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Mars 2011

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Les enjeux du dveloppement en Amrique latine


A SAVOIR

Dynamiques socioconomiques et politiques publiques

Institut des Amriques

A SAVOIR

Les enjeux du dveloppement en Amrique latine


Dynamiques socioconomiques et politiques publiques
Institut des Amriques
Avec la participation du GRET

CONTACT

Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD jourcine @ afd.fr

Savoir
Cre en 2010 par le dpartement de la Recherche de lAFD, la collection Savoir rassemble des revues de littrature ou des tats des connaissances sur une question prsentant un intrt oprationnel. Aliments par les travaux de recherche et les retours dexpriences des chercheurs et oprateurs de terrain de lAFD et de ses partenaires, les ouvrages de cette collection sont conus comme des outils de travail. Ils sont destins un public de professionnels, spcialistes du thme ou de la zone concerns.

Retrouvez toutes nos publications sur http://recherche.afd.fr Prcdentes publications de la collection :


Savoir No 1 : La rgulation des services deau et dassainissement dans les PED The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs o Savoir N 2 : Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement Savoir No 3 : Vers une gestion concerte des systmes aquifres transfrontaliers

Cette tude a t ralise en 2010 par lInstitut des Amriques, la demande du dpartement Amrique latine et Carabes (ALC) de lAFD. Elle a t dirige par Carlos Quenan et Sbastien Velut. Du ct de lAFD, la relation avec le dpartement ALC et le suivi des travaux ont t assurs par Alejandra Caracas et Eric Jourcin.

[ Avertissement ]
Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.

Directeur de la publication:

Dov ZERAH
Directeur de la rdaction:

Robert PECCOUD

Conception et ralisation : Ferrari /Corporate Tl . : 01 42 96 05 50 J. Rouy / Coquelicot Imprime en France par : STIN

Avant-propos
Depuis une dizaine dannes, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) a connu de profondes mutations caractrises par une augmentation considrable du montant de ses financements, une diversification de ses instruments financiers, un largissement de ses secteurs dintervention ainsi quune extension de ses zones gographiques dintervention, notamment en Amrique latine. lAFD se positionne aujourdhui parmi les principaux acteurs daide publique au dveloppement mais aussi comme une banque dynamique et un vecteur dinfluence franaise dans les pays mergents. Les orientations stratgiques de lAFD et les pays dintervention sont dfinies par le Gouvernement franais. LAmrique latine est une zone dintervention rcente. En 2007, l'AFD a t autorise intervenir au Brsil et en 2009 en Colombie et au Mexique pour promouvoir une croissance verte et solidaire . LAFD y intervient aujourdhui avec des prts non bonifis en faveur de contreparties souveraines et non souveraines, notamment des tats, des collectivits, des entreprises publiques, des institutions financires et des organisations non gouvernementales. Dautres structures du groupe AFD peuvent en revanche intervenir dans tous les pays de la rgion quil sagisse de Proparco, filiale spcialise dans le financement du secteur priv, ou du Fonds franais pour lenvironnement mondial (FFEM) dont lAFD assure le secrtariat. Lintervention en Amrique latine est fonde sur le renforcement de la relation avec lEurope et plus particulirement avec la France, qui trouve ses racines historiques dans les liens culturels, intellectuels, conomiques et politiques. La crise financire internationale a montr le poids des pays asiatiques, mais galement latino-amricains, dans la reprise conomique mondiale, faisant de lAmrique latine une rgion considrer comme un partenaire stratgique en raison de son potentiel de croissance. Il reste que la rgion est toujours confronte des enjeux qui psent sur son dveloppement, notamment un dficit dinfrastructures, des ingalits sociales et spatiales, de lourdes problmatiques environnementales et climatiques, ainsi quune insertion rgionale et mondiale parfaire. Cest ce que montre notamment la prsente tude, publie dans la collection Savoir de lAFD, ralise en partenariat avec lInstitut des Amriques, et rsultant de la collaboration dun rseau de plus de 15 chercheurs spcialistes de lAmrique latine. Complmentaires de nombreux ouvrages et articles rcents, leurs contributions synthtisent et clairent, je lespre, la connaissance des caractristiques socioconomiques, des politiques publiques et du rle de ltat en Amrique latine, tout en assurant une meilleure comprhension des ralits des pays de la rgion et de leur diversit. Dov ZERAH Directeur gnral Agence Franaise de Dveloppement

A SAVOIR

Prsentation des auteurs


Coordinateurs de louvrage :
Carlos QUENAN
professeur, Institut des hautes tudes de lAmrique latine (IHEAL), universit Paris 3 Sorbonne nouvelle, conomiste

Sbastien VELUT
professeur, IHEAL, universit Paris 3 Sorbonne nouvelle, gographe

Serge ALLOU, responsable de programme, GRET, socioconomiste, a co-coordonn l'tude initiale Bndicte BADUEL, doctorante, IHEAL et conomiste, Natixis Alfredo BENITES, charg de cours, IHEAL et Sciences Po, directeur de projets, CNFPT Marie-Nolle CARR, doctorante, IHEAL, universit Paris 3 Sorbonne nouvelle Jean-Franois CLAVERIE, Observatoire des changements en Amrique latine (LOCAL), sociologue Mara Eugenia COSO-ZAVALA , professeur, universit Paris ouest Nanterre La Dfense et Credal, dmographe Georges COUFFIGNAL, professeur, IHEAL et universit Paris 3 Sorbonne nouvelle, politologue Jean-Marc FOURNIER, professeur, universit de Caen Hubert GOURDON, professeur agrg mrite, universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, politologue Bruno LAUTIER, professeur, universit Paris 1, Institut dtude du dveloppement conomique et social (IEDES), sociologue Jaime MARQUES PEREIRA, professeur, universit de Picardie Jules Verne CRIISEA, conomiste Mathilde MONDON-NAVAZO, doctorante en conomie, universit Paris 3 Sorbonne nouvelle Daniela ORDOEZ ARROYO, conomiste Catherine PAQUETTE, charge de recherche, Institut de recherche pour le dveloppement (IRD), urbaniste Yves SUREL, professeur, universit de Paris 2, politologue Edgardo TORIJA-ZANE, conomiste, Natixis, charg de cours luniversit Paris 3 et luniversit Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines Franois Michel LE TOURNEAU, charg de recherche, CNRS/Creda, gographe

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Rsum/Abstract

Introduction : Les dynamiques conomiques et sociales de lAmrique latine : les grands enjeux 11 1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives 19

Sommaire

Rsum 19 Introduction 21 1.1. La croissance conomique de lAmrique latine dans une perspective historique 22 1.2. Les annes 2000 : croissance conomique, amlioration de la gestion macroconomique et rsistance la crise internationale 30 1.3. Tendances de la rpartition des revenus et du march du travail 48 1.4. Financement de lconomie et volution du systme financier 56 1.5. Insertion commerciale externe et tendances de la spcialisation internationale 64 Conclusion 73 Bibliographie 79

2. Dmographie, pauvret et ingalits


Rsum 2.1. Le pass historique de la population : dpeuplement et flux d'immigration 2.2. Les changements dmographiques 2.3. La pauvret et les ingalits 2.4. Les politiques dmographiques Conclusion Bibliographie Annexes statistiques

83
83 84 88 98 103 106 107 109

3. Le rle de ltat
3.1. Ltat en Amrique latine : dmocratisation et gouvernance Rsum 3.1 .1 . La liquidation du pass militaire 3.1.2. Justice constitutionnelle et tat de droit 3.1.3. Violences et contentieux. Le processus dintgration des Indiens en Amrique latine 3.1.4. tude sur la gobernabilidad 3.1.5. Gobernabilidad et prsidentialismes de coalition 3.1.6. Majorits ngatives et Gobierno dividido 3.1.7. Hyperprsidentialisme et Gobernabilidad 3.1.8. Les zones grises de la dmocratisation : violence, corruption et narcotrafic

111
111 111 113 116 119 123 124 130 132 136

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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Sommaire
A SAVOIR

3.1 .9. Sur la dmocratie participative 3.1.10. Les nigmes de la constitution bolivienne de 2009 Bibliographie 3.2. Les problmatiques de laction publique Rsum 3.2.1 . Problmes publics et logiques d'agenda 3.2.2. Qui gouverne l'action publique en Amrique latine ? 3.2.3. Bureaucraties et mise en uvre des politiques publiques Bibliographie 3.3. La dcentralisation : une volont dapprofondissement de la dmocratie Rsum 3.3.1. Le cadre institutionnel : tats unitaires et tats fdraux 3.3.2. Mandats lectifs et gouvernements locaux 3.3.3. Des ressources financires et humaines limites Annexes

140 141 142 143 143 144 149 154 159 161 161 162 168 171 176

4. Politiques publiques

185

4.1. La politique fiscale 185 4.1 .1 . Lvolution de la pression fiscale et de la structure des recettes 186 4.1.2. Dynamique de lquilibre budgtaire : lajustement des dpenses 190 4.1.3. Bilan des rformes 192 4.1.4. Les effets distributifs 199 4.1.5. Perspectives de changements et inerties du systme fiscal face aux nouvelles incertitudes de lconomie mondiale 201 Bibliographie 206 4.2. Les politiques sociales 208 208 4.2.1 . Les systmes de protection sociale Bibliographie 248 4.2.2. Politiques de redistribution et de transferts sociaux 250 Bibliographie 287 4.3. Les politiques dinvestissement urbain 289 Rsum 289 291 Introduction 4.3.1. Mobilit intra-urbaine : une nouvelle priorit dans lensemble de la rgion 293 4.3.2. Actions en faveur du logement et de lhabitat : investissements importants pour faire face dnormes besoins 300 4.3.3. Rgnration urbaine : une tendance qui progresse, mais qui reste dvelopper 306 4.3.4. Services urbains : dimportants investissements sont ncessaires. Exemples de leau potable et des dchets solides urbains 310 4.3.5. Au-del de lurbain : investir dans les grandes infrastructures rgionales, lautre grand dfi de lAmrique latine 313 Conclusion 316 Bibliographie 318

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Sommaire

4.4. Les politiques et enjeux environnementaux Rsum Introduction 4.4.1. Les transformations de lenvironnement en Amrique latine 4.4.2. Les principaux facteurs de dgradation environnementale 4.4.3. LAmrique latine et les changements environnementaux plantaires 4.4.4. Les politiques publiques de lenvironnement Conclusion Bibliographie Annexe

321 321 322 323 334 345 351 363 365 367

5. Les relations Union europenne Amrique latine


5.1. Les relations politiques Union europenne Amrique latine 5.2. La coopration pour le dveloppement 5.3. Les relations commerciales Conclusion Bibliographie

369
370 371 374 379 381

Conclusion gnrale Liste des sigles et abrviations

383 385

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Rsum
LAmrique latine a enregistr des progrs considrables au cours des dernires annes. Sur le plan politique, aprs les pisodes de dictature militaire des annes 1970 et 1980, la transition dmocratique sest faite dans pratiquement tous les pays. Ce continent, trs riche en ressources naturelles renouvelables et non renouvelables, a connu une croissance vigoureuse pendant les annes 2000. De nombreux pays de la rgion ont en outre tent de conjuguer le dynamisme conomique avec une plus grande quit travers de nouvelles politiques sociales. Les pays dAmrique latine nont pas chapp aux effets de la crise conomique globale, mais ils y font face avec plus de succs que lors de crises prcdentes, grce lamlioration de la gestion macroconomique et la rduction de la vulnrabilit financire. Cependant, des dfis importants demeurent pour la rgion. Dans un environnement international instable, elle devra surmonter des obstacles tels que la faible productivit, le niveau relativement bas de lpargne et de linvestissement domestiques, les fortes ingalits spatiales et sociales ou linsuffisance des efforts sur le plan de la recherche et de linnovation, pour sinstaller dans un sentier de croissance et dveloppement soutenable. Le prsent ouvrage dresse un tat de lieu des dynamiques conomiques et sociales luvre dans le continent latino-amricain et des consquences qui en rsultent pour les politiques publiques des pays de la rgion. Pour ce faire, il prsente notamment les grandes tendances sur les plans conomique, dmographique, social et environnemental, ainsi que les traits marquants des systmes politiques. Lanalyse mene apporte une contribution la comprhension des grands enjeux conomiques et sociopolitiques de lA mrique latine en cherchant apprhender tant les lments communs lensemble de la rgion que la diversit des dynamiques et trajectoires nationales, rgionales voire locales.

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A SAVOIR

Abstract
Latin America has made considerable headway over recent years. From a political stance, after various episodes of military dictatorship during the 1970s and 1980s, democratic transition has occurred in almost all of the countries. The continent, which is richly endowed in both renewable and non-renewable natural resources, has experienced buoyant growth during the 2000s. Additionally, many countries in the region have sought to dovetail this economic dynamism with greater equity by implementing new social policies. While Latin American countries have not escaped the effects of the global economic crisis, they have nonetheless managed to counter it more successfully than was the case with previous crises, thanks to their improved macroeconomic management and reduc ed financial vulnerability. Yet, the region is still facing substantial challenges. In an unstable international environment, it will need to surmount obstacles such as low productivity, a relatively low level of domestic savings and investment, large geographical and social inequalities and insufficient efforts in the areas of research and innovation, in order to settle into a sustainable path of growth and development. This study describes the economic and social dynamics now underway on the Latin American continent and the resulting consequences for public policy in the regions countries. To do so, it presents the main economic, demographic, social and environmental trends, as well as the foremost features of the various political systems. The analysis brings further insights to understanding the major economic and socio-political challenges for Latin America by seeking to capture not only the points common to the region as a whole, but also the diversity of national, regional and even local dynamics and pathways.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Introduction
Les dynamiques conomiques et sociales de lAmrique latine : les grands enjeux
Carlos QUENAN, Sbastien VELUT et Serge ALLOU

Une modernisation conomique ingale


La croissance conomique a t mdiocre et trs volatile au cours des dernires dcennies. Les crises financires de la fin des annes 1990 et du dbut des annes 2000 ont durement affect les conomies latino-amricaines. La deuxime partie de la dcennie a t beaucoup plus favorable. Le cycle de croissance ouvert en 2003 est all de pair avec une rduction de la vulnrabilit financire qui a permis de bien rsister la crise conomique internationale. Nanmoins, outre la persistante volatilit de lactivit conomique, plusieurs obstacles tels que les performances mdiocres en matire de productivit, les progrs encore largement insuffisants sur le plan de linnovation, et le niveau relativement faible de lpargne et de linvestissement domestiques limitent le potentiel de croissance de la rgion. Alors que la plupart des pays de la rgion sont la recherche dun quilibre entre les principes du march prns dans les annes 1990 au nom du consensus de Washington et un retour modr lintervention de ltat dans la socit et dans lconomie, linsertion internationale de la rgion volue, notamment sous leffet de la monte de la demande chinoise. Paralllement, le Brsil a consolid sa position comme puissance rgionale aux ambitions mondiales. Sans reprendre dans sa totalit lide dconomies duales, on doit nanmoins souligner lexistence, dune part, de secteurs trs comptitifs, au fait des innovations technologiques et financires. Cest le cas de la grande agriculture dexportation, de laronautique, des transports internationaux, du tourisme, entre autres. Ils se situent ou sappuient sur de grandes rgions mtropolitaines, qui jouent un rle moteur pour la croissance conomique. Dautre part, dautres secteurs souffrent de retards technologiques et manquent de personnel qualifi et dun tissu entrepreneurial qui les soutiennent. Cest le cas de certains secteurs conomiques mais aussi de certaines rgions dont le dveloppement reste, de faon permanente, entrav.

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Introduction
A SAVOIR

Forces et faiblesses des tats


Les tats latino-amricains souffrent de nombreux problmes, mais ils nen restent pas moins des acteurs essentiels, puissants, capables de peser sur les volutions globales. Ces tats ont t imports et imposs par les lites dorigine europenne linitiative des indpendances nationales au dbut du XIX e sicle, et ce mimtisme a dur jusqu nos jours. Paralllement, dimportantes transformations ont eu lieu : les tats latinoamricains et leurs administrations se sont, en dpit des difficults, professionnaliss. Ils ont construit et repris des traditions administratives et juridiques, parfois exagrment complexes, marques par le poids dun lgalisme paralysant. Mais ils ont aussi montr des capacits innover et exprimenter, diffrents niveaux de gouvernement : le Brsil fut lun des premiers pays mettre en place le vote lectronique qui a facilit la participation des analphabtes ; cest aussi au Brsil que fut mis en uvre le budget participatif local, promis ensuite un bel avenir. Plus rcemment, la gestion urbaine de Bogota par lancien maire Antanas Mockus a aussi t un laboratoire dinnovations urbaines, et il sagit l dun cas parmi dautres de ces diles modernisateurs. Cest dire que les tats latino-amricains disposent sur place de comptences significatives dans les pays, dans les institutions latino-amricaines comme la Commission conomique pour l'A mrique latine (Cepal), par exemple et linternational. Les lites intellectuelles sont, dans la plupart des pays, bien formes, habitues aux contacts internationaux. Nombre dentre elles ont fait leurs tudes dans les meilleures universits mondiales et disposent de rseaux tant dans les Amriques quen Europe. Certains de ces rseaux dchange au plan rgional sont institutionnaliss (comme lassociation Mercociudades, qui rapproche les municipalits urbaines des pays appartenant au Mercosur), dautres restent informels. Mais tous participent la circulation rapide des expriences et des expertises. Cela tmoigne la fois dune assez grande permabilit, dun intrt et dune capacit appliquer dans les tats latino-amricains des innovations techniques et organisationnelles, mais aussi du fait que les responsables politiques et leurs conseillers ont dj une connaissance assez prcise de ce qui existe et peut tre fait. La faiblesse de la pression fiscale sensiblement infrieure celle des pays de lOCDE constitue un obstacle de taille au renforcement de laction publique et la construction de socits caractrises par un degr plus lev de cohsion sociale. Elle est trs faible dans les petits pays les moins dvelopps, comme le Guatemala ou le Paraguay, et dans les pays ptroliers (quateur, Mexique, Venezuela), o ltat bnficie directement de la rente ptrolire. Mais elle atteint tout de mme 35 % au Brsil et 30 % environ en Argentine. Les moyens daction

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Introduction

publique ne sont donc pas ngligeables. Actuellement, ltat vnzulien investit pour trouver des alternatives au tout ptrole . De mme, ltat chilien, qui dispose de rserves financires considrables constitues au long dannes de stricte discipline budgtaire a pu lisser les effets de la crise en puisant dans ses ressources.

Les ingalits et la place de la classe moyenne


LA mrique latine est le continent des ingalits. Quels que soient les indicateurs retenus pour les mesurer, il sagit dun des traits structurels pour lensemble de la rgion, mme sil existe de forts carts entre les pays les plus ingalitaires (Brsil, Chili et Colombie) et des pays moins ingalitaires (Costa Rica, Salvador, Uruguay, Venezuela) [ 1 ]. Concrtement, lune des traductions de ce niveau dingalits est la persistance dune proportion leve de populations pauvres ou indigentes. La part des pauvres, variable avec la croissance conomique, tait de 33 % en 2008 pour lensemble de la rgion, celle des indigents de 12 % la mme date, soit respectivement 180 millions de pauvres et 72 millions dindigents [ 2 ]. Toutefois, il existe diffrents dispositifs de rduction des ingalits, dune part les transferts sociaux de type assurantiel et dautre part les transferts montaires et non montaires envers les plus pauvres. Le premier systme (assurance maladie, chmage et retraite) a t profondment transform aprs avoir connu des difficults financires lies notamment la dsarticulation des rapports salariaux mis en place dans la priode de croissance de laprs-guerre (principalement le dveloppement du secteur informel et de la prcarit de lemploi) et aux problmes des finances publiques dans les annes 1980. Dans un premier temps, les rformes phares ont consist en la privatisation de lassurance sant et du systme de retraite par lintroduction des fonds de pension. Dans un second temps, ltat a rinvesti les systmes en rgulant davantage les entreprises prestataires, en garantissant des minima pour la population ne pouvant pas cotiser, voire en renationalisant le systme de retraites comme cela a t le cas en Argentine. Dautre part, les transferts envers les plus pauvres (Conditional Cash Tranfer Programmes, CCTP) se sont gnraliss dans une quinzaine de pays. La Bolsa familia brsilienne,
[1 ] Lindice de Gini est utilis dans diffrentes parties de ce rapport comme indicateur des ingalits en matire de rpartition des revenus. Les coefficients correspondant chaque pays peuvent ne pas concider en raison de la diversit des sources utilises. Nanmoins, on constate dans tous les cas un positionnement similaire des divers pays dans la hirarchie rgionale en matire dampleur des ingalits. [2] Selon le pays concern et les taux de change, le seuil de pauvret se situe entre 1 et 2 USD par jour, et le seuil dindigence entre 0,50 et 1 USD (Banque mondiale).

