Rendicin de Cuentas Intergubernamental en un Sistema Federal

Dr. Guillermo M. Cejudo

Directorio
Salvador Vega Casillas
Secretario de la Funcin Pblica

Comit Editorial
Marco Antonio Cancino Cordero Rosa Isabel Montes Mendoza Ricardo Uvalle Berrones Helena Varela Guinot Alfredo Esparza Jaime Alfredo Esparza Jaime
Coordinador de la Serie

Rafael Morgan Ros

Subsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica

Elizabeth Oswelia Yez Robles

Subsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad

Rogelio Carbajal Tejada

Subsecretario de la Funcin Pblica

Alonso Cerdn Verstegui

Coordinador Editorial

Gloria del Carmen Muoz Len

Oficial Mayor

Joel Salas Surez

Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional

Hctor Alberto Acosta Felix

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control

Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos

Alma de los ngeles Granados Palacios

Contralora Interna

Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas Direccin General de Comunicacin Social

ndice
Presentacin Rendicin de cuentas intergubernamental en un sistema federal Introduccin I. Rendicin de cuentas y gobernanza multinivel II. El sistema federal mexicano y las relaciones intergubernamentales III. Responsabilidades, capacidades y mecanismos para la rendicin de Cuentas Integubernamental 3.1 Definir responsabilidades 3.2 Construir capacidades 3.3 Articular los mecanismos de rendicin de cuentas IV. Rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental 7 11 16 24 24 27 28 31

Conclusiones Notas Bibliografa Semblanza

33 35 38 40

PRESENTACIN
La complejidad del concepto de rendicin de cuentas, no slo desde el punto de vista terico, sino tambin en cuanto a su definicin prctica e instrumentacin, es un asunto sobre el que la literatura del tema ha llamado la atencin y alrededor del cual se ha comenzado a generar un amplio debate. La reflexin se centra en el carcter intergubernamental de la accin pblica; es decir, cuando ms de un orden de gobierno tiene competencia e interviene en polticas esenciales para el pas, y en donde es necesario contestar: quin es responsable de los resultados?, ante quin debe rendir cuentas?, cmo puede un ciudadano conocer, valorar e incidir El presente Cuaderno se suma a esta discusin en decisiones que le afectan directamente al abordar uno de los ngulos de este fenme- pero con mltiples autoridades responsables? no: el diseo y operacin de una poltica pblica de rendicin de cuentas en un sistema Para el autor, las polticas con carcter concufederal, como es el caso mexicano. rrente, es decir, que involucran diversos niveles de gobierno como educacin, salud, seguGuillermo Cejudo analiza el problema que re- ridad pblica, infraestructura, competitividad, presenta para la rendicin de cuentas en un combate a la pobreza y desigualdad, presentan Estado democrtico, el hecho de que varios un dficit en materia de rendicin de cuentas mbitos de gobierno compartan responsabili- y, por lo tanto, no responden a las necesidadades sobre polticas pblicas importantes y des y aspiraciones ciudadanas, en especfico al por ello tengan que rendir cuentas de forma propsito de vigilancia y escrutinio social del conjunta a los ciudadanos. actuar del gobierno y del uso eficiente de los recursos pblicos.

Este diagnstico del Dr. Cejudo deriva de una discusin terica sobre la rendicin de cuentas en una gobernanza multinivel, as como de un estudio de la rendicin de cuentas intergubernamental en un sistema federal, apartados de los cuales parte para plantar un conjunto de propuestas para mejorar la rendicin de cuentas en el sistema intergubernamental mexicano. En un contexto en donde el aumento en las transferencias y aportaciones federales a los estados y municipios no se ve acompaado de un aumento igualmente drstico en los mecanismos e instrumentos jurdicos disponibles para garantizar la transparencia en el ejercicio de los recursos en urgente que haya una efectiva rendicin de cuentas intergubernamental. Sin duda, las ideas y opiniones vertidas en este nmero de la coleccin Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas contribuye a este objetivo. Ello es as, pues como bien argumenta el autor, la rendicin de cuentas intergubernamental no slo es un tema tcnico, sus repercusiones abarcan dos desafos fundamentales que como pas se tienen: la consolidacin de una democracia efectiva en la que los gobiernos

electos democrticamente logren entregar resultados a los ciudadanos y la construccin de un federalismo eficaz que no se agote en la distribucin del poder y de recursos sino que sirva como instrumento para el desarrollo.

RENDICIN DE CUENTAS INTERGUBERNAMENTAL EN UN SISTEMA FEDERAL

Dr. Guillermo M. Cejudo 1

Introduccin
La rendicin de cuentas es un componente fundamental de un Estado democrtico. Las elecciones, los partidos y los mecanismos de representacin son tiles para definir el acceso al poder pblico. Las burocracias, las polticas pblicas y las acciones de gobierno son instrumentos para ejercer ese poder pblico y convertirlo en instituciones, bienes y servicios pblicos que respondan a las necesidades y aspiraciones de la comunidad poltica. Pero tanto el acceso como el ejercicio del poder, para ser efectivamente democrticos, han de estar sujetos a un rgimen de rendicin de cuentas que permita a los ciudadanos conocer, valorar e incidir en las decisiones que se toman en su nombre, en la forma como se utilizan los recursos pblicos, en el cumplimiento de las responsabilidades de polticos y servidores pblicos, y en los resultados que se derivan de todo ello. La pregunta central en materia de rendicin de cuentas es cmo el ciudadano puede controlar a su gobierno? Las respuestas son mltiples. En la ciencia poltica se han desarrollado tres conjuntos de respuestas: los que ven a los ciudadanos controlando a los gobiernos mediante los mecanismos electorales y de representacin (rendicin de cuentas vertical); los que se interesan por los controles entre instituciones del Estado (rendicin de cuentas horizontal); y los que ven el control ciudadano en la activacin de los medios de comunicacin y de la sociedad civil organizada (rendicin de cuentas social)2.
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R e ndi c i n de C u e nta s I nt e r g u b e r na m e nta l e n u n S i st e m a Fe d e r a l

Cuadro 1
Mecanismos de Rendicin de Cuentas
Tipo
Vertical

Objetivo
Representacin de demandas ciudadanas

Mecanismos
- Elecciones libres - Competencia entre partidos - Organismos autnomos - Divisin de poderes: vigilancia legislativa y control judicial - Legislacin orientada a mejorar el desempeo gubernamental - Organizaciones civiles - Medios de comunicacin

Horizontal

Supervisar y controlar las acciones de los agentes estatales

Social

Ejercer vigilancia social

Desde la disciplina de la administracin pblica se puede agregar la dimensin interna del gobierno: los mecanismos que, dentro de las organizaciones pblicas, existen para que funcionarios pblicos y agencias de gobierno rindan cuentas, que incluyen el acceso a la informacin pblica, el control interno y las evaluaciones de funcionarios, agencias y programas pblicos.
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Este entramado complejo de instituciones, procesos y prcticas es an ms complejo en un sistema federal, donde cada ciudadano exige cuentas no slo de un gobierno sino de varios en el caso mexicano, del gobierno federal, el estatal y el municipal. A estos tres mbitos de gobierno a los que un ciudadano puede exigir cuentas, hay que agregar la dimensin intergubernamental, pues

en el federalismo mexicano como en muchos otros estos gobiernos tienen responsabilidades compartidas: tienen competencia sobre temas comunes, ejecutan polticas pblicas intergubernamentales y forman parte de un rgimen de coordinacin fiscal que define el origen y destino de los recursos presupuestales. As, cuando un ciudadano quiere exigir cuentas a sus gobiernos sobre los resultados de la poltica de salud, sobre las acciones y estrategias para promover el desarrollo econmico o sobre el destino del presupuesto destinado a construir infraestructura educativa se encontrar que en los tres casos se trata de un tema de responsabilidad compartida entre los tres mbitos de gobierno.

repercusiones para dos de los retos fundamentales de Mxico: la consolidacin de una democracia efectiva en la que los gobiernos electos democrticamente logren entregar resultados a los ciudadanos y la construccin de un federalismo eficaz que no se agote en la distribucin del poder y de recursos sino que sirva como instrumento para el desarrollo.

