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Reforma del Estado y polticas pblicas de
la administracin Vzquez:
acumulaciones, conflictos y desafos .
Coordinadores: Mara Ester Mancebo y Pedro Narbondo
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FINDESIGLO
EDITORIAL
I[PI Instituto de Ciencia Poltica
lt CLACSO
ISBN 978-9974-49-496-1
Editorial Fin de Siglo
Convencin 1537
Tel/Fax 29088781/29088782
e-mail finsiglo@adinet.com.uy
Queda hecho el depsito que ordena la ley
Impreso en Uruguay-zoio .
Cantidad de ejemplares: 750
Diseo de portada:
Alejandro Muntz
Diagramacin y armado:
Rugo Ferraro
Editor tcnico:
Ren Fuentes Gmez
NDICE
Reseas de los autores 13
Introduccin 19
PARTEI
El Estado uruguayo y sus estructuras organizativas
La reforma de la administracin central:
marchas, contramarchas y bloqueo 27
Pedro Narbondo, Guil1enno fuentes, Dominique Rumeau
1. Introduccin 27
2. Antecedentes de reforma administrativa en los aos noventa 30
3. El gobierno del Frente Amplio 34
3.1. Anlisis de las reestructuras organizativas de la AC 37
3.2. Reforma del sistema de gestin de recursos humanos:
propuestas y diseo 39
4. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC 46
5. Posibles escenarios del futuro de la transformacin
democrtica del Estado 50
Referencias 53
Mucho ruido... y algunas nueces. Los vaivenes de la descentralizacin
en la administracin Vzquez (2005-2010) 54
Antonio Cardarello, Manuela Abrahan, Martn Freigedo, Daniela Vairo
1. Introduccin 54
2. Algunos apuntes sobre la nueva ley........................................... 55
3. La descentralizacin: concepto y dimensiones 57
4. La descent.-alizacin en el Uruguay.......................................... 58
5. La ley de Descentralizacin en el gobierno de Vzquez
y el duro debate para su aprobacin 59
6. Descentralizacin y participacin: del dicho al hecho 61
7. La Ley de Descentralzacn y la creacin de un tercer nivel
de gobierno desde el punto de vista electoral.................................... 66
8. Un anlisis del sistema electoral del tercer nivel
de gobierno en Uruguay 66
9. Conclusiones 70
Referencias 73
De lo sectorial a lo transversal:
hacia nuevos formatos de gestin pblica 75
Cristina Zurbriggen, Soledad Morales, lvaro Rak
1. Introduccin 75
2. Conceptualzando la transversalidad 75
3. Gestionando la transversaldad: gestionando en red 77
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La reforma de la administracin central:
marchas, contramarchas y bloqueo
Pedro Narbondo, Guillermo Fuentes, Dorninique Rumeau
1. Introduccin
La llamada "Reforma del Estado" ha sido, y es actualmente, una de las
cuentas pendientes que ha sobrevivido a los diferentes gobiernos que se han
sucedido en Uruguay desde el retomo a la democracia en 1985. Si bien han
existido diversos intentos concretos de reforma que respondieron a diferentes
orientaciones polticas, lo cierto es que debido a bloqueos internos de la estruc-
tura estatal, o simplemente como consecuencias de falta de la voluntad poltica
de los representantes electos por la ciudadana, hoy en da el diagnstico de los
problemas que aquejan a la Administracin Pblica uruguaya se sigue pare-
ciendo mucho al de veinte aos atrs.
Bsicamente, las discusiones e iniciativas relacionadas con la Reforma del
Estado se pueden separar analticamente en dos dimensiones diferentes. En
primer lugar, se est haciendo referencia a definir polticamente el rol del Es-
tado en los procesos de desarrollo social y econmico del pas: cmo debe ser
la relacin de las estructuras estatales con los distintos actores privados y de
la sociedad civil; en cules procesos estas unidades deben intervenir y de qu
modo, adems de la adopcin de un rol ms o menos activo en cuestiones de
redistribucin de la renta y provisin de servicios pblicos. En segundo trmi-
no, aparece la reforma administrativa del Estado -que se encuentra incorpora-
da a cualquier proceso de reforma del Estado-, que debera estar en sintona
con las definiciones adoptadas anteriormente.
El aparato administrativo del Estado es el instrumento del gobierno represen-
tativo. Del tipo de aparato administrativo y de su capacidad depende la capaci-
dad del gobierno para hacer efectivos los programas de accin pblica compro-
metidos al servicio de, y por los cuales deber rendir cuenta ante, la ciudadana.
Ahora bien, la subordinacin del aparato administrativo a la poltica representa-
tiva implica riesgos y posibilidades de un manejo poltico clientelar de los recur-
sos pblicos. La solucin clsica a este problema en el Estado Democrtico de
Derecho es la organizacin pblica burocrtico-weberiana, La Administracin
Pblica uruguaya formalmente es una burocracia de este tipo, pero en los hechos
est profundamente distorsionada y perforada por prcticas discrecionales, clien-
telares y patrimonialistas; polticas, pero tambin profesionales y corporativas.
Todos los diagnsticos coinciden en que es absolutamente necesario elimi-
nar y superar este problema, en funcin de construir un aparato administrativo
eficaz y eficiente al servicio de la ciudadana. Las resistencias del pasado, que
28
no conforman algo abstracto sino que aluden a las prcticas de actores intere-
sados y adaptados al juego clientelar, generan frenos polticos y sociales a las
reformas. Esto constituye el primer componente fundamental de opcin y de
estrategia poltica que todo gobierno debe enfrentar: plegarse a la resistencia al
cambio y reproducir con su propia accin la lgica discrecional y clientelar; o
realizar un cambio profundo y efectivo, eliminando estas prcticas y construyen-
do una Administracin Pblica profesionalizada, racional y eficiente. Ahora bien,
en la medida que se toma esta decisin poltica, se abren dos vas de reforma y
construccin estatal: una basada en el paradigma de la Nueva Gestin Pblica
(NGP), funcional a la construccin de un estado neoliberal, de acuerdo a nuestro
criterio; la otra es de inspiracin y orientacin neoweberana, funcional a la
construccin de un Estado Desarrollista de Bienestar renovado o recalibrado.
Las reformas neoliberales plantean reducir el Estado y el gasto pblico, fo-
cal izando y remercantilizando derechos sociales y eliminando la intervencin
proactiva estatal en la economa. Pero las reformas neoliberales no slo requie-
ren reducir el Estado, sino tambin reconstruirlo de manera adecuada al predo-
minio de la lgica de mercado, no slo en el sector privado sino tambin en el
pblico. Las reformas de segunda generacin, presentadas como un retomo del
Estado, son la especfica construccin del estado neoliberal, despus de haberlo
reducido y durante la primera generacin de reformas. La NGP o New Public
Management (por su sigla en ingls), camuflada en su pretendida neutralidad
tcnica, es el modelo de reconstruccin y reorganizacin del estado especfica-
mente neoliberal. Sus postulados bsicos, muy sucintamente, hacen referencia
a la necesidad de alcanzar administraciones pblicas que se gestionen de forma
similar a cualquier empresa del sector privado. Esto implica, entre otras cosas,
la extincin de la carrera administrativa mediante su sustitucin por relaciones
contractuales, el desprendimiento del Estado de aquellas funciones que no son
consideradas esenciales y una preferencia por la creacin de agencias indepen-
dientes lideradas por gerentes ligados a la autoridad poltica mediante la firma
de contratos, como alternativa a las estructuras sectoriales tradicionales (Chris-
tensen, 200 1; Narbondo & Ramos, 200 1). Esta lnea ha sido predominante en
el ~ i s c u r s o y en las recomendaciones de los organismo financieros multilatera-
les, que la constituyeron en la nica va para "el buen gobierno".
Los crticos del NPM sostienen en cambio que sus recetas, entre las cuales
est la existencia y las relaciones contractuales en la Administracin Pblica,
producen el debilitamiento del poder del gobierno representativo sobre el Po-
der Ejecutivo, y un fortalecimiento de la lgica privada y de mercado dentro
del propio sector pblico y del Estado. En cuanto a su concrecin, segn Pollitt
y Boukhaert, estas reformas han sido predominantes en los pases anglosajones
y en las reformas del estado de los aos noventa en Amrica Latina (Pollitt
& Bouckaert, 2004). Pero esa no es la nica va de modernizacin y trans-
formacin del Estado en la actualidad. En los pases de Europa Continental
y del Norte, por ejemplo, la lnea predominante, segn estos autores, es la
29
que denominan "neoweberianismo", En ella, el sistema de carrera fortalece
la especificidad del Estado en su subordinacin al gobierno representativo y
a la ley emanada de la asamblea representativa, esto refuerza su funcin y su
capacidad de actuar -a pesar de su necesaria divisin y especializacin tcni-
ca- coordinada y coherentemente.
