UFMA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS PARA GESTO AMBIENTAL URBANA Andr Paulo de Barros1 Karla Augusta Silveira2 Vitria Regia Fernandes Gehlen3

RESUMO O objetivo deste trabalho identificar os principais instrumentos de polticas pblicas aplicveis na gesto ambiental urbana no Brasil, ordenando-os dentro de tipologias especficas de acordo com os seus princpios preponderantes de utilizao. O consenso considera polticas pblicas como aes de iniciativa governamental de interesse pblico, que devem ser construdas com e para a coletividade. A base na legislao, o aparato institucional dos sujeitos polticos, o planejamento e o controle social so reconhecidos como fatores gerais para a efetivao e consolidao das polticas pblicas. Entretanto, a eficcia das aes de gesto do bem pblico frente aos desafios de sustentabilidade das cidades depende da capacidade e da maturidade do governo e da sociedade na apropriao, integrao e utilizao dos instrumentos operacionais disponveis e fundamentados em base legal. Palavras-chaves: polticas pblicas, gesto ambiental, ambiente urbano. ABSTRACT The aim of this work is to identify the main instruments of applicable public politics in the urban environmental management in Brazil, and to organize them in specific typologies according to their preponderant principles of use. The consensus is that public politics refers to actions of governmental initiative of public interest that must be constructed with and for the society. The base in legislation, the institutional apparatus of the citizens politicians, the planning and the social control are recognized as general factors for the accomplishment and consolidation of public politics. However, the effectiveness of the actions of management of the public good front to the challenges of the cities depends upon the capacity and the maturity of the government and of the society in the appropriation, integration and use of the operational instruments available and based on legal base. keywords: public politics, environmental management, urban environment.

INTRODUO

O objetivo deste trabalho identificar os principais instrumentos de polticas pblicas aplicveis na gesto ambiental urbana no Brasil, ordenando-os dentro de tipologias especficas de acordo com os seus princpios preponderantes de utilizao.

Bilogo, Especialista em Gesto e Planejamento Ambiental - Mestrado em Gesto e Polticas Ambientais UFPE 2 Especialista em Consultoria Organizacional - Unidade Gerencial - Rede de Defesa Ambiental do Cabo de Santo Agostinho 3 Doutora - Centro de Cincias Sociais Aplicadas - Servio Social - UFPE III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.
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Para incio da discusso, torna-se necessria a delimitao do tema atravs da conceituao dos elementos que esto sendo abordados, contextualizando-os frente aos desafios que as cidades brasileiras vm enfrentando na aplicao de polticas setoriais urbanas, que visam garantir a sustentabilidade socioambiental no ambiente da cidade. Segundo Souza e Barros (2007), polticas pblicas so aes de iniciativa governamental de interesse pblico, que devem ser construdas com e para a coletividade, cuja efetivao depende de quatro fatores fundamentais, a saber: 1) base na legislao; 2) aparato institucional com recursos e infra-estruturas suficientes; 3) planejamento (programas, planos, projetos e metas); e 4) controle social (participao dos cidados atravs de instncias colegiadas). A consolidao desses fatores garante a efetividade das polticas pblicas. Entretanto, a eficcia das aes polticas na gesto do bem pblico depende da capacidade e da maturidade do governo e da sociedade na apropriao e na utilizao dos instrumentos operacionais disponveis e fundamentados em base legal. Os instrumentos de polticas pblicas para gesto ambiental do espao urbano so diversos, assim como os desafios de garantir para todos os cidados um ambiente saudvel e propcio para uma boa qualidade de vida e pleno desenvolvimento da funo social da cidade. Esses desafios, de certa forma, justificam a necessidade da Gesto Ambiental Urbana, que, por sua vez, configura-se como atividades dedicadas ao gerenciamento de uma cidade na perspectiva da melhoria e da conservao de sua qualidade ambiental.

2 DESAFIOS PARA GESTO AMBIENTAL URBANA

Franco (1999), analisando a formao e o metabolismo urbano, caracterizado pelo crescimento rpido e desordenado, fazendo com que o espao ou ambiente urbano sofra constantes e agressivas modificaes em seus fluxos de energia e de materiais, descreveu os principais desafios para a gesto ambiental urbana: 1) a expanso urbana; 2) o saneamento bsico: gua e esgoto; 3) o saneamento bsico: resduos slidos; 4) a poluio industrial; 5) rudos e conflitos urbanos de vizinhana; 6) reas verdes: criao e manuteno; 7) comrcio e prestao de servios impactantes; e 8) cidadania ambiental. Esses desafios s podero ser enfrentados a partir da formulao de uma agenda ambiental para a cidade, que se torna uma boa oportunidade de reflexo sobre o modelo de gesto e estratgias de controle e mitigao de impactos ambientais sobre os ambientes urbano e natural de entorno (MAGLIO, 1999).