En efecto, las polticas ms importantes en la agenda pblica de Mxico (educacin, salud, seguridad ciudadana, competitividad, medio ambiente, combate a la pobreza y la desigualdad, infraestructura, etc.) tienen todas un componente intergubernamental. Pero tambin en todas ellas se enfrenta hoy un problema de rendicin de cuentas incomEn este texto se busca explicar el problema que, pleta, desarticulada y sin alcance ciudadano, no para la rendicin de cuentas en un Estado democrtico, representa el carcter intergubernamen- slo derivado de las deficiencias en la rendicin de 3 tal de la accin pblica: cuando ms de un gobier- cuentas en el espacio municipal, estatal y federal , no interviene en una poltica pblica, quin es sino tambin de la complejidad del carcter interresponsable de los resultados?, ante quin debe gubernamental de su funcionamiento. rendir cuentas? y cmo pude un ciudadano conocer, valorar e incidir en decisiones que le afec- En las siguientes pginas se presenta, primero, una tan directamente pero con mltiples autoridades discusin terica sobre los desafos de la rendiresponsables? El documento se ocupa de un tema cin de cuentas en gobernanza multinivel; luego, tcnico: la rendicin de cuentas interguberna- se ofrece un breve diagnstico de la rendicin de mental. Pese a su carcter tcnico, el tema tiene cuentas intergubernamental en el sistema federal
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mexicano. Con base en ambas secciones, en la ltima parte se presenta un conjunto de propuestas para mejorar la calidad de la rendicin de cuentas del sistema intergubernamental mexicano.

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I. Rendicin de cuentas y gobernanza multinivel

La rendicin de cuentas democrtica se refiere a las formas en que los ciudadanos pueden controlar directa o indirectamente a sus gobiernos4. Philp propone que la rendicin de cuentas entre funcionarios y polticos, entre instituciones de gobierno, y entre stas y el ciudadano pueden entenderse como una relacin entre dos actores (A y B) en la que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a una responsabilidad, R). En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento va sanciones o incentivos5. La rendicin de cuentas de un gobierno determinado est estructurada por el conjunto de relaciones de rendicin de cuentas que tienen dichas caractersticas: el funcionario que reporta a su superior jerrquico, el programa pblico evaluado por alguna instancia tcnica, la dependencia auditada por una entidad fiscalizadora, y el gobierno en su conjunto sujeto al escrutinio ciudadano. En general, la discusin sobre rendicin de cuentas tanto en el mbito terico como en su dimensin prctica gira en torno a una preocupacin: cmo hacer que un gobierno rinda cuentas. Es decir, se tiene como premisa implcita que este gobierno rinde cuentas por decisiones, acciones y resultados derivados de responsabilidades, competencias y polticas pblicas bajo su jurisdiccin. En un sistema centralizado o en un rgimen federal con responsabilidades totalmente diferenciadas (sin competencias concurrentes entre distintos mbitos de gobierno y sin polticas intergubernamentales) esta premisa tiene validez. En cambio, en aquellas situaciones en las que hay participacin de ms de un mbito de gobierno en la ejecucin de una poltica pblica o hay responsabilidad compartida en algn sector, el reto de la rendicin de cuentas es distinto: no basta con que haya instituciones, procesos y prcticas que hagan que cada gobierno rinda cuentas en su mbito respectivo, sino que se requiere un entramado ad hoc (instituciones, procesos y prcticas de rendicin de cuentas por las responsabilidades compartidas y por las polticas intergubernamentales).
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Se trata de una preocupacin que los expertos han definido como el reto de la rendicin de cuentas en arreglos de gobernanza multinivel. Como explica Benz, haciendo alusin al modelo de agente-principal, en un sistema de gobernanza multinivel, como en cualquier organizacin compleja, esta relacin incluye muchos agentes con muchas manos, que tienen que coordinarse, y muchos principales con muchos ojos para controlar a quienes toman las decisiones6.

Cuadro 2
Miles de millones de pesos de 2009
1200 1025.9 1000 800 600 400 200 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 732.5 779.7 787.4 786.2 847.1 883.9 917.1 929.2

Evolucin del Gasto Federalizado 2001 - 2009

Fuente: Comisin de Vigilancia, Cmara de Diputados

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La gobernanza multinivel es un trmino que se refiere a un arreglo institucional en el que hay responsabilidad compartida entre dos o ms autoridades por el ejercicio de alguna tarea de gobierno7. La gobernanza multinivel se distingue de aquellos regmenes en los que cada gobierno tiene responsabilidades diferenciadas y sin traslapes. Pero no se trata de un nuevo mbito de gobierno, o de la fusin de mbitos de gobierno, pues ms que un espacio gubernamental se trata de arenas de toma de decisin diferenciadas funcional y territorialmente8. Bovens y sus coautores la definen por tres atributos: a) la existencia de centros de toma de decisin en mltiples niveles de gobierno; b) que no estn ordenados de manera claramente jerrquica (aunque puede haber relaciones formales entre ellos); y c) cuyos procesos de toma de decisin estn mutuamente entralazados9. El carcter intergubernamental de la accin pblica la gobernanza multinivel se justifica por la eficiencia obtenida en la ejecucin de determinadas responsabilidades. A pesar de que los sistemas federales se caracterizan por una divisin formal de competencias decisionales entre mbitos de gobierno, justificada en trminos de subsidariedad, [] los problemas de escala causados por la

