PLAN STRATEGIQUE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION AU BENIN

INTRODUCTION
La corruption est un sujet trs sensible qui suscite souvent de la passion lorsquon laborde. Ainsi que le souligne Robert Klitgaard dans son ouvrage "Combattre la corruption", la question de la corruption provoque trois types de ractions : dabord la drobade ; puis des tentatives de justification ; enfin, avec un peu de chance, une analyse utile 1. Cest ce dernier type de raction qui nous proccupera tout au long de la prsente tude. Lexpression "corruption" tire son origine du mot latin "corruptio" qui signifie pourrissement. Aujourdhui, la notion de corruption est de plus en plus large . Elle voque lide de tout ce qui est contraire la morale. Sur le plan juridique, la corruption est le fait dabuser dun mandat lectif, de son pouvoir, de son autorit, de ses fonctions ou de son emploi, en vue de tirer un profit personnel, pour faire ou sabstenir de faire un acte de son emploi. Elle est active ou passive et concerne autant le corrompu que le corrupteur, aussi bien dans les secteurs public que priv2. Plus quune approche tymologique ou juridique, la corruption peut tre dfinie comme un mal facettes multiples. Cest une dviance comportementale des hommes dans laccomplissement de leurs devoirs et responsabilits ; cest labus dun pouvoir public des fins prives. Au niveau international, elle est exprime par la formule suivante : Corruption = Situation de monopole + Pouvoir discrtionnaire Responsabilit3. La corruption constitue un obstacle au dveloppement partout o ce mal svit. Elle fausse les rgles du jeu dmocratique et de lconomie de march et elle est coteuse pour la socit. Les gouvernements peuvent et doivent rduire les occasions de corrompre ou dtre corrompu.

Robert Klitgaard, COMBATTTRE LA CORRUPTION, d NOUVEAUX HORIZONS, Manille, 1997, p. XV Cf articles 7 de lordonnance n79-23 du 10 mai 1979, rprimant sur le plan pnal les dtournements, corruption, concussion et infractions assimiles commis par les agents permanents de lEtat, et 179 du code pnal. 3 Fond Montaire International , Revue Finance et Dveloppement, mars 1998, p.4
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Au cours des dcennies 70 et 80, les pratiques dirigistes du rgime militaromarxiste nont pas permis une visibilit du caractre endmique et systmique de la corruption : seuls des faits mineurs taient occasionnellement rapports alors mme que la grande corruption qui vouait le dveloppement du pays lchec tait passe sous silence. La crise conomique des annes 80, la faillite du systme bancaire en 1988, leffondrement gnral de lconomie et les rformes conomiques consquentes mises en uvre depuis 1989, ont fait prendre conscience au public du rapport troit existant entre laggravation de la pauvret et la corruption au Bnin. Louverture du Bnin la dmocratie en 1990 a entran un regain dintrt pour le problme de la corruption et ce, dans le contexte des nouvelles valeurs constitutionnelles dont le Bnin se rclame. Cette ouverture a galement permis la cristallisation des proccupations du public sur les contraintes passes et actuelles de la corruption pour le dveloppement du pays. La prise de conscience sur la ncessit de lutter contre la corruption a t davantage renforce par le choix de lconomie de march issu des orientations conomiques de la confrence nationale des forces vives de la nation , les recommandations de la confrence conomique nationale et des tats gnraux, ainsi que les conclusions des journes de rflexion des diffrentes administrations, lesquelles fournissent globalement les lments dune politique de prvention de la corruption. Le forum national de mobilisation de la socit civile contre la corruption (FONAC) qui sest tenu Cotonou du 26 au 28 mars 1998, a fait un tat des lieux de la corruption, dgag le diagnostic du phnomne et prconis des approches de solution, de mme que les moyens mettre en uvre dans la lutte contre la corruption au Bnin4. Pendant que le Gouvernement affiche publiquement sa dtermination radiquer la corruption, il savre plus que jamais indispensable de crdibiliser cette volont en tablissant un cadre rfrentiel cohrent de lutte contre la corruption, les mesures et sanctions pratiques tant limites. Le conseil des Ministres en sa sance du 4 aot 1999 a mandat le ministre des Finances et de lEconomie et le ministre de la justice , de la Lgislation et des Droits de lHomme de mettre en place une stratgie nationale de lutte contre la corruption.

Synthse des communications et recommandations du FONAC ( Cotonou 26-28 mars 1998) FONAC/PNUD 1999 Cotonou

Concevoir une telle stratgie, cest prendre conscience du problme de la corruption, lanalyser et adopter des mesures pour la combattre efficacement afin den rduire les effets nocifs sur le dveloppement du Bnin. Ces effets nocifs de la corruption proviennent non pas uniquement de la dpravation morale gnralise, mais surtout de la faiblesse des institutions de lEtat, des mauvais choix conomiques qui ont t oprs par notre pays et de lattitude de tolrance des populations vis--vis de la corruption. Dans cette perspective, la lutte contre la corruption se prsente non pas comme une chasse la sorcire ou comme un moyen de rglement de compte politique, mais comme une entreprise de salut public et dintrt national conue en termes de systme, et non en termes dindividus. Lapproche anti-corruption privilgie dans cette tude part dune analyse globale de la situation de la corruption au Bnin, pour oprer des choix stratgiques devant dboucher sur des actions concrtes et des rsultats rapides. En labsence dune tude statistique fiable sur la corruption au Bnin, ce document se prsente comme un cadre dont les priorits identifies peuvent changer et limportance des donnes mieux cerne grce aux rsultats dune enqute sur la gouvernance5. Lesquisse du prsent document est surtout base sur le rle prpondrant jou par lEtat dans le contexte excessivement centralisateur qua connu le Bnin jusqu ce jour. Lanalyse globale qui sest dgage est reflte par la matrice jointe en annexe ; Les problmes poss y ont t identifis de mme que les bnficiaires, les perdants, les actions dj engages, les actions entreprendre par lEtat, ses Institutions, la socit civile et le comit, les rsultats attendus, les chances. La matrice a fait lobjet dune internalisation au cours de sances de discussion avec les reprsentants des ministres, du secteur priv, de la socit civile et des collectivits dcentralises. En ce qui concerne les ressources utiliser, elles seront dtermines la suite dune consultation spciale. Le prsent plan stratgique anti-corruption, fruit dune rflexion entre les secteurs public et priv et la socit civile constitue un essai de rponse aux effets de la corruption. Il est structur comme suit :
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CONTEXTE LETAT DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION AU BENIN LES OBJECTIFS ET STRATEGIES

Cette enqute comporte trois volets : Lenqute des fonctionnaires, celle des entreprises et celle des foyers.

IVV-

LES CONSIDERATIONS DE POLITIQUE FINANCEMENT ET GOUVERNANCE DU PROGRAMME

I-

CONTEXTE DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION AU BENIN

Il porte sur le fondement de la lutte contre la corruption au Bnin, les secteurs et formes de la corruption, les causes et limpact de la corruption et ltat des lieux des moyens actuellement disponibles. 11 Fondement de la lutte contre la corruption Les consquences de leffondrement conomique qua connu le Bnin et celles des programmes dajustement structurel ont progressivement entran lexigence de dpenses opportunes et/ou utiles dans la gestion des affaires publiques. Il existe aujourdhui au Bnin un consensus quant la lutte contre la corruption. Ceci est le rsultat dune rcente coalition entre le Gouvernement et la socit civile pour faire face au phnomne. Les journaux abondent darticles dnonant les faits de corruption et les missions de radios et tlvisions sont nombreuses sur le sujet. Cependant les raisons voques par les uns et les autres divergent selon quil sagit de la socit civile, des populations ou des politiciens. Pour le secteur priv et la socit civile, la lutte contre la corruption simpose, car celle-ci affecte la concurrence loyale indispensable pour une conomie de march et fausse les rgles de la dmocratie suppose promouvoir et maintenir les personnes les plus capables aux commandes de lEtat. En ce qui concerne les populations, leur intrt dans la lutte contre la corruption sexplique par le dsarroi face leffondrement conomique de 1989 et aux mesures dajustement structurel. Le nombre lev de chmeurs et la stagnation du pouvoir dachat des salaris ont donn une certaine agressivit aux propos sur lenrichissement illicite. Aussi, les populations sont-elles amenes exiger des actions concrtes contre les faits de corruption. Quant aux politiciens, cherchant disposer dun capital de confiance pour les lections, ils adoptent des attitudes apparemment sincres pour liminer les pratiques de la corruption. Mais, faute de rsultats concrets, la population devient