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Introduction
A SAVOIR

qui reprend des programmes existants et les systmatise, est emblmatique de ces programmes focaliss sur les familles les plus pauvres. Ils sont dun faible montant et assortis gnralement de conditions, telles que lassiduit scolaire pour les enfants et le suivi sanitaire. Ces programmes sont trs bien valus sur le plan international et ont des rsultats prouvs sur le plan sanitaire, plus hypothtiques pour ce qui est de la formation des populations et thoriques sur une ventuelle sortie de la pauvret. Lune des questions essentielles de la rpartition des revenus et de son volution dans le temps est celle des classes moyennes, qui constituent des groupes importants dans les pays les plus dvelopps (Argentine, Brsil, Chili, Colombie, Mexique). Il sagit dun groupe trs tendu, diversifi, qui va des travailleurs qualifis jusquaux cadres. Mise mal par les crises financires et les rductions demplois publics et parapublics, la classe moyenne a souffert, mais elle tend se reconstituer sous dautres formes, en lien notamment avec les activits les plus dynamiques. Il sagit dun groupe social qui tire ses revenus et son statut de son niveau de formation, do le rle essentiel du systme ducatif et universitaire pour la reproduction de ce groupe. La classe moyenne, bien forme par les universits publiques et prives, constitue un groupe primordial pour toute politique de dveloppement. Cest l que se trouvent, pour une bonne partie, les capacits mme dimaginer et de mettre en uvre diffrents niveaux des rformes novatrices. En mme temps, favoriser lascension sociale des pauvres vers la classe moyenne, notamment par laccs lducation, lemploi, la sant et au logement, reste un objectif politique majeur pour les pouvoirs publics.

Les populations : nouvelle donne dmographique et prise en compte de la diversit


LA mrique latine est relativement peu peuple : environ 550 millions dhabitants seulement, alors que lon arrive progressivement la fin de la transition dmographique dans tous les pays dAmrique latine. Certains dentre eux (Argentine, Chili, Cuba, Uruguay) en sont dj un stade avanc ou trs avanc de cette transition. Inversement, la Bolivie, le Guatemala, Hati et le Paraguay nen sont encore quau stade initial. De ce fait, les enjeux dmographiques ont chang. Sur le plan du nombre, le ralentissement de la croissance dmographique est favorable la croissance du revenu par habitant. De mme, le ralentissement de la croissance urbaine, tant du fait du tassement du rythme de croissance naturelle que de la fin de la grande vague dexode rural, rduit lampleur des problmes urbains spcifiques tels que le logement et les

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Introduction

services. Ceux-ci prennent des formes diffrentes, parfois plus intenses. En outre, le stock de problmes accumuls demeure considrable et il faut penser renouveler, entretenir et amliorer ce qui existe dj, tant sur le plan matriel que sur celui des formes de gestion. La fin de la transition dmographique signifie dans un premier temps la diminution du rapport de dpendance (le dividende dmographique ) en raison de la croissance de la population dge actif. Cela peut tre un facteur de dynamisme conomique et de rduction des dpenses publiques. Toutefois, avec laugmentation de lesprance de vie qui dpasse presque partout 70 ans, le vieillissement devient un problme pour lequel rien na t prvu, depuis les systmes de retraite et de sant, jusquaux logements et aux activits pour les seniors . Dautre part, les recensements, dont la nouvelle vague a eu lieu en 2010, comprennent tous des questions sur lappartenance des populations indignes. Cette question, qui pendant longtemps ntait pas pose, traduit le renouveau des proccupations pour mieux connatre et intgrer ces populations. Ces identits ethniques sont dsormais revendiques alors quelles ont t pendant longtemps stigmatises : de fait, la part des populations se dclarant indignes a augment entre les recensements des annes 1990 et ceux des annes 2000. En corollaire, la question du dveloppement ne peut plus tre pense uniquement au niveau de lensemble de la population, mais doit aussi prendre en compte cette diversit. Cest un enjeu social mais aussi politique, qui met en cause le fonctionnement des dmocraties.

Lenvironnement : un capital prserver et valoriser


Les conditions environnementales sont certainement lun des principaux avantages de lA mrique latine du fait de la dotation singulire du continent en ressources naturelles renouvelables et non renouvelables. La faiblesse relative des densits dmographiques, les espaces disponibles pour lextension des cultures, les ressources en eau, sont autant datouts bien identifis et qui suscitent des convoitises. La biodiversit, les paysages, les conditions densoleillement sont plus difficiles valoriser. Toutefois, le dveloppement conomique de lAmrique latine sest largement fait au dtriment des conditions environnementales, se traduisant par la dgradation des terres, le recul des surfaces forestires, des situations aigus de pollution de lair et de leau, des pertes de biodiversit et lexposition des risques dorigine anthropique, particulirement en milieu urbain. Il y a donc un chemin considrable parcourir pour que lA mrique latine emprunte la voie dune croissance verte .

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Introduction
A SAVOIR

Toutefois, les tats, sous la pression dopinions publiques nationales et internationales toujours plus attentives et exigeantes, ont avanc dans le sens de la protection de la nature et le traitement des principaux problmes environnementaux. De ce point de vue, lextension et lamlioration de la gestion des aires protges et plus gnralement ltablissement de lgislations environnementales vont dans le bon sens. Le champ environnemental est ainsi devenu un domaine important dexpression et de mobilisation sociale ainsi que dexprimentation de gouvernance associant acteurs publics et privs, institutions nationales et internationales. La question de lamnagement du territoire occupe une place centrale dans cette volution. Il sagit donc dun domaine dont les enjeux dpassent lenvironnement lui-mme pour remettre en question les formes de laction publique.

Des dmocraties perfectibles mais enracines


Si les dmocraties latino-amricaines sont imparfaites, cela est sans doute le lot de toutes les dmocraties, mme les plus avances. Or, aprs les pisodes de dictature militaire des annes 1970 et 1980, la transition dmocratique sest faite dans tous les pays suivant des modalits et des rythmes divers, amenant un retour de nouvelles formes de constitutionnalisme. Contrairement dautres rgions du monde, lAmrique latine a une vritable tradition de rflexion sur les constitutions, depuis les annes postrieures aux indpendances : Diego Portales au Chili ou Juan Bautista Alberdi en Argentine incarnent cette tradition du XIX e sicle. La dmocratie formelle, appuye sur une constitution, nest donc pas trangre un continent attach au lgalisme des formes. Les transitions dmocratiques des annes 1980 et 1990 se sont efforces de solder des passifs, notamment en ouvrant difficilement le dossier des violations des droits de lhomme, sopposant pour cela aux institutions militaires. Cette opration de catharsis est loin dtre termine. Cela na pas empch les gouvernements latino-amricains de retrouver leurs vieux dmons du prsidentialisme exacerb, incarn par diffrentes personnalits et dvelopp des degrs variables selon les pays. Ce prsidentialisme est inscrit dans les constitutions qui confrent au prsident un pouvoir tendu, et mme dans des systmes de partis, qui sont insuffisamment structurs pour faire contrepoids au sein des parlements. Il est cependant tempr par la limitation des mandats, une ou deux priodes le Venezuela et, bien entendu, Cuba font exception.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Introduction

Nanmoins, les tats latino-amricains ont t capables davancer dans la voie de la dcentralisation, au niveau des rgions et des tats, tant dans les pays fdraux que dans les tats unitaires qui ont mis en uvre des mesures de dcentralisation. De ce fait, les grandes villes ont pu devenir des lieux de renforcement des procdures dmocratiques, dinvention, de participation et de renforcement de la citoyennet, sur des enjeux et des chelles plus immdiatement perceptibles par tout un chacun. Malgr ces avances, le pouvoir politique reste sous le coup de la corruption et de la violence, qui vont souvent de pair. La pntration des tats par des mafias, particulirement celles lies au trafic de drogue, a un effet dltre sur lorganisation des pouvoirs. Le recrutement de jeunes par les bandes criminelles a install durablement la violence dans plusieurs rgions, notamment en Amrique centrale, en Colombie et au Mexique. La question de la dmocratie ne se limite donc ni aux modalits dexercice de la citoyennet dans le respect de la diversit, ni aux quilibres des pouvoirs entre les diffrents niveaux : elle inclut aussi la capacit des gouvernements assurer la scurit de leurs concitoyens et le respect de leurs droits.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


Carlos QUENAN et Edgardo TORIJA-ZANE

Rsum
Constitue en majorit par des pays revenu intermdiaire, lAmrique latine environ 550 millions dhabitants qui reprsente 8,1 % de la population de la plante, 7,5 % du PIB mondial et 5 % du commerce international, ne sest pas singularise pendant les dernires dcennies par le dynamisme de la croissance. En particulier, partir des annes 1980, on a assist une recrudescence des crises montaires et financires dans la rgion. Ds lors, lAmrique latine a expriment une aggravation du caractre mdiocre et volatile de la croissance et lcart au niveau du revenu par habitant par rapport aux pays les plus dvelopps sest accentu. Toutefois, dans le cadre dun environnement international favorable dans les annes 2000, la rgion a connu une croissance plus dynamique et a rduit sa vulnrabilit financire, ce qui lui a permis de bien rsister la crise conomique internationale dclenche en 2007. Ainsi, aprs la rcession somme toute modre de 2009, on a assist lamorce dune reprise assez vigoureuse et la rgion latino-amricaine a connu une croissance proche de 6 % en 2010. La forte croissance conomique et les rendements levs dans la rgion, comparativement aux principaux centres financiers, sont lorigine dentres massives de capitaux qui favorisent lapprciation des monnaies latino-amricaines. La consolidation de la reprise en cours et louverture dun nouveau cycle de dynamisme soutenu de lactivit conomique dpend, au-del de lenvironnement international qui demeure trs instable, de la capacit des pays latino-amricains faire face aux problmes qui peuvent handicaper la dynamique de la croissance. Malgr la diversit des situations nationales, dans pratiquement tous les pays de la rgion, on constate au niveau du march du travail une haute proportion demplois de faible qualit, des difficults sur le plan du financement des diffrents secteurs de lconomie (gouvernement, banques, entreprises) et un sous-dveloppement du systme financier. Concernant linsertion commerciale externe, on observe aussi un processus de dimi-

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

nution du degr de concentration gographique et, du moins jusquaux annes 1990, une diversification en termes de produits exports. Lamoindrissement de cette concentration et lvolution de la diversification en termes de produit dcoulent, dans une large mesure, de lmergence dans les annes 2000 de la Chine comme partenaire commercial de plus en plus important pour lA mrique latine. En somme, nous identifions quatre obstacles principaux qui limitent le potentiel de croissance de la rgion : la volatilit de la croissance, les performances mdiocres en matire de productivit, les progrs encore largement insuffisants sur le plan de linnovation, et le niveau relativement faible de lpargne et de linvestissement domestiques. Dans ce cadre, les perspectives de croissance sur le moyen/long terme dpendent crucialement de lvolution de lenvironnement international et du comportement dune srie de variables domestiques, notamment le taux dinvestissement. Dans un contexte de croissance mondiale modre, nous prvoyons, dans notre scnario central pour la priode 2010-2020, une progression de lactivit conomique en Amrique latine un rythme, en moyenne annuelle, de 4,4 %, associe un taux dinvestissement de 22 % pour lensemble de la rgion. Il sagit l dun scnario plutt bon en termes historiques mais insuffisant du point de vue des impratifs de la rgion, notamment en termes sociaux.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Introduction
Constitue en majorit par des pays revenu intermdiaire, lAmrique latine environ 550 millions dhabitants qui reprsente 8,1 % de la population de la plante, 7,5 % du PIB mondial et 5 % du commerce international, ne sest pas singularise pendant les dernires dcennies par le dynamisme de sa croissance. Depuis leur insertion soutenue dans lconomie mondiale, dans la deuxime moiti du XIXe sicle, les pays latino-amricains se sont stabiliss dans une position intermdiaire dans la hirarchie conomique mondiale. Cependant, partir des annes 1980, on a assist une recrudescence des crises montaires et financires dans la rgion. Ds lors, lA mrique latine a expriment une aggravation du caractre mdiocre et volatile de la croissance et lcart par rapport aux pays les plus dvelopps sest accentu. Toutefois, dans le cadre dun environnement international favorable, dans les annes 2000, la rgion a connu une croissance plus dynamique et a rduit sa vulnrabilit financire, ce qui lui a permis de bien rsister la crise conomique internationale dclenche en 2007. Il sagit donc de savoir, dsormais, si la rgion est en mesure, aprs avoir subi les chocs externes dfavorables associs la phase la plus aigu de la crise internationale, dasseoir les bases dune croissance forte et soutenue. La mise en vidence des traits marquants des performances macroconomiques de la rgion au cours des trois dernires dcennies ne doit pas faire oublier quil existe une grande diversit de situations nationales. Les caractristiques communes lensemble de la rgion, que nous allons apprhender sous la forme de faits styliss, coexistent avec une grande diversit de trajectoires nationales, notamment en matire dorganisation du march du travail, de poids et de rle de ltat et d'articulation entre dynamique interne et type d'insertion internationale. Nous ne pourrons pas, bien entendu, aborder dans le dtail le cas spcifique de chaque pays. Nos analyses seront labores en considrant de manire privilgie les sept conomies grandes et moyennes de la rgion, savoir lA rgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie, le Mexique, le Prou et le Venezuela, qui reprsentent plus de 90 % du PIB de lAmrique latine, ainsi que la Bolivie, lquateur et lUruguay. Dautres pays seront aussi considrs de manire ponctuelle selon la thmatique aborde. Aprs avoir prsent les grandes tendances historiques, nous mettrons en relief les spcificits du cycle de forte croissance de 2003-2008 qui a t interrompu par les chocs dfavorables intervenus la suite de la crise conomique internationale. Toutefois, grce des politiques macroconomiques rigoureuses et une rduction des facteurs de vulnrabilit dans la plupart des pays latino-amricains, la rgion a

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

bien rsist aux turbulences internationales : elle na pas subi de crises financires et a connu une rcession somme toute modre si on la compare avec celle dautres zones du monde. Cependant, la diminution de la vulnrabilit financire et lexistence de marges de manuvre pour mener bien des politiques contracycliques ne constituent quune des composantes des stratgies de dveloppement. Afin dapprofondir notre analyse sur les facteurs dterminants de la croissance et du dveloppement de la rgion nous allons examiner les tendances en matire de rpartition des revenus et de fonctionnement du march du travail, les modalits du financement de lconomie et de lvolution du systme financier, et les traits saillants de linsertion commerciale externe. En guise de conclusion, dans la dernire section, nous examinons les principaux obstacles structurels au dveloppement conomique de la rgion. Compte tenu des dfis relever, qui constituent les grands enjeux conomiques du dveloppement des pays latino-amricains, nous nous intressons ensuite aux perspectives de croissance moyen/long termes.

1.1. La croissance conomique de lAmrique latine dans une perspective historique


Depuis la priode des indpendances de la plupart des nations latino-amricaines, qui ont eu lieu durant les deux premires dcennies du XIXe sicle, la rgion a travers diverses tapes en ce qui concerne ses performances et son modle de dveloppement conomiques. Dans un premier temps, qui correspond la priode 1820-1870, dans laquelle lA mrique latine ne reprsentait que 2-2,5 % du PIB mondial, lcart entre le revenu par habitant de cette rgion et celui des zones les plus dveloppes du monde sest amplifi (Maddison, 2001). Dans un deuxime temps, cet cart sest stabilis pendant environ un sicle : en moyenne, le revenu par habitant de la rgion a reprsent prs de 30 % de celui des zones les plus dveloppes entre 1870 et 1980 (Cepal, 2008). Ceci correspond deux phases bien distinctes. La premire, qui va de 1870 jusqu la grande crise ouverte en 1929, est celle de louverture et de linsertion soutenue dans lconomie mondiale travers notamment lexportation de produits primaires miniers et agricoles vers les grands centres dvelopps de lpoque. Cette phase dintgration lconomie mondiale correspond ce que lon appelle souvent la premire globalisation , facilite par la rvolution des transports et associe un essor des investissements trangers directs britanniques dans la rgion, notamment dans le

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

secteur des infrastructures. Le dynamisme conomique a t particulirement significatif dans les pays du Cne sud : le Chili, et surtout lArgentine et lUruguay, exportateurs de produits agricoles caractristiques des climats temprs et de viande. Aprs lpuisement de ce mode de dveloppement, conscutif la grande crise conomique internationale des annes 1930, la rgion a connu, partir des annes 1940/1950, une deuxime phase de croissance soutenue. Celle-ci correspond limplantation et la consolidation de rgimes de croissance plus autocentrs associs la mise en place des stratgies dindustrialisation par substitution des importations, entre la fin de la deuxime guerre mondiale et la fin des annes 1970. Pendant cette priode, la stabilisation de lcart entre le PIB par habitant de la rgion et celui des pays les plus avancs a eu lieu malgr le fait que la rgion a expriment une croissance dynamique (un peu plus de 5 % en moyenne annuelle entre 1950 et 1980). En fait, les pays les plus avancs tats-Unis, Europe occidentale et Japon ont enregistr, eux aussi, une progression assez soutenue de lactivit conomique pendant les Trente Glorieuses . Ds lors, cette priode se caractrise par labsence de rattrapage en termes globaux pour la rgion : le PIB par habitant de la rgion progresse de prs de 3 % dans les annes 1950-1980, soit un rythme de croissance lgrement infrieur celui du groupe des pays les plus dvelopps, reprsents par ceux qui constituent prsent le G7 [ 3 ]. Toutefois, comme dans la priode de la fin du XIX e sicle aux premires dcennies du XX e sicle, il y a une diversit de trajectoires nationales et certains pays comme le Mexique et surtout le Brsil conomies dont la grande taille favorise lexpansion du march intrieur et lindustrialisation connaissent un processus de catch-up pendant cette phase (tableau 1). En revanche, partir des annes 1980 et jusquaux annes 2000, on assistera un vritable recul relatif de la rgion suite la crise du mode de dveloppement lie lindustrialisation par substitution des importations (c'est--dire la production locale de biens industriels auparavant imports) et au renforcement du march intrieur. Mme si elle enregistrait des taux de croissance plus quhonorables, la rgion se caractrisait par des dsquilibres croissants sur les plans macroconomique (avec notamment une inflation devenue leve et croissante dans plusieurs pays de la rgion), budgtaire et extrieur. Lpuisement de ce mode de dveloppement est devenu vident partir de la crise de la dette extrieure dclenche par les difficults rencontres par le Mexique pour honorer ses engagements externes en aot 1982. Sous le poids de la contrainte financire dcoulant de la crise de la dette extrieure, la plupart des pays latino-amricains, marginaliss durablement sur les marchs interna[3] Il sagit de lAllemagne, de lAngleterre, du Canada, des tats-Unis, de la France, de lItalie et du Japon.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

tionaux des capitaux, ont t contraints dadopter des mesures daustrit pendant les annes 1980. Dans le mme temps, ils ont adopt l'approche librale prconise par les institutions financires internationales dans un contexte de renouvellement des controverses thoriques au sujet de la croissance et du dveloppement. Dans le but de mettre en place des conomies assujetties aux lois de la concurrence, plus ouvertes et comptitives, les politiques d'ajustement et les rformes structurelles se sont gnralises. Dans cette perspective, l'investissement priv et les exportations devaient devenir les locomotives de la croissance et favoriser ainsi le retour une viabilit financire externe. Avec les privatisations et le repli de l'tat, la drgulation de l'conomie en particulier la libralisation financire interne et externe et l'ouverture aux changes internationaux, taient viss l'tablissement d'un nouvel environnement institutionnel et une vaste restructuration de l'offre. Dans un contexte daustrit et de restriction financire externe, les annes 1980 ont finalement t une dcennie perdue pour le dveloppement : le PIB par habitant a connu un taux de croissance, en moyenne annuelle, de -0,4 %, ce qui, bien entendu, a accru lcart vis--vis du revenu par tte des pays dvelopps, alors que des pays mergents comme la Chine amoraient un processus de rattrapage rapide qui sest poursuivi dans les annes 1990 et 2000 (cf. tableau 1). Pour lessentiel, cette situation na pas chang dans les annes 1990. Certes, les pays de la rgion sont revenus sur les marchs internationaux de capitaux en raison, d'une part, du regain de confiance des investisseurs internationaux suscit par les rformes mises en place dans la plupart de ces pays et, d'autre part et surtout des changements oprs dans la conjoncture financire internationale au dbut des annes 1990, notamment les faibles taux d'intrt en vigueur aux tats-Unis qui rendaient plus attractifs les rendements offerts dans les pays latino-amricains. Ds lors, l'afflux massif de capitaux trangers relayant les efforts accomplis sur le plan de l'ajustement interne a induit une nouvelle dynamique macroconomique et une reprise de la croissance, mais, en mme temps, a t la base d'effets pervers et de dangers non ngligeables pour l'ensemble des pays ayant accs aux marchs financiers internationaux. En effet, dans un contexte de libralisation financire et d'abandon progressif des restrictions de convertibilit, la crise mexicaine de dcembre 1994 appele crise tquila est venue rvler les risques encourus par les pays qui se caractrisaient par une ouverture financire totale, un systme bancaire peu solide, une forte apprciation du change rel et un drapage du dficit du compte courant. Ensuite, leffet de contagion suscit par la crise mexicaine a t largement dpass par limpact ngatif des crises asiatique et russe de 1997-1998 sur lensemble des conomies mergentes et notamment les conomies de lA mrique latine (principalement travers des chocs commerciaux et financiers dfavorables). On a ainsi assist de nouvelles crises

