1

REFLEXION SUR LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LESPACE UEMOA MEDE Nicaise Agrg de droit public Directeur du Centre dEtudes et de Recherches en Administration et Finances (CERAF) Universit dAbomey-Calavi, Bnin

RESUME Le cadre harmonis des finances publiques dans les pays membres de lUEMOA marque le passage dune rgulation par le droit une rgulation par les rsultats. Ce choix prsente des incohrences certaines au plan de ladquation des finalits par rapport au contenu des directives qui donnent corps la gestion budgtaire axe sur la performance. Au del de linsuffisance rdactionnelle, le vrai dfi sera la mise en uvre desdites directives, dabord par les transpositions en droits nationaux des Etats, ensuite par lapplication des outils et techniques de gestion performantielle dans le quotidien des finances publiques nationales. En cela, lendognisation desdits outils et techniques parat un impratif de rception harmonieuse de la gestion budgtaire axe sur la performance.

ABSTRACT

The harmonized framework of public finance in the UEMOA member countries marks the transition from regulation by the right to control the results. This choice has some inconsistencies in terms of adequacy goals with respect to the content guidelines that embody fiscal management focused on performance. Beyond the lack editorial, the real challenge will be the implementation of these guidelines, first by the national transpositions of the States, then by applying the tools and performance-management techniques in the daily national public finances . In this, the tools and techniques such endogenization seems imperative receiving balanced fiscal management focused on performance.

INTRODUCTION Lanne 2009 marque-t-elle lentre en religion des pays membres de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) ? On est tent, a priori, par une rponse affirmative lorsquon sait que les six principales directives (couvrant les aspects juridiques, comptables et statistiques) adoptes en juin 20091 sont assorties dun calendrier doprationnalisation : 1er janvier 2012 pour la transposition en droits nationaux des Etats, cest--dire lopposabilit juridique desdites directives et le 1er janvier 2017 (soit une dlai dincubation de cinq ans) pour lentre en plein rgime de performance budgeting. Pour autant, les mots et les concepts ne sont points indits sur le continent. Le Nigria sessaye au Programme and performance budgeting depuis 1976, faisant ainsi suite aux travaux de la Commission prside par Chief Jarome Udoji.2 Le Zimbabw3 et dans une certaine mesure la Tanzanie4 et Madagascar5 se retrouvent aussi dans le cercle des pays saisis par la fivre de la gestion par la performance. De mme, et par une conjonction de facteurs dont principalement les conditionnalits externes, trois pays au moins de la sous rgion ouest africaine francophone (Burkina Faso, Mali, Bnin) sexercent llaboration et la mise en uvre de budgets de programmes avec des avances, mais surtout des contraintes indniables.6 Au Bnin, la vision stratgique du Gouvernement telle que dcrite par le Dcret n2005-789 du 29
dcembre 2005, portant approbation du Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (Car-GBAR) dfinit la gestion performantielle des finances publiques

comme "un mode intgr et concert de management qui assure la performance des services et met rsolument les finances publiques au service du dveloppement et du

Directive n01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA ; Directive n06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances ; Directive n07/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant rglement gnral sur la comptabilit publique ; Directive n08/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgtaire de lEtat ; Directive n09/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan Comptable de lEtat (PCE) au sein de lUEMOA ; Directive n10/CM/UEMOA d u 26 juin 2009 portant Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE) au sein de lUEMOA. 2 Dr. Chuks P. Maduabum, "Determination of results within public service and state institutions: results, deliverables, objectives and final products", in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007, p. 72. 3 A. Ncube, "Zimbabwe country presentation at the pan African conference on result based management", in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007, p. 189. 4 A. Shayo, "Towards effective performance appraisal in the Tanzania public sector: the case of vacational education and training (VETA), in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007, p. 169. 5 J. M. Tsiandopy, Quels rsultats dans les services publics des pays : le cas de Madagascar, in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007, p. 185. 6 A. Pariente, A. S. Coulibaly, "Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays africains", Revue Franaise de Finances Publiques, n98/2007, p. 33. J. Tonoukouen, Contribution lamlioration du systme de suivi-valuation du budget-programme au Ministre de lconomie et des finances, Mmoire de fin de formation, Ecole Nationale dAdministration et de Magistrature, Cotonou, janvier 2008.

bien-tre des citoyens." Dune manire gnrale, la rflexion sur les questions de finances publiques est devenue un centre dintrt commun aux pays africains7. Partant du postulat que "largent public est au cur de lEtat de droit et de la dmocratie" 8, lUEMOA entend donner une suite et un prolongement financier aux grandes questions de gouvernance politique qui ont constitu la trame de la vie des Etats au cours de la dcennie 1990 : renouveau dmocratique, transition dmocratique, nouveau constitutionnalisme, pluralisme politique, libralisme politique, etc.9 LActe 2 de la refondation des Etats ouestafricains francophones sincarne dans le souci de performance budgtaire en vue de rendre possible loptimum de bien-tre partag que le discours dominant nomme improprement dveloppement et dont les liens de causalit avec la dmocratie politique sont plus quincertains.10 Dans un contexte domin par les impratifs de rduction de la pauvret (Stratgie de rduction de la pauvret) et les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD),11 la question de la qualit de la gouvernance publique, plus exactement de la gouvernance financire publique devient le point axial des proccupations des politiques et des gestionnaires. De ce point de vue, le nouveau cadre harmonis des finances publiques devient la matrice de la renaissance du droit et de la gestion financire au service de la promotion conomique et financire des Etats. Comment porter la rflexion sur un tel dispositif de six grandes directives ? La question pistmologique est dimportance, quand on connat les mcanismes dadoption desdites directives : cadrage par les experts12, missions circulaires de prsentation et de prvalidation des textes dans les Etats membres, adoption par le Conseil des ministres de lUEMOA. Cet enchainement procdurier ne laisse pas de traces de documents comparables ce que lhermneutique juridique appelle les "travaux prparatoires" (expos des motifs, rapports de commissions parlementaires, compte-rendu de dbats parlementaires, etc.). Cette relative
7

Voir les travaux de Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI) : 4me sminaire annuel de CABRI 13 au 15 dcembre 2007, Accra, au Ghana, Posons-nous les bonnes questions ? Construire une perspective moyen terme dans llaboration du budget, Pretoria, Alta Flscher, 2007. Voir aussi CAFRAD, Confrence panafricaine : Vers une administration et une gouvernance axe sur la performance et les rsultats, Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007. 8 Prambule, Directive n01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA 9 Organisation Internationale de la Francophonie, Bilan des confrences nationales et autres processus de transition dmocratique, Paris, Pedone, 2001. 10 Ambivalence du lien de causalit que souligne Pierre Boutros Boutros-Ghali (P. B. Boutros-Ghali Linteraction dmocratie et dveloppement, Paris, UNESCO, 2002) et quexprime aussi le prix Nobel dconomie (1998) Amartya Sen. "Un pays ne doit pas tre dclar mr pour la dmocratie mais il doit plutt parvenir la maturit par la dmocratie. " (Amartya Sen, La dmocratie des autres. Pourquoi la libert nest pas une invention de lOccident. Paris, Payot, 2005). La maturit par la dmocratie, ou la maturit par dautres voies, loption semble ouverte. 11 Toutes choses qui dmontrent lexternalisation de la rflexion stratgique dans les pays membres de lUEMOA. 12 En loccurrence des reprsentants de la Commission de lUEMOA, de la Cour des comptes de lUEMOA, du Fonds Montaire International, du Centre Rgional dAssistance Technique du FMI pour lAfrique de louest (AFRITAC Ouest) runis en sminaire Ouagadougou en dcembre 2004.

opacit ontologique des directives reoit un palliatif grce au programme dappui aux rformes du cadre harmonis des finances publiques13 (Composante 1, laboration des documents de communication/dissmination et composante 2, formation) pilot par la Commission. La prsente tude ne vient pas en complment ou en support du travail pdagogique des experts de lUEMOA. Elle ne fait pas lexgse des textes mais se veut un exercice acadmique centr sur la logique interne du cadre harmonis, son originalit du point de vue du droit financier compar et surtout lvaluation ex ante du dispositif, cest--dire la rponse aux questions de "a va marcher" ou de "a ne va pas marcher" ou encore de "est-ce que tout cela a un sens ?" Si lon veut saisir loriginalit quintessentielle du nouveau cadre harmonis des finances publiques, on voquerait tout simplement le paradigme de la gestion budgtaire axe sur la performance. Vaste chantier de la gestion publique qui a une filiation certaine avec le PPBS amricain (Planning Programming Budgeting System) des annes 1960 et lexprience franaise de Rationalisation des Choix Budgtaires de la dcennie 1970. Ce qui ntait quune coquetterie managriale publique devient un impratif de politique publique et surtout de politique budgtaire lorsque les chocs ptroliers successifs de 1973-1979 plongent les pays industrialiss dans une triple crise de la croissance, de lemploi et de linflation. Sur ce socle objectif de tensions budgtaires conscutives la longue priode de prosprit daprs guerre, se greffent les doctrines no-librales, notamment celle du public choice qui lient le cot des services publics la notion de juste prix, au sens que les options alternatives de la concurrence donnent cette expression. La budgtisation axe sur la performance devient un lieu commun de la gestion financire publique dans les pays membres de lOCDE (Organisation pour la Coopration et le Dveloppement Economiques). Elle nourrit une littrature abondante, principalement relaye par la Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire14. Pour les experts de lOCDE, la gestion par la performance est frappe au coin du bon sens le plus lmentaire. Il sagit en effet de "dissocier les dcisions budgtaires des problmes de moyens (quels montant de crdits puis-je obtenir ?) pour les recentrer sur des rsultats mesurables (que puis-je accomplir avec ces crdits ?)."15 La dimension culturelle, plus exactement la mutation culturelle quimplique la nouvelle dmarche est notable. En effet, pour les agents publics, le propre du denier public est dtre dpens sans compter, sans lsiner, sans retenue. Dsormais, avec la budgtisation axe sur la performance, la passerelle
13 14

Programme dappui prvu par larticle 88, Directive relative aux lois de finances. J. R. Blndal, "Questions souleves par la budgtisation sur la base des droits constats", Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, Vol. 4, n1, 2004, p.121 ; J. K. Ktistensen, W. S. Groszyk, et B. Bhler, "Llaboration et la gestion des budgets centrs sur les rsultats", Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, vol. 1, n4, 2002, page 7; W. Groszyk, "La gestion axe sur les rsultats aux Etats-Unis", Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, vol. 1, n4, 2002, p.139 ; A. Schick, "Vingt cinq annes de rforme budgtaire" , Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, vol.4, n1, 2004 ; J. R. Blndal, "La rforme budgtaire dans les pays membres de lOCDE : tendances communes", Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, vol. 2, n4, 2003 ; R. Muzellec, "Vers la certification des comptes de lEtat en 2007", Mlanges Loc Philip, Paris, Economica, 2005 p.475 ; F. Marty, S. Trosa et A. Voisin, "Les enjeux lis ladoption dune comptabilit patrimoniale par les administrations centrales", Revue Internationale de Sciences Administratives, vol. 72(2), 2006, p.413 ; OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE , Paris, OCDE, 2007. 15 OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE , op. cit. p. 11.

avec le management priv est tablie. On a ou on aura le souci de dpenser mieux pour prlever moins. Les coles nord-amricaines du corporate governance, cest--dire du management priv, sont pour le moins fertiles en concepts et ides. Le juriste a presque le tournis lorsquil doit manier des terminologies aussi varies que la budgtisation axe sur les produits, lactivity based management, la function based management, la value based management, le time based management, le project based management, le product based management, etc. Le cadre harmonis des finances publiques au sein de lUEMOA emploie lexpression de "gestion budgtaire axe sur les rsultats" (article 84, DRGCP) au mme titre que le dcret du Bnin portant approbation du Cadre stratgique de la gestion budgtaire axe sur les rsultats16. Dans la budgtisation, mais aussi dans la gestion budgtaire les auteurs mettent en exergue tantt "les rsultats"17, tantt "la performance"18. Partant de lide que le rsultat nest quun niveau de la performance, laquelle comporte plusieurs autres niveaux comme le produit, lactivit, limpact, etc., il sera prfr, dans le cadre des dveloppements qui suivent, lexpression gestion budgtaire axe sur la performance. En toute hypothse, ce choix de la performance fait par le cadre harmonis des finances publiques situe les dcideurs et les gestionnaires sur un terrain dinnovation permanente, dadaptabilit, de crativit et de proactivit. Si on lexamine du point de vue de sa pertinence et de son opportunit, le nouveau cadre harmonis des finances publiques constitue une solution, plus exactement une contribution la solution aux tensions budgtaires et au manque de rsultats probants des politiques publiques. Pour les pays membres de lUEMOA, les dficits publics ont quelque chose de structurel dans la mesure o le socle conomique nest pas suffisamment consistant19 pour optimiser les prlvements au titre des ressources publiques destines la couverture des charges publiques. Selon les experts de la Commission de lUEMOA, une des constantes de la gestion financire des Etats membres est la "dpendance accrue des budgets nationaux aux

16

Dcret n2005-789 du 29 dcembre 2005, portant approbation du Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (Car-GBAR). 17 M. Sterck, "Les consquences de la budgtisation axe sur les rsultats pour la fonction parlementaire : lexemple de quatre pays", Revue Internationale de Science Administrative, Vol. 73(2), 2007, p.207. 18 OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE , op. cit. 19 Sans sous-estimer videmment les facteurs inhibants comme la gestion prbendire (W. H. Adoun, F. K. Awoudo, Bnin : une dmocratie prisonnire de la corruption, Cotonou, Friedrich Ebert, 2007) ou le phnomne de lvasion fiscale par exemple. Selon linstitut de recherche amricain Global Financial Integrity les chiffres de lvasion fiscale sur le continent africain auraient reprsent 1 800 milliards de dollars sur les quarante dernires annes. Cette vasion se serait effectue principalement vers les institutions financires des pays riches, croissant au rythme annuel moyen de 11,9 % ! "Mme en optant pour un calcul plus prudent, reposant sur les modles conomiques de la Banque mondiale et du FMI, Global Financial Integrity calcule que le continent aurait ainsi perdu 854 milliards de dollars de capital cumul entre 1970 et 2008". En pourcentage de PIB, ce phnomne dvaporation reprsentait 2 % du produit intrieur brut (PIB) du continent en 1970, 11 % en 1987, 8 % en 2007 et 7 % en 2008. De quoi effacer la dette extrieure de 250 milliards de dollars, tout en disposant de prs de 600 milliards de dollars pour lutter contre la pauvret et favoriser la croissance conomique. (Voir hebdomadaire conomique Les Afriques Fuite des capitaux africains : 854 milliards de dollars vapors , 29 mai 2010).

aides extrieures".20 Les statistiques donnent une fourchette de 10% 41% dapports extrieurs aux budgets de chacun des huit pays membres.21 Ce quoi sajoute la question managriale, "les dysfonctionnements lis la chane de la dpense publique". 22 La Banque Mondiale avait relev ds 1997 limportance des dfis managriaux. Elle avait conclu que "une bonne administration nest pas un luxe mais une ncessit vitale. Sans un Etat efficace, il nest pas de dveloppement conomique et social durable"23. La question de la gouvernance publique, plus exactement de la gouvernance financire tait ainsi pose. Elle le reste encore. Le cadre harmonis des finances publiques apporte un dbut de rponse. Mais ce cadre harmonis se suffira-t-il lui tout seul ? En dautres termes, la gouvernance financire peut-elle tre refonde sans se conjuguer avec la refondation de la gouvernance publique ? Doit-on adopter une approche plutt holistique des enjeux de lheure ? Les directives de 2009 napportent pas de rponse explicite ces interro gations. Tant il est vrai que les cheminements sont varis dans les pays qui ont adopt la budgtisation axe sur la performance. La dmarche franaise fait de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) de 2001, le "levier pour de la rforme de lEtat"24. Sous le paradigme gnrique de New Public Management (NPM), les no-zlandais et les britanniques rassemblent les aspects administratifs, financiers, organisationnels de la gestion publique. La NPM est transdisciplinaire par essence.25 La gestion budgtaire senchsse dans une dynamique synergique de reconceptualisation de lEtat, de ses missions et de ses modes opratoires. LUEOMA et ses Etats membres semblent sinspirer de cette approche globalisante, du moins, sil lon en juge par les dispositifs organiques existants. En effet, un ministre est ddi la rforme et la modernisation de lEtat au Mali, au Burkina Faso et au Bnin26, tandis quau Sngal est cr une Dlgation la Rforme de l'Etat pour souligner le caractre transversal du sujet. Au niveau continental, la Charte de la fonction publique en Afrique
20

G. Defrnot, E. Houessou et E. Nonfodji, Politique budgtaire et dette dans les pays de lUEMOA , Paris, Economica, 2007, p.1. 21 G. Defrnot, E. Houessou et E. Nonfodji, Politique budgtaire et dette dans les pays de lUEMOA , op. cit. 5. Ces taux ne prennent pas en compte les prts et dons cibls qui ne sont pas retracs dans les lois de finances en violation du principe de lunit budgtaire. 22 Ibidem, p. 11. 23 Banque Mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde, 1997 : lEtat dans un monde en mutation, Washington, 1997. 24 D. Migaud et A. Lambert, "La LOLF : levier de la rforme de lEtat", in Revue franaise dadministration publique, n 117, 2006, p. 11. Soulignons que ces deux auteurs sont les initiateurs du projet de loi organique qui a dbouch sur la LOLF franaise. 25 K. Schedler et I. Proeller, New Public Management, Berne, Haupt, 2000 ; J. Boston, J. Martin, J. Pallot and P. Walsh, "Public Management : The New Zealand Model" Social Policy Journal of New Zealand, juillet 1996. 26 Le Dcret portant approbation du Cadre stratgique de la rforme budgtaire axe sur les rsultats prcise que " Dun autre point de vue, la rforme budgtaire a t de pair avec une rforme approprie de ladministration publique. Le couplage de la rforme budgtaire la rforme de ladministration publique vise mieux mesurer lvolution de la masse salariale, accrotre la performance de ladministration, mettre en place une politique de recrutement saine permettant de pallier les pnuries de personnel et offrir des services sociaux de base de qualit aux citoyens. Ainsi de nombreuses dcisions ont t prises parmi lesquelles : la refonte du statut des agents Permanents de lEtat pour ladapter au no uveau contexte national, la clarification des missions de lEtat, ladoption de la nomenclature des emplois statutaires et des hauts emplois techniques, la mise en place de nouvelles rgles de rpartition des responsabilits entre le ministre en charge de la fonction publique et les ministres sectoriels." Dcret n 2005-789 prcit.

(2001) se veut "un outil de rfrence" (article 1er) qui met laccent sur des valeurs comme la "qualit et efficience" (article 10) et des concepts comme le "meilleur rapport qualit-cot" (Prambule) pour une fonction publique de "promotion du dveloppement conomique et social, humain et durable" (Prambule). La rforme de lEtat a dj conduit, au cours de la dcennie 1990, une nouvelle spatialisation du pouvoir, une aration du pouvoir, la dcentralisation administrative.27 Les collectivits territoriales locales ont en charge les questions de dveloppement et dinvestissements publics locaux. Si lon applique le principe de subsidiarit des comptences, lessentiel des financements et de la gestion des fonds publics sera concentr entre les mains des lus locaux et leurs administrations de proximit. Or, le cadre harmonis des finances publiques, notamment la Directive n 01/2011/cm/UEMOA portant rgime financier des collectivits territoriales au sein de lUEMOA, ne reprend pas son compte, les concepts de programme budgtaire, dvaluation de performance, de projet de performance, de rapport de performance, etc., en un mot, la bote outils consacre du program budgeting. En clair, les collectivits territoriales sont formellement hors du champ de la gestion performantielle des budgets publics. Ce qui semble en contradiction avec les nouvelles perspectives de la gestion financire publique. Les notions de dficit public, dendettement public et corrlativement le principe de lunit budgtaire sapprcient dornavant sur des horizons qui intgrent les comptes de lEtat, ceux des collectivits territoriales et enfin les soldes des tablissements publics tatiques ou locaux.28 Le cadre harmonis est dat de lanne 2009. Lchance temporelle pour son effectivit est fixe 2017. Entre ces deux bornes, que de chantiers excuter ! Les questions axiales qui jonchent le chemin de la nouvelle gouvernance financire publique ont nom : la contexture des programmes budgtaires, llaboration des indicateurs, leur mode dadministration, la comptabilit patrimoniale, la comptabilit gnrale base des droits constats, lenchanement loi de rglement/loi de finances de lanne, les contrles politiques et juridictionnels, etc. Le chemin de la modernisation des finances publiques est sur une pente particulirement forte ! En tout tat de cause, le cadre harmonis a le mrite dexister. Il catalyse les nergies et les ambitions des Etats membres. Sa force, cest de raliser un basculement (putatif) dans la modernisation de la gestion financire publique (I). En saisissant le bout financier, les Etats membres aspirent raliser une modernisation et une rationalisation de la gouvernance publique. Cependant, le cadre harmonis reste lest par une certaine conception liturgique de la gestion financire publique. Ce qui place lensemble du dispositif de 2009 au cur dune

27

Ch. Nach Mback, Dmocratisation et dcentralisation, Paris, Karthala- PDM 2003, p.31 ; N. Md, "Lautonomie retenue : tude sur le principe de libre administration des collectivits territoriales en Afrique de louest francophone", Revue Juridique et Politique des Etats Francophones n2 avril/juin 2008 ; Cahiers Africains dAdministration Publique, n73/2009, p.1. 28 W. Gilles, Les transformations du principe de lunit budgtaire dans le systme financier public contemporain, Paris, Dalloz, 2007.

problmatique itrative, celle de la rception (au sens juridique du terme) harmonieuse en droits nationaux positifs des Etats (II). I : LE CHFP, UN BASCULEMENT PUTATIF DANS LA MODERNISATION DE LA GESTION FINANCIERE PUBLIQUE La modernit ou la qute de modernit en management public est antinomique de la routine, de la lthargie, de linformlisation des procdures qui conduisent toutes linefficacit, lopacit et lirresponsabilit des acteurs. Lengagement pour la modernit est perceptible au double niveau de la recherche de lgitimit de laction financire de lEtat (A) et de ladhsion aux techniques et principes inspires du substratum commun de la gestion performantielle des finances publiques (B). A/ La qute de lgitimit de laction financire. La source de toute lgitimit en rgime dmocratique rside dans le peuple. Loption faite, lore de la dcennie 1990, pour le renouveau dmocratique implique, de la part des pays membres de lUEMOA, une adhsion ce principe de lgitimit dmocratique. Cet imperium du peuple se manifeste soit par le biais des reprsentants lus, soit directement par les populations elles-mmes. Le cadre harmonis des finances publiques ralise un rquilibrage des pouvoirs financiers entre lexcutif dune part, le parlement et lopinion publique dautre part. Ce rquilibrage institutionnel vient corriger la distribution du pouvoir financier faite par la Directive n5/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 portant loi de finances ainsi que les lois organiques nationales relatives aux lois de finances.29 Celles-ci procdent de linspiration gnrale de lordonnance franaise du 2 janvier 1959, laquelle tait la traduction en finances publiques des choix de parlementarisme rationalis (quon dit aussi parlementarisme lyophilis) en France. Ltat du droit confrait la reprsentation nationale des pouvoirs rsiduels quon peut ramener quelques ides force : le parlement ne participe pas la prparation du projet de loi de finances ; il vote la loi de finances mais son pouvoir damendement est strictement encadr et limit ; le dcalage temporel entre le vote de la loi de finances de lanne et ladoption de la loi de rglement rend lexamen de ce dernier s ans intrt politique et pratique. Les directives de 2009 oprent un changement notable au triple niveau de la prparation de la loi de finances, de son excution et du vote de la loi de rglement. En effet, la Directive portant Code de transparence nonce que "le choix des dpenses et des recettes par les
29

Loi 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances (Bnin) ; Loi organique 2001-09 relative aux lois de finances du 15 octobre 2001 qui abroge et remplace la loi 75-64 du 28 juin 1975 relatives aux lois de finances, modifie par les lois organiques n 91-24 du 30 mars 1991 et n 98-45 du 10 octobre 1998 (Sngal) ; Loi n 006-2003/an relative aux lois de finances (Burkina Faso) ; Loi N96-060 du 4 novembre 1996 relative la loi de Finances (Mali).

pouvoirs publics est clair et intervient au terme dun dbat large et ouvert" (Prambule). Le mme texte poursuit et prescrit qu"est tabli et rendu public un calendrier budgtaire annuel de prparation du budget. Ce calendrier notamment prvoit, dans un dlai raisonnable prcdant le dpt des projets de loi de finances, la publication par le Gouvernement de ses hypothses conomiques, de ses grandes orientations budgtaires pour lanne venir et des principales mesures du prochain projet de budget : ce rapport fait lobjet dun dbat au parlement"30 La Directive portant loi de finances reprend ces ides en instituant un "dbat dorientation budgtaire au parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne" (art. 57, DLF). Ce dbat porte sur le document de programmation budgtaire et conomique (article 52, DLF) ainsi que (ventuellement) des documents de programmation annuelle des dpenses (article 53, DLF). Ces documents prfigurent et expliquent les choix qui seront faits dans le projet de loi de finances : les hypothses conomiques recenses par le Gouvernement, lvaluation du niveau global des recettes et dpenses, les objectifs dquilibre budgtaire sur le moyen terme, lvolution des crdits sur trois ans, les rsultats attendus de chaque programme budgtaire, etc. Ce dbat dorientation budgtaire est un exercice participatif qui doit permettre de ne plus faire des choix fondamentaux en matire financire, la chose exclusive de la technostructure des administrations financires, mais de faire contribuer la reprsentation nationale, et donc le peuple souverain. Le parlement pourra opiner sur des choix de politique financire aussi engageant pour la nation que : faut-il avoir un programme avec le Fonds Montaire International, limposition des compagnies ptrolires est-elle optimum, la taxation des revenus du travail est-elle quitable, les administrations sont-elles dispendieuses, etc. autant de proccupations, qui, lorsquelles sont mises en perspective sur le moyen terme, font lobjet dune valuation et dune dcision servies par une connaissance plus approfondies des dfis financiers de la nation. Le dbat dorientation budgtaire ne fera pas lconomie de vaines et partisanes rhtoriques parlementaires, mais il pourra aussi tre un moment de discussions, de dbats rpublicains sur les choix alternatifs de finances publiques auxquels les pays sont confronts. Lexamen et le vote du projet de loi de finances est le second temps fort de limplication du parlement dans la procdure budgtaire. Les marges de manouvre des lus du peuple restent faibles (dlai de vote et droit damendement, articles 58 & 59, DLF) mais linformation du parlement est plus circonstancie. Le Gouvernement produit lappui du projet de loi de finances des annexes explicatives (documents de programmation moyen terme, tats des dettes et crance de lEtat, tableaux croiss de classifications, justification des autorisations nouvelles, etc., article 46, DLF) mais surtout dispose du texte du projet de loi de rglement de lanne n-1 ainsi que des rapports de la juridiction financire au jour o commence la session budgtaire du parlement consacre au projet de loi de finances de lanne n+1 (article 63, DLF).

30

Point 2.4, Directive portant Code de transparence.

10

Enfin, cest en matire dexcution que la reprsentation nationale rcupre une comptence nouvelle quil nexerait qu loccasion dhypothtiques commissions denqute parlementaires. Le Gouvernement transmet au parlement, tous les trimestres, un "rapport sur lexcution du budget et lapplication du texte de la loi de finances" (article 74 al.2, DLF). Les parlementaires peuvent aussi procder des "investigations sur place" (article 74, al.3, DLF) ou demander auditionner les ministres (article 74, al.4, DLF). Dune manire gnrale, les commissions de finances du parlement ont la mission de veiller la "bonne excution des lois de finances" (article 74, al.1, DLF). Le Code de transparence lui confre "un droit dinformation et de communication sans rserve sur tous les aspects relatifs la gestion des deniers publics" (Prambule, Code de transparence). On entre ainsi dans un schma institutionnel et fonctionnel de la gouvernance financire qui rappelle, en un certain sens, lascendant qua le Congrs amricain sur ladministration et sa gestion financire, au nom de lquilibre des pouvoirs et du contrle dmocratique. Le renforcement des pouvoirs des parlements npuise pas le champ du contrle dmocratique en matire de gestion financire publique. Jean-Jacques Rousseau pensait que la dmocratie reprsentative est un asservissement du peuple. Cependant, lingnierie constitutionnelle na pas trouv le process politique qui permettrait de faire dcider, chance quotidienne, des millions de citoyens sur des questions dintrt commun. A dfaut et comme un palliatif, sinstallent des formes de dmocratie participative ou de dmocratie semi-directe, manire de "dmocratisation de la dmocratie"31, surtout servie par une information du citoyen en ce sicle o triomphent twitter et facebook. Le cadre harmonis des finances publiques fait une place importante linformation des citoyens. Dabord, au cours de la phase dlaboration de la loi de finances de l anne, sont rendus publics, les documents servant de support au dbat dorientation budgtaire (article 57, DLF). Les citoyens ont, au mme titre que leurs lus, un accs direct linformation de premire main en matire financire, conomique et plus gnralement sur les choix de politique publique qui engagent la nation entire sur plusieurs annes. Ensuite, lexcution de la loi de finances offre une seconde occasion dafficher la transparence en matire de gestion publique. En effet, les rapports trimestriels sur lexcution de la loi de finances sont rendus publics (article 74, al.2, DLF). De mme, les rapports des corps de contrle administratif (Inspection Gnrale des Finances, Inspection Gnrale dEtat, Vrificateur Gnral, Inspection Gnral de Ministre, etc.) "sont mis la disposition du public" (article 94, DRGCP). Enfin, lalternance politique et les changements dquipe au niveau de ladministration des collectivits territoriales donnent lieu un rapport, "audit par un organe indpendant et publi" (article 2.7, Code de transparence). Ce devoir de publicit vient corriger les
31

Y. Sintomer, "Avant propos" in Y. Sintomer (dir.), La dmocratie participative, Problmes Politiques et Sociaux, n 959, Paris, La Documentation Franaise, 2009, p. 7.

11

cachoteries qui ont accompagn laudit des services publics conscutivement aux alternances de 2000 au Sngal et de 2006 au Bnin. La formulation des textes est trs laconique. Les expressions ou les mots utiliss par le jurislateur communautaire sont "publi" ou "rendu public" ou encore "mis la disposition du public", sans autre prcision que le site internet (point 6.4, Code de transparence) sur le mode opratoire de ce mcanisme de transparence. Si on ne peut, sur la base de ces formulations des textes, mettre la charge des autorits publiques des Etats une obligation positive de publicit sous la forme de campagne mthodique dIEC (information, ducation, communication), du moins est-il raisonnable de prsumer que simpose lAdministration des Etats un devoir dabstention, au sens du libre accs de tous aux documents en question, sans obstruction. Ainsi, les hommes des mdias, les universitaires, les associations mission citoyenne et mme tout individu peuvent avoir communication du dossier, le relayer dans la presse, les amphithtres universitaires, les forums citoyens, en un mot, alimenter le dbat rpublicain dcentralis que lon appelle de plus en plus la dmocratie participative. En tout tat de cause, ces mcanismes de publicit sont la mise en uvre des orientations gnrales contenues dans le Code de transparence dans la gestion des finances publiques. Lide matricielle est que "les citoyens, la fois contribuables et usagers des services publics, sont clairement, rgulirement et compltement informs de tout ce qui concerne la gouvernance et la gestion des fonds publics : ils sont mis en capacit dexercer dans le dbat public, leur droit de regard sur les finances de toutes les administrations publiques". (Prambule, Code de transparence). Plus quun changement de comportement, cest une rvolution managriale qui est sollicite. Lunivers administratif et politique des Etats membres est celui o lopacit est source de pouvoir et o le refus dinformer le peuple souverain renforce le pouvoir. Or, cest ce vice essentiel de la gestion publique quil faut vaincre pour que puissent clore les fondamentaux de la gestion budgtaire axe sur la performance, tels que dessins par le cadre harmonis des finances publiques. B/ Ladhsion aux fondamentaux de la gestion performantielle des finances publiques La rdaction des directives est assez claire sur lorientation de la gestion budgtaire insuffler dans les Etats membres. Les constantes de la gestion budgtaire axe sur la performance32 trouvent leur place et confortent le choix de modernisation des finances publiques dans la communaut. Ces choix sont : la pluriannualit : elle exprime lintgration du moyen terme dans la budgtisation. "les crdits sont spcialiss par programme" (article 12, in fine, DLF), le programme tant lui32

J. K. Ktistensen, W. S. Groszyk, et B. Bhler, "Llaboration et la gestion des budgets centrs sur les rsultats", article prcit ; OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays membres de lOCDE, op. cit.