sceptique, et cela cre une crise de confiance entre elle et les gouvernants du fait de la gnralisation de la corruption. Bien que des initiatives louables aient t prises par les diffrents gouvernements depuis 1990, force est de constater labsence dun cadre rfrentiel de lutte contre la corruption. Enfin, il est important de noter que lorientation des institutions internationales en faveur de la lutte contre la corruption est un facteur dterminant dans cette lutte au Bnin. 1- 2 : Quelques faits marquants lis la corruption au Bnin Depuis lindpendance, lEtat a mis en chantier des mcanismes et des structures pour lutter contre la corruption et des vnements sont intervenus dans la trame de lhistoire de cette lutte. Ds 1963, la chute du premier gouvernement MAGA, est apparue la pratique des commissions nationales denqutes et de vrifications composes de magistrats, dinspecteurs des Finances, dofficiers de police judiciaire. Mais gnralement les conclusions des rapports de contrle restaient sans aucune suite judiciaire. Il est important de noter qu la chute de chaque gouvernement, les populations exigeaient la mise sur pied dune commission de vrification de la gestion du gouvernement dfunt. Diffrentes commissions se sont succdes parmi lesquelles on pourrait citer les commissions dites AHOUEYA , AHOUANSOU , AMOUSSOU-KPAKPA . Les rsultats des travaux de ces commissions sont toujours demeurs sans suite concrte. En 1990, les recommandations de la confrence des forces vives de la nation au mois de fvrier ont mis laccent sur limportance de la moralisation de la vie publique et le discours du Premier Ministre de la transition affirmait sa dtermination faire rendre gorge aux fossoyeurs de lconomie . Le comit SOS CORRUPTION suivit en 1995. En 1996, la cration de la Cellule de Moralisation de la Vie Publique la Prsidence marque une nouvelle tape des initiatives provenant des Gouvernements. Ds 1997, le Prsident de la Rpublique renouvelait son engagement lutter contre la corruption suite une invitation adresse MM Mac NAMARA, ancien prsident de la Banque Mondiale, Ahmedou OULD ABDALLAH, Secrtaire

Excutif de la Coalition Mondiale pour lAfrique (CMA) et Peter EIGEN, prsident de la Transparency International. Le fait nouveau tait que le cadre de cet engagement se situe dans une stratgie prconise par Transparency International et la Coalition Mondiale pour lAfrique et qui consistait une coalition entre le Gouvernement, la socit civile et le secteur priv. Cet engagement sest traduit par une lettre adresse directement au Prsident de la Banque Mondiale pour demander son soutien pour la conception dun dispositif pour lutter contre la corruption, notamment dans les marchs publics. En 1998, aprs concertation avec certaines Organisations Non Gouvernementales qui se sont mises ensemble pour former un noyau dorganisation de la socit civile, le Gouvernement lana les 26, 27 et 28 mars le Forum de Mobilisation de la Socit Civile do natra le Front des Organisations Nationales de lutte contre la Corruption (FONAC), constitu sur la base de la loi de 1901 sur les associations, comme une organisation de la socit civile. En 1999, le Bnin par deux de ses Ministres prsents la confrence de Washington (23 fvrier) sest engag par ladoption de 25 principes pour combattre la corruption en Afrique en mme temps que neuf (9) de leurs collgues des pays africains. En avril et mai 1999 une commission dite AHANHANZO GLELE a t mise sur pied suite une dclaration du chef de lEtat, au sminaire Redfinition des attributions de la CMVP pour recenser tous les dossiers de malversations et de dtournements des deniers publics rangs dans les tiroirs de 1996 1999. Llment important de cette commission fut sa composition o lon notait ct de la Cellule de Moralisation et des agents de lEtat, plusieurs reprsentants de la socit civile. Sur les 294 dossiers recenss, 120 ont t transmis la Justice. En juillet 2000, un fait marquant de la lutte contre la corruption au Bnin est la saisine de la justice par le Ministre des Finances et de lEconomie la suite de <<faits douteux>> survenus loccasion de la privatisation de la Socit Nationale de Commercialisation des Produits Ptroliers (SONACOP). Lchec de la plupart de ces multiples tentatives de combattre la corruption mrite dtre diagnostiqu afin den dgager les causes. 1-3 Localisation et formes de corruption au Bnin

La corruption nest pas la spcificit dun secteur particulier de lconomie bninoise. Toutefois, lon reconnat quelle est prpondrante dans le secteur public et sur le march politique.

Les formes de la corruption couramment pratiques au Bnin sobservent travers : Les pots de vin, les largesses dmesures des dcideurs ; Les fraudes fiscales ou douanires ; La surfacturation des services lEtat ; La sous-facturation des redevances lEtat; Les malversations ; Les trafics dinfluence, la concussion, le favoritisme loccasion des marchs publics et lachat de conscience; Les domaines les plus touchs par ces pratiques sont ladministration publique en gnral et ladministration financire de lEtat (Impts, douanes, et marchs publics), le march politique et la justice. 1-4 : Les causes de la corruption au Bnin

Les causes de la corruption sont varies. Toutefois, elles relvent pour lessentiel de la faiblesse du contrle exerc sur les acteurs politiques et administratifs et des carences de la rpression en ce qui concerne le monopole confr certains acteurs de la vie politique, conomique, administrative et sociale. Des agents pouvoir dlgu se retrouvent ainsi avec des pouvoirs discrtionnaires et le degr de responsabilit quils ont dans lexercice de ces pouvoirs discrtionnaires dtermine lampleur de la corruption au Bnin ; Les facteurs qui influent lampleur des pouvoirs discrtionnaires au Bnin sont : lanalphabtisme et lignorance des populations ; Lappauvrissement de lEtat n de la crise des annes 80 ayant entran laffaiblissement du pouvoir dachat du peuple ; Labsence de rgles et procdures claires et de code dthique dans ladministration publique ; Limpunit ;

Labsence de la primaut du droit rsultant de la dpendance du pouvoir judiciaire ; La lenteur et limprvisibilit des dcisions de Justice poussent les justiciables entreprendre les juges ; Labsence de procdures budgtaires claires ; Le manque de transparence et dorganes de contrle indpendants et forts ; La lenteur dans les prestations de services publics; La centralisation excessive de lAdministration Publique provoquant de nombreux dplacements des usagers pour le rglement de leurs problmes ; Linsuffisance de couverture juridictionnelle du territoire national ; Les bas salaires conduisant certains fonctionnaires se transformer en entrepreneurs ou en dmarcheurs ; La politisation de la nomination des hauts fonctionnaires due labsence dune dfinition de profil de postes et de plan de carrire devant servir de base aux nominations dans la fonction publique ; Les charges lies au mandat de dput et aux activits politiques ; Labsence dune politique transparente de financement des partis politiques ; La propension la fraude lectorale entranant lachat des consciences loccasion des lections ; Le non-respect des articles 18 22 de la Charte des Partis Politiques relatifs lobligation de dclarer au ministre charg de lintrieur les dons et legs reus par les partis politiques et au contrle des comptes de campagne lectorale ; Lacceptation culturelle de la pratique des dons et du favoritisme dans la socit bninoise ; Le manque de patriotisme. 1-5 : Impacts de la corruption

La corruption est prjudiciable au dveloppement. Selon le Ministre des Finances et de lEconomie, lors dune confrence dbat organise le 15 janvier 2000 Cotonou par Transparency International, il manque tous les ans 3 points au PIB et aux recettes, comparativement aux pays de la sous-rgion et ces trois points quivalent environ 50 milliards de francs CFA. La corruption affecte ngativement le dveloppement du Bnin de plusieurs manires : - au niveau de la croissance : Elle occasionne une perte et une mauvaise allocation des ressources nationales et internationales ; Elle favorise la fuite des capitaux ; largent de la corruption tant le plus souvent plac dans des banques trangres. Elle augmente les cots administratifs en accroissant les cots informels dans les cots de transactions. Elle pousse ngliger un travail de qualit, par la recherche incessante de pots de vin. Elle introduit et protge des monopoles inefficients entravant la libre concurrence. Elle cre une distorsion des investissements vers les secteurs corrompus et baisse la qualit des biens achets et produits. Elle encourage la spculation et les rentes parasitaires dans le secteur des importations. Elle provoque la rticence des investisseurs surtout dans le secteur industriel; - au niveau de lintgration sociale Elle accentue linstabilit et la destruction des systmes de lgitimation et dintgration nationale ; Elle rduit le sens moral, civique et dveloppe lincivisme ; Elle exacerbe les problmes ethniques avec le dtournement des fonctions de lEtat et des rentes de celui-ci au profit dune minorit.