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Tal modelo de gesto dever sempre estar atrelado aos instrumentos de polticas pblicas disponveis, sempre numa perspectiva de melhoria contnua, tendo em vista a dinamicidade dos processos socioambientais inerentes do metabolismo urbano. Com isso, podemos tambm evidenciar que na obteno de um ambiente urbano sustentvel, torna-se cada vez mais imprescindvel a incorporao das questes ambientais nas polticas setoriais urbanas (habitao, abastecimento, saneamento e ordenao do espao), atravs da observao de critrios ambientais que visem preservar recursos estratgicos, como gua, solo, ar, cobertura vegetal e biodiversidade, para proteo da sade humana (AGENDA 21 DO CABO DE SANTO AGOSTINHO, 2004). Ao notarmos que a incorporao das questes ambientais algo essencial na gesto da cidade, fica evidente que a gesto do ambiente urbano no poder ser praticada sem a apropriao e utilizao de instrumentos de polticas pblicas consagrados legalmente na gesto ambiental brasileira. Compreendendo essa necessidade, este trabalho pretende ordenar tais instrumentos em uma tipologia bsica capaz de orientar a aplicao deles dentro de uma agenda socioambiental, que tem por finalidade a efetivao eficaz das polticas pblicas, pelas quais todos tm direitos e deveres.

3 INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS AMBIENTAIS APLICVEIS GESTO DO AMBIENTE URBANO

Segundo Braga (2006), podemos agrupar os instrumentos de polticas pblicas ambientais em trs categorias, conforme seus princpios preponderantes de utilizao: 1) instrumentos de ordenamento territorial; 2) instrumentos de comando e controle; 3) instrumentos de tomada de deciso. A Tabela 01 apresenta os instrumentos agrupados por tipologia seguindo esta lgica, e que so possivelmente aplicveis na gesto ambiental urbana.

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Tabela 1 - Agrupamento dos instrumentos de polticas pblicas ambientais com potencialidade de aplicao na gesto ambiental urbana.
Agrupamento por tipologia Instrumentos Plano Diretor Zoneamento Ambiental reas Legalmente Protegidas Licenciamento ambiental Fiscalizao Ambiental Compensao ambiental Monitoramento ambiental Sistema de informaes Educao ambiental Instncias de Deciso Colegiada

De Ordenamento Territorial

De Comando e Controle

De Tomada de Deciso

Todos os instrumentos apresentados acima tm sua fundamentao na legislao ambiental brasileira, cujos principais referenciais so: 1) Cdigo das guas (Decreto n 24.643/1934); 2) Cdigo Florestal (Lei n 4.771/1965); 3) Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981); 4) Constituio Federal (1988); 5) Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n9.433/1997); 6) Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998); 7) Poltica Nacional de Educao Ambiental (Lei n 9.795/1999); 8) Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC (Lei n 9.985/2000); 9) Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001) (SOUSA e BARROS, 2007).

RELAO

DOS

INSTRUMENTOS

DE

POLTICAS

PBLICAS

DA

GESTO

AMBIENTAL COM OS PRINCIPAIS DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES

Tendo exposto os principais instrumentos, faz-se necessrio relacion-los aos principais desafios da sustentabilidade das cidades, aqueles apresentados por Franco (1999) na sesso 1 deste trabalho. Resolvemos apresentar a relao dos instrumentos com os desafios da sustentabilidade das cidades atravs de uma matriz, para efeitos didticos e de sntese na exposio das idias.

Tabela 2 - Relao dos instrumentos de polticas pblicas ambientais com os desafios da sustentabilidade das cidades.

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Desafios da Sustentabilidade das Cidades

Expanso Urbana

Instrumentos de Polticas Pblicas Ordenamento Comando e Tomada de Deciso Territorial Controle PD ZA ALP LA FA CA MA SIA EA IDC

gua e Esgoto

Resduos Slidos

Poluio Ambiental

Rudos e Conflitos Urbanos de Vizinhana reas Verdes: Criao e Manuteno Comrcio e Prestao de Servios Impactantes Cidadania Ambiental

Legenda: PD: Plano Diretor; ZA: Zoneamento Ambiental; ALP: reas Legalmente Protegidas; LA: Licenciamento Ambiental; FA: Fiscalizao Ambiental; CA: Compensao Ambiental; MA: Monitoramento Ambiental; SIA: Sistema de Informaes Ambientais; EA: Educao Ambiental; IDC: Instncias de Deciso Colegiada.