"Podramos decir que hay dos agrupamientos obvios (de pases), y luego
otros casos 'hbridos' o 'dificiles de clasificar '. El primero y mejor conocido es
el de los promotores del NPM-Austra/ia, Nueva Zelanda, el Reino Unido, y. en
el discurso aunque no siempre en los hechos, EE. Ull. Llamaremos a este grupo
el centro del NPM-todos ven un rol importante de las formas de hacer y las
tcnicas del sector privado en el proceso de reestructura del sector pblico. El
segundo agrupamiento es el de los modernizadores Continentales Europeos:
Blgica, Finlandia, Francia, los Pases Bajos, Italia y Suecia <Y Alemania, si
se va ms all del nivel federal). stos continan poniendo gran nfasis en
el Estado como la fuerza integradora irremplazable en la sociedad, con una
personalidad legal y un sistema de valores operativos que no puede reducirse
al discurso del sector privado sobre la eficiencia, competitividady satisfaccin
del consumido}: Continan, por lo tanto, en una forma moderna, sus tradicio-
nes de los siglos XIXy XXde estatalismo fuerte y un alto estatus para los altos
funcionarios pblico. (oo.) Son a veces descriptos simplemente como lentos, que
han tardado en subir a bordo del tren del NPM Nuestra interpretacin, sin em-
bargo, es mucho ms positiva. Creemos que lo que vemos en los estados euro-
peos continentales es un modelo distintivo de reforma. uno que hemos decidido
llamar Estado Neo Weberiano (ENW) (Pollitt & Bouckaert, 2004: 98).
A grandes rasgos, el neoweberianismo consiste en un cuerpo de estudios
que buscan trascender la dicotoma "burocracia tradicional- nuevos modelos
de gestin", que entre otras cosas desacredita todo lo "tradicional". Por el con-
trario, sus planteos parten de dos premisas: que la democracia representativa
requiere de la jerarqua y del ethos burocrtico; y que la construccin de es-
tructuras estatales profesionales es condicin necesaria para realizar de forma
eficaz sus cometidos (Evans, 1996). Pero quizs el punto de mayor relevancia
en este planteo se encuentre en las innovacones que plantean para fortalecer
la tradicin weberana de gestin pblica. En este sentido, de acuerdo a varios
autores (como Evans, Lynn y Dreschler), los principales puntos a atender son:
orientacin externa ms que interna de la Administracin Pblica (enraiza-
miento, coproduccin o coordinacin pblico-privada, pero siempre mante-
niendo el status diferencial del sector pblico); complemento de la democracia
representativa con procedimientos de democracia deliberativa; modernizacin
del manejo de los recursos pblicos (dando lugar a evaluaciones ex post de
resultados, pero sin abandonar los controles procedimentales) y una profe-
sionalizacin del servidor pblico orientada a un dilogo ms directo con la
ciudadana, como forma de generar una Administracin Pblica ms abierta y
transparente (Fuentes, Gemes & Isaza, 2009).

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30
En Uruguay, los gobiernos posteriores a la dictadura intentaron poner en
prctica reformas con componentes del paradigma neogerencialista, pero las
intenciones reformistas fueron en buena medida absorbidas por la resistencia
del pasado, y en los hechos continuaron reproduciendo la lgica clientelar y
patrimonialista tradicional.
Las propuestas del Frente Amplio en esta materia planteaban un quiebre
con las prcticas tradicionales, pero tambin con la orientacin neogerencia-
lista de las tentativas de reforma anteriores, reorientndolas en un sentido que,
como veremos, tiene fuertes componentes neoweberianos. Sin embargo, el
cambio de orientacin no se plasm en una efectiva y real reforma de la Admi-
nistracin Central, y en esto influy fuertemente la continuacin por parte del
FAde las prcticas discrecionales tradicionales y tambin por la existencia en
su seno de un conflicto difuso entre los partidarios de una reforma neoweberia-
na y aquellos que abogan por una reforma de orientacin neogerencialista. Por
lo tanto, la pregunta central que intentar responder este captulo es: Cules
son los cambios y las continuidades que se produjeron en materia de reforma
de la Administracin Pblica y de la poltica de recursos humanos durante el
gobierno del Frente Amplio (FA) respecto a las polticas desarrolladas en esta
materia durante la dcada de los noventa?
2. Antecedentes de la reforma administrativa en los aos noventa
Despus de la dictadura, el estado uruguayo, como resultado de un largo
proceso de degradacin en la segunda mitad del siglo XX y a pesar de man-
tener algunos rasgos de la excepcionalidad construida en la primera mitad del
mismo, comparta con los estados de Amrica Latina la caracterstica de tener:
"poca capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena
parte de esta debilidad se ha asociado histricamente a la falta de una bu-
rocracia de profesionales estables. La burocracia ha sido percibida como un
sistema de empleo. recurso en manos del poder poltico y de los intereses cor-
porativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano "
(Echebarria, 2006).
Esta debilidad y distorsin de la burocracia aludida en la cita anterior tiene
como una de sus principales manifestaciones en el caso uruguayo una muy
mala distribucin del personal, lo que determina que en muchas oficinas minis-
teriales exista un importante excedente de funcionarios; mientras que en otras,
por el contrario, no se pueden cubrir la totalidad de los cargos de la estructu-
ra. Por otra parte, la particular forma en la que el estado uruguayo fue crea-
do, permeado fuertemente por los partidos polticos que utilizaron el empleo
pblico como mecanismo de clientelismo y patrimonialismo (Ramos, 2003),
determin que aunque formalmente siempre existi una carrera administrativa
meritocrtica de claro corte weberiano, en la prctica dicha carrera se ha visto
31
desafiada y subsumida a irregularidades en el acceso a la funcin pblica, en
la promocin interna y, por supuesto, en las diferencias salariales existentes a
lo largo de toda la estructura. De esta manera, igual que muchos pases de la
regin, Uruguay present histricamente una "sobreburocratizacion formal a
la par de una irfraburocratzacion real" (Echebarra, 2006).
Esta situacin de informalidad y heterogeneidad en materia de recursos
humanos es un factor de ineficiencia de la Administracin Central. Los jerar-
cas polticos construyen equipos de personal afin, mediante los mecanismos
de ingreso y promocin a cargos de responsabilidad, por fuera del sistema de
carrera. Si bien el sistema de carrera no deja de existir, el mismo se vaca del
contenido efectivo como sistema de incentivos y sanciones. Los funcionarios
de carrera ascienden por concurso a cargos superiores, pero no necesariamente
cumplen las funciones correspondientes, que por va discrecional son atribui-
das a otro funcionario de carrera que no tiene el cargo, o a alguien que ingre-
sa o que ingres al empleo pblico por. fuera de la carrera. De esta manera,
adems de las distorsiones en los incentivos a los funcionarios se genera una
situacin de extrema ineficiencia, ya que el mismo cargo se paga dos veces:
una en quien lo gan por concurso y no cumple las funciones y otra a quien
cumple las funciones pero no gan el cargo.
La razn aducida para nombrar personal por mecanismos discrecionales
paralelos es que muchos funcionarios que acceden a sus cargos a travs de la
carrera no cumplen correctamente sus funciones, ya sea por falta de califica-
cin o por falta de motivacin. Es posible que esta justificacin tenga una base
real. Pero en muy buena medida es una profeca autocumplida que justifica y
legitima la discrecionalidad poltica en el manejo del personal. Los jerarcas
se desentienden de ejercer su autoridad -rdenes y sanciones- sobre muchos
funcionarios debido a que no existe inters en que cumplan sus funciones, ya
que stas son realizadas por el personal designado por mecanismos discrecio-
nales. Por consiguiente, los primeros no tienen que esforzarse para cumplir las
funciones de su cargo y ni siquiera tienen sanciones si no lo hacen.
Desde la democratizacin del pas a mediados de los 80, y en lnea con
las criticas que se venan realizando en distintas partes del mundo, el estado
uruguayo se vio desafiado y criticado, entre otras cosas, por su lentitud, su
ineficiencia y su gran tamao. As, los sucesivos gobiernos intentaron adoptar
una serie de reformas que lograra, en primer trmino, una reduccin del ta-
mao del Estado (de funciones, oficinas y personal) y, en segundo lugar, una
reorganizacin de las estructuras, las funciones y [os recursos humanos de tipo
neogerencialista (Ramos, 2003).
La gestin de Luis Alberto Lacalle tuvo en la desburocratizacin a uno de los
ejes de su gobierno. Adems de reducir y racionalizar los trmites burocrticos,
implement una poltica de retiros incentivados que se tradujo en una importante
reduccin del nmero de funcionarios pblicos, que lleg aproximadamente a
32
diez mil (Ramos, 2003). Por otra parte, se limit el ingreso de nuevos funciona-
rios pblicos de carrera. La contracara de estas medidas es que los incentivos
al retiro generaron una seleccin negativa, ya que se fueron los ms capaces y
competitivos, y la restriccin al ingreso de funcionarios presupuestados se tra-
dujo en la ampliacin del uso de figuras contractuales transitorias para cumplir
tareas permanentes.
Pero, sin lugar a duda, el esfuerzo ms importante por introducir cambios
sustanciales en la administracin pblica uruguaya se produjo durante el pe-
rodo 1995- l 999, con el segundo gobierno del Dr. Sanguinetti. All, por pri-
mera vez se comenz a considerar las reformas administrativas como parte
de un todo ms amplio, ya que las mismas se inscribieron dentro de un plan
de reformas que incluy adems la seguridad social y la educacin. A pesar
de este enfoque, que de alguna manera puede ser catalogado de "integral", el
desarrollo individual de estas iniciativas marc seales contradictorias: desde
posiciones claramente estatistas, como en educacin por un lado, hasta refor-
mas netamente neoliberales, como los cambios en la seguridad social por otro.