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- au niveau des Institutions et de leur fonctionnement Elle rode la mission de contrle de laction gouvernementale par le parlement et provoque linstabilit des institutions ; Elle dveloppe le clientlisme et les systmes de faveurs en permettant lachat direct ou indirect des votes. Elle discrdite les partis politiques et renforce le dveloppement des mouvements populistes ; Elle favorise la violation des droits de lhomme et limpunit. Elle fausse les rgles du jeu dmocratique et permet des personnes moins mritantes dtre aux commandes des affaires de lEtat ; - au niveau de lefficacit administrative Elle rduit lefficacit gouvernementale ; Elle freine lapplication des bonnes mesures gouvernementales qui drangent lintrt de certains lobbies ; Elle augmente le cot des services publics et cre une fuite des ressources publiques vers le secteur priv ; Elle permet les tracasseries administratives et favorise les pnuries pour crer de nouvelles opportunits illicites ; Elle accrot la criminalit ;

II - ETAT DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

Il est ncessaire dvaluer ici, dans la perspective de llaboration dun programme anti-corruption, les actions menes afin den dgager une dfinition des tches accomplir. Il est galement important davoir un change sur les facteurs ayant contribu au succs des expriences trangres.

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Les actions engages dans la lutte contre la corruption et leurs insuffisances, les perspectives de programme plus averti, se rsument comme suit : 2-1 Evaluation des actions anti-corruption 2-1-1 : Les actions menes Les actions menes sont soit relatives au renforcement des capacits des structures ou leur modernisation, soit des actions anti-corruption. Elles se rapportent la justice, aux finances publiques, lEducation, lEtat de droit, aux mdias et la fonction publique. - La Justice Pour contrer le phnomne de la corruption, il est impratif dagir profondment non seulement sur les secteurs qui alimentent la corruption, mais avant tout rorganiser et renforcer les structures qui sont chargs de contrler et de juger le comportement des citoyens. Cette rorganisation concerne en tout premier lieu lappareil judiciaire qui dans lorganisation de lEtat bninois est charg dassurer la rgulation des rapports socio-conomiques entre les diffrents sujets de droit et de sanctionner les dviations lordre tabli. Na-t-il pas t soulign dans une enqute de la Banque Mondiale sur la corruption faite en mai 1998, que La corruption prospre l o les politiques lui donnent des motivations et o les institutions de rpressions sont faibles 6. Les Etats Gnraux de la Justice ont t une occasion pour lEtat, les animateurs de lappareil judiciaire et les usagers de la Justice de faire le diagnostic des dysfonctionnements dont souffre la Justice de notre pays et denvisager les approches de solutions susceptibles de redonner au pouvoir judiciaire la pleine mesure de la mission de juger que la Constitution lui confre et partant, de faire reculer la corruption. La prise en compte des recommandations issues des tats gnraux de la Justice a permis au Gouvernement dentreprendre la rforme de lappareil judiciaire. Celle-ci sest traduite, entre autres, par ladoption des textes ciaprs : - Le vote et la promulgation de la loi organique n 94-027 du 15 juin 1999 relative au Conseil Suprieur de la magistrature ;
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Banque Mondiale - Diagnostiquer la corruption et la combattre : Les nouvelles frontires Washington 1998

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- Le vote et la promulgation de la loi organique n 98-001 du 16 janvier1998 relative la Haute Cour de Justice ; Elle sest galement traduite par llaboration entre autres : - du projet de loi portant organisation judiciaire ; - du projet de loi portant statut de la magistrature ; - du projet de loi portant statut des notaires ; - du projet de loi portant statut des huissiers ; - du projet de loi portant code de procdure pnale ; - du projet de loi portant code de procdure civile, commerciale, administrative et sociale ; - de lavant-projet de loi portant statut du barreau ; - de lavant projet de loi portant code pnal ; - et de manuels de procdures. - Certaines de ces lois prcites viennent dtre votes par le parlement. En outre, des mesures ont t prises en 1999-2000 par le Gouvernement en vue dengager des poursuites judiciaires systmatiques contre les personnes impliques dans des affaires de malversations. Lvolution des procdures judiciaires concernant lesdites affaires parat lente pour le public qui napprcie pas les rsultats obtenus et continue dvoquer toutes les occasions <<le dossier des 70 milliards>> . Onze magistrats ont t recruts et forms entre 1998 et 2000 et treize autres sont actuellement en formation pour le compte de 2001-2002. Mais ces recrutements sont insuffisants face lampleur de la pnurie de personnel dans le secteur judiciaire et la spcificit de certains dossiers de malversations. LInspection Gnrale des Services Judiciaires a t dynamise et elle effectue rgulirement des contrles dissuasifs au niveau de toutes les juridictions relevant de sa comptence.

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Par ailleurs, un dcret n 2000-266 du 22 mai 2000 portant attributions, organisation et fonctionnement de lAgence Judiciaire du Trsor a t pris pour dynamiser cette structure.

- Les Finances publiques. La faillite des banques dEtat, du Trsor Public et leffondrement de lconomie qui en est rsulte du fait de la mauvaise gestion et de la corruption mritent que le secteur des Finances Publiques soit assaini. Cet assainissement des Finances Publiques sobserve de plus en plus, travers les actions qui ont t entreprises dans les administrations financires et qui se poursuivent. Il sagit de : 1. Actions de renforcement des capacits des directions du Ministre des Finances et de lEconomie la rforme de la chane budgtaire et du circuit des dpenses publiques qui vise, entre autres, lacclration et la transparence du processus de dpenses publiques et llaboration de budgets-programmes avec des objectifs clairs et prcis, quantifiables et valuables, na pas encore permis daccrotre le taux de consommation des crdits affects aux investissements en raison de la non matrise totale du Systme Intgr de Gestion des Finances publiques par les agents des Directions de lAdministration, le renforcement des capacits institutionnelles de lInspection Gnrale des Finances, du Contrle Financier, des Inspections Gnrales des Services des Douanes, des Impts et du Trsor par le recrutement de nouveaux vrificateurs, lquipement et lallocation de primes de motivation au personnel de recouvrement et au personnel des organes de contrle. Cette action a permis aux gestionnaires de grer de plus en plus suivant les normes, de mieux accepter les contrles et audits et de respecter davantage les biens publics. Linformatisation avance des oprations des administrations de la Douane, des Impts et du Trsor commence depuis 1995 favorise la limitation des oprations manuelles, rduit les malversations et empche les falsifications. Cette informatisation doit se poursuivre et dans tous les domaines afin de fiabiliser les oprations financires des rgies financires.

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La rforme de la comptabilisation des oprations de la Loi de Finances a facilit la confection de compte de gestion annuel, llaboration des projets de loi de rglement exercice 1998 et 1999 et leur dpt sur la table des Parlementaires.

2 Actions anti-corruption La cration par arrt n813/MF/DC/CTJ/SP du 21 septembre 1998 dune cellule charge de recenser les plaintes des usagers du Ministre des Finances et de lEconomie et les faits de corruption, de les vrifier et de proposer des sanctions ; cette cellule qui reoit prs de 500 plaintes par an limite la corruption, oblige les agents de ladministration financire donner satisfaction aux usagers avec clrit. Elle sert aussi darbitre dans les conflits opposant douanes et oprateurs conomiques ; La mise en uvre systmatique des sanctions administratives allant de lavertissement au blme, voire la suspension de fonction par le Ministre des Finances et de lEconomie par divers Arrts des agents indlicats ; Cette raction contre limpunit est ducatrice et rductrice de la corruption ; La saisine de la Justice des cas dinfractions graves concomitamment lenqute administrative. Cette possibilit quoffre le code de procdure pnale est rarement mise en uvre par les organes de contrle administratifs ;
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Llaboration des manuels de procdures et des guides des usagers des diffrentes directions composant les Ministres conjointement par la Cellule de Moralisation de la Vie Publique (CMVP) et les cadres de ces Ministres. La vulgarisation de ces guides est en cours ; Les contrles ponctuels et priodiques de lutilisation des vhicules de service des fins personnelles pendant les week-end ont sensiblement rduit labus des biens publics et surtout des vhicules administratifs. Mais ces contrles ne sont pas frquents et semblent slectifs. Le contrle du secteur bancaire en vue dun meilleur respect de la loi bancaire et de lamlioration des procdures de privatisation et de dnationalisation. Ladoption et la vulgarisation du code dthique et de moralisation des marchs publics par la CMVP et le Ministre des Finances et de lEconomie limitent la corruption et permettent dsormais dattribuer de plus en plus les marchs aux soumissionnaires les moins-disants et les plus comptents.

