1. a. Gonzalo rojas conceptual, b. Lo indgena como simple discurso, no es as, c. concepto de autonoma, d. pepe Nez del prado, e.

Gustavo bonifaz y f. regalas dabdoub y henry, g. hay o no hay autonomas: hacer matiz de inicio, i. ancdota de Gabriel del BCB sobre plata para desastres, j. esquizofrenia d ela CPE y nuevo empate catastrfico lazarte, k. carlos Alberto colgandijo. 2. Introduccin diciendo que se ha evaluado cuantitativamente y coco duln 3. Conclusiones ms largas. 4. Decir que en conclusiones se exagera pero que se debe hacer el matiz, delmar de santa cruz y dems fanticos. 5. Quizs breve estado de la cuestin 6. Cuadros sintetizadores en todos los captulos 7. Introducciones a cada captulo: o sea decir, la lista de los momentos del momento constitucional. 8. Explayarse ms en momento de la gestin 9. Poner conclusiones parciales a cada momento de los momentos de evo. 10. Eplogo con lo del tipnis y nacionalizacin

Los caminos autonmicos. Revirtiendo el sendero de la descentralizacin: de la hegemona de la periferia a la hegemona del centro.

1. Introduccin 2. Premisas tericas bsicas 3. Momentos de la descentralizacin. Premisas para comprender la dinmica descentralizadora 4. Tres momentos de la autonoma y una nica lgica de descentralizacin poltica 4.1. El momento constitucional 4.2. El momento legal 4.3. El momento de la gestin pblica 5. Conclusiones

Los caminos autonmicos. Revirtiendo el sendero de la descentralizacin: de la hegemona de la periferia a la hegemona del centro.

1. Introduccin En este trabajo se pretende hacer una evaluacin del proceso autonmico boliviano a poco ms de un primer ao de promulgacin de la Ley Marco de Autonomas. Sin embargo, aunque se inicia la reflexin acorde a este cronograma, se debe hacer un rodeo histrico que posibilite comprender las vicisitudes del presente como engranajes ulteriores de una dinmica abierta dcadas atrs. La premisa de partida de este ensayo es que la descentralizacin en Bolivia se inicia al calor de la posesin de los recursos naturales existentes en un determinado territorio y de los rditos que se obtiene de su aprovechamiento. Rditos que adoptaron la categora de regalas. stas son la plasmacin fiscal de los recursos naturales. Los recursos naturales existen en tanto se materializan en recursos fiscales, transferidos posteriormente hacia los departamentos. Transferencias fiscales que fueron reconocidas como conquistas departamentales a final de los 50. En este hecho, creo, reside el embrin de desnacionalizacin que caracteriza la marcha regional (descentralizadora) en el pas. La patria, para cada quien, es del tamao del recurso natural que existe en el suelo que se posee. La maldicin de El Dorado, as, reaparece de la mano de pozos petrolferos, plantas de fundicin del metal o inmensas planicies de sal que albergan toneladas de litio.

Dicho esto, se ver cul es el marco terico que sostiene este ensayo. Un siguiente acpite delinear los tres grandes momentos de la descentralizacin hasta llegar al actual. El propsito es demostrar que el acuerdo implcito con el que se origin la descentralizacin se va alterando en los dos momentos ulteriores. Situacin que posibilita comprender la pugna poltica centro/periferia como una sucesin de eventos entrelazados entre s. Posteriormente, ya en el seno de la coyuntura actual, se diferenciarn igualmente tres momentos: el constitucional, el legal y el de la gestin pblica. La conclusin retomar el marco terico y lo articular con los tres momentos ltimos analizados, tratando de mostrar que una valoracin ideolgica del proceso slo vera una continuidad de falencias donde, en verdad, existen discontinuidades evidentes. En nuestro criterio, la discontinuidad dibuja un primer momento el constitucional- deliberativo o tcnico; un segundo momento el legal- de establecimiento de un relativo estatus quo, y un tercer momento el de la gestinde confrontacin. 2. Premisas tericas bsicas Conviene comenzar con este antecedente a efectos de comprender qu es lo que moldea el devenir descentralizador. Diversas teoras han sido sugeridas: a) la descentralizacin es producto de dinmicas de privatizacin/globalizacin que pretenden convertir la variada gama de espacios territoriales en espacios de concurrencia del mercado (visin de mercado);1 b) la descentralizacin responde a la necesidad de cumplir con exigencias sociales educacin y salud, principalmente-, llegando servicios sociales al ciudadano, de la forma ms eficiente (visin
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Rondinelli

social),2 c) la descentralizacin es consecuencia del asentamiento de la democracia. Es un producto natural de la ampliacin democrtica cuyo desenlace no es otro que la apertura de nuevos espacios democrticos al interior del propio sistema poltico nacional (visin democrtica),3 d) la descentralizacin responde a propsitos de mejoramiento de la gestin pblica y/o a la sedimentacin de tecnocracias locales dedicadas a sanear la administracin pblica y diluir la pesadez burocrtica centralista (visin de gestin pblica)4. Empero, un pilar terico novedoso apunta a lo poltico como motor de la descentralizacin. Los afanes electorales y la necesidad de preservar clientelas y desplazar opositores inspiran, con mayor contundencia que las razones previas, a explicar el por qu de la descentralizacin.5 En ese marco, se sugiere que los contornos de la descentralizacin se definen menos por este conjunto de consideraciones externas a la marcha descentralizadora misma (el Consenso de Washington, los Desafos del Milenio, la Tercera Ola de Democracia y/o la extensin de la lgica del Gobierno Empresarial, respectivamente), que por elementos endgenos/polticos a su propio desarrollo. Elementos que dependen de las diversas combinaciones posibles entre aquellos aspectos polticos, fiscales y administrativos existentes. Entendemos6 - por lo poltico (P) a la eleccin directa de autoridades y/o a la incidencia de lites informales (no elegidas pero de

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educacin Borja 4 Osborne 5 O Neill 6 En lo que sigue, Tuletti

notable injerencia en la decisin de las polticas pblicas) en la marcha regional (llmese departamental o municipal); - por lo fiscal (F) se entiende la distribucin de recursos pblicos hacia las entidades territoriales subnacionales; y, - por lo administrativo (A) comprendemos el conjunto de tareas (hoy llamadas competencias) que deben y tienen el derecho a implementar los niveles territoriales descentralizados. La tesis de este marco terico apunta a considerar tres grandes combinaciones que repercuten directamente en el tipo de descentralizacin que irrumpe. Primera combinacin A-F-P o de descentralizacin estable y dirigida desde el centro: lo administrativo antecede a lo fiscal y lo fiscal a lo poltico. En este escenario se promueve una descentralizacin de centro hegemnico. El gobierno central tiene el control. Segunda combinacin P-F-A o de descentralizacin inestable y no dirigida desde el centro: lo poltico antecede a lo fiscal y lo fiscal a lo administrativo. En este escenario se promueve una descentralizacin de periferia hegemnica. Los departamentos tienen el control. Tercera combinacin F-P-A o A-P-F o de descentralizacin relativamente estable y slo parcialmente dirigida desde el centro: lo fiscal antecede a lo poltico y lo poltico a lo administrativo o, en su defecto, lo administrativo antecede a lo poltico y lo poltico a lo fiscal. En este escenario se promueve una descentralizacin de hegemona del empate entre el centro y la periferia.

En suma, en el primer escenario las regiones se quejan tratando de equilibrar el poder. Los roces, por tanto, tienen su origen en la percepcin de marginamiento de los asuntos pblicos de la periferia. Mientras que en el segundo caso, la situacin se invierte: es el centro el que pugna por reequilibrar la balanza. Se busca recuperar al Estado en su versin central. Las regiones se resisten y, de tal forma, se incrementa el conflicto. En ambos casos, se promueven conflictos regionales. Lo poltico, en un sentido de guerra suma cero, se impone. Slo en el tercer caso, predomina una lgica de compromiso, no exenta de roces pero proclive a entablar acuerdos entre los dos polos. La tesis de partida es simple: el pas ha deambulado entre el primer y el segundo modelos. No hay, ni hubo, pacto poltico centro/periferia. Consiguientemente, el resultado no ha sido otro que una tensin constante entre ambos vrtices, empeados en conservar prerrogativas fundamentalmente para los departamentos (o para algunos de ellos) y/o para el centro. No hay medias tintas. Prtase de la idea de que la presin cvica que logr conquistar las regalas se arrima al primer modelo. Un modelo de triunfo departamental y, en este caso, cruceo. Santa Cruz inaugur, al menos legalmente, el tiempo del desarrollo fragmentario, opuesto al desarrollo nacional. No es que en periodos previos el desarrollo no haya mostrado similar orientacin parcial, algo imposible de negar al visualizarse la trayectoria antinacional de la plata o el estao. Sin embargo, a partir de aquella coyuntura lo faccional adquiri rango de ley. Cada intento (centralista) de mellar esta condicin favorable al avance departamental, supuso variaciones (menores) en el modelo fiscal y, consecuentemente, en las relaciones de poder vigentes, con efectos sobre la gobernabilidad democrtica. Sin

embargo, y ese el meollo de la cuestin, conviene enfatizar en este trabajo, que fue este gobierno, el de Evo Morales, el ms decidido a revertir este aejo inicio descentralizador prodepartamental. Haba que equilibrar el paisaje poltico/fiscal tan favorable a la hegemona departamental. Slo el xito en esta faena posibilitara recuperar el Estado central. Tngase presente que en los ltimos acontecimientos ocurridos en las postrimeras de los gobiernos neoliberales, destac el fervor departamental, capaz de fijar la denominada Agenda de Junio que exiga la puesta en marcha de las Autonomas Departamentales. En esta coyuntura de auge departamental, el apogeo mximo corri de la mano de la Ley de Hidrocarburos, una norma que aunque nacional nominalmente, fue, de facto, vehemente departamental. Los departamentos arrancaron esta ley al gobierno central. Fue el momento de mayor desequilibrio poltico, con la periferia regional en la cspide y el gobierno central en la lona. Lo departamental fagocitaba a lo nacional. Es evidente que este antecedente no pasara desapercibido por el siguiente gobierno, ms aun cuando la misma eleccin presidencial de 2005 estuvo atada a la primera eleccin departamental de prefectos. Fue un acuerdo centro/periferia corroborado por el compromiso de realizar, al siguiente ao, los referendos por la Asamblea Constituyente y las Autonomas Departamentales. Este ltimo suceso poltico tampoco est divorciado de la historia. Vale la pena visualizar, en forma sinttica los tres grandes momentos de esta relacin gobierno central versus departamentos. Al hacerlo, se descubre, sin dudas, que se transit de una fase de predominio departamental a otra de predominio central o del denodado esfuerzo central por imponer

su dominio. No se logr pacto poltico alguno, ms que de forma provisional (como se ver ms adelante) y a pesar de la voluntad del gobierno. El propsito, valga redundar, tiende a promover la gida central a travs de maniobras polticas, fiscales e institucionales. Hecha esta introduccin veamos el decurso histrico, desde el parto descentralizador hasta el presente. Destacan tres grandes momentos. 3. Momentos de la descentralizacin. Premisas para comprender la dinmica descentralizadora Un primer momento de exclusivismo elitario sustentado en un modelo fiscal monoltico (de finales de los 50 hasta 1994) Qu duda cabe que el descubrimiento de petrleo y gas en Camiri all por la dcada del 50 fue motivo de festejo. Un festejo acompaado inmediatamente por una tenaz lucha por el 11% de regalas fijado ya en una ley promulgada en 1938 por Germn Bush como beneficio para los departamentos productores. Qu signific esta vehemente disputa por el excedente? Las cifras7 sealan que de 1960 a 1986 los pagos de YPFB por concepto de impuestos nacionales (a partir de 1970) y regalas departamentales (a partir de 1960) sumaron 1617 millones de dlares. De este monto, 988.281.000 fueron contabilizados como impuestos destinados a cubrir el funcionamiento del Estado boliviano, frente a los 629.424.000, conceptualizados como regalas, distribuidas de la siguiente manera. Santa Cruz Tarija
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Chuquisac Otros a departament

Total

Eduardo Arze Cuadros, Bolivia. El programa del MNR y la Revolucin Nacional, PLURAL, La Paz, 2002, pp. 415-6.

os 454.224.00 82.071.00 93.128.00 0 0 0 0

629.424.00 0

Vale decir, del 100% de ingresos provenientes de la venta de petrleo boliviano, ms de la cuarta parte estuvo destinada a Santa Cruz. Si exceptuamos los recursos impositivos, este departamento habra sido receptor de ms de las dos terceras partes de las regalas departamentales. Fue una forma ecunime de distribuir la riqueza? Las estadsticas no ofrecen dudas. Este departamento creci a tasas por encima del 7% del PIB frente a otros departamentos que rondaron, a lo sumo, un 4%. Sera profundamente mezquino desmerecer la pujanza que sobrevino en estas tierras, tradicionalmente desatendidas, como efecto de esta enorme transferencia de recursos. Sin embargo, sera, igualmente ingenuo (o malintencionado) no reconocer que la gua estatal no fue igual para todos los hijos. Fue un Estado selectivo, con hijos que crecieron igualmente disparejos. Se garantiz un desarrollo regional por sobre el nacional. Y, con ello, la consolidacin de un modelo fiscal nico (o monoltico) destinado a beneficiar a una lite en particular, aquella del oriente cruceo. Un segundo momento de democratizacin elitaria centrpeta sustentado en un modelo fiscal compartido (de 1994 a 2009). Es el momento de la Participacin Popular como un primer momento de embate centralista contra los departamentos. No hay duda que esta norma tuvo el propsito de diluir cualquier propuesta de descentralizacin departamental. Ms de una

veintena de borradores que apuntalaban al meso como la base de la descentralizacin quedaron archivados. De acuerdo a Franz Barrios Suvelza la era departamentalista cedi terreno a la era municipal.8 Sin embargo, sta es una apreciacin demasiado ligera. En verdad, este avance municipalista no puso en riesgo, en ningn momento, el corazn de la descentralizacin boliviana: las regalas. Los recursos otorgados a los municipios fueron otros: aquellos de la coparticipacin tributaria. Por tanto, aunque el modelo fiscal de las regalas no fue modificado, si se alter su presencia unvoca, abrindose lugar a un modelo fiscal compartido. Este modelo, adems, rubricado por el voto, promovi el surgimiento de nuevas lites. La democracia se hizo ms democrtica con esta inobjetable ruralizacin de la poltica. En principio, esta novedosa gama de lites se subi al sistema poltico vigente, legitimndolo. Se ampli el cupo de autoridades (locales adems de las nacionales) en vez de lograrse el relegamiento de las antiguas. La orientacin de los nuevos polticos fue notoriamente centrpeta, engrosando los canales de inclusin del sistema poltico. Asimismo, la aparente afrenta contra el modelo fiscal anterior que dio pie a ese exclusivismo elitario (cruceo), no fue tan agudo como las ms de las veces se cree. Tanto las reformas econmicas la capitalizacin-, el auge crediticio como las preferencias arancelarias en el marco de la Comunidad Andina de Naciones, coetneas a la Participacin Popular, refrendaron la estructura de poder dominante centrada en Santa Cruz. Tngase en cuenta que cerca a la mitad del total de recursos de inversin extranjera directa aterriz en este departamento,9 poco ms de
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Franz Barrios Suvelza, El Estado Triterritorial Napolen Pacheco