Respecto a la reforma de la administracin central que se propuso realizar, uno
de los aspectos a resaltar de esta iniciativa fue la escasa visibilidad pblica del
proceso (Narbondo & Ramos, 2001), en parte justificada por los participantes
del mismo en la bsqueda de evitar bloqueos polticos a los cambios propues-
tos y por presentarlos como ajustes o reformas eminentemente tcnicas.
Este proceso estuvo liderado por el Comit Ejecutivo para la Reforma del
Estado (CEPRE), oficina ubicada dentro de la rbita de la Oficina de Planea-
miento y Presupuesto (OPP). Que estuvo orientado a definir claramente las ac-
tividades sustantivas del Estado, para desprenderse del resto a travs de terce-
rizaciones o variantes de derecho pblico no estatal y reordenar las estructuras
ministeriales de acuerdo a las nuevas funciones (Narbondo & Ramos, 2001).
El procedimiento previsto era muy racional y tena una lnea de actuacin clara
que se observaba en la inclusin de figuras como el "retiro involuntario", como
mecanismo para declarar excedentes a los puestos que no entraban dentro de
las reestructuras que se estaban llevando adelante. De hecho, se redujo la can-
'tidad de unidades ejecutoras en 36,8% y en 44% las unidades organizativas
de primer y segundo nivel (Ramos, 2003). Durante este periodo, adems, se
comenzaron a establecer intentos por conformar un cuerpo de alta gerencia;
antecedente inmediato al escalafn de conduccin que se implement durante
la administracin del FA y que se desarrollar a continuacin.
Sin embargo, la reduccin de la planta de funcionarios no sigui la lgica de
la excedencia, sino que por el contrario se termin incentivando, al igual que en
el perodo de Lacalle, a una serie de funcionarios para que abandonaran la fun-
cin pblica sin importar su aporte al funcionamiento del aparato estatal. Esto
dete'min que quienes optaran por dejar la funcin pblica fueran los ms aptos
para competir en la actividad privada, y por lo tanto, los ms capacitados. Por
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33
otra parte, tampoco se implementaron una serie de cambios -entre los que se
pueden sealar, por un lado, la implementacin de un sistema de evaluacin de
la gestin (sobre todo, por falta de inters poltico) y por otro lado, el fortaleci-
miento de las estructuras centrales del aparato estatal-, sobre todo en lo referido
a las funciones de regulacin y planificacin. De esta manera, el Estado perdi
capacidades institucionales importantes al incentivar el retiro de los ms capa-
ces. Por otra parte, tampoco se hizo ningn esfuerzo concreto por consolidar y
fortalecer el sistema de carrera como se planteaba en el discurso de presentacin
de la reforma por el CEPRE. Por el contrario, se prohibi el ingreso de nuevos
funcionarios de carrera, lo cual no se tradujo en una contencin del ingreso de
nuevos empleados pblicos, sino en la multiplicacin de la utilizacin de otras fi-
guras para empleos transitorios amparados en los reglamentos vigentes, pero que
en los hechos se transformaban en estables y cumplan funciones permanentes,
Al cabo de la reforma del gobierno de Sanguinetti, no slo no se solucionaron los
problemas de heterogeneidad en los recursos humanos y en su relacin con puestos
y funciones, sino que se vieron agravados por el cierre del ingreso a la carrera y por
la multiplicacin del uso de figuras contractuales transitorias y discrecionales.
i Finalmente, el gobierno presidido por Jorge Batlle, a pesar del discurso an-
tiestatista que histricamente haba desarrollado, no intent desmantelar de for-
ma agresiva el aparato estatal, muy probablemente debido a las fuertes seales
que la ciudadana haba emitido a travs de varias consultas populares. Por otra
parte, tampoco continu con el proceso iniciado por la administracin anterior
en lo referido a revisin de reestructuras organizativas (dando cuenta de la im-
portancia de la figura del Presidente de la Repblica como lder del proceso de
reforma), pero s a raz de los acontecimientos recin mencionados se produjo
un cambio importante en el eje del discurso reformista, En la nueva perspectiva,
el centro ya no se encontraba instalado en si la titularidad de un servicio dado
deba ser pblica o privada; sino que, por el contrario, lo importante era que
dicha actividad se desarrollara en un marco de competencia y de condiciones de
mercado. A partir de este viraje es que aparecen en escena varias agencias regu-
ladoras, con el objetivo preciso de controlar estos nuevos espacios de accin.
Por otra parte, de una manera muy discreta, se tomaron dos medidas que
gradualmente y a mediano plazo generaron cambios profundos en el sistema de
recursos humanos de la Administracin Central. En primer lugar, se extendi la
prohibicin del ingreso a la funcin pblica hasta el ao 2015; en segundo lugar,
se vot en la Rendicin de Cuentas del aI10 2001 un pequeoconjunto de artculos
que determinaron que los nicos ingresos de personal al Estado se haran a travs
de 'mecanismos y figuras contractuales a trmino, As, el ingreso se realiza me-
diante concursos abiertos, pero los contratados no adquieren el status de funciona-
rios pblicos. Estos contratos fueron anuales y con posibilidades de ser renovados
ao a ao de forma indefinida. Para terminar con el vnculo, simplemente alcan-
zaba con que al cabo de cada ao no se produjera una notificacin explcita de

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34
renovar dicho cargo. La permanencia en el tiempo de este mecanismo producirla,
como fue mencionado anteriormente, la desaparicin de la carrera administrativa
por va de los hechos, sin necesidad de recurrir a una ley o decreto especfico.
A medida que los fimcionarios del esquema anterior se fueron retirando, los
sucesivos reemplazos ingresaran a travs de las nuevas figuras contractuales.
As, el nico vnculo posible con el interior del Estado pasara a ser exactamente
igual al del sector privado: contratos sin ningn tipo de garanta especfica ni de
estabilidad laboral. .
Esta serie de cambios, graduales, con escasa visibilidad pblca y sustra-
dos del debate poltico, fueron introduciendo distorsiones y mltiples excep-
ciones en un sistema que ya de por s careca de muchas de las caractersticas
de un sistema de carrera weberiano clsico. Pero a pesar de la variabilidad en
los esfuerzos reformistas y de la incapacidad tcnica y poltica de implementar
efectivamente muchos de estos cambios a nivel del conjunto de la adminis-
tracin central, lo cierto es que igualmente el conjunto de medidas reseadas
hasta ahora comparte una tendencia de reemplazo de la administracin pblica
de tipo weberiana, que la constitucin y la ley establecen, por un sistema mixto
y pragmtico que articula, con distintos predominios en los distintos aparatos
estatales, las prcticas patrimonialistas, clientelares, polticas y corporativas,
junto con innovaciones neogerencialistas graduales y silenciosas.
3, El gobierno del Frente Amplio
La victoria del Frente Amplio (FA) en las elecciones del ao 2004, con
mayora absoluta en ambas cmaras legislativas, determin el acceso al go-
bierno por primera vez en la historia del pas de un partido poltico de centro-
izquierda. Uno de sus objetivos ms importantes fue la reforma del Estado,
designada por el presidente como "la madre de todas las reformas ". Dentro de
sta, aparecen como componentes centrales la reestructura organizativa de la
administracin central y la transformacin de su sistema de gestin de recur-
sos humanos. Estos componentes son distintos entre s, pero al mismo tiempo
estn estrechamente articulados.
Las estructuras organizativas pueden definirse como "el instrumento tcni-
co que permite (.oo) la asignacin de responsabilidad hasta el grado de detalle
necesario para el uso adecuado de los recursos en la ejecucin de las activida-
des" (Hintze, 1999: 3-5) de las organizaciones. Ese detalle "debe llegar hasta
dos niveles: el de las unidades organizativas, o centros de responsabilidad y,
en una segunda instancia, el de los puestos de trabajo concretos que ocupar
cada persona ". Asimismo, el carcter "esencialmente instrumental que tienen
las estructuras hace que deban ser juzgadas por su adecuacin a los fines y
que deban ser diseadas y reajustadas constantemente a la medida de stos:
tal es el sentido de la administracin de estructuras" (op. cit.).
35
El sistema de gestin de RR.HH., en cambio, es aquel que define para el
funcionariado la forma de ingreso en la funcin pblica, las formas de movili-
dad horizontal y vertical, las normas y las pautas de retribucin, las categoras
de trabajadores y las funciones de cada una de ellas, as como las responsabili-
dades y los vnculos con la autoridad jerrquica.
En materia de reestructura organizativa, el objetivo central del programa
del FAera construir un Estado con capacidad para ser un actor central y proac-
tivo en el desarrollo productivo yen la construccin de igualdad e integracin
social (IV congreso extraordinario del Frente Amplio, 2003).