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

montaires et/ou financires des pays latino-amricains (notamment, Brsil en 1999, quateur en 2000, Argentine en 2001, Uruguay en 2002, etc.) qui ont fortement affect la croissance la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000, tel point que lon a parl de la demi-dcennie perdue 1998-2002. En somme, dans un cadre dinstabilit financire croissante, les annes 1990 constituent, en termes de performances de croissance, un prolongement des annes 1980. La rgion a donc connu au cours de ces deux dcennies, plus quune absence de rattrapage, une accentuation de lcart qui la sparait des zones les plus dveloppes (cf. tableau 1). Qui plus est, la performance en matire de croissance a t trs dcevante comparativement dautres zones mergentes et en dveloppement (graphique 1). Seules quelques petites conomies comme celles de la Bolivie, de Trinidad et Tobago et de la Rpublique dominicaine partir des annes 1990 et surtout le Chili, qui a connu un cycle de forte croissance ds le milieu des annes 1980 et a t considr par beaucoup comme un modle ou un exemple suivre, ont chapp la mdiocrit qui a caractris la rgion jusquau dbut des annes 2000 (voir encadr 1). Bien videmment, mme sil existe une grande diversit de trajectoires conomiques nationales, la faiblesse et linstabilit de la croissance latino-amricaine et les graves crises montaires et financires qui ont affect la rgion ont sonn le glas du consensus forg dans les annes 1990 sur le bien-fond des rformes structurelles, cest--dire sur les propositions du Consensus de Washington [ 4 ]. Cette remise en cause a t la base de nouveaux dbats, entre autres, sur les politiques conomiques, les rgimes de change, les objectifs et les modalits de la libralisation financire. Plus gnralement, les annes 2000 ont t marques par de nouveaux questionnements thoriques et pratiques sur les stratgies de dveloppement suivre. En termes plus gnraux, on constate la recherche dun nouvel quilibre entre croissance et quit et une approche et un discours tendant promouvoir un rle plus actif de ltat, notamment dans la rgulation des rgimes de croissance [ 5 ].
[ 4 ] Lexpression Consensus de Washington , utilise pour la premire fois par lconomiste John Williamson la fin des annes 1980 (Williamson, 1990) fait rfrence au processus de convergence intellectuelle, partir des ides prnes par ladministration des tats-Unis (notamment le Trsor), et la technocratie des institutions multilatrales (le FMI et la Banque mondiale), sur la ncessit dadopter dans les PED, la suite de la crise de la dette, des politiques de gestion macroconomique rigoureuses et de libralisation. Le consensus en question se traduit par une dizaine de recommandations (discipline budgtaire, libralisation commerciale, scurit juridique ). Outre le travail de Williamson propos du consensus de Washington, voir ce sujet : Adelman (2001), Boyer (2002) et Cepal (2002). [ 5 ] Voir par exemple Ffrench-Davis, 2005. Une prsence plus importante de ltat ne se traduit pas forcment par un retour du nationalisme conomique (nationalisations massives), sauf dans les cas de lArgentine, de la Bolivie et du Venezuela ( des degrs variables).

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A SAVOIR

Sur le plan des performances macroconomiques, la situation des annes 1980 et 1990 contraste avec celle prvalant partir de 2003. En effet, un environnement international favorable a t une condition dcisive pour louverture dun cycle de croissance indite entre 2003 et 2008. Dans ce nouveau cycle, lA mrique latine a renou avec un taux de croissance proche de 5 % et lensemble de la rgion, constitue principalement par des pays revenu intermdiaire ayant sauf quelques exceptions un niveau de dveloppement humain moyen [ 6 ], a connu une phase de rattrapage (cf. tableaux 1 et 2 et graphique 2).

Tableau
Pays/rgion

PIB/habitant et rattrapage conomique


Catch up " (cart de croissance par rapport au G7, points de pourcentage) PIB par habitant, 2008, USD

Taux de croissance annuel moyen (%)

1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008

Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Rpublique dominicaine Trinidad et Tobago Uruguay Venezuela Amrique latine PED Chine G7

1,4 4,7 3,9 1,6 2,6 3,4 3,6 1,7 n.d. n.d. 1,4 0,3 2,8 3,4 2,3 3,2

- 1,3 0,1 0,2 2,6 1,4 - 0,5 - 0,7 -4 0,2 - 3,3 - 0,5 -1 - 0,4 1,5 8,7 2,4

0,7 3,5 1,4 4,4 0,7 - 0,3 1,2 1,8 3,8 4,2 1,7 - 0,6 1,1 4,3 8,4 1,6

7,4 4,4 2,7 3,6 3,7 4,2 2 5,7 4,24 7,7 5,5 5,4 4,5 3,5 10,1 1,4

- 1,8 1,5 0,7 -1,6 -0,6 0,2 0,4 - 1,5 n.d. n.d. - 1,8 - 2,9 -0,4 0,2 -0,9

- 3,7 - 2,3 - 2,2 0,2 -1 - 2,9 - 3,1 - 6,4 - 2,2 - 5,7 - 2,9 - 3,4 - 2,8 - 0,9 6,3

- 0,9 1,9 - 0,2 2,8 - 0,9 - 1,9 - 0,4 0,2 2,2 2,6 0,1 - 2,2 - 0,5 2,7 6,8

6 3 1,3 2,2 2,3 2,8 0,6 4,3 2,8 6,3 4,1 4 3,1 2,1 8,7

8 320 1 718 9 830 11 330 4 180 4 220 9 010 4 810 5 160 20 550 12 040 7 060 n.d. n.d. 3 325 n.d.

Sources : CEPII, Cepal et Global Insight.

[6] L'indice de dveloppement humain, ou IDH, est un indice statistique composite (sant et longvit, ducation et niveau de vie), cr par le Programme des Nations unies pour le dveloppement en 1990 pour valuer le niveau de dveloppement humain des diffrents pays. Lindice est compris entre 0 (le plus faible) et 1 (le plus haut niveau de dveloppement humain).

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Tableau
Tranche

PIB/habitant et dveloppement humain


Indicateur de developpement humain 0,878 0,866 0,865 0,854 0,844 0,813 0,807 0,806 0,806 0,761 0,729 Classement PIB par habitant 11 330 8 320 12 040 9 010 7 060 9 830 4 180 4 810 4 220 2 200 1 718 Classement mondial 47 56 45 54 66 53 78 70 85 98 101

Chili Argentine Uruguay Mexique Venezuela Brsil Colombie Prou quateur Paraguay Bolivie
Sources : ONU et IHS-Global Insight.

44 49 50 53 58 75 77 78 80 101 113

Graphique

PIB rel (indice 1960 = 100)


Amrique latine Asie-Pacifique Moyen-Orient et Maghreb

Union europenne tats-Unis


500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 1980

1990

2000

Sources : Maddison, University of Groningen.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 1960 1961-1970 moyenne de 5,1 %

Amrique latine : PIB rel (%)


10 2003-2008 moyenne de 4,8 % 8 6 4 1971-1980 moyenne de 5,8 % 1981-1990 moyenne de 1,8 % 2 0 -2 -4

1991-2000 moyenne de 2,5 %

1970

1980

1990

2000

Sources : Maddison, University of Groningen et Cepal.

Encadr

Le Chili : une conomie solide mais au dynamisme dcroissant

Souvent cit en exemple, voire rig en modle, le Chili a connu une forte croissance depuis le milieu des annes 1980 la suite des rformes structurelles amorces au milieu des annes 1970, lorsque le cadre institutionnel en vigueur a subi la rupture radicale rsultant du coup d'tat qui a sanctionn la fin du gouvernement prsid par Salvador Allende (1970-1973). Mais, contrairement aux ides reues, attribuer la russite de lconomie chilienne aux bienfaits de lapplication dune approche librale pure est pour le moins inexact. Les bonnes performances de l'conomie chilienne depuis 1984 rsultent dune combinaison de facteurs qui a permis denclencher un cercle vertueux. Le modle en vigueur jusqu'au dbut des annes 1970 butait sur la persistance d'une insertion commerciale mono-exportatrice (exportations de cuivre) se traduisant par des crises rcurrentes de la balance des paiements, la faiblesse de l'pargne et l'investissement, l'atonie de la production agricole et la surindexation des salaires par rapport la productivit. Il en dcoulait, dans un contexte de dficit budgtaire important et de fortes tensions autour de la rpartition des revenus, un rgime de faible croissance et d'inflation leve.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Le dynamisme de lactivit conomique et de l'accumulation partir de la deuxime moiti des annes 1980 s'est appuy sur la flexibilit salariale et l'affaiblissement des syndicats qui ont permis d'inflchir le partage des revenus en faveur des profits. Dans un cadre extrmement favorable l'panouissement du secteur priv, d'ouverture commerciale et de stabilit macroconomique, la hausse des investissements a renforc les transformations opres dans le secteur agricole partir des annes 1960 la suite de la rforme agraire. Il en a rsult la consolidation du secteur dexportations agricoles et agro-industrielles. Ces transformations sont la base de l'mergence d'un rgime dinflation faible et de forte croissance. Depuis les annes 1980, celle-ci a t tire par linvestissement et par les exportations. En fait, le Chili a adopt une stratgie de niches dans les secteurs de produits primaires ou faible degr d'laboration (fruits, poissons frais, rfrigrs ou congels, vins, farine de poisson, bois, pte papier...) qui a permis un largissement de la spcialisation traditionnelle axe sur le cuivre. Linsertion commerciale du Chili a galement volu vers une plus grande diversification de la destination gographique des exportations, notamment vers lAsie. Tout en prservant les traits essentiels du nouveau rgime de croissance, pendant les annes 1990, les gouvernements civils lus aprs la fin de la dictature militaire (1973-1989) ont adopt des politiques visant renforcer la demande domestique et moderniser les infrastructures. Ils ont galement rform la politique fiscale, modifi la lgislation du travail, prt une plus grande attention aux aspects sociaux et cherch matriser les mouvements internationaux de capitaux. Alors que la plupart des pays de la rgion ont expriment des performances mdiocres pendant les annes 1980 et 1990, le Chili a connu un long cycle de croissance entre 1984 et 1997, avec une progression de 7 % du PIB en moyenne annuelle qui a permis de rduire considrablement la pauvret, mais na pas empch laccroissement des ingalits. Aprs linterruption de ce cycle par le choc externe dfavorable induit en 1998 par la crise asiatique, la croissance na pas retrouv le dynamisme des annes 1990. Les finances publiques sont toujours en bonne sant, le faible endettement public et la solidit du systme financier se traduisent par une persistante rduction de la vulnrabilit financire qui explique la bonne rsistance de ce pays face la crise conomique internationale ouverte en 2007. Mais, face une croissance moins dynamique (entre 2000 et 2007, le PIB a progress de 3,7 % en moyenne annuelle) les autorits cherchent renforcer la recherche et linnovation afin de promouvoir terme une plus grande diversification de lappareil productif.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1.2. Les annes 2000 : croissance conomique, amlioration de la gestion macroconomique et rsistance la crise internationale
Dans les annes 2000, lessor de la croissance est all de pair exceptionnellement, si lon considre les performances des conomies latino-amricaines pendant les dernires dcennies avec des excdents de la balance courante (graphique 3). En dautres termes, habituellement, dans les phases dexpansion de lactivit conomique, la progression des importations, plus rapide que celle des exportations, se traduisait par un dficit extrieur qui pouvait bloquer la croissance si les conditions de financement devenaient problmatiques. En outre, depuis les annes 1970, les phases dans lesquelles les conomies de la rgion ont expriment une acclration de la croissance deuxime moiti des annes 1970 et une partie des annes 1990 ont concid avec de fortes entres de capitaux (graphique 4) qui ont constitu le prlude de graves crises montaires et financires. Dans la phase 2003-2008, laugmentation des exportations de matires premires et des prix de ces produits, soutenue par le dynamisme de la demande asiatique, et surtout chinoise, a permis aux pays de la rgion notamment les pays de lA mrique du Sud dont la spcialisation internationale comporte de forts avantages comparatifs dans le secteur primaire [ 7 ] dviter lapparition dune contrainte financire externe. En dautres termes, cest lvolution favorable des termes de lchange qui est apparue fortement associe au comportement de lactivit conomique dans la priode 20032008, davantage que le cycle financier (entres ou sorties nette de capitaux).

[ 7 ] Notamment lArgentine et le Brsil dans les secteurs agricole et agroalimentaire, le Chili en ce qui concerne le cuivre, le Prou en matire de mtaux, et le Venezuela et lquateur pour le ptrole.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Graphique

Amrique latine : PIB rel (%, axe horizontal) et solde courant (% du PIB, axe vertical)
2 2005 2004 0 0 2003 1990 1991 -2 1995 2001 1999 -4 1998 1996 2000 1992 1997 1993 1994 4 2008 2007 8 2006

2009 2002

Source : EIU.

Graphique

Amrique latine : PIB rel et flux de capitaux


Croissance du PIB (%, ch. D)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5

Solde financier (milliards USD, ch. G)


120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 1980 1985 1990 1995

2000

2005

Sources : Maddison, University of Groningen et Cepal.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 31 ]

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Limportance dun environnement international favorable dans lexplication du redressement des conomies latino-amricaines ntant pas en discussion, la question se pose dapprhender, de manire plus prcise, le poids respectif des dynamiques internes et des conditions extrieures dans le cycle de croissance 2003-2008 (Osterholm et Zettelmeyer, 2007). En utilisant un modle de vecteurs autorgressifs (VAR) estim avec des donnes trimestrielles pour la priode 1994 2006, ces auteurs cherchent mesurer la sensibilit des variations du PIB de lA mrique latine aux facteurs externes. Ils trouvent quentre 50 % et 60 % de la variation du PIB de la rgion est explique par les chocs externes. Si lon aborde cette question sous langle de la contribution la croissance des diffrentes composantes du PIB (consommation prive des mnages, dpenses de consommation des administrations publiques, investissement, exportations), on notera que le poids de la demande extrieure (brute) explique au moins 40 % de la croissance conomique des pays comme le Mexique, le Chili, la Bolivie et le Brsil dans le cycle de croissance de 2003-2008, en considrant uniquement les effets directs (ce chiffre est sous-estim si lon inclut linvestissement des secteurs dont la production est oriente vers lexportation). Dans dautres pays, comme lArgentine ou le Venezuela, qui ont connu une croissance du PIB rel assez extraordinaire (49,8 % et 62,8 % respectivement entre 2003 et 2009), la croissance est en bonne partie lie la recomposition de la demande domestique aprs les crises svres que ces pays ont connues au dbut de la dcennie 2000 (tableau 3 et graphique 5).

Tableau

Offre et demande agrge prix constants

Offre et demande agrge prix constants (variation entre 2008 et 2003 en %)


Consommation prive publique Investissement Exportations Demande PIB agrge Importations Offre globale

Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela

49,2 21,6 29,6 38,0 27,9 31,0 23,8 36,1 35,3 96,1

31,9 18,7 16,9 28,7 22,9 31,4 5,7 32,9 19,7 56,8

133,7 52,6 99,7 82,2 97,3 65,7 19,8 126,6 105,0 334,8

45,4 48,2 39,7 37,8 52,1 43,8 40,3 53,7 74,6 3,5

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

49,8 26,5 26,5 26,9 30,4 31,9 18,2 44,5 37,6 62,8

167,0 45,4 105,6 97,2 92,1 64,3 49,0 99,8 103,9 287,1

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Facteurs explicatifs de la dynamique macroconomique entre 2003 et 2008 contribution des diffrents postes des comptes nationaux la croissance de l'offre et la demande globale (points de croissance)
Consommation prive publique Investissement Exportations Demande PIB agrge Importations Offre globale

Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela

29,9 12,4 15,8 18,0 15,5 15,1 12,5 22,1 20,4 48,1

4,0 1,7 2,3 2,6 3,7 2,0 0,5 2,5 2,0 7,8

18,8 5,7 10,6 13,1 14,6 12,8 3,6 19,4 13,3 43,2

5,8 11,0 8,8 10,4 6,9 11,0 8,1 8,5 14,5 0,8

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

46,2 20,6 22,8 20,3 25,3 22,9 14,4 38,0 30,5 52,4

12,3 10,2 14,8 23,8 15,4 18,1 10,4 14,5 19,6 47,6

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

Sources : estimations des auteurs, donnes de Global Insight.

Graphique
Exportations
60 50 40 30 20 10 0
la ine

Dcomposition de la croissance du PIB (2003-2008, % de croissance)


Investissement Consommation prive Consommation publique

ro u

bie

ie

ili

il

ur

Br s

ua

nt

ug

Bo

ua

ez

Ch

ge

Ve n

Ur

lo

NB: nous avons retir la composante importe de la consommation prive et de l'investissement. Faute de statistiques dtailles, nous avons fait l'hypothse que la moiti des importations correspondent des produits destins la consommation et lautre moiti aux achats de biens de capitaux.

Sources : statistiques officielles et calculs des auteurs.