2/5 partes del crdito ancl en el mismo territorio, 10 y, sin dudas, las ventajas en el comercio exterior hacia los pases andinos, situaron a la soya como la reina del mercado nacional.11 Asimismo, aunque la Ley INRA no fue del agrado de este grupo de poder, lo cierto es que las reversiones de tierra no han tenido lugar ni siquiera en el gobierno de Evo Morales. El mismo Referndum por la Tierra de enero de 2009 termin por legalizar aquellas propiedades con ms de 5 mil hectreas.12 Por otra parte, no obstante la frustracin por el tenor restringido de la norma, el gobierno central consinti en promulgar una ley que satisficiera a los departamentos. Naci la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa que ratificaba la designacin presidencial de los prefectos pero, simultneamente, posibilitaba la eleccin de consejeros departamentales elegidos en los municipios, como portavoces de la ciudadana territorial del departamento. Finalmente, se pudo comprobar que durante los distintos gobiernos de la poca democrtica, las leyes promulgadas fueron, en un 50 al 70%, dependiendo de la fuerza de la coalicin legislativa, leyes departamentales: fiscales (crditos para el departamento o condonaciones), territoriales (creacin de cantones y municipios), simblicas (reconocimiento de Oruro como Patrimonio de la Humanidad, etc.) y presupuestarias (qu cantidad le toca a cada departamento).13 Por tanto, las lites departamentales no fueron perjudicadas en sus prerrogativas ganadas ni menos an fueron suplidas por nuevas lites. stas, por el contrario, sin desafiar a las primeras fueron copando espacios menores. El ejemplo del Chapare es
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Crdito de Baldivia Gray Molina y Wanderley 12 Fundacin Tierra 13 Diego Ayo, conflictos

digno de mencin. El aislamiento de nuevas autoridades en el Trpico cochabambino no amenaz en absoluto a las denominadas despectivamente oligarquas. Si bien estas lites campesinas convertidas en Estado local tuvieron un discurso antiestatal de inicio, se mantuvo marginal al dominio poltico vigente en aquel momento. Vale decir, ni estas lites verdaderamente aguerridas y combativas pudieron rasmillar el armazn poltico de entonces. Un tercer momento de democratizacin elitaria centrfuga sustentada en un modelo fiscal cada vez ms compartido (2009 para adelante). Se consolida con la promulgacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado en 2009. En ella se establece un modelo complejo de autonomas: departamentales, municipales, regionales e indgenas. Todas ellas con similar jerarqua constitucional y, a partir de esta condicin, con igual derecho a recibir recursos fiscales estatales. Sin embargo, hay un antecedente que merece remarcarse: las regalas permanecieron intocadas. La exigencia de las regiones poseedoras de recursos naturales a lo largo de la Asamblea Constituyente fue que el derecho de usufructuar de los recursos naturales del suelo y subsuelo propios quedaban exentos de modificacin alguna. Las regalas no se tocan fue la consigna de la oposicin (regional) en el seno del epicentro del cambio. Empero, si esta magna asamblea tena la obligacin y el derecho de refundar el pas resultaba sensato creer que ningn tpico, por ms heroico que fuese en la memoria de los ciudadanos, fuese marginado del (posible) debate.

Por ese motivo, en algn momento se sugiri emprender esta reforma, generando un desenlace bastante previsible, sintetizado en la frase si se tocan esos recursos, habr guerra civil.14 Lo cierto es que no los tocaron. No al menos en su ncleo fundamental: la existencia misma de las regalas:
Los departamentos productores de hidrocarburos percibirn una regala del once por ciento de su produccin departamental fiscalizada de hidrocarburos. 15

Vale decir, el derecho de marras, embrin de la desnacionalizacin, permaneci inclume. Aunque cercado por trasnferencias fiscales paralelas a un conjunto de autonomas creadas, receptoras, todas ellas, de recursos de IDH. Se sum, adems, el Fondo de Desarrollo Indgena, con montos fiscales a ser distribuidos a los pueblos indgenas. El modelo fiscal, por lo tanto, distaba de ser monoltico. Por el contrario, visibilizaba cada vez ms alojados a quienes haba que contentar. Estos huspedes, por otra parte, adquiran un talante novedoso: no slo lograban aumentar el cupo de lites subnacionales -una democratizacin cuantitativa mayor de autoridades locales-, sino que impulsaban una lgica de desplazamiento de las viejas lites dominantes por otras nuevas. Su orientacin fue notoriamente centrfuga. Se instauraba, de ese modo, un segundo momento de embate centralista contra los departamentos. Es ms, el diseo mismo de autonomas complejas naci con una impronta poltica evidente, cuyo propsito era joder a las autonomas departamentales.16 Este diagrama institucional, a diferencia del esgrimido para la Participacin Popular, vino al mundo con el
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Entrevista con Gamal Serham CPE, Art. 368. 16 As me lo confes la asamblesta Marcela Revollo del Movimiento Sin Miedo, para entonces aliado del MAS.

afn de debilitar a las tradicionales lites dominantes afincadas en los departamentos prsperos. Su intencin no fue acoplarse a lo existente objetivo de la LPP- sino derruirlo o malograrlo en beneficio de nuevos grupos de poder. El viejo bloque dominante, parafraseando al Vicepresidente Garca Linera, deba hacerse a un lado para facilitar el ingreso de lites indgenas.17 En sntesis, se presenci el ingreso cada vez ms masivo de lites subnacionales, aunque, en esta ocasin, preadas de una ideologa antagnica a las lites tradicionalmente dominantes. Incluso replantearon el discurso de entrada, focalizado en esta nueva coyuntura en lo tnico. Lo regional, por lo tanto, se confront a lo tnico. La pulsin empez a propiciarse entre ambos clivajes. Podra decirse, que ello no mell el corazn del modelo fiscal centrado en las regalas. Y, s, tal como vimos, no lo hizo. Sin embargo, ya la misma Constitucin, al no poder rehacer el diseo fiscal, al menos busc reconducirlo hacia su propio inters. As lo hizo, exigiendo que los recursos departamentales por regalas fuesen administrados por los departamentos pero en el marco del Presupuesto General de la Nacin.18 En definitiva, de un estado de relativo predominio departamental se pas a un asedio a los departamentos. Situacin que permite establecer cuatro premisas/conclusiones provisionales, que facilitarn la comprensin de lo que viene. Premisa 1: la descentralizacin tiene un propsito poltico. Lo tcnico deviene en una meta menor. Por tanto, cualquier realce en la gestin es secundario frente al propsito principal.
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Lnera Este detalle ha sido notado por el experto constitucionalista cruceo Jorge Asbn, Los hidrocarburos en la Constitucin, en Jos Antonio Rivera et al, Estudios sobre la Constitucin aprobada en enero del 2009, Editorial Khipus, Cochabamba, 2009, p. 277.

Premisa 2: el motor de la descentralizacin en el modelo P-F-A es la posesin de los recursos naturales y su plasmacin en recursos fiscales. Cualquier posible alteracin a esta certeza alienta el conflicto centro periferia. Fue el modelo de nacimiento de la descentralizacin en Bolivia. Premisa 3: el modelo fiscal no debe ser modificado las regalas no se tocan- lo que convierte la pugna centro-periferia en una lucha por sustituir personas bajo el razonamiento de que si no se puede cambiar el modelo si se pueden cambiar a las personas que manejan ese modelo. La pugna, por ende, es personal, no institucional, y el cambio, por lo tanto, es de forma otras lites y otras pieles- no de fondo, alternado el modelo fiscal mismo. Premisa 4: el modelo fiscal fragmentario centrado en el clivaje regional no slo no ha sido eliminado sino que se ha expandido hacia el clivaje tnico. La tensin se genera por la necesidad de dar cobertura a lo tnico en desmedro de lo regional. Las nuevas lites vienen recubiertas por un nuevo discurso legitimador. Ya no son las conquistas departamentales sino las injusticias indgenas las que se parapetan como discursos de legitimacin. 4. Tres momentos de la autonoma y una nica lgica de descentralizacin poltica Una vez expuestos los antecedentes y premisas, acometamos la reflexin de tres momentos del proceso autonmico: el constitucional, el legal y el de gestin. a. El momento constitucional Destacan diez fases a lo largo de la Asamblea Constituyente que muestran cmo fue que se desarroll esta pugna entre el

Gobierno Central frente a las regiones opositoras y cmo es que se intent consolidar una hegemona del polo central Una primera fase de polarizacin centrpeta o de auge democrtico, estuvo marcada por el enorme acuerdo poltico logrado entre el oficialismo y la oposicin para promulgar la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. Este periodo fue desde la misma posesin de Evo Morales como Presidente de Bolivia hasta el mes de marzo en que se aprob la norma. Motiv un regocijo generalizado en el pas que atestigu cmo se allanaba el camino al pacto entre los contendores antagnicos de la ltima era: el Gobierno del MAS y las regiones de la Media luna. Una segunda fase de consolidacin de una estructura poltica dual con enormes expectativas de concertacin fase expectante de polarizacin consolidada o de optimismo receloso- estuvo marcada por los resultados electorales de la eleccin de constituyentes que ratific para el MAS un porcentaje superior al 50% y para PODEMOS un porcentaje del 15%, notablemente inferior a su puntaje presidencial. El MAS se ubic como el partido dominante, obteniendo una presencia de mayora absoluta con 137 constituyentes sobre 255 existentes. A notable distancia, se encontr PODEMOS con 60 constituyentes y UN con 8. Cifras que, no obstante el abismo existente entre el ganador y el segundo en carrera, dejaron como desafo pendiente la necesidad de concertar, dada la imposibilidad, desde cualquier fuerza poltica de alcanzar, por s sola, los dos tercios requeridos por ley. Vale decir, la polarizacin se ratific pero nutrida de una aureola de esperanza nunca antes vista. Prueba de ello fue el respaldo popular a la Asamblea en porcentajes superiores a las

tres cuartas partes de la poblacin nacional.19 Esta euforia no neg que desde un comienzo, la negociacin no fue utilizada para el logro de resultados concertados, sino como una oportunidad para ratificar las posiciones antineoliberales,20 pero permiti dejar por sentado que hubo, as sea por un breve periodo, una receptividad incuestionable al cambio concertado. Hubo un escueto pero verdadero momento de predisposicin meditica, social y de los mismos constituyentes a emprender reformas negociadas.21 La polarizacin no haba sido desterrada pero si aminorada. Fue la luna de miel del proceso constituyente que tuvo un lapso de vida corto. Tngase en cuenta que esta predisposicin, en todo caso, no form nunca parte del repertorio poltico del Presidente Evo Morales. Desde un inicio l estuvo empeado en sugerir a los asamblestas que la Asamblea debera estar por encima de los tres poderes del Estado, convirtindose en una Asamblea plenipotenciaria, entendiendo por ello la condicin de fundacional, originaria y no derivada. La intencin primigenia desde el poder central, por tanto, fue de copamiento poltico de la Asamblea. La Asamblea debera servir como trampoln poltico para acaparar todas aquellas instancias pblicas-estatales, desde el poder judicial hasta la Corte Electoral pasando por la administracin pblica departamental, a semejanza de lo ocurrido en Venezuela.22
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Antonio Aranibar (coord.), El estado de la opinin: los bolivianos, la Constitucin y la Constituyente, PNUD/IDEA, La Paz, 2007. pp. 171-8. 20 Franco Gamboa, Dilemas y laberintos polticos en la Asamblea Constituyente. Cinco tesis polticas para explicar por qu no hubo Constitucin el 6 de agosto de 2007, La Razn (suplemento especial), La Paz, agosto 2007, p.9. 21 Se realiz 28 entrevistas a igual nmero de constituyentes y todos ellos coinciden en que en algn momento la predisposicin a la concertacin fue real. 22 En este pas, la Asamblea ocup parte de su tiempo en elegir jueces para su respectiva Corte Suprema de Justicia al margen de los poderes estatales constituidos; cf. International Crisis Group, Venezuela: Political Reform or Regime Demise?, Latin

Una tercera fase podra ser calificada como la fase de polarizacin restringida o de rodillo masista y estuvo marcada por la pugna entre constituyentes por definir no necesariamente los contenidos del Proyecto de Reglamento General sino por la metodologa de aprobacin que deba utilizarse a lo largo del trabajo. La metodologa del MAS se pronunci a favor de la aprobacin por simple mayora frente a la propuesta de PODEMOS de hacerlo por dos tercios de los constituyentes presentes. No hubo lugar a la reflexin propia dentro de la Asamblea Constituyente. Las rdenes venan ya en fardo cerrado desde el Gobierno Central.23Las palabras del Vicepresidente Garca Linera fueron muy elocuentes al respecto: en democracia mayora manda. Nos toc ser minora y nos aguantamos 20 aos y, en algunos casos los indgenas, mucho ms. Ahora toca ser mayora democrtica y poltica.24La disputa, en todo caso, no obstante la injerencia externa, tena en los mismos constituyentes a los actores centrales del proceso. Posiblemente esta fase comprende los meses que van de septiembre a noviembre. Una cuarta fase puede ser bautizada de fase de polarizacin ampliada o de imploracin democrtica, y se caracteriz por la extensin de la pugna, de manera frontal, a espacios allende la misma Asamblea. Las huelgas de hambre y los enormes cabildos
America Report No.27, del 23 de julio de 2008 en http://www.crisisgroup.org/library/documents/latin_america/27_venezuela___politic al_reform_or_regime_demise.pdf.
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As lo evidencia la investigacin de Franco Gamboa antes citada que seala que el Senador Santos Ramrez como presidente del Senado, Hctor Arce como Viceministro de Coordinacin Gubernamental o el mismo Vicepresidente Alvaro Garca exhortaban a sus asamblestas a plegarse a la orden de acatamiento de la simple mayora. Cf. F. Gamboa, op.cit., pp.12-4. 24 Palabras del Vicepresidente pronunciadas el 1 de septiembre de 2006; cf. F. Gamboa, op.cit., p.12.