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La mise en uvre des dcrets dapplication du code des marchs et notamment de la commission nationale et des commissions dpartementales des marchs publics contribuera lattribution des marchs aux <<mieux disant>> et par consquent la ralisation des infrastructures dans des conditions plus transparentes et plus conomiques. Ladoption au sein de ladministration des douanes, dun code dthique douanier qui mrite dtre plus contraignant, car nayant pas encore un impact totalement positif sur le comportement des douaniers. Lenqute sur la corruption effectue en 1998 sur linitiative du Ministre des Finances et de lEconomie a permis de localiser les secteurs o svit de faon pernicieuse, la corruption et de connatre les causes et les consquences de ce mal sur le plan conomique, social et politique. Cependant, elle na pas t tablie selon les normes admises internationalement. Une autre enqute plus labore sur la corruption, sur linitiative du PNUD sera bientt ralise ; Ladoption du dcret n2000-616 du 7 dcembre 2000 portant organisation des relations entre lAdministration et les usagers du service public. Le dmantlement dun rseau dusuriers des pensionns et des agents corrompus qui spolient les pensionns la suite des investigations menes par une commission paritaire du Ministre des Finances et de lEconomie et de la Prsidence de la Rpublique a limit srieusement la spoliation et lexploitation honte des personnes de troisime ge. La requte du Bnin en vue dadhrer la convention de lOCDE relative la lutte contre la corruption dans le cadre des transactions commerciales internationales. Ladhsion de notre pays en qualit dobservateur obligera Gouvernement et Socit Civile dpasser la thorie sur la corruption pour une lutte efficace contre ce flau. Lorganisation dun sminaire sous-rgional sur la transparence dans la gestion des finances publiques couronn par ladoption dun code rgional de transparence suivant directive n02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000. LUEMOA a dj tabli un programme de mise en uvre de ce code qui est entr en vigueur depuis le 19 fvrier 2001.

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La Fonction Publique Le phnomne de la corruption tant trs remarqu dans le secteur public, son radication ne sera pas facile si des actions hardies ne sont pas prises pour : un contrle systmatique des diplmes des Agents de lEtat et le licenciement de la Fonction Publique de tous les fonctionnaires qui y sont entrs avec de faux diplmes ; La mise la retraite effective de tous agents remplissant les conditions y relatives ; La sanction de tout agent coupable de malversations ; Le contrle des ministres par lInspection Gnrale des Services et Emplois Publics qui a t cre en 1997, sur le plan de la gestion des ressources humaines en gnral et de la ponctualit en particulier.

le secteur de lEducation La meilleure lutte contre la corruption est celle qui est base sur lducation civique et morale notamment. Elle ncessite une bonne scolarisation et une bonne ducation la base des enfants et un comportement sain et digne de llve et de lenseignant. Cest pourquoi : Un arrt a t pris pour fixer des taux dcolage peu levs par dpartement pour viter le ranonnement et lexploitation des parents dlves et favoriser laccs lcole de plusieurs enfants ; Des contrles rguliers de la Direction de lInspection et de la Vrification Interne ont permis de dtecter les montants survalus perus par lve et gnralement dissimuls par les chefs dtablissement ;

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Les gestionnaires convaincus de dtournement des ressources des tablissements ou dont la gestion a accus un manquant ont t somms de rembourser intgralement les sommes en cause ; Certains gestionnaires indlicats (chefs dtablissement comptables) ont t relevs de leur fonction et mis sous-ordre ; et

La plupart des rapports de la DIVI qui ont relev de fautes graves la charge des chefs dtablissement sont transmis au Conseil des Ministres qui les envoie au MJLDH et des condamnations ont t dj prononces par les cours dassise ; Un arrt a t pris pour rglementer louverture et lextension des tablissements privs. Il exige des promoteurs des formalits dabord au niveau dpartemental puis au niveau national pour viter les autorisations anarchiques et un enseignement au rabais ; Des dispositions ont t prises pour mettre fin aux actes de favoritisme lors des examens. Ainsi, les noms des enseignants indlicats sont rays de la liste des surveillants et des correcteurs ; Il a t procd une rforme du baccalaurat en ce qui concerne les preuves orales qui vise, entre autres, dviter les contacts des parents avec les examinateurs ; Des mesures ont t prises pour mettre fin aux ranonnements et au droit de cuissage des Inspecteurs sur les enseignantes avant de les dclarer admises.

Le Fonctionnement de lEtat de droit LEtat de droit est un Etat dmocratique o les droits et liberts individuels sont reconnus et protgs travers des normes prtablies qui simposent aussi bien aux gouverns quaux gouvernants. Il implique ncessairement le partage du pouvoir entre les diffrentes institutions de lEtat, de manire ce que "le pouvoir arrte le pouvoir" selon la formule de Montesquieu dans lEsprit des Lois . Un tel Etat se caractrise galement par le multipartisme et des lections libres et

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transparentes. La loi de la majorit nexclut pas le respect des droits de la minorit qui, par ses critiques, joue un rle de contrepoids ncessaire au bon fonctionnement de lEtat de droit. Dans cette optique, la rvision de la Charte des Partis Politiques est lune des mesures dj prises pour assurer une plus grande transparence dans ladministration des partis politiques, par des dispositions visant une participation effective lanimation de la vie politique. En effet, le multipartisme intgral a entran la cration linfini de partis politiques dont le nombre avoisine cent trente (130) lheure actuelle. La Charte des partis qui vient dtre rvise prconise des dispositions pour une participation effective des formations politiques qui se constituent souvent comme des clubs lectoraux satellites des grands partis dont les leaders, dans la plupart des cas, assurent toutes les dpenses de fonctionnement. Lobligation qui leur est dsormais faite davoir un programme politique crit, ltablissement et le dpt des comptes annuels comme prlude lexercice de toute activit de parti politique sont autant de mesures dont le respect pourrait faire apparatre sur lchiquier politique de notre pays des partis solidement constitus et animant efficacement la vie politique. Le projet de dcret relatif au financement des partis politiques est une innovation qui apporte une grande amlioration au fonctionnement de lEtat de droit quand on connat les pratiques illgales qui permettent nos partis politiques de subsister. En cela, le Bnin ne constitue pas une exception, si lon se rfre ce qui se passe dans les dmocraties occidentales et notamment les rcents scandales politiques et financiers qui y ont clat ces derniers temps. De mme, le projet de loi sur le statut de lopposition adopt par le Parlement accorde une protection lgale aux partis de lopposition et vient ainsi complter les mesures ncessaires au bon fonctionnement de notre jeune dmocratie. La publication du rapport de la Chambre des Comptes de la Cour Suprme sur les campagnes lectorales constitue une dmarche susceptible doffrir une garantie dissuasive pour limiter le rle nfaste de largent dans la vie politique et permet dinformer le peuple, "juge ultime" de toutes les prestations des diffrentes institutions et structures de lEtat de droit. Prvu par le rglement intrieur de lAssemble Nationale, lautonomie financire du Parlement assure son indpendance vis--vis de lExcutif et contribue au fonctionnement de lEtat de droit. Il en est de mme des projets de loi relative lautonomie financire et aux traitements des membres des institutions de contre-pouvoir en cours dadoption qui visent librer ces institutions de toutes entraves financires qui limiteraient la porte de leurs actions. Toutefois, le