12

mme un ensemble cohrent de ressources et dactions orientes vers la ralisation dune politique publique "dans une perspective de moyen terme" (article 12 al.3, DLF). Le projet de loi de finances est accompagn dun "document de programmation budgtaire et financire pluriannuelle couvrant une priode minimale de trois ans" (articles 46 et 52, DLF), une appellation gnrique du Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) que connaissent dj les pays comme le Burkina Faso, le Sngal, le Mali et le Bnin. La loi de finances de lanne reste un document rgi par le principe de lannualit budgtaire mais la perspective temporelle slargit. Les affectations de ressources pourront se faire en considration des consquences pour le moyen terme. Le Gouvernement lui-mme se donne des balises sur trois ans en matire de volume global de recettes, de dpenses, du dficit ou du niveau dendettement par exemple. Le principe gnral tant que les crdits non consomms au cours dun exercice budgtaire ne peuvent tre reports sur lanne suivante (article 24, al.1, DLF), la perspective pluriannuelle introduit une drogation sagissant des autorisations dengagement et mme des crdits de paiement associs un programme budgtaire (article 24 al.2 & 3, DLF). le rsultat et la mesure de la performance : les programmes budgtaires sont assortis "dobjectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus" (article 12, al.4, DLF). Les rsultats sont mesurs au moyen "dindicateurs de performance" (article 12, al.5, DLF). Par ailleurs, le projet de loi de finances de lanne est accompagn du "projet annuel de performance de chaque programme" (article 46 point 1, DLF). Le projet de loi de rglement est accompagn des "rapports annuels de performance par programme" (article 50, al.3, DLF). La Cour des comptes donne un avis sur ces rapports annuels de performance et formule des recommandations (article 51, DLF). En termes imags, le rsultat et la mesure de la performance sont pour la gestion budgtaire axe sur les rsultats ce que le cur dun racteur est dans une centrale nuclaire : le concentr de tous les dfis et de tous les risques. Il sagit, en effet, dlaborer des indicateurs quon veut SMART33 pour mesurer la performance, dtablir un lien troit entre les ressources budgtaires et la performance (exigence de traabilit), damener les gestionnaires de programme intgrer linformation sur la performance (donnes fournies par les indicateurs), dans la gestion courante des programmes budgtaires, etc. la responsabilit et la reddition de comptes : les programmes budgtaires sont des dcompositions de la nomenclature administrative du budget. Ils sont logs dans un ministre ; ce qui signifie quil ne saurait y avoir de programme interministriel (article 12 al.2, DLF). Chaque programme a un responsable nomm par ou sur proposition du ministre (article 13, DLF). Le responsable de programme est ordonnateur dlgu34 des
33

Specific (Spcifique), Measurable (Mesurable), Achievable (Atteignable), Realistic (Raisonnable), Timebound (Temporellement dfini). 34 La Directive relative aux lois de finances emploie lexpression "le cas chant" ce qui est susceptible dune double interprtation. Dans un sens, cela peut vouloir dire que lacte de nomination du gestionnaire de programme prcise si celui-ci cumule les comptences de gestionnaire et dordonnateur dlgu. En un second

13

crdits affects au programme (article 13, al.1, DLF) et dispose desdits crdits dont il peut modifier les affectations initiales contenues dans la loi de finances de lanne, selon la rgle de la fongibilit asymtrique (article 15, al.2, DLF). La responsabilisation des gestionnaires de programme est accompagne dune obligation de reddition de comptes. Dabord devant lautorit politique grce au rapport annuel de performance soumis lapprciation du parlement (projet de loi de rglement, article 50, al.3, DLF) ; ensuite et surtout devant le pouvoir juridictionnel : la Cour des comptes exerce une comptence extra-juridictionnelle dapprciation des rapports annuels de performance (article 51 al.2, DLF) et une comptence juridictionnelle sur les ordonnateurs, dune manire gnrale, pour les faits qualifis de faute de gestion (article 14, al.2 DRGCP et article 77, DLF). En guise doprationnalisation de cette obligation de reddition de comptes, les textes mettent la charge des gestionnaires de programme ainsi que de tout dtenteur de lautorit publique (lus ou hauts fonctionnaires) un devoir de dclaration de son "patrimoine en dbut et en fin de mandat ou de fonction" (point 7.1, Code de transparence). Dans le mme esprit, est galement ne une rgle de dlation obligatoire qui impose tout agent public qui a connaissance dinfractions commises dans la gestion de deniers publics le faire savoir. La non dnonciation est "sanctionne pnalement" (point 7.3, Code de transparence). La comptabilit sur la base des droits constats et des obligations : "Les oprations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement" (article 76, DRGCP et article 72, DLF). La mthode des droits constats a t prsente comme le corollaire comptable de la budgtisation axe sur la performance. Il est important de savoir quau moment o lEtat recrute vingt fonctionnaires nouveaux, il sengage au paiement de salaires sur douze mois inscrire dans la loi de finances de lanne ; il soblige aussi au paiement des pensions de retraite quil comptabilise au mme moment quil paie les salaires. Dans cette optique nouvelle, la vision des engagements financiers est plus totale et le choix du dcideur public est mieux clair. Cependant, la comptabilit sur la base des droits constats nest pas adopte par tous les pays membres de lOCDE ; ceux qui la pratiquent le font en association avec la mthode des paiements et cumulent ainsi deux systmes de comptabilit publique.35 Pour lUEMOA, les droits constats sappliqueront toute la comptabilit publique, sans drogation. Cest le sens de la rdaction du chapitre 3 de la Directive portant Rglement gnral sur la comptabilit publique.

sens, on peut penser que le gestionnaire de programme est ordonnateur dlgu par principe (article 8, al.3, DRGCP), lacte de nomination venant confirmer, au besoin, cette attribution de c omptence. La seconde interprtation est celle qui est le plus conforme une interprtation logique du texte de la directive, si lon prend en compte les exigences de responsabilisation des acteurs et de dconcentration de la fonction dordonnateur qui sont immanentes la gestion axe sur la performance. 35 J. R. Blndal, "Questions souleves par la budgtisation sur la base des droits constats", article prcit.

14

La comptabilit gnrale de lEtat et la comptabilit analytique des cots : initie bien avant le cadre harmonis de 200936, la comptabilit gnrale dcrit le patrimoine de lEtat et son volution. (article 76, DRGCP). Il permet de produire les tats financiers de lEtat que sont le bilan, le compte de rsultat, etc. (article 80, DRGCP). La comptabilit analytique est une comptabilit de cot de revient. Elle permet de mesurer les cots des services publics ou des produits fournis par ladministration dans une perspective de "contrle des rendements et performance des services, notamment dans le cadre des budgets de programme et de la gestion axe sur les rsultats" (article 84, DRGCP). Elle permet de disposer de donnes chiffres permettant dapprcier lefficience des activits de mise en uvre des programmes ainsi que des programmes eux-mmes. Ces cinq grandes rubriques constituent lossature de la gestion budgtaire axe sur la performance en Afrique de louest. Elles refltent aussi les fondamentaux de la nouvelle gestion publique, notamment en matire de finances publiques dans les autres pays africains37 mais aussi au sein de lOCDE38. La suite sera faite de choix particuliers et nationaux de mise en uvre. Les directives fournissent aussi quelques pistes de communautarisation des outils : les rgles de classement et dvaluation du patrimoine mobilier et immobilier, les taux damortissement et de provision, (article 63, DRGCP), linventaire et la valorisation des biens corporels et incorporels (article 82, DRGCP). Les directives font une place aux principes actuels du droit budgtaire et de la comptabilit publique : lannualit, tempre de pluriannualit programmatique (articles 5 et 7, DLF ; point 3.1, Code de transparence), la spcialit des crdits et son changement de primtre (point 4.6, Code de transparence ; article 12, in fine, DLF), lunit et luniversalit budgtaires (articles 4 et 32, DLF ; articles points 4.8 et 7.7, Code de transparence), et de manire trs allusive, le principe de lquilibre budgtaire. Le principe de sincrit budgtaire apparat de faon explicite (article 30, DLF ; point 4.1, Code de transparence) pour engager les acteurs financiers publics au ralisme et la prudence. La comptabilit publique reste gouverne par les rgles de sparation des ordonnateurs et des comptables, (article 5, DRGCP ; article 64, DLF), de service fait, (article 46, DRGCP) et de reddition de comptes par les comptables publics devant la juridiction financire (article 97, DRGCP ; article 75, DLF). Il se dduit aussi de lnonc des directives sur les lois de finances et la comptabilit publique mais surtout du libell du Code de transparence, un principe budgtaire additionnel, le
36

N. Md, " Ltablissement dune comptabilit patrimoniale de lEtat au Bnin : avances et contraintes" Revue Franaise de Finances Publiques, n 98, juin 2007. 37 Voir les travaux de Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI) : 4me sminaire annuel de CABRI 13 au 15 dcembre 2007, Accra, au Ghana, Posons-nous les bonnes questions ? Construire une perspective moyen terme dans llaboration du budget, Pretoria, Alta Flscher, 2007. Voir aussi CAFRAD, Confrence panafricaine : Vers une administration et une gouvernance axe sur la performance et les rsultats, Etudes et

Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Dveloppement), n 13, septembre 2007.
38

OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE , op. cit.

15

principe de transparence, apprhend en son sens premier et littraire ; il impose une obligation de gestion dans une cage de verre, un sens aigu de la communication et un tat desprit douverture la demande dinformations et mme, sur un plan proactif, dacceptation que linformation financire est un droit pour le citoyen et un devoir pour lagent public qui doit amnager son systme dorganisation en consquence. Les dispositions relatives linformation du parlement en matire budgtaire ainsi que celles relatives au droit de communication de lopinion publique sont des manires de concrtiser le principe de transparence budgtaire. On note cependant pour le dplorer, que les directives du cadre harmonis ne se soient pas davantage tendues sur des principes-cls qui participent aussi de la modernisation par la rationalisation de la gestion financire publique. Dabord, il y a la question de lquilibre budgtaire. Le mot quilibre apparait subrepticement, en complment de nom ou en proposition subordonne (articles 3 et 67, DLF, article 11, DRGCP) mais jamais comme sujet ou pithte loi de finances. Le solde du budget gnral ainsi que le solde global des administrations publiques (Etat, collectivits territoriales et comptes de scurit sociale) sont voqus dans le Code de transparence (point 3.3) pour signifier le nouveau primtre du principe de lunit budgtaire. Lquilibre dexcution de la loi de finances est pourtant un critre de premier rang du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit de lUEMOA (avec une tolrance allant jusqu 3%) tandis que lquilibre prvisionnel est un principe de valeur constitutionnelle au Mali (article 77, constitution), au Burkina Faso (article 102, constitution) et au Bnin (article 110, constitution). Si le syndrome financier grec (dficit abyssal, risque lev de dfaut de paiement) a un intrt, cest dveiller la conscience universelle limportance de lquilibre dans la gestion financire publique. Ensuite, les directives font une impasse sur lune des exigences de la rationalisation budgtaire : la justification des crdits au premier franc. Elle bouleverse les notions de services vots et dautorisations nouvelles en cela quelle postule le refus du renouvellement presque automatique de la grande masse des crdits (services vots) et implique que chaque crdit budgtaire soit valu, justifi, discut avant dtre vot. Linspiration vient de la mthode amricaine du zero base budgeting. La directive portant loi de finance ne prvoit de justification que sur "lvolution des crdits par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure" (article 46, DLF), cest--dire sur les autorisations nouvelles. La porte reste grandement ouverte la litanie, liturgie, lthargie de lhomme politique franais de la VIme Rpublique. La modernisation et la rationalisation ny trouvent pas forcment leur compte. Enfin, la rigueur dans la mise en uvre de lannualit budgtaire laisse subsister certains avatars lis lannulation, de principe, des crdits de paiement non consomms en fin dexercice budgtaire (article 24, DLF). Linsertion des programmes budgtaires dans une dynamique conomique et financire pluriannuelle (en tmoignent les annexes de larticle 45, DLF) aurait d confrer plus de souplesse aux mcanismes juridiques de report de crdit, en un mot, faire du non-report lexception et du droit au report le principe. Dun point de vue logique, il est peu raisonnable de sinscrire dans une dynamique de prparation et de gestion

16

budgtaires pluriannuelles, de concevoir et de mettre en uvre des programmes budgtaires excution pluriannuelle et au mme moment de donner une valeur absolue lannualit budgtaire par lannulation, de droit, des crdits de paiement non consomms en fin danne budgtaire ! La nuance qui est faite entre les autorisations dengagement et les crdits de paiement, napporte de solution la question de fond, car crdits dengagements et crdits de paiements sont tous spcialiss par programmes, lesquels sont des units financires dclinaison temporelle pluriannuelle. En pratique, la sociologie administrative nous enseigne que les agents publics, dtenteurs dun pouvoir de dcision financire, ont une propension naturelle "vider leurs comptes", cest-dire asscher les lignes budgtaires sur lesquelles ils ont des reliquats de crdit, et donc inventer, initier ou proposer des actions desquelles il rsultera des dpenses pour la puissance publique, d concurrence des crdits quils risquent de perdre la clture de lanne budgtaire. Lexprience montre que cette consommation forcene de crdit dbouche, de faon tendancielle, sur du gaspillage de ressources, car le mobile de laction en ces occasions est de consommer des crdits en souffrance et non datteindre un rsultat. Faire du report de crdit la rgle, et le non-report, lexception, viendrait-il en contradiction avec lexigence de justification des crdits au premier franc ? Que non ! Le report de droit des crdits dun exercice budgtaire lautre oblige simplement le ministre dpensier a en justifier lobjet et lintrt sur chaque anne de reconduction. La preuve contraire aboutirait au refus du report de crdit, mais cette diffrence que la charge de la preuve incomberait au ministre en charge des finances lorsquil estimerait quun crdit est sans objet ou sans intrt, et donc insusceptible de report sur lanne budgtaire suivante. Pour finir, on note que les directives du cadre harmonis des finances publiques font leur petit paquet dinsuffisances de forme et quelques fois de fond, sur la qualit rdactionnelle (article 23, DLF)39, lambigut de la formulation (article 31, DRGCP)40, le dsquilibre des mots (article 29, paragraphe 2, DRGCP)41, la disjonction des catgories juridiques (article 3, DRGCP)42, lincertitude sur le caractre a priori (article 69, paragraphe 2, DLF) ou a posteriori (article 90, DRGCP) du contrle financier, le rle de celui-ci sagissant de la performance des programmes, entre le simple "avis" (article 69, paragraphe 2, DLF) et lvaluation (article 90, DRGCP), etc. Les droits nationaux des Etats pourront purger ces insuffisances dans la dynamique de transposition harmonieuse du patrimoine juridique communautaire.

39

A la formule ampoule "ds louverture de la plus prochaine session du parlement" on et prfr "ds louverture de la session suivante du parlement". 40 "Ils sont susceptibles de recours " Mais devant qui, recours hirarchique, recours juridictionnel, et dans ce dernier cas, devant le juge administratif ou le juge des comptes ? 41 Le "soit" est sans tandem et solitaire. 42 Cet article ne devrait parler que de ressources et de charges car les ressources de trsorerie et les charges font aussi lobjet dune habilitation gnrale donne par la loi de finances au ministre en charge des finances.

17

II : LE BESOIN DE RECEPTION HARMONIEUSE DES DIRECTIVES Le mot harmonie renvoie, selon Le Petit Robert de la langue franaise, au substantif accord : accord entre les termes, accord entre les propositions, accord entre les composantes, accord entre les accords. Le processus de transposition nationale des directives et surtout de loprationnalisation des textes communautaires et nationaux devra se mettre en accord avec la sociologie administrative et politique des Etats membres ainsi que lesprit mme de la rforme. Lexigence est ainsi quil se ralise une harmonie entre les directives et leur contexte particulier dapplication nationale dune part (A), et dautre part, entre les directives et la cohrence interne de la gestion budgtaire axe sur la performance (B). A/ La qute dharmonie entre les choix communautaires et la sociologie administrative des Etats Un ancien premier ministre dcrit ainsi le fonctionnement des finances publiques dans son pays en 2002 : les rgies financires reversent une partie de leurs recettes quotidiennes (monnaie scripturale) sur un compte spcial log lagence locale de la BCEAO (Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest). Le reliquat des recettes journalires en numraires est achemin au palais prsidentiel, empil dans des cantines et mis disposition du matre de cans.43 En consquence, le Chef de lEtat devient ordonnateur principal du budget de lEtat et le directeur national de la BCEAO, son comptable principal. Ce tmoignage fournit, sur le mode caricatural, les contraintes dune prochaine gestion budgtaire axe sur la performance dans les pays membres de lUEMOA. Un auteur a pu parler de situation de "pagaille financire"44 pour dcrire la trop grande libert prise vis--vis des textes qui forment la constitution financire des Etats, la "quasi-absence de rgulation par le droit."45 La propension courante des gouvernants et des gestionnaires publiques est de saffranchir des contraintes et balises du droit budgtaire et de la comptabilit publique. Des pans entiers de la gestion financire sont ainsi marqus au sceau de linformel financier qui traduit concrtement des situations dabus de droit ou des comportements financiers crapuleux et dlictueux. Le premier niveau dcueil du cadre harmonis des finances publiques est la prvalence notable du non-droit dans la sphre financire publique : laccoutumance progressive mais tardive la production (erratique) des lois de rglement 46, le viol courant des procdures normales de lexcution budgtaire par le recours aux ordres de paiement, les

43 44

Lettre ouverte dAgbeyome Codjo Gnassingb Eyadema, Journal bninois Le Progs, n939, 1er juillet 2002. S. Yonaba, "La difficile intgration des rgles budgtaires et comptables des Etats membres de l'Union conomique et montaire ouest africaine (U.E.M.O.A.)", in Revue Franaise de Finances Publiques, n 79/2002 p. 231. 45 M. Bouvier, La gestion de la dpense publique dans les pays de lAfrique francophone subsaharienne, Paris, Ministre des Affaires Etrangres, 2004, p. 300. 46 I. M. Fall, "La loi de rglement dans le droit des finances publiques des tats membre de lUEMOA : lexemple du Sngal" in J. H. Sy (dir) Finances publiques, dcentralisation et transparence budgtaire, Dakar, Transparence, 2005 p. 573. M. Bouvier, La gestion de la dpense publique dans les pays de lAfrique francophone subsaharienne, op.cit. pp. 241-242.

18

dpenses hors budget et la facturation de services publics sans autorisation lgislative.47 La liste est longue des pratiques et des comportements qui appellent lurgence dun retour la lgalit financire, aux fondamentaux dun Etat de droit, comme le souligne le prambule du Code de transparence. En effet, un minimum de culture de la lgalit et mme de culte de la lgalit est utile pour bien implmenter lapproche managriale des finances publiques. Ainsi que le disaient certains grands auteurs, lEtat est avant tout un ordonnancement juridique, un tissu de rgles. La conduite des affaires de lEtat ne peut faire limpasse sur les questions de nature juridique, mme dans une perspective de gestion managriale des finances des personnes publiques. Le second cueil que doit prendre en compte la gestion budgtaire axe sur la performance est lethno-politisation de ladministration publique. Les amricains ont invent le spoils system pour finir par donner ladministration publique non pas une lgitimit rpublicaine de service public mais une lgitimit partisane pour des milliers demplois fdraux. A ce soubassement politique de la vie administrative, les africains francophones ajoutent une couche suprieure de lgitimit ethnique. LEtat africain est, on la dit, au cur dune ambigit sociologique.48 Il ne peut revendiquer le monopole de lautorit lgitime, tiraill quil est entre les reprsentations politiques des masses populaires et le cadre rationnel dfini par le droit public. LEtat moderne se heurte, crit Maurice Gll-Ahanhanzo, " des autorits traditionnelles politiques (les chefferies) ou religieuses auxquelles vont davantage les allgeances"49 La conjonction de lethnie et de la politique et mme, par endroits, de la religion conduit un cocktail dtonnant qui signe la dgnrescence de la rationalit rpublicaine. Guillaume Pambou-Tchivounda en conclut que "lEtat africain est le prototype de lirresponsabilit institutionnalise."50 En sorte, que lagenda politique prime souvent sur lagenda de la performance. La raison ethno-politique lemporte sur la bonne raison de lefficacit, de lefficience et de lconomie. La responsabilit des agents publics, la reddition des comptes des acteurs financiers publics et lvaluation de la performance des acteurs publics semblent navoir dautres valeurs que platoniques, contraries quelles sont par le ponce-pilatisme et le clientlisme. La dferlante dmocratique des annes 1990 na fait que conforter le phnomne de concurrence de lgitimits et la prgnance de modes informels de rgulation politique et administrative.51 Le troisime cueil auquel la gestion budgtaire axe sur la performance doit faire face est la vulnrabilit des Etats aux flux financiers extrieurs, en clair, la dpendance vis--vis de laide extrieure. Les experts de lUEMOA ont relev limportance des appuis budgtaires extrieurs aux financements des lois de finances des Etats membres, mais aussi des dpenses de promotion conomiques et sociales lchelle dcentralise. Ce type de dpendance pose
47

M. Bouvier, La gestion de la dpense publique dans les pays de lAfrique francophone subsaharienne, op.cit. passim. 48 G. Balandier, Afrique ambigu, Paris, U.G.E., 1962. 49 M. Glele-Ahanhanzo, "Cultures, religions et idologies", in revue Pouvoirs, n 25, 1983, p. 46. 50 G. Pambou-Tchivounda, Essai sur lEtat Africain postcolonial, Paris, LGDJ, 1982, p.69. 51 N. Md, "Les partis politiques au Bnin, essai dapproche fonctionnaliste" African Journal of Political Science, Volume 9 (2) dcembre 2004.

19

deux sries de problmes : dabord la question de la mobilisation de laide. Les donateurs entourent leur contribution financire de conditionnalits la fois techniques, politiques ou financires, qui rendent la mobilisation des aides incertaine. Un dficit dmocratique, une contrepartie nationale non libre, une formalit substantielle non remplie et le financement extrieur devient hypothtique. Le programme budgtaire, assis sur la certitude de ressources suffisantes de financement, peut tre branl dans sa logique de rsultat par ce chanon financier manquant. On cite le cas dun programme dinjection de vaccins une population rurale o prvaut une de ces maladies pidmiques que la science sait prvenir dsormais. Les doses de vaccin sont commandes et rceptionnes bonne date mais les rfrigrateurs de conservation ne sont pas au rendez-vous, car le financement extrieur destin lachat dudit systme de froid a achopp sur des considrations diverses. Les tempratures tropicales ambiantes ont tt fait de dgrader les capsules de vaccin et les ont rendues inutilisables. Pour les populations bnficiaires, le rsultat nest pas atteint, et pour les finances publiques, cest un investissement dans un gouffre sans fond ! Le second problme que posent les financements extrieurs aux politiques publiques est celui de leur cohrence avec la politique budgtaire de lEtat. La Dclaration de Paris sur lefficacit de laide au dveloppement (2005) a mis en exergue les distorsions nes dune administration de laide sans harmonisation. Les matres-mots de la Dclaration sont : lappropriation, lalignement, lharmonisation, la gestion axe sur les rsultats et la responsabilit mutuelle. Au titre de lalignement, les indicateurs de progrs de la Dclaration donnent pour objectifs-cibles pour lanne 2010, de "rduire de moiti, la part des apports daide au secteur public qui nest pas comptabilise dans le budget national". 52 Le Programme dAction dAccra (2008) destine amplifier et acclrer la mise en uvre de la Dclaratio n de Paris, reconnat des avances sur les objectifs-cibles, "mais pas suffisamment". La dispersion des efforts empche une action synergique pour latteinte des rsultats des politiques publiques, notamment des politiques budgtaires. Des divergences de stratgies, des actions concurrentes et parfois contradictoires, des redondances dans les initiatives, etc., la liste est longue des dysfonctionnements que peut gnrer lautonomie fonctionnelle que revendiquent certains partenaires financiers sous le couvert de laide extrieure non budgtise et non fongible. Le quatrime cueil que doit considrer la gestion budgtaire axe sur la performance est la question de la capacit des institutions publiques conduire le program budgeting. Pour la Banque Mondiale, lefficacit et lefficience sont des buts dont latteinte est lie la capacit du systme de gouvernance. La capacit dun Etat se mesure son "aptitude entreprendre et promouvoir efficacement des actions dintrt collectif".53 Pour dvelopper et optimiser cette capacit daction de lEtat, linstitution de Bretton Woods prconise une srie de stratgies et dactions dont la "stimulation de la comptition au sein de la fonction publique"54 :
52

B. Wood et alii., Evaluation de la mise en uvre de la Dclaration de Paris, Ministre des affaires trangres, Copenhague, 2008, p.62. 53 Banque Mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde, 1997 : lEtat dans un monde en mutation , op. cit. p.3. 54 Ibidem, p.9.

20

recrutement au mrite, promotion interne au mrite, rmunration satisfaisante. Si la fonction publique reste un immense service social (effectif plthorique, motivation insuffisante), elle conduira avec peine une rforme denvergure comme la gestion budgtaire axe sur la performance. Une tude ralise sur les Etats membres de lUEMOA a diagnostiqu un dficit de "potentiel humain"55 mais aussi de mthode : moyens de travail, systme organisationnel. Au total, les quatre cueils susmentionns constituent lenvironnement externe des Directives du cadre harmonis des finances publiques. Une bonne implmentation desdites directives ncessite quon ne fasse pas limpasse sur les donnes sus-nonces de sociologie administrative. La vrit est que ladministration publique africaine est encore largement une administration prwbrienne. Elle manque dtre marque au sceau de la rationalit (lgalit) et de limpersonnalit, comme le postule Max Weber. Or la gestion performantielle situe ladministration publique et le management public dans une perspective postwbrienne. La question est de savoir comment faire ce grand bond en avant, comme disaient les chinois de la premire moiti du 20me sicle. Au demeurant, des choix restent faire au niveau oprationnel sur les stratgies de mise en uvre de la gestion par la performance. Primo, celle-ci doit-elle se faire de faon solitaire ou doit-elle sintgrer dans une rforme densemble de lEtat, en un mot, faudra-t-il une rforme globale ou une rforme sectorielle financire ? Secundo, la rforme sera-t-elle progressive ou sagira-t-il de raliser un big bang ? Tertio, la procdure de budgtisation continuera-t-elle dtre ascendante ou deviendra-t-elle descendante ? In fine, simposeront des choix mthodologiques importants : modes dvaluation du patrimoine public, dtermination des indicateurs, etc. A priori, on peut dire quune dmarche oprationnelle qui serait brutale sera la fois suicidaire et inoprante. Une stratgie du big bang, provoquerait dans les administrations publiques, un complexe schizophrnique qui consisterait dvelopper des pratiques financires htrodoxes envers et contre la lettre et lesprit des directives et des lois de transposition nationale. La capacit de rsistance de toute organisation au changement saggrave de la force dinertie que constituent les quatre cueils prcdemment no ncs. Par ailleurs, une rforme financire et donc sectorielle qui ferait lconomie dune modernisation de lEtat prendrait les allures dun cautre sur une jambe de bois. La refondation de lEtat et de son administration sont lobjet axial de la rforme dont les finances ne sont quune composante. Pour navoir pas cibl cette question comme un pralable et un accompagnement, le droit politique des Etats, la recherche de plus de performance et de transparence, a transfr lorganisation des lections, une comptence rgalienne des administrations publiques, des organismes ad hoc improprement dnomms commission lectorale indpendante. Le rsultat est que ces commissions ont ralis un niveau de putrfaction des processus lectoraux qui fait delles, non plus des inhibiteurs de crises politiques comme espr, mais des catalyseurs de crises politiques parfois meurtrires. Le
55

M. Bouvier, La gestion de la dpense publique dans les pays de lAfrique francophone subsaharienne, op. cit. p. 300.

21

dfi, cest de btir une administration publique dbarrasse des quatre cueils, selon les axes de rflexion des chercheurs africains, dont lquipe du Professeur Jacques Mariel Nzouankeu sur le concept de Nouvelle Administration de Dveloppement (NAD). En tout tat de cause, le nouveau cadre harmonis des finances publiques doit subir, dans sa transposition nationale comme dans llaboration des outils de gestion financire, comptable et statistique, une bonne dose dendognisation. Si les principes de la gestion budgtaire axe sur la performance ont quelque chose de global, cest--dire duniversel, leur application ne peut suivre quune approche locale qui intgre les dynamiques particulires des Etats membres. Une PME familiale ou de brousse ne peut adopter les mthodes de gestion de General Motors ou dExxon-Mobil Corporation. Les grandes fonctions managriales restent certes les mmes pour la multinationale comme pour la petite entreprise. Mais ces fonctions sont assumes par des organes diffrents (avec loccasion des ddoublements fonctionnels) et selon des mthodes et des outils diffrents et adapts. En dautres temps, les doctrinaires de la croissance zro prconisaient pour le Tiers monde, des choix de technologie approprie, cest--dire peu coteuse, maniable et en adquation avec son environnement interne. Mutatis mutandis, le cadre harmonis des finances publiques doit pouvoir se piloter en mode de technologie approprie, pour vaincre les quatre cueils et installer la gestion par la performance dans la dure. Cest cela, la mise en accord entre lenvironnement ext erne et la gestion budgtaire en mode performance, pour autant que les directives du cadre harmonis soient elles-mmes en accord avec la logique interne de la rforme budgtaire axe sur la performance. B/ La qute dharmonie entre les directives et lesprit de performance budgtaire : la question de la cohrence interne du cadre harmonis La gestion budgtaire axe sur la performance a sa logique interne, sa rationalit intrinsque, ses traits distinctifs qui lui donnent le label qui est le sien, celui de la culture de la responsabilisation managriale. Dans cette optique, la budgtisation connat trois temps forts : la formulation de programme incluant des objectifs prdfinis, des rsultats attendus et des indicateurs de performance, le tout structur dans un cadre logique qui lui donne une cohrence globale ; ensuite, la justification des crdits est lie aux objectifs et aux rsultats. Enfin, la performance relle des programmes est mesure au moyen des indicateurs prdfinis. La budgtisation nest cependant quun maillon de la chane des dpenses et des recettes. Laquelle chane couvre la prparation budgtaire, lexcution budgtaire et le contrle de lexcution. Les acteurs de cette chane sont principalement les ordonnateurs, les comptables, le juge financier et les diffrents corps de contrle interne de la gestion financire. Lide matresse de cet enchainement dacteurs et de rles est la responsabilisation des ordonnateurs et des responsables de programmes (les directives offrant le mrite de mieux cerner cette notion de responsable de programme, art. 13 paragr.1, DLF). En effet, le responsable de programme "dtermine les objectifs spcifiques, affecte les moyens et contrle les rsultats

22

des services chargs de la mise en uvre du programme. Il sassure du respect des dispositifs de contrle interne et de contrle de gestion" (Article 13, paragr. 2, DLF). Il est le chef dorchestre dune activit ou dune srie dactivits et ce titre, reoit et gre les crdits dans une dynamique de globalit et de fongibilit asymtrique (article 15, DLF). Partant du constat que la tendance commune dans les pays vivant en mode de gestion budgtaire axe sur les rsultats est d"assouplir le contrle central des moyens", Jn Blndal en dduit que "le responsable de chaque administration est le mieux plac pour dfinir le dosage des moyens le plus efficace en vue de mener bien les activits de son administration."56 Ce principe de subsidiarit, qui ne dit pas son nom, prend en compte la gestion financire, mais aussi la gestion des ressources humaines dans une approche synergique de gestion des programmes budgtaires. Lexemple achev (et extrme) de cette dmarche est fourni par la Sude o la gestion des fonctionnaires est aligne sur la lgislation du travail. Le recrutement, la notation et le licenciement du personnel de lEtat sont de la comptence des directeurs gnraux des administrations, cest--dire pour partie des responsables de programmes budgtaires57. Le responsable de programme nest pas, pour autant, exempt de tout contrle, car, le passage dune rgulation par la rgle du droit une rgulation par les rsultats ne signifie nullement une drgulation de la vie financire des Etats. La gestion financire publique ne saurait tre un espace de "non droit". Si lapproche managriale lemporte en matire de gestion budgtaire axe sur la performance, ceci signifie que laxe de la rgle de droit sest dplac, que la rgle de droit sest assouplie dans le but vident de donner plus de flexibilit la gestion financire. Laxe a t dplac et non aboli. Ce qui veut dire que lordonnateur et le responsable de programme (le second pouvant agir sur dlgation du premier) sont astreints la reddition de compte et quun contrle sexerce sur leurs oprations sur deniers publics. Le contrle nest pas supprim, mais redploy, pour tre compatible avec la ncessaire autonomie du responsable de programme. Selon les termes du Dcret n2005-789 du 29 dcembre 2005, portant approbation du Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (Car-GBAR) au Bnin, "le dispositif du contrle interne qui rpond une gestion axe sur les rsultats sintgre dans une nouvelle philosophie du contrle interne, qui doit allier contrle de rgularit et contrle de gestion." Le texte bninois poursuit en affirmant que "la gestion budgtaire axe sur les rsultats, applique de faon complte, devrait mener formaliser un nouveau dispositif du contrle financier autour de contrles hirarchiss et partenariaux". Ce qui, en dfinitive, voudra dire que "les contrles hirarchiss, exercs par le contrle financier, (seront) effectus en fonction des risques lis la nature de la dpense et aux pratiques des ordonnateurs. Par del une logique de contrle systmatique et exhaustif, ils privilgie(ront) une expertise cible par sondage". Selon cette logique, le contrle financier va perdre de sa superbe dans la chane dexcution des dpenses, parce quil constitue un goulot dtranglement, un catalyseur de contreperformance financire qui doit faire place, dans la vision performantielle nouvelle
56

J. R. Blndal, "La rforme budgtaire dans les pays membres de lOCDE : tendances communes" article prcit, p. 16. 57 Ibidem. p. 17.