necesidad de producir decisiones eficientes, o la fragmentacin de recursos del poder entre los actores, han llevado a una mezcla de competencias y a esquemas de cooperacin incluso en sistemas de federalismo dual puro10. En el caso mexicano, desde hace ya casi tres dcadas, se ha descentralizado la ejecucin de ciertas polticas como educacin, salud, etc. bajo la premisa de que los gobiernos estatales y municipales cuentan con mayor capacidad de identificar necesidades e idear respuestas especficas. En efecto, a partir de los aos ochenta en un proceso asociado al cambio democratizador experimentado en el pas los gobiernos municipales y estatales comenzaron a hacerse cargo de cada vez ms responsabilidades pblicas en materia de salud, educacin, poltica social, desarrollo de infraestructura bsica, seguridad pblica, promocin econmica, etc. Como parte de este proceso, se han transferido a estados y municipios recursos presupuestales cada vez mayores, impensables hasta hace poco tiempo (vase el cuadro 2). Sin embargo, el traslado de responsabilidades no ha sido total: se ha descentralizado la ejecucin de ciertas polticas y la definicin de ciertos componentes de otras, pero casi todos los temas enumerados son el da
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de hoy polticas intergubernamentales, en las que al menos dos mbitos de gobierno participan en la ejecucin y, por tanto, comparten responsabilidad por sus resultados. Detrs de este proceso en que se ha delegado a estados y municipios la implementacin de ciertos programas federales, est el supuesto de que hay ganancias en eficiencia. Y, de la misma forma, se ha buscado construir relaciones de cooperacin entre distintos mbitos de gobierno por el principio de que la accin coordinada de ms de un mbito de gobierno aumenta la efectividad de las polticas pblicas. Pero estos principios, supuestos y premisas operan slo en presencia de una rendicin de cuentas efectiva. De lo contrario, descentralizar polticas, delegar responsabilidades y promover la coordinacin puede generar espacios de decisin fuera del control democrtico; puede, asimismo, diluir la responsabilidad pblica (pues ante mltiples actores responsables, el ciudadano no sabr a quin exigir cuentas, y cada uno de esos actores puede construir alegatos para no asumir la responsabilidad por los resultados de la accin coordinada); puede, finalmente, generar ineficacias y dispendios, pues la falta de exigencia, vigilancia y sancin por las responsabilidades compartidas genera incentivos contrarios al uso efectivo de recursos y al ejercicio eficaz de las atribuciones.
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Este, desde luego, no es un problema exclusivo del federalismo mexicano. Se trata de un peligro potencial en todos los arreglos de gobernanza multinivel. En referencia al caso de la Unin Europea, donde este problema se ha diagnosticado desde hace tiempo, Benz resume este riesgo en los siguientes trminos: la eficiencia se logra a costa de la transparencia del proceso poltico y de la rendicin de cuentas democrtica. La democracia multinivel se convierte en un tipo especfico de poliarqua: es dominada por ejecutivos y expertos independientes, promueve que la hechura de polticas sea informal y fuera de las instituciones legtimas, y da a los representantes de los ciudadanos en gobiernos y parlamentos, amplias oportunidades para evadir la responsabilidad por sus decisiones12. En pocas palabras: mltiples actores responsables significan, a un tiempo, varios centros de decisin, diversos mecanismos de ejecucin y mltiples flujos de informacin. Pero esto se traduce, por un lado, en la fragmentacin de la autoridad, pues ninguno de los gobiernos participantes puede hacerse cargo por s solo del conjunto de la accin pblica, pero, por el otro, a la dispersin de la responsabilidad, pues cada uno de estos actores

puede, en el mejor de los casos, rendir cuentas de una porcin del trabajo compartido, pero ninguno de ellos asumir la responsabilidad por el trabajo comn. Esta dispersin de la responsabilidad es un problema central en la rendicin de cuentas intergubernamental: en tanto que no sea posible identificar qu porcin del trabajo comn est asignada a cada autoridad referido en la literatura como el problema de las muchas manos o la paradoja de la responsabilidad compartida13, y en tanto que cada autoridad no asuma su compromiso con el trabajo comn (y entienda que la contribucin de cada uno es mayor al simple cumplimento de reglas y procesos), no ser posible exigir cuentas por la accin colectiva.

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II. El sistema federal mexicano y las relaciones intergubernamentales

Como seala Cabrero, en la historia del federalismo mexicano se ha transitado de un federalismo esencialmente jerrquico (en el que los municipios se subordinan a los estados y stos a la federacin), hacia uno dual (en el que los estados obtienen espacios de autonoma frente a la federacin) y, en los ltimos aos, se ha acercado a un modelo de federalismo tripartito (en el que la federacin, los estados y los municipios tienen espacios propios y compartidos, que se definen mediante la negociacin y el acuerdo)14. En este proceso, el mbito de accin intergubernamental del Estado mexicano se ha expandido en las ltimas dcadas. La constitucin poltica de Mxico asigna atribuciones a los distintos mbitos de gobierno de manera relativamente simple. Adems de una lista de las competencias exclusivas de los poderes federales (como la poltica exterior, la emisin de moneda, etc.), y del catlogo de responsabilidades de los gobiernos municipales especificadas en el artculo 115, el texto constitucional determina que el resto de atribucio16 | Dr. Guillermo M. Cejudo

nes sern de los estados15. Existen adems otro tipo de facultades, las llamadas concurrentes, que se refieren a diversos mbitos de poltica pblica en las que tanto la federacin como los estados tienen participacin. Entre dichas facultades se encuentran el sistema penitenciario, la poltica educativa, la regulacin de relaciones laborales, etc. Adems de las relaciones intergubernamentales derivadas del diseo constitucional, hay otras reas de coordinacin entre los gobiernos de los tres mbitos de gobierno. Destaca la coordinacin fiscal (dirigida a coordinar el ejercicio de la facultad recaudatoria del Estado) porque ha supuesto la construccin de un marco normativo (la Ley de coordinacin fiscal) y de instituciones de coordinacin estables (el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal)16. Pero existe tambin la posibilidad de que gobiernos estatales y la federacin puedan llegar a acuerdos especficos para el ejercicio de sus funciones, para ejecutar obras de infraestructura y para prestar servicios pblicos17.

Asimismo, desde el diseo de las polticas pblicas se han creado obligaciones de coordinacin entre federacin, estados y municipios. En buena medida debido a los procesos de descentralizacin iniciados en los aos ochenta, y sobre todo a partir de la consolidacin de un sistema de transferencias condicionadas (las llamadas aportaciones del ramo 33 del presupuesto de egresos de la federacin) que entregan montos de recursos cada vez ms grandes a estados (y en varios casos a municipios) para financiar las responsabilidades que estos mbitos de gobierno tienen en polticas de suma importancia para el desarrollo del pas: educacin, salud, infraestructura, seguridad pblica. En este terreno, el carcter intergubernamental de la accin pblica es ms evidente, pues rene responsabilidades compartidas, instituciones de coordinacin (ms o menos formales dependiendo del rea de poltica) y mecanismos incipientes de rendicin de cuentas intergubernamentales (sobre todo con flujos de informacin desde los mbitos locales hacia la federacin, y auditoras derivadas de las nuevas atribuciones de la Auditora Superior de la Federacin)18. Para el desempeo de estas responsabilidades compartidas, en al-

gunos casos se han establecido sistemas formales de coordinacin, que crean a su vez estructuras administrativas permanentes con representantes de la federacin y de los gobiernos estatales para establecer los mecanismos de colaboracin para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas en esa rea. El problema con este aumento de las instancias de coordinacin y colaboracin es que no slo se complejiza la actividad gubernamental (al aumentar lo que los estudios clsicos de implementacin llaman los mltiples puntos de decisin y las dificultades de la accin conjunta)19, sino que genera, como ya se explic, nuevos retos para la rendicin de cuentas, pues no existe un diseo especfico de obligaciones de rendicin de cuentas intergubernamental. El problema se agrava cuando consideramos que estas transferencias de recursos han significado que los gobiernos estatales y municipales dispongan de montos presupuestales sin precedentes y, sin embargo, no ha ocurrido un proceso paralelo de creacin, activacin o fortalecimiento de los mecanismos para vigilar el uso correcto de esos recursos (vase el cuadro 3).