Ar

Co

ex

iqu

ue

te

liv

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

La crise conomique globale a interrompu le cycle de croissance 2003-2008. En effet, comme nous lavons soulign, la crise internationale a fortement frapp lA mrique latine partir de septembre 2008 en provoquant une raction presque instantane des variables financires, mme si cet effet a t, somme toute, de courte porte (Baduel, Ordonez et Quenan, 2010) : pour la plupart, celles-ci ont enregistr un rapide redressement partir du deuxime trimestre 2009 et la plupart des pays nont pas eu subir une rarfaction durable des financements extrieurs. Ainsi, entre septembre 2008 et mars 2009 on a assist une augmentation gnralise des primes de risque des obligations souveraines, suivie depuis mars 2009 dun redressement de la situation du fait dune diminution de laversion au risque et dune liquidit globale abondante. Ceci a induit un retour des flux de capitaux vers la rgion et un accs plus ais aux marchs internationaux du crdit pour la plupart des pays latino-amricains. De mme, les monnaies des pays de la rgion ont accus une sensible dprciation fin 2008/ dbut 2009 suivie, depuis mars/avril 2009, dune rapprciation gnralise. Paralllement, aprs la profonde dpression des bourses locales intervenue fin 2008, on observe partir de mars 2009 une rcupration rapide du dynamisme de la plupart des places financires latino-amricaines. Les effets ngatifs de la crise internationale se sont fait sentir galement et surtout travers le canal commercial. La crise sest ainsi traduite en Amrique latine par une forte dgradation des changes commerciaux, tant en volume quen valeur. Du ct des exportations en volume, la Cepal value la diminution des exportations rgionales 9 % pour 2009. Rsultant principalement de leffondrement de la demande internationale (notamment celle des pays industrialiss), les quantits exportes ont subi une forte chute, particulirement celles des pays exportateurs de biens manufacturs, dont les tats-Unis constituent le principal client (Amrique centrale, Mexique). Du ct des pays exportateurs de commodities (matires premires), la chute du volume export a t moindre, notamment grce au maintien de la demande chinoise. Au niveau du commerce en valeur, les montants changs ont t affects, fin 2008/dbut 2009, par la brutale correction la baisse des prix des commodities, touchant directement les pays exportateurs nets de matires premires. Cependant, pour les pays importateurs nets, la baisse des cours a permis de diminuer les tensions sur le solde courant dans un contexte dasschement du crdit international. Nanmoins, les prix des matires premires cls pour certaines conomies latino-amricaines (ptrole, cuivre et certains produits agricoles) ont enregistr une remarquable hausse partir de dbut 2009. Laugmentation des cours a t une bouffe doxygne pour les pays exportateurs de matires premires qui ont un accs restreint aux marchs de capitaux internationaux (Argentine, Venezuela) et dont les

[ 34 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

finances publiques dpendent fortement de ces produits (par exemple, lquateur et le Mexique). Ds lors, mme si les termes de lchange ont enregistr une dgradation sur lensemble de lanne 2009, celle-ci a t moins forte que prvu initialement. Dautre part, le recul des exportations en valeur sur lensemble de lanne na pas suscit, dans les principales conomies de la rgion, une dgradation considrable des soldes des balances commerciales, les importations ayant galement chut du fait de la rcession. La crise a aussi atteint lAmrique latine au travers de la dgradation du solde dautres postes de la balance courante. Cest le cas des transferts des migrants, qui reprsentent une partie non ngligeable du PIB de certains pays de la rgion (les petits pays dA mrique centrale et des Carabes, lquateur, le Mexique, etc.) (cf. graphiques 6 a et b). Mme si ces transferts sont moins volatiles que dautres flux de capitaux, les effets de la crise sur les pays dvelopps (notamment sur les tats-Unis et lEspagne) et ses consquences sur leurs marchs du travail ont provoqu la chute des transferts des migrants latino-amricains vers leur pays dorigine. Selon les estimations de la Banque interamricaine de dveloppement (BID), ces transferts ont connu une chute de 15 % en 2009 [ 8 ].

[8] Donnes de la BID : http://www.iadb.org/news-releases/2010-03/english/remittances-to-latin-america-stabilizingafter-15-drop-last-year-fomin-6671.html

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique

Amrique latine : transferts des travailleurs migrants

(a) milliards de dollars


80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Source : Cepal.

(b) % du PIB
Rpublique dominicaine Salvador
20

Bolivie quateur

Mexique

15

10

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Source : EIU.

[ 36 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Les chocs dfavorables rsultant de la crise internationale ont provoqu une rcession modre recul du PIB de prs de 2 % en 2009 : la rgion a t relativement peu affecte par la crise comparativement dautres zones du monde (graphique 7). Certes, comme certains observateurs et analystes le font remarquer (Machinea, 2010), valuer les effets de la crise financire par le niveau de croissance de 2009 pourrait contribuer surestimer la capacit de rsistance de la rgion. Si lon value limpact de la crise travers lcart entre la dynamique de croissance de la priode 2005-2007 (cycle de forte croissance de la rgion) et la croissance de 2009, lA mrique latine apparat comme une des rgions qui a le plus souffert. En 2009, sa croissance a recul de 7 points par rapport la croissance moyenne annuelle de la priode prcdente (graphique 8). Nanmoins, ce constat est relativiser. Dune part, par un effet de base : le brusque ralentissement de la croissance latino-amricaine sexplique essentiellement par une forte dynamique de croissance dans les annes prcdant la crise. Dautre part, valuer la rsistance de lA mrique latine dans son ensemble peut savrer simpliste. La diversit des impacts de la crise sur les diffrents pays de la rgion ne peut tre nglige. Alors que certains pays comme le Brsil (voir encadr 2) enregistraient une forte croissance avant la crise internationale et y ont bien rsist, d'autres ont t fortement affects. Tout particulirement, le Mexique, avec une croissance dj atone avant la crise (infrieure la moyenne rgionale depuis le dbut des annes 2000), sest montr singulirement vulnrable aux chocs de 2008-2009 du fait de lintensit de ses liens conomiques avec les tats-Unis (voir encadr 3). Le Mexique, qui reprsente prs de 30 % du PIB latinoamricain et qui a connu la plus forte rcession dans la rgion en 2009 (-6,5 %), a tir vers le bas la performance conomique de la rgion. Si lon exclut le Mexique, les consquences de la crise sur lA mrique latine sont beaucoup moins dramatiques : la croissance rgionale devient nulle en 2009 et sa dclration beaucoup moins significative (un peu plus de 5 points de pourcentage).

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 37 ]

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique
8 6 4

Taux de croissance en 2009 (%)

2,3
0

mergente

Afrique

- 1,8 - 3,7 - 4,1 - 6,6

-4 -6 -8

Source : FMI WEO, avril 2010.

Graphique

Asie

-2

carts de croissance : moyenne 2005-2007 vs 2009 (en points de pourcentage)


CEI
- 9,7 - 7,2 - 7,0 - 6,0 - 5,4 - 3,8 - 3,2

- 14,6

PECO Amrique latine Union europenne conomies dveloppes conomies en dv. Afrique Asie en dv.

Source : FMI WEO, avril 2010.

[ 38 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

CEI

PECO

6,6

Amrique latine

Union europenne

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Alors que les chocs externes dfavorables ont t dune ampleur comparable ceux que lA mrique latine avait connus lors de la crise de la dette extrieure du dbut des annes 1980 (OCDE, 2009), la rgion a bien rsist la crise conomique internationale ouverte en 2007. Elle a vit une rcession plus profonde et a pu faire face aux turbulences internationales sans subir comme cela avait t le cas par le pass des crises montaires ou financires. Cette capacit de rsistance la crise rsulte de plusieurs facteurs convergents dans la perspective dune diminution de la vulnrabilit financire : dans la plupart des pays de la rgion on a assist, dans les annes 2000, une amlioration des soldes des finances publiques et une diminution des ratios dendettement public associes un renforcement de la position financire extrieure grce un accroissement considrable des rserves de change et un renforcement de la solidit des systmes bancaires domestiques. Tout particulirement, le bon tat des finances publiques et les marges de manuvre dont disposaient les gouvernements des diffrents pays dAmrique latine en termes de mesures de relance contracyclique ont t des facteurs dcisifs. Ils ont permis une mise en place rapide des stimuli budgtaires qui, mme sils ont t de moindre ampleur comparativement ceux mis en place dans les pays dvelopps [ 9 ], ont contribu attnuer les tensions rcessionnistes, dautant quils taient souvent accompagns de politiques montaires expansionnistes, dans le cadre dune diminution gnralise de linflation au cours de la dernire dcennie (sauf dans le cas de lArgentine et du Venezuela). Mme si la dgradation trs modre des soldes budgtaires qui en a rsult peut rduire les marges de manuvre pour de futures politiques de soutien de la demande interne, les finances publiques taient plutt sous contrle aprs plusieurs annes damlioration, et lendettement souverain matris (graphique 9). LA mrique latine ne fait donc pas partie, court terme, des zones et des pays qui peuvent connatre des crises graves associes la drive de lendettement public.

[9] Seuls le Chili et le Prou ont mis en place des plans de relance consquents, reprsentant environ 3% du PIB en 2009.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 39 ]

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique

Dette publique en Amrique latine (% du PIB)


Dette publique interne Dette publique totale

Dette publique externe


70 60 50 40 30 20 10 0 91 93 95 97

99

01

03

05

07

09

Source : Cepal.

En outre, dans une configuration de diminution de lendettement externe et daccumulation de rserves de change (tableau 4), qui est alle de pair avec des besoins de financements extrieurs relativement modrs en 2009, la ncessit dun ajustement drastique des balances courantes ne sest pas fait sentir. Enfin, les systmes bancaires sont devenus plus solides dans les annes 2000 : le risque de crdit a diminu mme si on a assist une hausse des prts non performants en 2009, la situation est dans la plupart des conomies de la rgion bonne en ce qui concerne le risque de liquidit et le risque dinsolvabilit, et lon constate une faible exposition au risque de march, mme si les dsquilibres en devises constituent une fragilit pour certains pays [ 10 ]. Un facteur de solidit est constitu par lamlioration du rapport entre les engagements externes nets et le crdit distribu par le systme qui, dans lactuelle crise internationale, a constitu le talon dAchille du systme bancaire de nombreux pays mergents [ 11 ].

[10] Dans un contexte o le degr de dollarisation des conomies a, en termes gnraux, diminu (Baduel, Koagne, Prat et Rodado, 2010). [ 11 ] Cela a t le cas de nombreux pays de lEurope centrale et orientale et de la Core du Sud.

[ 40 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Tableau

Indicateurs de soutenabilit externe

(a) Dette extrieure (en milliards USD)


1990 1995 2000 2005 2010

Argentine
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 62,2 10,5 46,9 44,0 98,5 21,4 54,9 38,2 140,9 28,3 81,6 49,6 125,0 34,8 54,2 68,2 122,0 26,7 73,1 36,2

Bolivie
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 4,3 0,2 3,7 87,8 5,3 0,3 4,5 78,5 5,8 0,4 4,1 68,9 6,9 0,2 4,6 72,3 6,2 0,2 2,8 32,1

Brsil
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 119,7 23,7 87,5 25,8 160,5 31,2 98,3 20,9 241,6 31,0 96,1 37,5 187,4 24,0 93,9 21,3 310,0 40,8 99,6 16,0

Chili
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 19,2 3,4 10,4 60,1 22,0 3,4 7,2 30,8 37,3 6,2 5,3 49,5 45,4 7,1 9,1 38,4 88,8 20,8 11,6 45,8

Colombie
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 17,2 1,4 14,7 36,0 25,0 5,5 13,9 24,0 33,9 2,9 20,8 36,1 37,7 6,2 22,6 26,1 50,9 4,1 35,0 18,3

quateur
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 12,1 1,8 9,9 n.d 13,9 1,3 12,0 68,8 13,6 0,8 11,2 85,1 17,1 1,7 10,6 45,9 13,9 1,6 7,3 23,4

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1990

1995

2000

2005

2010

Mexique
Total (mds USD) Court terme (mds USD) Publique (mds USD) Total (% du PIB) 104,4 16,1 76,0 37,0 165,4 37,3 93,9 53,3 150,9 18,9 81,5 24,0 167,9 6,6 108,5 19,8 186,6 10,0 118,2 18,4

Prou
Total (mds USD) 20,0 30,8 28,6 28,9 35,6

Court terme (mds USD) Publique (mds USD)


Total (% du PIB)

5,3 13,6
69,2

9,7 18,9
57,5

3,9 19,2
53,7

3,2 22,5
36,4

5,1 20,8
24,7

Uruguay
Total (mds USD) 4,4 5,3 8,1 14,5 13,8

Court terme (mds USD) Publique (mds USD)


Total (% du PIB)

1,2 3,0
47,5

1,3 3,8
27,5

1,9 5,5
40,4

4,0 7,8
83,2

1,7 11,8
34,1

Venezuela
Total (mds USD) 33,2 35,5 42,0 45,7 57,9

Court terme (mds USD) Publique (mds USD)


Total (% du PIB)

2,0 24,5
68,2

3,1 28,2
45,9

8,2 27,4
35,8

10,1 30,9
31,4

11,3 43,8
28,6

Amrique latine
Total (mds USD) 448,1 617,8 760,6 750,2 969,7

Court terme (mds USD) Publique (mds USD)


Total (% du PIB)
Source : EIU.

76,7 328,3
39,0

127,4 376,6
34,1

115,0 394,9
36,4

110,6 418,5
28,1

137,9 493,0
21,6

[ 42 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

(b) Rserves de change


1990 1995 2000 2005 2010

Argentine
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture
(1)

6,0 10,5 57,4 49,3

16,0 7,4 74,8 57,3

25,2 9,1 88,8 68,7

28,1 9,7 80,6 64,5

48,9 9,7 183,4 117,0

Bolivie
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture (1) 0,2 2,3 133,1 48,1 0,7 5,3 227,4 99,6 1,2 6,8 291,3 127,1 1,8 7,5 987,9 200,2 8,1 16,5 5166,0 497,1

Brsil
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture (1) 9,2 3,9 38,7 29,8 51,5 9,8 164,8 109,4 33,0 5,5 106,6 67,3 53,8 6,6 224,2 111,0 261,6 13,9 640,5 268,9

Chili
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture
(1)

6,7 8,8 198,4 118,3

14,8 9,7 430,9 184,6

15,4 8,4 248,8 131,8

16,9 5,3 238,8 101,7

26,9 4,8 129,0 71,4

Colombie
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture
(1)

4,9 8,5 339,1 154,7

8,5 6,3 152,7 88,7

9,0 7,5 313,7 139,2

15,0 7,2 242,1 120,6

25,9 7,2 634,3 174,1

quateur
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture (1) 1,0 4,8 55,3 41,1 1,8 3,8 136,7 65,5 1,2 2,9 148,1 58,1 2,1 2,2 125,0 45,9 3,6 2,3 229,5 57,5

(1) = rserves de change en % de la somme du stock de dette court terme et de trois mois d'importations.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1990

1995

2000

2005

2010

Mexique
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture
(1)

9,9 2,3 61,3 34,1

17,0 2,5 45,7 29,6

35,6 2,2 187,9 53,5

74,1 3,7 1126,5 110,2

109,5 4,3 1099,4 126,8

Prou
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture (1) 1,8 5,2 33,2 27,9 8,6 10,7 88,9 71,2 8,6 10,7 219,7 136,0 14,2 11,2 441,9 202,3 37,3 14,4 729,8 289,6

Uruguay
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture (1) 1,3 9,0 104,9 77,8 1,7 5,6 125,4 75,2 2,8 7,9 144,7 93,5 3,1 7,9 77,7 60,0 7,8 10,6 451,9 198,3

Venezuela
Total (mds USD) en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture
(1)

11,8 14,9 588,0 269,6

9,7 6,9 317,4 133,4

15,9 8,9 194,0 117,6

29,6 12,0 293,2 169,4

27,7 7,5 245,4 123,8

Amrique latine
Total (mds USD)

(1)

52,6 5,2 68,7 49,2

130,2 6,4 102,2 69,3

147,7 4,7 128,5 70,8

238,7 5,7 215,8 101,0

557,2 8,2 404,0 163,6

en mois d'importations % dette ext. court terme Ratio de couverture


(1)

(1) = rserves de change en % de la somme du stock de dette court terme et de trois mois d'importations. Source : EIU.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Cependant, la diminution de la vulnrabilit financire et lexistence de marges de manuvre pour mener bien des politiques contracycliques ne constituent quun des facteurs permettant lmergence et la consolidation dune dynamique de croissance forte et soutenue. Pour ce faire, il faut que lvolution de la rpartition des revenus favorise le dynamisme de lactivit conomique, un financement stable et suffisant de lconomie associ un systme financier solide et un secteur priv dynamique, et une insertion commerciale externe mme de favoriser une progression soutenue de la croissance.

Encadr

Le Brsil : une conomie diversifie aux perspectives favorables

Pays-continent de prs de 200 millions dhabitants, le Brsil a un atout principal du point de vue conomique : son appareil productif trs diversifi. Cet appareil productif est le rsultat dun processus dindustrialisation qui sest emball aprs la deuxime guerre mondiale. Ds lors, la part de lindustrie na cess daugmenter jusqu atteindre prs de 35 % du PIB en 1980. Par la suite, le cadre rcessif prdominant pendant les annes 1980 et louverture commerciale se sont traduits par un recul du degr dindustrialisation (moins marqu cependant que dans dautres pays latino-amricains). Limportance du dveloppement industriel se traduit par trois caractristiques principales. Dabord, lexistence dindustries trs sophistiques telles que, par exemple, lindustrie aronautique. Lentreprise brsilienne Embraer, leader dans certains segments de cette industrie, dispute avec Bombardier la troisime place dans le classement mondial de fabricants davions, derrire Airbus et Boeing. Ensuite, lexistence dun ple industriel parmi les plus importants au monde, celui de ltat de So Paulo, qui est le cur de lappareil productif brsilien. Il reprsente 22 % de la population du pays (soit plus de 40 millions dhabitants), 35 % du PIB total, 32 % des exportations, 30 % de la production de brevets et 50 % de la recherche scientifique brsilienne. Enfin, le haut degr de dveloppement industriel est la base de lessor des exportations de manufactures (des avions, des autobus et dautres moyens de transport de passagers, matriel de transport, tlphones portables). Malgr le boom des exportations agricoles et agro-industrielles en particulier celles de soja des dernires annes, les exportations manufacturires reprsentent actuellement toujours prs de 50 % des exportations totales. Aux facteurs positifs agissant du ct de loffre, au cours des dernires annes se sont ajouts, dans le cadre du cycle de croissance 2003-2008, des signes de dynamisme du ct de la demande. Ainsi, avant que les effets de la crise conomique internationale ne se fassent sentir, le Brsil connaissait une phase dessor de la demande

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

domestique, rapparue en 2010 alors que la croissance tend de nouveau semballer. Au-del de limportance de laccroissement du crdit la consommation, le rebond actuel reflte une dynamique de renforcement de la demande domestique luvre depuis plusieurs annes et associe la progression des revenus par tte, lvolution favorable du march du travail, lexpansion des classes moyennes et aux nouvelles opportunits dinvestissement qui se profilent court terme (nouveaux gisements ptroliers, infrastructures pour la Coupe du monde de football de 2014 et les Jeux olympiques de 2016 ) . Si les perspectives conomiques pour les annes venir semblent plutt positives, il reste nanmoins un certain nombre de dfis. court terme, la gestion du boom de la demande, qui peut gnrer un creusement du dficit courant et des tensions inflationnistes accrues, et des mouvements de capitaux (entres/sorties massives de capitaux volatiles en fonction de la conjoncture internationale, pressions sur le change) seront au cur des dcisions de politique conomique (budgtaire et montaire). moyen terme, outre la correction des fragilits structurelles telles que le retard en matire dinfrastructures, les ingalits encore trop marques, une fiscalit dont la complexit constitue un obstacle au dveloppement du secteur priv, la faiblesse du capital humain reste un dfi incontournable. Plus important encore : le rgime de croissance du Brsil, pour lessentiel dynamis jusqu prsent par la consommation, se caractrise par des taux dpargne et dinvestissement domestiques relativement faibles (ils ont du mal dpasser 20 % du PIB). Alors que le Brsil doit augmenter les investis-sements productifs indispensables pour asseoir une croissance potentielle de plus de 5 %, laugmentation de lpargne domestique devient cruciale pour viter une trop forte dpendance lgard des capitaux extrieurs.