23

"un allgement des contrles a priori traditionnellement exercs sur les dpenses publiques et qui constituaient un facteur important dans les lenteurs observes dans lexcution des programmes et projets publics."58 Dans loptique de la gestion budgtaire axe sur la performance le "systme de contrle prte dsormais une place plus importante lefficience et lefficacit dans lutilisation des ressources publiques." En tout tat de cause, le principe directeur des rformes est de fonder le systme de contrle "sur un contrle a posteriori mieux organis et renforc qui permettrait, terme, de limiter les contrles a priori au profit des contrles a posteriori."59 Ce qui, vritablement, constitue une tendance, une dynamique immanente la gestion budgtaire axe sur la performance et qui induit, selon les mots de Michael Ruffner, le "passage dun contrle ex ante un contrle ex post."60 La primaut accorde au rsultat implique une plus grande autonomie accorde au responsable de programme, une culture de la confiance et non de la suspicion, un dplacement de laxe des contrles de la coexistence (parfois conflictuelle) avec laction publique la fin de laction des collectivits publiques. Le propos nest pas de nier limportance du droit, ni de faire de la gestion financire un espace de non droit, mais de faire la pdagogie du changement de perspective qui veut que les contrles fonds sur le droit subissent une double mutation sur leur nature (partenarial et par sondage mais non systmatique) et sur le moment du contrle (a posteriori et non a priori). Si lon met en balance cette logique du contrle avec certaines parties des Directives du cad re harmonis, on se retrouve au cur dune dmarche proprement aportique, cest--dire dune contradiction logique. En effet, deux grandes rubriques traduisent cette perception dans la rdaction des directives. Il y a dabord la monte en puissance du contrle financier. Institution typiquement franaise et hritage franais dans les pays membres de lUEMOA, le contrle financier survit la directive de 1997-1999. Il acquiert, grce la directive de 2009, un quasi statut dans le nouveau cadre harmonis des finances publiques avec des comptences bien dfinies assorties dun systme de responsabilit (section 2, DRGCP). Les textes confrent au contrleur financier et ses dlgus un important pouvoir de contrle a priori, un droit de veto positif qui contrarie lautonomie fonctionnelle de lordonnateur/responsable de programme prvue larticle 13 paragraphe 2, de la directive relative aux lois de finances. En effet, "tous les actes des ordonnateurs portant engagement de dpenses" ainsi que "toute ordonnance de paiement" doit revtir la signature du contrleur financier ou de son dlgu" (article 88, paragraphes 2 & 4, DRGCP). La formalit substantielle consacre par ces dispositions sont prescrites peine de nullit des actes dengagement ou dordonnancement (article 88, paragraphe 4, DRGCP), une nullit dordre public qui peut tre invoque par quiconque en a connaissance quelque moment que ce soit
58

Dcret n2005-789 du 29 dcembre 2005, portant approbation du Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (Car-GBAR) au Bnin. 59 Le texte prvient cependant que " la faiblesse actuelle des contrles a posteriori (faiblesse du contrle juridictionnel, faible capacit des DIVI, manque de coordination des corps de contrle) ne permet pas, pour linstant, denvisager la suppression du contrle a priori." 60 M. Ruffner & J. Sevilla, "Modernisation du secteur public : moderniser la responsabilit et le contrle", Revue de lOCDE sur la Gestion Budgtaire, Vol. 4, n2, 2004, p.142.

24

dans le droulement de la procdure financire. Loin dtre un contrle par sondage comme le prsente le Dcret bninois portant approbation du Cadre stratgique de la gestion budgtaire axe sur les rsultats, lobligation de visa dlivr par le contrle financier concerne la totalit des actes dengagement et dordonnancement. En plus du contrle de rgularit (bonne imputation de la dpense, disponibilit de crdits, application du droit financier, conformit aux autorisations parlementaires) qui peut engager sa responsabilit personnelle (article 92, DRGCP), le contrle financier apprcie aussi les "consquences que les mesures proposes peuvent avoir sur les finances publiques" (article 88, paragraphe 3, DRGCP). La formulation du texte est pour le moins imprcise. Elle laisse le champ ouvert un contrle de lopportunit de la dpense publique, envers et contre lautonomie gestionnaire de lordonnateur/responsable de programme. Une exception est cependant prvue par les textes qui affirment que "le contrleur financier adapte dans les conditions prvues par la rglementation nationale, les modalits de mise en uvre de ses contrles au regard de la qualit et de lefficacit du contrle interne ainsi que du contrle de gestion mis en uvre par lordonnateur" (article 91, DRGCP). Ce qui revient dire que le contrle financier peut tre allg si lordonnateur donne des gages de bonne gestion financire. Mais le contrleur financier et ses dlgus restent, a priori, seuls matres de lapprciation de la qualit et de lefficacit de la gestion de lordonnateur, ce qui, en dfinitive, fait du pouvoir de gestion autonome confr lordonnateur/responsable de programme, des faveurs discrtionnaires la diligence du contrle financier. Lordonnateur/responsable de programme est vritablement tenu en laisse comme un fauve prdateur, une laisse qui se double des comptences de contrle a priori dvolues un autre organe de contrle de lordonnateur : le comptable public. Lnonc des comptences du comptable public est contenu dans les articles 26 et 50 de la Directive portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Le comptable public, en particulier, le comptable denier ou valeur, avant de sexcuter sur une opration dencaissement ou de dcaissement, procde aux contrles de rgularit interne et extern e des dossiers transmis par lordonnateur (article 26, DRGCP). Lorsque la rgularit interne et externe nest pas avre, notamment en matire de dpense, le comptable refuse son visa pour le paiement (article 50 paragraphe 1, DRGCP). Il peut, cependant, tre requis et donc tre contraint sexcuter contre son gr la diligence de lordonnateur principal, (article article 50, paragraphe 3, DRGCP), sauf dans les hypothses dindisponibilit de crdits, dabsence de justification de service fait ou lorsque le paiement nest pas libratoire (article article 50, paragraphe 4, DRGCP). Lobstacle du dfaut de visa du comptable public devient alors infranchissable et semble contrarier la flexibilit putative des comptences du responsable de programme telles que prvues par la directive relative aux lois de finances. Celle-ci dispose que le responsable de programme "affecte les moyens" (article 13 paragraphe 2, DLF) ce qui signifie quil a la comptence de lallocation de ressources, mais aussi de la rallocation desdites ressources selon les rgles de la fongibilit asymtrique lintrieur dun programme (article 15, paragraphe 2, DLF) ou en application de la technique de virement de crdit entre programmes dun mme ministre (article 21, paragraphe 3, DLF). Le responsable de

25

programme sera valu sur "lefficacit, lconomie et lefficience" des programmes (article 13, in fine, DLF), cest--dire sur ses capacits de gestionnaire, capable de contextualiser les inscriptions budgtaires qui ne sont que des prvisions rationnelles, donc manier les virements de crdit par le truchement de son ministre et saisir des opportunits daffaires. Au total, les choix du cadre harmonis des finances publiques semblent contrarier lapproche managriale de la gestion des finances publiques, dans la mesure o celle-ci est solidaire de la notion de risque. Le choc des logiques en prsence (celle du responsable de programme et sa qute de performance financire, celle du comptable public ancre sur le respect de la rgularit de laction et celle du contrleur financier arcbout sur la rgularit, mais aussi sur les consquences des mesures sur les finances publiques) est soutenu non par une sorte dquilibre des forces en prsence, mais par une suprmatie du ministre des finances qui a le dernier mot en cas de contestation entre lordonnateur/responsable de programme et le dlgu du contrle financier (article 92, DRGCP).

Lune des ides matresses de la gestion budgtaire axe sur la performance veut que les contrles a posteriori soient valoriss concomitamment avec le desserrement des contrles a priori. Cela va dans le sens dune responsabilisation des ordonnateurs et des responsables de programme, lesquels doivent pouvoir recevoir une sanction (positive ou ngative) au titre des rsultats de leur gestion. Cest du moins, lessence de la rgulation par la performance cense inspirer la rdaction du cadre harmonis des finances publiques dans les pays membres de lUEMOA. En lieu et place de la logique gestionnaire, le cadre harmonis a enfant un minotaure juridico-comptable, un dispositif mi-homme, mi-taureau, en ce sens quil amnage et renforce, au cur du systme gestionnaire, des mcanismes de rgulation par le droit qui sextriorisent par la multiplicit des avis, des autorisations pralables, des visas Le modle wbrien sincruste dans le New Public Management. Il sagit, en dfinitive, dun alliage mal assorti de dispositions de lordonnance franaise de 1959 et de la LOLF/2001. Ici, se cristallise la question prcdemment nonce, celle de la cohrence interne du cadre harmonis, de la ncessaire qute dharmonie entre les directives et lesprit de performance budgtaire. CONCLUSION Le cadre harmonis des finances publiques obit une tendance lourde, celle damener les personnes publiques avoir des rsultats au moindre rapport qualit/cot et en pargnant largent du contribuable national comme celui des pays donateurs. La pauvret envahissante et les politiques de croissance dans les pays membres de lUEMOA commandent que lEtat amliore sa gouvernance financire. De ce point de vue, le cadre harmonis constitue une avance malgr les contradictions logiques qui parsment la rdaction des directives. La vision sous-jacente ce cadre harmonis, celle de finances publiques ouest-africaines performantes, sera une ralit si deux petites prcautions sont prises. Il sagit dabord de lintgration verticale des directives : les pays concerns par le cadre harmonis sont presque

26

tous dans des systmes de gestion de proximit des questions de dveloppement. Les organes des collectivits locales territoriales lus concentrent ou concentreront lessentiel des actions dmancipation des populations par le travail et pour la cration de richesses. A terme, lEtat aura la portion congrue dans les actions de construction dcoles, de centres de sant, de pistes rurales, etc. Ds lors, il convient que des mcanismes adapts de gestion par la performance soient galement orients vers les administrations locales dcentralises ; Ensuite, il convient de considrer lintgration horizontale des directives : les experts de lOCDE le disent, il ny a pas de recettes standards en matire de gestion budgtaires axe sur la performance.61 Le mode de gestion par la performance est surdtermine par lenvironnement interne des Etats : la culture administrative (pas trs propice dans lespace UEMOA), les ressources disponibles (financires, humaines, etc.), les facteurs exognes, les systmes politiques, etc. Ainsi, le cadrage gnral trac par les directives communautaires, et qui semblent, par endroits, tre une reproduction lidentique de textes trangers notamment de la LOLF franaise de 2001, devra recevoir une ncessaire endognisation. Les lois de transposition nationale, mais aussi les outils et mthodes de techniques financires, en un mot, le modus operendi du cadre harmonis doit se faire sous le signe de ladquation au contexte ouest-africain. Les mthodes et techniques de gestion financire publique qui sont utilises Paris, ne sont pas transposables in extenso Cotonou ou Bamako. Hamadou Hampat Ba disait, un tout autre propos, quon nous a cousu un habit sans prendre nos mesures. Le couturier a perdu son tissu et nous ne sommes pas habills non plus. Cette fois-ci et dans la perspective de limplmentation du cadre harmonis des finances publiques, les ouestafricains se rservent le droit et le devoir dtre habills leurs dimensions.

Ceci emporte un devoir de veille intellectuel. La gestion axe sur les rsultats est le produit le mieux cot sur le march du management. Il nest pas laboutissement de la rflexion sur le management public. La fin de lhistoire nest pas dcrte. La recherche prospective de dpassement devra se poursuivre, ds lors quil est vident aujourdhui dans tous les pays, que la gestion par la performance na pas russi domestiquer entirement les choix de politique publique, ni leur mise en uvre et que lagenda politique prime souvent sur toutes les considrations defficacit, defficience et dconomie de laction publique62.

Annexes : tableau comparatif de trois Directives du cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA (1997 & 2009)

61 62

OCDE, La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE , op. cit. p. 12. Voir LObservateur de lOCDE, dcembre 2004, p.7.

27

DIRECTIVES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES DIRECTIVE N 05/97/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES TITRE 1 DISPOSITIONS GENERALES DIRECTIVE N06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOI DES FINANCES TITRE PREMIER : DES DISPOSITIONS GENERALES Article premier La prsente Directive fixe les rgles relatives au contenu, la prsentation, llaboration, ladoption, lexcution et au contrle des lois des finances. Elle dtermine les conditions dans lesquelles est arrte la politique budgtaire moyen terme pour lensemble des finances publiques. Elle nonce les principes relatifs lexcution des budgets publics, la comptabilit publique et aux responsabilits des agents publics intervenant dans la gestion des finances publiques. Article 2 Les modalits dapplication des dispositions de la prsente Directive sont dveloppes dans les Directives portant rglement gnral sur la Comptabilit publique, nomenclature budgtaire de lEtat, plan comptable de lEtat et tableau des oprations financires de lEtat. TITRE II : DU DOMAINE ET DE LA CLASSIFICATION DES LOIS DE FINANCES Article 2 Les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat, compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent. Les lois de finances peuvent galement contenir toutes dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de Article 3 Les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte, compte tenu de la situation et des objectifs macroconomiques des Etats membres et des obligations du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit.

Article premier La prsente Directive fixe les rgles fondamentales relatives la nature, au contenu, la procdure dlaboration, de prsentation et dadoption des lois de finances, ainsi quaux oprations dexcution et de contrle du budget de lEtat, applicables dans les Etats membres de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine.

28

recouvrement des impositions de toute nature. Lorsque des dispositions dordre lgislatif ou rglementaire doivent entraner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut tre dfinitivement vot, aucun dcret ne peut tre sign tant que ces charges nont pas t prvues, values et autorises dans les conditions fixes par la prsente Directive. Les plans approuvs par le Parlement, dfinissant des objectifs long terme, ne peuvent donner lieu des engagements de lEtat que dans les limites dtermines par des autorisations de programme votes dans les conditions fixes par la prsente Directive. Les autorisations de programme peuvent tre groupes dans les lois dites lois de programme. Article 3 Les crations et transformations demplois ne peuvent rsulter que de dispositions prvues par une loi de finances. Toutefois, des transformations demplois peuvent tre opres par dcret pris en Conseil des Ministres. Ces transformations demplois, ainsi que les recrutements, les avancements et les modifications de rmunration ne peuvent tre dcids, sils sont de nature provoquer un dpassement des crdits annuels pralablement ouverts. Article 4

Les dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature, quelles soient perues par lEtat ou affectes dautres organismes publics, sont du domaine de la loi. Article 4 Aucune recette ne peut tre liquide ou encaisse, aucune dpense publique ne peut tre engage ou paye si elle na t au pralable autorise par une loi de finances. Toutefois, conformment larticle 5 alina 3, des recettes non prvues par une loi de finances initiale peuvent tre liquides ou encaisses condition dtre autorises par un dcret pris en conseil des ministres et rgularises dans la plus prochaine loi des finances. Lorsque des dispositions dordre lgislatif ou rglementaire doivent entraner des charges nouvelles ou des pertes de ressources, aucun projet de loi ne peut tre dfinitivement vot, aucun dcret ne peut tre sign tant que ces charges ou pertes de ressources nont pas t prvues, values et soumises lavis conforme du ministre charg des finances.

Article 5

Ont le caractre de lois de finances, Ont le caractre de lois de finances : - la loi de finances de lanne et les - la loi de finances de lanne ; lois de finances rectificatives ; - les lois de finances rectificatives ; - la loi de rglement. - la loi de rglement. La loi de finances de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de lEtat. Seules les dispositions relatives la gestion de la dette publique et aux autorisations de programme, les approbations de convention La loi de finances de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de lEtat. Les lois de finances rectificatives modifient, en cours danne, les dispositions de la loi de finances de lanne. La loi de rglement constate les rsultats

29

et les garanties accordes lEtat, peuvent financiers de chaque anne civile et rend engager lquilibre financier des lois de compte de lexcution du budget ainsi que de finances ultrieures. lutilisation des crdits. Les lois de programme nengagent lEtat lgard des tiers que dans la limite des autorisations de programmes contenues dans la loi de finances de lanne. Seules les lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours danne modifier les dispositions de la loi de finances de lanne. La loi de rglement constate les rsultats financiers de chaque anne civile et approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de finances de lanne, complte, le cas chant, par ses lois rectificatives. TITRE 2: DES DISPOSITIONS DE LOIS TITRE III : DU CONTENU DES LOIS DE DE FINANCES FINANCES DE LANNEE CHAPITRE 1 : DE LA DETERMINATION Article 6 DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE LETAT Les ressources et les charges de lEtat sont constitues de recettes et de dpenses budgtaires ainsi que de ressources et de charges de trsorerie. Article 7 La loi de finances de lanne contient le budget de lEtat pour lanne civile. Le budget dcrit les recettes et les dpenses budgtaires autorises par la loi de finances. Section premire : Des recettes et des dpenses budgtaires de lEtat

Article 5

Article 8

Les ressources de lEtat comprennent : Les recettes budgtaires de lEtat - les impts, les taxes ainsi que le comprennent : produit des amendes ; - les impts, les taxes ainsi que le produit - les rmunrations des services des amendes ; rendus, redevances, fonds de - les rmunrations des services rendus concours, dons et legs ; et redevances ; - les revenus des domaines et des - les fonds de concours, dons et legs ; participations financires ainsi que la - les revenus des domaines et des

30

part de lEtat dans les bnfices des entreprises nationales ; les remboursements de prts et avances ; les produits des emprunts moyen et long termes ; les recettes provenant de la cession des actifs ; les produits divers.

participations financires ; les produits divers.

Article 6 Lautorisation de percevoir les impts est annuelle. Le rendement des impts dont le produit est affect lEtat est valu par les lois de finances. Les taxes parafiscales perues dans un intrt conomique ou social au profit dune personne morale de droit public autre que lEtat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics administratifs, sont tablies par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. La perception de ces taxes au-del du 31 dcembre de lanne de leur tablissement doit tre autorise chaque anne par une loi de finances. Article 7 La rmunration des services rendus par lEtat ne peut tre tablie et perue que si elle est institue par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. Le produit des amendes, des rmunrations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financires, les bnfices des entreprises publiques, les remboursements des prts ou avances et le montant des produits divers sont prvus et valus par une loi de finances. De mme, le montant des souscriptions et des tirages sur les emprunts moyen et long terme ainsi que le montant des dons, doivent tre prvus et valus par une loi de finances.

Article 9 Lautorisation de percevoir les impts est annuelle. Le rendement des impts dont le produit est affect lEtat est valu par les lois des finances. Les taxes parafiscales perues dans un intrt conomique ou social au profit dune personne morale de droit public ou priv autre que lEtat, les collectivits locales et leurs tablissements publics administratifs, sont tablies par dcret pris sur rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. La perception de ces taxes au-del du 31 dcembre de lanne de leur tablissement est autorise chaque anne par une loi de finances.

Article 10 La rmunration des services rendus par lEtat ne peut tre tablie et perue que si elle est institue par dcret pris sur rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. Le produit des amendes, des rmunrations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financires, les bnfices des entreprises publiques et le montant des produits divers sont prvus et valus par la loi de finances de lanne.

31

Article 8 Les charges de lEtat comprennent : - les dpenses ordinaires ; - les dpenses en capital ; - les prts et avances. Les dpenses ordinaires sont groupes sous quatre titres : - amortissement et charges de la dette publique et dpenses en attnuation des recettes des gestions antrieures ; - dpenses de personnel ; - dpenses de fonctionnement ; - dpenses de transfert. Les dpenses en capital sont groupes sous deux titres : - investissements excuts par lEtat ; - transferts en capital. Article 9 Les crdits ouverts par les lois de finances sont affects un service ou un ensemble de service. Ils sont spcialiss par chapitre, groupant les dpenses selon leur nature ou leur destination. Toutefois, certains chapitres peuvent comporter des crdits globaux destins faire face des dpenses ventuelles ou des dpenses accidentelles. Des crdits globaux peuvent galement tre ouverts pour des dpenses dont la rpartition par chapitre ne peut tre dtermine au moment o ils sont vots. Lapplication de ces crdits au chapitre quils concernent est ensuite ralise par arrt du ministre charg des finances.

Article 11 Les dpenses budgtaires de lEtat comprennent : - les dpenses ordinaires ; - les dpenses en capital. Les dpenses ordinaires sont constitues des : - dpenses de personnel ; - charges financires de la dette ; - dpenses dacquisitions de biens et services ; - dpenses de transfert courant ; - dpenses en attnuation de recettes. Les dpenses en capital comprennent : - les dpenses dinvestissements excuts par lEtat ; - les dpenses de transferts en capital.

Article 12 Les lois de finances rpartissent les crdits budgtaires quelles ouvrent entre les diffrents ministres et institutions constitutionnelles. A lintrieur des ministres, ces crdits sont dcomposs en programmes, sous rserve des dispositions de larticle 14 de la prsente Directive. Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus. Ces rsultats, mesurs notamment par des indicateurs de performance font lobjet dvaluations rgulires et donnent lieu un rapport de performance labor en fin de gestion par les ministres et institutions constitutionnelles concerns. Un programme peut regrouper, tout ou partie des crdits dune direction, dun service, dun ensemble de directions ou de services dun mme ministre.

32

Les crdits de chaque programme sont dcomposs selon leur nature en crdits de : - personnel ; - biens et services ; - investissement ; - transferts. Les crdits de personnel sont assortis, par ministre, de plafonds dautorisation demplois rmunrs par lEtat. Les crdits sont spcialiss par programme. Article 13 Les responsables de programme sont nomms par ou sur proposition du ministre sectoriel dont ils relvent. Lacte de nomination prcise, le cas chant, les conditions dans lesquelles les comptences dordonnateur leur sont dlgues, ainsi que les modalits de gestion du programme, en application des articles 15, 67 et 70 de la prsente Directive. Sur la base des objectifs gnraux fixs par le ministre sectoriel, le responsable de programme dtermine les objectifs spcifiques, affecte les moyens et contrle les rsultats des services chargs de la mise en uvre du programme. Il sassure du respect des dispositifs de contrle interne et de contrle de gestion. Les modalits de mise en uvre des contrles budgtaires et comptables prvus par la prsente Directive ainsi que la Directive portant rglement gnral sur la comptabilit publique tiennent compte tant de la qualit et de lefficacit du contrle interne que du contrle de gestion pour chaque programme. Sans prjudice de leurs missions de contrle et de vrification de la rgularit des oprations financires, les corps et institutions de contrle, ainsi que la Cour des Comptes, contrlent les rsultats des programmes et en valuent lefficacit, lconomie et lefficience. Article 14 Les crdits budgtaires non rpartis en programmes sont rpartis en dotations. Chaque dotation regroupe un ensemble de

33

crdits globaliss destins couvrir des dpenses spcifiques auxquelles ne peuvent tre directement associs des objectifs de politiques publiques ou des critres de performances. Font lobjet de dotations : - les crdits destins aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles. Les crdits de la dotation de chaque institution constitutionnelle couvrent les dpenses de personnel, de biens et services, de transfert et dinvestissement directement ncessaires lexercice de ses fonctions constitutionnelles ; - les crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles ; - les crdits destins couvrir les dfauts de remboursement, ou appels en garantie intervenus sur les comptes davances, de prts, davals et de garanties ; - les charges financires de la dette de lEtat. Article 15 Les crdits rpartis en programmes ou en dotation et dcomposs par nature conformment aux dispositions des articles 12 et 14 de la prsente Directive constituent des plafonds de dpenses qui simposent dans lexcution de la loi de finances aux ordonnateurs de crdits ainsi quaux comptables. Toutefois, lintrieur dun mme programme, les ordonnateurs peuvent, en cours dexcution, modifier la nature des crdits pour les utiliser, sils sont libres demploi dans les cas ci-aprs : - des crdits de personnel, pour majorer les crdits de biens et services, de transfert ou dinvestissement ; - des crdits de biens et services et de transfert, pour majorer les crdits dinvestissement. Ces modifications sont dcides par arrt du ministre concern. Il en informe le ministre

34

charg des finances. Article 16 Le budget gnral de lEtat, les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor sont prsents selon les classifications administratives, par programme, fonctionnelles et conomiques. La nomenclature budgtaire est construite dans le respect des articles 8, 11, 12, 14 et 15 de la prsente Directive. Article 17 Les crdits ouverts par les lois des finances sont constitus : - de crdits de paiement, pour les dpenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les dpenses de transfert ; - dautorisations dengagement et de crdits de paiement, pour les dpenses dinvestissement et les contrats de partenariats publics-privs. Article 18 Les autorisations dengagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre juridiquement engages au cours de lexercice pour la ralisation des investissements prvus par la loi de finances. Pour une opration dinvestissement directement excute par lEtat, lautorisation dengagement couvre une tranche constituant une unit individualise formant un ensemble cohrent et de nature tre mise en service sans adjonction. Pour les contrats de partenariats publics-privs, par lesquels lEtat confie un tiers le financement, la ralisation, la maintenance ou lexploitation doprations dinvestissements dintrt public, les autorisations dengagement couvrent ds lanne o les contrats sont conclus, la totalit de lengagement juridique.

35

Article 10 Les crdits sont valuatifs ou limitatifs. Ces deux catgories de crdits doivent faire lobjet de chapitres distincts. Un mme chapitre peut tre dot la fois de crdits dautorisation de programme et de crdits de paiement. Article 11 Les crdits valuatifs servent acquitter les dettes de lEtat rsultant des dispositions lgislatives spciales ou de conventions permanentes approuves par la loi. Ils sappliquent aux charges de la dette publique, aux frais de justice et aux rparations civiles, aux remboursements, aux dgrvements et aux restitutions, ainsi quaux dpenses imputables sur les chapitres dont lnumration figure un tat spcial annex la loi de finances. Les dpenses auxquelles sappliquent les crdits valuatifs simputent, au besoin, audel de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent. Article 12 Tous les crdits visant des dpenses autres que celles voques par larticle 10 cidessus sont limitatifs. Sauf dispositions spciales prvoyant un engagement par anticipation sur les crdits de lanne suivante, les dpenses sur crdits limitatifs ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts ; ceux-ci ne peuvent tre modifis que par une loi de finances sous rserve des dispositions prvues aux articles 14, 17, 21 et 25 du prsent rglement, ainsi que des exceptions ci-aprs : 1) dans la limite dun crdit global pour dpenses accidentelles, des dcrets pris sur le rapport du ministre charg des finances peuvent ouvrir des crdits pour faire face des calamits ou des dpenses urgentes ou imprvues ;

Article 19 Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes au cours de lexercice. Article 20 Toutes les autorisations dengagement et tous les crdits de paiement ainsi que les plafonds dautorisation demplois rmunrs par lEtat sont limitatifs. Sauf dispositions spciales dune loi de finances prvoyant un engagement par anticipation sur les crdits de lanne suivante, les dpenses sur crdits limitatifs ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Par exception aux dispositions de lalina 1er du prsent article, les crdits relatifs aux charges financires de lEtat sont valuatifs. Ces crdits valuatifs simputent au besoin audel de la dotation qui les concerne. Article 21 Des transferts et des virements de crdits peuvent, en cours dexercice, modifier la rpartition des crdits budgtaires entre programmes. Les transferts de crdits modifient la rpartition des crdits budgtaires entre programmes de ministres distincts. Ils sont autoriss par dcret pris en Conseil des Ministres sur rapport conjoint du ministre charg des finances et des ministres concerns. Les virements de crdits modifient la rpartition des crdits budgtaires entre programmes dun mme ministre. Sils ne changent pas la nature de la dpense selon les catgories dfinies lalina 7 de larticle 12 de la prsente Directive, ils sont pris par arrt interministriel du ministre intress et du ministre charg des finances. Dans le cas contraire, ils sont autoriss par dcret sur rapport conjoint du ministre charg des finances et du ministre concern. Le montant annuel cumul des virements et

36

2) en cas durgence, sil est tabli, sur rapport du ministre charg des finances, que lquilibre financier prvu la dernire loi de finances nest pas affect, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcrets davances. La ratification de ces crdits est demande au Parlement dans la plus prochaine loi de finances ; 3) en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcrets davances pris en Conseil des Ministres. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos immdiatement ou louverture de la plus prochaine session du Parlement.

transferts affectant un programme ne peut dpasser dix pour cent (10%) des crdits vots de ce programme. A lexception de crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles, aucun transfert ni virement ne peut tre opr dune dotation vers un programme. Article 22 La rpartition par programme des crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles se fait par dcret. Aucune dpense ne peut tre directement impute sur ces crdits globaux avant cette rpartition.

Article 23 En cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcret davance pris en Conseil des Ministres. Le Parlement en est immdiatement inform et un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos ds louverture de la plus prochaine session du Parlement.