En materia de recursos humanos, el programa del FAplanteaba la necesidad de
revalorizar el sistema de carrera y renovarlo a travs de la ntroduccin de instru-
mentos, como la evaluacin por resultados en el sistema de carrera. Esto imp1iciV'a
dos grandes transformaciones: la creacin e implementacin de un nuevo sistema
de carrera ms moderno y flexible; y la regularizacin de la heterognea y catica
situacin de coexistencia del viejo sistema de carrera con diversas figuras contrac-
tuales transitorias para cumplir, en violacin de la ley, tareas permanentes.
Estas orientaciones programticas se enmarcan en el tipo de reformas neowe-
berianas, porque renuevan la adminitracin pblica clsica y el sistema de carrera
weberiano, incorporando mecanismos de participacin ciudadana ms directa, as
como incentivos y evaluaciones para una orientacin por objetivos y resultados
sustantivos. Pero al mismo tiempo, mantienen los principos clsicos de raciona-
lidad y autonoma tcnica de los funcionarios en el marco del estricto apego a la
ley y a la conduccion jerquica del gobierno representativo. Esta opcin neowe-
beriana no es polticamente neutra, ya que es coincidente con la opcin poltica
adoptada por los pases de Europa Continental y del Norte: mantener ante los em-
bates neoliberales el Estado de Bienestar; reformndolo para responder a nuevas
necesidades y demandas, y reafirmando "la centralidad del Estado en contextos
globalizados, el valor de la democracia representativa y el desafo del desarrollo
econmico y social" (Fuentes, Gemes, & Isaza, 2009).
La burocracia weberiana constituye un factor clave de lo que Peter Evans
llama la "autonoma enraizada" del Estado, lo cual es condicin de racionalidad
y eficiencia de la intervencin desarrollista y de la expansin sustentable
de los derechos sociales (Evans, 1996). Segn este autor, los deberes y las
garantas especficos de la burocracia weberiana generan la identificacin del
inters individual y corporativo de los funcionarios con la racionalidad y la
eficiencia del conjunto del Estado, obteniendo as una accin estatal al servicio
del bien pblico definido y expresado en el proceso representativo. El sistema
de carrera incentiva a tener una larga carrera en el estado, y para ello exige
altos niveles de actuacin; esto genera protecciones para poner a salvo a los
funcionarios de las presiones particularistas de la sociedad civil, de los partidos
polticos e incluso del mismo gobierno; de manera que stos puedan actuar con
racionalidad tcnica y conforme a la legalidad vigente.
36
37
I o'
3.1. Anlisis de las reestructuras organizativas de la AC
tiene un rol fundamental como motor del desarrollo y de la expansin y univer-
salizacin de los derechos sociales. Por un lado, se trata de superar la situacin
actual, en la que prima el desorden clientelar en la administracin pblica, que
es todo lo contrario a una verdadera burocracia weberiana, adecundola a las
necesidades de un Estado Desarrollsta de Bienestar. Por otro lado, se aparta
de los modelos de Reforma del Estado Gerencialista dominantes en los pases
anglosajones y en las recetas de los organismos multilaterales, que siguieron
de manera explcita o silenciosa los gobiernos de los partidos tradicionales en
Uruguay durante la dcada del 90 e inicios del siglo XXI.
A continuacin analizaremos los logros y los fracasos del gobierno de Vz-
quez en los dos componentes centrales -que sealamos- de la Transforma-
cin Democrtica del Estado: las reestructuras organizativas y la elaboracin e
implementacin del nuevo sistema de carrera.
Las reestructuras organizativas fueron definidas como el primer paso de
la transformacin democrtica de la Administracin Central. Sin embargo, no
hubo un plan general y sistemtico para implementarlas en el conjunto de la
Administracin Central. Ahora bien, esto no significa que no se hayan realiza-
do mltiples reestructuras organizativas con distintos niveles de amplitud en
cuanto a los organismos de la Administracin Central abarcados. Pero no hubo
un plan ni un cronograma de implementacin general de las reestructuras, sino
que las mismas se realizaron de manera puntual y CId hoc, segn requerimien-
tos y demandas de cada organismo.
A continuacin, se exponen brevemente los resultados que en materia de
reestructuras organizativas fueron realizadas desde el afio 2005 al mes de agos-
to de 2009. De acuerdo con la definicin conceptual adoptada aqu es que
las siguientes transformaciones son consideradas reestructuras organizativas:
creacin y supresin de unidades ejecutoras, creacin de agencias y perso-
nas pblicas no estatales, modificaciones al interior de cada unidad ejecutora
en los diferentes niveles organizacionales -reas, divisiones, departamentos y
secciones- y reestructuras de puestos de trabajo. Las mismas son consderadas
sin dejar de observar el carcter y el dimensionamiento diferentes que cada
una tiene en el marco de la Reforma del Estado, estableciendo los siguientes
criterios de clasificacin:
''''''';
Una primera dimensin denominada "nivel" dentro de la que cada re-
estructura puede ser clasificada en una de las siguientes tres categoras:
Reestructuras de nivel Macro (aquellas que crean o suprimen incisos o
unidades ejecutoras), Reestructuras de nivel Meso (aquellas que crean,
modifican o suprimen reas, divisiones, direcciones, departamentos y/o

l
Ahora bien, estas garantas, al mismo tiempo que protegen, obligan. En
primer lugar, exigen calificacin para el cargo y adecuacin tcnica de sus ac-
ciones. En segundo lugar, exigen cumplimiento del principio de subordinacin
a las normas de Derecho Pblico, que garantiza la previsibilidad y la accesibi-
lidad de la accin del Estado. En tercer lugar, exigen la subordinacin de los
funcionarios a la autoridad jerrquica central y nica del gobiemo. Lo primero
pmporciona racionalidad tcnica a la accin estatal; lo segundo genera garan-
tas contra el despilfarro cJientelar de los recursos del Estado, y proporciona
seguridad jurdica, previsibilidad, generalidad, igualdad de trato y publicidad
de las acciones estatales; lo tercero proporciona unidad de accin y coherencia
de la accin estatal en funcin de la voluntad poltica del gobierno para superar
el modelo de especializacin y asignacin de recursos, basado en los dictados
exclusivos y dominantes del mercado.
La evidencia presentada por autores como Evans y Swank da cuenta de que
tanto en contextos de desarrollo como en los pases asiticos o en pases in-
dustrializados de Europa, la existencia o la creacin de burocracias de carrera
con las caractersticas ya sealadas ha contribuido de manera fundamental para
impulsar el proceso de consolidacin del modelo de desarrollo econmico y
social de los pases en vas de desarrollo, facilitando la insercin y la competi-
tividad internacional de un sector privado dbil; o bien para suplir y compensar
las prdidas sociales y econmicas generadas, justamente, por dicha apertura
del sistema de acumulacin capitalista contemporneo (Evans, 1996; Swank,
2002). Esta tarea de compensacin es la que ha guiado la mayor parte de las
reformas y las reestructuras de los Estados de Bienestar maduros.
Esta relacin entre modelos de administracin pblica y sistemas de bien-
estar aparece como particulannente relevante para el contexto latinoamericano
en general y para el caso uruguayo en especial. Amrica Latina se ha caracte-
rizado histricamente por haber desarrollado burocracias estatales con impor-
tantes grados de informalidad, no enraizadas sino por el contrario penneadas
por los intereses privados y de partidos polticos; al tiempo que en paralelo los
regmenes de bienestar que se fueron construyendo desde mediados de siglo
XX tuvieron tambin como principal caracterstica el componente informal
de las prestaciones y de los esquemas institucionales de provisin (Gough &
Woods, 2004)0 Desde esta perspectiva, parece razonable esperar que cualquier
intento de pases como Uruguay de consolidar una matriz de bienestar que
supere cuauti y cualitativamente a la existente, debera contar como uno de
sus componentes esenciales con la formalizacin y la profesionalizacin del
cuerpo administrativo del Estado.
Por estas razones, la decisin del primer gobierno del FA de elaborar desde
la ONSC un nuevo sistema de carrera -que refuerza y renueva los principios
clsicos- tiene una importancia poltica mayor desde la perspectiva de construir
un modelo econmico y social alternativo al neoliberal, en el cual el Estado


38
secciones) y Reestructuras de nivel Micro (aquellas que modifican
las estructuras de puestos y/o de cargos de cualquiera de los niveles
organizativos).
Una segunda dimensin denominada "alcance", vlida slo para las
reestructuras de nivel macro y meso, la cual es desagregada en las si-
guientes dos categoras: Reestructuras Completas (aquellas reestruc-
turas que modifican todas las unidades ejecutoras del inciso) y Rees-
tructuras Parciales (categora construida en oposicin a la anterior, y
por tanto definidas como las reestructuras que no modifican todas las
unidades ejecutoras del inciso).
Cuadro 1. Reestructuras organizativas en la AC por Inciso y Nivel
Incisos Macro Meso Micro Total
Presidencia 1 4 5 10
MDN O 2 O 2
MI O 2 11 13
MEF O 3 5 8
MRREE O 2 1 3
MGAP O 1 O 1
MIEM 2 O O 2
MTD O O O O
MTOP O O O O
MEC 4 5 O 9
MSP 2 2 2 6
MTSS O O 2 2
MVOTMA 1 O 2 3
MIDES 1 3 1 5
Otros O 3 O 3
TOTAL 11 27 29 67
Fuente: Narbondo, Rak & Rumeau, 2009.