Encadr

Le Mexique : un rgime de croissance en panne

Aprs avoir t lpicentre de la crise de la dette extrieure en 1982 et de la tempte financire de fin 1994, connue sous le nom de crise tequila , le Mexique a travers les crises asiatique, russe et brsilienne sans trop de dommages : la contagion financire et commerciale qui en a dcoul a t en bonne partie compense par le dynamisme soutenu de lconomie amricaine. En effet, pionnier dans la mise en place de rformes structurelles dinspiration librale, ce pays denviron 100 millions dhabitants a expriment, depuis le milieu des annes 1980, une transformation radicale se traduisant par une intgration productive croissante vis--vis des tats-Unis. Consolid par la signature de lAccord de libre-change de lAmrique du Nord (ALENA), conclu avec le Canada et les tats-Unis en 1994, lessor des exportations manufacturires

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

notamment celles des maquiladoras , cest--dire du secteur dassemblage destines au march amricain est devenue une source majeure de croissance pendant la deuxime moiti des annes 1990. Au cours de cette priode, le Mexique a connu une croissance forte qui a dpass la moyenne latino-amricaine jusqu la fin des annes 1990. Le ralentissement de lactivit aux tats-Unis au dbut des annes 2000 a mis fin ce cycle de croissance soutenue. Et, contrairement la situation ayant prvalu en 1996-2000, la nouvelle phase de croissance ouverte en 2002 qui a t interrompue par la crise internationale en 2007/2008 a t beaucoup moins dynamique. Les annes 2000 se sont donc caractrises par une activit conomique plutt mdiocre dont le rythme de progression a t infrieur la moyenne rgionale. En fait, le rgime de croissance ax sur les exportations bnficiant du faible cot de la mainduvre (comparativement aux salaires aux tats-Unis) na pas gnr dincitations remonter les filires productives ni promouvoir la fabrication de produits plus haute valeur ajoute. Qui plus est, dans le cadre de louverture croissante de lconomie mexicaine on a assist une fragmentation des enchanements productifs. Dans ce mode de dveloppement, il est particulirement difficile de crer des emplois de qualit et bien rmunrs, ce qui a affaibli les sources domestiques de la croissance. Ainsi, la consommation et surtout linvestissement se sont montrs beaucoup moins dynamiques dans les annes 2000 que dans la deuxime moiti des annes 1990, ce qui a renforc le cercle vicieux de la croissance molle. Par ailleurs, ltat ne semble pas en mesure de soutenir la croissance par des politiques budgtaires plus expansionnistes. Mme si les ratios dendettement public et extrieur se sont largement amliors au cours des dernires annes grce des politiques de rigueur, les finances publiques restent fragiles. La diminution de la vulnrabilit financire du pays qui est galement assise sur la solidit du systme bancaire constitue un grand progrs. Cependant, lamlioration de la situation des comptes publics repose sur des bases prcaires. Les revenus et les dpenses de ltat continuent tre considrablement pro-cycliques du fait de sa profonde dpendance vis--vis des recettes ptrolires, ce qui rtrcit les marges de manuvre des politiques publiques. Lextraction de ptrole devant diminuer dans les deux prochaines dcennies, des rformes visant lisser la dpendance ptrolire des recettes budgtaires savrent indispensables. Or, ces rformes se heurtent une forte rsistance dans un pays o la pression fiscale est particulirement faible (environ 10 % du PIB). Alors que les sources domestiques de la croissance semblent durablement affaiblies, lextrme dpendance du Mexique vis--vis de son voisin du nord condamne ce pays suivre la conjoncture conomique amricaine. Ceci est dautant plus proccupant que le Mexique perd progressivement des parts sur le march amricain au profit des produits chinois par rapport auxquels il a du mal rester comptitif malgr sa proximit gographique.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1.3. Tendances de la rpartition des revenus et du march du travail


LA mrique latine est souvent considre comme le continent des ingalits, car elles y sont beaucoup plus marques quailleurs. En particulier, les ingalits en matire de rpartition des revenus sont trs leves, avec un coefficient de Gini pour lensemble de la rgion systmatiquement suprieur 0,5 pendant les dernires dcennies. Suite un classement en quatre catgories propos par la Cepal, seul lUruguay qui reprsente une trs faible proportion de la population totale de la rgion se situait, au dbut des annes 2000, dans le groupe de pays indice de Gini bas, soit infrieur 0,47, qui est nanmoins un coefficient plus lev que celui que lon trouve habituellement dans les pays dvelopps. Ces ingalits trouvent leurs racines dans un long processus historique o, depuis la priode de la conqute par les empires coloniaux espagnols et portugais, une rpartition trs ingalitaire des actifs et des revenus sest consolide (de Ferranti et alli ., 2004). Dans le cas de lA mrique latine, les ingalits sont alles de pair avec une situation de pauvret leve qui concerne environ un tiers de la population totale de la rgion [ 12 ]. Lvolution rcente des coefficients de Gini permet cependant de constater une inflexion dans les annes 2000. Pour une dizaine de pays de la rgion (tableau 5), entre les annes 1980 et le dbut des annes 2000, les ingalits se sont creuses alors que depuis 2002-2003 on constate un mouvement dans le sens oppos. En effet, neuf des dix pays concerns connaissent une diminution des indices de Gini au cours des annes 2000.

[ 12 ] Mme si on constate, selon la Cepal, une diminution du nombre de pauvres, qui est pass de 226 millions en 2003 180 millions en 2008, avant de remonter prs de 190 millions suite la rcession de 2009.

[ 48 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Tableau

Indice de Gini
1990s 0,49 (1998) 0,58 (1997) 0,58 (moy. 1991-99) 0,55 (1998) 0,58 (1998) 0,53 (1998) 0,48 (1998) 0,46 (1996) 0,45 (1998) 0,49 (1998) 2000s 0,52 (2002) 0,60 (2002) 0,56 (moy. 2001-07) 0,54 (2004) 0,58 (2003) 0,61 (2003) 0,59 (2003) 0,54 (2002) 0,44 (2003) 0,48 (2003) Dernier chiffre 0,48 (2006) 0,57 (2007) 0,55 (2007) 0,52 (2006) 0,58 (2006) 0,54 (2007) 0,51 (2008) 0,50 (2007) 0,46 (2006) 0,43 (2006)

1980s Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela 0,44 (1986) n.d. 0,59 (moy . 1981-89) 0,45 (1987) 0,53 (1988) 0,50 (1987) 0,46 (1984) 0,45 (1986) 0,42 (1989) 0,44 (1989)

Source : WDI, Banque mondiale.

Une analyse approfondie, qui confirme cette tendance dclinante des ingalits de revenu pendant les dernires annes pour 12 des 17 pays de la rgion pour lesquels les donnes sont comparables, cherche galement lucider les causes de cette inflexion dans le cas de quatre pays qui constituent un chantillon reprsentatif des pays revenu intermdiaire de la rgion : Argentine, Brsil, Mexique et Prou (LopezCalva et Lustig, 2009). Un premier facteur qui a contribu la diminution des ingalits a trait la mise en place de programmes de transferts conditionns de revenu, dont les caractristiques et la porte seront analyses plus loin. Un deuxime facteur qui, selon les auteurs de cette tude, a jou dans un sens favorable la rduction des ingalits, est de caractre structurel. Il concerne lexpansion de lducation de base, c'est--dire la sensible diminution constate dans la part de la population qui na pas complt les tudes primaires pendant les deux dernires dcennies. Laccroissement des comptences des plus pauvres aurait t la base dune amlioration des rmunrations des secteurs les plus dfavoriss. Toutefois, pour ces auteurs, lamlioration des comptences devrait avoir une porte limite car elle devrait buter trs rapidement sur la barrire de laccs lducation suprieure ( acces-totertiary education barrier ), les secteurs les plus dfavoriss tant handicaps par la moindre qualit de leur ducation secondaire.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Quoi quil en soit, lvolution des ingalits et de la pauvret qui caractrisent la rgion dpend crucialement des tendances du march du travail. En effet, la cration en nombre suffisant demplois de qualit associe une progression significative de la productivit et des revenus rels constitue un lment dcisif pour que la croissance puisse se traduire par une rduction des ingalits et de la pauvret qui pourrait, son tour, renforcer la demande et le dynamisme de lactivit conomique. Lvolution du march du travail en Amrique latine est le rsultat dun processus contradictoire dinclusion et dexclusion sociale (Weller, 2001). Pendant la priode de la substitution des importations et de la croissance introvertie (1950-1980) une proportion croissante de la population active sinsrait dans les activits urbaines associes au processus dindustrialisation. Cependant, en mme temps, une partie importante des migrants des milieux ruraux vers les villes a t exclue de ces processus et a d se limiter dvelopper des activits prcaires trs faible productivit, donnant ainsi une impulsion dcisive au dveloppement du secteur informel. Pendant la dcennie perdue des annes 1980 les facteurs dintgration dans le march formel se sont affaiblis considrablement et la plupart des nouveaux postes de travail ont t crs dans le secteur informel, alors que lhtrognit structurelle des conomies sest accentue. En mme temps que lagriculture a continu perdre du poids dans lemploi total, lexpansion de lemploi industriel sest vue stoppe et les services ont ds lors reprsent, au niveau rgional, plus de la moiti de lemploi total. Pendant les annes 1990, caractrises par une reprise la porte somme toute limite car elle a but sur un nouveau cycle de crises financires, lvolution du march du travail a montr un prolongement des tendances luvre depuis les annes 1980 : le taux de chmage est rest lev et le secteur informel a continu saccrotre. Paralllement, au cours des annes 1990, les rformes orientation librale se sont gnralises. Cependant, la drgulation du march du travail na pas t prioritaire dans les programmes de rformes [ 13 ], mme si dans la plupart des pays de la rgion on a constat, de facto, des degrs variables, une croissante flexibilisation de ce march. Le cycle de croissance des annes 2000 a eu un impact positif sur le march du travail qui a t stopp par les effets ngatifs gnrs la crise conomique internationale. Ainsi, entre 2003 et 2008 on a assist un accroissement de lemploi qui sest traduit

[ 13 ] lexception du Plan Laboral mis en place au Chili en 1979 et de la rforme au Panama en 1986, il ny a pas eu de modifications radicales sur le plan du march du travail et du rapport salarial. Qui plus est, dans les dix rformes privilgies dans les trois consensus de Washington dj voqus (Williamson, 1990) on ne compte pas la rforme du march du travail, considre nanmoins dans la partie drglementation parmi six autres dimensions.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

par une diminution gnralise du taux de chmage. Le taux de chmage urbain de la rgion, tel quil est calcul par la Cepal, est mont 11 % en 2003 pour se situer ensuite 7,4 % en 2008 et remonter 8,3 % avec la rcession de 2009. Le cycle de croissance expriment rcemment par la rgion a eu galement des effets sur lvolution du secteur informel. Malgr une grande diversit de situations nationales, celui-ci a connu une persistante progression depuis le dbut des annes 1990 : entre 1990 et 2003, il est pass de prs de 43 % un peu plus de 47 % de lemploi total urbain des sept pays les plus grands de la rgion (tableau 6). Cette proportion a diminu entre 2003 et 2008 grce au dynamisme de lactivit conomique formelle : si lon considre cette fois-ci cinq pays de la rgion (Colombie, quateur, Mexique, Panama et Prou), elle a atteint 37,9 % en 2008, avant de remonter lgrement en 2009 (38,7 %) (Cepal/OIT, 2010) [ 14 ]. Bien videmment, malgr la diminution du poids relatif du secteur informel dans les annes 2000, il sagit toujours de niveaux trs levs, ce qui suppose la persistance dune haute proportion demplois de faible qualit. Objet de polmiques et de nombreux dbats thoriques, linformalit constitue pour beaucoup dauteurs un facteur de maintien voire de renforcement de lhtrognit structurelle caractrisant les pays latino-amricains (Cimoli, Primi et Pugno, 2006) qui a dimportantes implications sur la nature et la taille des entreprises. Selon des tudes rcentes, la concurrence dloyale du secteur informel constitue un des principaux obstacles la croissance des entreprises en Amrique latine [ 15 ]. Les cots dentre dans le secteur formel tant souvent rdhibitoires du fait de la lourdeur des dmarches administratives et de la complexit de la fiscalit, linformalit perptue les micro-entreprises et les petites entreprises trs faible productivit.

[ 14 ] Malgr ces constats, on ne retrouve pas dvidence concluante en Amrique latine sur les rapports entre lvolution du secteur informel et le cycle conomique (Galli et Kucera, 2003). [ 15 ] En effet, en utilisant les donnes du World Bank Enterprise Survey (WBES), on constate que cette concurrence dloyale qui se traduit par des cots beaucoup plus faibles dans le secteur informel constitue une restriction trs importante la troisime aprs la corruption et linstabilit macroconomique pour la croissance des entreprises (Pags, 2010).

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Tableau

Structure de lemploi (%)


Secteur informel Secteur formel

Argentine
1990 2003 52 46,5 48 53,5

Brsil
1990 2003 40,6 44,6 59,4 55,4

Chili
1990 2003 20,9 21,5 79,1 78,5

Colombie
1990 2003 45,7 61,4 54,3 38,6

Mexique
1990 2003 38,4 41,8 61,6 58,2

Prou
1990 2003 52,7 55,9 47,3 44,1

Venezuela
1990 2003 38,6 53,6 61,4 46,4

Amrique latine
1990 2003
Sources : OIT, Cepal.

42,8 47,4

57,2 52,6

Un autre trait marquant de lvolution des marchs du travail concerne les tendances en matire de salaires et rmunrations. Si lon prend lvolution des rmunrations moyennes relles depuis 1990 (tableau 7), on constate quil existe, dans ce domaine comme dans dautres, une diversit de situations nationales. Mais, sauf dans les cas du Brsil, du Chili et de la Colombie, dans les annes 1990, on observe, sur ce plan,

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

une stagnation voire une rgression (notamment dans les cas de lA rgentine, du Prou et du Venezuela). Dans les annes 2000, tout particulirement aprs 20032004, on assiste, en revanche, une progression des rmunrations relles. Mais, cette progression demeure somme toute trs modre lorsquon se situe dans une perspective de long terme.

Tableau

Rmunrations relles (indice, base 1992 = 100)


1995 2000 98,3 115,1 115,8 112,6 99,3 105,1 102,6 73,2 99,9 120,5 131,6 130,4 98,4 96,1 105,7 73,7 2005 104,7 102,7 142,8 137,3 109,0 100,3 86,2 59,5 2008 135,2 (*) 110,1 149,3 139,4 114,1 101,9 97,5 60,4

Argentine Brsil Chili Colombie Mexique Prou Uruguay Venezuela

( ) Ce chiffre peut tre surestim, l'indice d'inflation officiel utilis pour le calcul tant fortement contest. * Source : Cepal.

Si lon se penche maintenant sur la dynamique du rgime de croissance des pays de la rgion et de ses effets en termes distributifs, les tendances en matire dvolution des salaires rels doivent tre mises en rapport avec lvolution de la productivit du travail (dont la progression est assez mdiocre, comme nous le verrons plus loin). Diverses tudes ont constat que laccroissement de celle-ci est associ positivement avec la croissance des salaires rels, mais la progression de ceux-ci se rvle moins dynamique que celle de la productivit (Ruesga et Fujii, 2006). Ce fait stylis est corrobor par le calcul de la progression des salaires rels et de la productivit pour les sept pays les plus grands de la rgion, pour la priode 1994-2008 (croissance moyenne des rmunrations relles : 0,8 %, croissance moyenne de la productivit : 1,45 %). Bien videmment, cette tendance rgionale englobe des situations assez diffrencies. Il ne sagit pas ici danalyser les divers cas nationaux pour lesquels le partage des gains de productivit relve des compromis socio-institutionnels spcifiques. Mais on peut noter des cas comme celui du Chili, o lon constate une progression assez stable de la productivit entre 1990 et 2008 (2,8 % en moyenne annuelle), similaire

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

celle des salaires rels. En revanche, le cas de lA rgentine reproduit assez nettement la tendance globale de la rgion, notamment pendant les annes 1990. Pendant la priode dexpansion 1992-1998, la progression de la productivit (croissance annuelle de 3,7 %) a t beaucoup plus dynamique que celle des salaires rels (- 0,1 % en moyenne annuelle). Cet cart, encore plus marqu lorsque lon examine les performances de la productivit et des salaires rels dans lindustrie, est illustratif de la rorientation du rgime de croissance de ce pays dans le cadre de louverture tous azimuts que ce pays a connue dans les annes 1990 (Miotti et Quenan, 2006) (voir encadr 4). La croissance de la productivit industrielle pendant les annes 1990 y a battu des records historiques (prs de 6 % en moyenne annuelle). Mme si l'emploi a connu une rgression, le saut de productivit tait le signe incontestable d'une modernisation de l'appareil productif qui n'a pas t accompagne par une augmentation des salaires rels, ce qui a constitu une diffrence considrable par rapport aux priodes prcdentes, notamment les annes 1970, lorsque les gains de productivit taient rpartis de manire relativement quilibre (non sans heurts toutefois) entre les profits et les salaires. Lorsque l'conomie s'est ouverte la concurrence internationale, la contrainte de comptitivit et le chmage lev ont contribu inflchir le partage de ces gains en faveur des profits. Comme dans dautres cas similaires, cette configuration handicape le dynamisme de la demande domestique qui, dans le cas de lA rgentine a t soutenue par lexpansion du crdit.

Encadr

LArgentine : la recherche de la prosprit perdue

Aprs avoir connu entre 1870 et 1930 la prosprit dune conomie de rente fonde sur lexportation daliments et de matires premires agricoles, et un dveloppement industriel prcoce qui sest renforc aprs la grande crise des annes 1930, lArgentine est entre dans une longue phase de dclin dans la deuxime moiti du XXe sicle. La croissance est devenue mdiocre et les tensions inflationnistes se sont progressivement aggraves. Ces tensions ont dbouch sur la crise du milieu des annes 1970, qui a boulevers le mode de fonctionnement de lconomie caractris par limportance dcisive du march intrieur dans la dynamique de croissance qui prvalait depuis l'aprs-guerre. Une premire grande action de stabilisation, douverture et de drglementation de lconomie est alors tente par le rgime militaire qui a gouvern le pays entre 1976 et 1983. Cette exprience sest solde par un chec retentissant et a exacerb linstabilit de lconomie argentine. La dette publique et lendettement extrieur se sont levs jusqu atteindre un niveau insoutenable et ont t lorigine de crises financires rcurrentes. Le recul de lindustrialisation, qui samorce alors, a entran la dgradation des conditions de vie dune frange considrable de la population.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Les pisodes dhyperinflation de 1989 et 1990 ont t la base dune nouvelle tentative de refonte articule autour du rgime montaire de convertibilit (parit fixe entre la monnaie nationale, le dollar et ltablissement de limites strictes la cration montaire) qui est alle de pair avec un vaste programme de libralisation au moyen de grandes transformations structurelles et institutionnelles, principalement des privatisations massives, le repli de ltat, la relance des processus de libralisation financire et douverture commerciale. Toutefois, cest une dynamique de croissance fort dpendante du crdit et donc du financement extrieur, en labsence dun accroissement suffisant des exportations et trs peu gnratrice demplois qui sest mise en place pendant les annes 1990. Dans ces conditions, les chocs exognes intervenus la fin de cette dcennie la suite des crises asiatique, russe et brsilienne ont dstabilis la croissance et ont conduit la mise en place dajustements dflationnistes par exemple, des baisses de salaires nominaux qui ont dbouch sur lapprofondissement brusque des ingalits et de la pauvret. Ceci a men en 2001 un scnario de crise multidimensionnelle, cest--dire une crise de lgitimit qui a rejailli sur la stabilit politique et sociale du pays convergeant avec la dgradation persistante des finances publiques et la crise bancaire suscite par des retraits massifs des dpts. La gravit de cette crise, qui sest notamment traduite par le dfaut sur la dette publique, la brusque dvaluation de la monnaie nationale, la rupture gnralise des contrats, une profonde dtrioration de la situation des banques et un vritable choc de pauvret pour la population du pays, a fait craindre louverture dune longue priode de turbulences et d'instabilit. Nanmoins, dans un environnement international trs favorable, en particulier une progression des prix et des volumes des matires premires surtout dorigine agricole exportes par ce pays, la croissance est redevenue vigoureuse ds 2003. Le retour des excdents budgtaire et extrieur a redonn des marges de manuvre la politique conomique et a permis de rduire la vulnrabilit financire du pays, ce qui explique sa bonne capacit de rsistance la crise conomique internationale ouverte en 2007. Lentre de lArgentine dans une trajectoire de croissance forte et soutenue lui permettant de renouer avec lge dor quelle avait connu entre la fin du XIX e sicle et les premires dcennies du XXe sicle nest pourtant pas assure. Dune part, divers obstacles structurels tel que le retard en matire de dveloppement et de modernisation des infrastructures notamment dans le secteur de lnergie doivent tre surmonts pour asseoir un cycle long de croissance. Dautre part, la faiblesse de lintermdiation financire, jointe ces dernires annes aux polmiques sur le vritable taux dinflation, ne favorise pas lessor de linvestissement priv. En effet, la mesure de linflation est au centre, depuis trois ans, dune polmique non rsolue : lcart entre la mesure officielle et les chiffres beaucoup plus levs avancs par les analystes privs brouille les anticipations des agents et cre un climat de dfiance vis--vis de la politique conomique et donc de lvolution future du pays. Et ce dautant plus que ce pays se caractrise par une grande difficult mettre en place des compromis socio-institutionnels stables.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1.4. Financement de lconomie et volution du systme financier