Article 13 Les dotations affectes aux dpenses en capital peuvent comprendre des autorisations de programme et des crdits de paiement. Les autorisations de programme constituent la limite suprieure des dpenses que les ministres sont autoriss engager pour lexcution des investissements prvus par la loi. Elles demeurent valables pour une dure maximale de six ans. Elles peuvent tre rvises pour tenir compte soit des modifications techniques, soit de variation de prix. Ces rvisions sont imputes par priorit sur les autorisations de programmes ouvertes et non utilises ou, dfaut et par priorit, sur les autorisations de programme nouvelles ouvertes par une loi de finances. Une mme autorisation de programme sous forme de dpenses, de subventions ou de prts peut tre divise en tranches. Chaque autorisation de programme doit couvrir une tranche constituant une unit individualise formant un ensemble cohrent et de nature tre mise en service sans adjonction. Les crdits de paiement sur oprations en capital constituent la limite suprieure des

Article 24 Sous rserve des dispositions concernant les autorisations dengagement, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demplois fixs au titre dune anne ne cre aucun droit au titre des annes suivantes. Les autorisations dengagement, au sens de larticle 18 de la prsente Directive, disponibles sur un programme la fin de lanne, peuvent tre reportes sur le mme programme par dcret pris en conseil des ministres, majorant due concurrence les crdits de lanne suivante. Les crdits de paiement ne peuvent tre reports. Par exception, les crdits de paiement relatifs aux dpenses dinvestissement disponibles sur un programme la fin de lanne, peuvent tre reports sur le mme programme dans la mesure o les reports de

37

crdits retenus ne dgradent pas lquilibre budgtaire tel que dfini larticle 45 de la prsente Directive. Les reports seffectuent par dcret pris en conseil des ministres, en majoration des crdits de paiement pour les investissements de lanne suivante, sous rserve de la Article 14 disponibilit des financements correspondants. Ce dcret, qui ne peut tre pris quaprs clture Tout crdit qui devient sans objet en cours des comptes de lexercice prcdent, est danne peut tre annul par arrt du conscutif un rapport du ministre charg des ministre charg des finances aprs avis du finances. Ce rapport value et justifie les ministre intress. ressources permettant de couvrir le financement des reports, sans dgradation du Article 15 solde du budget autoris de lanne en cours. dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations de programmes correspondantes. Des transferts et des virements de crdits peuvent modifier la rpartition des dotations budgtaires. Les transferts modifient la dtermination du service responsable de lexcution de la dpense sans modifier la nature de cette dernire. Ils sont fixs par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances, sous rserve dintervenir lintrieur du mme titre dun mme ministre, et dtre maintenus dans la limite du dixime de la dotation initiale, vote par le Parlement, de chacun des chapitres intresss, lexception des crdits globaux viss lalina 2 de larticle 9. Les virements conduisent modifier la nature de la dpense prvue par la loi de finances. Ils ne peuvent intervenir qu lintrieur dun mme chapitre du mme titre, et sont fixs par arrt du Ministre charg des finances. Aucun virement, aucun transfert ne peut tre opr dune dotation valuative vers une dotation limitative. Article 16 Article 25 Des crdits budgtaires peuvent tre annuls, par arrt du ministre charg des finances, aprs information du ministre sectoriel, lorsquils sont devenus sans objet ou dans le cadre de la mise en uvre du pouvoir de rgulation budgtaire dfini larticle 67 de la prsente Directive. Article 26 Les arrts et dcrets relatifs aux mouvements de crdits prvus aux articles 21 25 de la prsente Directive sont transmis, ds leur signature au Parlement et la Cour des Comptes. La ratification de ces mouvements est demande au Parlement dans la plus prochaine loi de fiances relative lexercice concern.

SECTION 2 : DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE TRESORERIE

Outre les oprations de lEtat dcrites aux Article 27 articles 5 et 8 ci-dessus, le Trsor Public excute, sous la responsabilit de lEtat, des Les ressources de trsorerie de lEtat oprations de trsorerie. Celles-ci comprennent : comprennent : - les produits provenant de la cession des actifs ; a) des missions et remboursements - les produits des emprunts court,

38

demprunts court terme ; b) des oprations de dpt, sur ordre et pour compte de correspondants. Les missions demprunts sont faites conformment aux autorisations gnrales donnes chaque anne par les lois de finances. Sauf disposition expresse dune loi de finances, les titres demprunts publics mis par lEtat sont libells en monnaie nationale ; ils ne peuvent prvoir dexonration fiscale et ne peuvent tre utiliss comme moyen de paiement dune dpense publique. Les remboursements demprunts sont excuts conformment au contrat dmission. Les oprations de dpt sont faites dans les conditions prvues par les rgles de comptabilit publique. Sauf drogation admise par dcret, les organismes publics autres que lEtat sont tenus de dposer au Trsor toutes leurs disponibilits.

moyen et long termes ; les dpts sur les comptes des correspondants ; les remboursements de prts et avances.

Ces ressources de trsorerie sont values et, sagissant des emprunts moyen et long termes, autorises par une loi de finances. La variation nette de lencours des emprunts moyen et long termes qui peuvent tre mis est plafonne annuellement par une loi des finances. Sauf disposition expresse dune loi des finances, les titres demprunts publics mis par lEtat sont libells en monnaie nationale ; ils ne peuvent prvoir dexonration fiscale et ne peuvent tre utiliss comme moyen de paiement dune dpense publique. Article 28 Les charges de trsorerie de lEtat comprennent : - le remboursement des produits des emprunts court, moyen et long termes ; - les retraits sur les comptes des correspondants ; - les prts et avances. Ces charges de trsorerie sont values par une loi de finances. Les remboursements demprunts sont excuts conformment au contrat dmission. Les oprations de dpt sont faites dans les conditions prvues par les rgles de comptabilit publique. Article 29 Sauf drogation accorde par dcret, les organismes publics autres que lEtat sont tenus de dposer toutes leurs disponibilits au Trsor public. Le Trsor public est tenu dassurer la liquidit de ces dpts dans les conditions dfinies au moment du dpt. SECTION 3 : DU PRINCIPE DE SINCERITE

39

Article 30 Les prvisions de ressources et de charges de lEtat doivent tre sincres. Elles doivent tre effectues avec ralisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment o le projet de loi de finances est tabli. CHAPITRE 2 : DU BUDGET DE LETAT CHAPITRE 2 : DES AFFECTATIONS COMPTABLES SECTION PREMIERE : GENERAL Article 31 Article 17 Sous rserve des dispositions concernant les budgets annexes et les comptes spciaux du Le budget est constitu par lensemble des Trsor, les recettes et les dpenses budgtaires comptes qui dcrivent, pour une anne de lEtat sont retraces, sous forme de recettes civile, toutes les ressources et toutes les et de dpenses, dans le budget gnral. charges de lEtat Article 18 Sous rserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crdits ouverts au titre dun budget ne crent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crdits de paiement disponibles sur oprations en capital peuvent tre reports par arrt du ministre charg des finances ouvrant une dotation de mme montant en sus des dotations de lanne suivante. Peuvent galement donner lieu un report par arrt du ministre charg des finances, les crdits disponibles figurant des chapitres dont la liste est donne par la loi de finances. Article 19 Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les Article 32 Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses, toutes les dpenses et toutes les recettes sont DU BUDGET

40

dpenses sont imputes un compte unique, intitul budget gnral. Toutefois, certaines recettes peuvent tre directement affectes certaines dpenses. Ces affectations spciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spciaux du Trsor ou de procdures comptables particulires au sein du budget gnral ou dun budget annexe. Laffectation un compte spcial est de droit pour les oprations de prts et davances. Laffectation par procdures particulires au sein du budget gnral ou dun budget annexe est dcide par voie rglementaire dans les conditions prvues larticle 20. Dans tous les autres cas, laffectation est exceptionnelle et ne peut rsulter que dune disposition de loi de finances, dinitiative gouvernementale. Article 20 Les procdures particulires permettant dassurer une affectation au sein du budget gnral ou dun budget annexe sont la procdure de convention de financement, la procdure du fonds de concours et la procdure de rtablissements de crdits. Les fonds verss par des personnes morales ou physiques, et notamment, par les bailleurs de fonds, pour concourir avec ceux de lEtat des dpenses dintrt public, ainsi que les produits de legs et donations attribus lEtat ou aux diverses administrations publiques, sont directement ports en recettes au Budget. Pour ce qui concerne les legs et donations, un crdit supplmentaire de mme montant est ouvert par arrt du ministre charg des finances. Lemploi des fonds doit tre conforme lintention de la partie versante ou du donateur. Peuvent donner lieu rtablissement de crdits dans des conditions fixes par arrt du ministre charg des finances : a) les recettes provenant de la restitution au Trsor de sommes payes indment ou titre provisoire

imputes au budget gnral. Article 33 Par drogation aux dispositions de larticle 32 de la prsente Directive, des procdures particulires peuvent permettre dassurer une affectation au sein du budget gnral. Ces procdures sont la procdure du fonds de concours et la procdure de rtablissement de crdits. Les fonds de concours sont constitus par : - des contributions volontaires verses par des personnes morales ou physiques, et notamment par les bailleurs de fonds, pour concourir avec ceux de lEtat des dpenses dintrt public ; - des legs et des donations attribus lEtat. Les fonds de concours sont ports en recettes au budget gnral et un crdit supplmentaire de mme montant est ouvert sur le programme concern par arrt du ministre charg des finances. Lemploi des fonds de concours doit tre conforme lintention de la partie versante ou du donateur. Les rtablissements de crdits sont constitus par : - les recettes provenant de la restitution au Trsor public de sommes payes indment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ; - les recettes provenant de cessions ayant donn lieu un paiement sur crdits budgtaires.

41

sur crdits budgtaires ; b) les recettes provenant de cessions. Article 21 Les oprations financires des services de lEtat que la loi na pas dot de la personnalit morale et dont lactivit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire lobjet de budgets annexes. Les crations ou suppressions de budgets annexes sont dcides par les lois de finances. Article 22 Les budgets annexes comprennent, dune part, les recettes et les dpenses dexploitation, dautre part les dpenses dinvestissements et les ressources spciales affectes ces dpenses. Les oprations des budgets annexes sexcutent comme les oprations du budget gnral. Les dpenses dexploitation suivent les mmes rgles que les dpenses ordinaires ; les dpenses dinvestissements suivent les mmes rgles que les dpenses en capital. Toutefois, les crdits limitatifs se rapportant aux dpenses dexploitation et les crdits se rapportant aux investissements peuvent tre majors, non seulement dans les conditions prvues aux articles 15 et 18 ci-dessus, mais galement par arrts du ministre charg des finances, sil est tabli que lquilibre financier du budget annexe tel quil est prvu par la dernire loi budgtaire nest pas modifi et quil, nen rsulte aucune charge supplmentaire pour les annes suivantes. Article 23 Les services dots dun budget annexe peuvent grer des fonds dapprovisionnement, damortissement, de rserve et de provision. Les fonds dapprovisionnement sont initialement dots sur les crdits dinvestissement du budget SECTION 2 : DES BUDGETS ANNEXES Article 34 Les oprations financires des services de lEtat que la loi na pas dot de la personnalit morale et dont lactivit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire lobjet de budgets annexes. La cration dun budget annexe et sa suppression ainsi que laffectation dune recette celui-ci sont dcides par une loi de finances. Un budget annexe constitue un programme au sens de larticle 12 de la prsente Directive. Chaque budget annexe est rattach un ministre. Article 35 Les budgets annexes comprennent dune part, les recettes et les dpenses dexploitation, dautre part, les dpenses dinvestissement et les recettes spciales affectes ces dpenses. Les oprations des budgets annexes sexcutent comme les oprations du budget gnral. Les dpenses dexploitation suivent les mmes rgles que les dpenses ordinaires tandis que les dpenses dinvestissement suivent les mmes rgles que les dpenses en capital. Les emplois des agents publics rmunrs sur chaque budget annexe sont plafonns par une loi de finances. Toutefois, les crdits limitatifs se rapportant aux dpenses dexploitation et dinvestissement peuvent tre majors, non seulement dans les conditions prvues larticle 15 de la prsente Directive mais galement par arrt du ministre charg des finances, sil est tabli que lquilibre financier du budget annexe tel quil est prvu par la dernire loi de finances nest pas modifi et quil nen rsulte aucune charge supplmentaire pour les annes suivantes.

42

gnral. Article 24 Les comptes spciaux du Trsor ne peuvent tre ouverts que par une loi de finances. Ils ne comprennent que les catgories suivantes : 1) comptes daffectation spciale ; 2) comptes de commerce ; 3) comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers ; 4) comptes doprations montaires ; 5) comptes de prts ; 6) comptes davances ; 7) comptes de garanties et davals. Article 25 Sous rserve des rgles particulires nonces aux articles 26 31, les oprations des comptes spciaux du Trsor sont prvues, autorises et excutes dans les mmes conditions que les oprations du budget gnral. Sauf dispositions contraires prvues par une loi de finances, le solde de chaque compte spcial est report danne en anne. Toutefois, les profits et les pertes constats sur toutes les catgories de comptes, lexception des comptes daffectation spciale, sont imputs aux rsultats de lanne. Sauf drogations prvues par une loi de finances, il est interdit dimputer directement un compte spcial du Trsor des dpenses rsultant du paiement des traitements ou indemnits des agents de lEtat ou des agents des collectivits, tablissements publics ou entreprises publiques. SECTION 3 : DES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR Article 36 Des comptes spciaux du Trsor peuvent tre ouverts par une loi de finances pour retracer des oprations effectues par les services de lEtat. Les comptes spciaux du Trsor peuvent tre traits comme des programmes. Les comptes spciaux du Trsor comprennent les catgories suivantes : les comptes daffectation spciale ; les comptes de commerce ; les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers ; les comptes de prts ; les comptes davances ; les comptes de garanties et davals.

A lexception des comptes de commerce et de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers, les comptes spciaux du Trsor ne peuvent tre dcouvert. Article 37 Sous rserve des rgles particulires nonces aux articles 38 43 de la prsente Directive, les oprations des comptes spciaux du Trsor sont prvues, autorises et excutes dans les mmes conditions que les oprations du budget gnral. Sauf drogations prvues par une loi de finances, il est interdit dimputer directement un compte spcial du Trsor des dpenses rsultant du paiement des traitements ou indemnits des agents de lEtat ou dautres organismes publics. Sauf dispositions contraires prvues par une loi de finances, le solde de chaque compte spcial du Trsor est report de droit sur lexercice suivant.

43

Article 26 Les comptes daffectation spciale retracent des oprations qui, par suite dune disposition de loi de finances prise sur linitiative du Gouvernement, sont finances au moyen de ressources particulires. Une subvention inscrite au budget gnral de lEtat ne peut complter les ressources dun compte spcial que si elle est au plus gale 20% du total des prvisions de dpenses. Le total des dpenses engages ou ordonnances au titre dun compte daffectation spciale ne peut excder le total des recettes du mme compte, sauf pendant les trois mois de cration de celuici. Dans ce dernier cas, le dcouvert ne peut tre suprieur au quart des dpenses autorises pour lanne. Si, en cours danne, les recettes dun compte daffectation spciale apparaissent suprieures aux valuations, les crdits peuvent tre majors par arrt du ministre charg des finances dans la limite de cet excdent de recettes. Article 27 Les comptes de commerce retracent des oprations caractre industriel ou commercial effectues titre accessoire par des services publics de lEtat. Les prvisions de dpenses concernant ces comptes ont un caractre valuatif ; seul le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif. Sauf drogations expresses prvues par une loi de finances, il est interdit dexcuter, au titre de comptes de commerce, des oprations dinvestissement financier, de prts ou davances, ainsi que des oprations demprunts. Les rsultats annuels sont tablis pour chaque compte selon les rgles du plan comptable gnral.

Article 38 Les comptes daffectation spciale retracent des oprations qui sont finances au moyen de recettes particulires. Une subvention du budget gnral de lEtat ne peut complter les recettes dun compte spcial que si elle est au plus gale dix pour cent (10%) du total des prvisions de dpenses. Le total des dpenses engages ou ordonnances au titre dun compte daffectation spciale ne peut excder le total des recettes du mme compte. Si, en cours danne, les recettes dun compte daffectation spciale apparaissent suprieures aux valuations, les crdits peuvent tre majors par arrt du ministre charg des finances dans la limite de cet excdent de recettes. Chaque compte daffectation spciale constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive.

Article 39 Les comptes de commerce retracent des oprations caractre industriel ou commercial effectues titre accessoire par des services publics de lEtat. Les prvisions de dpenses concernant ces comptes ont un caractre valuatif ; seul le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif. Sauf drogations expresses prvues par une loi de finances, il est interdit dexcuter, au titre de comptes de commerce, des oprations dinvestissement financier de prts ou davances, ainsi que des oprations demprunts. Les rsultats annuels sont tablis pour chaque compte selon les rgles du plan comptable gnral de lEtat.

44

Article 28 Les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers retracent des oprations faites en application daccords internationaux approuvs par la loi. Les comptes doprations montaires enregistrent des recettes et des dpenses de caractre montaire. Pour ces deux catgories de comptes, la prsentation des prvisions de recettes et de dpenses est facultative, le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif. Article 29 Les comptes davances dcrivent les avances que le ministre charg des finances est autoris consentir dans la limite des crdits ouverts cet effet. Un compte davance distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou catgorie de dbiteurs. Les avances du Trsor sont productives dintrt. Sauf dispositions spciales contenues dans une loi de finances, leur dure ne peut excder un an, renouvelable une fois, renouvellement dment autoris lexpiration de la premire anne. Toute avance non rembourse lexpiration dun dlai dun an, ou de deux ans en cas de renouvellement, doit faire lobjet, selon les possibilits du dbiteur : soit dune dcision de recouvrement immdiat ou, dfaut de recouvrement, de poursuites effectives engages dans un dlai de trois mois ; soit dune autorisation de consolidation sous forme de prts du Trsor assortis dun transfert un compte de prts ; soit de la constatation dune perte probable impute aux rsultats de lanne ; les remboursements qui sont ultrieurement constats sont ports en recettes au budget gnral.

Article 40 Les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers retracent des oprations faites en application daccords internationaux approuvs par la loi. Les prvisions de recettes et de dpenses sur ces comptes ont un caractre valuatif ; seul le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif.

Article 41 Les comptes davances dcrivent les avances que le ministre charg des finances est autoris consentir dans la limite des crdits ouverts cet effet. Un compte davances distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou catgorie de dbiteur. Les avances du Trsor sont productives dintrt un taux qui ne peut tre infrieur au taux moyen des bons du Trsor. Sauf dispositions spciales contenues dans une loi de finances, leur dure ne peut excder un an, renouvelable une fois. Toute avance non rembourse lexpiration du dlai fix doit faire lobjet : - soit dune dcision de recouvrement immdiat ou, dfaut de recouvrement, de poursuites effectives engages dans un dlai de trois mois ; - soit dune autorisation de consolidation sous forme de prts du Trsor assortis dun transfert un compte de prts ; - soit de la constatation dune perte par un transfert immdiat, du mme montant, du budget gnral au compte spcial. La variation nette de lencours des avances qui peuvent tre accordes par lEtat sur chaque compte davances est plafonne annuellement par une loi de finances. A lexception du produit du remboursement des avances pralablement consenties, tout

45

abondement en crdits dun compte davances constitue une dpense budgtaire. Lensemble des comptes davances constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Article 30 Les comptes de prts retracent les prts dune dure suprieure deux ans consentis par lEtat dans la limite des crdits ouverts cet effet, soit titre doprations nouvelles, soit titre de consolidation. Les prts consentis sont productifs dintrts. Le montant de lamortissement en capital des prts de lEtat est pris en recettes au compte de prts intress. Article 42 Les comptes de prts retracent les prts, dune dure suprieure deux ans mais gale ou infrieure dix ans, consentis par lEtat dans la limite des crdits ouverts cet effet, soit titre doprations nouvelles, soit titre de consolidation. Les prts consentis sont productifs dintrts un taux qui ne peut tre infrieur au taux moyen des bons du trsor. Tout prt non rembours lchance doit faire lobjet : - soit dune dcision de recouvrement immdiat ou, dfaut, de poursuites effectives engages dans un dlai de trois mois ; - soit de la constatation dune perte par un versement immdiat, du mme montant, du budget gnral au compte spcial. La variation nette de lencours des prts qui peuvent tre accordes par lEtat sur chaque compte de prts est plafonne annuellement par une loi de finances. A lexception du remboursement des prts pralablement consentis, tout abondement en crdits dun compte de prts constitue une dpense budgtaire. Lensemble des comptes de prts constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Article 43 Les comptes de garanties et davals retracent les engagements de lEtat rsultant des garanties financires accordes par lui une personne physique ou morale, notamment, les garanties octroyes par lEtat pour les contrats de partenariats publics-privs viss larticle 18 de la prsente Directive. La dotation portant les crdits destins

Article 31 Les comptes de garanties et davals retracent les engagements de lEtat rsultant des garanties financires accordes par lui une personne physique ou morale. Les comptes de garanties et davals sont provisionns par des dotations budgtaires gales 10% des chances annuelles dues par les bnficiaires des garanties de lEtat.

46

Le montant maximum des garanties et des avals susceptibles dtre accords par lEtat pendant lanne financire est fix par la loi de finances. Les garanties et les avals sont donns par dcrets pris en Conseil des Ministres, sur rapport du ministre charg des finances. Les conditions doctroi et les modalits de gestion des garanties et des avals sont tablies par dcret pris en Conseil des Ministres.

couvrir les dfauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes davance, de prts, davals et de garanties vise larticle 41 de la prsente Directive est provisionne au minimum hauteur de dix pour cent (10% ) des chances annuelles dues par les bnficiaires des garanties et avals de lEtat. La variation nette de lencours des garanties et avals qui peuvent tre accords par lEtat sur chaque compte de garanties et davals est plafonne annuellement par une loi de finances. Les garanties et les avals sont donns par dcret pris en Conseil des Ministres. Les conditions doctroi des garanties doivent respecter les dispositions du Rglement portant cadre de rfrence de la politique dendettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de lUEMOA. Lensemble des comptes de garanties et davals constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive.

TITRE 3: DE LA PRESENTATION ET DU TITRE IV : DE LA PRESENTATION DES VOTE DES PROJETS DE LOIS DE DISPOSITIONS DES LOIS DE FINANCES FINANCES CHAPITRE PREMIER : DE LA LOI DE CHAPITRE 1 : DE LA NATURE DES FINANCES DE LANNEE DOCUMENTS PRESENTES AU PARLEMENT Article 44 La loi de finances de lanne comprend le texte de loi proprement dit et les annexes qui laccompagnent et qui en font partie intgrante. Article 32 Le projet de loi de finances de lanne comprend deux parties distinctes : Dans la premire partie, il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent lquilibre financier ; il value le montant des ressources demprunt et de trsorerie ;il autorise la perception des impts affects Article 45 Le texte de la loi de finances de lanne comprend deux parties distinctes : Dans la premire partie, la loi de finances de lanne : - prvoit et autorise les recettes budgtaires et les ressources de trsorerie de lEtat ; - autorise la perception des impts

47

aux collectivits et aux tablissements publics ; il fixe les plafonds des grandes catgories de dpenses et arrte les donnes gnrales de lquilibre financier ;il comporte les dispositions ncessaires la ralisation, conformment aux lois en vigueur, des oprations demprunts destines couvrir lensemble des charges de trsorerie. Dans la seconde partie, le projet de loi de finances de lanne fixe pour le budget gnral le montant global des crdits applicables aux services vots et arrte les dpenses applicables aux autorisations nouvelles par titre et par ministre ; il autorise, en distinguant les services vots des oprations nouvelles, les oprations des budgets annexes et les oprations des comptes spciaux du Trsor par catgorie de comptes spciaux et ventuellement par titre ; il regroupe lensemble des autorisations de programmes assorties de leur chancier ; il nonce enfin les dispositions diverses prvues larticle 2 du prsent rglement, en distinguant celles de ces dispositions qui ont un caractre annuel de celles qui ont un caractre permanent.

affects aux collectivits locales et aux tablissements publics ; - fixe les plafonds des dpenses du budget gnral et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catgorie de comptes spciaux du Trsor ainsi que le plafond dautorisation des emplois rmunrs par lEtat ; - arrte les dispositions ncessaires la ralisation, conformment aux lois en vigueur, des oprations demprunt destines couvrir les charges de trsorerie ; - arrte les donnes gnrales de lquilibre budgtaire et financier prsentes dans un tableau dquilibre faisant apparatre : a) le solde budgtaire global rsultant de la diffrence entre les recettes et les dpenses budgtaires telles que dfinies respectivement aux articles 8 et 11 de la prsente Directive ; b) le solde budgtaire de base tel que dfini par le Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit entre les Etats membres de lUEMOA ; - approuve le tableau de financement rcapitulant, pour la dure de lexercice, les prvisions de ressources et de charges de trsorerie. Dans la seconde partie, la loi de finances de lanne : - fixe, pour le budget gnral, par programme et par dotation, le montant des crdits de paiement et, le cas chant, des autorisations dengagement ; - dtermine par ministre et par budget annexe, le plafond des autorisations demplois rmunrs par lEtat ; - fixe, par budget annexe et par compte spcial du Trsor, le montant des crdits de paiement et, le cas chant, des autorisations dengagement ; - dfinit les modalits de rpartition des concours financiers de lEtat aux autres administrations publiques ;

48

autorise loctroi des garanties et avals accords par lEtat ; approuve les conventions financires conclues par lEtat ; comporte, le cas chant, toutes rgles fondamentales relatives lexcution des budgets publics, la comptabilit publique et aux responsabilits des agents intervenant dans la gestion des finances publiques.

Article 33

Article 46

Le projet de loi de finances de lanne est La loi de finances de lanne est accompagn : accompagne : - dun rapport dfinissant lquilibre - dun rapport dfinissant lquilibre conomique et financier, les rsultats conomique et financier, les rsultats connus et les perspectives davenir ; connus et les perspectives ; - dannexes explicatives faisant - dun plan de trsorerie prvisionnel et notamment connatre : mensualis de lexcution du budget de 1- par chapitre, le lEtat ; cot des services - du document de programmation vots tels quils sont budgtaire et conomique pluriannuelle dfinis larticle 34 tel que dfini larticle 52 de la ci-aprs et les prsente Directive ; mesures nouvelles qui - des documents de programmation justifient les pluriannuelle des dpenses, tels que modifications prvus larticle 53 de la prsente proposes au montant Directive, ayant servi de base la antrieur des services prparation des budgets des ministres ; vots et notamment - dannexes explicatives : les crdits affrents 1. dveloppant pour lanne en cours aux crations, et lanne considre, par suppressions et programme ou par dotation, le transformations montant des crdits prsents par demplois ; nature de dpense. Ces annexes 2- lchelonnement sont accompagnes du projet annuel sur les annes futures de performance de chaque des paiements programme qui prcise : rsultant des a) la prsentation de chacune autorisations de des actions et de chacun des programme ; projets prvus par le 3- la liste des programme, des cots comptes spciaux du associs, des objectifs Trsor faisant poursuivis, des rsultats apparatre le montant obtenus et attendus pour les des recettes, des annes venir mesurs par dpenses et le cas des indicateurs de chant, les performance ;

49

dcouverts prvus pour ces comptes ; 4- la liste complte et lvaluation des taxes parafiscales destines financer lactivit de certains organismes publics, commerciaux ou industriels ; 5- un tat dvelopp des restes payer de lEtat tabli la date la plus rcente du dpt du projet de loi de finances, ainsi quun tat dvelopp de lencours et des chances du service de la dette de lEtat ; 6- un tat dvelopp des restes recouvrer ; Le projet de loi de finances de lanne peut en outre tre accompagn des annexes explicatives suivantes : a. le bilan financier de lEtat la date du dpt au Parlement du projet de loi de finances ; b. des tableaux de financement synthtiques de lEtat et du secteur public administratif, prsents en conformit avec les prvisions budgtaires de lEtat ; c. le plan de trsorerie prvisionnel et mensualis de lexcution du budget de lEtat et les normes prvisionnelles de rgulation des crdits ; d. le TOFE prvisionnel ; e. une prsentation fonctionnelle du budget, conformment au tableau B de la Nomenclature Budgtaire de lEtat (NBE) ; f. une prsentation conomique du budget, conformment au Tableau G de la NBE.

2.

3.

4. 5.

6.

7.

b) la justification de lvolution des crdits par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure ; c) lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement ; d) par catgorie demploi, la rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par lEtat et la justification des variations par rapport la situation existante ; dveloppant, pour chaque budget annexe et chaque compte spcial, le montant des recettes et des dpenses ventiles par nature. Dans le cas des comptes de prts et davances, les annexes contiennent un tat de lencours et des chances des prts et avances octroys. Sagissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont accompagnes du projet annuel de performance de chaque programme, dans les conditions prvues au 1er alina ; comportant un tat dvelopp des restes payer de lEtat tabli la date du dpt du projet de loi de finances ; comportant un tat dvelopp des restes recouvrer ; indiquant le montant, les bnficiaires et les modalits de rpartition des concours financiers accords par lEtat aux autres administrations publiques ; contenant un tat dvelopp de lencours et des chances du service de la dette de lEtat et la stratgie dendettement public prvue dans les dispositions du Rglement relatif au cadre de rfrence de la politique dendettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de lUEMOA. prsentant les tableaux suivants :

50

Article 34 Les services vots reprsentent le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre lexcution des services publics dans les conditions qui ont t approuves lanne prcdente par le Parlement. Les crdits applicables aux services vots sont au plus gaux : pour les dpenses ordinaires, aux crdits de la prcdente anne diminus des inscriptions non renouvelables et modifis pour tenir compte de lincidence en anne pleine des mesures approuves par le Parlement ou dcides par le Gouvernement dans la limite des pouvoirs qui lui sont propres ainsi que de lvolution effective des charges couvertes par les crdits valuatifs ; pour les oprations en capital, aux autorisations de programme prvues par une loi de programme, aux prvisions inscrites dans le plus rcent chancier ou, dfaut dchancier, aux autorisations de lanne prcdente ventuellement modifies dans les conditions prvues au prcdent alina.

a) un tableau des recettes ; b) un tableau matriciel crois de classifications fonctionnelle et conomique ; c) un tableau matriciel crois de classifications administrative et fonctionnelle ; d) un tableau matriciel crois de classifications administrative et conomique ; e) le tableau rcapitulatif des programmes par ministre.

Chapitre 2 : Des lois de finances rectificatives Article 35 Les lois de finances rectificatives sont prsentes en partie ou en totalit dans les mmes formes que les lois de finances de lanne. Elles soumettent obligatoirement la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crdits opres par dcrets davances. Article 47 Les textes des lois de finances rectificatives sont dfinis conformment larticle 5 de la prsente Directive. Les lois de finances accompagnes : rectificatives sont

dune annexe dcrivant lvolution de la conjoncture conomique depuis le dbut de lexercice et son impact sur les recettes et dpenses ; dune annexe rcapitulant lensemble

51

des mouvements de crdits et mesures de rgulation intervenus au cours de lexercice ; dun tableau rcapitulatif de lexcution du budget de lEtat, par programme, dotation, budget annexe et compte spcial, indiquant galement les prvisions de dpenses pour la fin de lexercice.

Article 48 En cours dexercice, un projet de loi de finances rectificative doit tre dpos par le Gouvernement : - si les grandes lignes de lquilibre budgtaire ou financier dfini par la loi de finances de lanne se trouvent bouleverses, notamment par lintervention de dcrets davances ou darrts dannulation de crdits ; - si les recettes constates dpassent sensiblement les prvisions de la loi de finances de lanne ; - sil y a intervention de mesures lgislatives ou rglementaires affectant de manire substantielle lexcution du budget.