Las reestructuras organizativas ascienden a un total de 67; de las cuales
11 pertenecen al nivel macro, seguidas por las reestructuras meso, que suman
27, y 29 son las micro. Del total de las reestructuras de nivel macro aprobadas, 8
corresponden a la creacin de UE, mientras 3 de ellas a la supresin de UE.
. En relacin a las reestructuras de nivel micro, se destaca que la mayo-
ra de los incisos han modificado parte de sus estructuras de puestos de trabajo.
En cuanto a los decretos que aprueban estas reestructuras, llama la atencin la
39
falta de especificaciones respecto del lugar que los cargos creados ocuparn
en la estructura organizativa de los incisos; elemento que, como anotamos al
inicio de este apartado, es esencial en el proceso de asignacin de responsabi-
lidades implicado en el proceso de elaboracin de estructuras organizativas.
Por ltimo, de la lectura general del cuadro 1, se constata que durante la
administracin del Dr. Vzquez se realizaron y se aprobaron un nmero im-
portante de reestructuras. Sin embargo, el hecho ele que slo el MVOTMA
haya efectuado una reestructura de alcance "completo" plantea la pregunta de
si efectivamente existi voluntad poltica por parte del gobierno de hacer una
reforma general de la administracin pblica.
3.2. Reforma del sistema de gestin de recursos humanos:
propuestas y diseo
Una primera y muy importante innvacin en materia ele gestin de los re-
cursos humanos fue la instauracin, en 200S, de un mbito de negociacin co-
lectiva con el sindicato de los funcionarios de la administracin central (COFE)
por primera vez en la historia. La negociacin colectiva, reglamentada por los
Decretos I04/00S y I13/00S, fue exitosa en llegar a acuerdos salariales y meca-
nismos de consulta permanente en materia de transformaciones organizativas y
del sistema de recursos humanos. Sin embargo, esto ltimo no se concret, lo
cual gener el descontento de COFE por la forma de elaborar los proyectos de
reforma de la Administracin Central, y una marcada reticencia y desconfianza,
no tanto por el contenido de los proyectos sino por no haber sido consultados.
Otra innovacin fue la llamada simplificacin salarial, por la cual un con-
junto de partidas que se pagaban como compensaciones fueron incorporadas
al salario del grado. Con esto el salario al grado pas de ser como promedio el
2S% de la remuneracin total al 48%. Sin desconocer la importancia de este
paso, es necesario sealar que fue la "etapa fcil", ya que lo que se incorpora al
salario del grado son partidas generales y comunes para todos los funcionarios,
segn el grado y en todos los ministerios y las unidades organizativas. La "eta-
pa dificil", que implica reducir el componente de compensaciones especficas
y diversas, segn funcionarios y unidades ejecutoras, es un objetivo que est
planteado pero que queda por realizar.
El emprendimiento mayor en materia de gestin de los recursos humanos de
la administracin central del primer gobierno del FAfue la creacin de un nuevo
sistema de carrera. El primer paso se dio en el ao 2006, con la Ley 18.172, que
en su Art, 28 establece "Crase el Sistema Integrado de Retribuciones y OCI/-
paciones (SIRO), que comprende una estructura relacional integrada por esca-
lafones. subescalafones, ocupaciones y niveles ocupacionales con lino escala
salarial nica de 20 grados, en la que se reflejan las diferencias dejerarquia
relativa de los subescalafones y de sus respectivos niveles ocupacionales... ".
40
El antecedente inmediato y modelo de referencia del SIRO, en lo referido
a la implementacin de un nuevo escalafn de conduccin, provena de la ex-
periencia llevada adelante en la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM).
En este sentido, la elaboracin del proyecto del SIRO estuvo a cargo de la
Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC); que con personal propio, con per-
sonal proveniente del CEPRE y de la IMM, y con la asesora de un consultor
externo, le dieron al proyecto la sustancia tcnica y la forma jurdica con la
quc fue presentado dentro de la rendicin de cuentas recin mencionada. La
densidad del proyecto inicial puede evaluarse en una primera instancia desde
el reconocimiento que dentro de la rendicin de cuentas tuvieron 100 artculos
que ingresaron relacionados con este tema.
Comparando las caractersticas antes expuestas de las reformas neoweberia-
nas con las medidas aprobadas para dar forma al SIRO, creemos que se puede
sostener que el nuevo Sistema Integrado Retributivo y Ocupacional tendera
a avanzar en principio hacia una reforma administrativa con esa impronta.
Las razones para tal consideracin son las siguientes: por un lado, se propo-
ne restablecer y reforzar el sistema de carrera, y al mismo tiempo pretende
tambin renovarlo, incorporando mecanismos de incentivos y evaluaciones por
rendimiento, pero sin debilitar -sino al contrario- e incluso fortaleciendo las
garantas e incentivos al cumplimiento efectivo y eficaz de los principios del
Estado Democrtico de Derecho. En este sentido, dentro de las innovaciones
que incorpora el SIRO destacaremos dos que estn directamente vinculadas al
fortalecimiento de la orientacin al rendimiento y a la eficiencia: la creacin del
subescalafn de conduccin superior y la creacin del sistema de llamados a
concursos abiertos cuando los concursos cerrados son declarados desiertos.
3.2.(/. El subescalafn de conduccin. Particular importancia, a nuestro cri-
terio, merece el Art. 30 de la Ley 18.172; que define el alcance del Escalafn de
Conduccin, y que establece que el mismo "es la estructura ocupacional que
comprender los cargos pertenecientes a la estructura organizacional vincula-
dos al desarrollo y aplicacion de instrumentos de gestin, a la determinacin de
objetivos. a la planificacin, programacin, coordinacin, gestin y direccin
de actividades, al control y evaluacin de resultados y al asesoramiento y asis-
tencia aljerarca de la unidad ejecutora de que se trate" (Dorola, 2008).
En este cuerpo gerencial creado por el SIRO, el subescalafn de conduccin
superior consta de cuatro grados que se agregan por encima de los grados ms
altos actualmente existentes'. El primero es el cargo con grado 17, al que se
concursa desde cualquiera de los otros escalafones, siguiendo el nuevo procedi-
miento de las tres convocatorias. Los grados restantes (18,19 Y20) no son cargos
sino funciones, para las que slo se puede concursar desde el grado 17.
I l lasta la creacin del SIRO, los grados dentrode los diferentesescalafonesdentrode
lacarrera administrativa ibandel 1 al 16.
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41
Para acceder a los cargos 17, Ya partir de esto a las funciones, se exige
una formacin especializada en gerencia pblica de nivel de maestra. El Es-
tado, a travs de la ONSC y la ENAP financia y organiza en convenio con las
universidades, que son las que pueden otorgar titulo de magster\ el programa
de formacin de la alta conduccin', El objetivo es crear un cuerpo de alta
conduccin, con formacin especficamente adecuada para las tareas de geren-
ciar o dirigir las organizaciones pblicas en relacin de directa subordinacin
jerrquica a las autoridades polticas del Poder Ejecutivo.
En las funciones se exige dedicacin exclusiva y se firma un compromiso
de gestin con el funcionario, al cual est vinculada una parte menor de la
remuneracin. En caso de evaluacin insatisfactoria, el funcionario pierde la
funcin y sus retribuciones, y retoma al cargo grado 17 que gan al momento
de entrar al subescalafn de conduccin superior.
En ese grado, asume tareas complejas pero no de direccin. Sigue pertene-
ciendo al subescalafn de conduccin superior, por lo que si su desempe.o en
las nuevas tareas es satisfactorio puede volver a concursar para otras funciones
de grado 18, 19 Y20. Esto es muy importante como forma de mantener el in-
ters e incentivar a los funcionarios de direccin para que mejoren su desem-
peo como servidores pblicos, subordinados al gobiemo representativo en
un marco de autonoma con respecto a los intereses, presiones y tentaciones
particularstas. El principal incentivo de la canoera clsica es lIegar a los car-
gos ms altos con mayores retribuciones, prestigio y poder. Por consiguiente,
cuando se lIega al tope se debilitan los incentivos al rendimiento. A diferencia
de esta situacin, las funciones asociadas a los tres grados superiores con la
existencia de compromisos de gestin, en teora mantienen los incentivos para
que el funcionario tenga un buen desempeo debido a que una mala evaluacin
implica la prdida del grado y de las retribuciones y las funciones asociadas
al mismo; pero al mismo tiempo dicha situacin no traera aparejada el cese
del vnculo laboral: en este esquema se mantienen las garantas laborales de la
carrera administrativa contra los intereses o presiones que puedan provenir del
cuerpo poltico gobernante.
Esta propuesta contiene, en lneas generales, los elementos necesarios para
generar un mecanismo de manejo eficiente de los recursos humanos del Esta-
do, ya que invierte en formar a los funcionarios de alta direccin en la espe-
cificidad de las tareas de gerenciamiento y en la especificidad de estas tareas
en el sector pblico, pero adems es un factor clave para la autonoma de los
funcionarios pblicos frente a las presiones y las tentaciones de alianzas par-
ticularistas con el sistema partidario y/o con agentes poderosos de la sociedad
2 En la primeray segundapromocin, la UdelaR.
3 Esto no excluye la posibilidad de que la Maestra en Gestin Pblicase realice en
otro lado. En este caso, debe ser reconocida por la ONSC-ENAP comoequivalente al
programarequerido para los cargos de alta conduccin.