en cinco departamentos incluido el llamado Cabildo del Milln en Santa Cruz-, reclamando el respeto por los dos tercios adems de la brutal guerra de baja intensidad ocurrida en Cochabamba a manos de los denominados movimientos sociales encabezados por los cocaleros del Chapare, anunciaron el inicio de una guerra, hasta ese momento, no declarada. Este momento cop diciembre y enero. Fue una etapa de splica democrtica. La enorme movilizacin social en los departamentos opositores quiso recordarle al Gobierno Central que la viabilidad de la democracia boliviana -y del mismo pas- slo pasa por la necesidad de conciliar los intereses de las mayoras con aquellos de las minoras, al mejor estilo de lo que se denomina democracia consociativa. Una quinta fase podra entenderse como fase de consolidacin de la polarizacin centrfuga o de inicio de la guerra de baja intensidad. Este es un momento muy peculiar que termin por definir los rasgos de los bandos existentes. No slo que stos ya partan con intereses especficos desde antes de la misma convocatoria a la Asamblea, sino que en este lapso consolidaron sus posiciones de absoluta intransigencia. Del lado de la minora se afianz el deseo de hacer fracasar este magno evento.25 Del lado de la mayora se rubric la intencin de no dar marcha atrs a la pretensin del rodillo.26 Sin embargo, este nuevo momento result menos simple de lo que pareca, en tanto los contendientes intentaron mostrar un espritu de concertacin sin
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Carlos Romero, Bolivia: de la confrontacin al pacto poltico, en Carlos Romero, Carlos Bohrt y Ral Pearanda, Del conflicto al dilogo. Memorias del acuerdo constitucional, Friedrich Ebert-FBMP, La Paz, 2009, pp. 9-48 26 Cf. Andrs Torres, Herramientas para un dilogo constitucional, en Silvia Chvez, Carlos Bohrt y Andrs Torres, Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y Estatutos. Compatibilidades y diferencias, FBMP-Friedrich Ebert, La Paz, 2008, p. 71.

ceder ms que en las formas. Procuraron hacerse percibir como tolerantes slo como un ejercicio de deslegitimacin del rival yo si busco consensos, pero t no-antes que como una prctica de autntica apertura a pactar. En febrero de 2007 se aprob la modificacin al Artculo 70 del Reglamento de Debates que estipul la mayora absoluta como nico criterio vlido de decisin. Los cambios estuvieron orientados a posibilitar que el proyecto de nueva CPE sea aprobado en detalle por dos tercios de votos de los miembros presentes. En caso de existir artculos que no alcanzasen este porcentaje exigido, seran tratados en la Comisin de Concertacin, creada para el efecto. Nuevamente, de persistir el disenso, los artculos respectivos seran puestos a consideracin del soberano (por medio de un referndum), que aprobara el texto final por mayora absoluta de los ciudadanos registrados en el padrn electoral nacional. Indudablemente hubo un progreso en la redaccin, pero esta intrincada maraa de requisitos para aprobar la constitucin final, no resolvi el problema de fondo: la falta de concertacin. Dejar en manos del denominado soberano la decisin final, si bien apunt a dar una apariencia de incuestionable respeto por la democracia, encubri un hecho fundamental: la posibilidad de que el resultado de un pretendido referndum, si bien conseguira aprobar el nuevo texto por mayora nacional, no obtendra similar mayora en los departamentos de la Media Luna. Vale decir, lo que sera una mayora absoluta en el conteo nacional, sera una minora en el conteo departamental. Exactamente lo acontecido con el Referndum Autonmico, que si bien dej como saldo una derrota del SI en el conteo nacional fue un rotundo SI en Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija. Por ello, las fachadas de concertacin impulsadas fueron meras cortinas de

humo para legitimar posiciones radicales, incapaces de remontar el ncleo duro de los adversarios en juego, puesto en escena en la variedad de comisiones que slo alcanzaron consensos en aquellos aspectos ms triviales, pero no en los substanciales. Finalmente, lo nico verdaderamente evaluable, ms all de la inacabable discusin sobre los procedimientos, es la no aprobacin de algn artculo de la nueva CPE. Seguramente esta fase cubre todo el medio ao de febrero a agosto. Una sexta fase constituye la fase de polarizacin equilibrada o fase de conquista de territorios enemigos. Este momento est marcado por un avance de la Media Luna a territorios ajenos a sus tradicionales bastiones. La conquista de Chuquisaca como un departamento acoplado a las fuerzas regionales constituy un hecho remarcable. El reclamo de este departamento por el traslado de los poderes ejecutivo y legislativo a la histrica capital de Bolivia, quebr la cohesin del MAS, que se decant por favorecer la aspiracin de La Paz, sintetizada en la consigna La sede no se mueve. Acto que fue calificado como una traicin a Chuquisaca, arrimada, desde entonces, a los planteamientos de la Media Luna (la Media Luna ampliada). El cnit de la indignacin chuquisaquea fue la decisin de agosto adoptada por mayora en el seno de la Asamblea Constituyente, que margin la discusin de la capitala como un tpico a ser debatido. Ya el mismo Presidente Evo Morales haba sentenciado que la Asamblea no tena potestad alguna para discutir sobre la capitalidad.27 Ante eso, el Comit Interinstitucional conformado para defender esta histrica demanda chuquisaquea interpuso
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Declaracin del Presidente Evo Morales en La Razn, Evo cree que la Asamblea no tiene competencia para la capitalidad, La Paz de 22 de julio de 2007. Esta posicin lo hizo objeto del abucheo generalizado el da 6 de agosto, aniversario de Bolivia y fecha en la que se emite el informe anual presidencial. Esta accin fue condenada por los medios de comunicacin; cf. La Prensa, Vergenza, La Paz del 8 de agosto de 2007.

un recurso de ilegalidad ante la Corte Superior de Justicia en Sucre, exigiendo se restituya el derecho a debatir sobre este punto, como un asunto de carcter nacional.28 El resultado fue favorable a esta exigencia, ocasionando manifestaciones de jbilo en Chuquisaca pero de ira en La Paz. Y, an ms grave, el MAS opt por llamar al desacato del fallo judicial amparado en la Cumbre Social llevada a cabo en Sucre en septiembre de 2007, cuyo propsito, entre otros, estuvo centrado en defender la inamovilidad de La Paz como sede del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. En este estado de nimo la promulgacin de una Ley de Ampliacin de la Asamblea Constituyente hasta diciembre de 2007 careca de todo sentido. Al menos, tomando en cuenta que esta dilacin tena el objetivo de encontrar consensos. As lo hicieron entender discursivamente quienes acordaron la prrroga. Sin embargo, al incluirse la posibilidad no slo de ratificar la nueva Constitucin por medio de un referndum sino la necesidad de llevar adelante un referndum dirimidor de aquellos artculos no concertados,29se dej abierta la posibilidad de trasladar toda controversia precisamente a esta primera consulta popular, inhibiendo toda posibilidad de establecer consensos. Paradjica ampliacin, por tanto, en la medida que slo prolong el enfrentamiento, corroborando lo inminente: la presentacin al soberano de dos proyectos de constitucin, aquel de mayora y otro de minora. Algo que se pudo hacer
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Muchos analistas coincidieron en entrevista con el suplemento Ventana Ciudadana que el debate sobre la sede no es un debate entre La Paz y Chuquisaca sino es un debate de ndole nacional y, por ello, debe ser sujeta su discusin y decisin final al veredicto del soberano boliviano en su conjunto; cf. Ventana Ciudadana, La sede de los poderes debe debatirse como un bien nacional, en La Razn del 21 de agosto de 2007. 29 Ley de Ampliacin de la Asamblea Constituyente del 3 de agosto de 2007.

desde la primera semana de iniciada la Asamblea, sin requerir, siquiera, estirar el periodo de seis meses a un ao.30 Una sptima fase de polarizacin absoluta o fase de aprobacin unilateral de la nueva Carta Magna. En este ltimo momento se consigui finalmente aprobar la nueva CPE aunque de un modo verdaderamente polmico y, desde la ptica de la oposicin, en forma arbitraria y, por ello, autoritaria,31 deseosa de imponer un proyecto afn slo a una porcin de la sociedad y del pas.32 En verdad es preciso situarse en aquella especfica coyuntura y percatarse de que haba tres escenarios posibles: el primero de aprobacin concertada que indudablemente era el ideal. En su vereda opuesta estaba la opcin de no aprobar la CPE como seguramente se hubiese deseado desde la oposicin ms recalcitrante. Y como tercer escenario posible estaba la promulgacin de una nueva CPE as sea sin el concurso de la oposicin. Resultaba ciertamente ingenuo el primer escenario de concertacin ampliada. El segundo escenario hubiese significado un rotundo fracaso para un gobierno que haba prometido una nueva CPE y, con ello, una respuesta incuestionable a la larga demanda social por conseguir esta anhelada reivindicacin que fue bloqueada por ms de una dcada.33 Por ese motivo, y haciendo eco a un inobjetable realismo poltico, el MAS estaba obligado a aprobar algo. An en la perspectiva de admitir las
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Opinin de Roberto Barbery, ex ministro de Participacin Popular y ex conductor de noticias de PAT. 31 Cf. Al respecto Gamal Serhan Jaldn, La historia no oficial de la Asamblea Constituyente, Fundemos/Hanns Seidel, La Paz, 2008. 32 Jos Antonio Quiroga, La Constitucin y el proyecto de poder del MAS, en Institute for Democracy and Electoral Assistance, Comentarios a la propuesta constitucional aprobada por la Asamblea Constituyente boliviana, Institute for Democracy and Electoral Assistance, La Paz, 2008, pp.55-75. 33 Jorge Lazarte, La Asamblea Constituyente: un nuevo comienzo, Plural, La Paz, 2006, pp.25-40

fallas procedimentales existentes para aprobar esta nueva carta magna fallas que de acuerdo a los crticos ms acrrimos haran inviable este nuevo texto constitucional dndole vida slo en tanto durara el gobierno de Morales34- es necesario comprender que estaba en juego la propia credibilidad del gobierno frente a sus electores. No aprobar el nuevo texto constitucional hubiese trado enorme deslegitimacin al gobierno como ya se vio en las ltimas encuestas realizadas que del optimismo de los albores,35 se pas al cuestionamiento abierto de las postrimeras o al desconocimiento meditico de la misma Asamblea Constituyente.36 No en vano se propici la aprobacin unilateral en grande de Sucre en el Liceo Militar de la Glorieta y posteriormente su ratificacin en detalle en Oruro con un saldo de tres muertos. Aprobacin que nunca lleg a consumarse con el debate tcnico anhelado. Ni siquiera se consigui discutir alguno de los temas de fondo existentes. Temas que fueron largamente debatidos por expertos pero no por los mismos constituyentes.37 Se hizo el clsico levantamiento de manos que slo ratificaba la intencin hegemnica del MAS.38

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ICOBA, Proceso constituyente y capitala. Un dilogo pendiente, en Asociacin Boliviana de Ciencia Poltica, PNUD-IDEA-ASDI, La Paz, 2008, pp.9-24. 35 Antonio Aranbar (coord..), op.cit., p. 171. 36 Cf. Vania Sandval (coord..). Un ao de Constituyente en la prensa boliviana (informe no publicado), en Observatorio Nacional de Medios, Fundacin UNIR, La Paz, 2007. 37 Al respecto resultan muy tiles los tomos publicados por FUNDEMOS en Opiniones y Anlisis 91 y 92, Anlisis del proyecto de Constitucin de la Asamblea Constituyente, FUNDEMOS-Hanns Seidel, La Paz, 2008. 38 Intencin que ya qued clara en borradores previos. Por ejemplo, por su dilatada difusin conviene tener en cuenta la propuesta publicada por La Razn; cf. Pacto de Unidad y dems asesores del MAS, Proyecto de CPE del MAS. Propuesta de Constitucin Poltica del Estado elaborada por el equipo tcnico de apoyo a la bancada nacional del MAS, La Razn del 15 de agosto de 2007.

Una octava fase de democracia deliberativa o fase de despolarizacin circunstancial a partir de un pacto poltico. Recordemos el comienzo (el comienzo inmediato) de todo este proceso: las promesas vertidas por Carlos Mesa referidas a llevar a cabo una revisin de la Ley de Hidrocarburos, un Referndum del Gas y una Asamblea Constituyente, en lo que se conoci como la Agenda de Octubre, tuvieron una rplica contundente: la construccin de un modelo autonmico. Para lograr este propsito impulsaron masivos cabildos en junio de 2004 y enero de 2005, la eleccin de prefectos en diciembre del mismo ao, el Referndum por las Autonomas en junio de 2006, que se volc por el SI, el Cabildo del Milln en diciembre de ese ao y la realizacin en mayo de 2008 de un referndum para decidir la validez de los Estatutos Autonmicos Departamentales elaborados bajo el manto prefectural a expensas de la Corte Nacional Electoral. Este ltimo acto electoral, inaugurado por Santa Cruz y replicado en Beni, Pando y Tarija fue una respuesta regional a la percibida como ilegal aprobacin de la nueva CPE surgida de la Asamblea Constituyente en diciembre de 2007. Fue, indudablemente, una respuesta contundente desde Santa Cruz y los dems departamentos de oposicin al lograrse la victoria del SI a sus estatutos en todos ellos. Esta coyuntura marc un punto crtico para el gobierno, seriamente debilitado ante la presin departamental liderizada por el CONALDE y con las autoridades cruceas exigiendo la aplicacin de la autonoma sin ms demora. Por lo tanto, las dos convocatorias al dilogo de parte del Presidente, tanto en febrero como en julio de 2008 fracasaron, no slo por la decisin final del gobierno de no revisar el recorte presupuestario del IDH destinado al pago de la Renta Dignidad, sino por la inflexibilidad departamental de ceder

al deseo oficialista de constitucionalizar los estatutos departamentales. En este momento estelar de presin departamental, ocurri lo impensable. El Senado, con la venia e iniciativa de PODEMOS ratific la ley de Convocatoria a un Referndum Revocatorio para el Presidente y Vicepresidente adems de los Prefectos. El quiebre fue evidente no slo tras la aprobacin de esta norma sino tras el reiterado triunfo abrumador de Evo Morales con aproximadamente 2/3 de los votos de los bolivianos. Empero, en Santa Cruz as como en el Beni imper el NO contra el presidente, lo que posibilit que el liderazgo cruceo, a la cabeza de su Comit Cvico, se desmarcase de su alianza con el Senado controlado por la oposicin, lo que no slo signific una ruptura de PODEMOS con las lites departamentales de la Media Luna sino el propio debilitamiento de este partido como un bloque compacto de oposicin. De todos modos, con este apoyo el Presidente convoc al Congreso para definir la fecha de realizacin del Referndum Constituyente dejando a Santa Cruz y a los departamentos autonmicos virtualmente derrotados. Sin embargo, tanto por la presin social que se congreg en torno al Parlamento, la intervencin decisiva de visores internacionales como la OEA la ONU y UNASUR y la actitud responsable de los partidos polticos capaces de concertar, el da 21 de octubre se llevaron a cabo en el Congreso Nacional cerca a 120 reformas a la CPE, posibilitando, entre otros elementos de modificacin, el reconocimiento de la autonoma departamental tan anhelada por este departamento.39
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Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria, Del conflicto al dilogo. Memorias del acuerdo constitucional, Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria/Friedrich Ebert, La Paz, 2009 y Opiniones y Anlisis No. 97, El proyecto