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contrle de lexcution des dpenses et des budgets de ces institutions reste une proccupation rsoudre pour une plus grande efficacit de la loi de rglement et de lapurement des comptes de la Nation ; do lurgence du renforcement des capacits institutionnelles de la Chambre des Comptes de la Cour Suprme, et sa mutation en une Cour des Comptes autonome. De toutes les actions dj menes pour un bon fonctionnement de lEtat de droit et pour lutter contre la corruption, la promulgation des lois relatives la dcentralisation de lAdministration Territoriale demeure une avance importante quil est impratif de parachever. La dconcentration des services administratifs quelle entrane et lautonomie financire quelle confre aux collectivits locales vont permettre aux populations davoir une responsabilit plus accrue dans la gestion de leurs ressources et de les impliquer plus directement dans la gestion de leurs propres affaires. - Amlioration de lenvironnement mdiatique La mise sur pied en 1991, de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication prvue au titre VIII de la Constitution du 11 dcembre 1990 assure et garantit la libert et la protection de la presse ainsi que de tous les moyens de communication de masse dans le respect de la loi. Conscientes de leurs missions et des devoirs qui sont les leurs pour le prestige, la dignit et la crdibilit du journalisme au Bnin, les associations nationales des professionnels de linformation et de la communication ont adopt un code de dontologie qui annonce les devoirs et les droits du journaliste dans lexercice de sa profession. Ces associations ont mis sur pied un observatoire de la dontologie et de lthique dans les mdias (ODEM) pour veiller lapplication de ce code et auto-rguler la profession dans le cadre de la promotion dune culture dmocratique. Depuis 1997, la loi 97-010 du 20-08-97 portant libralisation de lespace audio-visuel et dispositions pnales spciales relatives aux dlits en matire de presse et de communication audiovisuelle en Rpublique du Bnin, tout en permettant un dveloppement de stations radio et tlvision prives, a suscit une grande controverse dans son aspect relatif aux dlits et provoqu une plus grande organisation des professionnels de linformation et de la communication. Laide la presse prive accorde par lEtat est une mesure qui contribue lamlioration de lenvironnement mdiatique quand on connat les difficults de financement de la presse dans un pays o les entreprises ne sont pas nombreuses pour la publicit et les annonces, importantes sources de revenus pour la presse. Il reste rexaminer le cot dattribution des frquences qui pourrait soulager les mdias prives et favoriser une information plurielle des citoyens.

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Enfin, la formation des journalistes spcialiss dans des investigations de faits de corruption est encourage par les organismes de promotion des professionnels de linformation, la coopration bilatrale et multilatrale, ainsi que les associations de lutte contre la corruption et lEtat lui-mme et ceci vient apporter une note despoir dans leffort damlioration du paysage mdiatique et de lutte contre la corruption dans les mdias. - Rforme de la Fonction Publique Le gouvernement a accord une priorit la rforme du systme de gestion du personnel de lEtat, la refonte des rgles de gestion de la carrire et de la rmunration des agents de lEtat ; Le cadre dthique publique sest fortement dgrad et les grands principes qui doivent guider laction de lAdministration publique sont perdus de vue ou ngligs , la promotion sur la base du mrite nest plus la rgle ; les agents ne sont pas valus priodiquement et leur responsabilit nest jamais engage; ce qui induit une image dtestable du secteur public, ainsi quun grand foss entre les usagers et lAdministration ; Sur des bases aussi fragiles quinstables, lappareil tatique ne peut tre en mesure dassurer correctement ses missions fondamentales de cration dun environnement propice au dveloppement conomique, de rpartition rationnelle des ressources et de renforcement de lEtat de droit ; Il y a ds lors une ncessit doprer en urgence une rforme en profondeur de notre Administration publique travers une dmarche, une attitude, une srie de comportements, ou de faons de faire, toutes orientes vers le changement ; LAdministration publique devrait-elle se mettre rsolument au service des usagers en respectant les lois de la Rpublique, en assumant correctement ses fonctions de dveloppement et, de ce fait, uvrer la restauration de son image.

2.1.2 - Les insuffisances - Manque de volont politique Les mesures prcdemment numres et les structures mises en place tendent faire du Bnin un Etat de droit, et cest pourquoi il est ncessaire de le dbarrasser des handicaps qui entravent sa marche vers un Etat de droit, une dmocratie qui fonctionne effectivement.

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En effet, la corruption na pas rgress malgr toutes les actions menes dans les divers secteurs prcits. La raison fondamentale est limpunit, le laisseraller et le favoritisme tmoignant ainsi du manque de volont politique. Le manque de volont politique pour appliquer rellement les mesures dj prises et pour faciliter le fonctionnement des structures dj existantes est la plus grande difficult. Les interventions, les grandes implications des liens familiaux, les acrobaties et les stratgies pour conqurir, maintenir ou conserver le pouvoir sont autant dlments qui ne favorisent pas un comportement rpublicain, une ide rpublicaine du pouvoir de lEtat. Il en rsulte que les bonnes dclarations publiques sont rarement suivies par des actions concrtes, et le manque de volont politique des dirigeants se combine avec une conception errone du pouvoir de lEtat par les populations. - Faiblesse de la Socit Civile Le concept de la socit civile est un terme confus pour nos populations qui ny voient que des individus sans appartenance politique et un moyen de promotion sociale ; nous sommes loin de la conception dun corps organis de citoyens autour des intrts nationaux et apprciant les prestations des institutions de lEtat pour contrebalancer la puissance de leur pouvoir. Le jeu des partis politiques se rvlant insuffisant pour une vraie dmocratie, lorganisation des citoyens en associations de bnficiaires des prestations ou de lutte pour le respect des droits de lhomme telles que les associations de consommateurs, les associations de salubrit de lenvironnement, et en loccurrence les associations de lutte contre la corruption, savrent importants pour un Etat de droit et une vraie dmocratie. Dans notre pays, on constate un manque dengagement des citoyens pour militer dans ces associations, et un manque dengagement de ces associations quand elles existent, parce que leurs ressources financires sont limites pour assurer lindpendance de leurs actions.

- Absence dune coordination entre les diffrentes structures de lutte contre la corruption Beaucoup dinitiatives anti-corruption ont t prises en particulier depuis 1990. Ces initiatives relevaient pour lessentiel des diffrentes structures de lExcutif aussi bien que du Judiciaire. Il sagit en particulier de lInspection Gnrale des Finances, de lInspection dEtat, de lInspection Gnrale des Affaires Administratives, de lInspection Gnrale des Services et Emplois Publics, de lInspection Gnrale des Forces de Scurit Publique et des Directions

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de lInspection et de la Vrification Interne, de la Chambre des Comptes, des commissions denqute, de la Cellule de la Moralisation de la Vie Publique de la Prsidence de la Rpublique. Les diffrentes actions de ces structures ne sont pas coordonnes ni guides par un cadre rfrentiel cohrent eu gard au caractre systmique de la corruption. A lpreuve des faits, toutes ces actions dans leurs rsultats se sont rvles lentes et inoprantes au regard des attentes de la population, au point de paratre comme des oprations de sduction politique. En effet, rares ont t les sanctions prises contre les auteurs de crimes conomiques et les remboursements des sommes dtournes ce jour. Des commissions denqutes gouvernementales et parlementaires identifient des pratiques frauduleuses dont les auteurs ne sont pas punis, et les fonds dtourns ne sont pas recouvrs. Face la lassitude, la dception des populations et aux difficults de gestion transparente des ressources de lEtat, des actions nergiques simposent sarticulant autour de la prvention, du contrle et de la justice pnale. Somme toute, lvaluation des actions menes ou en cours au Bnin dans le cadre de la lutte contre la corruption rvle des failles qui ne permettent pas daugurer une efficacit du gouvernement dans cette entreprise. Les expriences trangres russies ne rvlent-elles pas quune forte volont politique des hautes autorits combattre la corruption, le soutien et la participation active des citoyens, llaboration de lois et la primaut du droit, linstallation dorganes anti-corruption indpendants et le relvement du pouvoir dachat des fonctionnaires ainsi que lamlioration de leurs avantages sont les facteurs cls du succs de la lutte contre la corruption.

2-2 : Les perspectives de programme daction Les discussions avec les agents de lAdministration, les reprsentants du secteur priv et de la socit civile depuis juin 1999 et les contributions du sminaire tenu les 29 et 30 Octobre 2001 ont permis didentifier les actions indispensables suivantes pour un programme anti-corruption pour le Bnin : dmontrer sa volont politique quand on est dans la haute sphre de ladministration , en sabstenant dencourager, de protger ou de tolrer les pratiques illgales; poursuivre la promotion des rformes administratives et institutionnelles ;

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tablir un cadre de lutte contre la corruption par le vote de lois anti-corruption et la mise en place dun organe indpendant de lutte contre la corruption ; renforcer laction de la socit civile ; amliorer les conditions de vie et de travail des fonctionnaires.