:.'.,
,<",

... -",
42
civil. Si la consecuencia de una evaluacin negativa en un perodo de la gestin
de los altos funcionarios pblicos fuera la prdida del empleo, stos estaran en
situacin de precariedad laboral en el momento de asumir mayores responsabi-
lidades, poder y contacto con la poltica y la sociedad civil. En un contexto de
ese tipo, estos funcionarios tendran incentivos del propio sistema para generar
estrategias laborales alternativas en empresas, fundaciones partidarias, ONGs,
organismos multilaterales, consultoras en gestin y polticas pblicas, como
forma de resguardarse ante la posibilidad de perder el empleo. Con esto, quie-
nes manejan ms poder y quienes interactan directamente con los polticos,
con los grupos de presin, con las empresas privadas con o sin fines de lucro,
con los organismos multilaterales y con otros estados perderan autonoma con
respecto a las presiones y tentaciones de alianzas y estrategias con fines parti-
culares del propio funcionario y de sus aliados.
3.2.b. Llamados con tres convocatorias simultneas. La normativa del
SIRO establece tambin un mecanismo innovador respecto a los llamados de
ascenso, que busca dotar a la gestin pblica de mayor agilidad. Cada llama-
do tiene tres convocatorias que se realizan en forma simultnea: la la dentro
de cada inciso, la 2' en toda la administracin central y la 3' abierta". Si en la
primera no se encuentran las calificaciones requeridas, se pasa a la segunda, y
si tampoco en sta se encuentra el candidato indicado, se pasa a la tercera. El
recurso de contratar personal externo se hace efectivo nicamente despus de
agotar la bsqueda dentro del personal pblico. Resulta absolutamente racio-
nal poder recurrir al ingreso de personal mediante entradas laterales cuando no
existen dentro de la Administracin Pblica funcionarios con las calificaciones
requeridas y cuando esto es fehaciente y pblicamente demostrado. Esa posibi-
lidad ya existe en el actual sistema de carrera. Si un concurso es declarado de-
sierto porque presentados los candidatos y evaluadas sus calificaciones el tribu-
nal considera que \10 son adecuadas para el cargo, se llama a concurso abierto.
El sistema de los tres sobres lo que hace es agilizar este proceso manteniendo
las garantas de debida evaluacin y juicio por un tribunal sobre la no existencia
de las calificaciones requeridas en el personal de la Administracin Pblica.
3.2.c. La imptementocin del SIRO. El primer gobierno del FA fue capaz
de elaborar y sancionar legislativamente un sistema de carrera efectivo y efi-
caz; que al mismo tiempo que innova, restablece y refuerza los principios cl-
sicos weberianos. Pero en los hechos, su implementacin no tuvo el impacto
planificado. Hasta la mencionada rendicin de cuentas del ao 2007, se haban
creado en el marco del SIRO un total de 84 cargos pertenecientes al Escalafn
4 Enel actual sistema de gestin de los RR.HH. de laAdministracin Central existen las
mismas tresinstancias deconvocatoria, con la diferencia dequese realizan en momentos
separados enel tiempo, y porlotantolademora paracubrirloscargos declarados desier-
tos puede demorar meses.
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43
ca Conduccin grado 17 ySubescalafn ca 3 Alta Conduccin. Los mismos
se distribuyeron de forma dispar entre la Presidencia de la Repblica y los dis-
tintos ministerios, siendo el Ministro de Economa y Finanzas y el Ministerio
de Defensa Nacional los nicos que no poseen cargos creados en este sistema;
mientras que, por el contrario, fueron el Ministerio del Interior y la Presiden-
cia de la Repblica son los que ms cargos SIRO crearon. Puede sostenerse,
para el caso del Ministerio del Interior, que los cargos SIRO creados estn
fuertemente asociados al proceso interno que llev adelante en este perodo de
traspaso de funcionarios con cargos policiales a cargos civiles, equiparados al
resto de la Administracin Central.
Asimismo, cabe destacar que slo el Ministerio del Interior realiz el total de
llamados de los cargos creados, siendo finalmente ocupados 6; de los cuales 2
fueron ocupados en primera instancia, I en segunda y 3 en tercera instancia. Slo
el Ministerio de Industria, Energia y Minera logr ocupar el total de los cargos
llamados. Por su parte, en los Ministerios de Desarrollo Social y de Transporte y
Obras Pblicas, a pesar de haberse creado dos cargos de alta conduccin en cada
uno de los incisos, no fueron realizados los llamados. Por ltimo, destacamos
que de los 31 cargos ocupados, el 58% fue ocupado por personal de la funcin
pblica -48% en primera instancia y 10% en segunda instancia-, mientras que
para el 42% de los cargos fue habilitada la entrada lateral.

44
Cuadro 2, Cantidad de cargos creados, llamados y ocupados por inciso
Cantidad Cantidad Cantidad la 2a 3a
de cargos de cargos de cargos instancia instancia instancia
creados llamados ocnpados
------------+-------+-
de 1;1 12 4 2 Z O O
Repubhca
--------f-----+-----1------f------1-------f-----I
Min.isterio de Defensa O O O O O O
Nacioual
del 11 11 6 2 I 3

H
Mmlster,1O de.. O O O O O
y hnanzas _0__+ >-- +- ---1 + --1
Mlllls,teno de . O O O O O
Relaciones Exteriores 7
'-------------f-------+-------+-------'f------+------f------1
Ministerio de
Canaderia, 9 7 3 1 O 3
Agricnitul'a y Pesca
Ministerio de
Industria, Energa y 7 5 5 1 1 3
Minera
Miuistcrlo de Turismo 2 2 O O O O
). Deporte
Miuisterio de
Transporte y Obras 2 O O O O O
Plblicas
-----+-----+-----+-----+----+----I--------.J
Ministerio de 8 7 Z Z O
I
y Cultnra O
Ministerio de Salud 7 7 6 2
I Plblica .) I
\0 8 5 --3----f---
0
-- - -l-- - -
Z
- - --j
Segundad Social
I
Ministerio
de Vivienda,
I Ordenamiento 7 3 1 1 O O
I
Tcrriturlal y Medio
Ambiente
\ Ministerio de IzO O O O
Social __ O
'-__ _ 84 54 31 15 3 13
Fuente: Elaboracin propia. Datos aportados por ONSC.
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45
En el Cuadro 3 se observa que aproximadamente la mitad de los cargos ocu-
pados se concentraron en cinco gerencias que fueron creadas con xito dispar a
lo largo de la Administracin Central, en el marco de las reestructuras adminis-
tratvas de cada inciso: el rea de Planificacin y Gestin Financiero Contable;
el rea de Gestin y Desarrollo Humano; el rea de Calidad y Gestin del Cam-
bio; el rea de Planificacin Estratgica y el rea de Mejora Continua,
Cuadro 3: Gerencias e Instancias
Denominacin del cargo Cargos la instancia 2" instancia 3" instancia
ocupados
Gerente del rea de
gestin y desarrollo Z Z O O
humano
Gerente de planificacin
y gestin 2 I O 1
financiero-contable
Gerente de rea de
4 1 I 2
mejora continua
Gerente de rea de
4 Z O 2
planificacin estratgica
Gerente de rea de
calidad y gestin del Z O 1 1
cambio
Total 14 6 2 6
Fuente: Elaboracin propia. Datos aportados por ONSC.
Como se aprecia en el Cuadro 3, el resultado general muestra que de los
31 cargos ocupados, 14 corresponden a las gerencias mencionadas. Asimismo,
de stas ltimas, el 57% fueron ocupadas con personal de la funcin pblica,
mientras que el restante 43% fue ocupado mediante la habilitacin del ingreso
lateral desde fuera de la misma en algunos casos o generando la vacante de los
llamados en otros,
Los datos presentados muestran que la implementacin del SIRO fue muy
parcial y aleatoria, y como proceso general qued bloqueada. Lo nico que se
concret por medio de llamados a concurso y la provisin de los cargos fueron
algunos, no todos, de los correspondientes al las cinco gerencias, y algunos
cargos especficos a solicitud ad hoc de algunos ministerios.

46
4. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC
El gobierno del FA en sus primeros dos aos marc una pauta de reforma
en materia de recursos humanos del Estado; consistente con sus lineamientos
programticos, que eran claramente distintos a la lnea seguida en esta materia
por los gobiernos democrticos precedentes. El gobierno de Vzquez busc,
mediante la elaboracin tcnica y la sancin legislativa del SIRO, renc;>var el
sistema de carrera y terminar con las prcticas discrecionales. en el manejo
de los recursos humanos. Pero, aunque elaborado tcnicamente y sancionado
legislativamente, la implementacin del nuevo sistema de carrera no se pro-
dujo, por consiguiente tampoco se puso trmino a los manejos discrecionales.