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Cuadro 3
Informe de la cuenta pblica 2009
En este informe, la Auditora Superior de la Federacin encuentra problemas serios con la rendicin de cuentas del gasto federalizado: No se ha realizado una evaluacin integral de los impactos y resultados del gasto federalizado, ni de cada uno de los fondos y programas. La gestin del gasto federalizado no observa la transparencia necesaria, pues la informacin que se presenta sobre los fondos y programas en las cuentas pblicas federal, estatal y municipal carece de la claridad y el detalle necesarios, adems de que son documentos poco accesibles a la poblacin. Igualmente, la entrega de los informes peridicos a la SHCP, para su consolidacin y envo a la Cmara de Diputados, respecto del ejercicio, destino y resultados de los recursos transferidos, es incompleta e insuficiente, particularmente en el caso de los municipios.

Hay ya varios diagnsticos que apuntan a un dficit en materia de rendicin de cuentas intergubernamental. El primer desafo que enfrenta un ciudadano en este rgimen de competencias compartidas es la falta de definicin de responsabilidades, lo cual lleva a quien quiera pedir cuentas sobre los resultados de la poltica educativa, sobre la operacin de los sistemas de salud, o por el diseo de las polticas de seguridad pblica, a no tener claridad sobre quin es responsable y, por tanto, sobre quin debe rendir cuentas20.
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Un problema relacionado se desprende de la complejidad y poca eficacia de los sistemas de rendicin de cuentas correspondientes a cada mbito de gobierno, tal como ha documentado el estudio sobre la Estructura de Rendicin de Cuentas en Mxico del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, CIDE21. En principio, cada mbito de gobierno debera contar con mecanismos eficaces de rendicin de cuentas: evaluaciones, contraloras, auditoras, acceso a la informacin, indicadores de gestin y resultados, vigilancia ciudadana, etc. En lugar de ello, Mxico tiene un sistema de rendicin de cuentas con serias deficiencias en el funcionamiento de los mecanismos que, dentro de cada mbito de gobierno, deberan garantizar que los recursos se utilicen adecuadamente, que las responsabilidades se ejerzan con apego a las normas y a los criterios definidos en el proceso democrtico, y que las polticas pblicas y los bienes y servicios pblicos producidos por los gobiernos alcancen los resultados esperados en trminos de necesidades sociales satisfechas y aspiraciones logradas. La rendicin de cuentas en los municipios, en los gobiernos estatales y en la federacin ocurre en procesos desarticulados,

capacidades institucionales frgiles, responsabilidades diluidas y, todo ello, sin salida al ciudadano como destinatario de la rendicin de cuentas (vase el cuadro 4).

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Cuadro 4. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico

El ideal
La clave para generar una verdadera rendicin de cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes se [encuentra] en la delimitacin y articulacin (legal y procedimental) de tres piezas complementarias: 1) la informacin relacionada con las decisiones, los procesos y los resultados de las autoridades pblicas; 2) un sistema de responsabilidades capaz de identificar claramente las atribuciones, obligaciones y prohibiciones de los servidores pblicos, y 3) las cuentas, entendidas como un registro fidedigno, oportuno y comparable de los dineros que utiliza el gobierno, y su relacin con los propsitos pblicos que los justifican.

La realidad
En Mxico no se rinden cuentas completas; [] los problemas obedecen no slo a la ausencia de una definicin precisa del trmino, sino a la carencia de regulaciones coherentes, de procedimientos estables y de instrumentos tcnicos eficaces destinados a cumplir ese propsito. [A] pesar de existir normas destinadas a proveer informacin pblica, a regular el sistema de cuentas y a identificar responsables, estamos en realidad ante un conjunto de normas desarticuladas, fragmentadas e incompletas, incapaces de generar certidumbre y de someterse al escrutinio y la sancin pblica.
Fuente: Mauricio Merino, Prlogo, a Mauricio Merino, Sergio Lpez Aylln y Guillermo Cejudo (coord.), La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, CIDE-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2010, p. x.

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Sin embargo, aun en el supuesto de que cada uno de estos mbitos de gobierno tuviera mecanismos eficaces de rendicin de cuentas, no estara garantizada la rendicin de cuentas intergubernamental. Se requiere un diseo institucional especfico, con responsables, procesos y destinatarios claramente definidos para dar cuenta de la ejecucin de las responsabilidades compartidas. En la prctica, sin embargo, hay dificultades graves en el funcionamiento de los pocos instrumentos que existen para rendir cuentas de las transferencias condicionadas. En el mismo estudio del CIDE, se hizo un anlisis de uno de los fondos de aportaciones federales, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), en su componente municipal, y se encontr que: El FAIS tiene un dficit serio en materia de rendicin de cuentas [en los tres mbitos de gobierno], pues, tal como opera al da de hoy, es imposible garantizar que quienes deben rendir cuentas lo hagan, que quienes deben vigilarlos cuenten con instrumentos para hacerlo, que se expliquen y justifiquen los resultados del desempeo del FAIS, y, con todo ello, que el ciudadano tenga infor-

macin y pueda exigir cuentas a los responsables sobre las consecuencias de las decenas de miles de millones de pesos que desde 1998 se han destinado a este fondo22. Discusiones recientes en los medios de comunicacin sobre la rendicin de cuentas de los destinos de otros fondos de aportaciones, tanto en materia educativa (en donde se ha alertado sobre la inexistencia de datos confiables sobre el nmero de maestros en nmina), como en el rea de salud (sobre el cual ha habido alertas por usos distintos al propsito original), o en seguridad pblica (en torno al cual continuamente hay cuestionamientos sobre el ejercicio oportuno de los recursos), sugieren que el problema de la rendicin de cuentas de estos fondos es generalizado en los tres mbitos de gobierno. No sorprende, por tanto, que la Auditora Superior de la Federacin haya indicado recientemente que estas transferencias condicionadas son una de las reas de opacidad del Estado mexicano, en su conjunto, es decir, no slo de un poder pblico o de un mbito de gobierno sino del entramado institucional entero23. Y tampoco es inesperado que, en cada ocasin en que el presupuesto de egresos
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de la federacin es discutido en la Cmara de Diputados, haya llamados para reforzar la rendicin de cuentas por dichos fondos. Durante la aprobacin del presupuesto para el 2011, se intent (como en aos previos) incluir ms mecanismos de control desde el gobierno federal (para condicionar la entrega de recursos a los estados al cumplimiento de ciertas reglas y para poder retener aportaciones en caso de que se detecten irregularidades). Estos intentos, tambin como en aos previos, fracasaron. El nico avance importante, pero nimio frente a la dimensin del problema consisti en exigir que exista una cuenta bancaria nica para el depsito de estos recursos, de forma que sea ms fcil su vigilancia (artculo 8 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 2011).

nicipio), sino de la federacin (es decir, el conjunto de instituciones involucradas en la asignacin y ejercicio del gasto, desde el Congreso de la Unin hasta el estado o municipio que lo ejecuta). No hay, por tanto, relacin jerrquica ni posibilidad de exigencia.