Une question cruciale pour le dveloppement de la rgion est celle du financement de la croissance. Depuis louverture aux financements externes, surtout partir des annes 1970, lactivit conomique en Amrique latine est finance par une combinaison de capitaux trangers et domestiques, canaliss par des circuits bancaires et par les marchs dobligations et dactions. Une partie du financement circule en dehors du systme bancaire et du march des capitaux provenant directement de lpargne des entreprises (autofinancement). Au cours des annes 2000, les conomies dAmrique latine ont connu une volution favorable en ce qui concerne leur niveau dpargne domestique, celui-ci se situant en 2007-2009 22 % du PIB en moyenne contre environ 19 % en 2000-2002. Grce la monte du prix des matires premires et lamlioration des termes de lchange, qui sest traduite par lobtention dexcdents commerciaux, et aux politiques budgtaires visant la diminution de lendettement public, de nombreux pays dA mrique latine sont devenus, au cours de la dcennie de 2000, des fournisseurs dpargne nette au reste du monde, comme en tmoignent les excdents de la balance courante dgags pendant cette priode (cf. graphique 3). Il sagit notamment des cas de lA rgentine, de la Bolivie, du Chili, de lquateur, du Prou et du Venezuela, pays qui ont paralllement diminu substantiellement leur niveau dendettement externe (cf. tableau 4). Dans un contexte international caractris par labondance de la liquidit, tous les pays de la zone ont enregistr des entres de capitaux considrables y compris les pays excdentaires. Face la question de labondance de ces capitaux dans un contexte dexpansion de la liquidit mondiale, un nouveau consensus sest dgag et a soulign limportance de laccumulation de rserves de change par les banques centrales comme forme de protection des conomies face linstabilit de certains flux de nature spculative (Bastourre et al . 2006). Ainsi, une portion considrable de ces investissements financiers trangers ont t rinvestis dans les principaux centres financiers internationaux. Des pays comme le Brsil, le Chili et le Mexique font euxmmes des investissements trangers directs pour des montants considrables travers leurs multinationales qui constituent le gros des Multilatinas (Casanova, 2009). Les chiffres relatifs la formation brute de capital ont enregistr galement une hausse, toutefois moins prononce. En moyenne, le taux dinvestissement est pass de 18 % du PIB en 2000-2002, 21 % du PIB avant lapprofondissement de la crise

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

internationale en 2008 (chute de Lehman Brothers). La brche entre pargne et investissement a t positive de faon ininterrompue entre 2003 et 2007 de sorte que la rgion a obtenu des excdents extrieurs dans la priode, se traduisant par une diminution considrable de lendettement extrieur net vis--vis du reste du monde. Depuis 2008, lA mrique latine est nouveau dans une situation de dficit extrieur (cf. graphique 3). Les diffrents secteurs de lconomie (gouvernement, banques, entreprises) prsentent, quant eux, des situations contrastes en termes de financement. Les dficits budgtaires en retrait avant la crise initie en 2008 ont t principalement financs par la mobilisation des ressources domestiques (fiscalit, emprunts), ce qui sest traduit par une diminution de lendettement externe public relatif au PIB (cf. graphique 9). Parmi les pays latino-amricains, lA rgentine, le Chili et, plus rcemment depuis 2007, la Bolivie, lquateur et le Prou ont affich un solde budgtaire excdentaire. Dans le cas de lArgentine, lobtention de ce surplus budgtaire sexplique en partie par le dfaut dune portion considrable du service de la dette obligataire (2001) et la restructuration ultrieure de ces paiements en 2005 et en 2010. Certains pays, dont les principales ressources exportables sont exploites par des entreprises dtat (Chili, Venezuela), ont dailleurs constitu des fonds contracycliques et/ou souverains, investis principalement dans des actifs en devises. Les gouvernements dficitaires (Brsil, Mexique, Uruguay) financent leur dficit principalement sur les marchs domestiques. la diffrence des annes 1990, les gouvernements latinoamricains nont pas eu recours aux marchs internationaux de capitaux (ou bien trs peu) pour financer leurs dpenses, de sorte que le poids de la dette publique finance sur le march domestique a augment considrablement, surtout au Brsil. Bien que dans son ensemble le secteur priv dispose dun excdent dpargne substantiel, le financement de la croissance a continu reposer en partie sur des sources de financement externes, canalises sous diffrentes formes. Tout dabord, linvestissement direct tranger sest maintenu un niveau lev, en particulier dans la priode 2007-2008. Ensuite, les grandes entreprises des pays comme le Brsil, le Chili, le Mexique, ont eu recours aux marchs de capitaux via des missions dactions et dobligations sur les marchs internationaux (graphique 10). Enfin, le financement externe par la voie de lendettement bancaire est aussi trs prsent dans ces pays (graphique 11).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique 10 missions obligataires linternational (mds USD)


Brsil
25

Colombie

Mexique

Chili

20

15

10

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Source : EIU.

Graphique 11 Crances des banques internationales lgard des pays latino-amricains (mds USD)
Brsil
400

Colombie

Mexique

Chili

300

200

100

0 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Source : BIS.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Cependant, linvestissement priv est majoritairement financ par l'pargne domestique. La situation des divers pays en matire de financement bancaire est aussi htrogne, mais lintermdiation financire reste relativement sous-dveloppe dans de nombreux pays. La profondeur du systme bancaire, mesure par le rapport M3 sur PIB, est de 69 % au Chili, 54 % au Mexique, mais seulement 29 % au Prou et 22 % en Argentine. Dans ce dernier pays, lautofinancement, ainsi que des formes alternatives de financement comme les fiducies psent de faon relativement forte dans le mode de financement de la croissance des entreprises. Ntant pas retrace en dtail par les systmes statistiques, il est particulirement difficile de dcrire de faon prcise la contribution de chaque forme de financement aux dpenses dinvestissement priv. Il est cependant possible de prsenter quelques ordres de grandeur (tableau 8) partir des estimations sur le poids de linvestissement priv par rapport au PIB en dduisant les investissements directs trangers (IDE), la hausse de la dette extrieure du secteur priv (sachant toutefois quune partie finance des fusions et des acquisitions et non pas la formation de capital) et la hausse du crdit domestique au secteur priv (hors crdit aux mnages). Le reste est une estimation de lautofinancement, tant donn quen rgle gnrale dans les dernires annes, les firmes latino-amricaines nont pas effectu des missions significatives sur le march domestique ni sur le march dactions.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Tableau

Sources de financement du secteur priv (2006-2008)


Financement de l'investissement priv
Endettement domestique (banques) FDI Endettement extrieur Autres sources

Investissement total (*)

Investissement secteur public

Investissement secteur priv

Hausse de l'encours du crdit bancaire au secteur priv ( **)

Investissement direct tranger ( ***)

Variation de l'endettement extrieur du secteur priv

Solde (autofinancement des entreprises, missions obligataires sur le march domestique...)

Moyenne annuelle % du PIB

Moyenne annuelle % du PIB

Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela

5,7 7,9 5,8 5,5 10,1 8,6 7,1 7,5 4,7 11,0

17,9 7,9 11,7 15,6 14,5 14,1 14,3 14,6 13,3 11,4

0,4 0 4,6 3,6 1,4 0,6 0,2 2,4 0,7 1,1

0,6 0,7 0,6 1,9 1,1 0,3 0,6 1,0 1,6 0,0

1,4 2,7 3,6 9,1 1,3 1,2 0,7 4,8 - 0,3 - 0,9

15,5 4,5 3,0 1,0 10,6 12,0 12,8 6,3 11,4 11,2

Sources : banques centrales, FMI, Cepal, estimations des auteurs.


( )

* L'estimation du partage entre l'investissement public et priv est fonde sur le poids historique de chaque secteur au total,
d'aprs les calculs de Solimano et Soto (2003).

** ) Hors crdit la consommation. *** ) Nous prenons 23 % de l'IDE, soit la part de ces flux qui se traduit en Amrique latine par une hausse de la formation brute
(

de capital fixe (selon les estimations de Jimenez et Podesta, 2009).

Dans la priode rcente (2006-2008), le poids du financement externe des entreprises prives brsiliennes, chiliennes et mexicaines est largement suprieur celui des pays comme lquateur, le Prou et le Venezuela. Avec un accs trs limit au march des capitaux internationaux depuis le dfaut souverain de 2002, les entreprises argentines ont recours de manire importante lautofinancement. Pour ce qui est de lactivit bancaire, le financement seffectue principalement par des sources domestiques (dpts notamment, cf. tableau 9), la part dengagements extrieurs nets dans leur bilan ayant significativement diminu. Alors que le contexte financier international reste incertain avec des risques importants en matire de

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

refinancement externe des banques, le systme bancaire des pays dA mrique latine devrait continuer se dvelopper en fonction de la disponibilit de ressources domestiques dans les annes qui viennent. Sans rentrer dans le dtail des stratgies particulires de dveloppement du secteur, il convient de signaler que le revers de la mdaille dune situation relativement solide en termes de bilan des institutions financires (exposition externe faible, niveau des prts non-performants relativement bas) est son relatif sous-dveloppement, comme en tmoigne le faible poids dans le PIB de lencours du crdit bancaire dans certains pays (Argentine, Prou) par rapport aux standards internationaux et le degr de dollarisation toujours important des dpts (tableau 9). Ceci est l'une des consquences des crises rcurrentes et de la volatilit macroconomique leve qui ont caractris les pays de la rgion, sauf quelques exceptions comme la Colombie (encadr 5). Certes, l'accs des mnages au crdit est assez dvelopp au Brsil, au Chili et au Mexique (graphique 12), mais il reste infrieur celui des pays dvelopps (en Europe occidentale la somme de crdits immobiliers et du crdit la consommation reprsente environ 70 % du PIB). En rgle gnrale, le sous-dveloppement du systme financier concerne aussi les marchs actions, la capitalisation boursire en termes du PIB tant infrieure celle dautres rgions mergentes [ 16 ].

Tableau

Statistiques du systme financier (2009)


Capitalisation boursire (% du PIB)

Banques commerciales
Ratio dpts sur engagements totaux (%) Crdit au secteur priv (% du PIB) Degr de dollarisation des dpts (%)

Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela

81,0 76,7 64,4 64,0 39,9 79,0 54,7 73,4 66,9 78,2

13,1 31,5 38,0 63,0 29,0 25,4 27,0 28,0 28,1 20,6

6,4 50,3 0,0 6,3 0,0 100,0 4,9 32,5 74,1 0,0

15,9 16,0 36,6 78,1 35,9 8,7 21,4 43,7 0,7 (2007) 4,5 (2006)

Sources : Banque mondiale, FMI, Cepal.

[ 16 ] Par exemple, ce ratio est en 2008 de 64 % en Chine, 82 % en Russie, 177 % en Afrique du Sud et 53 % en Inde, alors quil est de 31 % en Amrique latine (prise dans son ensemble), selon les donnes de la Banque mondiale.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique 12 Crdit au secteur priv (% du PIB)


Crdit la consommation
70 60 50 40 30 20 10 n.d. 0 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 VZ 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 VZ

Crdit immobilier

Crdit commercial

AR

AR

BR

BR

CH

CH

CO

CO

MX

MX

PE

PE

UR

UR

AR = Argentine BR = Brsil CH = Chili CO = Colombie MX = Mexique PE = Prou UR = Uruguay VZ = Venezuela Source : OCDE.

Encadr

La Colombie : une conomie stable et peu volatile

La Colombie fait montre dune grande stabilit de ses indicateurs conomiques, peu commune lchelle de la rgion latino-amricaine. En effet, au cours des cinquante dernires annes, lactivit conomique y a progress en moyenne un rythme annuel de 4,3 % avec, de plus, une faible volatilit, contrairement aux cycles de croissance des autres pays latino-amricains. Ceux-ci ont t fortement marqus par des priodes dacclration de la croissance suivies trs souvent par des rcessions profondes. Le pays a ainsi peu subi les chocs qui ont secou la rgion au cours des dernires dcennies. Modrment affecte par la crise de la dette des annes 1980 (elle a gard un rythme de croissance moyen positif pendant la dcennie perdue ), la Colombie na jamais fait dfaut sur sa dette publique, ce qui lui a permis de maintenir historiquement un accs assez stable aux marchs financiers internationaux. Lconomie colombienne prsente galement une certaine stabilit dans lvolution des prix. Contrairement de nombreux pays latino-amricains, le pays na jamais connu lhyperinflation.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Sur le plan politique, ce pays dispose dune stabilit institutionnelle et dune continuit dans les politiques publiques et, linverse de nombreux pays de la rgion, il na jamais expriment de coup dtat. La Colombie apparat donc comme une conomie ayant un cadre macroconomique et politique structurellement stable et une croissance relativement dynamique sur le long terme. Cette tendance a nanmoins t perturbe la fin des annes 1990, le pays subissant le contrecoup des chocs ayant affect les conomies asiatiques. La Colombie a ainsi enregistr en 1999 sa premire rcession depuis les annes 1930 (recul du PIB dun peu plus 4 %), ce qui a mis en avant ses faiblesses en termes de soldes courant et budgtaire qui restent ce jour parmi les principaux facteurs de vulnrabilit de lconomie. De 2003 2008, comme cela a t le cas lchelle de la rgion, lconomie colombienne a connu un cycle de croissance dynamique bnficiant notamment dun environnement externe favorable (amlioration des termes de lchange, importants flux dIDE) et dune forte progression de la demande domestique. Au niveau sectoriel, ce sont la construction et les secteurs lis lnergie qui ont tir lconomie et non les secteurs traditionnels comme lagriculture, plutt en repli en termes de participation dans le PIB. Lconomie fait face des limitations structurelles qui brident son potentiel de croissance et de dveloppement. Sur le plan macroconomique, une gestion plus rigoureuse tant sur le plan montaire que sur celui des finances publiques pendant les annes 2000 a permis deffectuer des progrs, mais le pays connat toujours un dficit budgtaire rcurrent et une dette publique relativement leve. Or, contrairement aux autres conomies de la rgion, la phase de forte croissance qui a prcd la crise conomique internationale ouverte en 2007 ne sest pas accompagne dexcdents courant et budgtaire. Pour sinstaller durablement dans une trajectoire de forte croissance, la Colombie devra, comme dautres pays de la rgion, relever les taux dpargne et dinvestissement domestiques.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

1.5. Insertion commerciale externe et tendances de la spcialisation internationale


Louverture conomique a t lun des traits marquants de lvolution de lAmrique latine au cours des deux dernires dcennies (graphiques 13 a et b).

Graphique 13 Exportations de biens et services (% du PIB)


(a)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Bolivie

quateur

Mexique

Chili

Uruguay

(b)
40 35 30 25 20 15 10 5 90 91 92

Prou

Venezuela

Brsil

Argentine

Colombie

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

Source : EIU.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Cette ouverture a contribu une insertion croissante de la rgion dans les processus dinternationalisation de lconomie mondiale qui sest traduite par une srie de transformations de la spcialisation des pays latino-amricains. Cependant, tout en favorisant une diversification de loffre exportable, la spcialisation internationale continue tre axe dans la plupart des cas sur lexploitation de ressources naturelles. En fait, comparativement dautres zones et pays, le positionnement global de la rgion en termes de spcialisation, mesur par lindicateur de contribution au solde [ 17 ], permet de constater que la rgion, prise dans son ensemble, prsente des dsavantages trs marqus au niveau de lindustrie et, dans une moindre mesure, des services marchands. Ces dsavantages sont contrebalancs par les avantages dans les secteurs primaires (Miotti et Quenan, 2007). Si lon regarde de plus prs la situation des pays de la rgion, il ressort premirement que le poids de la rgion dans les exportations de services marchands modernes (notamment finances, tourisme et transport) recule lgrement pendant les annes 2000. Deuximement, le Brsil et le Mexique montrent une spcialisation plus quilibre comportant, en termes agrgs, des avantages ou de faibles dsavantages au niveau de lindustrie et des services. Troisimement, la configuration de la rgion (prdominance des avantages dans le secteur primaire) sexplique par le fait que pratiquement tous les pays de lA mrique du Sud se caractrisent, sans surprise, par une spcialisation dans les matires premires : trs marque dans les cas de lArgentine, du Chili, de lquateur, du Prou ou du Venezuela, moins prononce mais croissante dans le cas du Brsil. Enfin, quatrimement, parmi les pays slectionns, il est intressant de souligner que trois conomies de petite taille, le Costa Rica, la Rpublique dominicaine et lUruguay, prsentent des avantages comparatifs croissants dans le cas des deux premiers dans les services (Miotti et Quenan, 2007). Compte tenu de ces caractristiques, on peut distinguer, comme le fait la littrature sur ce sujet, trois grands profils dinsertion commerciale externe en Amrique latine [ 18 ]. Un premier groupe de pays correspond certains petits pays de la Carabe, comme la Rpublique dominicaine dj voque ou de lAmrique centrale, comme le cas dj mentionn du Costa Rica ou encore celui de Panama du fait de limportance des services de transport lis au Canal qui se caractrisent par le poids dcisif des exportations de services, avec une forte concentration de leurs changes avec les tats-Unis.

[17] Pour une prsentation de lindicateur de contribution au solde ici considr voir Lafay (1987). [18] En considrant cette fois-ci le cas de la Carabe. Voir par exemple Machinea et Vera (2007).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Le deuxime correspond la situation du Mexique et de la plupart des petits pays de lA mrique centrale qui sont intgrs, travers des zones franches dexportation et/ou autres formes de maquiladoras, dans des chanes de production o ils valorisent le faible cot relatif de la main duvre. Leur principal march de destination est, de loin, celui des tats-Unis. Ils montrent, dans la plupart des cas, un degr important de diversification de leurs exportations en termes de secteurs et de produits. Le Mexique illustre bien cette configuration, avec un haut degr de concentration gographique des exportations et, en mme temps, compar aux pays que nous analysons de manire privilgie dans ce chapitre, une diversification leve en termes sectoriels (tableau 10), comme en tmoigne l'Indice de Hilferding-Hirschmann [ 19 ]. Le troisime profil correspond, pour lessentiel, aux pays dA mrique du Sud. la diffrence des deux autres groupes, dans le cas de celui-ci, les exportations sont constitues majoritairement par des produits primaires ou bases sur un faible degr dlaboration partir des ressources naturelles (tableau 10). Le Brsil constitue, dans cet ensemble, un cas assez particulier certes, suivi de prs par lA rgentine car, outre la diversification gographique leve, il prsente une forte diversification sectorielle du fait de limportance de ses exportations industrielles, qui reprsentent prs de 50 % du total. Le cas du Venezuela est loppos du Brsil : il prsente une concentration leve tant du point de vue gographique (tats-Unis) quen termes sectoriels en raison de sa persistante spcialisation ptrolire.