Esta falta de consistencia en la transformacin del sistema de recursos hu-
manos estuvo fuertemente vinculada con el inmovilismo que rein en el otro
componente de la reforma de la Administracin Central: las reestructuras or-
ganizativas. La ONSC, luego de aprobado el SIRO, siguiendo el mandato le-
gal, se plante comenzar a implementarlo. Para esto se inici el proceso de re-
glamentacin de los artculos de la Ley de Presupuesto, as como la discusin
para terminar de definir los mecanismos de pasaje y volcado del viejo sistema
al nuevo. Pero la OPP plante que no era posible implementar el SIRO sin que
las reestructuras hubieran sido realizadas.
Sin duda, la secuencia planteada por la OPP es racional y necesaria: primero
definir los puestos y las unidades organizativas tiles, para posteriormente defi-
nir la cantidad y las calificaciones del personal necesario, y slo a partir de esto
realizar el volcado al nuevo sistema de carrera. Sin embargo, el primer paso de
la secuencia no se dio. No hubo un plan sistemtico de realizacin de reestruc-
turas, por lo tanto no hubo tampoco implementacin del SIRO. Esto repercuti.
tambin en el mantenimiento y ampliacin del ingreso por medio de contratos a
trmino e incluso de becarios para tareas permanentes, a pesar de que se reabri
el ingreso a la funcin pblica. La razn que se aduce para seguir utilizando
figuras contractuales transitorias (como los contratos a trmino) y desvirtuadas
(como los becarios) para cumplir tareas permanentes, es que no se quiere generar
empleos estables hasta que, reestructura mediante, se determine el personal ne-
cesario y se haga el volcado a un nuevo sistema de recursos humanos.
Ms all de las posibles tensiones por competencias entre ONSC y OPP,
queda una fuerte impresin de que no existi voluntad poltica para realizar las
reestructuras organizativas ni tampoco para implementar el SIRO y dejar de uti-
lizar figuras transitorias para tareas permanentes. A pesar de que el nuevo siste-
ma de carrera obtuvo la aprobacin legislativa, lo que indicara que contaba con
aprobacin de la mayora parlamentaria, en los hechos no cont con el apoyo de
la OPP ni de los directores polticos y de particular confianza de los ministerios.
Tampoco se produjo un rechazo formal y explcito, pero no hubo en esos mbitos
inters en poner en prctica el SIRO. Tanto en la OPP como en los ministerios
hubo una actitud de desconfianza y descalificacin del nuevo sistema.
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/
47
Una de las crticas al nuevo sistema de carrera es que fue elaborado dema-
siado pronto, antes de que las reestructuras estuvieran listas. y por ende sin
adecuacin a stas. Este argumento no parece muy consistente. Si cuando se
realizan las reestructuras organizativas no existe un sistema de recursos huma-
nos uniforme y general, la incorporacin de personal a los nuevos puestos de
trabajo se realizar sin categoras laborales ni mecanismos de ingreso. ascenso,
retribucin y despido compartido y coherentes en las distintas unidades orga-
nizativas de la Administracin Central. La consecuencia ms probable de esto
es que aunque las reestructuras organizativas sean bien elaboradas, las mismas
se traduzcan en un sistema de relaciones laborales aleatorio y arbitrariamente
heterogneo. Esta probabilidad es an ms fuerte en donde, como en Uruguay,
el path dependence y la prctica reciente (incluyendo la del gobierno del FA)
es la utilizacin de numerosas y fuertemente discrecionales figuras de vincules
laborales con el Estado.
Esto no significa que el nuevo sistema se pueda implementar antes de que
se realicen las reestructuras. Como ya sealamos ms arriba, la secuencia co-
rrecta en la cual OPP insisti especialmente y fue votada como obligatoria por
el parlamento es la de definir primero las estructuras organizativas necesarias
para el cumplimiento eficaz y eficiente de las funciones pblicas, y a partir
de ello definir las necesidades en cantidad y calificaciones de personal. Pero
esto no impide que sea necesario que el sistema de recursos humanos en su
composicin tcnico-jurdica Y en su fuerza legal estn prontos cuando las
reestructuras se concreten. Si no es as, no existe un criterio general uniforme,
obligatorio y conocido por todos los responsables de las reestructuras para
hacer la transposicin de las necesidades funcionales y organizativas en cate-
goras para ingresar, pagar, ascender y despedir al personal.
Por otra parte, la reestructura de la Administracin Central no es un acto
nico acotado a un solo momento o lapso, sino un proceso continuo y perma-
nente. En algunos momentos histricos, cuando se ha acumulado arios de des-
orden y degradacin organizativa, es necesario realizar reestructuras generales
en un lapso acotado. ste es el caso actual de la Administracin Central en
Uruguay. Pero an en estos casos es muy dificil que las reestructuras organiza-
tivas puedan hacerse simultneamente en todos los ministerios y subunidades
organizativas. Pero en todos los casos, es necesario que exista un sistema de
recursos humanos uniforme, coherente y adecuadamente complejo para que la
transformacin organizativa y funcional del Estado se articule con el personal
existente, de manera pblicamente coherente y previsible, y con garantas de
imparcialidad y profesionalismo.
Otro argumento critico en el cual se bas el rechazo o bloqueo de la implemen-
tacin del nuevo sistema de carrera es que se lo considera demasiado complejo.
Esto merece algunos comentaros. No cabe duda de que el SIRO es complejo. Pero
tampoco pueden caber duda de que un sstema de carrera de un Estado moderno
tiene que ser necesariamente complejo, ya que tiene que responder y aplicarse

4S
a mltiples y diferentes funciones con sus correspondientes especializaciones y
calificaciones de personal. Ms aun, si en una perspectiva neoweberiana se intro-
ducen mecanismos como el subescalafn de conduccin superior, que considere
y reconozca la especificidadde las funciones de direccin administrativa y genere
adems compromisos de gestin, sin por ello abandonar o disminuir los principios
weberianos clsicos de articulacin subordinada al gobiemo representativo en el
marco de exigencias y controles procedimentales legales, esto no significa que el
SIRO tal cual est elaborado y aprobado no sea excesivamente complejo. Pero si
as es, la solucin pasa, como en todo proceso de reforma general del sistema de
recurso humanos, por una discusin franca entre las oficinas transversales, minis-
terios, rganos representativos y unidades para adecuarlo a las estructuras organi-
zativas funcionales y a las polticas del Estado.
Esta reelaboracin prctica, que todo proceso de implementacin implica,
no se dio. La reglamentacin y la especificacin tcnico-jurdica del SIRO que-
d bloqueada por va de los hechos con el argumento de que las reestructuras
organizativas no estaban prontas y todava no se estaba en condiciones tcnicas
de realizarlas. Ahora bien, como ya lo hemos visto, en la Administracin Cen-
tral se hicieron varias reestructuras, pero incluso donde se hicieron no se tra-
dujeron en la implementacin del nuevo sistema de carrera. Incluso, en el caso
del Ministerio de Vivienda, donde la reestructura organizativa fue elaborada de
acuerdo al marco del SIRO, posteriormente y por un cambio de decisin polti-
ca negociado a nivel del comando de la reforma (OPP-ONSC-MEC), la reforma
file reconvertida e implementada en el viejo sistema escalafonario.
El hecho de que se hayan realizado reestructuras organizativas, incluyendo
una en un ministerio completo como en el de Vivienda, prueba que existan
las capacidades tcnicas para hacerlas. Ambas cosas demuestran que ms all
de las dificultades tcnicas, no hubo voluntad de generalizar las reestructuras
organizativas a toda la Administracin Central, ni tampoco de implementar el
nuevo sistema ele carrera. Generalizar las reestructuras no quiere decir hacerlas
todas al mismo tiempo y ele forma idntica. Como ya lo hemos sealado, no
es posible hacer una reestructura general del Estado simultneamente en todas
sus unidades organizativas y ms all de la necesidad de una pauta comn, es
necesario especificaciones y adecuaciones en funcin de las especializaciones
de cada una. En los cinco aos del gobierno anterior del FAhubo tiempo para
elaborar un plan de orden cronolgico del proceso general de reestructura, y
para iniciar su elaboracin e implementacin en los ministerios en el orden
temporal definido en el cronograma. De hecho, algo de esto se hizo en el 2007,
cuando se estableci un acuerdo o convenio entre las agencias encargadas de
liderar la transformacin del estado (OPP-MEC-ONSC) y cinco ministerios
para iniciar en ellos el proceso de reestructuras. Pero esto no tuvo efectos
prcticos de inicio efectivo del proceso general. Salvo en el ya mencionado
Ministerio de Vivienda -que ya vena trabajando en el tema desde antes- en
,
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los dems no se elaboraron, por ende tampoco se implementaron las transfor-
maciones organizativas. Esto a su vez, como ya lo sealamos, determin que
si bien el nuevo sistema general de carrera aplicable a toda la Administracin
Central estaba tcnicamente pronto y con vigencia y mandato legal para ser
implementado, no se inici el proceso de progresivo reemplazo y regulari-
zacin de la catica y heterognea situacin de los recursos humanos de la
Administracin Central.
No queda claro por qu no hubo voluntad politica de poner en prctica
un proceso progresivo y consistente de reforma de la Administracin Central.