Esto no quiere decir que no deba haber rendicin de cuentas. Por el contrario, estos fondos y las polticas pblicas intergubernamentales que con ellos se financian deberan estar sujetos a dos mecanismos complementarios de rendicin de cuentas: intra e intergubernamental. Para ello se requiere que haya obligaciones colectivas de gobiernos federal, estatal y, si es el caso, municipal de rendir cuentas en conjunto. Por ejemplo, debe quedar claro que la responsabilidad de rendir cuentas no es del municipio Una de las razones por las que estos y otros al estado y de ambos al gobierno federal, sino intentos han fracasado es que estn asentados de los tres mbitos y especficamente de los en un supuesto falso sobre el funcionamiento actores involucrados en la coordinacin y de los de un rgimen federal: que los gobiernos esta- cuerpos colegiados respectivos ante el Contales deben rendir cuentas al gobierno federal greso de la Unin y, en ltima instancia, al ciupor los fondos. El supuesto es equivocado por dadano. Para ello, es indispensable avanzar en varias razones: el dinero no es responsabilidad tres caminos: definir con claridad las responsaexclusiva del gobierno federal (como podra bilidades, crear capacidades para rendir cuentas ocurrir, por ejemplo, en programas federales de y construir mecanismos para que funcionarios y aplicacin en territorio de algn estado o mu- gobiernos rindan cuenta de modo eficaz.
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El propsito de todo ello es lograr responder las tres preguntas planteadas en la introduccin del texto: cuando ms de un gobierno interviene en una poltica pblica, quin es responsable de los resultados?, ante quin debe rendir cuentas?, cmo pude un ciudadano conocer, valorar e incidir en decisiones que le afectan directamente pero con mltiples autoridades responsables?.

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III. Responsabilidades, capacidades y mecanismos para la rendicin de cuentas intergubernamental

3.1 Definir responsabilidades
La tarea inicial en el proceso de construir un sistema intergubernamental de rendicin de cuentas es definir con precisin las responsabilidades que cada mbito de gobierno tiene en cada una de las polticas intergubernamentales del Estado mexicano. El ideal sera un sistema de responsabilidades con correspondencia unvoca: cada accin de gobierno tiene un agente (ya sea un funcionario o una oficia pblica) con responsabilidad indiscutible sobre ella. Tal como ha argumentado Len para el caso espaol: modelo de federalismo dual y la claridad de la responsabilidad es mayor. Si la descentralizacin lleva a un diseo cooperativo (con mltiples gobiernos compartiendo atribuciones) y las decisiones sobre gasto y recaudacin estn entrelazadas, se afecta la claridad sobre las responsabilidades y se minan las condiciones para hacer de la rendicin de cuentas un mecanismo efectivo de control24.

Como se explic, en Mxico se ha transitado en aos recientes a un federalismo cooperativo en casi todas las reas de poltica pblica. La relacin entre gobernanza multinivel y asig- Actualmente en Mxico no existe claridad sonacin de responsabilidades depende del tipo bre las responsabilidades del sistema intergude descentralizacin, definido por el equilibrio bernamental. Sabemos ya que, por ejemplo, no de poderes entre las unidades centrales y sub- puede responsabilizarse a un gobierno estatal nacionales. Cuando los poderes y la autoridad de los resultados agregados de la poltica pestn concentrados en un nivel de gobierno, la blica en materia de educacin en el desempeo distribucin del poder es ms semejante a un escolar de los nios que habitan en ese estado.
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to estatal, sera posible identificar, medir y valorar las decisiones concretas que este mbito de gobierno tiene la atribucin de tomar. Esto supone que se generan indicadores de desempeo atados a responsabilidades especficas que son uniformes, compartidos por todos los participanPara poder exigir cuentas en materia de poltica tes de la poltica intergubernamental y pblicos. educativa, sera necesario entonces identificar responsabilidades concretas, en lugar de obliga- Podramos de esta forma saber, por ejemplo, si ciones genricas. As, si no podemos exigir cuen- un estado ha avanzado ms que otro en el cumtas por resultados agregados, s podemos hacerlo plimiento de ciertas obligaciones en materia de por responsabilidades especficas en decisiones profesionalizacin de sus cuerpos de seguridad, que son de jurisdiccin exclusivamente estatal, o o si las decisiones tomadas en un estado en mapor decisiones de gasto que corresponden direc- teria de cobertura de salud son ms pertinentes tamente a atribuciones de funcionarios en el m- que las de otro, o, finalmente, si los resultados bito estatal. La misma lgica puede aplicarse a derivados de decisiones de gasto en materia de cada poltica pblica y cada mbito de gobierno. infraestructura social son de mayor valor que las tomadas en otro espacio. Sobra decirlo, la eficaPara poder exigir cuentas por responsabilidades cia de este sistema de monitoreo dependera de concretas es necesario, en primer lugar, identi- la calidad, pertinencia y relevancia de los indicaficar decisiones atribuibles directamente a cada dores. En esta tarea, el papel central corresponde mbito de gobierno. Tras ello, hay que construir a dos autoridades: por un lado, el Congreso de indicadores para cada una de esas responsabili- la Unin deber definir, en las leyes especficas y dades, de forma tal que pueda monitorearse y, en el presupuesto anual, responsabilidades conen su momento, evaluarse el contenido de las cretas diferenciadas por mbito de gobierno; y, decisiones y la forma en que stas se ejecutan y por otro, los consejos de coordinacin (como el se ejerce en esas atribuciones concretas. As, en Consejo Nacional de Salud o el Consejo Nacioel mismo ejemplo de poltica pblica en el mbi- nal de Seguridad Pblica) seran encargados de Siempre podr argirse, como se hace cotidianamente, que dicho desempeo es resultado de decisiones, acciones y comportamientos de funcionarios y dependencias pblicas de los tres mbitos de gobierno.
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convertir esas responsabilidades en indicadores especficos para cada mbito de gobierno y, tras ello, generar mecanismos de monitoreo para verificar su cumplimiento, evaluar sus resultados y dar cuenta de ellos al Congreso y al pblico en general. El objetivo de estos cambios sera asegurar que, tras cada accin gubernamental, hay un mbito especfico de gobierno responsable. Esta definicin normativa debera, a su vez, estar acompaada de una asignacin de responsabilidades dentro de cada mbito de gobierno, de forma que haya una oficina y un funcionario que deba informar y explicar el cumplimiento de las responsabilidades. Un ejemplo de este tipo de asignacin de funciones puede observarse en la Government Performance and Results Modernization Act de 2010 en Estados Unidos, que estipula que cada actividad gubernamental (incluso aquellas que rebasan la jurisdiccin de una sola agencia de gobierno) debe tener un responsable inequvoco, que no slo rinde cuentas sino que funge como motor de la innovacin en dicha actividad. Para ello, debe hacerse explcito el funcionamiento del sistema intergubernamental como
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una red de poltica pblica de responsabilidades compartidas y trabajo conjunto (y no como un sistema jerrquico en el que hay un centro que dicta rdenes y supervisa su cumplimiento)25. Como explica Majone, la funcin de una red de trabajo no slo permite una eficiente divisin de trabajo y el intercambio de informacin y otros recursos, sino tambin facilita el desarrollo de estndares de conducta y prcticas de trabajo que crean expectativas compartidas y genera una reputacin de ejercer los mecanismos sociales26. Finalmente, un requisito indispensable es llevar a buen trmino el propsito de homologar la contabilidad gubernamental. Desde 2008 se inici, mediante una reforma constitucional, un largo trayecto de armonizacin legal y administrativa que busca asegurar que la contabilidad de cada gobierno sea comparable con el resto de los gobiernos: que las mismas reglas apliquen y que los estndares y prcticas contables sean las mismas en todo el Estado mexicano. El Congreso de la Unin expidi ya la legislacin necesaria, y se han realizado ya trabajos interinstitucionales con este fin; es necesario, sin embargo, culminar con la adecuacin normativa en cada entidad de la Repblica y con la adaptacin cotidiana de estas prcticas contables.