Atravs da matriz possvel notar que o instrumento mais preponderante frente aos desafios da sustentabilidade das cidades o Plano Diretor Municipal, pois se consagra na legislao ambiental brasileira como um instrumento que orienta o desenvolvimento, o crescimento econmico e a justia social em condies ecologicamente equilibradas na gesto da cidade e do seu entorno rural (BRAGA, 2006). A Constituio Federal (BRASIL, 1988), em seu artigo 182, estabelece a obrigatoriedade da elaborao do Plano Diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes. Alm do mais, cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, que esto inseridas em reas de especial interesse turstico e em reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito
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regional ou nacional, tambm se enquadram na obrigatoriedade de possuir Plano Diretor (BRAGA, 2006), que, por sua vez, dever ser parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas (LITTLE, 2003). Na verdade, a aplicao de todos os instrumentos fundamental para a gesto ambiental urbana e todos devem ser utilizados de forma integrada, mesmo tendo seus marcos legais dispersos em vrios documentos normativos e com finalidades especficas dentro da abordagem socioambiental. A tabela 03 demonstra a relao dos instrumentos com o conjunto bsico da legislao brasileira que fundamenta a gesto ambiental no pas.

Tabela 3 - Relao dos instrumentos de polticas pblicas ambientais com os marcos legaisda gesto ambiental brasileira, incluindo a Resoluo CONAMA 237/1997.

Marcos Legais

Instrumentos de Polticas Pblicas Ordenamento Comando e Tomada de Deciso Territorial Controle PD ZA ALP LA FA CA MA SIA EA IDC X

Cdigo Florestal Poltica Nacional de Meio Ambiente Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei de Crimes Ambientais Poltica Nacional de Educao Ambiental Sistema Nacional de Unidades de Conservao Estatuto das Cidades Resoluo CONAMA 237 X X

Legenda: PD: Plano Diretor; ZA: Zoneamento Ambiental; ALP: reas Legalmente Protegidas; LA: Licenciamento Ambiental; FA: Fiscalizao Ambiental; CA: Compensao Ambiental; MA: Monitoramento Ambiental; SIA: Sistema de Informaes Ambientais; EA: Educao Ambiental; IDC: Instncias de Deciso Colegiada. Observao: O Plano de Bacia Hidrogrfica preconizado como um instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos pode ser denominado tambm de Plano Diretor de Bacia Hidrogrfica.

5 CONCLUSO

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So diversos os instrumentos de polticas pblicas disponveis para a efetivao da gesto ambiental urbana frente aos desafios da sustentabilidade das cidades. Entretanto, esses instrumentos esto dispersos entre os marcos legais estabelecidos, cabendo aos governos e sociedade, especialmente aos gestores pblicos, promoverem a integrao desses instrumentos. O primeiro passo para isso agrup-los e relacion-los com os principais desafios da gesto ambiental urbana e com os fundamentos legais. Mas, como foi demonstrado no incio deste trabalho, no suficiente ter apenas o estabelecimento e o conhecimento de legislaes que fundamentam polticas pblicas. Torna-se necessrio o desenvolvimento institucional dos sujeitos polticos, governo e sociedade; fica tambm evidente a importncia do planejamento, especialmente com participao efetiva das partes interessadas; e, finalmente, importante o controle social, que passar imprescindivelmente pelo empoderamento das organizaes da sociedade civil, dos cidados no processo de gesto do espao urbano e seus ambientes de entorno.

REFERNCIAS

AGENDA 21 DO CABO DE SANTO AGOSTINHO. 2 edio. Cabo de Santo Agostinho, PE: Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente do Cabo de Santo Agostinho, 2004. p. 24, 25. BRAGA, R. A. P. Instrumentos de polticas pblicas para gesto ambiental de bacias hidrogrficas. Recife, PE: Universidade Federal de Pernambuco: Curso de Ps-graduao em Engenharia Civil, 2006, 38 p. (apostila de curso). BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. FRANCO, Messias Roberto. Principais problemas ambientais municipais e perspectivas de soluo. In: PHILLIPPI JR. Arlindo et al. (editores). Municpios e meio ambiente: perspectiva para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p 19-31. LITTLE, Paul E. (org). Polticas ambientais no Brasil: anlises, instrumentos e experincias. So Paulo: Peirpoles; Braslia, DF: IIEB, 2003. MAGLIO, Ivan. Cidades sustentveis: preveno, controle e mitigao de impactos ambientais em reas urbanas. In: PHILLIPPI JR. Arlindo et al. (editores). Municpios e meio ambiente: perspectiva para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p 80-85. SOUZA, T. S.; BARROS, A. P. Meio ambiente e polticas pblicas. In: REDE DE DEFESA AMBIENTAL DO CABO DE SANTO AGOSTINHO. Carteira de projetos: planos de ao
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comunitrios de meio ambiente/Projeto Nucodema. Cabo de Santo Agostinho, PE: Rede de Defesa Ambiental do Cabo de Santo Agostinho, 2007, p. 16.

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