III - OBJECTIFS ET STRATEGIES

3-1 : Objectifs du Programme Mettre ladministration au service du dveloppement ; Rendre le gouvernement transparent et responsable ; Assurer la transparence dans la vie politique afin de permettre la conqute du pouvoir par voie lgale; Consolider lintgration sociale et raliser une socit plus juste. 3-2 : Approche de rsolution A court terme : - privilgier des mesures de sanctions et de dtection des malversations pour crdibiliser et dmontrer la volont du gouvernement, renforcer le systme judiciaire, garant des sanctions prendre, mais aussi mettre laccent sur lducation et surtout lopinion publique qui doit servir de pression. Cette volont doit se traduire dans les moyens prvus au budget et mis la disposition de ces organes. - Se concentrer en priorit sur des actions concrtes avec des rsultats rapides, peu coteuses ralisables court terme afin de rtablir la confiance entre le peuple et les dcideurs quant la volont relle du Gouvernement de lutter contre la corruption. A moyen et long terme : - asseoir des mesures prventives par la promotion de rformes administratives et institutionnelles ; - Instituer un cadre rfrentiel efficace de lutte contre la corruption ;

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- Renforcer la primaut du droit ; - Accrotre laction de la socit civile ; - Rformer les attitudes et lthique des fonctionnaires ainsi que lamlioration de leurs traitements ; - Sassurer de la faisabilit et valuer annuellement lefficacit du Plan Stratgique dans les actions moyen et long terme.

3-3 - Stratgies 3-3-1 : Dmontrer la volont politique du Gouvernement Engager systmatiquement des poursuites judiciaires contre les autorits surtout proches de la mouvance prsidentielle impliques dans la corruption ; Poursuivre tout citoyen quel que soit son rang, auteur dacte de corruption ; Entreprendre une campagne vigoureuse de lutte contre la corruption ; Recenser les dossiers dj jugs et excuter les sanctions pcuniaires ; Eviter la promotion de tout corrupteur ou corrompu reconnu au niveau de ladministration ; Sensibiliser les citoyens et leur faire prendre conscience du respect du bien public. Introduire et renforcer lducation civique ds le cours primaire. 3.3.2- Promouvoir des rformes administratives et institutionnelles Renforcer et assurer lindpendance effective du systme judiciaire ; Reformer ladministration judiciaire ; Former des juges qui soient capables de matriser les dossiers de corruption en gnral et de dtournements de deniers publics en particulier ; Reformer la fonction publique en valuant et en promouvant les fonctionnaires sur la base du mrite.

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A ce titre, les actions entreprendre sont : - Actualiser et vulgariser les textes lgislatifs et rglementaires ainsi que les guides des usagers ; - Rendre disponible et accessible les manuels de procdure ; - Renforcer les corps de contrle et dinspection en ressources humaines et matrielles ; - Renforcer lexpertise des corps de contrle ; - Organiser des forums et des dbats publics sur les droits et devoirs des citoyens ; - Renforcer la presse dans laction de dnonciation des pratiques de mauvaise gestion et de corruption et supprimer le cumul des rles dattach de presse et de journaliste ; - Faire jouer un plus grand rle aux groupements professionnels et aux autres structures organises de la socit civile dans le processus de moralisation de la vie publique.
3.3.-3- Etablir un cadre lgal et efficace de lutte contre la corruption Adopter des lois anti-corruption pour servir de base lgale aux actions anticorruption ; ces lois prendront en compte lenrichissement illicite et limprescriptibilit des crimes conomiques ; Crer un observatoire de lutte contre la corruption qui sera un organe central indpendant de lutte contre la corruption charg, entre autres, dtablir et de superviser la mise en uvre et lencadrement de la stratgie nationale de lutte contre la corruption, valuer les programmes de politique anti-corruption, adapter au fur et mesure le plan aux nouvelles formes de corruption, susciter des programmes ducatifs et de sensibilisation, collecter des donnes sur la corruption, etc. Il importe de souligner que cette recommandation du sminaire na pas reu lentire adhsion des partenaires au dveloppement qui sinquitent de la flope de structures anti-corruption et de son inutilit. 3.3.4- Poursuivre lassainissement des finances publiques et accrotre le rendement des ressources publiques Adopter une loi contre lenrichissement illgal et contrler la richesse des agents chargs du recouvrement des recettes des organismes publics ; Prendre un texte par lequel il sera exig la dclaration et la justification des biens du personnel charg de recouvrer les recettes publiques ;

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Augmenter les moyens de travail et leffectif des administrations charges du recouvrement ; Dvelopper un programme dincitations en faveur des contribuables honntes ; Eviter de nommer au gouvernement et aux hauts postes de responsabilit les personnes coupables de dtournements et les gros dbiteurs insolvables de lEtat ; Eviter de cder les Socits dEtat aux oprateurs conomiques non en rgle vis--vis du fisc ; Appliquer rigoureusement le code dthique et de moralisation des marchs publics, publier les rsultats des dpouillements des offres et exclure les entrepreneurs dloyaux des futurs appels doffre ; Assurer lindpendance et la stabilit au poste des agents chargs de contrles internes et accorder aux structures de contrle une autonomie de gestion ; Instituer la tenue dun registre du patrimoine de lEtat ; Transmettre les rapports de contrles a posteriori non seulement au gouvernement mais aussi aux assembles dlibrantes concernes et la chambre des comptes ; Instituer linventaire priodique des dossiers de malversations et uvrer pour leur aboutissement ; Rviser et faire appliquer les dcrets relatifs au statut et au cautionnement des comptables publics ; Renforcer leffectif et les moyens de la chambre des comptes ; Internaliser les directives harmonises de lUEMOA en matire de finances publiques ; Etablir priodiquement un rfrentiel des prix des articles acquis par ladministration publique qui permettra de vite dceler les surfacturations ; Rendre obligatoire le circuit bancaire ou postal pour toutes les grandes transactions commerciale et financire. 3.3.5 - Consolider et renforcer la primaut du droit Assurer la neutralit de lexcutif dans toute affaire de corruption mettant en cause un membre du Gouvernement ou des personnes proches de la mouvance prsidentielle ; Encourager la justice sauto-saisir des dossiers de corruption.

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3-3-6 - Assainir le secteur du Transport

- Mettre en place un dispositif de dialogue entre les acteurs ; - Elaborer des manuels de procdures dans le secteur des transports pour guider les usagers ainsi que les relations entre les agents publics et privs ; - Simplifier les procdures administratives dans le domaine ; - Mettre en place un dispositif moins lourd et plus efficace des postes de contrle et de scurit avec une clarification et une rationalisation de la mission de chaque poste ; - Mettre en place un mcanisme de contrle des agents publics reposant sur un systme de contrle interne, transparent, efficace et assortis de sanctions appropries visant rduire la vulnrabilit (tentation) la corruption ; - Mettre en place un mcanisme simple et transparent de dnonciation et de plaintes publiques ; - Rorganiser et scuriser le Port Autonome de Cotonou ; assurer un financement judicieux et adquat du fonctionnement des services de scurit au Port ; - Mettre en place un systme de contravention et damende formelles dissuasives, simple recouvrer, immdiatement payable et assorties de mcanisme de recours rapide et facile actionner ; - Renforcer les capacits humaines des structures de la chane des transports ; - Assurer la mise en place et le bon fonctionnement des infrastructures ; - Mettre en place une fiscalit compatible avec une comptitivit rgionale, favorisant une conomie du systme des transports ; - Amliorer lenvironnement institutionnel et fiscal pour le secteur priv ; - Rduire le cot des formalits et des inputs dans le domaine des transports ; - Appuyer le mouvement associatif et corporatiste dans le secteur transports ; - Appuyer le renforcement du rle des acteurs fminins dans le secteur ; - Sensibiliser et duquer les acteurs ;

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- Promouvoir la revalorisation des principes dthique professionnelle familiale et de civisme.

3.3.7 - Renforcer laction de la socit civile Accrotre la capacit des ONG et des mdias rechercher et obtenir des informations en vue de tenir le peuple en veil par la reconnaissance de droit linformation ; Accrotre les capacits du journalisme dinvestigation rvler les faits de corruption ; Btir une coalition entre socit civile et gouvernement dans la lutte contre la corruption. 3.3.8 - Renforcer les attitudes et lthique des fonctionnaires et amliorer leurs rmunrations Mettre en uvre des codes de conduite pour prvenir les collusions avec le secteur priv; Dvelopper les bonnes attitudes de travail ; Amliorer les rmunrations notamment par des primes dincitations ; Dcorer les meilleurs agents pour les motiver.