Una novena fase de ratificacin electoral a la nueva CPE aunque con la preservacin de slidos bastiones de oposicin. Esta CPE tuvo su aprobacin final el 25 de enero de 2009 con el 62% de apoyo electoral aunque con la ratificacin del NO en Santa Cruz y en los otros departamentos autonmicos. Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y la mitad de Chuquisaca o, para decirlo mejor, Sucre en s misma como capital, por lo tanto, mantuvieron y mantienen an una postura de sistemtica oposicin al gobierno central, matizada sin embargo por el apoyo rural estos departamentos que pone en evidencia que la pugna regional dominante hoy en da se reproduce en el interior de los mismos departamentos.40 Finalmente, una ltima fase de aplicacin concertada de la nueva CPE a partir de la promulgacin de la Ley del Rgimen Electoral Transitorio. Se produce un nuevo pacto poltico para lograr la aprobacin de la Ley Electoral que da concrecin a la nueva CPE. La tensin fue notoria en el preludio de la aprobacin en tanto de un lado se postulaba una norma capaz no slo de reconocer entre 15 a ms de 20 circunscripciones indgenas especiales sino que otorgaba casi 2/3 de representacin en la futura Asamblea Legislativa Plurinacional al tercio de poblacin rural existente, dejando a los restantes dos tercios de la ciudadana boliviana asentada ya en reas urbanas con el tercio sobrante de la representacin.41 Hoy la situacin ha variado aunque con la persistencia de una sobrerepresentacin rural
de Constitucin reformado: perspectivas previas al referndum, Fundemos-Hanns Seidel, La Paz, 2008. 40 Para una visin completa de los significados del referndum mencionado se puede consultar Opiniones y Anlisis No 98, Anlisis del Referndum Constitucional 2009, FUNDEMOS-Hanss Seidel, La Paz, 2009. 41 Cf. El excelente artculo de Jimena Costa, La Ley transitoria en La Razn del 14 de marzo de 2009.

(casi el 40% de la poblacin rural tiene el 55% de la representacin42) que de todos modos permiti llegar a la norma que se erige en un hito de construccin nueva del sistema poltico boliviano. Con este pacto se cierra el ciclo de pactos que comenz con la aprobacin de la Ley de la Asamblea Constituyente, continu con las reformas del 21 de octubre de 2008 y queda rubricado en 2009 con esta nueva ley. Tres pactos polticos que no alcanzaron el estatus de pactos sociales o pactos polticos ms ampliados pero que slo desde una ptica idealista pueden ser menospreciados o, an ms, rechazados.43 Por el contrario, su contenido retrata el nuevo pas que se empezaba a conformarse y que dejaba mucha ilusin de por medio como veremos ms adelante. b. El momento legal Partimos de la tesis de que la Ley Marco de Autonomas estaba en la obligacin de observar cules fueron las debilidades de la descentralizacin previa la descentralizacin auspiciada por la Ley de Participacin Popular- y, legislar acorde a esos vacos dndoles solucin. Una gruesa porcin de lo que se ira a normar, por tanto, debera partir de las deficiencias del modelo que se heredaba. En criterio de este trabajo, las mayores fallas estructurales de la descentralizacin imperante durante 16 aos (hasta 2010, ao en que se promulga la Ley Marco) fueron - La imposibilidad de ayudar a paliar la pobreza - La consolidacin de un modelo fiscal rentista/no productivo - La sedimentacin de una estructura estatal fragmentada

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Conversacin con Carlos Cordero, experto en temas electorales. Esta es la tnica permanente del suplemento quincenal Nueva Crnica en su editorial, Reconducir el proceso constituyente del 9 al 12 de enero de 2009.

- La politizacin (centralista) de la institucionalidad descentralizada - La artificialidad y cooptacin poltica del control social.44 Analicemos estas deficiencias al calor de la LPP y veamos que dice la Ley Marco al respecto. 1. La imposibilidad de ayudar a paliar la pobreza o la tnica discursiva de la LM sobre la lucha contra la pobreza La LPP consolid una distribucin de los recursos fiscales cada vez ms ruralizada.45 Empero, los principales indicadores del Censo sealan que si bien el rea rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8% en 2001, el rea urbana lo hizo en forma mucho ms aguda: del 66,3%, al 39%. De ese modo, el rea rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indgenas, se distanci cada vez ms de su par urbano. Asimismo, la asignacin tanto de los recursos externos como de aquellos propios, favoreci ampliamente a los municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y quinto quintil de pobreza donde precisamente se sitan las poblaciones indgenas y campesinas. Por otra parte, la misma conformacin de los municipios no favoreci consideraciones de costo-beneficio y de economas de escala, resultando claramente contraproducentes a los municipios rurales. Tampoco se procedi, ms que excepcionalmente, a una distribucin fiscal
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En este trabajo se analiza los cuatro primeros aspectos. El tema del control y participacin ha sido slo marginalmente incluido en la LM, en tanto una ley especfica versar sobre el tema. Ya existe un anteproyecto de ley que ha sido detalladamente analizado por mi persona; cf. Diego Ayo, 45 En lo que sigue, Werner Hernani-Limarino, Una aproximacin a los cambios en el bienestar de los municipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la pgina web del PNUD en http://idh.pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/Desigu aldadMunicipal_WHernani.pdf)

intramunicipal que favoreciera no slo a la capital municipal sino a las poblaciones alejadas mayoritariamente indgenas. Asimismo, la misma capacidad organizativa de los ms pobres no ayud en la lucha a favor de las poblaciones indgenas as como tampoco su propia autopercepcin respecto a su situacin pues no se vean precisamente como los ms pobres. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo que plante el Gobierno Central si bien pretendi trabajar con los 80 municipios ms pobres en forma directa, que son municipios predominantemente indgenas,46 los avances fueron escasos y no se tienen resultados cuantificables todava. Tampoco ayuda, en este propsito, la existencia de mltiples subsidios en la dotacin de diversos servicios pblicos hacia sectores privilegiados de la poblacin boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educacin pblica universitaria, por citar a algunos, no es hacia los municipios ms pobres sino hacia sectores que se encuentran casi exclusivamente en reas urbanas.47 Finalmente, se pudo observar que la desigualdad fue mayor en reas rurales, lo que termin por establecer ciertas jerarquas entre municipios, que favorece ms a los municipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los urbanos, en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos e incluso valles frente a los del altiplano. De todos modos, debe remarcarse que los municipios hoy en da estn a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las polticas de asistencia social. Estn a cargo del Seguro del Adulto
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Repblica de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificacin, La Paz, 2006, cap. 3. 47 Populi 37 del 19 de 2007, Diesel oil, subsidios y contrabando. Qu debemos hacer?, en http://www.populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y% 20Temas/37-subsidioglp.pdf

Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e incluso la misma Renta Dignidad (652 millones de bolivianos) frente a las prefecturas que aportan con poco ms del 10% y el TGN con cerca al 36%. A estos avances queda el reto de incluir medidas en aspectos estructurales como por ejemplo la redistribucin de la tierra que aun ha sido tenue o simplemente inexistente. En suma, la democracia municipal est lejos de ser una plataforma de resolucin de la pobreza y desigualdad. Lo que no significa, desde la otra vereda, que su presencia no haya sido verdaderamente relevante. Sin embargo, en este caso la descentralizacin no parece ser el mejor (y menos el nico) camino para lograr este propsito. La sntesis ms relevante, finalmente, pone en evidencia es que - los efectos sobre la reduccin de la pobreza fueron dispares entre los diversos municipios, sin llegar a sobresalir una orientacin relativamente dominante (como la deseada referida a que la descentralizacin coadyuva a reducir la pobreza y desigualdad). - los municipios que eran pobres frente a aquellos ricos (aunque siempre es slo ilustrativo hablar de ricos) han permanecido pobres y los ricos, ricos. Adems, - la distancia llmese ndice Gini- entre los municipios pobres y los municipios ricos se acrecent, sin dejar de mencionar que los perdedores en esta evolucin fueron precisamente los municipios con mayor poblacin indgena.

La LM no se exime de incidir en el asunto en cuestin. Un artculo general aborda la temtica bajo el ttulo de distribucin equitativa territorial:
I. La distribucin de recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales deber considerar las necesidades diferenciadas de la poblacin en las unidades territoriales del pas, a fin de reducir las desigualdades de acceso a los recursos productivos y las desigualdades regionales, evitando la desigualdad, la exclusin social y econmica, y erradicando la pobreza en sus mltiples dimensiones, en cumplimiento de los mandatos constitucionales establecidos en los Numerales 3 y 4 del Artculo 313, el Numeral 7, Artculo 316 y el Pargrafo V Artculo 306 de la Constitucin Poltica del Estado. II. Las entidades territoriales autnomas debern establecer los mecanismos que garanticen la distribucin equitativa dentro de la jurisdiccin departamental, de los recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales, en el marco de un acuerdo departamental.48

Esta redaccin es sumamente novedosa en comparacin al antecedente municipal. Por un lado, se establece de modo categrico el principio bsico de una posible distribucin fiscal verdaderamente equitativa en la medida que se reconozcan las desigualdades existentes y se use, en consonancia con ellas, los recursos naturales para atenuarlas. Por otro lado, se fija la posibilidad de que se produzca una mejor distribucin al interior de los departamentos. Una redistribucin equitativa intradepartamental. Vale decir, la filosofa poltica basada en la necesidad de alentar polticas de discriminacin positiva ms a los que ms requieren- tiene en este artculo su mximo sustento. No hay duda que se trata de un avance cualitativo. Empero, por el momento es ms una prescripcin que un mandamiento normativo acompaado de instrumentos aplicables. Certeza que podra terminar con consolidar una tnica progresista exclusivamente discursiva.
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LM, Art.

En todo caso, hay otro componente que procede al aterrizaje instrumental creando el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Este tiene un triple cometido: apoyar el desarrollo econmico, reservar recursos pblicos para coyunturas de reduccin de recursos fiscales y promover la equidad.
El Fondo de Desarrollo Productivo Solidario se implementar a travs de tres mecanismos o componentes: un mecanismo solidario, un mecanismo de reserva y estabilizacin y un mecanismo de fomento al desarrollo productivo. I. El mecanismo solidario del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario deber contribuir al financiamiento de los gobiernos autnomos departamentales menos favorecidos en la distribucin recursos econmicos, considerando criterios de equidad en la asignacin de recursos. II. El mecanismo de reserva y estabilizacin acumular recursos en cada gestin fiscal en que se registren recaudaciones adicionales, segn lo establecido para la operacin del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, con el objeto de reducir la variabilidad de los ingresos que financian gastos prioritarios del Estado, en gestiones en las que se registren recaudaciones fiscales reducidas. III. El mecanismo de fomento al desarrollo productivo, tiene el objeto de contribuir al desarrollo armnico en todos los departamentos, buscando la igualdad de oportunidades para los habitantes del pas a travs del financiamiento de proyectos estratgicos que promuevan el desarrollo econmico productivo y que sean implementados de forma coordinada entre las entidades territoriales autnomas o entre stas y el nivel central del Estado. La asignacin de los recursos de este mecanismo considerar criterios que favorezcan a los departamentos con menor grado de desarrollo econmico y social entre otros parmetros pertinentes.
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No cabe duda que este artculo es muy promisorio. Su inclusin denota una preocupacin real por un problema estructural aderezada de mecanismos operativos que la hacen viable. No es slo retrica, lo que queda confirmado en otro artculo:
Los recursos para el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario provendrn de recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Estado y generadas cuando los precios de

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LM, Art. 119.

exportacin de gas natural para los contratos vigentes, superen los parmetros establecidos en la ley especifica.50

Como se ve, la norma que se analiza no puede ser fcilmente menospreciada. El diseo no es poca cosa, al menos en este particular aspecto. Sin embargo, no hay duda que, de todos modos, todava mantiene una tnica declarativa a pesar de la concretizacin real a travs del mencionado fondo. Y es que no se sabe a quin se dara estos recursos, bajo qu modalidad, con qu periodicidad, etctera. Vale decir, se requiere una legislacin complementaria. De lo contrario, se desaprovecha lo que manda la ley. Tngase en cuenta que en 2011 hubo incrementos en el precio del gas y, con ello, ingresos adicionales en las cuentas autonmicas (hasta julio del ao en curso hubo un incremento del 40% respecto a 2010). 2. La consolidacin de un modelo fiscal rentista y la imposibilidad de trascender a un modelo fiscal que fomente el desarrollo econmico Franz Barrios Suvelza haca una arqueologa de la matriz fiscal boliviana dividindola en tres grandes periodos. El periodo de las transferencias isotnicas de 1994 a 2001; el periodo de las transferencias pro pobre de 2001 a 2004; y el periodo del gas de 2004 en adelante. El rasgo dominante, con excepcin de la segunda fase pro pobre, fue la transferencia de recursos sin condiciones. Recursos que fluyeron a cuentas municipales de modo creciente alentados por presiones polticas antes que por criterios de distribucin fiscal medidos por parmetros de eficiencia y/o desigualdad. Es cierto que la segunda fase intent transitar hacia este terreno pero a la postre slo 3 de cada 100 dlares subnacionales provinieron de la cuenta HIPC. Esta lgica
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LM, Art. 118.

fiscal qued sellada en 2005. Tngase presente que la meta principal de los actores municipales estuvo centrada en la necesidad de incrementar sus recursos. E, indudablemente, la masiva afluencia de recursos por concepto de las riquezas gasferas no poda quedar al margen del desarrollo municipal. Motivo por el cual la promulgacin de la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo 2005 fue considerada como atentatoria al municipalismo en tanto consider tenuemente en su redaccin la coparticipacin del nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.51 La FAM encabez conjuntamente con la Universidad Pblica una lucha para reponer este olvido. No cabe la menor duda que la argumentacin del gobierno central tena en el dficit fiscal crnico un asidero real que hasta aquel momento haba amenazado la estabilidad econmica con incuestionable dureza. Slo ese ao se logr reducir el dficit por debajo de dos puntos, aunque la proyeccin a principios de ao fue de aproximadamente de 5% del PIB e incluso entre 2002 y
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Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57 (Distribucin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), ser coparticipado de la siguiente manera: a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente produccin departamental fiscalizada. b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor. c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algn departamento no productor, el Tesoro General de la Nacin (TGN) nivelar su ingreso hasta el monto percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipacin en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). d) El Poder Ejecutivo asignar el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN, Pueblos Indgenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Polica Nacional y otros.