Aqu tambin -igual que en las crticas tcnicas- existen manifestaciones di-
fusas que no permiten explicaciones concluyentes pero que dan algunas pistas
que permiten formular algunas hiptesis. Las razones o motivos politicos se
centran fundamentalmente en el rechazo o resistencia al SIRO, y provienen de
distintos actores claves para la realizacin de las reformas, No son coinciden-
tes, e incluso en buena medida son contradictorias ente s, pero confluyeron
para frenar la reforma, y pueden tambin confluir para determinar su futuro:
sea como ya sucedi en el pasado por un permanente bloqueo, sea, como tam-
bin en parte ya sucedi, produciendo una reforma hbrida, heterognea, con
distintas velocidades y caractersticas segn el peso de los actores clavesy de
sus intereses y lgicas polticas en las distintas unidades organizativas y fun-
ciones de la Administracin Central.
Un primer tipo de resistencia al SIRO provino de los cargos polticos, espe-
cialmente los cargos de particular confianza que dirigieron la gestin de los re-
cursos humanos. El FAcritic desde la oposicin las prcticas de los gobiernos
tradicionales que violaban y perforaban el sistema de carrera con procedimien-
tos discrecionales de ingresos, ascensos, retribuciones, etc. Pero, finalmente,
esgrimiendo razones similares a las de los partidos tradicionales, los cargos po-
lticos del FAretomaron los procedimientos discrecionales que criticaban antes
desde la oposicin. Estas razones son de dos tipos: en primer lugar, desconfian-
za al personal administrativo, tanto en su calidad y disposicin al trabajo como
en materia de lealtad a la conduccin del nuevo gobierno. En segundo lugar,
y legitimado por el primer tipo de razones, porque el manejo discrecional de
los recursos humanos permite colocar en puestos administrativos, no polticos
ni de particular confianza, a personal del partido y de la fraccin poltica de
los cargos de conduccin poltica de cada ministerio y unidad ejecutora. Un
sistema de carrera renovado como el SIRO no es funcional a estos intereses de
los cargos polticos y de sus seguidores por las mismas razones que no lo era el
sistema anterior, que la prctica de los partidos tradicionales vaci de conteni-
do. En este tipo de resistencia al nuevo sistema de carrera, se puede decir que
el path dependence absorbe al programa reformista y transformador del FA. La
conduccin poltica de la Administracin Central en el primer gobierno de esta
fuerza poltica reproduce las prcticas de los partidos tradicionales que antes
criticaba desde la oposicin.
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Un segundo tipo de resistencia al SIRO podra estar basado en concep-
ciones distintas en lo que respecta al modelo de reforma del Estado, especial-
mente en lo que se refiere al sistema de gestin de recursos humanos. No se
trata de una oposicin al SIRO en particular, sino ms generalmente al sistema
de carrera, al que se considera perimido por su rigidez y protecciones que no
incentivan al rendimiento. La alternativa es la introduccin -{) ms bien, en el
caso uruguayo, el mantenimiento y extensin- de las relaciones contractuales.
Como en todas las resistencias al SIRO, no hubo en general argumentaciones
explcitas, pero s manifestaciones dispersas e informales. Recin casi al final
del perodo de gobierno, surgi desde la subdireccin de la OPP un planteo
explcito de preferencia por un sistema contractual al estilo neozelands, con
adaptaciones al caso uruguayo.
De esta manera, se producen dos lgicas de accin que en muy buena me-
dida son contradictorias entre s: una, reproductora del pasado discrecional y
patrimonialista; la otra, modernizadora y racionalizadora de la gestin pblica
de orientacin gerencialista neoliberal, confluyeron para bloquear la recons-
truccin y renovacin del sistema de carrera. El inters de los cargos polti-
cos de los ministerios y unidades ejecutoras en mantener la discrecionalidad
en el manejo de los recursos humanos as como las convicciones e intereses
gerencialistas neoliberales dentro del gobierno de izquierda, se articularon y
reforzaron circunstancialmente para bloquear la implementacin de un pro-
yecto neoweberiano de carrera coherente con el programa del FA, y tambin
para continuar con el uso de figuras contractuales en un mix patrimonialista-
gerencialista.
5. Posibles escenarios del futuro de la transformacn democrtica del
Estado
Finalizada la descripcin y el anlisis de los cambios propuestos y llevados
adelante por el primer gobierno del Frente Amplio, resulta necesario retomar
la pregunta inicial referida a los cambios y a las continuidades de este gobierno
respecto a los diferentes gobiernos de la dcada del '90, en materia de Admi-
nistracin Pblica y gestin de recursos humanos. En este sentido, la respuesta
parece clara: efectivamente, la administracin de Tabar Vzquez plante una
reforma administrativa que busc racionalizar y modernizar a la Administra-
cin Central uruguaya en un sentido opuesto al perseguido por las adminis-
traciones anteriores. Sin embargo, dicha propuesta no se lleg a implementar
cabalmente y la "Transformacin Democrtica del Estado" fue bloqueada a
mitad de camino del gobierno de Tabar Vzquez. La confluencia del peso del
pasado .de las prcticas discrecionales tradicionales y la influencia dentro del
gobierno de la ideologa gerencialista-neoliberal impidieron que los cambios
ya sancionados por el Poder Legislativo se implementaran efectivamente.
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A partir de esta situacin, se pueden separar analticamente dos posibles
escenarios de avance de la reforma administrativa del estado uruguayo durante
el gobierno de Jos Mujica.
En el primer escenario, se retoma el proceso iniciado con la y la
sancin legislativa del SIRO. Esto implica la efectiva puesta en marcha de un
proceso extendido en el tiempo, de forma coherente, que incluye a las reestruc-
turas organizativas y su volcamiento en un sistema de carrera renovado. Que
puede ser el SIRO, o el SIRO modificado, u otro sistema de carrera en caso que
se considere que el SIRO no es adecuado. En todo caso, ste tiene la virtud de
ser una elaboracin tcnica sistemtica ya realizada y fue aprobado por el Poder
Legislativo. No se trata pues de partir de cero ni de un modelo ideai abstracto,
sino de dar un discusin concreta y prctica sobre lo que es adecuado de
modelo y de sus innovaciones, como el subescalafn de conduccin superior,
y lo que no, en funcin del objetivo poltico de restablecer y renovar el sistema
en perspectiva neoweberiana. En este escenario, el gobierno del FAestara rea-
lizando una reforma en lnea con los modelos existentes en los pases de Europa
Continental y del Norte de renovacin del sistema de carrera, introduciendo
incentivos al rendimiento y a la orientacin por resultados, pero manteniendo y
reforzando sus principios clsicos. Este escenario es coherente con el programa
del FA, que especficamente plantea la implementacin del Siro como manera
de renovar y revigorizar al sistema de carrera (IV Congreso Extraordinario,
2004). Tambin es coherente con la orientacin programtica ms general de
construir un Estado Desarrollista de Bienestar con capacidad para actuar pro-
activamente en funcin de un modelo de desarrollo y de integracin social al-
ternativo al modelo neoliberal. Claramente, esta opcin no implica de ninguna
manera el mantenimiento de la situacin actual en materia de recursos huma-
nos y organizacin de la Administracin Pblica; sino que implica una reforma
estructural importante que elimine el actual caos de convivencia informal de
diversos mecanismo de contratacin, pago, ascenso, etc. y la implementacin
de un verdadero sistema de carrera neoweberiano que responda flexible y ade-
cuadamente a las exigencias en cantidad y calidad de personal que surjan de las
reestructuras organizativas, que podra llegar a generar incluso ms resistencias
que los cambios de corte gerencial que se han propuesto.
Pero tambin es posible otro escenario, en el cual la misma confluencia de la
lgica tradicional de tipo clientelista con la ideologa gerencialista que bloque
la Reforma del Estado en el primer gobierno del FAseguir bloquendola en el
segundo. Pero esto no significa la no realizacin de la transformacin del Estado,
sino su realizacin por va de reforma pasiva: dejando degradar el conjunto y rea-
lizando trasformaciones parciales, selectivas, puntuales y poco visibles; constru-
yendo as un Estado neoliberal subdesarrollado. En este escenario, la aplicacin
de una secuencia general de reestructuras organizativas seguir postergndose,
con lo cual no se podr implementar el nuevo sistema de can-era; mientras que el

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viejo seguir muriendo lentamente por falta de renovacin, mientras va siendo
reemplazado paulatinamente por los mismos mecanismos contractuales aplica-
dos desde los noventa. En el caso uruguayo, la existencia de figuras que propor-
cionan libertad y discrecionalidad a los cargos polticos y de particular confian-
za para ingresar personal externo directamente a cargos altos o medios puede
combinarse con relaciones contractuales gerencialistas en mbitos de direccin.
La combinacin de ambas prcticas podra dar como resultado un Estado
heterogneo, a distintas velocidades, y funcional al neoliberalismo existente en
pases subdesarrollados. Por un lado, habr un Estado de lite en los mbitos
de accin estatal estratgicos para el predominio de la lgica del libre merca-
do, dirigido por una alta tecnocracia con estrechos vnculos y con estrategias
convergentes con los sectores pblicos y privados dirigentes. Y por otro, un
Estado de segunda, tercera o cuarta categora, donde la lgica contractual sigue
estando subordinada, como en el pasado, a las prcticas discrecionales como
mecanismo de recompensa o pago a los cuadros partidarios y sociales menos
calificados o con calificaciones poco demandadas y pagadas por el mercado.
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