3.3.9- Adopter une approche raliste dans la mise en uvre des politiques anti-corruption Une premire phase, qui pourra commencer courant 2002 concentrera les efforts sur la mise en place dun cadre lgal de lutte contre la corruption , en reformant les lois et les rglements, ainsi que le fonctionnement des institutions, notamment la justice. Ensuite, laccent sera mis immdiatement sur la crdibilit du gouvernement en privilgiant les politiques de court terme rsultats immdiats mais peu coteuses pour tenir compte des ressources limites et du fait qu lheure actuelle ce qui intresse les Bninois, ce sont les actions concrtes. Enfin, la phase ducative qui ne sera pas relgue au dernier plan comportera la campagne anti-corruption, lveil des citoyens et de la socit civile, les

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rformes au niveau des marchs publics, de ladministration financire et du secteur priv.

IV - CONSIDERATIONS DE POLITIQUES
La prvention efficace de la corruption, la certitude de sa dtection et la sanction de ses auteurs fondent les actions concrtes de politique entreprendre dans le cadre de la lutte contre la corruption. Les actions entreprendre ont t globalement identifies dans la matrice ci-jointe en annexe I. En accord avec la vision exprime ci-dessus, quelques unes de ces actions mritent dtre mises en exergue en raison de leur caractre prioritaire ; elles porteront sur : - la dynamisation du systme de contrle de la corruption et du contrle en gnral ; - la promotion des rformes administratives et institutionnelles, - le renforcement de la capacit daction de la socit civile, - la cration dun environnement hostile la corruption - le renforcement de la certitude, de la dtection et des sanctions des actes de corruption. 4.1. Dynamisation du systme de contrle de la corruption 4.1.1. Ltat actuel du systme de contrle le systme actuel de contrle de la corruption est compos dune multitude de services et centres de dcisions travaillant en ordre dispers. Il nexiste donc pas un organe central pouvant coordonner les actions des diffrents services et assurer le suivi de tous les dossiers de corruption. Il se rvle par ailleurs trs limit en terme defficacit et defficience des actions entreprises pour plusieurs raisons : - les fonctionnaires en charge de la lutte contre la corruption ne sont ni spcialement prpars cette tche lors de leur formation initiale, ni indpendants dans leurs actions ; - Labsence de protection des tmoins et/ou des informateurs ne permet pas une collecte efficiente des donnes relatives la corruption ; - Labsence dun suivi des dossiers de corruption favorise l'impunit ;

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- La limitation de fait du droit linformation par des arguments de confidentialit des dossiers administratifs limite la socit civile dans ses rles dinformation, de plaidoirie et de pression. Dans ces conditions, il est difficile de traquer la corruption, den dbusquer les bnficiaires et de rassembler les preuves indispensables pour les confondre. Il est ds lors recommand : - linstallation dun observatoire anti-corruption ; - le vote dune loi anti-corruption - la dynamisation des contrles internes et externes.

4.1.2. Installation dun observatoire anti-corruption Installer un observatoire anti-corruption devant prendre en charge llaboration et la coordination des programmes anti-corruption. Il sagira dune structure indpendante qui aura pour mission dobserver la corruption quel que niveau que ce soit, dinformer le peuple, ainsi que les institutions de lEtat afin que chacune delles puisse prendre ses responsabilits. Lobservatoire anti-corruption nexclut nullement lexistence et la poursuite des activits de la Cellule de Moralisation de la Vie Publique (CMVP) qui demeure une structure cre par le Prsident de la Rpublique, pour assister lExcutif dans sa politique de lutte contre la corruption. Statut :

Lobservatoire doit tre indpendant de toutes les institutions de lEtat. Il disposera dune autonomie et devra tre indpendant dans son fonctionnement. Membres. Les membres de lobservatoire anti- corruption seront au nombre de quinze (15) et dsigns de la manire suivante :
- Ministre de la Justice, de la Lgislation et des Droits de lhomme.. 1 - Ministre des Finances et de lEconomie..... 1 - Ministre de lIntrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation.. 1

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- Ministre de la Dfense Nationale (OPJ) ..... 1 - Cellule de la Moralisation de la Vie Publique ..... 1 - Corps des Magistrats..... 1 - Corps des Inspecteurs des Finances... 1 - Professions judiciaires et assimiles. 1 - Auditeurs, Comptables et assimils.. 1 - Journalistes spcialiss dans les investigations de faits de corruption.. 1 - ONG (associations du secteur priv et de la socit civil) 4

Lobservatoire sera dirig par un bureau lu en son sein. Lobservatoire peut avoir des dmembrements dans les dpartements. Dure du mandat : Trois (3) ans renouvelables une fois. Attributions Etablir et superviser la mise en uvre et lencadrement de la stratgie nationale ainsi que le plan daction de lutte contre la corruption. Evaluer priodiquement les programmes de politiques anti- corruption. Adapter au fur et mesure le plan aux nouvelles formes de corruption qui pourraient apparatre. Susciter des programmes ducatifs et de sensibilisation, et encourager les campagnes anti-corruption. Soutenir activement les associations engages dans la lutte contre la corruption. Collecter des donnes sur la corruption, et suivre les dossiers de corruption. Faire prendre des mesures ncessaires la protection de tmoins. Informer le peuple et les Institutions. Faire des recommandations appropries toutes les structures administratives. Soutenir toute action tendant au renforcement de la lutte contre la corruption. Produire un rapport annuel et en faire tenir copie toutes les institutions.

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Moyens requis - Crer un secrtariat permanent dont les agents seront recruts sur appel candidature par lObservatoire. - Doter lobservatoire dun budget autonome sur financement de lEtat et ventuellement des partenaires au Dveloppement.
4.1.3. Vote dune loi anti-corruption La loi doit mettre laccent sur les rgles importantes, les rgulations et les chartes organisationnelles Les centres dintrts importants porteront entre autres sur : - le contrle de lenrichissement illicite, - la protection des tmoins et/ou des informateurs, - limprescribilit des crimes conomiques, - laccs de la socit civile et des mdias linformation, - les directives librant les dpenses et marchs publics de la corruption, - les directives de cration et de gestion dune organisation de lutte contre la corruption, - les directives relatives au renforcement de la participation de la socit civile la lutte contre la corruption, - les directives sur la dtection et la sanction des pratiques de corruption, - les directives relatives aux codes de conduite des fonctionnaires, - les directives relatives la coopration avec la socit civile dans le cadre de la lutte contre la corruption, - les directives sur lducation et les campagnes dinformation publiques pour renforcer lveil du public sur les problmes de corruption, - les directives sur la cration et la gestion dune banque de donnes (informations) sur la corruption.

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4.1.4. Dynamisation des systmes de contrle, internes et externes. mettre en uvre les rformes en cours dans le cadre du Crdit dAjustement pour la Rforme des Dpenses Publiques (PERAC) entreprises dans tous les domaines et notamment celui du contrle interne des dpenses publiques. Assurer lindpendance et lautonomie des contrleurs internes qui devront dsormais tre recruts sur la base dun concours et seront inamovibles pendant au moins cinq ans. Protger par une loi lindpendance, lautonomie et la stabilit des organes de contrles lchelon national. Transformer la chambre des Comptes de la Cour Suprme en une Cour des Comptes indpendante, court terme. 4.2. Promotion des Rformes administratives et institutionnelles. les rformes administratives et institutionnelles portent prioritairement sur, ladministration des impts et taxes, les marchs publics, la nomination des cadres et la Justice. Les rformes entreprendre seront axes sur : - labolition des pouvoirs discrtionnaires dans lAdministration ; - la dpolitisation de ladministration ; - la gnralisation des manuels de procdures et leur mise jour permanente ; - la rduction des contacts personnels entre les fonctionnaires et les usagers de ladministration ; - la responsabilisation des fonctionnaires ; - lindpendance de la justice et le renforcement des capacits de ladministration judiciaire. 4.2.1 Abolition des pouvoirs discrtionnaires dans lAdministration Tout pouvoir discrtionnaire non contrl dans lAdministration conduit, terme, la corruption. Il est donc important que les dispositions lgales ou rglementaires qui renforcent la bureaucratie soient abolies. 4.2.2 La dpolitisation de lAdministration Chaque ministre est actuellement considr comme un mini-gouvernement o chaque ministre, membre ou chef dun parti, fait la promotion de ses partisans au