3.2 Construir capacidades

La segunda tarea tiene que ver con la construccin de capacidades. La agenda en materia de rendicin de cuentas no puede agotarse slo en lo que respecta al diseo legal ideal o los contenidos sustantivos deseables, sino que debe atender tambin la preocupacin por generar las capacidades que debern existir para que los gobiernos de todos los mbitos puedan cubrir estas obligaciones. Hasta ahora, la lgica de la construccin de un rgimen de rendicin de cuentas ha estado mucho ms orientada a la definicin de normas que delimitan mandatos, estructuran procesos y fijan plazos, requisitos y condiciones. Pero, ms all de las deficiencias en el diseo normativo y procedimental de este nuevo rgimen, el cumplimiento estar severamente constreido por las escasas capacidades organizacionales, administrativas, presupuestales y de personal para hacerlas cumplir. En los casos ms extremos, muchos municipios no pueden, en su situacin actual, cumplir con las innumerables obligaciones de generar informacin, reportarla a otros mbitos de gobierno, integrar comits de obra y de participacin ciudadana, activar contraloras ciudadanas, y muchas otras obligaciones. La consecuencia obvia es que las obligaciones de rendicin de cuentas no estn acompaadas de los mecanismos ni las capacidades para hacerlas cumplir.

Para equilibrar las obligaciones con las capacidades es necesario, en primer lugar, una poltica activa de simplificacin de las obligaciones en la ejecucin de programas pblicos. Muchas de las obligaciones existentes no estn orientadas a la sustancia de las responsabilidades (pues se piden reportes sobre avances de obra y gasto que, si bien son necesarios, no informan sobre los efectos Son necesarias polticas deliberadas para que de las acciones gubernamentales), carecen de funcionarios, dependencias de gobierno, y consecuencias (pues, como se ha documentado gobiernos en su conjunto puedan cumplir con no hay mecanismos para sancionar, por ejemplo, las obligaciones de rendicin de cuentas. a un municipio que no entrega reportes
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estrategia de fortalecimiento de capacidades para asegurar su cumplimiento. Instituciones como las auditoras federal y estatales, las contraloras de los estados y las propias dependencias federales tendran que incluir en su agenda de trabajo la ejecucin de estrategias de capacitacin a los funcionarios que ejecutarn las polticas para que sepan cmo rendir cuentas, y realizar esfuerzos de construccin de capacidades administrativas En segundo lugar, se requiere una estrategia (desde la dotacin de materiales hasta la de fortalecimiento institucional, en particular transmisin de conocimientos especficos) para en las reas ms vinculadas con la rendicin que las oficinas de gobierno que forman parte de cuentas, como las tesoreras (o secretaras de una red intergubernamental que administra de finanzas) y las contraloras28. Estas una poltica pblica sepan sus responsabilidades dependencias gubernamentales tienen un de rendir cuentas y conozcan los mecanismos dficit serio de capacidad institucional, tanto para hacerlo. en trminos de recursos humanos, financieros y tecnolgicos, como de autonoma poltica y de gestin necesarias para ser eficaces en su 3.3 Articular los mecanismos de rendicin funcin de agentes de rendicin de cuentas. de cuentas Este conjunto de estrategia estara guiada por un principio simple: cada nueva obligacin creada para rendir cuentas en una poltica intergubernamental deber estar acompaada de un diagnstico de factibilidad y de una
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trimestrales), y distraen a los funcionarios y gobiernos de labores ms eficaces para rendir cuentas a sus ciudadanos27. Est pendiente un trabajo de regulacin inteligente, que no confunda la abundancia de flujos de informacin (reportes, informes y datos) con rendicin de cuentas, sino que reconozca la importancia de asegurar que la informacin se refiere a la sustancia de las polticas pblicas.

Finalmente, se trata de articular mecanismos administrativos de rendicin de cuentas intergubernamental, que no estn sustentados en premisas de subordinacin de municipios a estados y de ambos a la federacin, sino en la

nocin de corresponsabilidad. En este rgimen, habra relaciones de rendicin de cuentas basadas en responsabilidades especficas, en la medida en que el cumplimiento de una de estas responsabilidades es requisito para que otro mbito de gobierno cumpla con una atribucin subsecuente: una agencia federal rendira cuentas a todos los participantes del sistema intergubernamental por su obligacin de definir criterios, transferir presupuestos o emitir normas, tras lo cual una dependencia estatal debera rendir cuentas, de nuevo a todos los participantes del sistema intergubernamental, por la aplicacin de esos criterios, el ejercicio de los presupuestos o el cumplimiento de normas y, en su caso, alguna agencia municipal lo hara por su porcin de responsabilidades.

dispersin de las responsabilidades no se traduce, como lo hace hoy, en dilucin de la rendicin de cuentas, sino en su concrecin en mltiples obligaciones vinculadas a cada responsabilidad especfica.

En un rgimen eficaz de rendicin de cuentas intergubernamental, cada actor rinde cuentas a otro, que a su vez es quien rinde cuentas en otra relacin con un tercer actor, hasta crear una cadena que culmina en el ciudadano. Adems, en cada relacin de rendicin de cuentas hay mecanismos eficaces de informacin, valoracin y decisin sobre el desempeo de atribuciones y el ejercicio de recursos. Cada destinatario cuenta, a su vez, con instrumentos para exigir el cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas y para tomar decisiones con consecuencias. Y, al final La rendicin de cuentas, en suma, no sera en inicio del recorrido, el conjunto de estas relaciones de por el conjunto de la poltica intergubernamental, rendicin de cuentas culmina en el ciudadano. sino por las responsabilidades especficas que la componen. En su momento, sin embargo, todos Precisamente por ello, una estrategia adicional los participantes del sistema intergubernamental para construir mecanismos eficaces de rendicin articulados o no en instituciones formales, de cuentas intergubernamental es involucrar al habran de rendir cuentas al Congreso de la ciudadano, de forma que ste tenga informacin Unin, a la Auditora Superior de la Federacin actualizada sobre atribuciones, montos y a los ciudadanos por el desempeo general de presupuestales, ejercicio y evaluacin del gasto, la poltica intergubernamental. De esta forma, la y la fiscalizacin. La participacin del ciudadano
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como vigilante del ejercicio gubernamental no en comits controlados por los gobiernos, sino de manera espontnea, pero con informacin a la mano no slo aumenta la rendicin de cuentas de los gobiernos, sino que se puede convertir en un estmulo al buen desempeo de las polticas y al cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas intergubernamental. En suma, la solucin a los problemas en la rendicin de cuentas en el actual rgimen intergubernamental no depende ni de la anulacin del carcter intergubernamental de las polticas pblicas, ni de la re-centralizacin de recursos y atribuciones. La aparente disyuntiva entre descentralizacin y coordinacin intergubernamental, por un lado, y rendicin de cuentas, por otro, no se resuelve eliminando uno de los elementos, sino conjuntndolos. Compartir atribuciones y recursos debera suponer compartir tambin la responsabilidad por su ejercicio.