2003 se tuvo dficits del 9%. Por ende, hasta aquellos meses la situacin, verdaderamente precaria, ofreca poca viabilidad a esta reforma, ms an cuando la percepcin desde el gobierno central consideraba de que los municipios no eran ejecutores eficientes..52 Reflexin ciertamente correcta frente a volmenes de ejecucin que rondaron histricamente los dos tercios del total.53 Sin embargo, finalmente se logr la aprobacin del Decreto Supremo 28421 del 21 de octubre de 2005 que fij la distribucin del IDH estableciendo la coparticipacin automtica con los municipios. De ese modo, se acentu el formato de distribucin de la LPP aunque en forma gigantesca. Por ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversin pblica se elev en 131%, 54 y, an ms contundente resulta el 300% de incremento de los ingresos municipales de 2000 a 2007.55 Semejante volumen de recursos no estuvo sujeto a regulacin estatal alguna. La leccin filosofal, por tanto, fue simple: no se requiere eficiencia en la gestin para recibir ms recursos. Recibe igual quien hace una gestin impecable que quien no la hace. Por ende, sumarse a la torta de los posibles beneficiados se torn costumbre. El rentismo se convirti en el atributo natural del modelo fiscal vigente. La LM, sin embargo, hizo poco al respecto. En principio, el hlito discursivo resulta alentador:
III. Los criterios para la distribucin territorial equitativa, adems de la poblacin, deben considerar variables que reflejen las necesidades diferenciadas para la
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Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutirrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razn del 9 de agosto de 2005, p. 3C. 53 Conversacin personal con Rafael Velzquez del 12 de mayo de 2008. 54 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacin.art.cit., p. 19 55 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralizacin fiscal en Bolivia (documento no publicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29.

prestacin de los servicios pblicos de las entidades territoriales autnomas en el marco de las respectivas competencias.

No hay duda alguna que en este artculo se condensa la posibilidad de emprender una distribucin fiscal que tome en cuenta elementos de ecualizacin fiscal, otorgando recursos en funcin a costos fiscales. Notable adelanto en relacin al modelo fiscal clsico. Insuficiente, en todo caso, al quedar slo como una frase pertinente pero sin correlato procedimental/instrumental. Asimismo, se deja intacta la injusta frmula de distribucin fiscal departamental basada en la Ley de Hidrocarburos de 2005 y el decreto mencionado anteriormente, que otorga a ciudadanos de Tarija o Pando entre 15 a 35 veces ms que a ciudadanos de otros departamentos. No hay elementos de equidad especficos, quedando el 61% de las regalas departamentales en Tarija. En el marco de la Asamblea Consituyente, precisamente se plante una distribucin del 50% de regalas para el departamento productor y el 50% para el resto de departamentos no productores.56 Nada de ello ocurri preservndose en la ley tamaa desigualdad.57 Tampoco se tocaron los recursos IDH. La distribucin permaneci igual. A pesar de sendas discusiones respecto a la posibilidad de redistribuir mejor el IDH y desviar una porcin al desarrollo econmico o a las autonomas ms eficientes en diversos sentidos (ms recaudacin, reduccin de indicadores de pobreza

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Fundacin Jubileo, Redistribucin de las regalas en la Asamblea Constituyente, texto de 2006 en http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/AC12_Ley_Autonomasdoc.pdf
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LM, Art, 104 sobre la intangibilidad de las regalas.

y, como se dijo, apoyo a la produccin, etctera), la norma acab por preservar la inequitativa frmula fiscal.58 Ni siquiera se logr eliminar o, al menos redisear el Fondo de Compensacin Departamental a efectos de que vele por las autonomas ms pobres. A lo largo de la historia de este fondo, que pretende compensar a aquellos departamentos carentes de regalas, se observ que incluso Santa Cruz, un departamento prspero, fue beneficiado con estos recursos. La frmula para acceder a este dinero termin desvirtuada por el gigantesco monto de regalas destinado a Tarija, terminando por incorporar a casi todos los departamentos del pas. De ese modo, mantener este rgano inclume no parece ser lo ms sensato.59 Finalmente, si bien el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, como ya se cit anteriormente, crea un componente productivo, que ira a alterar el modelo tradicional rentista por otro que aliente el desarrollo econmico, sucede que las reglas para su desenvolvimiento no han sido formuladas todava. 3. La estructura estatal fragmentada o la imposibilidad de tener un rgano de supervisin/asesoramiento de la descentralizacin Pudimos ver a lo largo de ms de dcada y media de Participacin Popular una descoordinacin evidente en la gestin pblica, teniendo notorias muestras de desencuentro en la creacin, emisin y recepcin de las polticas pblicas. En la creacin se observ, entre muchos ejemplos, la inauguracin de una descentralizacin poltico administrativa a partir de la promulgacin de la LPP y otra descentralizacin (por
58 59

LM, Disposicin Transitoria Tercera. Se lo preserva en la LM, Disposicin Transitoria Sptima

decirlo de algn modo) sociocultural a partir de la promulgacin de la Ley INRA que reconoca la existencia de Territorios Comunitarios de Origen. Asimismo, los sectores propiciaron una descentralizacin sectorial no siempre coincidente con los esfuerzos desplegados por los municipalistas. Ni que decir de la cooperacin internacional cuyos mltiples programas de apoyo al Estado boliviano, por ejemplo en riego (Programa Nacional en Riego, PRONAR), alimentacin (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria, PASA) y dems, arribaban a puertos municipales de acuerdo a intereses ya concebidos en el primer eslabn territorial el centro- y no en el ltimo. Cada quien creaba su propia descentralizacin. En la emisin, el discurso nico de la LPP se converta en un abanico de dircursos de la variada gama de capacitadores: consultores, ONGs, universidades, tcnicos del gobierno central, oficinas de las prefecturas y cooperantes que tenas distintas percepciones sobre el proceso (malas y buenas), comprendan ms algunos aspectos de la ley que otros, enseaban de acuerdo a sus propios intereses elementos especficos de la norma, permanecan ms o menos tiempo en los municipios, capacitaban a diferentes pblicos (autoridades, civiles,etc), se ayudaban de distintos mecanismos (radios locales, por ejemplo), entre otros aspectos que denotan la plyade de leyes de participacin popular que llegan a destino. La pluralidad entendida como dispersin. En la recepcin la cosa se pintaba no menos plural: autoridades capacitadas que comprendan y aplicaban ms algunos elementos que otros, con distintos propsitos, con dismiles fuerzas y dems, poniendo en evidencia la multiplicidad de maneras de implementar el proceso existentes. Multiplicidad

que podra constituir un rasgo ponderable, al permitir versatilidad en la comprensin de diversos enfoques algo sin dudas democrtico- pero que no puede confundirse con la elevada dosis de anomia presente. Pinto este cuadro verdaderamente negativo intencionalmente. La realidad no fue tan inclemente. Sin embargo, no es espacio para matizar lo dicho cuya intencin, ms bien, es dejar en claro que un dficit notorio en este tiempo fue la presencia de un rgano de supervisin y regulacin de la descentralizacin. Una especie de superintendencia de la descentralizacin. La LM hace caso de este pedido y crea diversas figuras:
1. Para la coordinacin poltica se establece un Consejo Nacional de Autonomas. 2. La entidad encargada de la coordinacin tcnica y el fortalecimiento de la gestin autonmica ser el Servicio Estatal de Autonomas. 3. El Sistema de Planificacin Integral del Estado se constituye en el instrumento para la coordinacin programtica, econmica y social. 4. Los Consejos de Coordinacin Sectorial.
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Analicemos los dos primeros rganos que son, sin dudas, los ms relevantes. En el caso del Consejo Nacional de Autonomas, resalta el artculo sobre el funcionamiento:
El Consejo Nacional de Autonomas se reunir ordinariamente dos veces al ao a convocatoria de su Presidenta o Presidente y extraordinariamente cuando sta o ste lo considere necesario, a solicitud de un tercio (1/3) de sus miembros, pudiendo tener lugar en cualquiera de los nueve departamentos del pas. II. Los acuerdos adoptados por los miembros del Consejo Nacional de Autonomas debern ser tomados por consenso y aquellos que se vea necesario, se traducirn en un convenio intergubernativo, que ser vinculante para las partes que determinen de manera voluntaria su ratificacin por sus correspondientes rganos deliberativos y legislativos.

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LM, Art. 121.

Se ve que este Consejo sera un rgano estratgico de la marcha autonmica. Un ente pensante que coadyuve a comprender la descentralizacin como un todo y no como mltiples partes dispersas o feudos en competencia entre s. Sin embargo, la realidad parece ser algo diferente. Y es que una idea tan destacada puede acabar malograda si el propsito no es precisamente el de ser esa institucin estratgica, sino el de convertirse en un mecanismo de imposicin de una mayora poltica capaz de marginar a los impulsores del modelo autonmico, aquellos departamentos de la denominada Media Luna. Ello en tanto,
El Consejo Nacional de Autonomas est compuesto por los siguientes miembros: 1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, que lo preside. 2. Tres Ministras o Ministros del rgano Ejecutivo Plurinacional: las Ministras o los Ministros de la Presidencia, de Planificacin del Desarrollo y de Autonoma, este ltimo en calidad de Vicepresidenta o Vicepresidente del Consejo y que podr suplir a la Presidenta o Presidente en su ausencia. 3. Las Gobernadoras o los Gobernadores de los nueve departamentos del pas. 4. Cinco representantes de la Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia. 5. Cinco representantes de las autonomas indgena originaria campesinas. 6. Una o un representante de las autonomas regionales.
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Como se ve, inclusive las autonomas indgenas, que al presente no suman ms que once, suman cinco representantes, frente a los cuatro departamentos originalmente autonomistas (dijeron SI en el referndum de 2006) con igual cantidad de representantes. Del mismo modo, en la nominacin de cinco representantes municipales no se distingue aquellos rurales, predominantemente afiliados al partido de gobierno, de sus
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LM, Art. 123.

homlogos urbanos, opositores al MAS. Por ende, se legaliza la posibilidad de una tirana de la mayora sobre la minora autonmica de oposicin. No es que necesariamente sea y deba ser as. Posiblemente la lectura adolece de una mirada coyuntural extrema. Podemos pensar que esta composicin sera igualmente desequilibrada en 15 aos cuando el partido de gobierno sea otro? Quizs no. En todo caso, el diseo actual obvia recordar el empate dual observado en la ltima dcada entre un pas autonomista y otro pas constituyente. La Agenda de Octubre enfrentada a la Agenda de Junio. Creer que la derrota62de la Bolivia autonomista producida a partir del Referndum Revocatorio en 2008, la masacre del 11 de septiembre del mismo ao y el Referndun Constitucional de enero de 2009, es definitiva y, por tanto, suprime la pertinencia de preservar un equilibrio de poder institucional entre ambos vrtices, es, cuando menos, un riesgo en tanto se margina a esta minora que conforma el bastin oriental y sureo de Bolivia. Parecera ms sensato construir instituciones que alienten la obligatoriedad de proceder al dilogo y al consenso entre ambos mundos. En el caso del Servicio Estatal de Autonomas la redaccin legal es ciertamente pertinente.
El Servicio Estatal de Autonomas tiene las siguientes atribuciones, adems de aquellas que sean inherentes al ejercicio de sus funciones. I. En el mbito competencial: 1. Promover la conciliacin y emitir informe tcnico de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autnomas, o entre estas entidades, como mecanismo previo y voluntario a su resolucin ante el Tribunal Constitucional

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Trmino militar/de guerra usado por el Vicepresidente Garca Linera, cf.

Plurinacional, causando estado con su ratificacin por los rganos legislativos de las entidades territoriales involucradas. 2. Establecer criterios tcnicos para la transferencia o delegacin competencial, as como brindar asistencia tcnica, a solicitud de las partes. 3. A peticin de la instancia competente o de la Asamblea Legislativa Plurinacional, emitir un informe tcnico para la adecuada asignacin de competencias sobre el tipo de competencia que corresponde, cuando se trate de alguna no asignada por la Constitucin Poltica del Estado, para la emisin de las leyes correspondientes, segn el Pargrafo II del Artculo 297 de la Constitucin Poltica del Estado. 4. Analizar y evaluar el proceso de ejercicio efectivo de las competencias, como base de las polticas de fortalecimiento institucional. 5. Brindar asistencia tcnica para la integracin de la equidad de gnero en el ejercicio competencial. II. En el mbito econmico financiero: 1. Proponer los mecanismos y frmulas de distribucin de recursos entre las entidades territoriales autnomas, que debern ser puestas a consideracin de las instancias correspondientes. 2. Emitir informe tcnico sobre las iniciativas referidas a mecanismos y criterios para la distribucin de recursos que afecten a las entidades territoriales autnomas. 3. Coadyuvar en el clculo de costos competenciales para su transferencia y delegacin, as como el anlisis de las transferencias de recursos correspondientes. 4. Analizar y emitir opinin previa sobre posibles situaciones que contravengan lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado y las leyes en materia financiera. 5. En la va conciliatoria, coadyuvar a la resolucin de conflictos que surjan de la interpretacin o aplicacin de las normas del rgimen econmico financiero, y a solicitud de las partes, facilitar la realizacin de acuerdos intergubernativos entre las entidades territoriales autnomas, en materia econmica financiera. III. En el mbito normativo: 1. El Servicio Estatal de Autonomas administrar un registro de normas emitidas por las entidades territoriales autnomas y por el nivel central del Estado, en relacin con el rgimen autonmico. 2. El Servicio Estatal de Autonomas elevar al Ministerio de Autonoma informes tcnicos recomendando iniciativas de compatibilizacin legislativa.

IV. En el mbito de la informacin: 1. Procesar, sistematizar y evaluar peridicamente el desarrollo y evolucin del proceso autonmico y la situacin de las entidades territoriales autnomas, haciendo conocer sus resultados al Consejo Nacional de Autonomas. 2. Poner a disposicin de la poblacin toda la informacin relacionada a las entidades territoriales, para lo cual todas las entidades pblicas debern proporcionar los datos que sean requeridos por el Servicio Estatal de Autonomas. La informacin pblica del Servicio Estatal de Autonomas ser considerada como oficial. 3. Prestar informes peridicos al Consejo Nacional de Autonomas o cuando ste lo solicite.