CHAPITRE 3 : REGLEMENT

DE

LA

LOI

DE

Article 36

Article 49

Le projet annuel de loi de rglement La loi de rglement dun exercice : constate le montant dfinitif des - constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des encaissements de recettes et des ordonnancements de dpenses se rapportant ordonnancements de dpenses. A ce titre, une mme anne ; le cas chant, il ratifie elle : les ouvertures de crdits par dcrets 1) ratifie, le cas chant, les davances et approuve les dpassements de ouvertures supplmentaires de crdits rsultant de circonstance de force crdits dcides par dcret majeure. davances depuis la dernire loi de Il tablit le compte de rsultat de lanne qui finances ; comprend : 2) rgularise les dpassements de

52

le dficit ou lexcdent rsultant de la diffrence nette entre les recettes et les dpenses du budget gnral et des budgets annexes ; - les profits et pertes constats dans lexcution des comptes spciaux par application des articles 25 31 ; Le projet annuel de loi de rglement affecte la reprise des excdents ou des dficits la prochaine loi de finances. Article 37

Le projet de loi de rglement est accompagn : - dannexes explicatives faisant Article 50 connatre notamment lorigine des dpassements de crdit et la nature La loi de rglement est accompagne : des pertes et profits ; - des comptes et des tats financiers de - dun rapport du Juge des Comptes et lEtat issus de la comptabilit budgtaire de la dclaration gnrale de et de la comptabilit gnrale de lEtat ; conformit entre les comptes - dannexes explicatives dveloppant, par individuels des comptables et la programme, dotation, budget annexe et comptabilit du ministre charg des comptes spciaux du Trsor, le montant finances. dfinitif des crdits ouverts, des dpenses, et le cas chant, des recettes constates ; - des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs rsultats. Article 51 La loi de rglement est accompagne du rapport de la Cour des Comptes sur lexcution de la loi de finances et de la dclaration gnrale de conformit entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics. La Cour des Comptes donne son avis sur le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion, sur la qualit des procdures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagn de recommandations sur les amliorations souhaitables.

crdits constats rsultant de circonstances de force majeure ou des reports de crdits et procde lannulation des crdits non consomms ; rend compte de la gestion de la trsorerie de lEtat et de lapplication du tableau de financement de lEtat ; arrte les comptes et les tats financiers de lEtat et affecte les rsultats de lanne ; rend compte de la gestion et des rsultats des programmes viss larticle 12 de la prsente Directive.

53

TITRE V : DU CADRAGE MACROECONOMIQUE DES LOIS DE FINANCES Article 52 Le projet de loi de finances de lanne est labor par rfrence un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle couvrant une priode minimale de trois ans. Sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value le niveau global des recettes attendues de lEtat, dcomposes par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires dcomposes par grande catgorie de dpenses. Ce document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value galement lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en dtaillant en particulier les catgories dorganismes publics vises larticle 55 de la prsente Directive. Il prvoit la situation financire des entreprises publiques sur la priode considre et, ventuellement, les concours que lEtat peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Article 53 Les programmes sinscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dpenses par ministres, budgets annexes et comptes spciaux cohrents avec le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive. Les documents de programmation pluriannuelle des dpenses prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.

54

Article 54 Lquilibre budgtaire et financier dfini larticle 45 de la prsente Directive par chaque loi de finances doit tre conforme aux prescriptions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Article 55 Quelle que soit leur forme, tous les concours financiers de lEtat aux organismes publics doivent tre approuvs par une loi de finances. Ces concours peuvent comprendre des subventions du budget gnral, des budgets annexes ou des comptes spciaux, laffectation de tout ou partie du produit dimpositions de toute nature, ou toute autre forme de contribution, subvention ou rtrocession de recettes. Les organismes publics comprennent en particulier les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif et les organismes de protection sociale. Les budgets de fonctionnement de ces organismes publics doivent tre quilibrs sans recours lemprunt. Les Etats membres doivent adopter des rgles encadrant et plafonnant les possibilits demprunt des organismes publics qui ne peuvent tre affects quau financement de leurs investissements.

CHAPITRE 2 : DE LA PROCEDURE DELABORATION ET DADOPTION DES LOIS DE FINANCES

TITRE VI : DE LA PROCEDURE DELABORATION ET DE VOTE CHAPITRE PREMIER : DE LA PREPARATION DES PROJETS DE LOIS DE FINANCES

Article 38

Article 56

Le ministre charg des finances prpare les Le ministre charg des finances prpare les projets de loi de finances qui sont arrts en projets de lois de finances qui sont adopts en Conseil des Ministres. Conseil des Ministres.

55

Article 57 Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive, ventuellement accompagn des documents de programmation pluriannuelle des dpenses vises larticle 53 de la prsente Directive est adopt en Conseil des Ministres. Ces documents sont publis et soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne.

CHAPITRE 2 : DU VOTE DES PROJETS DE LOIS DES FINANCES SECTION PREMIERE : LE VOTE DU PROJET DE LOI DE FINANCES DE LANNEE Article 39 Le projet de loi de finances de lanne, y compris le rapport et les annexes explicatives prvus larticle 33 ci-dessus, est dpos sur le bureau du Parlement le jour de louverture de la session ordinaire doctobre. Lorsque le projet de loi de finances a t dpos dans les dlais sur le bureau du Parlement, il doit tre adopt au plus tard la date de clture de la session ordinaire doctobre. A dfaut, il peut tre mis en vigueur par ordonnance. Lorsque le projet de loi de finances na pu tre dpos en temps utile pour que le Parlement dispose avant la fin de la session ordinaire de lentier dlai prvu lalina prcdent, celle-ci est immdiatement et de plein droit suivie dune session extraordinaire dont la dure est au plus gale au temps ncessaire pour parfaire ledit dlai. Si lexpiration de ce dlai le projet de loi de finances nest pas adopt, il est mis en vigueur par ordonnance. Article 58 Le projet de loi de finances de lanne, y compris le rapport et les annexes explicatives prvus larticle 46 de la prsente Directive, est dpos sur le bureau du Parlement au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire. Lorsque le projet de loi de finances a t dpos dans les dlais sur le bureau du Parlement, il doit tre adopt au plus tard la date de la clture de la session budgtaire. A dfaut, il peut tre mis en vigueur par ordonnance. Lorsque le projet de loi de finances na pu tre dpos en temps utile pour que le Parlement dispose avant la fin de la session ordinaire de lentier dlai prvu lalina prcdent, celleci est immdiatement et de plein droit suivie dune session extraordinaire dont la dure est au plus gale au temps ncessaire pour parfaire ledit dlai. Si lexpiration de ce dlai, le projet de loi de finances nest pas adopt, il est mis en vigueur par ordonnance. Dans la mesure o, compte tenu de la

56

Dans la mesure o, compte tenu de la procdure prvue lalina prcdent, le projet de loi de finances na pu tre vot avant le dbut de lanne financire, le Gouvernement est autoris, conformment aux dispositions constitutionnelles en vigueur, continuer de percevoir les impts et reprendre en dpenses le budget de lanne prcdente par douzimes provisoires. Article 40 Aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre propos par la reprsentation nationale, sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accrotre une recette. Tout article additionnel et tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article est de droit.

procdure prvue lalina prcdent, le projet de loi de finances na pu tre vot avant le dbut de lanne financire, le Gouvernement est autoris, conformment aux dispositions constitutionnelles en vigueur, continuer de percevoir les impts et reprendre en dpenses le budget de lanne prcdente par douzimes provisoires.

Article 59 Aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre propos par le Parlement, sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accrotre une recette. De mme, le Parlement ne peut proposer ni la cration ni la suppression dun programme, dun budget annexe ou dun compte spcial du Trsor. Tout article additionnel et tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. La disjonction darticles additionnels ou damendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article ou lobjet des lois de finances dfini larticle 3 de la prsente Directive, est de droit. Article 60 La seconde partie de la loi de finances de lanne ne peut tre mise en discussion devant le Parlement avant ladoption de la premire partie. Article 61 Les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble pour le budget gnral. Les crdits du budget gnral font lobjet dun vote par programme et dun vote par dotation. Les votes portent la fois sur les autorisations dengagement et les crdits de paiement. Les plafonds des autorisations demplois rmunrs par lEtat font lobjet dun vote unique.

Article 41 La seconde partie de la loi de finances ne peut tre mise en discussion devant le Parlement avant le vote de la premire partie. Article 42 Les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble pour le budget gnral et dun vote par budget annexe ou par compte spcial. Les dpenses du budget gnral font lobjet dun vote unique en ce qui concerne les services vots, dun vote par titre et lintrieur dun mme titre par ministre, en ce qui concerne les autorisations nouvelles.

57

Les dpenses des budgets annexes et des Les valuations de recettes font lobjet dun comptes spciaux sont votes par budget vote densemble par budget annexe et par annexe ou par compte spcial. compte spcial du Trsor. Les crdits de budgets annexes et des comptes spciaux font lobjet dun vote par budget annexe et par compte spcial du trsor. Les valuations de ressources et de charges de trsorerie font lobjet dun vote unique. Article 43 Ds la promulgation de la loi de finances de lanne ou la publication de lordonnance prvue larticle 38 ci-dessus, le Gouvernement prend des dcrets portant, dune part, rpartition par chapitre pour chaque ministre ou budget annexe, des crdits ouverts et, dautre part, rpartition par compte particulier des oprations des comptes spciaux du Trsor. Ces dcrets ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes spciaux, par rapport aux dotations correspondantes de lanne prcdente, que les modifications proposes par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement. Les dotations fixes par les dcrets de rpartition ne peuvent tre modifies que dans les conditions prvues au prsent rglement. Les crations, suppressions et transformations demplois rsultent des modifications de crdits correspondantes dment explicites par les annexes. Article 62 Ds la promulgation de la loi de finances de lanne ou la publication de lordonnance prvue larticle 58 de la prsente Directive, le Gouvernement prend les dispositions rglementaires ou administratives portant rpartition des crdits du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux selon la nomenclature en vigueur. Ces dispositions rpartissent et fixent les crdits conformment aux annexes explicatives de larticle 46 de la prsente Directive, modifies, le cas chant, par les votes du Parlement.

SECTION 2 : DU VOTE DU PROJET DE LOI DE REGLEMENT Article 44 Le projet de loi de rglement est dpos et distribu au plus tard la fin de lanne qui suit lanne dexcution du budget. Le rapport sur lexcution des lois de finances prvu larticle 37 ci-dessus, est remis au Parlement sitt son tablissement dfinitif par la juridiction des comptes. Article 63 Le projet de loi de rglement est dpos sur le bureau du Parlement et distribu au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte. Il est accompagn des documents prvus larticle 51 de la prsente Directive.

58

Le Parlement devra dbattre dudit projet, en vue de son adoption, au cours de la premire session qui suivra son dpt et sa distribution. Les projets de loi de finances initiales venir ne pourraient tre soumis au Parlement tant que le Projet de loi de rglement en cause naura pas t dpos. TITRE 4: DE LEXECUTION ET DU CONTROLE DU BUDGET DE LETAT CHAPITRE 1 : DE LEXECUTION DU BUDGET

Le rapport sur lexcution des lois de finances, la dclaration gnrale de conformit et, le cas chant, lavis de la Cour des comptes sur la qualit des procdures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance prvus larticle 51 de la prsente Directive sont remis au Parlement sitt leur adoption dfinitive par la Cour des comptes. TITRE VII : DES REGLES FONDAMENTALES DE MISE EN UVRE DES BUDGETS PUBLICS CHAPITRE 1ER : DES REGLES FONDAMENTALES REGISSANT LEXECUTION DES DEPENSES ET DES RECETTES Article 64 Les oprations dexcution du budget de lEtat incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics. Les fonctions dordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles. Article 65 Les ordonnateurs peuvent dlguer leur pouvoir des agents publics dans les conditions dtermines par les rglementations nationales. Ils peuvent dlguer ces agents la gestion de tout ou partie des crdits dont ils ont la charge.

Article 45 Les oprations dexcution du budget de lEtat incombent aux administrateurs de crdits, aux ordonnateurs ainsi quaux comptables publics dans les conditions dfinies par le dcret portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Ces oprations concernent les recettes, les dpenses, la trsorerie et le patrimoine. Elles sont retraces dans des comptabilits tenues tant par les administrateurs et les ordonnateurs que par les comptables publics et tablies selon des normes gnrales arrtes par le Ministre charg des Finances.

Article 46 Les recettes sont prises en compte au titre du budget de lanne au cours de laquelle elles sont encaisses par un comptable public. Les dpenses sont prises en compte au titre du budget de lanne au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont viss par les comptables assignataires ; elles doivent tre payes sur les crdits de ladite anne, quelle que soit la date de la crance. Un dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances fixe les modalits

Article 66 Le ministre charg des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget gnral, des comptes spciaux du Trsor et de lensemble des oprations de trsorerie. Le ministre charg des finances est ordonnateur principal des crdits, des programmes et des budgets annexes de son ministre. Il peut dlguer son pouvoir dordonnateur dans les conditions dfinies larticle 65 de la prsente Directive.

59

dapplication des principes qui prcdent et les conditions dans lesquelles des Article 67 exceptions peuvent y tre apportes, notamment en ce qui concerne les Le ministre charg des finances est responsable oprations de rgularisation. de lexcution de la loi de finances et du respect des quilibres budgtaire et financier Article 47 dfinis par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation budgtaire qui lui Les oprations vises larticle 45 doivent permet, au cours de lexcution du budget : tre appuyes des pices justificatives - dannuler un crdit devenu sans objet au prvues dans des nomenclatures tablies par cours de lexercice ; le Ministre charg des Finances. - dannuler un crdit pour prvenir une ou, dfaut, de pices justifiant en tout tat dtrioration des quilibres budgtaire et de cause la ralit et la rgularit desdites financier de la loi de finances. oprations. En outre, le ministre charg des finances peut subordonner lutilisation des crdits par les Article 48 ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat. La Direction Charge de la Comptabilit Publique au sein du Ministre des Finances Article 68 veille llaboration et la mise en uvre des normes en la matire. Les ministres et les prsidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux Les fonctions de Directeur de la des crdits, des programmes et des budgets Comptabilit Publique sont incompatibles annexes de leur ministre ou de leur institution. avec celles de comptable principal de lEtat. Ils peuvent dlguer leur pouvoir dordonnateur dans les conditions dfinies Article 49 larticle 65 de la prsente Directive. Le ministre charg des finances est responsable Un poste comptable dispose, sauf de la centralisation des oprations budgtaires drogation expresse du ministre charg des des ordonnateurs, en vue de la reddition des finances dune seule caisse, dun seul comptes relatifs lexcution des lois de compte courant bancaire et dun seul finances. compte courant postal. Toutefois, pendant une priode maximum de Les fonds publics sont insaisissables. cinq (5) ans compter du 01 janvier 2012, les Etats membres peuvent continuer confrer au Article 50 ministre charg des finances la qualit dordonnateur principal unique du budget Les fonctions dordonnateur et celle de gnral, des budgets annexes et des comptes compte public sont incompatibles. spciaux du Trsor. Pendant cette priode de cinq (5) ans, le Les conjoints, ascendants ou descendants ministre charg des finances peut dlguer son des ordonnateurs ne peuvent tre pouvoir dengagement et dordonnancement comptables des organismes publics auprs un ou plusieurs ministres ainsi quaux desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs prsidents des institutions constitutionnelles fonctions. pour leurs budgets respectifs.

60

Article 51 Dans les conditions prvues par le code lectoral, le statut gnral des fonctionnaires ou les statuts particuliers, lexercice de certaines activits est interdit aux ordonnateurs et comptables publics.

Article 69 Les contrleurs financiers relvent du ministre charg des finances et sont nomms par celuici ou son initiative auprs des ordonnateurs. Ils sont chargs des contrles a priori, des oprations budgtaires. Ils peuvent donner des avis sur la qualit de la gestion des ordonnateurs et sur la performance des programmes. Article 70 Sont prescrites au profit de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, toutes crances dont le paiement na pas t rclam dans un dlai de quatre ans partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis. La prescription peut tre interrompue dans les conditions dfinies par la lgislation en vigueur. Les rgles de prescription des crances de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, sur des particuliers ou personnes morales, doivent tre dfinies dans les lgislations nationales. Quelle que soit la nature, les actifs de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public sont insaisissables.

Article 52 Sont prescrites au profit de lEtat et de tout autre organisme public dot dun comptable public, toutes crances qui nont pas t payes dans un dlai de quatre ans partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis. Article 53 La prescription est interrompue par : - toute demande crite de paiement ou toute rclamation crite adresse par un crancier lautorit administrative, ds lors que la demande ou la rclamation a trait au fait gnrateur, lexistence, au montant ou au paiement de la crance, alors mme que ladministration saisie nest pas celle qui aura finalement la charge du rglement ; - tout recours form devant une juridiction, relatif au fait gnrateur, lexistence, au montant ou au paiement de la crance, quel que soit lauteur du recours et mme si la juridiction saisie est incomptente pour en connatre, et si ladministration qui aura finalement la charge du rglement nest pas partie linstance ; - toute communication crite dune administration intresse, mme si cette communication na pas t faite directement au crancier qui sen prvaut, ds lors que cette

61

communication a trait au fait gnrateur, lexistence, au montant ou au paiement de la crance ; toute mission de moyen de rglement, mme si ce rglement ne couvre quune partie de la crance ou si le crancier na pas t exactement dsign. Un nouveau dlai de quatre ans court compter du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle a eu lieu linterruption. Toutefois, si linterruption rsulte dun recours juridictionnel, le nouveau dlai court partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle la dcision est passe en force de chose juge.

Article 54 La prescription ne court ni contre le crancier qui ne peut agir, soit par lui-mme ou par lintermdiaire de son reprsentant lgal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut tre lgitimement regard comme ignorant lexistence de sa crance ou de la crance de celui quil reprsente lgalement. Article 55 Les autorits administratives ne peuvent renoncer opposer la prescription qui dcoule de larticle 52 ci-dessus. Toutefois, par dcision prise par le ministre charg des finances, les cranciers de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, peuvent tre relevs en tout ou en partie de la prescription raison de circonstances particulires et notamment de la situation du crancier. Article 56 Les crances de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, sur des particuliers ou personnes morales, sont prescrites selon les modalits

62

dfinies par la lgislation en vigueur. Article 57 Les dispositions du prsent chapitre sont applicables tout autre organisme public dot dun comptable patent.

CHAPITRE 2 : DE LA COMPTABILITE ET DES COMPTES DE LETAT Article 71 LEtat tient : - une comptabilit budgtaire ; - une comptabilit gnrale. Article 72 La comptabilit budgtaire a pour objet de retracer, pour lexercice concern, les oprations dexcution du budget de lEtat en recettes et en dpenses, conformment la nomenclature de prsentation et de vote du budget. La comptabilit gnrale de lEtat a pour objet de dcrire le patrimoine de lEtat et de son volution. Elle doit tre sincre et reflter une image de la situation financire de lEtat. Elle est fonde sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les oprations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement. La comptabilit gnrale de lEtat sappuie sur la comptabilit des matires. Article 73 Les ressources et les charges de trsorerie de lEtat sont imputes des comptes de trsorerie par opration lors de leur encaissement et paiement. CHAPITRE 2 : DES CONTROLES DU BUDGET

63

Article 58 Les oprations dexcution du budget de lEtat sont soumises un triple contrle administratif, juridictionnel et parlementaire, dans les conditions dfinies par le prsent chapitre. Le contrle administratif est le contrle interne de ladministration sur ses agents. Le contrle exerc par la juridiction nationale des comptes ou, le cas chant, par la Cour des Comptes de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine et celui exerc par le Parlement, reprsentent les contrles externes ladite administration. Article 59 Le contrle administratif sexerce sous la forme de contrles hirarchique ou organique par lintermdiaire de corps de contrle spcialiss. Article 60 Le contrle financier sexerce dans les conditions dfinies aux articles 64 67 ciaprs. Article 61 Linspection gnrale dEtat assure dans les conditions prvues par son statut, les missions qui lui sont confies et notamment la surveillance des services de lEtat et de tous autres organismes publics. Article 62 Les corps ou agents de contrle ministriels assurent, au nom et pour le compte du ministre dont ils relvent, le contrle permanent et linspection des services de lEtat placs sous lautorit du ministre concern. Article 63 Le Prsident de la Rpublique ou le ministre charg des finances peuvent en outre charger tout fonctionnaire ou groupe

64

dexperts, de missions particulires daudit. Article 64 Lensemble des contrles voqus au prsent chapitre pourront, selon leur conception ou les circonstances, porter sur des dcisions prises ou prendre, tre de rgularit ou dopportunit, permanents ou occasionnels, inopins ou annoncs, individuels ou collgiaux, tre effectus par sondage de manire exhaustive, relever dune procdure unilatrale ou contradictoire. SECTION 1 : LE CONTROLE ADMINISTRATIF A PRIORI DES OPERATIONS BUDGETAIRES DE LETAT Article 65 Le contrle administratif a priori des oprations budgtaires de lEtat est assur par le Contrle Financier plac auprs du ministre charg des finances. Il peut disposer de reprsentants auprs des ministres dpensiers et auprs de ladministration locale dEtat. Article 66 Tous les actes portant engagement de dpenses sont soumis au visa pralable du contrleur financier et notamment les contrats, arrts, mesures ou dcisions manant dun ministre ou dun fonctionnaire des administrations. Ces actes sont examins au regard de limputation de la dpense, de la disponibilit des crdits, de lapplication des dispositions dordre financier, des lois et rglements, de leur conformit avec les autorisations parlementaires et des consquences que les mesures proposes peuvent avoir sur les finances publiques. A cet effet, le contrleur financier peut obtenir communication de toutes les pices propres justifier les engagements de dpenses et clairer sa dcision.

65

Si les mesures proposes lui paraissent entaches dirrgularits au regard des dispositions qui prcdent, le contrleur refuse son visa. En cas de dsaccord persistant, il en rfre au ministre charg des finances. Il ne peut tre pass outre au refus de visa que sur autorisation crite du ministre charg des finances. Article 67 Toute ordonnance ou tout mandat de paiement ou de dlgation de crdits ne peut tre prsente la signature de lordonnateur quaprs avoir t soumise au visa du contrleur financier. Il est fait dfense au comptable du Trsor de mettre en paiement des ordonnances non revtues de ce visa. Le contrleur sassure notamment que les ordonnances se rapportent un engagement de dpenses dj vis par lui et se maintiennent la fois dans ses limites et dans celles des crdits. Le contrleur financier peut obtenir communication de toutes les pices justificatives des dpenses et dispose cet effet de pouvoir denqute le plus tendu, notamment en ce qui concerne la sincrit des certifications du service fait. Si les ordonnances lui paraissent entaches dirrgularits, il doit en refuser le visa. ARTICLE 68 Les prsentes dispositions sont applicables lEtat. Elles peuvent tre tendues tout autre organisme public, mme non dot dun comptable public, dans les conditions dfinies par les textes qui leur sont propres. SECTION 2 : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL TITRE VIII : DU CONTROLE PARLEMENTAIRE ET JURIDICTIONNEL Article 74 Sans prjudice des pouvoirs gnraux de contrle du Parlement, les Commissions des finances veillent au cours de la gestion

66

annuelle, la bonne excution des lois de finance. A cette fin, le Gouvernement transmet trimestriellement au Parlement, titre dinformation, des rapports sur lexcution du budget et lapplication du texte de la loi de finances. Ces rapports sont mis la disposition du public. Les informations ou les investigations sur place que le Parlement pourrait demander ne sauraient lui tre refuses. Il peut procder laudition des ministres. Article 69 La juridiction des comptes juge les comptes des comptables publics. Elle vrifie sur pices, et le cas chant sur place, la rgularit des recettes et des dpenses dcrites dans les comptabilits publiques et sassure du bon emploi des crdits, fonds et valeurs grs par les services de lEtat et les autres personnes morales de droit public. Elle assure la vrification des comptes et de la gestion des entreprises publiques. Elle contrle les institutions de la scurit sociale places sous le contrle de lEtat. Elle peut exercer un contrle sur les organismes qui bnficient du concours financier de lEtat ou dune autre personne morale soumise son contrle. Article 75

La Cour des Comptes juge les comptes des comptables publics. Sans prjudice de ses attributions propres en matire de contrle juridictionnel et non juridictionnel telles que dfinies par les lgislations nationales, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle de lexcution des lois de finances. La Cour des Comptes exerce un contrle sur la gestion des administrations en charge de lexcution des programmes et dotations. Elle met un avis sur les rapports annuels de performance. Le Parlement peut demander la Cour des Comptes la ralisation de toutes enqutes ncessaires son information. Les comptes de gestion, dposs en tat Article 70 dexamen la Cour des Comptes, doivent tre jugs dans un dlai de cinq (5) ans. Un apurement administratif des comptes des En labsence de jugement de la Cour des collectivits locales et de ceux de leurs Comptes dans ce dlai, le comptable public est tablissements publics peut tre amnag dcharg doffice de sa gestion. sous le contrle du juge des comptes. Article 71 La juridiction des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances. Article 72 Des dispositions lgislatives ou rglementaires dtermineront les modalits

67

dexcution des dispositions de la prsente section. SECTION 3 : LE CONTROLE BUDGETAIRE Article 73 Le Parlement veille, au cours de la gestion annuelle, la bonne excution de la loi de finances. Les informations quil pourrait demander, ou les investigations sur place quil entendrait conduire, ne sauraient lui tre refuses. Il peut procder laudition des ministres. Article 74 Le contrle parlementaire a postriori de lexcution du budget sexerce lors de lexamen et du vote du projet de loi de rglement. Le Parlement est en droit cette occasion de demander la juridiction des comptes, la ralisation de toutes enqutes ncessaires son information. CHAPITRE 3 : DE LA SANCTION DES IRREGULARITES CONSTATEES Article 75 Les administrateurs, les ordonnateurs et les comptables publics encourent, en raison de lexercice de leurs attributions respectives, les responsabilits dfinies par le prsent chapitre.

SECTION 1 : DE LA RESPONSABILITE DES ADMINISTRATEURS ET DES ORDONNATEURS Article 76

TITRE IX : DES RESPONSABILITES EN MATIERE DEXECUTION DES BUDGETS PUBLICS Article 76

Les membres du Gouvernement encourent, Les membres du Gouvernement et les en raison de lexercice de leurs attributions, prsidents des institutions constitutionnelles les responsabilits que prvoit la encourent, en raison de lexercice de leurs

68

Constitution. Les autres administrateurs et ordonnateurs de lEtat et des autres organismes publics encourent une responsabilit qui peut tre disciplinaire, pnale et civile sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par le Juge des Comptes raison de leurs fautes de gestion dans les conditions dfinies par larticle 77 ci-dessous.

attributions, les responsabilits que prvoit la Constitution de chaque Etat. A cet effet, les Etats membres prennent toutes mesures lgislatives, rglementaires, juridictionnelles, institutionnelles et administratives pour rendre effectives ces dispositions constitutionnelles.

Article 77 Sous rserve des dispositions de larticle 76, les ordonnateurs de lEtat et des autres organismes publics encourent une responsabilit qui peut tre disciplinaire, pnale et civile sans prjudice des sanctions qui peuvent tre infliges par la Cour des comptes raison de fautes de gestion dans les conditions dfinies par les articles 78 81 de la prsente Directive. Article 77 Toute personne appartenant au cabinet dun membre du Gouvernement, tout fonctionnaire ou agent dun organisme public, tout reprsentant, administrateur ou agent dorganismes soumis un titre quelconque au contrle de la juridiction des comptes, peuvent tre sanctionns pour fautes de gestion. La faute de gestion est sanctionne par une amende dont le montant est dtermin par chaque Etat membre. Peut faire lobjet dune sanction pour faute de gestion, toute personne qui aura enfreint les rgles relatives lexcution des recettes et des dpenses des organismes publics ou la gestion des biens leur appartenant ou qui, charge de la tutelle ou du contrle desdits organismes, aura donn son approbation aux dcisions incrimines. Peut faire de mme lobjet dune sanction pour faute de gestion, toute personne qui, dans lexercice de ses fonctions, a procur ou tent de procurer elle-mme ou autrui un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature. Article 78 Toute personne appartenant au cabinet dun membre du Gouvernement, tout fonctionnaire ou agent dun organisme public, tout reprsentant, administrateur ou agent dorganismes soumis un titre quelconque au contrle de la Cour des Comptes en toute personne qui est reproch un des faits numrs larticle 80 de la prsente Directive, peut tre sanctionn pour faute de gestion. Article 79 Les contrleurs financiers sont responsables aux plans disciplinaire, pnal et civil, sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par la Cour des comptes, du visa quils apposent sur les actes portant engagement des dpenses ou les ordonnances, mandats de paiement ou dlgations de crdits. Article 80 Les fautes de gestion sanctionnables par la Cour des comptes sont constitues par :

69

Peut encore faire lobjet dune sanction pour faute de gestion, toute personne qui, en mconnaissance de ses obligations, a port prjudice la collectivit publique. Article 78 Des dispositions lgislatives ou rglementaires dtermineront les modalits dexcution des dispositions de la prsente section.

la violation des rgles relatives lexcution des recettes et des dpenses de lEtat et des autres organismes publics ; la violation des rgles relatives la gestion des biens appartenant lEtat et aux autres organismes publics ; lapprobation donne une dcision violant les rgles vises aux 1er et 2me tirets du prsent article par une autorit charge de la tutelle ou du contrle desdits organismes ; le fait, pour toute personne dans lexercice de ses fonctions, doctroyer ou de tenter doctroyer elle-mme ou autrui un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature ; le fait davoir entran la condamnation dune personne morale de droit public ou de personne de droit priv charge de la gestion dun service public, en raison de linexcution totale ou partielle ou de lexcution tardive dune dcision de justice ; le fait davoir dans lexercice de ses fonctions ou attributions, en mconnaissance de ses obligations, procur ou tent de procurer autrui ou soi-mme, directement ou indirectement, un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature, entranant un prjudice pour lEtat, ou tout autre organisme public ; le fait davoir produit, lappui ou loccasion des liquidations des dpenses, des fausses certifications ; le fait davoir omis sciemment de souscrire les dclarations quils sont tenus de fournir aux administrations fiscales conformment aux lgislations nationales ou davoir fourni sciemment des dclarations inexactes ou incompltes.

Article 81 Le rgime des sanctions autres que disciplinaires relatif aux fautes de gestion numres larticle 80 de la prsente Directive est dfini par les lgislations

70

nationales. SECTION 2 : DE LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES PUBLICS Article 79 Les comptables publics sont personnellement et pcuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dpenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confis lEtat, aux collectivits locales et aux tablissements publics nationaux ou locaux, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilits, de la conservation des pices justificatives des oprations et documents de comptabilit ainsi que de la tenue de la comptabilit du poste comptable quils dirigent. Les comptables publics sont personnellement et pcuniairement responsables des contrles quils sont tenus dassurer en matire de recettes, de dpenses et de patrimoine dans les conditions prvues par le dcret portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Article 80 Article 82 Les comptables publics patents sont personnellement et pcuniairement responsables des oprations dont ils ont la charge et des contrles quils sont tenus deffectuer. Les comptables de fait encourent les mmes sanctions que les comptables publics patents. En cas de dfaillance dans la tenue des comptes, la Cour des comptes peut condamner le comptable public concern des sanctions prvues par la lgislation nationale.

Article 83

La responsabilit pcuniaire prvue ci- La responsabilit pcuniaire des comptables dessus se trouve engage ds lors quun publics se trouve engage ds lors quune des dficit ou un manquant en deniers et valeurs situations suivantes advient : a t constat, quune recette na pas t - un dficit de caisse ou un manquant en recouvre, quune dpense a t deniers ou en valeurs a t constat ; irrgulirement paye ou que, par la faute - une recette na pas t recouvre ; du comptable public, lorganisme public a - une dpense a t irrgulirement paye ; d procder lindemnisation dun autre - un organisme public a d procder, par la organisme public ou dun tiers. faute du comptable public, lindemnisation dun autre organisme public ou dun tiers. Article 81 Article 84

La responsabilit pcuniaire des comptables La responsabilit pcuniaire dun agent public publics stend toutes les oprations du ne peut tre mise en jeu que par le ministre poste comptable quils dirigent depuis la charg des finances ou la Cour des Comptes.