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mpris du bon sens. Ds lors, il est recommand quil soit prvu, pour chaque poste de dcision dans lAdministration, ltablissement dun profil de poste et dun plan de carrire. 4.2.3 La gnralisation des manuels de procdures et du guide des usagers Cette action vise trois objectifs : rduire le pouvoir discrtionnaire des bureaucrates par la formalisation de procdures administratives et de rglements financiers clairs et sans ambiguts informer les usagers de ladministration sur leurs droits et obligations faciliter en cas dabus, lexercice de recours avec une satisfaction rapide. La requte et les cots qui y sont relatifs seront la charge de ladministration. 4.2.4 La responsabilisation des fonctionnaires Elle doit se faire par ltablissement de normes de performance Des actions concrtes sous forme de sanction ou de rcompense dans le cadre dun processus systmatique dvaluation qui doit tre journalier. La rforme de la fonction publique doit privilgier la croissance des traitements rels par rapport celle de lemploi et non linverse comme cest actuellement le cas ; ce qui conduit la rduction drastique des traitements rels et par voie de consquence une exposition trop grande des fonctionnaires la corruption. 4.2.5 Lindpendance de la justice et le renforcement des capacits de ladministration judiciaire sassurer par des lois, la neutralit de lExcutif dans les affaires de corruption ; renforcer les capacits institutionnelles de la Justice afin quelle puisse sauto-saisir de tout dossier de corruption ; renforcer les capacits de ladministration judiciaire par des formations spcialises, la consolidation de leffectif des magistrats et auxiliaires, lamlioration de lenvironnement du travail et des incitations (financires, matrielles) en vue dune bonne administration de la justice et notamment lauto saisine des dossiers de corruption assurer linamovibilit des magistrats en charge des dossiers de corruption pour une dure dau moins cinq ans ; tablir des normes de performance pour lvaluation de ladministration judiciaire.

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4.3 Renforcement de la capacit daction de la socit civile et le secteur priv Quatre types dactions seront mens simultanment et porteront sur : - lducation anti-corruption ; - les campagnes contre la corruption ; - le renforcement dune coalition nationale de lutte contre la corruption ; - le renforcement technique et financier de la capacit de la socit civile engage dans la lutte contre la corruption. - Le renforcement de la Brigade Economique et Financier du MISD. 4.3.1 Lducation anti-corruption Elle visera informer la fois les apprenants de tous les ordres denseignement et les citoyens ordinaires sur la corruption et ses mfaits en recourrant une pdagogie bien approprie. Pour les citoyens ordinaires, les centres culturels et les loisirs, les cours dalphabtisation, des sances organises dans les services et quartiers sont autant dopportunits explorer. 4.3.2 Les campagnes anti-corruption : Utiliser de faon intense les spots anti-corruption sur les antennes de tlvisions, et de radios en partant de quelques faits rels vcus ; Recourir largement des affiches publicitaires sur les lieux de travail et les difices publics ; Organiser des confrences, sminaires et ateliers sur le sujet de faon gnrale, puis de faon spcifique en ciblant certaines administrations ou secteurs dactivits ; Encourager la publication dun livre blanc de la corruption tout en concentrant leffort sur lvaluation des programmes anti-corruption du gouvernement ; Recourir lInternet pour vulgariser les programmes et les rsultats de la lutte anti-corruption afin de recueillir la fois des suggestions sur les programmes et de dcourager les corrupteurs et les complices trangers. 4.3.3 Btir une coalition nationale contre la corruption Renforcer ou refonder le FONAC actuel pour quil emporte ladhsion de toutes les autres organisations membres ou censes en tre membres ;

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Btir au niveau national un solide partenariat entre les secteurs public et priv dans le cadre de cette coalition dassociations civiles anticorruption.

4.3.4 Renforcer les capacits de la socit civile Etablir un lien troit entre les organisations internationales de lutte contre la corruption et les organisations civiles de lutte contre la corruption ; Rendre obligatoires les aides publiques de lEtat la coalition nationale anti-corruption pour le renforcement des capacits institutionnelles des associations membres. Ces aides doivent transiter ncessairement par lobservatoire anti-corruption. 4.4. Cration dun environnement hostile la corruption Elle sappuiera en particulier sur : La dclaration publique contrle des biens des membres du gouvernement et des hauts fonctionnaires lentre et la sortie de leur fonction, ainsi que le contrle de leur train de vie et de leur fortune sur un temps relativement long aprs la cessation de leur fonction officielle ; Des restrictions aprs cessation dactivits officielles, et moyen terme sur lemploi ou la reconversion danciens membres du gouvernement ou de grands dcideurs dans le secteur priv ; Linterdiction faite aux membres du gouvernement en fonction et autres personnes exerant ou ayant exerc de hautes fonctions politiques ou administratives, et leurs familles dtre acqureurs des secteurs publics privatiser ; Linterdiction de promouvoir des postes de responsabilit des corrompus et des corrupteurs ; Lencouragement des entreprises prives plus de transparence travers ltablissement de codes dthique pour la conduite des affaires ; La prvention des collusions entre politiciens, membres du gouvernement et hommes daffaires en rduisant le cot des activits politiques et en rglant le problme du financement des partis politiques ; Rglementer les dons et libralits faites titre gracieux tout responsable un poste de dcision.

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4.5. Renforcement de la dtection et de la sanction Fournir des incitations aux tmoins/informateurs sous forme dun certain pourcentage de revenus provenant de la dtection de la corruption. Protger les informateurs et les tmoins par une loi anti-corruption Punir la fois les agents qui tentent des reprsailles contre les informateurs/ tmoins et les informateurs / tmoins convaincus de fausses accusations ou dclarations Rendre obligatoire la participation de la socit civile dans les comits et commissions locales ou nationales chargs du processus des marchs publics et des affaires de corruption.

CONCLUSION
La corruption est un phnomne trs ancien, mais qui prend une grande ampleur cause de la dgradation des murs, de la faiblesse des institutions et de limpunit. Elle se manifeste tous les niveaux de la vie publique et prive, et apparat comme une gangrne qui touffe le dveloppement socio-conomique de la Rpublique du Bnin. En effet, la corruption affecte la concurrence loyale indispensable au dveloppement de lconomie de march, de mme quelle fausse les rgles de la dmocratie supposes promouvoir et maintenir les personnes les plus capables aux commandes des institutions et des affaires de lEtat. En dpit de lexistence des instruments juridiques et des structures ncessaires sa rpression, et de la mise en uvre de diffrentes actions aussi bien au niveau de lEtat que de la Socit civile, les pratiques des dessous de table et des 10 20% sont toujours en vogue et se renforcent malgr la volont du Gouvernement de combattre la corruption. Cet tat de choses est d la situation dimpunit persistante des actes de corruption et de malversations, aux pesanteurs sociologiques, aux comportements rgionalistes, ethnocentriques et partisans, et la culture du pouvoir de largent dans ladministration publique. Il est donc urgent, eu gard ce qui prcde que Etat, Socit Civile et Secteur Priv, comme dans un sursaut national, se donnent la main pour une mise en uvre responsable de ce plan de lutte contre la corruption pour faire reculer la corruption.

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Dans cette perspective, le prsent plan stratgique apparat comme un instrument de consensus et de coordination. En effet, ce plan identifie les grandes lignes des actions mettre en uvre, aussi bien par les structures de lEtat que par la Socit Civile et le Secteur Priv, pour rduire leffet nfaste de la corruption sur lconomie. Ces actions devraient permettre : - de consolider et de renforcer lEtat de droit ; - de rendre lappareil judiciaire indpendant, performant, crdible et accessible tous ; - de permettre le fonctionnement correct de lEtat de droit travers ses institutions ; - dassurer la performance et la transparence du systme de recouvrement des impts, taxes et droits de douanes et amliorer les recettes publiques ; - de renforcer lefficacit des systmes budgtaires et de contrle et neffectuer que des dpenses opportunes et utiles ; - damliorer la qualit du service public ; - de faire reculer la corruption ; - de crer un environnement propice linvestissement et au dveloppement conomique durable. Cest pourquoi il serait souhaitable, voire indispensable que le Gouvernement adopte les mesures prconises dans le prsent plan stratgique anti-corruption et sengage pleinement les mettre en uvre, en troite collaboration avec la socit civile et le secteur priv. LE SEMINAIRE COTONOU, le 30 Octobre 2001