, portanto, o mais elevado reconhecimento do primado do governo dos homens sobre o governo das leis, encontra-se no por acaso numa obra como O Prncipe de Maquiavel. Seguindo as pegadas de Maquiavel, de quem um grande admirador, Hegel eleva o heri, fundador de estados, condio de suma figura da histria universal, qual dedica algumas pginas grandiosas e solenes nas lies de filosofia da histria: "Eles tm o direito a seu lado porque so os videntes: sabem qual a verdade do seu mundo e do seu tempo (...) e os outros se renem em torno da sua bandeira" . Tm o direito a seu lado? O que quer dizer isto? Quer dizer, precisamente, como Hegel explica nas lies de filosofia do direito, que o fundador de estados tem o direito, que todos os seus sucessores no tm, de exercer a fora acima e por fora das leis para alcanar seu fim, para cumprir a sua misso extraordinria, um direito que, no encontrando obstculos no direito de outrem, pode com razo afirmar-se como "absoluto". Tanto o grande legislador, o sbio, quanto o fundador de estados, o heri, so personagens excepcionais que surgem em situaes incomuns e desenvolvem suas aes em momentos ou de comeo ou de ruptura. Na realidade, o governo dos homens, mais que uma alternativa ao governo das leis, dele uma necessria sub-rogao nas pocas de crise. A fenomenologia das figuras histricas atravs das quais abriu caminho a idia da superioridade do governo dos homens em grande parte uma fenomenologia de personagens excepcionais. Da que a pergunta "governo das leis ou governo dos homens?" acaba por ser uma pergunta mal posta, pois um no exclui o outro. Entre todas as representaes positivas do governo dos homens, a nica que no imediatamente associada a um estado de exceo a do rei-filsofo de Plato; este porm, na mente mesma de Plato, uma figura ideal. Sua existncia histrica, obscurecida na Carta stima, na frase "os problemas das cidades tero fim quando o seu governo estiver em mos de gente capaz de exercer a verdadeira filosofia" (326ab), termina num fracasso. Historicamente, o governo do homem faz seu aparecimento quando o governo das leis ou ainda no surgiu ou mostra sua inadequao diante da irrupo de uma situao de crise revolucionria. Em suma, est estreitamente ligado ao estado de exceo. Do estado de exceo nasce, nos primeiros sculos da repblica romana, a instituio do ditador. Em torno desta instituio giraram e giram at hoje as reflexes mais interessantes e pertinentes sobre o governo do homem. O ditador romano o caso exemplar da atribuio a uma nica pessoa de todos os poderes, dos "plenos poderes", e portanto do poder de suspender, mesmo que temporariamente, a validade das leis normais, numa situao de particular gravidade para a sobrevivncia mesma do estado. A distino, introduzida por Carl Schmitt, entre ditadura comissria e ditadura soberana, reflete a diferena entre os plenos poderes como instituio prevista pela constituio e os plenos poderes assumidos por fora da constituio pelo chefe destinado a derrubar o antigo regime e a instaurar o novo: uma diferena que no exclui a pertinncia de ambos a um gnero comum, o

gnero do poder excepcional e temporrio, mesmo se no segundo caso a durao no est constitucionalmente preestabelecida. No obstante as oportunas distines histricas e conceituais, as vrias formas de poder do homem tm traos comuns que se revelam freqentemente na interpretao do mesmo personagem segundo uma ou outra destas formas. A associao do cesarismo com a tirania destaca sobretudo o aspecto de forma corrupta de exerccio do poder; a associao com a ditadura destaca o aspecto de forma excepcional que, na medida em que justificada pelo estado de necessidade, no preliminarmente negativa. Os dois aspectos no se excluem reciprocamente, mesmo se o poder tirnico no sempre excepcional e o poder excepcional no sempre corrupto. Seguindo Marx, Gramsci define o cesarismo como caracterstico de "uma situao na qual as foras em luta se equilibram de tal modo que a continuao da luta no pode concluir-se se no com a destruio recproca" preciso chegar a Max Weber para ter uma completa teoria do poder pessoal e excepcional. Entre as trs formas de poder legtimo Weber inclui, como se sabe, o poder carismtico. Concluindo esta rpida resenha, creio poder afirmar que o lder carismtico de Weber uma espcie de sntese histrica "de todas as formas de poder do homem: para ele confluem seja o grande demagogo (o tirano dos antigos, que oferece o material histrico para a reconstruo da forma moderna do cesarismo), seja o heri no sentido maquiaveliano e hegeliano, seja o grande chefe militar. No porm os grandes legisladores, de quem Weber se ocupa marginalmente, limitando-se a dizer "que so normalmente chamados ao seu posto quando existem tenses sociais, isto , quando se afirma a primeira situao tpica que exige uma poltica social sistemtica" No extremo oposto do poder carismtico est o poder legal: um e outro representam exemplarmente a contraposio entre o governo dos homens e o governo das leis. O poder tradicional est a meio caminho entre os dois extremos: um poder pessoal mas no extraordinrio; um poder pessoal cujo fundamento de legitimidade no deriva dos mritos do chefe mas da fora da tradio e, portanto, como no caso do poder legal, de uma fora impessoal. O poder carismtico, diferentemente dos outros dois, o produto das grandes crises histricas, enquanto o poder legal e o poder tradicional representam os tempos longos, da histria. O poder carismtico queima tudo nos tempos breves e intensos que existem entre um trmino e um incio, entre a decadncia e a regenerao, entre a velha ordem que desaparece e a nova que a duras penas abre caminho. Se o seu domnio habitualmente efmero, o seu dever extraordinrio. Que Weber, como escritor poltico militante, tivesse as suas preferncias e nos ltimos anos de vida cultivasse o ideal de uma forma de governo misto que combinasse a legitimidade democrtica com a presena ativa de um chefe forma que ele chamou de "democracia plebiscitaria" para contrap-la democracia parlamentar "acfala" , um problema do qual se pode neste momento prescindir. Mesmo porque a democracia plebiscitaria que sobreveio na Alemanha alguns anos depois de sua morte no foi aquela que ele tinha imaginado e recomendado. De qualquer modo, resta a Weber o mrito, entre outros, de ter posto em termos justos um dos mais velhos problemas da filosofia poltica, transcrevendo uma disputa (na qual confrontaram-se normalmente paixes opostas) numa complexa construo de filosofia poltica, deixando ao poltico, e no ao cientista, a tarefa de escolher entre uma e outra alternativa. Se ento, na concluso da anlise, pedem-me para abandonar o hbito do estudioso e assumir o do homem engajado na vida poltica do seu tempo, no-tenho nenhuma hesitao.em dizer que a minha preferncia vai para o governo das leis, no para o governo dos homens. O governo das leis celebra hoje o prprio triunfo na democracia. E o que a democracia se no um conjunto de regras (as chamadas regras do jogo) para a soluo dos conflitos sem derramamento de sangue? e em que consiste o bom governo democrtico se no, acima de tudo, no rigoroso respeito a estas regras? Pessoalmente, no tenho dvidas sobre a resposta a estas questes. E

exatamente porque no tenho dvidas, posso concluir tranqilamente que a democracia o. governo das leis por excelncia. No momento mesmo em que um regime democrtico perde de vista este seu princpio inspirador, degenera rapidamente em seu contrrio, numa das tantas formas de governo autocrtico de que esto repletas as narraes dos historiadores e as reflexes dos escritores polticos.

ALUNA: Aline Fernandes Freitas RA 1971.