71

date de leur installation jusqu la date de cessation de leurs fonctions. Cette responsabilit stend : - aux oprations des comptables publics secondaires placs sous leur autorit et celles des rgisseurs ; - aux oprations des comptables publiques secondaires et des correspondants centralises dans leur comptabilit, dans la limite des contrles quils sont tenus dexercer ; - aux actes des comptables de fait, sils ont eu connaissance de ces actes et ne les ont pas signals leurs suprieurs hirarchiques. Elle ne peut tre mise en jeu raison de la gestion de leurs prdcesseurs que pour les oprations prises en charge sans rserve lors de la remise de service ou qui nauraient pas t contestes par le comptable entrant dans un dlai de six mois, le cas chant, renouvelable avec lautorisation du ministre charg des finances. Article 82 La responsabilit de tout fonctionnaire ou agent plac sous les ordres dun comptable public est mise en jeu dans les mmes conditions que celle du comptable public lui-mme, lorsquune infidlit commise intentionnellement par ce fonctionnaire ou cet agent est la cause du manquant constat, de la perte de recettes ou de biens subie par lorganisme intress, de la dpense paye tort ou de lindemnit mise du fait de cette infidlit, la charge de lorganisme public intress. Article 83 La responsabilit pcuniaire dun comptable public ne peut tre mise en jeu que par le ministre charg des finances ou le juge des comptes.

Quand la responsabilit pcuniaire dun agent public est engage, il est constitu en dbet. Le dbet est lobligation, pour lagent public de rparer, sur ses deniers propres, le prjudice quil a caus la collectivit publique. Tout agent public dont la responsabilit pcuniaire est engage peut obtenir remise gracieuse des sommes laisses sa charge dans les conditions prvues par la rglementation nationale. La remise gracieuse suite un arrt de dbet est soumise un avis conforme de la Cour des comptes. Lorsquun agent commet une faute de gestion prvue larticle 80 de la prsente Directive ou un manquement aux rgles de discipline dans le domaine budgtaire ou financier, le pouvoir disciplinaire prvu par les lgislations nationales sur la fonction publique est exerc par le ministre charg des finances, quel que soit le ministre de rattachement de lagent.

72

Article 84 Les rgisseurs chargs pour le compte des comptables publics doprations dencaissement et de paiement, sont soumis aux rgles, obligations et responsabilits des comptables publics dans les conditions et limites fixes par le rglement gnral de la comptabilit publique. Il en est de mme des agents chargs de tenir les comptabilits spciales de matires, valeurs et titres. Article 85 Les dbets portent intrt au taux lgal compter de la date du fait gnrateur ou, si cette date ne peut tre fixe avec prcision, compter de celle de sa dcouverte. Article 86 Dans les conditions fixes par le rglement gnral sur la comptabilit publique, les comptables publics dont la responsabilit a t tablie peuvent, en cas de force majeure, obtenir dcharge totale ou partielle de leur responsabilit. Dans les conditions prvues par ce mme rglement, les comptables publics peuvent obtenir la remise gracieuse totale ou partielle des sommes laisses leur charge. Article 87 Avant dtre installs dans leur poste, les comptables publics sont tenus de constituer des garanties. Ils doivent cet effet prter serment et fournir un cautionnement. Article 88 Toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public ou sans agir sous contrle et pour le compte dun comptable public, singre dans le recouvrement de recettes affectes ou destines un organisme public dot dun poste comptable ou dpendant dun tel poste doit, nonobstant les poursuites

73

qui pourraient tre engages devant les juridictions rpressives, rendre compte au juge des comptes de lemploi des fonds et valeurs quelle a irrgulirement dtenus ou manis. Il en est de mme pour toute personne qui reoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrgulirement de la caisse dun organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public, procde des oprations portant sur des fonds ou valeurs nappartenant pas aux organismes publics mais que les comptables publics sont exclusivement chargs dexcuter en vertu de la rglementation en vigueur. Les gestions irrgulires entranent, pour leurs auteurs dclars comptables de fait par la juridiction des comptes, les mmes obligations et responsabilits que les gestions patentes pour les comptables publics selon les modalits procdurales dcrites par la loi organique portant sur lorganisation et le fonctionnement de ladite juridiction. Le comptable de fait pourra tre condamn par le Juge des Comptes une amende, en raison de son immixtion dans les fonctions de comptable public. Cette amende est calcule suivant limportance et la dure de la dtention ou du maniement des deniers. Son montant ne pourra dpasser le total des sommes indment dtenues ou manies. Article 89 Les modalits dapplication des dispositions de la prsente section sont fixes soit par le rglement gnral sur la comptabilit publique, soit par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances. TITRE V : DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES Article 90 TITRE X : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES Article 85

Par drogation aux dispositions de larticle Les dispositions de la prsente Directive sont 44 ci-dessus, les projets de lois de rglement transposes par les Etats membres dans leur

74

relatives aux lois de finances antrieures lgislation nationale au plus tard le 31 lentre en vigueur de la prsente directive, dcembre 2011. doivent tre dposs et distribus au plus tard le 31 dcembre 1999. Article 91 Les Etats membres prendront, au plus tard le 31 dcembre 2001, les mesures ncessaires lapplication effective de lensemble des dispositions de la prsente Directive. Ces dispositions feront lobjet dun Rglement applicable compter du 1er janvier 2002. Article 86

Les dispositions de la prsente Directive sont appliques au plus tard le 1er janvier 2012. Toutefois, les Etats membres ont jusquau 1er janvier 2017 pour procder lapplication intgrale des dispositions relatives : - la dconcentration de la fonction dordonnateur principal telle que prvue Article 92 larticle 68 de la prsente Directive ; - aux programmes et aux dotations tels que La prsente directive entrera en vigueur prvus notamment aux articles12, 13, 14, er pour compter du 1 janvier 1998, et sera 15 et 16 de la prsente Directive , ainsi publie au Bulletin Officiel de lUnion. que des annexes y relatives dans les articles 46, 47 et 50 de la prsente Fait Ouagadougou, le 16 dcembre 1997 Directive ; - la programmation pluriannuelle des dpenses, telle que prvue larticle 53 de la prsente Directive ; - aux tableaux matriciels croiss prvus au 7 de larticle 46 de la prsente Directive ; - aux rgles et procdures dcoulant du principe de la constatation des droits et obligations rgissant la comptabilit gnrale prvue larticle 72 de la prsente Directive. Pour ce dernier cas, les Etats membres qui le souhaitent disposent dun dlai supplmentaire de deux (2) ans. Lorsquun Etat membre utilise les dlais prvus aux alinas ci-dessus, les rgles prescrites par la Directive n597/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relatives aux lois de finances et ses textes modificatifs restent applicables. Article 87 Sous rserve de la disposition spcifique prvue au dernier alina de larticle 86 cidessus, la prsente Directive abroge et remplace toutes les dispositions antrieures

75

contraires, notamment la Directive n597/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relatives aux lois de finances et ses textes modificatifs. Article 88 La Commission de lUEMOA met en place un systme de suivi des mesures de transposition et dapplication de la prsente Directive par les Etats membres. Elle met leur disposition des mesures de soutien et un dispositif daccompagnement pour la mise en uvre de la prsente Directive. Article 89 La prsente Directive qui entre en vigueur compter de sa date de signature, sera publie au Bulletin Officiel de lUnion. Fait Dakar, le 26 juin 2009

76

DIRECTIVES PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA COMPTABILITE PUBLIQUE

DIRECTIVE N06/97/CM/UEMOA PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA COMPTABILITE PUBLIQUE

DIRECTIVE N07/2009/CM/UEMOA PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA COMPTABILITE PUBLIQUE AU SEIN DE LUEMOA

TITRE I : DISPOSITIONS GENERALES

TITRE PREMIER : DES DISPOSITIONS GENERALES Article premier La prsente Directive fixe les rgles fondamentales rgissant lexcution des budgets publics, la comptabilit, le contrle des oprations financires, la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confis lEtat et ses tablissements publics caractre administratif. Les collectivits locales et leurs tablissements, ainsi que les organismes de scurit sociale le cas chant, sont rgis par des textes particuliers qui sinspirent des principes dfinis dans la prsente Directive.

Article premier La prsente directive fixe les rgles fondamentales relatives la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confis lEtat, aux tablissements publics nationaux ou locaux, aux collectivits territoriales ainsi quaux services et organismes que la loi assujettit au rgime juridique de la comptabilit publique, dans les Etats membres de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine. Ces personnes morales sont, dans la prsente directive, dsignes sous le terme dorganismes publics. Article 2 Les deniers appartenant ou confis lEtat et aux autres organismes publics sont des deniers publics soumis aux dispositions de la prsente directive. Sous les peines prvues par la loi, il est interdit quiconque, fonctionnaire ou particulier non pourvu dun titre lgal, de simmiscer dans la gestion des deniers publics. Article 3 Les biens immobiliers, les biens mobiliers, valeurs , titres et matires qui constituent le patrimoine de lEtat et des autres organes publics sont acquis, affects, conservs et cds dans les conditions fixes par la prsente directive et les rgles particulires

Article 2 Les biens immobiliers, les biens mobiliers, les valeurs, titres et matires qui constituent le patrimoine de lEtat sont acquis, affects, conservs et cds dans les conditions fixes par la prsente Directive, et les rgles particulires concernant la passation des

77

concernant le domaine des collectivits marchs publics, la comptabilit des deniers, locales, la passation et lexcution des des valeurs et celle des matires. marchs, la comptabilit des deniers, des valeurs et celle des matires. La rglementation propre aux biens de lEtat est applicable aux biens des autres organismes publics, sauf dispositions spciales drogatoires les concernant. Article 4 Les ressources et les charges relatives au fonctionnement et aux investissements de lEtat et des autres organismes publics font lobjet dun budget ou dun tat annuel de prvisions et dautorisations. Le budget ou ledit tat est labor, propos, arrt et excut conformment aux lois, rglements et instructions en vigueur. Article 3 Les ressources et les charges de lEtat sont autorises par une loi de finances qui est excute conformment aux lois, rglements et instructions en vigueur. Aucune recette ne peut tre liquide ou encaisse, aucune dpense publique ne peut tre engage ou paye si elle na t au pralable autorise par une loi de finances. De mme, les emprunts moyen et long termes, les cessions dactifs et les prts et avances font lobjet dautorisation par une loi de finances. En cours danne, des oprations modificatives de la loi de finances peuvent intervenir pour changer la rpartition initiale sous la forme douverture de crdits par dcret davances, de transferts de crdits, de fonds de concours, de reports de crdits et de rtablissements de crdits dans les conditions fixes par la Directive relative aux lois de finances. TITRE II : DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES

TITRE II : LES ADMINISTRATEURS DE CREDITS, LES ORDONNATEURS ET LES COMPTABLES CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE LA SEPARATION DES FONCTIONS DORDONNATEUR ET DE COMPTABLE Article 5 Les oprations relatives lexcution des budgets ou la gestion des biens de lEtat et des autres organismes publics font intervenir deux catgories dagents : dune part, les administrateurs de crdits et les ordonnateurs, dautre part, les comptables.

CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS COMMUNES

DES

Article 4 Les oprations relatives lexcution de la loi de finances et la gestion des biens de lEtat font intervenir deux catgories dagents : les ordonnateurs et les comptables.

78

Les fonctions dadministrateur et celle Article 5 dordonnateur peuvent tre cumules ; Les fonctions dordonnateur et celle de Les fonctions dordonnateur et celle de comptable sont incompatibles. comptable sont incompatibles. Les conjoints, les ascendants et les descendants des ordonnateurs ne peuvent tre comptables des organismes auprs desquels ces ordonnateurs exercent leurs fonctions. Ces incompatibilits peuvent tre tendues par les rglementations nationales. Article 6 Il est interdit toute personne non pourvue dun titre lgal dexercer des fonctions dordonnateur, de contrleur financier ou de comptable public, sous peine de poursuites prvues par la loi. Le titre lgal rsulte de la nomination et de laccrditation dun ordonnateur, dun contrleur financier ou dun comptable public conformment aux lois et rglements. Article 7 Laccrditation est lobligation qui est faite un agent intervenant dans les oprations financires de lEtat de notifier dautres agents dsigns par les lois et rglements, son acte de nomination et son spcimen de signature. Laccrditation seffectue par diligence de lagent lui-mme ds son installation et sous sa responsabilit. CHAPITRE 2 : LES ADMINISTRATEURS DE CREDITS ET LES ORDONNATEURS Article 6 Les administrateurs de crdits de lEtat constatent les droits et liquident les recettes, proposent les engagements de dpenses et en prparent la liquidation. Les ordonnateurs prescrivent lexcution des recettes et dpenses mentionnes au titre III ci-aprs. A cet effet, ils constatent les droits de lEtat CHAPITRE 2 : DES ORDONNATEURS

Article 8 Est ordonnateur, toute personne ayant qualit au nom de lEtat de prescrire lexcution des recettes et /ou des dpenses inscrites au budget. Les ministres et les prsidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crdits, des programmes et des budgets annexes de leur ministre ou de leur institution, sous rserve du pouvoir de rgulation des

79

et des autres organismes publics, liquident et mettent les titres de crances correspondants. En matire de dpenses, sous rserve des dispositions particulires de larticle 10 ciaprs, ils procdent aux engagements, liquidations et ordonnancements. Ils mettent les ordres de mouvements affectant les biens et matires de lEtat et des organismes publics. Les administrateurs de crdits et les ordonnateurs peuvent dlguer leurs pouvoirs. Ils peuvent tre suppls en cas dabsence ou dempchement. Article 7

Les propositions faites par les administrateurs de crdit de lEtat et leurs dlgus, ainsi que les ordres donns par les ordonnateurs dlgus et les ordonnateurs secondaires de lEtat et des autres organismes publics, sont retracs dans des comptabilits administratives, permettant de Article 9 suivre le droulement des oprations budgtaires et le rapprochement avec les Pendant une priode maximum de cinq (5) ans critures des comptables publics. compter de la date de transposition de la prsente Directive, les Etats membres peuvent continuer confrer au ministre charg des finances la qualit dordonnateur principal unique du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor. Durant cette priode, le ministre charg des finances peut dlguer son pouvoir dengagement et dordonnancement un ou plusieurs ministres ainsi quaux prsidents des institutions constitutionnelles pour leurs budgets respectifs. Article 8 Le ministre charg des finances est ordonnateur principal unique des recettes et des dpenses du budget de lEtat, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor. Les directeurs des tablissements publics sont ordonnateurs principaux des recettes et Article 10

crdits budgtaires et de gestion de la trsorerie de lEtat du ministre charg des finances, et du pouvoir du contrleur financier dfinis dans la Directive relative aux lois de finances. Les ministres et prsidents dinstitutions constitutionnelles exercent leurs attributions dordonnateur par le moyen dordonnateurs dlgus au niveau des administrations centrales et dordonnateurs secondaires au niveau des services dconcentrs de lEtat. Les ordonnateurs peuvent dlguer tout ou partie des crdits dont ils ont la charge des agents publics dans les conditions dtermines par les rglementations nationales. Les directeurs des tablissements publics nationaux sont ordonnateurs principaux des recettes et dpenses de ces tablissements. Ils peuvent dlguer leurs pouvoirs dans les conditions prvues par les lois et rglements rgissant les tablissements publics. Les ordonnateurs peuvent galement tre suppls en cas dabsence ou dempchement.

Le ministre charg des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget gnral, des comptes spciaux du Trsor et de lensemble des oprations de trsorerie. Il prescrit lexcution des recettes, constate les droits de lEtat, liquide et met les titres de crances correspondants.

80

dpenses de ces tablissements. Les chefs dexcutifs des collectivits territoriales sont ordonnateurs principaux des recettes et des dpenses de ces collectivits. Le ministre charg des finances et les ordonnateurs principaux des autres organismes publics peuvent dlguer leurs pouvoirs. Ils peuvent galement tre suppls en cas dabsence ou dempchement. Le ministre charg des finances exerce ses attributions dordonnateur par le moyen dordonnateurs dlgus au niveau des administrations centrales et dordonnateurs secondaires au niveau des services extrieurs. Les ordonnateurs dorganismes publics peuvent exercer leurs attributions par le moyen dordonnateurs secondaires au niveau des tablissements dconcentrs. Article 9

Le ministre charg des finances est ordonnateur principal des crdits, des programmes et des budgets annexes de son ministre. Article 11 Le ministre charg des finances est responsable de lexcution de la loi de finances et du respect de lquilibre budgtaire et financier dfini par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation budgtaire qui lui permet, au cours de lexcution du budget : - dannuler un crdit devenu sans objet au cours de lexercice ; - dannuler un crdit pour prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre charg des finances peut subordonner lutilisation des crdits par les ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat. Article 12

Les ministres ont linitiative des dpenses de leur dpartement et sont, ce titre, administrateurs des crdits qui leur sont affects par les lois de finances. Ils peuvent, sous leur responsabilit, dlguer leurs pouvoirs des agents de leur dpartement, agissant en qualit dadministrateurs dlgus. Article 10 Les administrateurs de crdits de lEtat et leurs dlgus sont accrdits auprs du ministre charg des finances ou de ses dlgus. Les ordonnateurs et les ordonnateurs dlgus de lEtat ainsi que ceux des autres organismes publics sont accrdits auprs des comptables publics assignataires des oprations dont ils prescrivent lexcution. Il en est de mme pour les ordonnateurs secondaires de lEtat.

Les ordonnateurs prescrivent lexcution des dpenses mentionnes au titre III de la prsente Directive. Sous rserve des dispositions particulires de larticle 11 de la prsente Directive, ils procdent aux engagements, liquidations et ordonnancements. Les ordonnateurs mettent les ordres de mouvement affectant les biens et matires de lEtat. Article 13 Les ordonnateurs sont accrdits auprs des comptables publics assignataires des oprations dont ils prescrivent lexcution, conformment aux dispositions de larticle 7 de la prsente Directive. Article 14 Les ordonnateurs sont personnellement responsables des contrles qui leur incombent dans lexercice de leurs fonctions. Ils

81

Article 11 Dans les conditions dfinies par la loi organique relative aux lois de finances, les ministres encourent raison de lexercice de leurs attributions, les responsabilits que prvoit la Constitution. Les autres ordonnateurs dorganismes publics encourent une responsabilit qui peut tre disciplinaire, pnale et civile sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par la juridiction des comptes.

encourent une responsabilit qui peut tre disciplinaire, pnale ou civile, sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par la Cour des comptes raison des fautes de gestion. Dans les conditions dfinies par la Directive portant loi de finances, les membres du gouvernement et les prsidents des institutions constitutionnelles encourent, raison de lexercice de leurs attributions, les responsabilits que prvoient les constitutions des Etats membres. Article 15 Les actes des ordonnateurs, engagement, liquidation et ordonnancement sont retracs dans la comptabilit budgtaire permettant de suivre le droulement des oprations budgtaires et deffectuer le rapprochement avec les critures des comptables publics. CHAPITRE PUBLICS 3: DES COMPTABLES

CHAPITRE III : LES COMPTABLES PUBLICS

SECTION PREMIERE : DE LA DEFINITION ET DES CATEGORIES DE COMPTABLES PUBLICS Article 16 Est comptable public, tout agent public rgulirement habilit pour effectuer titre exclusif, au nom de lEtat ou dun organisme public, des oprations de recettes, de dpenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne dcritures, soit par lintermdiaire dautres comptables. Les modalits de nomination des comptables publics sont dfinies par les rglementations nationales. Est comptable de fait, toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public ou sans agir sous contrle et pour le compte dun comptable public, simmisce dans la gestion de deniers publics. Les organismes publics, tels que dfinis dans

Article 12 Sont comptables publics, les fonctionnaires et agents rgulirement habilits pour effectuer, titre exclusif, les oprations vises aux articles 13 16 ci-aprs.

82

larticle 55 de la Directive portant loi de finances, comprennent en particulier les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif et les organismes de protection sociale. Article 17 Les diffrentes catgories de comptables publics sont : les comptables deniers et valeurs ; les comptables dordre.

Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilites, affectes au maniement et la conservation des fonds publics, des valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons, traites, obligations, rentes et actions de socit. Les comptables deniers et valeurs sont : les comptables directs du Trsor ; les comptables des administrations financires ; les agents comptables des tablissements publics.

Les comptables dordre sont ceux qui centralisent et prsentent dans leurs critures et leurs comptes les oprations financires excutes par dautres comptables. Toutefois, les fonctions de comptable dordre ne sont pas incompatibles avec celles de comptable deniers et valeurs. Le comptable suprieur est le comptable qui a sous son autorit hirarchique un ou des comptables subordonns. Le comptable principal rend ses comptes la Cour des comptes. Le comptable secondaire est celui dont les oprations sont centralises par un comptable principal auquel il rend compte. Les fonctions de directeur charg de la comptabilit publique ou de directeur charg du Trsor sont incompatibles avec les fonctions de comptable public. Article 13 Article 18

Les comptables publics en deniers et valeurs Le comptable public deniers et valeurs vis

83

sont seuls habilits assurer : -

larticle 17 de la prsente Directive est seul habilit effectuer les oprations ci-aprs la prise en charge et le recouvrement dcrites : des rles et des ordres de recette qui leur sont remis par les ordonnateurs, - la prise en charge et le recouvrement des des crances constates par un rles, titres de perception, bulletins contrat, un titre de proprit ou tout de liquidation et ordres de recettes non autre titre ou acte dont ils assurent la fiscales qui lui sont remis par un conservation ainsi que ordonnateur, des crances constates par un lencaissement des droits au contrat ou un march public, un titre de comptant et des recettes de toute proprit ou tout autre titre ou acte dont il nature que les organismes publics assure la conservation ainsi que sont habilits recevoir ; lencaissement des droits au comptant et des le visa, la prise en charge et le recettes de toute nature que les rglement des dpenses, soit sur administrations publiques sont habilites ordre manant des ordonnateurs recevoir ; accrdits, soit au vu des titres - le visa, la prise en charge et le rglement prsents par les cranciers, soit de des dpenses, soit sur ordre manant dun leur propre initiative, ainsi que la ordonnateur accrdit, soit au vu des titres suite donner aux oppositions et prsents par les cranciers, soit de sa autres significations ; propre initiative, ainsi que la suite donner la garde et la conservation des fonds, aux oppositions et autres significations ; valeurs, titres appartenant ou confis - la garde et la conservation des fonds, lEtat ou aux organismes publics ; valeurs, titres et matires appartenant ou le maniement des fonds et les confis lEtat ou aux autres mouvements des comptes de administrations publiques ; disponibilits ; - le maniement des fonds et les mouvements la conservation des pices des comptes de disponibilit ; justificatives des oprations et des - la conservation des pices justificatives des documents de comptabilit ; oprations et des documents de la tenue de la comptabilit du poste comptabilit ; comptable quils dirigent. - la tenue de la comptabilit du poste quil dirige. Article 19 Sous lautorit du ministre charg des finances, les comptables directs du Trsor, principaux ou secondaires, excutent toutes oprations budgtaires, financires et de trsorerie de lEtat, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor Article 20 Les comptables des administrations financires des impts et des Douanes sont des fonctionnaires ou agents ayant qualit de comptables deniers et valeurs et chargs en

84

particulier du recouvrement dimpts, de droits, de redevances et de recettes diverses, ainsi que des pnalits fiscales et des frais de poursuites dans les conditions fixes par le Code gnral des impts, le Code des douanes, le Code du domaine de lEtat ainsi que les lois et rglements. Les comptables des administrations financires peuvent tre organiss en rseaux de postes comptables comprenant des comptables suprieurs ou subordonns, principaux ou secondaires, distincts du rseau du Trsor dans les conditions fixes par les rglementations nationales. Les oprations des comptables des administrations financires sont centralises dans les critures du Trsor. Article 21 Les agents comptables des tablissements publics excutent toutes les oprations de recettes et de dpenses budgtaires ainsi que toutes les oprations de trsorerie de ltablissement auprs duquel ils sont accrdits. Lagent comptable, chef des services de la comptabilit, a la qualit de comptable principal. Des comptables secondaires peuvent tre dsigns selon les modalits prvues par les rglementations nationales et les textes particuliers organisant les tablissements publics. Article 22 Les comptables peuvent avoir sous leur autorit des rgisseurs de recettes et davances. Ces rgisseurs de recettes et davances sont habilits excuter des oprations dencaissement ou de dcaissement. Ils sont personnellement et pcuniairement responsables de leurs oprations. Le comptable public de rattachement a lobligation de contrler sur pices et sur place les oprations et la comptabilit des rgisseurs. Il est personnellement et pcuniairement responsable des oprations des rgisseurs dans

85

la limite des contrles qui lui incombent. Les modalits de cration, de fonctionnement des rgies de recettes et des rgies davances, ainsi que les conditions de nomination des rgisseurs sont fixes par les rglementations nationales. SECTION 2: OBLIGATIONS PUBLICS Article 23 DES DES DROITS ET COMPTABLES

Les comptables publics sont astreints la prestation de serment devant les juridictions comptentes et la constitution de garanties. La formule de serment est dfinie par les rglementations nationales. Aucun comptable ne peut entrer en fonction sil na pas justifi de laccomplissement de ces deux obligations. Un arrt du ministre charg des finances fixe les conditions de constitution, de gestion et de libration des garanties des comptables publics. Conformment au Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA, les Etats membres garantissent aux comptables publics les conditions matrielles, financires et morales ncessaires la bonne excution de leurs missions. Article 24 Les comptables publics sont accrdits auprs des ordonnateurs ainsi que, le cas chant, des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation. Article 25 Les comptables publics peuvent dlguer leurs pouvoirs un ou plusieurs mandataires ayant qualit pour agir en leur nom et sous leur responsabilit. Sauf drogation autorise par le ministre charg des finances, le mandataire doit tre choisi parmi les agents du poste. Le mandataire est accrdit dans les mmes conditions que le comptable titulaire.

86

Article 14

Article 26

Les contrles que les comptables publics en Les seuls contrles que les comptables publics deniers et en valeurs sont tenus dexercer sont tenus dexercer sont les suivants : sont les suivants : a) en matire de recettes, le contrle : - de lautorisation de percevoir les a) en matire de recettes : recettes, dans les conditions prvues, - dans les conditions prvues pour pour lEtat et chaque catgorie lEtat et chaque catgorie dadministrations publiques, par les dorganismes publics par les lois et lois et rglements ; rglements, le contrle de - de la mise en recouvrement et de la lautorisation de percevoir les liquidation des crances ainsi que de la recettes ; rgularit des rductions et des - dans la limite des lments dont ils annulations de titres de recettes, dans la disposent, le contrle de la mise en limite des lments dont ils disposent ; recouvrement et de la liquidation des b) en matire de dpenses, le contrle : crances ainsi que de la rgularit - de la qualit de lordonnateur des rductions et des annulations des ou de son dlgu, et de titres de recettes ; lassignation de la dpense ; b) en matire de dpenses, le contrle : - de la validit de la crance - de la qualit de lordonnateur ou de portant sur : son dlgu et de lassignation de la o la justification du service dpense ; fait, rsultant de la - de lexacte imputation des dpenses certification dlivre par au chapitre ou articles quelles lordonnateur ainsi que des concernent et selon leur nature ou pices justificatives leur objet ; produites ; - de la disponibilit des crdits ; o lintervention pralable des - de la validit de la crance dans les contrles, autorisations, conditions prcises larticle 15 ciapprobations, avis ou visas aprs ; rglementaires ; - de lexistence ventuelle o la production des doppositions, notamment de saisiesjustifications et, le cas arrts ou de cessions ; chant, du certificat de - du caractre libratoire du prise en charge rglement ; linventaire ; c) en matire de patrimoine, le o lapplication des rgles de contrle : prescription et de - de la conservation des droits, dchance ; privilges et hypothques. - du caractre libratoire du rglement incluant le contrle Article 15 de lexistence ventuelle doppositions, notamment de Pour ce qui concerne la validit de la saisies-arrts ou de cessions ; crance des tiers sur lEtat et les autres c) en matire de patrimoine, le contrle : organismes publics, le contrle des - de la prise en charge comptables publics en deniers et valeurs linventaire des actifs financiers porte sur : et non financiers acquis ; - la justification du service fait, - de la conservation des droits,

87

rsultant de lattestation fournie par lordonnateur ou ladministrateur de crdits ainsi que des pices justificatives produites ; lexactitude des calculs de liquidation ; lintervention pralable des contrles, autorisations, approbations, avis ou visas rglementaires ; la production des justifications et, le cas chant, du certificat de prise en charge linventaire ; lapplication des rgles de prescription et de dchance.

privilges et hypothques des immobilisations incorporelles et corporelles. Article 27 Les comptables publics procdent larrt priodique de leurs critures dans les conditions fixes par la rglementation comptable en vigueur. Au 31 dcembre de chaque anne, ils procdent obligatoirement larrt de touts les caisses publiques. A cette date, il est tabli un procs verbal constatant et dtaillant ltat de lencaisse et des valeurs ainsi que celui des comptes de dpts justifi par un tat de rapprochement. Un acte du ministre charg des finances fixe les modalits relatives lorganisation, au droulement, au dlai de dpt, dexploitation et de publication des rapports de ces oprations de contrle. Article 28 Les comptes de lEtat sont produits par la Cour des comptes au plus tard le 30 juin de lexercice suivant celui au titre duquel ils sont tablis. En cas de retard, des amendes peuvent tre infliges aux comptables par la Cour des comptes. En cas de besoin, un comptable commis doffice peut tre dsign par le ministre charg des finances pour produire les comptes de gestion.

Article 16 Les comptables matires sont prposs la gestion dun ou de plusieurs magasins : ils assurent la garde et la conservation des matriels et matires en stocks, et suivent les mouvements des biens ordonns par les administrateurs de crdits, les ordonnateurs et leurs dlgus. Ils sont responsables personnellement et pcuniairement de la garde et de la conservation des existants, ainsi que de la rgularit des critures comptables. Article 17

Les comptables publics en deniers et valeurs sont principaux ou secondaires. Les comptables principaux rendent leurs comptes au juge des comptes. Les comptables secondaires sont ceux dont les oprations sont centralises par un SECTION 3 : DE LA RESPONSABILITE comptable principal auquel ils rendent des DES COMPTABLES PUBLICS comptes de clerc matre. Article 29 Article 18 La responsabilit des comptables publics se Les comptables publics en deniers et valeurs trouve engage dans les situations suivantes : se rpartissent en trois catgories : - un dficit de caisse ou un manquant en - les comptables directs du Trsor ; deniers ou en valeurs a t constat ; - les comptables spciaux dont les - une recette na pas t recouvre ; receveurs des administrations - une dpense a t irrgulirement financires ; paye, en manquement aux obligations

88

les agents comptables dtablissements publics. -

Article 19 Sous lautorit du ministre charg des finances, les comptables directs du Trsor, principaux ou secondaires, excutent toutes oprations de recettes et de dpenses du budget gnral de lEtat, des budgets annexes, des comptes spciaux du Trsor et des budgets des collectivits locales. Ils excutent, par ailleurs, toutes oprations de trsorerie et, dune manire gnrale, toutes oprations financires dont lEtat et les collectivits territoriales sont chargs, lexception de celles dont lexcution est expressment confie dautres comptables publics. Les comptables principaux du Trsor centralisent les oprations faites pour le compte du Trsor et des organismes publics par les comptables publics secondaires.

de contrles numrs larticle 26 de la prsente Directive ; par la faute du comptable public, lorganisme public a d procder lindemnisation dun autre organisme public ou dun tiers.