[19] LIndice de Hilferding-Hirschmann (IHH) est tabli en additionnant le carr des poids dun secteur ou dun pays dans le total des exportations dune conomie. Plus l'IHH d'un secteur est lev et proche de la valeur 1, plus les exportations sont concentres.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Tableau 10 Degr de diversification des exportations


Diversification gographique des exportations Indice Hilferding-Hirschmann (72 marchs d'exportation)
L'indicateur va de 0 (trs forte diversification) 1 (concentration maximale)
1970-1979 Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela 0,06 0,14 0,08 0,09 0,17 0,22 0,55 0,1 5 0,08 0,36 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 0,08 0,27 0,1 0 0,08 0,1 8 0,36 0,51 0,1 6 0,14 0,33 0,1 0 0,14 0,08 0,08 0,22 0,21 0,68 0,1 0 0,1 5 0,44 0,09 0,20 0,08 0,08 0,22 0,23 0,70 0,12 0,08 0,52 0,08 0,1 9 0,08 0,08 0,20 0,25 0,61 0,14 0,11 0,41 0,07 0,28 0,06 0,07 0,1 7 0,22 0,60 0,09 0,06 0,46

Diversification sectorielle Indice Hilferding-Hirschmann (72 produits)


1970-1979 Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela 0,1 3 0,32 0,1 3 0,35 0,37 0,43 0,07 0,1 6 0,1 6 0,44 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 0,11 0,29 0,05 0,21 0,29 0,34 0,20 0,1 4 0,1 2 0,43 0,06 0,11 0,04 0,1 3 0,1 2 0,23 0,05 0,1 2 0,08 0,32 0,06 0,1 8 0,04 0,1 5 0,08 0,27 0,05 0,12 0,08 0,53 0,09 0,22 0,07 0,21 0,22 0,32 0,09 0,1 4 0,1 1 0,43 0,06 0,27 0,05 0,1 8 0,09 0,33 0,06 0,15 0,08 0,67

Sources : calcul des auteurs, donnes de Chelem.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

En termes gnraux, on constate un processus de diminution du degr de concentration gographique et, du moins jusquaux annes 1990, de diversification en termes de produits exports. Pendant les annes 2000, la diversification du point de vue de la destination gographique va de pair dans plusieurs cas avec une diminution du degr de diversification sectorielle. Ceci est pour une bonne partie le rsultat de lmergence de la Chine dans les changes extrieurs de la rgion (tableau 11), du fait notamment de lessor des exportations latino-amricaines de matires premires vers ce pays. En fait, si le rythme de progression des changes avec la rgion se maintenait, la Chine pourrait devenir le deuxime partenaire commercial de la rgion lhorizon 2015 (Cepal-OIT, 2010). Ceci nest pas seulement le rsultat de la forte demande chinoise de matires premires et des rapports de complmentarit que, sur cette base, la Chine entretient avec les pays dAmrique du Sud. La Chine non seulement concurrence les pays de la rgion qui, comme le Mexique, ont une dynamique exportatrice axe sur les tats-Unis, mais augmente aussi sa participation dans les importations latinoamricaines. Ds lors, dans les changes sino-latino-amricains, le solde de lAmrique latine est fortement dficitaire, notamment dans le cas du Mexique (tableau 12). Pour mieux cerner les perspectives de dveloppement de la rgion au cours des prochaines annes, il est donc indispensable dvaluer le potentiel des relations conomiques de lAmrique latine avec la Chine, non seulement sur le terrain de la complmentarit, mais aussi sur celui de la concurrence avec les diffrents pays de la rgion.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Tableau 11 Statistiques commerciales Argentine


Exportations (2009) Pays Brsil Union europenne Chili tats-Unis Chine Part du total (%) 20,4 18,5 7,9 6,6 6,6 Importations (2009) Pays Brsil Union europenne Chine tats-Unis Paraguay Part du total (%) 29,3 16,9 13,4 13,4 3,0

Exportations : produits agricoles (50,6 %), manufactures (31,9 %), combustibles et minerais (14 %). Importations : manufactures (86,1 %), combustibles et minerais (8,8 %), produits agricoles (5,1 %).

Brsil
Exportations (2009) Pays Union europenne Chine tats-Unis Argentine Japon Part du total (%) 22,3 13,2 10,3 8,4 2,8 Importations (2009) Pays Union europenne tats-Unis Chine Argentine Japon Part du total (%) 22,9 15,8 12,5 8,8 4,2

Exportations : manufactures (38 %), produits agricoles (37,7 %), combustibles et minerais (21,3 %). Importations : manufactures (75,9 %), combustibles et minerais (17,6 %), produits agricoles (6,4 %).

Chili
Exportations (2009) Pays Chine Union europenne tats-Unis Japon Core du Sud Part du total (%) 23,2 18,0 11,3 9,2 5,8 Importations (2009) Pays tats-Unis Union europenne Chine Argentine Brsil Part du total (%) 16,8 15,5 11,8 10,9 6,7

Exportations : combustibles et minerais (56,7 %), manufactures (11,4 %), produits agricoles (27,1 %). Importations : manufactures (58,9 %), combustibles et minerais (23,2 %), produits agricoles (7,8 %).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Colombie
Exportations (2009) Pays tats-Unis Union europenne Venezuela quateur Suisse Part du total (%) 39,9 14,4 12,3 3,8 3,2 Importations (2009) Pays tats-Unis Union europenne Chine Mexique Brsil Part du total (%) 28,9 15,7 11,3 7,0 6,5

Exportations : combustibles et minerais (49,6 %), manufactures (27,4 %), produits agricoles (18,2 %). Importations : manufactures (81,7 %), combustibles et minerais (5,6 %), produits agricoles (11,5 %).

Mexique
Exportations (2009) Pays tats-Unis Union europenne Canada Brsil Colombie Part du total (%) 80,7 5,1 3,6 1,1 1,1 Importations (2009) Pays tats-Unis Chine Union europenne Japon Core du sud Part du total (%) 48,1 13,9 11,6 4,9 4,7

Exportations : combustibles et minerais (15,8 %), manufactures (75,1 %), produits agricoles (6,8 %). Importations : manufactures (80,4 %), combustibles et minerais (9 %), produits agricoles (8,6 %).

Prou
Exportations (2009) Pays tats-Unis Union europenne Chine Suisse Canada Part du total (%) 17,2 15,8 15,3 14,8 8,6 Importations (2009) Pays tats-Unis Chine Union europenne Brsil quateur Part du total (%) 19,8 14,9 11,3 7,7 4,7

Exportations : combustibles et minerais (44,1 %), manufactures (12,2 %), produits agricoles (18,1 %). Importations : manufactures (72 %), combustibles et minerais (15,3 %), produits agricoles (12,3 %).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Uruguay
Exportations (2009) Pays Brsil Union europenne Argentine Chine Russie Part du total (%) 20,4 15,4 6,4 4,3 4,0 Importations (2009) Pays Argentine Brsil Chine Union europenne tats-Unis Part du total (%) 23,6 21,1 11,9 10,8 8,2

Exportations : produits agricoles (73,5 %), manufactures (23,8 %), combustibles et minerais (1,6 %). Importations : manufactures (62,5 %), combustibles et minerais (25,3 %), produits agricoles (12,2 %).

Venezuela
Exportations (2009) Pays tats-Unis Antilles hollandaises Union europenne Taiwan Brsil Part du total (%) 32 15,8 7,0 3,2 2,2 Importations (2009) Pays tats-Unis Colombie Union europenne Chine Brsil Part du total (%) 26,7 14,5 12,8 9,5 9,0
Sources : OMC.

Exportations : combustibles et minerais (95,3 %), manufactures (2.7 %), produits agricoles (0,2 %). Importations : manufactures (73 %), combustibles et minerais (4,9 %), produits agricoles (16,3 %).

Tableau 12 Balance commerciale Amrique latine Chine (en milliards USD)


2005 Argentine Brsil Bolivie Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela
Source : Cepal.

2006 0,35 - 0,20 - 0,16 1,46 - 1,76 - 0,96 - 22,75 0,68 - 0,19 - 2,07

2007 0,08 - 2,93 - 0,21 5,1 0 - 2,53 - 1,57 - 27,90 0,55 - 0,38 - 4,02

2008 - 0,71 - 5,34 - 0,28 3,05 - 4,09 - 1,93 - 32,65 - 0,34 - 0,74 - 4,40

2009 - 1,15 3,25 - 0,24 6,41 - 2,75 - 1,75 - 30,31 0,71 - 0,59 n.d.

0,97 1,00 - 0,12 1,85 - 1,37 - 0,99 - 16,56 0,95 - 0,12 - 0,84

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Une autre question souleve par la croissante importance de la Chine dans le commerce extrieur de lA mrique latine est celle du dynamisme des exportations primaires de la rgion vers la Chine et de ses implications en termes dune ventuelle primarisation ou re-primarisation des conomies. Si limpact en termes de financement est en principe positif sauf si le dficit extrieur lgard de la Chine se creuse , leffet plus ou moins bnfique des exportations primaires sur la croissance fait lobjet de dbats qui nont pas dbouch jusqu prsent sur des rsultats concluants. De nombreux travaux ont insist sur les faibles effets des exportations primaires en termes denchanements productifs, de gains dconomie dchelle, ou encore dexternalits positives pour le reste de lconomie [ 20 ]. Plusieurs auteurs trouvent un rapport positif entre le taux de croissance du PIB et laugmentation de la part de biens haute et moyenne technologie dans les exportations totales des pays en dveloppement (PED) (Ocampo et Parra, 2005), mais ce rapport napparat pas de manire nette dans le cas des pays latino-amricains. Il semblerait que les pays qui ont atteint de bons rsultats en termes de croissance et de dveloppement avec une proportion leve dexportations primaires Australie, Canada, pays nordiques, Nouvelle-Zlande ont opr une diversification de celles-ci vers les exportations de manufactures plus intensives en haute et moyenne technologie. Cette diversification est, dans tous ces cas, le fruit dun effort accru en matire dinnovation et, dans la mesure o la rentabilit relative des diverses activits favorise souvent la production primaire, dun processus non spontan qui rsulte du partenariat et des actions concertes entre le secteur public et le secteur priv (Machinea et Vera, 2007).

[20] Sur ces dbats voir par exemple Sachs et Warner (1995) et Lederman et Maloney (2003).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Conclusion
Obstacles structurels la croissance et perspectives moyen et long termes
Dans le cadre dun environnement international favorable, le dynamisme du cycle de croissance 2003-2008, lamlioration de la gestion macroconomique, la diminution de la vulnrabilit financire et lexistence de marges de manuvre pour mettre en place des politiques ayant permis de bien rsister la crise internationale constituent les traits marquants de la premire dcennie du XXI e sicle. Aprs la rcession somme toute modre de 2009, on a assist lamorce dune reprise assez vigoureuse, et la rgion latino-amricaine devrait connatre une croissance suprieure 5 % en 2010. Il est noter que certains pays comme le Brsil ont d mettre en uvre des politiques plus restrictives pour contrer les signes de surchauffe de lconomie apparus au cours du premier semestre 2010. La forte croissance conomique et les rendements levs dans la rgion, comparativement ceux des principaux pays dvelopps qui mnent des politiques montaires trs souples, sont lorigine dentres massives de capitaux qui favorisent lapprciation des monnaies latino-amricaines. Les autorits essaient de contrer cette tendance car les entres de capitaux et lapprciation peuvent conduire au dveloppement de bulles sur les marchs domestiques, lrosion de la comptitivit des pays et, terme, des sorties de capitaux lies des changements brusques des rendements et des anticipations. La consolidation de la reprise en cours et louverture dun nouveau cycle de dynamisme soutenu de lactivit conomique dpend, dans un environnement international encore trs instable, de la capacit des pays latino-amricains surmonter les entraves qui limitent le potentiel de croissance de la rgion. Nous identifions quatre grands obstacles structurels la croissance et au dveloppement conomique de la rgion qui constituent autant de dfis pour la deuxime dcennie de ce sicle. Premirement, le haut degr de volatilit macroconomique qui caractrise la rgion demeure un obstacle de taille pour son progrs conomique. Non seulement le taux de croissance de lA mrique latine est, dans une perspective historique, moins important que celui des autres rgions mergentes (lAsie, tout particulirement), comme nous lavons montr prcdemment, mais la variabilit de cette croissance est aussi bien plus forte que dans dautres conomies (tableau 13). Mme si la situation de la Colombie, conomie assez stable, contraste fortement avec celle du Venezuela ou de lA rgentine, o la croissance est trs volatile, lampleur du cycle conomique

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

pour lensemble de la rgion est bien plus importante que celle des pays les plus dvelopps ou encore des autres pays mergents ; qui plus est, la volatilit de la croissance na pas diminu dans les annes 2000. Les causes de la volatilit de la croissance sont multiples : les variations des termes de lchange, les retournements dans la dynamique de la consommation prive En particulier, au cours des dernires dcennies, la volatilit de la croissance a t aussi entretenue par celle de linvestissement, notamment public. En effet, les donnes sur la priode 1980-2003 montrent que la volatilit de linvestissement public, affect par des ajustements budgtaires rcurrents, dpasse celle de linvestissement priv (Solimano et Soto, 2006). Une trop forte variabilit de la croissance est lourde de consquences : comme il a t dmontr, une volatilit leve affecte ngativement les anticipations des agents conomiques et nuit, sur le long terme, au niveau de linvestissement productif (Ffrench-Davis, 2005).

Tableau 13 Volatilit du cycle conomique (cart-type de la croissance, %)


1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1999 2000-2008 1961-2008 Venezuela Argentine Prou Rp. dominicaine Chili Uruguay Trinidad etTobago quateur Brsil Mexique Bolivie Colombie Amrique latine Asie-Pacifique tats-Unis Union europenne Monde
Source : Maddison, Cepal.

3,4 4,5 3,1 8,6 2,9 3,1 1,1 2,3 3,1 1,9 1,7 1,2 1,5 3,0 2,1 0,8 1,1

3,6 3,9 2,6 3,5 7,5 3,3 3,5 2,4 2,7 2,2 2,6 1,8 1,4 1,9 2,5 1,7 1,5

4,6 4,7 8,4 5,0 6,9 5,5 4,5 4,5 4,7 4,0 3,4 1,6 2,4 1,0 2,3 1,2 1,1

5,6 5,0 4,8 2,7 3,6 3,4 2,6 3,7 2,3 3,7 1,7 3,1 1,8 2,6 1,5 1,0 1,0

8,7 7,4 3,0 3,6 1,2 7,2 4,6 6,8 1,6 2,2 1,5 2,2 2,4 1,1 1,2 1,1 0,9

5,4 5,4 5,3 5,2 5,1 4,7 4,5 4,5 3,8 3,4 2,9 2,3 2,5 2,1 2,0 1,6 1,4

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Deuximement, la performance pauvre en matire de productivit constitue un autre obstacle structurel au dveloppement conomique de la rgion. Sauf dans le cas de lagriculture, les gains de productivit dans la rgion sont systmatiquement infrieurs ceux obtenus dans les pays industrialiss et les pays asiatiques depuis les annes 1970 (graphique 14). Augmenter la productivit est devenu, pour de nombreux auteurs, le dfi majeur auquel devront faire face les pays de la rgion aux cours des prochaines annes. Ceci explique lintrt accru suscit par cette question : outre lamlioration des facteurs habituellement identifis comme dterminants des performances en matire de productivit (comme lducation), des travaux rcents sintressent des facteurs moins tudis tels que les cots levs de transport qui empchent que les pays profitent des gains induits par louverture au commerce international, la faiblesse du crdit qui ne favorise pas laccs des firmes au progrs technologique et handicape linvestissement, la lourdeur et la complexit du systme de taxes qui dcouragent les producteurs et qui, comme nous lavons soulign, contribuent perptuer les micro-entreprises et les petites entreprises trs faible productivit du secteur informel (Pags, 2010). Troisimement, le comportement de la rgion sur le plan de linnovation, qui est un des facteurs agissant sur la productivit, peut tre considr sparment compte tenu de son importance dans la perspective de la diversification de lappareil productif. La gnration et/ou ladaptation du progrs technique et le dveloppement de la capacit innover afin de crer de nouveaux produits et de favoriser la diffusion des meilleures pratiques et procdures au sein des structures productives constituent lun des principaux leviers de la croissance. Si lon considre lun des indicateurs les plus utiliss pour mesurer leffort dinnovation, savoir les dpenses de recherche et dveloppement en pourcentage du PIB, on constate quil se situe peine 0,67 % pour lensemble de lA mrique latine. Seul le Brsil atteint un peu plus de 1 %, le ratio le plus lev de la rgion, qui est cependant sensiblement infrieur celui des pays les plus dvelopps ou celui dautres pays qui ont connu un processus de rattrapage rapide pendant les dernires dcennies (par exemple la Core du Sud, qui se situe lgrement au-dessus de 3 % au cours des dernires annes).

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Graphique 14 Performances en matire de productivit (croissance moyenne en %)


Amrique latine
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 Agriculture 1975-1990 Agriculture 1990-2005 Industrie 1975-1990 Industrie 1990-2005 Services 1975-1990 Services 1990-2005

Asie mergente

conomies industrialises

Source : BID.

Quatrimement, le niveau de linvestissement productif continue tre bas pour asseoir une dynamique de croissance forte et soutenue. Le taux dinvestissement de lA mrique latine, infrieur celui dautres rgions du monde (graphique 15), est nanmoins en progression par rapport au niveau extrmement bas atteint pendant les annes 1980 et 1990. Depuis 2003, il est pass de 17,3 % environ 20 % en 2008/2009. Le taux de cette priode rcente demeure cependant au-dessous de celui de la priode 1950-1980. Pendant cette phase de la substitution des importations et des conomies semi-fermes, le taux dinvestissement a t, en moyenne annuelle, de 21 %.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

Graphique 15 Investissement (% du PIB)


Asie mergente
45 40 35 30 25 20 15 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Chine

OCDE

Amrique latine

Source : Global Insight.

Dans ce cadre, les perspectives de croissance sur le moyen/long terme dpendent crucialement de lvolution de lenvironnement international et du comportement des variables domestiques, notamment le taux dinvestissement. En tenant compte des hypothses de la Banque mondiale, dEIU et de Global Insight, la croissance mondiale devrait tre, pour la priode 2010-2020, de 3,7 % (tableau 14). Dans ce scnario, on fait lhypothse que la croissance chinoise dans la dcennie 2010-2020 devrait tre de 8 % contre 9,9 % en 1990-2009 , ce qui suppose le maintien un niveau lev de la demande de produits primaires sadressant aux pays de la rgion, notamment ceux de lA mrique du Sud. Ds lors, avec un taux dinvestissement de 22 % plus ou moins quivalent celui de la priode 1950-1980 la croissance rgionale serait de 4,4 % pendant la priode 2010-2020. Il sagit l dun scnario central plutt bon en termes historiques, mais insuffisant du point de vue des impratifs de la rgion, notamment en termes sociaux. Un scnario optimiste, associ une croissance autour de 5-6 % en moyenne annuelle, devrait aller de pair avec un taux dinvestissement denviron 25 %.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives


A SAVOIR

Tableau 14 Scnario de croissance


Investissement (% du PIB) Croissance du PIB (moyenne, %) Investissement (% du PIB) Croissance du PIB (moyenne, %)

1990-2009 Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela Amrique latine OCDE Chine Monde 18,5 15,8 17,4 22,2 19,6 20,3 19,7 19,9 15,7 23,6 18,8 21,1 35,5 21,8 3,9 3,8 2,5 5,1 3,4 3,2 2,5 4,2 2,8 3,1 2,8 2,1 9,9 2,7

2010-2020 prvisions 21,8 17,3 22,5 23,1 22,0 19,0 22,1 23,9 18,9 22,5 22,1 19,1 38,1 23,8 4,1 4,0 4,8 4,5 3,7 2,9 3,8 5,1 3,7 3,2 4,4 2,0 8,0 3,7

Source : laboration des auteurs sur la base des projections de la Banque mondiale, d'EIU et d'IHS-Global Insight.