Como puede verse, se alcanza un grado exhaustivo de detalle, otorgando un rol prominente a este rgano como la definicin de criterios para delegar competencias, evitar conflictos entre niveles territoriales en la apropiacin autonmica diferenciada de las mismas, promover su costeo a efectos de saber quin paga qu y cundo adems de otras funciones como la base de informacin de la normatividad autonmica o la marcha misma en la gestin autonmica. Sin embargo, este notable avance se diluye cuando se verifica que esta nueva dependencia tcnica es una oficina del Ministerio de Autonomas. No es un ente conformado por notables elegidos pluralmente. No lo es, restando preeminencia a su condicin de rgano neutral. El resultado, por lo tanto, no es otro que la posible politizacin (partidaria) en su funcionamiento, desmereciendo el impulso tcnico que se quiso darle. 4. La politizacin (centralista) de la institucionalidad descentralizada. Del voto de censura a la acusacin formal.63

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En lo que sigue Diego Ayo, Democratizando

La historia municipal sufri la injerencia nacional o departamental a travs de lo que fue la aplicacin del voto de censura, reconocido en el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que no fue sino una compuerta abierta para el ingreso de polticos nacionales y/o departamentales al mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7% de los casos. En 1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el 39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los municipios, respectivamente.64 Hubo un marcado descenso en el periodo 2000-01 por la aplicacin de la nueva Ley de Municipalidades que en los artculos 50 y 51 reglamentan la aplicacin de este medida con algunos preceptos especficos65 que de todos modos no frenaron
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Diego Ayo, Municipalismoop.cit., p.135. Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remocin del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura, se sujetar al siguiente procedimiento: 1. Cumplido al menos un (1) ao de gestin del Alcalde Municipal, computable desde su posesin, podr proponerse su cambio mediante mocin constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta est motivada, fundamentada y firmada, por al menos un tercio de los concejales en ejercicio; 2. La mocin de censura ser presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, debiendo ser publicada y notificada al Alcalde Municipal, proponiendo simultneamente el nombre del candidato a Alcalde sustituto; 3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trmite previo, rechazar dicha mocin por incumplimiento de cualesquiera de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artculo; 4. La mocin admitida no podr ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido siete (7) das hbiles desde su presentacin y su respectiva publicacin; 5. Transcurridos los siete (7) das de presentada la mocin de censura y el nombre del candidato a Alcalde sustituto, el Concejo sesionar pblicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor de dicha mocin, debe hacerlo por tres quintos del total de sus miembros. El Alcalde as electo, ser posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es afirmativo, ste procedimiento no podr volverse a intentar sino hasta cumplido un ao despus del cambio de Alcalde; 6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participar en la sesin, previa autorizacin escrita del titular; 7. La sesin que trate la mocin de censura, contar con la presencia de un vocal acreditado por la Corte Departamental Electoral a objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la presente Ley;

la manipulacin poltica desde otros niveles territoriales. 66 De ese modo, en 2001-02, 2002-03 y 2003-04 se producen cambios de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los casos.67Posteriormente, de 2005-06 y de 2006-07 se reitera la medida en 44 y 80 municipios, es decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.68 En suma, se observa una incidencia persistente en la aplicacin de esta medida. A contrapelo de esta certeza, un indicador sobre estabilidad poltica sealaba que el 49% de los gobiernos municipales se encontraron sobre el promedio de estabilidad de 2005 a 2007. O sea, 1 de cada 2 gobiernos municipales no tuvieron problemas de inestabilidad. 69 Sin embargo, es claro que la otra mitad (51%) de municipios estuvieron por debajo del promedio. De ese modo, el matiz previo si bien necesario no merm el problema de fondo: la existencia de un rgimen municipal parlamentarizado70capaz
8. Para la aplicacin del ARTCULO 201.- II de la Constitucin Poltica del Estado, los tres quintos del total de miembros del Concejo se calcularn redondeando al nmero entero superior; 9. Este procedimiento no podr ser planteado en el quinto ao de gestin municipal; 10. Ser nula toda actuacin que no cumpla el procedimiento antes sealado; y 11. El Alcalde removido reasumir sus funciones de Concejal durante el resto del perodo municipal. 66 Mara Lujn, Gobernabilidad municipal: anlisis de la aplicacin del voto constructivo de censura, en Diego Ayo (coord), Municipalizacion.op.cit., p. 180 67 Diego Ayo, Municipalismoop.cit., p. 177. 68 Ventana Ciudadana 82, Gestin municipal se estanca a raz del cambio del alcaldes en La Razn del 18 de septiembre de 2007. 69 Es un indicador creado en base a la ponderacin de los siguientes subindicadores: no cambio de alcaldes, motivos del cambio de alcalde, votacin obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Snchez, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento no publicado de consultora), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4. 70 El propsito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema de gobierno nacional. Sin embargo, el presidente Snchez de Lozada finalmente dej casi como experimento esta inicial parlamentarizacin slo del nivel municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro. Poltica y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI , Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6.

de abrir las puertas a una variedad de facciones partidarias deseosas de asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo lugar precisamente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecucin presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tendi a ser baja.71 El problema, en su versin manifiesta, fue resuelto: el voto de censura constructiva fue suprimido de la nueva ingeniera constitucional. Sin embargo, el asunto no acaba ah. El espritu intervencionista se parapeta an slidamente. Ya no a travs de la figura parlamentaria descrita sino de otra judicial reconocida en la LM en el captulo sobre suspensin temporal.
Alcaldes, Mxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asamblestas Departamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autnomas, podrn ser suspendidas y suspendidos de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusacin Formal.72

Hasta aqu se visibiliza la intencin del gobierno central de prescindir de determinadas autoridades autonmicas. Motivo por el cual la norma detalla el procedimiento a seguirse:
Para proceder a la suspensin temporal de funciones prevista en el Artculo anterior necesariamente deber seguirse el siguiente procedimiento: 1. Habiendo acusacin formal, el fiscal comunicar la suspensin al rgano deliberativo de la entidad territorial autnoma respectiva, el cual dispondr, de manera sumaria y sin mayor trmite, la suspensin temporal de la autoridad acusada designando, al mismo tiempo y en la misma resolucin, a quien la reemplazar temporalmente durante su enjuiciamiento.

Se consolida el paso de un intervencionismo parlamentario, propio del periodo anterior, (local) a una injerencia judicial aun
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Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentacin, polarizacin, concentracin y volatilidad en los municipios (tesina indita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001. 72 LM, Art. 144.

ms incisiva adems de inconstitucional. De acuerdo al derecho constitucional se estara infringiendo el artculo 28 de la CPE que afirma que el ejercicio de los derechos polticos se suspende slo y exclusivamente previa sentencia ejecutoriada. Lo contrario es atentar contra esta garanta reconocida en el derecho internacional y terminar por judicializar la poltica, adems de deslegitimar la democracia en la que pesa ms la opinin de aproximadamente 400 fiscales que de ms de cinco mil autoridades autonmicas.73 En suma, esta potestad normativa, notablemente virulenta, agrede cualquier intento por emprender una gestin exitosa. Lo leguleyo ha terminado por fagocitarse a lo tcnico. c. El momento de la gestin pblica Se observan diversos rasgos predominantes en lo que es la aplicacin misma del proceso autonmico. Destacan, - La centralizacin de los recursos autonmicos o preservacin de verticalismo centralista - La duplicacin de recursos fiscales desde el nivel central o electoralizacin/clientelizacin de recursos pblicos - La instrumentalizacin de los recursos autonmicos o implementacin autonmica sin autonomistas. - La aprobacin unilateral del presupuesto nacional o debilitamiento de instituciones de defensa autonmica - La autonoma sin recursos propios o vulnerabilidad fiscal como rasgo autonmico principal - El modelo desarrollista/estatista como prioridad a la territorializacin del desarrollo

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Carlos Alarcn, experto en derecho constitucional, en comunicacin personal.

- La poltica suma cero, elemento central para comprender la ineficiente gestin pblica/baja ejecucin de recursos - El ninguneo de la voluntad departamental o la no compatibilizacin CPE/Estatutos Departamentales - La inexperticia y el copamiento poltico en las Asambleas Departamentales. Entre la improvisacin y el autoritarismo - La judicializacin de la poltica o hacia la eliminacin/amedrentamiento de la oposicin regional - El quiebre del Estado de Derecho como requisito para imponer autonomas no autonmicas - La monopolizacin patrimonial de las competencias autonmicas o la consolidacin de autonomas residuales, y - La fragilidad del marco institucional autonmico o la institucionalizacin arbitraria del proceso autonmico 1. Centralizacin de los recursos autonmicos o preservacin de verticalismo centralista Este es un primer rasgo marcado del proceso autonmico. En el afn de reequilibrar la balanza hacia el lado central, el gobierno procedi en forma inconsulta a recentralizar recursos de los gobiernos departamentales. Recurdese que la Ley de Hidrocarburos de 2005 dej al Tesoro General de la Nacin en un estado de postracin en relacin a los departamentos. Razn que motiv al gobierno a buscar limar la protuberancia fiscal departamental de modo abrupto y, a decir de Barrios Suvelza, en forma arbitraria. De ese modo, se promulgaron dos normas que redujeron la torta fiscal de las autonomas departamentales: la Ley de la Renta Dignidad 3791 y el Decreto 29322. Cabe recordar el D.S. 28421 promulgado en el Gobierno de Eduardo

Rodrguez Veltze en octubre de 2005. El mismo estableci una reparticin de los recursos del IDH en un 56,9% a las prefecturas, 34,5% a los municipios y un 8,6% a las universidades. Sin embargo, el Gobierno de Evo Morales decidi modificar este decreto a favor de los municipios y a expensas de las prefecturas en tanto stas pasan a recibir slo el 24,39% de los recursos (un 57% menos), frente a un incremento municipal que termina concentrando el 66,99% (94,6% de aumento) y el mismo 8,6% universitario. A ello se agrega un aporte del 30% a la Renta Dignidad, lo que signific una nueva reduccin a los departamentos acompaada por un incremento fiscal a los municipios. Para ponerlo en nmeros todo en bolivianos- las prefecturas tenan 1.974,1 millones antes del mencionado Decreto, 792 millones despus de promulgado el mismo y 554 millones una vez puesta en funcionamiento la Renta Dignidad. Total: casi 1.300 millones reducidos o un 70%. Sin embargo, gracias a la subida en los precios internacionales finalmente recibieron 804,9 millones. 2. Duplicacin de recursos fiscales desde el nivel central o electoralizacin/clientelizacin de recursos pblicos Entre 2005 y 2008 la inversin pblica se elev en 131%, 74 y, an ms contundente resulta el 300% de incremento de los ingresos municipales de 2000 a 2007.75 Sin embargo, la ejecucin de estos recursos sobrepas slo excepcionalmente las dos terceras partes de la torra fiscal.76 Semejante avalancha de recursos, no hay duda, requera un acompaamiento estratgico desde el
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FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacin.art.cit., p. 19 75 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralizacin fiscal en Bolivia (documento no publicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29. 76 Datos proporcionados por Rafael Lpez,

gobierno central, cosa no ocurri. Lejos de coadyuvar en la ejecucin de tanto dinero, el gobierno del MAS estableci una poltica de desconcentracin fiscal autonmica paralela a travs del Programa Evo Cumple creado a partir de la promulgacin del Decreto Supremo 29079 de marzo de 2007. Bajo su paraguas, hasta 2010 se usaron aproximadamente 300 millones de dlares (de deuda pblica con Venezuela), destinados en un 22% a campos deportivos y en un 36% a escuelas, lo que suma un 60% destinado a infraestructura.77 Vale decir, se quiso coquetear con los municipios a expensas del nivel departamental. En ningn momento se pretendi emprender un programa que incentive los recursos ya existentes. Un plan sensato antes que dar ms recursos hubiese usado los existentes. Posiblemente, los recursos del mencionado programa, hubiesen servido de acicate a la eficiencia bajo la frmula fiscal de ms recursos para los municipios con mayor y mejor ejecucin presupuestaria. Este monto, por el contrario hubiese fungido de premio a los mejores gobiernos locales. No fue as, primando una ptica de seduccin poltica antes que de pertinencia tcnica. 3. Instrumentalizacin de los recursos autonmicos implementacin autonmica sin autonomistas. o

No hay duda que hay una infinidad de tpicos que requieren atencin inmediata. Para lograrlo siempre es mejor echar mano de recursos ajenos. Esta es la orientacin que el gobierno central tuvo mayormente en relacin a los recursos departamentales y/o municipales. Sin embargo, la comparacin no es pertinente. Antes de la promulgacin de la CPE 2009 esta
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Informacin de Marcelo Arequipa sobre el Programa Evo Cumple..

tendencia recentralizadora constitua un atentado flagrante a la autonoma municipal pero un acto relativamente de menor afrenta en relacin a las prefecturas. Empero, tras el reconocimiento de un modo de Estado compuesto por diversas autonomas, preservar esta prctica es an menos potable. El propsito es restar flexibilidad poltica a las autoridades autonmicas, ponindoles candados en campos en los que el gobierno central, de todos modos, debe invertir. As ocurri con el tema seguridad ciudadana. No hay objecin alguna a la necesidad de tratar con urgencia este mbito. Sin embargo, hacerlo a costa de la disponibilidad fiscal autonmica es diferente. Algn anteproyecto de ley al respecto dispona que el 7% de los recursos departamentales sean destinados a este rubro (de modo obligatorio). Considerando la supremaca del MAS en la Asamblea no hay duda que esta intencin devendra en ley. No sucedi eso pero en 2011 se promovi la primera Cumbre Nacional de Seguridad Pblica. En ella los acuerdos no comprometen el presupuesto departamental de modo vinculante. Aunque igualmente se convino en que los gobiernos departamentales destinaran el 10% de su presupuesto en esta rea. Adems, el compromiso incluy la aprobacin de la respectiva norma. Una autoridad de la Gobernacin de Santa Cruz afirmaba:
No hubo caso de decir no, peor despus de que atacaron al Gobernador (Rubn Costas).la cosa se puso peliaguda y el gobierno aprovech el momento para ponernos contra las cuerdas y hacernos firmar el acuerdo del 10%. No digo que este mal pero es mucha plata..
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Sin embargo, lo verdaderamente llamativo fue la promulgacin de la Ley de la Revolucin Productiva. Esta norma reconoce la
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Entrevista a informante clave.

creacin del Seguro Agrcola, mecanismo que pretende paliar los desastres naturales que afecten los cultivos campesinos. Se trata de una medida ponderable, aunque posiblemente no de la forma que se lo hace, teniendo en cuenta que fcilmente entre el 30 al 50% del presupuesto departamental se ira a cubrir los costos del Seguro.79 Vale decir, es de doble rasero promover la creacin y funcionamiento de este mecanismo a expensas de los gobiernos departamentales y, al mismo tiempo, destinar una porcin menor del Presupuesto General de la Nacin al desarrollo rural. Slo el 7% del presupuesto de 2011 se destina a este componente, mientras el 33% va a transportes, 13% a hidrocarburos y/o 12% a vivienda. Menos de un dlar de cada 10 invertidos tienen un destino productivo.80 En breve, lo que no hace el gobierno central con sus propios recursos lo hereda como carga fiscal a las autonomas. 4. Aprobacin unilateral del presupuesto nacional debilitamiento de instituciones de defensa autonmica o