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IV. Rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental

Por ltimo, hay una dimensin adicional de la rendicin de cuentas intergubernamental: la obligacin de rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental. Es indispensable, por ejemplo, construir tambin mecanismos de rendicin de cuentas sobre los procesos de deliberacin presupuestaria quin, cmo y por qu decide transferir determinados recursos a estados y municipios? , pues la decisin de asignar recursos, las frmulas para hacerlo, las reglas de operacin y las condiciones que se imponen para su ejercicio son todos actos de autoridad que deben ser pblicos, explicados y justificados, para poder ser sujetos a escrutinio. controles tradicionales. Como explica Benz (con referencia a la Unin Europea): En un arreglo de gobernanza multinivel, las polticas son coordinadas entre niveles [de gobierno], usualmente en negociaciones o redes de ejecutivos y representantes de grupos de inters. Los actores que forman parte de estos arreglos difcilmente pueden ser sujetos de rendicin de cuentas por los parlamentos o los ciudadanos29 .

No se trata, claro est, de prevenir la coordinacin entre distintos niveles de gobierno, sino de crear mecanismos de rendicin de cuentas que evolucionen en paralelo a la construccin de Lo mismo debe ocurrir con el diseo de las polticas intergubernamentales. polticas intergubernamentales quin, cmo y por qu defini determinados contenidos y Finalmente, es necesario construir un rgimen procesos en las reas de poltica que involucran eficaz de rendicin de cuentas en torno al propio a ms de un mbito de gobierno? , pues los cumplimiento de las obligaciones de exigir cuentas contenidos y procesos de estas polticas suelen cun bien se cumplen las responsabilidades definirse en espacios deliberativos (por ejemplo, de vigilar y controlar el ejercicio de recursos y consejos con representantes de los tres mbitos atribuciones intergubernamentales? La mayor de gobierno) que, sin embargo, escapan de los parte de las reglas que rigen el funcionamiento
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de las polticas intergubernamentales establecen obligaciones de informar o reportar avances y resultados, pero esta obligacin debe estar acompaada de su complemento: la responsabilidad de utilizar esa informacin para verificar el uso correcto de recursos, la eficacia de las acciones y los resultados alcanzados. Por ejemplo, el gobierno federal y, cuando corresponde, cada gobierno estatal debe demostrar que monitorea efectivamente el cumplimiento de las condiciones que tienen las transferencias de fondos30, debe acreditar el uso correcto de los recursos federales transferidos y debe mostrar que toma decisiones en casos de incumplimiento. En pocas palabras, tan irresponsable es que un gobierno estatal o municipal eluda rendir cuentas diciendo que se trata de fondos federales, como que el gobierno federal lo haga sugiriendo que la ejecucin ocurre en otros mbitos.

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Conclusiones
La rendicin de cuentas del sistema intergubernamental es un fin en s misma: es un componente esencial de un rgimen democrtico, permite a los ciudadanos conocer el destino de los recursos pblicos y los efectos de acciones y decisiones de sus autoridades, valorarlo e incidir. En adicin, hay una razn instrumental por la que la rendicin de cuentas intergubernamental es deseable: relaciones de rendicin de cuentas eficaces aumentan las posibilidades de que las polticas intergubernamentales cumplan sus propsitos, no slo porque la ausencia de controles y mecanismos de evaluacin y fiscalizacin amplan los casos de desperdicio y desvo de fondos, sino porque la asignacin de responsabilidades concretas y la obligacin asociada de responder por ellas incrementa el compromiso de las autoridades gubernamentales con los propsitos de las polticas pbicas y su preocupacin por la eficaz ejecucin del gasto31. En este texto he argumentado que, para que haya rendicin de cuentas intergubernamental, hay tres prerrequisitos: a) Un rgimen de rendicin de cuentas efectivo en cada mbito de gobierno. b) Un sistema competencial claro, con responsabilidades bien definidas para cada mbito de gobierno. c) Capacidad institucional tanto en los gobiernos para cumplir sus obligaciones como en los destinatarios de la rendicin de cuentas para vigilar y controlar. Construir un sistema intergubernamental de rendicin de cuentas no es simple, pero es indispensable hacerlo pronto. Conforme se vaya consolidando un sistema federal de cooperacin en polticas pblicas, corresponsabilidad en la atencin a demandas sociales y colaboracin en ejercicio de atribuciones, ser cada vez ms necesario construir un sistema especfico de rendicin de cuentas intergubernamental.
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El principio es simple, pero contundente: todo poder pblico debe estar acompaado de rendicin de cuentas democrtica32. Si el poder de decisin se traslada de gobiernos individuales hacia arreglos de gobernanza multinivel, ser fundamental contar con un rgimen de rendicin de cuentas que corresponda al nuevo arreglo. Si el poder la autoridad, los recursos, las responsabilidades se descentraliza, la rendicin de cuentas debe seguir la misma ruta. Si la autoridad, los recursos y las responsabilidades son intergubernamentales, las relaciones de rendicin de cuentas lo deben ser tambin. La satisfaccin ciudadana con el rgimen democrtico y la efectividad del sistema federal dependen, en buena medida, de lograr que los ciudadanos tengan control sobre cmo sus gobiernos ejercen la autoridad pblica y gastan los recursos de todos.

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Notas
1. Profesor investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. 2. Guillermo ODonnell, Horizontal accountability in new democracies, Journal of Democracy 9, nm. 3 (1998), pp. 112-126; Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti, Societal Accountability in Latin America, Journal of Democracy 11, nm. 4 (2000), pp. 147-158. Vase tambin Adrienne Hritier y Dirk Lehmkuhl, New Modes of Governance and Democratic Accountability, Government and opposition, 46:1 (2010), pp. 126-144. 3. Vanse, respectivamente, los captulos de Guillermo M. Cejudo y Alejandra Ros sobre la rendicin de cuentas en los gobiernos municipales, Ros y Cejudo sobre gobiernos estatales, y Mara del Carmen Pardo sobre la rendicin de cuentas en la administracin pblica federal; los tres en Sergio Lpez Aylln, Mauricio Merino, y Guillermo M. Cejudo (coords.), La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, CIDE-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2010. 4. Arthur Benz, Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination? European Law Journal, Vol. 13, Nm. 4, Julio 2007, p. 5. Para el debate en Mxico, vanse: Andreas Schedler, Qu es la Rendicin de Cuentas?, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la
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Informacin, Cuadernos de transparencia, 3, 2004; Luis Carlos Ugalde. Rendicin de Cuentas y Democracia. El caso de Mxico, Mxico, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, 21, 2002; Mauricio Merino y Sergio Lpez Aylln. La rendicin de cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos, Mxico, Secretara de la Funcin Pblica, 2009, en el primer nmero de esta coleccin. 5. Mark Philp, Delimiting democratic accountability, Political Studies, Mayo 2008. 6. Arthur Benz, Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination?, European Law Journal 13, nm. 4 (2007), p. 507. Vase tambin Carol Harlow y Richard Rawlings, Promoting Accountability in a Multilevel Governance: A network approach, European Law Journal 13, nm. 4, (2007), pp. 542-562. 7. Para una discusin conceptual sobre gobernanza, vase Luis F. Aguilar, Gobernanza y gestin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2006, pp. 11-136. Para gobernanza multinivel especficamente, vase Liesbet Hooghe y Gary Marks, Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance, American Political Science Review, 97, nm. 2 (2003), pp. 233-243.