Le comptable public dont la responsabilit est engage a lobligation de verser, de ses deniers personnelles, une somme gale soit au montant du dficit ou manquant constat, de la perte de recette subie, de la dpense paye tort ou de lindemnit mise de son fait la charge de lEtat ou de tout autre organisme public. Les comptables publics ne sont ni personnellement ni pcuniairement responsables des erreurs commises dans lassiette et la liquidation des produits quils sont chargs de recouvrer. Les gestions irrgulires entranent, pour leurs auteurs dclars comptables de fait par la Cour des Comptes, les mmes obligations et responsabilits que les gestions patentes pour Article 20 les comptables publics selon les modalits procdurales dcrites par la loi nationale Les comptables spciaux du Trsor, qui ont portant organisation et fonctionnement de toujours la qualit de comptable secondaire ladite Cour. comprennent : - les comptables des administrations Article 30 financires qui sont chargs du recouvrement dimpts, de taxes, de Les comptables publics ne sont pas tenus de droits, redevances, produits et dfrer aux ordres irrguliers qui engagent leur recettes diverses, ainsi que des responsabilit personnelle et pcuniaire, sauf pnalits fiscales et frais de rquisition manant de lordonnateur principal poursuite et de justice y affrents dans les conditions dfinies larticle 50. Dans dans les conditions fixes par le ce cas, la responsabilit de ce dernier se code gnral des impts, le code des substitue celle du comptable. douanes, le code du domaine de lEtat, les lois et les rglements ; Article 31 - les rgisseurs davances et de recettes qui peuvent tre habilits, La responsabilit pcuniaire dun comptable dans le cadre de la rglementation en public est mise en jeu par une dcision de vigueur, excuter des catgories dbet de nature soit administrative, soit particulires doprations de recettes juridictionnelle. Le dbet administratif rsulte et de dpenses ; dun arrt du ministre charg des finances. Le dbet juridictionnel rsulte dun arrt de la Tous sont soumis aux rgles, obligations et Cour des Comptes. responsabilits des comptables publics ou Les arrts de dbet produisent les mmes

89

assimils dans les conditions et limites effets et sont soumis aux mmes rgles fixes par le rglement relatif aux lois de dexcution que les dcisions juridictionnelles. finance. Ils sont susceptibles de recours. Le comptable de fait peut tre condamn par la Article 21 Cour des comptes une amende, en raison de son immixtion dans les fonctions de comptable Les agents comptables dtablissements public. Cette amende est calcule suivant publics excutent toutes oprations de limportance et la dure de la dtention ou du recettes et de dpenses du budget de maniement des deniers. Son montant ne pourra ltablissement auprs duquel ils sont dpasser le total des sommes indment accrdits, ainsi que toutes oprations de dtenues ou manies. trsorerie. Lagent comptable, chef des services de la Article 32 comptabilit, a qualit de comptable principal. Des comptables secondaires Les comptables publics peuvent obtenir une peuvent tre dsigns selon les modalits dcharge de responsabilit ou la remise prvues par la rglementation gnrale et le gracieuse des sommes laisses leur charge texte particulier organisant ltablissement. dans les conditions prvues par la rglementation nationale. Article 22 Les comptables publics peuvent bnficier dun sursis de versement pendant lexamen de Les comptables dordre sont des leur demande de dcharge de responsabilit ou fonctionnaires ou agents publics qui, sans de remise gracieuse. excuter eux-mmes des oprations En cas de dcharge de responsabilit ou de financires de recettes ou de dpenses, remise gracieuse, les dbets restent la charge centralisent et prsentent dans leurs du budget de lEtat ou de tout autre organisme critures et leurs comptes les oprations public, concern dans les conditions fixes par excutes par dautres comptables. les rglementations nationales. Les fonctions de comptables dordre ne sont pas incompatibles avec celles de comptable en deniers ou valeurs. Article 23 Les comptables suprieurs de lEtat sont nomms par dcret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre charg des finances. Les autres comptables sont nomms par arrt du ministre charg des finances dans les conditions particulires chaque catgorie de comptable. Article 24 Avant dtre installs dans leur poste, les comptables publics sont tenus de prter serment et de constituer des garanties. Les comptables intrimaires sont astreints

90

la constitution de ces garanties. Le montant des garanties et les conditions de leur constitution sont fixs par arrt du ministre charg des finances. Article 25 Tout comptable public peut contracter une assurance pour couvrir sa responsabilit pcuniaire. Toutefois, cette couverture ne peut excder les neuf diximes des sommes demeurant effectivement sa charge sauf dispositions contraires rsultant de lagrment par le ministre charg des finances, des compagnies dassurance en cause. Article 26 Les comptables publics sont accrdits auprs des ordonnateurs et des correspondants ainsi que, le cas chant, des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation. Article 27 Les comptables publics peuvent dlguer leurs pouvoirs un ou plusieurs mandataires ayant qualit pour agir en leur nom et sous leur responsabilit. Sauf drogation du ministre charg des finances, le mandataire doit tre choisi parmi les agents du poste. Le mandataire doit tre accrdit dans les mmes conditions que le comptable luimme. Article 28 Sans prjudice de leur responsabilit personnelle et pcuniaire, les comptables publics sont soumis au rgime disciplinaire du statut dont ils relvent. Les comptables publics ne sont donc pas tenus de dfrer aux ordres irrguliers qui engagent leur responsabilit pcuniaire et personnelle, sauf ordre crit manant du ministre charg des finances, ou de

91

suprieurs ayant la qualit de comptable public. La responsabilit de ces derniers se substitue ds lors celle de leurs subordonns. Article 29 Tout comptable public, gardien de deniers ou valeurs, est astreint lobligation de rsidence sur les lieux du service, si le poste est dot dun logement de fonction. A dfaut, le comptable bnficie de la prestation gratuite dun logement dans la localit de situation du poste ou dune indemnit compensatrice. Article 30 Les comptables publics procdent larrt priodique de leurs critures dans les conditions fixes par instructions du ministre charg des finances. Au 31 dcembre de chaque anne, il est procd obligatoirement larrt de toutes les caisses publiques. A cette date, il est tabli un procs verbal constatant et dtaillant ltat de lencaisse et des valeurs ainsi que celui des comptes de dpts justifi par un tat de rapprochement. SECTION 4 : DE LA CESSATION DE FONCTION DU COMPTABLE PUBLIC ET DE LA LIBERATION DES GARANTIES Article 31 La cessation de fonction dun comptable public donne lieu ltablissement dun procs verbal de remise de service. Hors les cas de dcs, dabsence irrgulire ou de suspension, aucun comptable public ne peut cesser ses fonctions sans quil ait t tabli un procs verbal contradictoire de remise de service. En tout tat de cause, la date de cessation de fonction est la date effective de la remise de service. Article 33 La cessation de fonction dun comptable public est prononce dans les mmes formes que sa nomination. Hormis le cas du dcs ou dabsence irrgulire, la cessation de fonction dun comptable public donne lieu ltablissement dun procs verbal de remise de service. Dans les conditions dfinies par la rglementation, le ministre charg des finances ou toute autre autorit suprieure comptente peut dsigner, dans lattente de la prise de

92

Article 32

fonction du comptable titulaire, un comptable intrimaire qui a les mmes droits et En cas de besoin, lautorit suprieure obligations que ce dernier. dsigne un comptable intrimaire pour assurer la gestion du poste jusqu Article 34 linstallation du nouveau titulaire. Le comptable intrimaire a, sous rserve de La libration des garanties constitues par un restrictions expresses, les mmes pouvoirs comptable public ne peut intervenir que dans que le titulaire. Le comptable intrimaire, les conditions suivantes : qui encourt les mmes responsabilits - pour les comptables principaux : aprs personnelles et pcuniaires que le comptable arrts dfinitifs de quitus rendus par la titulaire, nest pas astreint la prestation de Cour des comptes sur les diffrentes serment. gestions dont ils avaient la charge Un procs verbal de remise de service doit jusqu leur cessation de fonction ou tre tabli aussi bien lentre qu la sortie par intervention de la prescription de fonction du comptable intrimaire. acquisitive conformment aux La dure de lintrimaire ne peut tre dispositions de larticle 75 de la suprieure 6 mois, renouvelable une fois Directive portant lois de finances ; sur dcision du ministre charg des - pour les comptables secondaires : aprs finances. obtention du certificat de dcharge dlivr par le Directeur charg de la Article 33 comptabilit publique, sur avis des comptables principaux auxquels ces La libration des garanties constitues ne comptables secondaires sont rattachs ; peut intervenir que dans les conditions - le certificat de dcharge est dlivr suivantes : dans un dlai fix par les rglementations nationales. Il permet - pour les comptables principaux : uniquement daccorder la libration des aprs arrts dfinitifs de quitus garanties, mais nemporte pas de rendus par la juridiction des consquences quant lapprciation de Comptes sur les diffrentes gestions la responsabilit ventuelle du dont ils avaient la charge jusqu comptable secondaire ; leur cessation de fonction ; - la libration des garanties est accorde - pour les comptables secondaires : par dcision du ministre charg des aprs obtention du certificat de finances sur proposition du Directeur dcharge dlivr par le Directeur charg de la Comptabilit publique, charg de la comptabilit publique, aprs constatation que les conditions sur avis conforme des comptables prvues ci-dessus sont runies. principaux auxquels ces comptables secondaires sont rattachs. Le certificat de dcharge doit tre dlivr dans les 6 mois de la demande expresse de libration de ses garanties prsente par le comptable secondaire, sauf, dans le mme dlai, refus crit et motiv du Directeur charg de la Comptabilit Publique. Le certificat de dcharge permet

93

uniquement la libration des garanties, mais nemporte pas consquences quant lapprciation de la responsabilit ventuelle du comptable secondaire par le ministre charg des finances ou la juridiction des comptes. Article 34 La libration des garanties est accorde par dcision du ministre charg des finances sur proposition du Directeur charg de la Comptabilit Publique, aprs constatation que les conditions prvues larticle 33 cidessus sont runies. Article 35 Les comptables publics sont personnellement et pcuniairement responsables des oprations dont ils sont chargs aux termes de larticle 13 ci-dessus et de lexercice des contrles prvus aux articles 14 et 15 ci-dessus. Hors le cas de mauvaise foi, les comptables publics ne sont ni personnellement ni pcuniairement responsables des erreurs commises dans lassiette et la liquidation des produits quils recouvrent. Les comptables publics ne sont ni personnellement ni pcuniairement responsables des oprations quils ont effectues sur ordre crit du ministre charg des finances, dans les conditions dfinies aux articles 69 et 70 ci-aprs. Article 36 Le comptable public, dont la responsabilit pcuniaire est engage, a lobligation de verser immdiatement de ses deniers personnels une somme gale soit au montant du dficit ou manquant constat, de la perte de recette subie, de la dpense paye tort ou de lindemnit mise de son fait la charge de lEtat ou de lorganisme intress, soit dans le cas o il tient la comptabilit des matires, la valeur du bien manquant.

94

Article 37 La responsabilit pcuniaire dun comptable public est mise en jeu par une dcision de dbet de nature soit administrative soit juridictionnelle. Le dbet administratif rsulte dun arrt du ministre charg des finances. Le dbet juridictionnel rsulte dun arrt de la juridiction des comptes rendu dans les conditions prvues par la loi dterminant la composition, lorganisation, les attributions et le fonctionnement de ladite juridiction. Les arrts de dbet produisent les mmes effets et sont soumis aux mmes rgles dexcution que les dcisions juridictionnelles. Ils sont immdiatement excutoires et ne peuvent faire lobjet daucun litige devant les tribunaux judiciaires. Article 38 Les comptables publics dont la responsabilit a t mise en jeu suite un cas de force majeure peuvent obtenir dcharge totale ou partielle de leur responsabilit aprs production de toutes justifications ncessaires. Cette dcharge est accorde par arrt du ministre charg des finances pris sur avis du Directeur charg de la Comptabilit Publique en cas de dbet administratif et sur avis du Prsident de la juridiction des Comptes en cas de dbet juridictionnel. Article 39 Les comptables publics peuvent obtenir la remise gracieuse des sommes laisses leur charge. Cette remise est accorde par arrt du ministre charg des finances pris, comme en matire de dcharge de responsabilit, soit sur avis du Directeur charg de la Comptabilit Publique, soit sur celui du Prsident de la juridiction des Comptes. Article 40

95

Les comptables dont la bonne foi est tablie peuvent bnficier dun sursis de versement pendant lexamen de leur demande de dcharge de responsabilit ou de remise gracieuse. Ce sursis est accord par le ministre charg des finances sur avis du Directeur charg de la Comptabilit Publique. A dfaut de dcision expresse du ministre charg des finances dans le dlai de six mois compter de la date de la demande du comptable intress, le sursis est rput accord. Le sursis doit tre expressment renouvel tous les ans jusqu la dcision dfinitive de dcharge de responsabilit ou de remise gracieuse. Article 41 En cas de dcharge de responsabilit ou de remise gracieuse, les dbets restent la charge du budget de lEtat, de ltablissement public ou de la collectivit publique concerns dans les conditions fixes par dcret. TITRE III : OPERATIONS TITRE III : DES OPERATIONS DEXECUTION DU BUDGET CHAPITRE PREMIER : DES OPERATIONS DE RECETTES Article 35 Les recettes de lEtat comprennent les produits dimpts, de taxes, de droits, les dons et les autres produits autoriss par les lois et rglements en vigueur ou rsultant de dcisions de justice ou de conventions. Article 36

CHAPITRE I : OPERATIONS DE RECETTES Article 42 Les recettes de lEtat et des autres organismes publics comprennent les produits dimpts, de taxes, de droits, les emprunts, subventions et autres produits autoriss par les lois et rglements en vigueur ou rsultant de dcisions de justice ou de conventions. Article 43

Seules les recettes dfinies larticle 35 de la prsente Directive peuvent tre perues. Toutes contributions directes ou indirectes Il est interdit daccorder des exonrations en autres que celles qui sont lgalement franchise des recettes dfinies larticle 35 de institues, quelque titre et sous quelque la prsente Directive ou deffectuer

96

dnomination quelles se peroivent, sont formellement interdites peine, pour les agents qui confectionneraient les rles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, dtre poursuivis comme concussionnaires, sans prjudice de laction en rptition pendant trois annes contre tous receveurs, comptables ou individus qui en auraient fait la perception. Sont galement punissables des peines prvues lgard des concussionnaires tous dtenteurs de lautorit publique qui, sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit, auront sans autorisation de la loi, accord des exonrations en franchise de droit, impt ou taxe publique ou auront effectu gratuitement la dlivrance de produits ou services payants de lEtat ou des autres organismes publics. Article 44 Il est fait recette au budget de lEtat et des autres organismes publics du montant intgral de tous les produits, quelle quen soit la provenance, et sans contraction entre les recettes et les dpenses, les frais de perception et de rgie et les autres frais accessoires tant ports en dpenses auxdits budgets. Article 45 Dans les conditions prvues pour chacune delles, les recettes sont constates et liquides, ordonnances avant dtre prises en charge et recouvres. La liquidation a pour objet de dterminer le montant de la dette des redevables et doit indiquer les bases sur lesquelles elle est effectue Toute erreur de liquidation donne lieu soit lmission dun ordre dannulation ou de rduction de recette, soit lmission dun ordre complmentaire. Article 46

gratuitement la dlivrance de produits ou services payants de lEtat. Article 37 Il est fait recette au budget de lEtat du montant intgral de tous les produits, quelle quen soit la provenance, et sans contraction entre les recettes et les dpenses. SECTION PREMIERE : DE LA CONSTATATION, DE LA LIQUIDATION ET DE LORDONNANCEMENT DES RECETTES Article 38 Dans les conditions prvues pour chacune delles, les recettes sont constates, liquides et ordonnances avant dtre prises en charge et recouvres. La constatation a pour objet didentifier et dvaluer la matire imposable. La liquidation a pour objet de dterminer le montant de la crance sur les redevables et dindiquer les bases sur lesquelles elle est effectue. Toute crance constate et liquide fait lobjet dun titre de perception ou dun ordre de recettes mis par lordonnateur du budget concern qui en a seul linitiative. En matire dimpts et taxes assimiles, les rles, les avis dimposition, les tats de liquidation et les titres de rgularisation forment titres de perception. Les redevances pour services rendus et les autres produits divers et ventuels de lEtat sont perus sur ordres de recettes formant titres de perception des crances constates par tats de liquidation ou dcisions administratives. Toute erreur de liquidation donne lieu, soit lmission dun ordre dannulation ou de rduction de recette, soit lmission dun ordre de recette complmentaire. Article 39

Les rgles dexigibilit des crances de lEtat Toute crance constate et liquide fait sont fixes par les lgislations fiscales et

97

lobjet dun acte formant titre de perception mis par lordonnateur du budget concern qui en a seul linitiative. En matire dimpts directs et taxes assimiles, les rles mis forment titres de perception. En matire dimpts indirects et taxes assimiles, les tats de liquidation forment titres de perception. Les redevances pour services rendus et les autres produits divers et ventuels de lEtat ou des autres organismes publics sont perus sur ordre de recettes formant titres de perception des crances constates par tats de liquidation ou dcisions administratives. Pour les recettes encaisses sur versements spontans des redevables, des titres de rgularisation sont tablis priodiquement. Article 47

douanires et, concernant les recettes non fiscales, par les textes les ayant institues. Les actes formant titres de perception sont notifis aux comptables publics pour prise en charge selon les modalits dtermines par des textes particuliers ; ils sont notifis aux redevables par avis les informant de la date dchance et des modalits de rglement. SECTION 2 : DES RECOUVREMENTS ET DES RESTES A RECOUVRER Article 40 Les modalits de recouvrement des recettes et des restes recouvrer sont rgies par les rglementations nationales. SECTION 3 : DE LA COMPENSATION ET DE LA PRESCRIPTION DE LA RECETTE PUBLIQUE

Les rgles dexigibilit des crances publiques sont celles fixes par les textes Article 41 lgislatifs en vigueur. Les dbiteurs de lEtat ne peuvent pas se Article 48 prvaloir de leurs crances vis--vis de lEtat pour sopposer au paiement de leurs dettes. Les actes formant titres de perception sont Par contre, le comptable doit, pralablement notifis aux comptables pour prise en tout paiement, oprer la compensation lgale charge selon des modalits dtermines par entre les dettes et les crances assignes sur sa des textes particuliers ; ils sont notifis aux caisse. redevables par avis les informant de la date dchance et des modalits de rglement. Article 42 Article 49 La procdure habituelle en matire de recouvrement est amiable. Sauf exception tenant soit la nature ou au caractre contentieux de la crance, soit la ncessit de prendre sans dlai des mesures conservatoires, le recouvrement form est prcd dune tentative de recouvrement amiable. Article 50 Le recouvrement forc des crances est poursuivi par les voies et moyens de droit Les rgles de prescription des recettes de lEtat sont rgies par les rglementations nationales.

98

en vertu dun titre ayant force excutoire. Les rles et tats de liquidation dimpts et taxes assimiles, les dcisions de justice et les arrts de dbets pris par les autorits comptentes forment titres de perceptions excutoires. Les ordres de recettes sont rendus excutoires par les ordonnateurs qui les ont mis. Ils sont cet effet revtus de la formule excutoire, dats et signs par les ordonnateurs. Article 51 Le recouvrement des tats excutoires est poursuivi jusqu opposition du dbiteur devant la juridiction comptente. Les rclamations et contestations de toutes natures relatives lassiette et la liquidation des droits nont pas deffet suspensif sur les poursuites si elles ne sont pas assorties de garanties acceptes par le Trsor hauteur des sommes constates. Article 52 Les redevables de lEtat et des autres organismes publics sacquittent de leurs dettes par versement despces, par remise de chques ou effets bancaires ou postaux, ou par versement ou virement dans lun des comptes de disponibilit ouverts au nom des comptables publics. Toutefois, dans les cas prvus par la loi, les redevables peuvent sacquitter par remise de valeurs ou par lexcution de prestations en nature. Ils peuvent galement dans les conditions prvues par les textes rgissant lEtat ou lorganisme public, ou la catgorie de recette en cause, sacquitter par remise deffets de commerce ou dobligations cautionnes. Article 53 Les redevables de lEtat et des autres organismes publics ne peuvent opposer la compensation lgale dans le cas o ils se

99

trouvent dans le mme temps cranciers de lEtat ou dorganismes publics. Dans la mme situation, pralablement tout paiement, le comptable public doit oprer la compensation lgale entre les dettes et les crances assignes sur sa caisse. Article 54 Tout versement en numraire donne lieu la dlivrance dun reu qui forme titre envers le Trsor. Le reu fait lobjet dune quittance extraite dun registre souches dont le numro et la date sont mentionns sur la pice justificative de la recette. Pour les autres modes de paiement, les dclarations de recettes sont dlivres aprs excution du rglement, aux parties qui les rclament expressment. Il nest pas dlivr de reu lorsque le redevable reoit en change de son versement des timbres, formules ou tickets. Article 55 Le dbiteur de lEtat et des autres organismes publics est libr sil prsente un reu rgulier, sil invoque le bnfice dune prescription et que celle-ci est dfinitive, ou sil tablit la ralit de lencaissement par un comptable public des effets bancaires ou postaux mis au profit du Trsor.

Article 56 Les rgles propres lEtat et chacun des organismes publics, et le cas chant, chaque catgorie de crances, fixent les conditions dans lesquelles le recouvrement dune crance peut tre suspendu ou abandonn, ou dans lesquelles une remise de dette, une transaction ou une adhsion concordat peuvent intervenir. Article 57 Les comptables publics sont responsables

100

du recouvrement de la totalit des droits liquids par les ordonnateurs et pris en charge par leurs soins. Ils doivent justifier de lapurement de ces prises en charge dans les dlais et formes prvus par la rglementation en vigueur. Lapurement rsulte soit de recouvrements effectifs, soit de rduction ou dannulation de droits pralablement liquids, soit dadmission en non-valeur. Article 58 Les responsabilits des comptables publics en matire de recouvrement sont engages et mises en jeu dans les conditions fixes aux articles 36 et 37 ci-dessus. CHAPITRE II : OPERATIONS DE DEPENSES Article 59 Les dpenses de lEtat et des autres organismes publics doivent tre autorises leur budget et tre conformes aux lois et rglements. Article 60 Article 44 Avant dtre payes, les dpenses sont engages, liquides et ordonnances. Toutefois, certaines catgories de dpenses peuvent, dans les conditions prvues par les textes en vigueur, faire lobjet dun ordonnancement de rgularisation aprs paiement ou tre payes sans ordonnancement. Les dpenses sont engages, liquides et ordonnances avant dtre payes. Toutefois, certaines catgories de dpenses limitativement numres peuvent, dans les conditions prvues par les textes en vigueur dans les Etats membres, tre payes avant ordonnancement, mais doivent faire lobjet dun ordonnancement de rgularisation. SECTION PREMIERE : DE LA PHASE ADMINISTRATIVE DE LA DEPENSE PUBLIQUE Article 61 Article 45 CHAPITRE 2 : DES OPERATIONS DE DEPENSES Article 43 Les dpenses de lEtat sont autorises par la loi de finances. Celles de ses tablissements publics caractre administratif sont autorises par leur conseil dadministration ou organes dlibrants en tenant lieu.

Lengagement est lacte par lequel lEtat ou Lengagement juridique de la dpense publique un autre organisme public cre ou constate est lacte par lequel lEtat cre ou constate son encontre une obligation de laquelle son encontre une obligation de laquelle

101

rsultera une charge. Il revt les formes prvues par les rgles en vigueur et notamment le code des marchs publics. Lengagement doit rester dans la limite des autorisations budgtaires et demeurer subordonn aux autorisations, avis ou visas prvus par les lois et rglements propres lEtat et aux autres organismes publics. Article 62 La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense. Elle ne peut tre faite quau vu des titres et pices offrant la preuve des droits acquis par les cranciers. En ce qui concerne notamment les fournitures, services et travaux, ces titres et pices sont constitus par les marchs, les mmoires ou factures en original dtaillant les livraisons, services ou travaux effectus et les procs verbaux de rception signs par les ordonnateurs et ventuellement par les responsables des services techniques dans le cadre de la rglementation propre lEtat et aux autres organismes publics. Article 63 Sauf les cas davances ou de paiements pralables autoriss par les lois ou rglements, les services liquidateurs de lEtat ou des autres organismes publics ne peuvent arrter les droits des cranciers, y compris pour ce qui concerne les acomptes sur marchs de travaux et fournitures, quaprs constatation du service fait. Article 64 Lordonnancement est lacte administratif par lequel, conformment aux rsultats de la liquidation, lordre est donn au comptable de payer la dette de lEtat ou celles des autres organismes publics. La forme et les modalits dmission des titres de paiement sont fixes par la rglementation propre lEtat et aux autres

rsultera une charge. Lengagement comptable de la dpense publique consiste affecter des crdits au paiement de la dpense. Le montant total des engagements ne doit pas dpasser le montant des autorisations budgtaires, et doit demeurer subordonn aux lois et rglements nationaux.

Article 46 La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant exact de la dpense. Elle est faite au vu des titres et pices justifiant la preuve des droits acquis par les cranciers. Sauf dans les cas davance ou de paiement pralable autoriss par les lois et rglements, les services liquidateurs de lEtat ne peuvent arrter les droits des cranciers, y compris pour ce qui concerne les acomptes sur marchs de travaux, biens ou services, quaprs constatation du service fait.

Article 47 Lordonnancement est lacte administratif par lequel, conformment aux rsultats de la liquidation, lordre est donn par lordonnateur au comptable assignataire de payer la dette de lEtat. Les ordres de paiement signs par les ordonnateurs sont assigns sur la caisse des comptables de lEtat.

102

organismes publics. Article 48 Article 65 Chaque ordonnance ou mandat de paiement nonce lanne ainsi que limputation budgtaire de la dpense, conformment aux dispositions de larticle 10 de la Directive n04/98 portant Nomenclature Budgtaire de lEtat. Sauf drogation accorde par le Ministre charg des Finances, les ordonnances et mandats sont assigns sur la Caisse du Comptable principal du Trsor du territoire de rsidence administrative de lordonnateur secondaire intress. Les modalits pratiques dexcution de la dpense, lors de la phase administrative, sont fixes par les rglementations nationales. SECTION 2 : DE LA PHASE COMPTABLE DE LA DEPENSE PUBLIQUE ET DE LA REQUISITION DE PAIEMENT Article 49

Le paiement est lacte par lequel lEtat se libre de sa dette. Sous rserve des exceptions prvues par les lois et rglements, les paiements ne peuvent intervenir qu Article 66 lchance de la dette, aprs lexcution du service, au vu des dcisions individuelles Dans le cadre du contrle de la rgularit dattribution de subvention, dallocation ou des pices justificatives de dpenses, les davance. comptables sont habilits rclamer aux ordonnateurs ou administrateurs de crdits, Article 50 des certificats administratifs ou pices justificatives complmentaires. Lorsqu loccasion des contrles prvus en matire de dpenses larticle 26 de la Article 67 prsente Directive, des irrgularits sont constates par les comptables, ceux-ci sont Le montant de chaque pice justificative des tenus de refuser le visa de la dpense. ordonnances ou mandats de paiement doit Les comptables sont tenus dadresser aux tre nonc non seulement en chiffre, mais ordonnateurs et au ministre charg des finances aussi en toutes lettres, exception faite pour une dclaration crite et motive de leurs refus les oprations traites par ordinateur. de visa, accompagne des pices rejetes. Les ratures, altrations, surcharges et En cas de dsaccord persistant, lordonnateur renvois doivent tre approuvs et signs par principal, aprs avoir recueilli lavis consultatif ceux qui ont arrt les pices justificatives du ministre charg des finances, peut et ordonnances ou mandats de paiement. rquisitionner le comptable selon les Lusage dune griffe est interdit pour toute dispositions prvues par les rglementations signature apposer sur les ordonnances ou nationales. mandats de paiement et pices justificatives. Dans ce cas, le comptable procde au paiement de la dpense, et annexe au mandat, une copie Article 68 de sa dclaration de rejet et loriginal de lacte de rquisition quil a reu. Une copie de la Le paiement est lacte par lequel lEtat ou rquisition et une copie de la dclaration des tout autre organisme public se libre de sa rejets sont transmises la Cour des comptes et dette. au ministre charg des finances et publies. Sous rserve des exceptions prvues par les Toutefois, sous rserve des dispositions lois et rglements, les paiements ne peuvent particulires propres aux rglementations intervenir avant, soit lchance de la dette, nationales, les comptables ne peuvent dfrer

103

soit lexcution du service, soit la dcision la rquisition de lordonnateur ds lors que le individuelle dattribution de subvention, refus de visa est motiv par : dallocation ou davance. - lindisponibilit de crdits ; Article 69 - labsence de justification du service fait, sauf pour les avances et les Lorsque, loccasion des contrles prvus subventions ; en matire de dpenses aux articles 14 et 15 - le caractre non libratoire du ci-dessus, des irrgularits sont constates rglement. par les comptables, ceux-ci sont tenus de refuser le visa de la dpense ; il en est de Lorsque le comptable obtempre, en dehors mme lorsque les comptables publics ont pu des cas ci-dessus, lordre de payer de tablir que des certifications dlivres par lordonnateur, il cesse dtre responsable les ordonnateurs ou les administrateurs de personnellement et pcuniairement de la crdits sont inexactes. dpense en cause. Dans ce cas, la responsabilit est transfre lordonnateur. Les comptables sont tenus dadresser aux ordonnateurs une dclaration crite et Article 51 motive de leur refus de visa, accompagne de pices rejetes. En cas de dsaccord Toutes oppositions ou autres significations persistant entre lordonnateur et le ayant pour objet de suspendre le paiement comptable, laffaire est prsente devant le doivent tre adresses au comptable ministre charg des finances. assignataire de la dpense. A dfaut pour le Si malgr ce rejet le ministre charg des saisissant ou lopposant de remplir les finances donne ordre au comptable, par formalits prescrites en la matire, lopposition crit, deffectuer le paiement, et si le rejet ou la signification sera rpute non avenue. nest motiv que par lomission ou lirrgularit des pices, le comptable Article 52 procde au paiement, sans autre dlai, et il annexe au mandat, avec une copie de sa Les rglements de dpenses sont faits par dclaration, loriginal de lacte de remise despces, de chques, virement, ou rquisition quil a reu. dautres instruments de paiement dans les conditions fixes par les rglementations Les comptables ne peuvent dfrer lordre nationales. Ces rglements ne doivent de payer du ministre ds lors que le refus de intervenir que sous rserve de lapplication par visa est motiv par : le comptable assignataire des dispositions de larticle 41 de la prsente Directive relatives - labsence de crdits disponibles ; la compensation lgale. - labsence de justification du service Les comptables assignataires sont chargs de fait, sauf pour les avances et les vrifier les droits et qualits des parties subventions ; prenantes et la rgularit de leurs acquits et, - le caractre non libratoire du cet effet, dexiger les pices justificatives paiement. prvues par les rglementations nationales. Article 70 Lorsque le comptable obtempre, en dehors des cas ci-dessus lordre de payer du Ministre, il cesse dtre responsable de la Article 53 Lorsque le crancier de lEtat refuse de recevoir le paiement, la somme correspondante est consigne dans les critures du Trsor dans

104

dpense en cause. Toutes oppositions ou autres significations ayant pour objet darrter un paiement doivent tre faites, sous peine de nullit, entre les mains du comptable assignataire de la dpense. A dfaut, pour le saisissant ou lopposant, de remplir les formalits prescrites en la matire par la rglementation en vigueur, lopposition sera rpute non avenue. Article 71 Les rglements de dpenses sont faits soit par remise despces ou de chques, soit par mandat carte postale ou par virement bancaire ou postal dans les conditions fixes par la rglementation rgissant la matire. Cependant ces rglements ne doivent intervenir que sous rserves des dispositions de larticle 53 ci-dessus, relatives la compensation lgale. Article 72 Les comptables publics assignataires sont seuls chargs, sous leur responsabilit et selon le droit commun, de vrifier les droits et qualits des parties prenantes et la rgularit de leurs acquits et, cet effet, dexiger la production de toutes justifications utiles. Article 73 Lorsque le crancier de lEtat ou de tout autre organisme public refuse de recevoir le paiement, la somme correspondante est consigne dans les critures du Trsor dans lattente de la solution du litige.

lattente de la solution du litige. SECTION 2 : DE LA PRESCRIPTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE Article 54 Conformment aux dispositions de la Directive relative aux lois de finances, sont prescrites au profit de lEtat, toutes crances de tiers qui nont pas t payes dans un dlai de quatre ans partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis. Linterruption, la suspension ou lexemption de la prescription qui dcoule des dispositions du prsent article sont rgies par les rglementations nationales.