Ya se vio a lo largo de los cinco ltimos aos desde que subi Evo Morales a la presidencia que la forma que adopta la aprobacin del PGN es por fuerza de ley. La CPE ordena que si en un lapso de 60 das de sesin legislativa las fuerzas polticas no se ponen de acuerdo en el debate presupuestario, el presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo queda automticamente promulgado como ley. Mandamiento constitucional que en buenas cuentas significa que la esperada discusin fiscal regional en el seno de la Asamblea Plurinacional se suprime a favor del borrador elaborado en la
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Comunicacin personal con Carlos Bohrt. Fundacin Jubileo, Anlisis del Presupuesto General del Estado 2011, Reporte de Coyuntura No. 13, febrero de 2011, La Paz, p. 10.

reparticin pblica de hacienda. El presidencialismo adquiere un rostro hiperpresidencialista y, con ello, el dilogo interregional se cancela. De 1985 a 2005 ocurri este puenteo al Poder Legislativo slo una vez, mientras que a lo largo del periodo regido por Evo Morales sucedi sin excepcin los cinco respectivos aos. Lo que constitua una excepcin es hoy la regla. Con el agravante de que algunos artculos recentralizaron prerrogativas autonmicas. Es el caso de los recursos adicionales de coparticipacin tributaria y/o de regalas cuya incorporacin en los presupuestos departamentales obliga a emitir una resolucin expresa del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.81 Lo propio sucede con el artculo 17 que establece que los saldos de caja y bancos no ejecutados ni devengados sern revertidos a favor del Tesoro General del Estado. Son disposiciones que pretenden consolidar, en terapia de shock, la hegemona central. Lo que no permiten la CPE y la Ley Marco, lo hace la gestin en s misma. En sntesis, no slo que los techos presupuestarios departamentales no los fijan los propios departamentos, sino que, adems, se logran contrabandear algunos artculos que obstaculizan an ms la marcha autonmica (departamental). 5. Autonoma sin recursos propios o vulnerabilidad fiscal como rasgo autonmico principal Seguramente un logro indiscutible de las autonomas es que posibilitan la generacin de ingresos propios. As lo reconoce la
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Tefilo Caballero, Bolivia necesita un verdadero pacto fiscal, en Observatorio Poltico Nacional de la Universidad Gabriel Ren Moreno, El Estado Plurinacional Autonmico. Alcances y lmites, Universidad Gabriel Ren Moreno/FBPDM, Santa Cruz, 2011, p. 173.

Ley Marco de Autonomas, disponiendo la aprobacin, en el lapso de un ao de su promulgacin, de la Ley de Clasificacin de Impuestos. Esta norma finalmente fue promulgada. Quedaron, sin embargo, expectativas truncadas. Primero, todos los impuestos ya existentes permanecen intactos, habindose aadido solamente potestad tributaria en el rea medioambiental en relacin a los motorizados. Todo el dao ecolgico de las movilidades ser un rea a ser gravada por los municipios. Es pues un avance mnimo, ms an si se tiene en cuenta que, en un escenario muy auspicioso, este impuesto no contribuira con ms del 1 al 2% a la torta fiscal municipal.82 Segundo, las mociones autonmicas de creacin de nuevos impuestos no son sujetas a una (in)validacin de parte de un rgano neutral. No, la norma crea una Autoridad Fiscal dependiente del Ministerio de Economa. Por tanto, un funcionario de tercera categora tendr mayor potestad de decidir sobre este aspecto que la autonoma en cuestin.83 Tercero, la ley no menciona la posibilidad de delegar el cobro de determinados impuestos a los niveles subnacionales. Ya el 2006 se propuso algo similar:
En este sentido, adicionalmente, consideramos que se debera establecer, mediante leyes, que un porcentaje de la recaudacin impositiva departamental, como ser del Impuesto al Valor Agregado IVA (mercado interno) y/o del Impuesto sobre las Utilidades de las empresas IUE, sea directamente para cada regin, es decir para la Prefectura y los Municipios, desconcentrando el Servicio de Impuestos Nacionales a nivel departamental.
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Carlos Rocabado, experto en descentralizacin fiscal, en comunicacin personal de junio de 2011. 83 Carlos Rocabado, Impuestos: nueva batalla autonmica?, en Nueva Crnica y Buen Gobierno No. 85, segunda quincena de mayo de 2011, La Paz, p. 15. 84 Fundacin Jubileo en http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/1_Redistribucion_de_regalias.pd f

Asimismo, otra norma en cuestin, La Ley de Juegos de Azar 060, termina por beneficiar slo marginalmente a las autonomas de los impuestos a recaudarse en este rubro: el 70% va al Tesoro General de la Nacin, el 15% a los gobiernos departamentales y el restante 15% a los municipios. Los rditos para las autonomas son marginales a pesar de que el texto constitucional otorga a los gobiernos municipales 6. El modelo desarrollista/estatista como prioridad a la territorializacin del desarrollo Este es un aspecto reiteradamente criticado al modelo de descentralizacin participativa boliviano implementado en 1994. Se deca de manera enftica que su puesta en marcha tena el propsito de emprender el proceso de mayor desnacionalizacin de nuestra historia a travs de la Ley de Capitalizacin. Por ende, esta norma slo serva de cortina de humo para engaar al pueblo boliviano. En breve, el razonamiento parte de la tesis de que la prioridad absoluta fue siempre la privatizacin a la boliviana ejecutada y, de ninguna manera, la denominada Participacin Popular. No es momento para explayarnos al respecto de modo exhaustivo. Baste reconocer que esta explicacin contiene una dosis de verdad innegable. Verdad, de todos modos, adherida a otro conjunto de verdades: la necesidad del MNR de asentarse en las reas rurales recuperando lo que fue su bastin electoral clsico tanto como la maniobra de debilitamiento impulsada con esta compartimentalizacin municipalista contra el poder departamental. La tnica apuntaba a resquebrajar a este actor poltico de grueso calibre. Se lo hizo, atomizando a los potenciales actores contestarios en 311 celdas con las cuales es

fcil lidiar.85 Vale decir, no hay una razn nica, sino una agrupacin, cuyo parmetro en comn es siempre, de todos modos, el sello poltico de todo proceso descentralizador.86 Hoy, sin embargo, el parangn es incuestionable. Haciendo siempre un matiz que evite la absolutizacin explicativa en un argumento y slo en uno, es imprescindible poner de relieve que esta gestin, la gestin del cambio opera de forma similar:
Hasta hace algunos aos, la inversin pblica estaba concentrada en las entidades territoriales autnomas. Hoy los protagonistas principales son las empresas del gobierno central con cerca del 70% de los recursos asignados. Si analizamos la inversin pblica desglosada por departamentos, veremos que Potos y Tarija encabezan la asignacin de recursos con un 17.4% y 17.3% respectivamente. Esto nos est mostrando que la inversin pblica est siendo canalizada fundamentalmente a actividades extractivas como las mineras e hidrocarburferas..
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No hay dudas de que el lente est puesto en otro horizonte. Las autonomas no son prioridad en una gestin pblica centrada en el avance de las grandes empresas estatales. Tngase en cuenta que el 75% de los recursos presupuestados en el Plan Para Vivir Bien tienen un destino: las industrias extractivas.88 A lo sumo, en este escenario, las autonomas serviran como plataformas de ampliacin de este neocapitalismo extractivista. 7. La poltica suma cero, elemento central para comprender la ineficiente gestin pblica/baja ejecucin de recursos No es prioridad el uso de los recursos pblicos fiscales autonmicos. El mismo Presidente Evo Morales reconoci en su discurso presidencial el 6 de agosto que la ejecucin municipal era muy baja. Slo el 17% en el mbito municipal y el 22% en el
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Entrevista con alto dirigente del MNR realizada en 1996. ONeill 87 Tefilo Caballero, art. cit., p. 170. 88 Cf. Fernanda Wanderley,

departamental. La razn no era otra que la presencia de la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz que viene generando un resquemor enorme en las autoridades autonmicas frente a la posibilidad de ser enjuiciados. En verdad, parece predominar un talante policial, que lleva al enfrentamiento con las autoridades autonmicas (departamentales), antes que una lgica de desarrollo conjunto que conduzca a la coordinacin en la gestin pblica y, consecuentemente, a un pacto entre los distintos niveles territoriales con el gobierno central. En realidad,
Es difcil estar atendiendo las necesidades de la gente que ha votado por nosotros cuando tenemos el riesgo de ser enjuiciados. El desarrollo no es la prioridad, la cosa es salvarse de las chicanas..
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De ese modo, la lgica poltica, de una poltica suma cero o de anulacin del enemigo, opaca cualquier esbozo tcnico centrado en el desarrollo. Los obstculos legales Estado de Derechotanto como las consideraciones tcnicas (eficiencia, meritocracia, inversin concurrente, pacto fiscal y un largo etctera) pierden relevancia o la tienen de forma subordinada. Las autonomas, as vistas, difcilmente generaran mejoras en la lucha contra la desigualdad y pobreza y/o incrementos en la productividad subnacional. Reciben un apoyo estatal marginal. 8. El ninguneo de la voluntad departamental o la no compatibilizacin CPE/Estatutos Departamentales Los estatutos departamentales e indgenas adems de las Cartas Orgnicas tienen un avance lento.90 144 municipios (44%) tienen un avance en la redaccin de estos documentos, lo que pone en
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Oscar Montes, Alcalde de Tarija, comunicacin personal. Para lo que sigue, Ministerio de Autonomas, Bolivia Autonmica, julio de 2011, p. 4.

evidencia que ms de la mitad de gobiernos locales aun no han iniciado este proceso. En el caso de la autonoma indgena, 8 de municipios reconvertidos en gobiernos indgenas ya han constituido sus rganos deliberativos y 3 se encuentran en una fase de concertacin. Asimismo, ya se cuenta con 4 borradores de estatuto indgena y los dems 7 todava estn siendo redactados. Sin embargo, lo verdaderamente llamativo es el caso de las autonomas departamentales. Con excepcin de La Paz que ya aprob su versin estatutaria final el 14 de julio de 2011, Chuquisaca, Oruro, Potos, Oruro y Pando se encuentran en la fase final de elaboracin de este documento. Lo remarcable, como se dijo, es la absoluta letana en los departamentos de Santa Cruz, Beni y Tarija que fueron los ltimos reductos de la oposicin. En ellos, por otra parte, cabe recordar no slo la aprobacin del SI en 2006 a la consulta sobre si desean incurrir en un rgimen autonmico, sino la realizacin de sendos referendos para la aprobacin de los estatutos departamentales. En todos ellos, no obstante las denuncias de inconstitucionalidad reiteradas por el Gobierno del MAS, la victoria fue por porcentajes superiores a la mayora absoluta. De ese modo, la conclusin fue un triunfo de la legitimidad antagnico a un incumplimiento constitucional. La idea era cerrar esa brecha compatibilizando los mencionados estatutos con la nueva CPE. Han pasado ms de dos aos y el ejercicio aun no ofrece resultados conclusivos. La incompatibilidad permanece latente. Y con ella la posibilidad de mantener a estos departamentos opositores a raya. 9. Inexperticia y copamiento poltico en las Asambleas Departamentales. Entre la improvisacin y el autoritarismo

En principio se atestigu una andanada de problemas propios de todo inicio: falta de presupuesto, ausencia de asesores tcnicos, carencia de instalaciones para sesionar, escasa claridad respecto a su rol entre una diversidad de debilidades presupuestarias e institucionales. De ese modo, los resultados fueron variados. Aprobaron el primer ao de gestin 192 leyes. De este total, 93 fueron aprobadas en Cochabamba, 25 en Tarija; 17 en Potos, 16 en Santa Cruz; 12 en Chuquisaca; 9 en La Paz; 8 en Pando; 8 en el Beni y 7 en Oruro. Como se ve, con excepcin de Cochabamba, el resto de departamentos tuvieron un promedio mximo de 2 leyes por mes. En comparacin el Legislativo nacional fluctu histricamente entre una produccin de 10 a 25 leyes por mes91 Empero, no es este el mayor problema. No es que sea un tema menor aunque ciertamente queda opacado por el obstculo mayor: el deseo del MAS de impedir el funcionamiento de aquellas Asambleas Departamentales donde no cuenta con mayora legislativa y el gobernador es de oposicin. Vale decir, Tarija, Beni y Santa Cruz. En este ltimo departamento, tras no pocas tensiones, el MAS termin por controlar el hemiciclo legislativo departamental desplazando a los Verdes, representantes del gobernador Costas. En Beni ya en 2010 al igual que en Tarija, el MAS consigui hacerse del control de esta novel cmara de representantes departamentales. Lo logr en este primer departamento alindose con el MNR y en el sur del pas estableciendo un pacto con Poder Autonmico Nacional (PAN) dejando a Camino al Cambio, agrupacin del gobernador tarijeo, relegado. Hoy, el MAS detenta el control sobre las nueve Asambleas Departamentales. La tnica, por tanto, estuvo centrada en la
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Diego Ayo y Marcelo Arequipa

colonizacin poltica de estas nveles instituciones antes que en la posibilidad de agilizar polticas de desarrollo para sus departamentos a partir de pactos polticos estables. 10. La judicializacin de la poltica o hacia eliminacin/amedrentamiento de la oposicin regional la