8. Yannis Papadopoulos, Problems of Democratic Accountability in Network and Multilevel Governance, European Law Journal 13, nm. 4 (2007), pp. 469486. Vase tambin G. Majone, Tratando con la complejidad de los multiniveles de gobierno, Gestin y poltica pblica, 13 (2004), pp. 177-208. 9. M. Bovens, T. Schillemans, y P. T. Hart, Does public accountability work? An assessment tool, Public Administration, 86, nm. 1 (2008), pp. 225-242. M. Bovens et al., Multilevel governance and public accountability in Europe: Which institutions, which practices, which deficit?, Documento preparado para CONNEX, Research Group 2: Democracy and Accountability in the EU (2005). 10. Papadopoulos, art.cit., p. 479. Este argumento suele estar, dicho sea de paso, detrs de las justificaciones para involucrar a ms de un gobierno en la ejecucin de polticas pblicas en Mxico. 11. Vase, por ejemplo, para el caso de la Federacin Rusa, C. Ross, y A. Campbell (eds.), Federalism and local politics in Russia, Londres, Routledge, 2009; para Estados Unidos, Elizabeth Rigby, Accountability in an Intergovernmental Context: Federal Education Policy as a Cautionary Tale, Journal of Public Administration Research and Theory, 21:2 (2011), pp. 387-391; para Espaa, Sandra Len, Who is responsible for what? Clarity of responsibilities in
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multilevel states: The case of Spain, European Journal of Political Research, 50 (2010), p. 80-109. 12. Arthur Benz, Restoring Accountability in Multilevel Governance, documento presentado en el 29th ECPR Joint Sessions of Workshops. Workshop No. 5: Governance and Democratic Legitimacy, Grenoble, Francia, 6-11 de abril de 2001, p. 3. 13. Papadopoulos, art. cit., p. 473. 14. Enrique Cabrero, Para entender el federalismo, Mxico, Nostra, 2007, pp. 26-27. 15. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Artculo 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 16. Desde su creacin en 1980, el propsito del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal es, por una parte, evitar la multiplicidad de impuestos y regulaciones que complican el ejercicio de la facultad tributaria de los estados y de la federacin y, por otra, permitir que los gobiernos estatales cedan a la federacin su potestad tributaria a cambio de recibir una parte de los recursos recibidos. 17. Hay algunos convenios sealados desde la Constitucin federal, como el artculo 26 que prev la existencia de convenios para planeacin, o el 28 que permite convenios para la administracin del sistema penitenciario.

18. Sobre lo ltimo, vase Guillermo M. Cejudo, La construccin de un nuevo rgimen de rendicin de cuentas en las entidades federativas, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, 2009. 19. J. L Pressman y A. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland, Berkeley, University of California Press, 1984. 20. Fausto Hernndez y Juan Manuel Torres Rojo, A quin le tengo que pedir cuentas?, en Laura Sour (ed.), Nuevos cuestionamientos sobre poltica presupuestaria en Mxico, Mxico, Programa de Presupuesto y Gasto Pblico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 2003, pp. 5-12. 21. Lpez Aylln, Merino y Cejudo (coords.), op. cit. Ms informacin sobre el estudio puede encontrarse en www.rendiciondecuentas.cide.edu. 22. Guillermo M. Cejudo y Roberto Gerhard, La rendicin de cuentas de transferencias intergubernamentales. El caso del FAIS, en Lpez Aylln et al., op. cit. 23. Auditora Superior de la Federacin, reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora, Mxico, ASF, 2008. 24. Len, art. cit., p. 81.

25. Agranoff, Robert, Managing Within Networks: Adding Value to Public Organizations, Washington, Georgetown University Press, 2007 26. Majone, art. cit., p. 198. 27. Cambios simples podran incluir formatos homogneos y plataformas electrnicas que permitan utilizar la misma informacin desde varias dependencias de gobierno (en lugar de exigir varios informes en distintos formatos, con plazos y requisitos diversos). 28. Cursos de capacitacin, apoyo logstico y administrativo, generacin de manuales y polticas de profesionalizacin y consolidacin organizacional seran algunas de las estrategias a seguir. 29. Art. cit., pp. 505-506. El autor aade que sta es una de las principales razones del dficit democrtico de las instituciones de la Unin Europea. 30. Sobre estas responsabilidades, vase el Report of the Auditor General to the House of Commons, Ottawa, Office of the Auditor General of Canada, 2008, captulo 1, p. 2. 31. Vase, por ejemplo, Donna Milam Handley, Strengthening the Intergovernmental Grant System: Long-term Lessons for the Federal-Local Relationship, Public Administration Review, nm. 1 (2008), pp. 126-136. 32. Bovens et al., art. cit.

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Bibliografa
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Semblanza

Dr. Guillermo M. Cejudo

Guillermo M. Cejudo es profesor investigador en la Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Estudi en El Colegio de Mxico, la London School of Economics and Political Science y la Universidad de Boston. Es autor de los libros Para entender los gobiernos estatales (Nostra, 2007) y La construccin de un nuevo rgimen de rendicin de cuentas en las entidades federativas (Auditora Superior de la Federacin, 2009). Coordin, con Mauricio Merino y Sergio Lpez Aylln, el libro La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico (CIDE-UNAM, 2010) y, con Mauricio

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Dr. Guillermo M. Cejudo

Merino, Enfoques de poltica pblica (CIDE-FCE, 2010). Compil la antologa La nueva gestin pblica (Escuela de Administracin Pblica del DF, en prensa). Es autor tambin de varios artculos sobre reforma administrativa, rendicin de cuentas y calidad de gobierno publicados en revistas de primer nivel. Coordina (con Alejandra Ros) el proyecto de investigacin Mxico Estatal: Calidad de gobierno y rendicin de cuentas en las entidades federativas, auspiciado por el Oslo Governance Centre del PNUD. Es coordinador de los diplomados en Gobierno y Gestin Local (con Mauricio Merino) y en Polticas pblicas y evaluacin (con Claudia Maldonado). Sus temas de investigacin son la gestin pblica en nuevas democracias, los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas, la calidad del gobierno en los estados mexicanos y los gobiernos municipales.

R e nd i c i n de C u e nta s I nt e r g u b e r na m e nta l e n u n S i st e m a Fe d e r a l

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Rendicin de Cuentas Intergubernamental en un Sistema Federal

Se termin de imprimir en -------- de 2011 en los talleres de ---------------------------- ejemplares

Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020, Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F. Primera edicin, marzo 2011 ISBN: 978-607-95271-3-6 Impreso en Mxico / Printed in Mexico