CHAPITRE 3 : OPERATIONS DE TRESORERIE Article 74 Sont dfinis comme oprations trsorerie, tous les mouvements

CHAPITRE 3 : DES OPERATIONS DE TRESORERIE Article 55 de Sont dfinis comme oprations de trsorerie, de tous les mouvements de numraires, de valeurs

105

numraire, de valeurs mobilisables, de comptes de dpts et de comptes courants ainsi que ceux des comptes de crances et de dettes court terme. Les oprations de trsorerie comprennent notamment : les oprations dencaissement et de dcaissement ; lapprovisionnement et le dgagement en fonds des caisses publiques ; lescompte et lencaissement des traites et obligations mises au profit de lEtat ou des organismes publics dans le cadre de la rglementation en vigueur ; la gestion des fonds dposs par les correspondants et les oprations faites pour leur compte ; lmission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics court terme.

mobilisables, de comptes de dpts, de comptes courants et de comptes de crances et de dettes court, moyen et long termes. Les oprations de trsorerie comprennent : les oprations dencaissement et de dcaissement ; lapprovisionnement et le dgagement en fonds des caisses publiques ; lescompte et lencaissement des traites et obligations mises au profit de lEtat dans le cadre de la rglementation en vigueur ; la gestion des fonds dposs par les correspondants et les oprations faites pour leur compte ; les tirages sur financements extrieurs, lmission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics court, moyen et long termes ; les oprations de prts et avances ; lencaissement des produits des cessions dactifs.

Article 75 Les oprations de trsorerie sont excutes exclusivement par les comptables publics soit leur propre initiative, soit sur lordre des ordonnateurs o la demande des tiers qualifis. Article 76 Les oprations de trsorerie sont dcrites pour leur totalit et sans contraction entre elles. Article 77 Les fonds dtenus par les comptables publics sont grs selon le principe de lunit de caisse. Ce principe sapplique toutes les disponibilits des comptables quelle quen soit la nature. Il entrane lobligation de comptabiliser un seul compte financier toutes les disponibilits correspondant sa nature. Un poste comptable dispose, sauf

Article 56 Les oprations de trsorerie sont excutes exclusivement par les comptables publics, soit leur propre initiative, soit sur lordre du ministre charg des finances ou la demande des tiers qualifis pour leur compte. Les oprations de trsorerie sont dcrites pour leur montant respectif et sans contraction.

Article 57 Les fonds dtenus par les comptables publics sont grs selon le principe de lunit de caisse. Un poste comptable dispose, sauf drogation expresse du ministre charg des finances, dune seule caisse, dun seul compte courant bancaire ou postal quel que soit le nombre dunits administratives dont il assure la gestion. Lunit de trsorerie est le principe selon

106

drogation expresse du ministre charg des finances, dune seule caisse, dun seul compte courant bancaire et dun seul compte courant postal. Article 78 Les ordonnateurs et autres agents de lEtat et des autres organismes publics nayant pas qualit de comptable public, de rgisseur de recettes ou davances ne peuvent en aucun cas se faire ouvrir s qualit un compte de disponibilit. Article 79 Hormis les mouvements de numraire ncessits par lapprovisionnement et le dgagement des caisses des comptables publics, tous les rglements entre comptables publics sont raliss par compte de transfert ou par virement de compte. Article 80 Les correspondants du Trsor sont les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et rglements, soit en vertu de conventions, dposent titre obligatoire ou facultatif, des fonds au Trsor ou sont autoriss procder des oprations de recettes et de dpenses par lintermdiaire de ses comptables. Le ministre charg des finances fixe les conditions douverture ou de fonctionnement des comptes ouverts au nom des correspondants ainsi que le taux et le mode de liquidation de lintrt qui peut, ventuellement, leur tre allou. Sauf autorisation donne par le ministre charg des finances, il ne peut tre ouvert quun seul compte par correspondant. Les comptes ouverts au nom des correspondants ne peuvent pas prsenter de dcouvert.

lequel le Trsor a un seul compte ouvert la banque centrale dans lequel toutes les ressources de lEtat sont dposes et duquel tous les dcaissements sont effectus. Hormis les mouvements de numraires ncessits par lapprovisionnement et le dgagement des caisses des comptables publics, tous les rglements entre comptables publics sont raliss par compte de transfert ou par virement de compte. Les comptables publics procdent lencaissement des titres et obligations quils dtiennent. Ils les prsentent lescompte dans les conditions prvues par la rglementation bancaire en vigueur. Les plafonds des encaisses des comptables publics, ainsi que les conditions et dlais de leur dgagement, sont fixs par arrt du ministre charg des finances en ce qui concerne les comptables du trsor et des rgies financires des impts et des Douanes, et par dlibration du conseil dadministration des tablissements publics caractre administratif. Article 58 Tous les fonds publics, y compris les ressources extrieures mobilises au titre des projets sont dposs dans un compte unique du Trsor public ouvert dans les livres de la Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest. Toutefois, le ministre charg des finances peut autoriser louverture de comptes : sur le territoire national, la BCEAO ou dans une banque commerciale pour y dposer les fonds mobiliss dans le cadre de conventions de financement des bailleurs de fonds. Dans ce cas, la convention de financement prvoit les modalits de gestion desdits comptes ; sur le territoire national, dans des banques commerciales situes dans des localits non desservies par des agences de la BCEAO ; ltranger, dans des institutions financires agres par le ministre

107

charg des finances. Article 59 Les fonds appartenant au Trsor public sont insaisissables. Article 60 La conversion de la dette publique ne peut tre opre que conformment aux autorisations donnes par une loi de finances. Les rglementations nationales fixent les conditions dans lesquelles les titres demprunt mis par lEtat, dtriors, perdus ou vols peuvent tre frapps dopposition, remplacs ou rembourss. Article 61 Les correspondants du Trsor sont les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et rglements, soit en vertu de conventions, dposent, titre obligatoire ou facultatif, des fonds au Trsor ou sont autoriss procder des oprations de recettes et de dpenses par lintermdiaire de ses comptables. Les rglementations nationales fixent les conditions douverture ou de fonctionnement des comptes ouverts au nom des correspondants. Les comptes ouverts au nom des correspondants ne peuvent prsenter de dcouvert. CHAPITRE 4 : AUTRES OPERATIONS CHAPITRE 4 : DES OPERATIONS SUR LE PATRIMOINE Article 62 Le patrimoine financier de lEtat est lensemble des actifs financiers dtenus, savoir les espces, les dpts vue et terme, les valeurs mobilires ou les crances sur les tiers. Le patrimoine non financier est lensemble des biens corporels et incorporels appartenant lEtat.

Article 81 Les oprations autres que celles faisant lobjet des articles 42, 59 et 74 ci-dessus concernent les biens, matires et valeurs de lEtat et des autres organismes publics, ainsi que les objets et valeurs appartenant des tiers. Les modalits de prise en charge, demploi et de conservation des biens et des matires,

108

des objets et des valeurs sont fixes selon les rgles propres lEtat et aux autres Article 63 organismes publics. La gestion du patrimoine de lEtat relve de la Article 82 comptence de chaque ordonnateur dans la limite de la part existant dans son ministre ou Les rgles de classement et dvaluation des institution, sous rserve des pouvoirs des divers lments du patrimoine mobilier et autorits charges du patrimoine non financier. immobilier et des stocks, les limites dans Les modalits de prise en charge, demploi et lesquelles doivent tre fixs les taux de conservation des biens et des matires, des damortissement ou les provisions pour objets et des valeurs sont fixes selon les dprciation ainsi que les modalits de rglementations nationales. rvaluation sont prvues par les Les rgles de classement et dvaluation des rglementations propres lEtat et aux divers lments du patrimoine mobilier et autres organismes publics. immobilier et des stocks, les limites dans lesquelles doivent tre fixs les taux CHAPITRE 5 : JUSTIFICATIONS DES damortissement ou les provisions pour OPERATIONS dprciation ainsi que les modalits de rvaluation sont prvues par un dispositif Article 83 communautaire. En attendant la mise en place de ce dispositif Les oprations mentionnes aux chapitres communautaire, les rglementations nationales prcdents doivent tre appuyes des pices sappliquent. justificatives rglementaires dont la Les biens corporels et incorporels appartenant nomenclature gnrale est arrte par le lEtat ou tout autre organisme public dot ministre charg des finances. dun comptable public sont insaisissables. Article 84 Les oprations concernant les valeurs, biens et matires vises larticle 81 ci-dessus sont justifies conformment aux dispositions des rglementations qui leur sont applicables. Article 64 Les conditions de rforme et de cession des biens durables du patrimoine sont dtermines par les rglementations nationales. CHAPITRE 5 : DE LA JUSTIFICATION DES OPERATIONS Article 65 Les oprations de recettes, de dpenses, de trsorerie et de patrimoine qui sont dcrites aux chapitres 1 4 du titre III de la prsente Directive doivent tre appuyes des pices justificatives prvues dans une nomenclature tablie par arrt pris par le ministre charg des finances aprs avis de la Cour des comptes. Article 66 Les pices justificatives des oprations de

109

recettes, de dpenses, de trsorerie et de patrimoine produites lappui des comptes adresss la Cour des comptes, sont tenues sa disposition pendant toute la dure de ses investigations. Lorsquelles sont conserves par les comptables publics, elles ne peuvent tre dtruites avant lexamen des comptes concerns ou avant la dure de prescription applicable lopration. La dure de conservation des pices justificatives est de dix ans. Elle peut tre proroge par les rglementations nationales. Article 67 En cas de perte, de vol, de destruction ou de dtrioration de pices justificatives remises aux comptables, ceux-ci tablissent un certificat de perte transmis au comptable suprieur qui peut autoriser le comptable subordonn pourvoir au remplacement des pices sous forme de duplicata. TITRE IV : COMPTABILITE TITRE IV : DE LA COMPTABILITE ET DES COMPTES DE LETAT CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS COMMUNES Article 68 Le plan comptable de lEtat sinspire du Systme Comptable Ouest Africain et des autres normes comptables internationales, tout en tenant compte des spcificits de lEtat. Article 85 La comptabilit de lEtat et des autres organismes publics a pour objet la description et le contrle des oprations, ainsi que linformation des autorits de contrle et de gestion. A cet effet, elle est organise en vue de permettre : - la connaissance et le contrle des oprations budgtaires et des oprations de trsorerie ; Article 69 La comptabilit de lEtat a pour objet la description de ses oprations financires. A cet effet, elle est organise en vue de permettre : - linformation des autorits de contrle et de gestion ; - la connaissance et le contrle des oprations budgtaires et des oprations de trsorerie ; - la connaissance de la situation du DES

110

la connaissance de la situation du patrimoine ; patrimoine ; - la dtermination des rsultats annuels ; le calcul dun prix de revient, du - le calcul du prix de revient, du cot et cot et du rendement des services ; du rendement de lactivit des la dtermination des rsultats services ; annuels ; - lintgration des oprations dans la lintgration des oprations dans la comptabilit conomique nationale ; comptabilit conomique nationale ; - des analyses conomiques et toutes autres analyses conomiques financires en vue de ltablissement de et financires permettant notamment rations et tableaux de bord. ltablissement des ratios et tableaux de bord. Article 70 La comptabilit de lEtat comprend une comptabilit budgtaire et une comptabilit gnrale. Sous rserve des dispositions prvues aux articles ci-aprs, les rgles gnrales de comptabilit sont dfinies par les rglementations nationales.

Article 86

Sous rserve des dispositions prvues aux articles ci-aprs, les rgles gnrales de comptabilit sont dfinies par la rglementation propre lEtat ou aux autres organismes publics et les dcrets arrts ou instructions pris pour leur application par les autorits gouvernementales et Article 71 administratives. La comptabilit de lEtat comprend : Article 87 - toutes les oprations rattaches au budget de lanne en cause jusqu la La comptabilit de lEtat et des autres date de clture de ce budget selon les organismes publics comprend une rglementations nationales ; comptabilit administrative, une - toutes les oprations de trsorerie et les comptabilit gnrale et patrimoniale tenue oprations sur le patrimoine faites au par les comptables selon les besoins et les cours de lanne ainsi que les caractres propres lEtat ou aux autres oprations de rgularisation organismes publics, une comptabilit Les comptes de lEtat sont arrts la fin de la analytique, une comptabilit des matires, priode dexcution du budget par les valeurs et titres, tenues par les comptables. ordonnateurs en ce qui concerne la comptabilit budgtaire et la comptabilit Article 88 matire, et par les comptables principaux en ce qui concerne la comptabilit gnrale de lEtat. Les comptes de lEtat sont dresss chaque anne par le ministre charg des finances. CHAPITRE 2 : DE LA COMPTABILITE Le compte gnral de lAdministration des BUDGETAIRE Finances comprend : - la balance gnrale des comptes ; Article 72 - le dveloppement des recettes budgtaires ; La comptabilit budgtaire a pour objet de - le dveloppement des dpenses retracer, pour lexercice concern, les budgtaires ; oprations dexcution du budget de lEtat et - le dveloppement des oprations des autres organismes publics en recettes et en constates aux comptes spciaux du dpenses et conformment la nomenclature

111

Trsor ; le dveloppement des comptes de rsultats. Le compte gnral de lAdministration des Finances est produit au juge des comptes lappui du projet de loi de rglement qui lui est communiqu annuellement. Au vu des comptes de gestion des comptables principaux du Trsor, du compte gnral de lAdministration des Finances et de la comptabilit administrative du ministre charg des finances ordonnateur unique, le juge des comptes rend une dclaration gnrale de conformit. Article 89

de prsentation et de vote du budget ou de ltat des prvisions. Cette comptabilit est renseigne par les comptables publics en ce qui concerne les encaissements et paiements relatifs aux oprations de recettes et de dpenses. Elle permet de suivre les liquidations, missions, prises en charge, recouvrements et restes recouvrer en matire de recettes, dune part, les engagements, liquidations, ordonnancements, paiements et restes payer en matire de dpenses, dautre part. La comptabilit budgtaire dgage un rsultat correspondant la diffrence entre les recettes encaisses et les dpenses ordonnances sur le budget gnral et les comptes spciaux au titre de lanne considre.

La comptabilit administrative des oprations des ordonnateurs secondaires de Article 73 lEtat est rapproche de la comptabilit des comptables principaux assignataires de ces La comptabilit budgtaire tenue par les oprations. ordonnateurs couvre la phase administrative des oprations de recettes et de dpenses. Article 90 Elle est tenue en partie simple. La comptabilit administrative des ordonnateurs des organismes publics autres que lEtat est rapproche de la comptabilit de comptables des mmes organismes, pralablement larrt dfinitif des critures de la gestion. Lordonnateur certifie sur le compte de gestion ou le compte financier tabli par le comptable la conformit des oprations de sa comptabilit administrative avec celles dcrites par ledit compte. Article 91 Les comptes gnrs par la comptabilit La comptabilit gnrale et patrimoniale budgtaire sont constitus des comptes tenue par les comptables publics retrace : administratifs tablis par les ordonnateurs et - les oprations budgtaires ; consolids par le ministre charg des finances, - les oprations de trsorerie ; appuys dun tat de dveloppement des - les oprations faites avec les tiers ; recettes budgtaires et dun tat de - les mouvements du patrimoine et des dveloppement des dpenses budgtaires valeurs dexploitation. tablis par le comptable principal. Elle dgage des situations et rsultats Article 74 La priode couverte par la comptabilit budgtaire est la gestion couvrant lanne civile, sans priode complmentaire. Une circulaire du ministre charg des finances fixe les dlais-limites pour larrt des oprations dengagement, de liquidation et dordonnancement au titre de lexcution du budget dune anne donne. Article 75

112

priodiques et de fin danne. La comptabilit gnrale et patrimoniale est tenue selon la mthode de la partie double et, le cas chant, selon la procdure des CHAPITRE 3 : DE LA COMPTABILITE droits constats sauf drogations prvues GENERALE DE LETAT par la rglementation en vigueur. Article 76 Article 92 La comptabilit gnrale de lEtat a pour objet La comptabilit analytique a pour objet de : de dcrire le patrimoine de lEtat et son - faire apparatre les lments de volution. Elle est tenue en partie double et est calcul du cot des services rendus ou fonde sur le principe de la constatation des de prix de revient des biens et droits et obligations dans les conditions fixes produits fabriqus ; par la Directive relative au Plan comptable de - de permettre le contrle du lEtat. rendement des services. Les oprations sont prises en compte au titre de Selon la nature des organismes publics, les lexercice auquel elles se rattachent objectifs assigns la comptabilit indpendamment de leur date de paiement ou analytique et les modalits de son dencaissement. organisation sont fixs par les autorits La comptabilit gnrale de lEtat sappuie sur administratives comptentes. la comptabilit des matires. La comptabilit gnrale de lEtat est une Article 93 comptabilit dexercice. Elle a pour objet de retracer : Les comptabilits des matires, valeurs et - les oprations budgtaires ; titres ont pour objet la description des - les oprations de trsorerie ; existants et des mouvements concernant : - les oprations faites avec des tiers et les - les stocks de marchandises, oprations dattente et de fournitures, dchets, produits semirgularisation ; ouvrs, produits finis, emballages - les mouvements du patrimoine et des commerciaux ; valeurs ; - les matriels et objets mobiliers ; - les flux de gestion internes : - les titres nominatifs, au porteur ou amortissements, provisions, les produits ordre et les valeurs diverses et charges rattachs. appartenant ou confis lEtat et aux autres organismes publics ainsi Article 77 que les objets qui leur sont remis en dpt ; Lorganisation de la comptabilit gnrale de - les formules, titres, tickets, timbres lEtat est fonde sur les principes suivants : et vignettes destins lmission et la dconcentration de la comptabilit la vente. gnrale, en vue de la rapprocher du fait Des inventaires et comptes demploi sont gnrateur et des ordonnateurs ainsi que leurs tablis date fixe et loccasion des services gestionnaires ; contrles ou vrifications effectus par les - linscription au bilan de lEtat de tous les organes habilits. flux de gestion portant sur les actifs non financiers, les dettes et crances, en vue de la Article 94 connaissance du patrimoine public et partant, de la capacit de lEtat faire face ses La comptabilit est tenue par anne. engagements.

113

La comptabilit dune anne comprend : - toutes les oprations rattaches au budget de lanne en cause jusqu la date de clture de ce budget selon les rgles propres lEtat ou aux autres organismes publics ; - toutes les oprations de trsorerie et les oprations mentionnes larticle 81 ci-dessus faites au cours de lanne ainsi que les oprations de rgularisation. Article 95 Les comptes de lEtat et des autres organismes publics sont arrts la fin de la priode dexcution du budget par les ordonnateurs en ce qui concerne les comptabilits administratives, par les comptables principaux en ce qui concerne les comptabilits des oprations en deniers et valeurs confis leur garde, par les comptables matires en ce qui concerne les biens et matires en approvisionnement ou en service. Les rglements particuliers lEtat et aux autres organismes publics fixent le rle respectif des ordonnateurs, des comptables et des autorits de contrle ou de tutelle en matire darrt des critures, dtablissement des documents de fin danne et dapprobation des comptes annuels. Article 96 Les comptes de gestion des biens et matires en approvisionnement ou en service sont transmis au ministre charg des finances dans les conditions fixes par la rglementation propre aux biens et matires appartenant lEtat et aux autres organismes publics.

Article 78 La comptabilit gnrale de lEtat est tenue exclusivement par les comptables directs du Trsor et les comptables des administrations financires par anne civile. Elle peut tre assortie dune priode complmentaire dune dure maximum dun mois compter de la fin de lexercice budgtaire. Seules des oprations de rgulation dordre comptable peuvent tre effectues au cours de la priode complmentaire. Aucune opration budgtaire ne peut tre effectue au cours de cette priode. Article 79 Les modalits dexcution des oprations de rgularisations pendant la priode complmentaire sont dfinies dans les procdures comptables prvues par la Directive relative au Plan comptable de lEtat. Article 80 Les comptes annuels de lEtat sont dresss par le ministre charg des finances et comprennent le Compte Gnral de lAdministration des Finances et les tats financiers. Le Compte Gnral de lAdministration des Finances comprend : - la balance gnrale des comptes ; - le dveloppement des recettes budgtaires ; - le dveloppement des dpenses budgtaires ; - le dveloppement des oprations constates aux comptes spciaux du Trsor ; - le dveloppement des comptes de rsultats. Le Compte Gnral de lAdministration des Finances est produit la Cour des comptes lappui du projet de loi de rglement. La comptabilit gnrale de lEtat permet

114

galement de produire les tats financiers de lEtat comprenant le bilan, le compte de rsultat, le tableau des oprations financires du Trsor, le tableau des flux de trsorerie et ltat annex dans les conditions dfinies par la Directive portant Plan comptable de lEtat. CHAPITRE 4 : DE LA COMPTABILITE DES MATIERES, VALEURS ET TITRES Article 81 La comptabilit des matires, valeurs et titres est une comptabilit dinventaire permanent ayant pour objet la description des existants, des biens mobiliers et immobiliers, des stocks autres que les deniers et valeurs de lEtat. Elle permet un suivi des immobilisations incorporelles, des immobilisations corporelles, des stocks et des valeurs inactives. La comptabilit des matires peut tre tenue en partie simple ou en partie double. Elle dcrit lexistant et les mouvements dentre et de sortie concernant : - les immobilisations incorporelles et corporelles ; - les stocks de marchandises, fournitures ; - les titres nominatifs, au porteur ou ordre, et les valeurs diverses appartenant ou confies lEtat ainsi que les objets qui lui sont remis en dpt ; - les formules, titres, tickets et vignettes destins lmission ou la vente. Des inventaires et comptes demploi sont tablis date fixe et loccasion des contrles effectus par les organes habilits. Article 82 Les biens corporels et incorporels acquis avant la date de mise en vigueur de la prsente Directive sont inventoris, immatriculs, valoriss et enregistrs dans les livres suivant les modalits, mthodes et techniques dfinies dans un rfrentiel harmonis lusage des Etats membres de lUnion. Les nouvelles acquisitions sont enregistres au

115

fur et mesure des certifications dlivres par les ordonnateurs et des imputations donnes par les comptables aux comptes appropris. Des rapprochements contradictoires priodiques sont effectus entre les donnes de la comptabilit matires et celles de la comptabilit gnrale de lEtat. Article 83 La comptabilit des matires est tenue par des agents habilits par lordonnateur. Ces derniers sont personnellement et pcuniairement responsables des mouvements quils ordonnent sur les lments du patrimoine. Lorganisation et le systme comptables applicables la comptabilit matires sont dfinis par les rglementations nationales. CHAPITRE 5 : DE LA COMPTABILITE ANALYTIQUE DES COUTS Article 84 La comptabilit analytique des cots a pour objet de faire apparatre les lments de cot des services rendus ou de prix de revient des biens produits et des services fournis ainsi que de permettre le contrle des rendements et performances des services, notamment dans le cadre des budgets de programmes et de la gestion axes sur les rsultats. Les modalits de mise en uvre de cette comptabilit sont dfinies par les rglementations nationales. TITRE V : LES CONTROLES ADMINISTRATIF, JURIDICTIONNEL ET PARLEMENTAIRE Article 97 Sans prjudice des pouvoirs du Parlement, les Les contrles administratif, juridictionnel et oprations dexcution du budget de lEtat sont parlementaire sexercent dans les conditions soumises un double contrle, administratif et fixes par le rglement relatif aux lois de juridictionnel. finances. Le contrle administratif est le contrle de ladministration sur ses agents, incluant le contrle interne a priori, concomitant et a postriori. TITRE V : DU CONTROLE DE LEXECUTION DU BUDGET Article 85

116

Le contrle juridictionnel est exerc par la Cour des comptes de lEtat membre, ou le cas chant, par la Cour des comptes de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine. CHAPITRE PREMIER : DU CONTROLE ADMINISTRATIF SECTION PREMIERE : DES CARACTERISTIQUES CONTROLE ADMINISTRATIF Article 86 Le contrle administratif sexerce soit sous la forme de contrle hirarchique, soit sous la forme de contrle organique par lintermdiaire de corps et organes de contrle spcialiss. SECTION 2 : DES CONTROLES EXERCES PAR LES CONTROLEURS FINANCIERS Article 87 Les contrleurs financiers exercent des contrles a priori et a postriori des oprations budgtaires de lEtat. Ils relvent du ministre charg des finances et sont placs auprs des ordonnateurs. Article 88 Les contrles a priori exercs par les contrleurs financiers portent sur les oprations budgtaires. Tous les actes des ordonnateurs portant engagement de dpenses, notamment les marchs publics ou contrats, arrts, mesures ou dcisions manant dun ordonnateur, sont soumis au visa pralable du Contrleur financier. Ces actes sont examins au regard de limputation de la dpense, de la disponibilit des crdits, de lapplication des dispositions dordre financier, des lois et rglements, de leur conformit avec les autorisations parlementaires, des consquences que les mesures proposes peuvent avoir sur les

DU

117

finances publiques. Toute ordonnance de paiement, tout mandat de paiement ou toute dlgation de crdits ne peut tre prsent la signature de lordonnateur quaprs avoir t soumis au visa du contrleur financier ou de son dlgu. Les ordonnances ou mandats de paiement et les dlgations de crdits non revtus du visa du Contrleur financier ou de son dlgu sont nuls et de nuls effet. Le contrleur financier ou son dlgu sassure notamment que les ordonnances et les mandats se rapportent un engagement de dpenses dj vis par lui. Si les titres de paiement lui paraissent entachs dirrgularit, il doit en refuser le visa. Article 89 Le contrleur financier ou son dlgu tient la comptabilit des dpenses engages afin de suivre la consommation des crdits et de dterminer la disponibilit ou non de crdits suffisants pour de nouveaux engagements de dpenses. Article 90 Les contrleurs financiers valuent a postriori les rsultats et les performances des programmes, au regard des objectifs fixs, des moyens utiliss et de lorganisation des services des ordonnateurs. Article 91 Par exception aux dispositions de larticle 87 de la prsente Directive et conformment larticle 13 de la Directive portant loi de finances, le contrleur financier adapte dans les conditions dfinies par la rglementation nationale les modalits de mise en uvre de ses contrles au regard de la qualit et de lefficacit du contrle interne ainsi que du contrle de gestion mis en uvre par lordonnateur.

118

SECTION 3 : DE LA RESPONSABILITE DU CONTROLEUR FINANCIER Article 92 Le contrleur financier est personnellement responsable des contrles portant sur la disponibilit des crdits, sur la vrification des prix par rapport la mercuriale en vigueur et, au titre de la validit de la crance, sur lexactitude des calculs de liquidation de la dpense. Si les mesures proposes lui paraissent entaches dirrgularits au regard des dispositions qui prcdent, le contrleur financier refuse son visa. En cas de dsaccord persistant, il en rfre au ministre charg des finances. Il ne peut tre pass outre au refus de visa que sur autorisation crite du ministre charg des finances. Dans ce cas, la responsabilit du ministre charg des finances se substitue celle du contrleur financier. De mme, lorsque le contrleur financier dlivre une autorisation crite permettant de passer outre le refus de visa de son dlgu auprs dun ministre, dune institution ou dune autre administration publique centrale ou dconcentre, la responsabilit du contrleur financier se substitue celle de son dlgu. SECTION 4 : DES AUTRES ORGANES DE CONTROLE ADMINISTRATIF Article 93 Lexcutif peut crer des organes de contrle a postriori. Ces structures de contrle interne ladministration exercent leurs activits sur toutes les oprations lies lexcution du budget de lEtat ainsi que sur celles de tout organisme de droit public ou priv bnficiant de ressources publiques. Elles interviennent sur pices et/ou sur place, sur les actes des ordonnateurs et sur ceux des comptables. Ils peuvent tout moment effectuer des contrles pendant lexcution desdites oprations.

119

Article 94 Les organes et corps de contrle exercent leurs missions dinspection, de vrification ou daudit, conduisent leurs investigations et laborent leurs rapports conformment aux normes internationales en vigueur. Article 95 Les rapports produits la suite des contrles, vrifications et audits effectus par les organes et corps de contrles administratifs, sont mis la disposition du public, dans les conditions dtermines par les rglementations nationales. Chaque rapport de contrle, dinspection et daudit fait lobjet dune rponse crite de la part du service audit, qui prcise comment les recommandations dudit rapport seront appliques. Dans tous les cas, les droits des diffrentes parties doivent tre garantis. Article 96 Les modalits de coordination des activits des diffrents organes de contrle administratif sont prvues par les rglementations nationales. CHAPITRE 2: JURIDICTIONNEL Article 97 La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics et se prononce sur la qualit de la gestion des ordonnateurs, notamment la bonne excution de leurs programmes. Les comptables principaux de lEtat tablissent un compte de gestion, sur chiffres et sur pices, par budget et par exercice budgtaire dfinitivement cltur. Ce compte est transmis la Cour des comptes au plus tard le 30 juin de lexercice suivant celui au titre duquel il est DU CONTROLE

120

tabli.

TITRE VI : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES FINALES Article 98 Les Etats membres prendront, au plus tard le 31 dcembre 2001, les mesures ncessaires lapplication effective de lensemble des dispositions de la prsente Directive. Ces dispositions feront lobjet dun Rglement applicable compter du 1er janvier 2002. Article 99

TITRE VI : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES Article 98 Les dispositions de la prsente Directive devront tre transposes par les Etats membres dans leurs lgislations nationales au plus tard le 31 dcembre 2011. Article 99

Les dispositions de la prsente Directive sont applicables compter du 1er janvier 2012. Toutefois, les Etats membres ont jusquau 1er La prsente Directive entrera en vigueur janvier 2017 pour procder lapplication pour compter du 1er janvier 1998 et sera intgrale des dispositions portant sur : publie au Bulletin Officiel de lUnion. - les avis sur la qualit des procdures Fait Ouagadougou, le 16 dcembre 1996 comptables et des comptes publics prvus larticle 97 de la prsente Directive ; - la comptence des Cours des comptes en matire de sanction des fautes de gestion prvues larticle 14 de la prsente Directive ; - lapplication intgrale des rgles et procdures dcoulant du principe de la constatation des droits et obligations rgissant la comptabilit gnrale telle que dfinie aux articles 76 80 de la prsente Directive ; - la dconcentration de la fonction dordonnateur principal prvue aux articles 8 et suivants de la prsente Directive. En outre, les Etats qui le souhaitent disposent dun dlai supplmentaire de deux (2) ans pour lapplication intgrale des rgles et procdures mentionnes au troisime tiret du prsent article. Lorsquun Etat membre utilise les dlais dapplication prvus aux alinas ci-dessus, les rgles de la Directive n 06/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 portant Rglement

121

Gnral sur la Comptabilit Publique et ses textes modificatifs restent applicables.

Article 100 Sous rserve de la disposition spcifique prvue au dernier alina de larticle 99 cidessus, la prsente Directive abroge et remplace toutes les dispositions antrieures contraires notamment la Directive n06/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 portant Rglement Gnral sur la Comptabilit Publique et ses textes modificatifs. Article 101 La prsente Directive qui entre en vigueur compter de sa date de signature, sera publie au Bulletin Officiel de lUnion.

Fait Dakar, le 26 juin 2009 Cotonou le 1er septembre 2011 mede@bj.refer.org