Los lderes de la oposicin afincados en lo que se denomin la Media Luna ampliada (con Sucre ms) tienen juicios en su contra. Al menos 59 polticos y activistas enfrentan procesos penales por diversos delitos, a raz de denuncias que fueron presentadas por el oficialismo en los ltimos cuatro aos. Algunos fueron candidatos para la eleccin de alcaldes y gobernadores del 4 de abril, otros se fueron del pas y algunos estn en la crcel. De acuerdo con esos datos, se presentaron acusaciones formales en contra de distintos ex prefectos Rubn Costas, Ernesto Surez, Mario Cosso, Jos Luis Paredes, ManfredReyes Villa, Leopoldo Fernndez y Savina Cullar. En la mayora de los casos se les acusa de malversacin de fondos y daos econmicos alEstado. Las acusaciones e imputaciones tambin llegan a lderes cvicos, alcaldes y otros activistas, como es el caso de la alcaldesa suspendida de Sucre Ayde Nava, el ex alcalde de Potos y ahora candidato, Ren Joaquino, el ex presidente del Concejo Municipal de Sucre, Fidel Herrera, el ex rector de la Universidad San Francisco Xavier y presidente del Comit Interinstitucional de Chuquisaca, Jaime Barrn, y el ex cvico de Sucre John Cava. Otros lderes regionales, como los cruceos Branko Marinkovic y Guido Nayar, que encabezaron movilizaciones en contra del Gobierno desde el Comit Cvico, tambin estn en la mira del Poder Judicial, teniendo ambos imputaciones en su contra. El primero es acusado de financiar a

la presunta clula terrorista de EduardoRzsa y el segundo es investigado por el delito de legitimacin de ganancias ilcitas. Por ende, el Estado de Derecho corre el riesgo de devenir en un estado de derecho de la tirana92, como lo bautiz Luis Tapia, idelogo de izquierda, generando mecanismos de anulacin de los rivales autonomistas. Qu duda cabe que frente a la amenaza de tener un juico en contra, todo esfuerzo por hacer gestin pblica es vano. Nuevamente, se contempla el triunfo de la poltica sobre cualquier esbozo tcnico. 11. El quiebre del Estado de Derecho como requisito para imponer autonomas no autonmicas Parece que el poder central se complace en encontrar vericuetos para seguir ejerciendo su influencia en el mbito subnacional. Fuimos testigos del funcionamiento cuestionable del voto de censura puesto en ejecucin durante el periodo de la Participacin Popular, como preludio a una posible parlamentarizacin de todo el sistema poltico nacional. Preludio que qued como tal pues no lleg a expandirse al congreso nacional. Ms all de ese inicio abortado en su fase ulterior, es evidente que el dao que ocasion no fue menor. Ingobernabilidad permanente, por gestin anual, en al menos un 30% de los municipios.93 No es que siempre el cambio de autoridades haya sido negativo en algn caso el alcalde verdaderamente mostraba ineficiencia cuando no abierta corrupcin-94, ni que tampoco haya significado permanentemente una injerencia nacional sobre la dinmica local en gran parte de los casos se trata de disputas locales e
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Luis Tapia en entrevista para el Programa Anselmo Vargas, Detective Privado. Mara Lujn 94 Ximena Costa

incluso familiares-, sin embargo tampoco es de desmerecer el influjo del centro sobre los municipios en un sentido inobjetablemente poltico. No es casualidad, por tanto, que cada cambio de presidente de la repblica (1997, 2002) haya conllevado simultneamente modificaciones en la estructura municipal a favor del partido del mandatario de turno. Dada su repercusin poco auspiciosa se decidi prescindir de esta figura en la nueva CPE de 2009. Sin embargo, aunque no como figura constitucional, su remplazo parece ser an ms insidioso en la dinmica autonmica que su predecesor. Consiste, amparado en la Ley Marco de Autonomas, en remover a la autoridad de turno ante una acusacin formal de algn fiscal pblico. Ya se incorpor esta maniobra poltica en la denominada Ley Transitoria de Autonomas de mayo de 2010 y fue rubricada en la ley general sobre el rgimen autonmico en sus artculos 144, 145 y 146. De ese modo, se logr destituir al gobernador de Tarija y se pretende hacer lo propio con los gobernadores de Beni y Santa Cruz. Asimismo, figuras de talla reconocida como el alcalde de Potos o el de Sucre corrieron la misma suerte. En similar riesgo se encuentran la alcaldesa de Oruro y el alcalde de La Paz adems de otros alcaldes de oposicin. Se trata de una medida inconstitucional, cuyo lema no es otro que se es culpable mientras no se demuestre lo contrario. Aunque la postura del MAS apunta a luchar contra la corrupcin, afirmando el carcter constitucional de este dispositivo, lo cierto no es slo que se vulnera el derecho al disenso de los opositores, sino se deteriora todo intento por emprender una gestin eficiente.

12. La monopolizacin patrimonial de las competencias autonmicas o la consolidacin de autonomas residuales El debate en torno a las competencias ha sido, en buena cuenta cuantitativo, repleto, por ende, de denuncias sobre los esfuerzos estatales por recortar competencias autonmicas. La Constitucin de diciembre de 2007 haba reconocido slo 14 competencias lo que resultaba un recorte incluso respecto al modelo de desconcentracin (ni siquiera descentralizacin) departamental vigente tras la promulgacin de la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa de 1995. La nueva Constitucin, tras los acuerdos de octubre de 2008, ampli este nmero a 36, resultando este incremento, a ojos de la postura autonomista ms radical, casi insignificante. Entre el 3/5 y de las competencias aprobadas en los Estatutos Autonmicos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando estaran siendo recortados.95 Sin embargo, aun suponiendo que este caudal de competencias sera suficiente, el problema reside en su cumplimiento parcial. El gobierno central elude cumplir el catlogo competencial cuando as lo ve por conveniente. Ya se ha visto en eventos de festejos patrios que competencias municipales (por ejemplo, la iza de la bandera) terminan siendo negociadas con el gobierno central. Sin embargo, este hecho casi anecdtico se vuelve un asunto serio cuando se trata de una actitud invasiva permanente desde el Estado contra el marco competencial autonmico. De ese modo, en las 8 entrevistas realizadas se observa rezago en este asunto en tanto

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Juan Carlos Urenda, El sueo imperturbable. El proceso autonmico boliviano, Editorial El Pas/Academia Boliviana de Estudios Constitucionales, Santa Cruz, 2009, cap. VI.

- Las competencias autonmicas no se pueden ejercer pues no hay una ley nacional al respecto que permita encender la mecha autonmica. Tngase presente que si el nivel central no aprueba una ley, en los mbitos autonmicos predomina un vaco legal (este fue el argumento cuando se cuestion por qu no se destinaba ms dinero al turismo, actividad que podra dar muchos recursos y que no contaban con ms del 1% del presupuesto departamental. No hay una ley an sobre este punto y por eso ni vale la pena meternos. Despus van a decir que es inconstitucional.96). - El gobierno central respeta el catlogo competencial de forma selectiva y de acuerdo a su propio inters. Cuando se trata de eludir un conflicto, entonces s reconoce la competencia autonmica (es por ejemplo el caso de las tarifas del transporte. Los transportistas quisieron subir el costo del pasaje pero la poblacin rechaz esta intencin. En este asunto el gobierno central quiso lavarse las manos y dejarnos todo a nosotros97). Cuando son derechos, el gobierno central reclama pertenencia plena, pero cuando se trata de deberes, delega la responsabilidad a otros niveles territoriales. - Los diversos niveles autonmicos carecen de estudios o guas de costeo competencial que faciliten una coordinacin exhaustiva entre el catlogo competencial y los presupuestos autonmicos. Por lo tanto, lo que se observa es un desequilibrio entre el nmero de responsabilidades existentes y la atencin fiscal que reciben. Algunas como caminos o electrificacin
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Tcnico del Gobierno Departamental de Oruro. Tcnico de la Alcalda de La Paz

concentran entre el 50 al 80% del presupuesto autonmico, restando porciones menores a tpicos de notable relevancia como el desarrollo econmico o vivienda. Lo que queda por cumplir, por ende, termina siendo lo residual o lo que menos interesa al gobierno central. 13. La fragilidad del marco institucional autonmico o la institucionalizacin arbitraria del proceso autonmico Una forma de evitar un dilogo constructivo con la plataforma autonmica vigente es creando una institucionalidad paralela. El gobierno central lo ha intentado reiteradas veces, habiendo impulsado, inclusive, el reconocimiento de delegados presidenciales departamentales, al menos en aquellas prefecturas que fueron manejadas por la oposicin. Hoy, casi no hay necesidad de replicar este tipo de inventos en la medida que el MAS controla ms de 2/3 del total de municipios y 7 de los 9 gobiernos departamentales aunque en los dos que no tiene al gobernador de su lado Santa Cruz y Beni- si cuenta ya con el control de sus respectivas Asambleas Departamentales. En el caso el Beni se design a la candidata perdedora a la gobernacin del departamento, Jessica Jordan como Directora de Desarrollo. De acuerdo a versiones regionales esta oficina tiene igual cantidad de dinero o incluso ms que la gobernacin. Tampoco es casual la creacin de la Agencia para el Desarrollo de Macro Regiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), cuyo Director Ejecutivo es el ex Ministro Juan Ramn Quintana. Tiene la facultad de velar por el abandono en que se encuentran las fronteras del pas en coordinacin con las autonomas. Lo cierto es que nunca se ha coordinado nada y este oficina trabaja con municipios alejados del departamento. Hace un trabajo

poltico muy claro al margen de la gobernacin de Santa Cruz..98 No hay instituciones similares en relacin a municipios de oposicin. Sin embargo, no es de desconocer que este tipo de inventos institucionales hacen ciertamente superfluo el reconocimiento autonmico, adems de orientar la inversin pblica en forma descoordinada. En suma, el meollo parece estar ms cercano al afianzamiento de clientelas polticas antes que al desarrollo integral autonmico. 5. Conclusiones Convengamos en que el sendero descentralizador condiciona el futuro de este proceso. El marco terico utilizado permite comprender que el camino cursado en Bolivia, de hegemona perifrica, result amenazante para la estabilidad del centro. De ese modo, la intencin del gobierno de Evo Morales fue simple: se debe revertir esta dinmica, orientando el proceso hacia una hegemona del centro. En criterio de este trabajo hay tres formas de lidiar con este problema que, posiblemente, se emparenten con los momentos de evolucin autonmica durante el periodo de Morales: el momento constitucional, el momento legal y el momento de la gestin. La primera forma acorde al momento constitucional, apunta a lograr un pacto programtico centro/periferia que lleve a reconocer un equilibrio de poder entre ambos vrtices. No se produzca un remezn contra la solidez departamental pero tampoco se deje todo intacto. Ms bien, el propsito no es otro que el de lograr establecer una agenda comn en base a consideraciones de tipo tcnico. La tecnificacin resulta ser el
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Entrevista con tcnico de la Gobernacin de Santa Cruz.

pilar fundamental de un acuerdo poltico que, ms que revertir la presencia departamental dominante, la equilibre con un diseo institucional menos unilateral slo el departamento- y, por ende ms democrtico. Eso fue lo que sucedi precisamente en la coyuntura del 21 de octubre de 2008 que permiti modificar la CPE de diciembre de 2007 y dar pie a la CPE de 2009. Se asent el primer peldao del equilibrio exigido. No de la mejor manera (como lo atestiguan los muertos de la Calancha), pero con una inobjetable eficacia. De ese modo, el resultado final dibuja un modelo autonmico dotado de autonomas departamentales pero tambin de autonomas municipales, indgenas e incluso regionales. Ello, con todas la deficiencias posibles, afianzaba un escenario de hegemona del empate. La segunda forma acorde al momento legal, apunta a preservar el orden vigente, acordando cambios menores en el seno de la hegemona departamental. Sin nimo de simplificar matices verdaderamente profundos, es lcito creer, a contrapelo de lo que manifiestan aquellas voces discordantes con la LM, que esta norma hizo un favor al estatus quo. Es cierto que el ataque contra autoridades autonmicas se hace viable con la sola presentacin de una acusacin formal, dejando entrever un acelerado trnsito hacia una hegemona del centro. Tambin lo es que se consolidan las autonomas regionales e indgenas como contrapesos polticos a las autonomas departamentales. Igualmente el conjunto de autonomas adquiere similar jerarqua constitucional, lo que se denomina equipotencia constitucional entre los distintos niveles territoriales. No es menos preocupante la creacin de un ente de supervisin de la marcha autonmica, el Consejo Nacional de Autonomas, cuya composicin deja marginada a la oposicin poltica departamental. Sin embargo,

en todos estos casos, hay frenos institucionales que hacen creer ms en la preservacin de la fuerza departamental. El dato concluyente al respecto es la intangibilidad de las regalas, la coparticipacin tributaria y el mismo Fondo de Compensacin Departamental. La misma amenaza de un posible fondo productivo y solidario que reste recursos a los entes autonmicos actuales, no pas de ser un ardid discursivo que sigue sin menoscabar el flujo subnacional incesante de recursos obtenidos por la venta del gas. Por lo tanto, la reversin hacia un proceso ms equilibrado o, en su versin radical, hacia un quiebre departamental que favorezca la hegemona central algo bastante inusual en el ltimo medio siglo, no parece tener lugar con esta ley. Eso, en criterio de este trabajo, ocurre en el tercer momento. La tercera forma acorde a la gestin pblica, fija el lente en la posibilidad de resolver la tensin centro/periferia a favor del centro y a travs de medidas no deliberativas/de pacto, sino impuestas. Consideramos que eso es lo que viene sucediendo con la aplicacin de diversas polticas pblicas que fueron sintetizadas en 13 puntos de evaluacin de la puesta en ejecucin del proceso autonmico. En el primer momento constitucional, el gobierno, a pesar de su deseo de sentar una hegemona de centro que logre revertir 50 aos de historia, termin por asentar un acuerdo tcito de equilibrio de poder: ni mucha autonoma departamental, como hubiesen querido sus adalides, ni poca autonoma departamental, como hubiesen querido sus detractores. En el segundo momento, a pesar de los rasguos contra la autonoma departamental, la esencia de la descentralizacin, nacida de las

regalas, permaneci intacta. No se puede decir que se preserv la hegemona departamental pero tampoco que su incidencia quedar mermada. Podramos repetir la tesis del primer momento, afirmando que se dio un empate muy sano de consolidacin del equilibrio deseado. Sin embargo, el toque virulento de algunos elementos de la ley, como la posibilidad de suspender a algunas autoridades a simple acusacin formal, impide hacer esta constatacin. Por ende, ante la imposibilidad de hablar de una hegemona del centro (frente a la intangibilidad de los recursos fiscales departamentales) o de una hegemona del empate (ya lo dijimos: la ponzoa inserta en la LM impide creer que ambas partes ganan), resta creer que algo de aquella hegemona departamental se mantuvo. Por lo tanto, slo este tercer momento de gestin, logra avanzar en el cumplimiento del deseo evidente de las dos previas etapas: el de atenuar el poder de las autonomas a travs de polticas pblicas, y ya no de diseo legal (constitucional o de ley). El riesgo, en esta empresa, no es escaso. Al parecer, este escenario es el que mayor ingobernabilidad genera(ra). Posiblemente la ecuacin poltica apunte a que a mayor reversin de la hegemona departamental a travs del dilogo, menor inestabilidad poltica y mayor desarrollo integral y calidad tcnica. Sin embargo, su contracara no es menos lineal: a mayor reversin de la hegemona departamental a travs de la fuerza e imposicin del centro, mayor inestabilidad poltica y menor desarrollo integral y calidad tcnica. Ese es precisamente el camino que adopt el gobierno: el de la poltica sobre la tcnica. El de la reversin no concertada sobre el pacto. No es extrao, entonces que tanto el Estado de Derecho como la gestin pblica

sean las dos primeras bajas del proceso en cuestin en el periodo en curso.