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1. Dynamiques conomiques : tendances et perspectives

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


Mara Eugenia COSO-ZAVALA

Rsum
LAmrique latine, aprs avoir t historiquement dpeuple larrive des Europens partir de 1492, suite aux pidmies et aux guerres, a reu des flux de migrations trs importants au XIXe sicle. Puis elle a connu une explosion dmographique conscutive la baisse de la mortalit partir de 1930. La baisse de la fcondit dans le deuxime quart du XX e sicle a permis de rduire les taux daccroissement de la population un niveau qui est actuellement de 1,1 2 % annuellement. Il ny a pas une, mais des transitions dmographiques, qui placent les populations dans des situations trs diffrentes, depuis des pays comme lA rgentine, Cuba et lUruguay, dont la croissance est faible, jusqu des pays comme la Bolivie ou le Guatemala, qui sont encore en pleine croissance dmographique (3,5 enfants par femme). Par consquent, le bien-tre social et la pauvret touchent ces populations de manire trs diffrencie. Les pays faible croissance et faible fcondit prouvent le vieillissement de leur population, ceux forte croissance et forte fcondit sont encore dans la phase de rajeunissement de la population. Le rapport de dpendance a donc, aprs avoir augment pendant la phase de baisse de la mortalit (rajeunissement de la population), diminu ensuite rapidement pendant la phase de rduction de la fcondit (vieillissement). On parle ce propos de dividende dmographique , qui est une priode dure limite pendant laquelle les populations dpendantes diminuent par rapport celles dge actif. Ce rapport augmentera au contraire partir de 2030 pendant la phase finale de vieillissement. Les transitions dmographiques ont ainsi une grande importance en termes de croissance et de structure de la population. Cest un phnomne universel et inluctable, qui est lourd de consquences conomiques et sociales, mme si les pays latinoamricains sont marqus par une forte htrognit des situations dmographiques.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

LA mrique latine est le continent le plus ingalitaire au monde, avec 180 millions de pauvres et 71 millions dindigents. Cependant, les taux de pauvret et dindigence ont diminu sur la priode 2002-2008. Ces amliorations proviennent de la croissance conomique soutenue pendant cette priode et de quelques progrs dans la rpartition des richesses. Les mesures de lutte contre la pauvret ont donc port leurs fruits, mais elles sont remises en cause par la crise conomique rcente. Cest dautant plus proccupant que la distribution du revenu reste profondment ingalitaire et que la majorit de la population appartient des classes moyennes qui se situent au-dessus du seuil de pauvret, mais qui restent trs vulnrables, comme la montr la triste exprience de la crise conomique des annes 1980 et laccroissement sensible de la proportion de pauvres. Cest particulirement vrai pour les groupes les plus vulnrables, notamment les Indignes et Afro-descendants. Si lon veut faire un bilan des politiques dmographiques en Amrique latine, on peut constater que la baisse de la fcondit sest produite en un temps record et un rythme exceptionnel. Elle a produit le dividende dmographique qui a permis de rduire les taux de pauvret. Les politiques sont donc un succs de ce point de vue. Aprs la confrence du Caire (1994), les politiques dmographiques ont t redfinies, plaant le bien-tre de la population, lgalit des femmes et des hommes et les droits humains au cur des politiques dmographiques. Il faut donc esprer que limportance des questions dmographiques soit enfin pleinement comprises et intgres au dveloppement conomique et social.

2.1. Le pass historique de la population : dpeuplement et flux d'immigration


Les Indiens dAmrique, originaires dAsie, se sont progressivement installs sur lensemble du continent, notamment sur les hauts plateaux andins et de lAmrique centrale il y a plus de 11 000 ans. De grandes civilisations agraires se sont dveloppes, avec un peuplement relativement importants. Cependant, il est impossible de savoir quel tait leffectif de la population amricaine en 1492, au moment de la dcouverte par Christophe Colomb, faute de sources de donnes. Cest un sujet extrmement polmique, car les estimations vont de 13 millions pour Rosenblat (1954) 100 millions pour Cook et Borah (1960) [ 21 ]. De toute vidence, la chute dmographique partir de la colonisation a t terrible sans que lon ne puisse vraiment la quantifier. La population des Indiens a t fortement rduite, cause des maladies, des guerres,

[21] Pour en savoir plus, voir Coso-Zavala (1998). Voir galement louvrage de Livi-Bacci (2006).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

du travail forc, et il fallut attendre le XVIIe sicle pour que la croissance dmographique naturelle redevienne positive [ 22 ]. En 1570, la population de lA mrique latine slevait 11 millions d'habitants. Pour combler le manque de main-d'uvre indienne, environ 15 millions desclaves africains furent amens entre la fin du XVIe sicle et la fin du XIXe sicle En 1825, Alexander von Humboldt comptait 23 millions dhabitants en Amrique latine, en majorit des noirs, des mtis, des multres et des croles. son poque, une minorit de la population (36 %) tait encore dsigne comme Indien . Pour combler le vide de peuplement, il fallut galement au XIXe sicle de grands courants dimmigration europenne, soit, entre 1800 et 1957, 30 millions dimmigrants venant dEurope notamment vers lA rgentine, le Brsil et Cuba [ 23 ]. En 1900, la population de l'A mrique latine atteignait 63 millions dhabitants, chiffre infrieur la population des tats-Unis (76 millions), alors que celle-ci tait la moins nombreuse un sicle auparavant. Il fallut attendre 1950 pour que la population latino-amricaine soit de nouveau plus nombreuse que celle des tats-Unis (respectivement 166 et 158 millions), renversement des quilibres dmographiques dfinitif. Pendant la priode coloniale, le peuplement sest concentr sur les ctes, prs des ports, des plantations, des mines ou dans les capitales administratives, souvent danciennes villes prcoloniales. Ces modalits de peuplement se manifestent encore de nos jours, les zones les plus peuples tant souvent ctires ou danciennes capitales.

[22] La croissance naturelle est la diffrence entre les naissances et les dcs. [23] Toutes ces volutions sont analyses en dtail dans Coso-Zavala (1998). Voir galement Sanchez-Albornoz (1994).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Carte

Densits de population

Plus de 500 hab/km2 50 500 hab/km2 5 50 hab/km2 moins de 5 hab/km2

Cartographie : S. Velut, 2005. Source de donnes : CIESIN.GPW.http://sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw/

Or, contrairement l'ide fort ancienne dune Amrique latine vide dhommes, le XX e sicle a connu une croissance acclre de la population et une urbanisation, qui ont accentu les dsquilibres du peuplement et les ingalits socioconomiques.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Tableau 15 Population, revenu par habitant et densit Amrique latine 2008 / habitant et rattrapage
Indicateurs Pays Population (en milliers) Revenu national brut par hab. p.p.a (en USD) * 14 020 6 040 4 140 10 070 13 270 8 510 10 950 7 760 6 670 4 690 3 870 14 270 2 620 11 650 4 820 7 980 12 540 12 830 Densit moyenne (hab./km2)

Argentine Belize Bolivie Brsil Chili Colombie Costa Rica quateur Salvador Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Uruguay Venezuela

40 666 313 10 031 195 423 17 135 46 300 4 640 13 775 6 194 14 377 7 616 110 645 5 822 3 508 6 460 29 496 3 372 29 044 544 817

15 13 9 23 23 41 91 49 294 132 68 57 45 46 16 23 19 32 29

Ensemble
( )

* En parit de pouvoir dachat (PPA). Source : INED, www.ined.fr.et. Tous les pays du monde (2009).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

2.2. Les changements dmographiques


partir de 1950, la population latino-amricaine [ 24 ] a beaucoup augment : de 63 millions d'habitants en 1900, elle a atteint 589 millions en 2010, soit 9,4 fois plus. En 1930, la proportion de la population latino-amricaine dans la population mondiale tait de 3 %, elle reprsentait 6,5 % en 1950 et 8,5 % en 2010, enregistrant donc une croissance dmographique plus leve que la moyenne globale (Coso-Zavala, 1998 ; Nations unies, 2010). LA mrique latine comprend des pays trs peupls (comme le Brsil), mais aussi de toutes petites populations, notamment en Amrique centrale (comme celle du Belize), sans compter les Carabes. Prs des trois quarts (72 %) de la population du sous-continent latino-amricain est concentre dans quatre pays : Argentine, Brsil, Colombie, Mexique. La population de lA mrique du Sud (qui ninclut pas le Mexique, pays dA mrique latine situ en Amrique du Nord) est concentre 87 % dans cinq pays : Argentine, Brsil, Colombie, Prou, Venezuela (tableau 15)

2.2.1. Les transitions dmographiques


Ds la fin du XIX e sicle, et surtout partir de 1930, la mortalit a commenc baisser dans tous les pays. partir de 1970, cest la fcondit qui a trs rapidement diminu. Cependant, dans le sous-continent latino-amricain on observe une grande diversit des situations dmographiques, en relation directe avec les conditions socioconomiques. Dans l'ensemble, les transitions dmographiques sont la fois tardives et extrmement rapides dans tous les pays, sur des priodes diffrentes. Grce aux progrs mdicaux et sanitaires, ds le dbut du XXe sicle, la mortalit a diminu prcocement en Argentine, Cuba et en Uruguay, les pays de plus forte immigration europenne. Puis, partir de 1930, la mortalit a baiss dans toute lA mrique latine. Par consquent, l'accroissement dmographique sest acclr pendant trois quatre dcennies, avant que la fcondit ne baisse son tour partir de 1970 (Coso-Zavala, 1998).

[24] Pour le Celade (Centro latino amricano de demografa), la population de la rgion Amrique latine comprend les pays de la Commission Economique pour lAmrique latine et les Carabes (Cepalc) y compris les anciennes possessions anglaises et hollandaises, notamment des les Carabes, ainsi que les dpartements franais d'Outremer. La rgion Cepalc comprend donc 41 pays ou territoires, indpendants ou non.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Les modalits des transitions de la mortalit sparent les pays latino-amricains en quatre groupes :
G

le premier groupe (Argentine, Chili, Costa Rica, Cuba et Uruguay) enregistre prs de 80 ans desprance de vie la naissance en 2005-2010 pour le sexe fminin. Cest le groupe des transitions avances ; un deuxime groupe (Brsil, Colombie, quateur, Mexique, Nicaragua, Panama, Prou, Rpublique dominicaine, Salvador et Venezuela), avec plus de 75 ans desprance de vie pour les femmes en 2005-2010, est celui des transitions moyennes ; avec plus de 70 ans desprance de vie en 2005-2010 pour le sexe fminin, un troisime groupe (Guatemala, Honduras, Paraguay) est celui des transitions en cours dacclration ; finalement, Hati et la Bolivie, avec moins de 70 ans desprance de vie fminine la naissance en 2005-2010, ont cependant dj commenc voir baisser leur mortalit. La mortalit infantile y reste encore relativement leve [ 25 ] (tableau 16).

[25] Avec, respectivement, des niveaux Hati de 49 et en Bolivie de 46 dcs denfants de moins dun an pour 1 000 naissances (tableau 16).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Tableau 16 Esprances de vie la naissance et taux de mortalit infantile


Pays Amrique latine Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie Costa Rica Cuba quateur Salvador Guatemala Hati Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Rpublique dominicaine Uruguay Venezuela Ensemble 73,4 75,2 65,5 72,4 78,5 72,8 78,8 78,2 75,0 71,8 70,2 60,6 72,1 76,1 72,9 75,6 71,8 71,4 72,2 76,2 73,8 Hommes 70,4 71,6 63,4 68,8 75,5 69,2 76,5 76,2 72,1 68,8 66,7 59,0 69,7 73,7 69,9 73,0 69,7 68,9 69,2 72,8 70,9 Femmes 76,6 79,1 67,7 76,1 81,5 76,6 81,2 80,4 78,0 74,9 73,8 62,4 74,5 78,6 76,0 78,2 73,9 74,0 75,5 79,9 76,8 Mortalit infantile* 21,7 13,4 45,6 23,6 7,2 19,1 9,9 5,1 21,1 21,5 30,1 48,6 27,8 16,7 21,5 18,2 32,0 21,2 29,6 13,1 17,0

( ) Dcs de moins dun an pour 1 000 naissances vivantes. * Source : Cepal (2007).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Aprs trois quarts de sicle de baisse de la mortalit, les diffrences rgionales se sont encore plus cristallises en fonction des rythmes de baisse de la fcondit. Dans le cne sud (Argentine et Uruguay) et Cuba, la fcondit tait basse ds la fin du XIXe sicle. Ds la fin des annes 1960, les mthodes modernes de rgulation des naissances ont t largement diffuses, commencer par le Chili et le Costa Rica. partir de 1970, la fcondit a diminu rapidement au Brsil, Colombie, Mexique, Panama, Prou, Rpublique dominicaine, Salvador, Venezuela. Cependant, d'autres pays d'Amrique centrale (Guatemala, Honduras, Nicaragua), la Bolivie, Hati et le Paraguay ont enregistr cette poque une faible baisse de la fcondit. En 2005-2010, la fcondit totale est estime 2,3 enfants par femme pour lensemble du sous-continent latino-amricain [ 26 ]. Seulement quatre pays latino-amricains, parmi les plus pauvres, conservent des indices conjoncturels de fcondit suprieurs 3,5 enfants par femme : Hati, la Bolivie (3,6 et 3,5, respectivement) le Guatemala (4,1 enfants par femme) et le Paraguay (3,5). Tous les autres pays ( lexception du Honduras) se situent, en 2005-2010, au-dessous de 3 enfants par femme.

[26] Il sagit de lensemble Amrique latine Carabes au sens de la Cepalc.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Tableau 17 Taux de fcondit totale, 1960-2010


Pays 1960 1965 1970 1975 1985 1990 1995 2000 2000 2005 2005 2010 * Baisse 1960 1985 en %

Pays andins
Bolivie Colombie Chili quateur Prou Venezuela 6,6 6,8 5,4 6,7 6,9 6,7 6,5 5,0 3,6 6,0 6,0 4,9 5,0 3,2 2,7 4,0 4,1 3,6 4,3 2,8 2,2 3,1 3,2 2,9 4,0 2,6 2,0 2,8 2,9 2,7 3,5 2,5 1,9 2,6 2,7 2,6 24,2 52,9 50,0 40,2 40,5 46,3

Pays atlantiques
Argentine Brsil Paraguay Uruguay 3,1 6,2 6,6 2,9 3,1 4,7 5,7 3,0 3,0 3,1 4,9 2,5 2,6 2,5 4,2 2,4 2,4 2,3 3,8 2,3 2,3 2,2 3,5 2,2 3,2 50,0 25,8 13,8

Amrique centrale
Costa Rica Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panama 7,2 6,8 6,5 7,4 7,3 5,9 4,3 6,1 6,2 7,1 6,8 4,9 3,4 3,9 5,7 5,4 5,2 3,2 2,6 3,2 5,0 4,3 3,9 2,8 2,3 2,9 4,6 3,7 3,3 2,7 2,1 2,7 4,1 3,3 2,9 2,6 52,8 42,6 12,3 27,0 28,8 45,8

Mexique et Carabes
Cuba Hati Mexique Rp. dominicaine
( )

4,7 6,3 6,8 7,3

3,5 5,8 6,5 5,6

1,8 5,9 3,6 3,6

1,6 4,4 2,8 2,9

1,6 4,0 2,5 2,7

1,6 3,6 2,1 2,6

61,7 6,3 47,0 50,7

* En 2005-2010, ce sont des estimations bases sur les projections de populations des Nations unies. Source : Celade (2010).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Cinq modles de transitions de la fcondit divisent lA mrique latine en autant de groupes (Schkolink, 2004) :
G G

une transition trs avance Cuba (1,6 enfant par femme en 2005-2010) ; une transition avance : Argentine, Brsil, Chili, Uruguay (entre 1,9 et 2,3 enfants par femme en 2005-2010) ; une transition en pleine volution , le modle majoritaire : Colombie, Costa Rica, quateur, Mexique, Panama, Prou, Salvador, Venezuela (entre 2,2 et 2,7 enfants par femme en 2005-2010) ; une transition modre : Honduras, Nicaragua (moins de 3,5 enfants par femme en 2005-2010) ; une transition dbutante : Bolivie, Guatemala, Hati, Paraguay (entre 3,5 et 4 enfants par femme en 2005-2010).

La pilule et le strilet, et surtout la strilisation fminine, ont t les principales mthodes de contraception utilises. Lavortement est illgal dans tous les pays sauf Cuba, mais largement pratiqu [ 27 ]. Le soutien officiel aux actions de planification familiale dans la plupart des pays a favoris le dveloppement et l'utilisation de mthodes contraceptives modernes dans des catgories sociales qui ne limiteraient pas leurs naissances si les programmes n'existaient pas (Coso-Zavala, 1998, p. 70).

[27] En labsence de chiffres exacts, on estime que chaque anne, quatre millions de femmes environ se font avorter dans la rgion (OMS, 2004).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Tableau 18 Pays dAmrique latine classs selon les situations des transitions
Transitions de la mortalit Avance Transitions de la fcondit Trs avance Cuba Avance Argentine Chili Costa Rica Uruguay Brsil Colombie quateur Mexique Panama Prou Rpublique dominicaine Salvador Venezuela Majoritaire Modre Dbutante

Moyenne

Nicaragua Honduras Guatemala Paraguay Hati Bolivie

En cours Initiale

Les cinq groupes de transitions de la fcondit sont en forte rsonance avec les situations socioconomiques nationales, notamment avec les niveaux de pauvret et les ingalits socioconomiques. Les transitions avances ont t prcoces dans des pays dimmigration europenne. Les transitions moyennes sont observes dans des pays qui ont connu une forte croissance la fois dmographique et conomique au cours du XX e sicle. Les transitions modres et dbutantes sont celles des pays les plus pauvres (tableau 18). Le tableau 18 prsente les pays classs selon les groupes de transitions de la mortalit et les groupes de transitions de la fcondit. On observe une forte correspondance entre les deux types de classements. Au sein des pays, des diffrences sont galement observes entre les transitions dmographiques avances des catgories sociales les plus favorises, les plus scolarises, les plus urbanises jusquaux transitions retardes des catgories les plus pauvres, notamment les populations indignes.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Or, il faut remarquer qu'entre 1960 et 1975, la corrlation entre la croissance conomique et la croissance dmographique tait positive et qu'elle a chang de sens, devenant ngative, partir des annes 1975-1980 (Blanchet, 1999). Ce qui veut dire que dans les pays o certains groupes sociaux ont gard une fcondit leve aprs cette priode et un fort accroissement dmographique, laugmentation rapide de la population a eu des consquences ngatives sur leurs conditions de vie socioconomiques, ouvrant la brche entre les groupes sociaux ayant limit leur fcondit et ceux qui ne l'ont pas fait. Ce n'est donc pas seulement au niveau des pays que diffrents modles dmographiques sont observs, mais galement au sein mme des socits. Les diffrences de rythme des transitions dmographiques ont spar les populations en groupes diffrencis, ce qui a des consquences sur leur volution actuelle et sur leurs effectifs (croissance dmographique, mortalit, fcondit), mais aussi sur leurs tendances dmographiques futures, notamment en termes de vieillissement.

2.2.2. Le vieillissement de la population et le dividende dmographique


Les transitions dmographiques en Amrique latine ont eu des consquences importantes sur la rpartition par groupes dges de la population. Dans un premier temps, la baisse de la mortalit a fait augmenter le groupe des moins de 15 ans, rajeunissant les populations, puis la baisse de la fcondit a fait diminuer rapidement la proportion denfants de 0-14 ans. Le pourcentage de personnes ges tant pour le moment encore rduit (moins de 10 %, chiffre qui sera atteint en 2025), cest la proportion dadultes entre 15 et 59 ans qui a le plus augment. Nanmoins, en 2010 ce sont dj plus de 40 millions de latino-amricains qui sont gs de 65 ans ou plus, ces effectifs ayant presque doubl en 20 ans (21 millions en 1990) et qui doublera encore une fois dici 2030. Les prvisions pour 2050 sont de 142 millions de personnes ges de plus de 65 ans, soit presque un cinquime de la population (Nations unies, 2009). Le rapport de dpendance [ 28 ] a donc, aprs avoir augment pendant la phase de baisse de la mortalit (rajeunissement de la population), diminu ensuite rapidement pendant la phase de rduction de la fcondit (graphique 16). On parle ce propos de dividende dmographique , qui est une priode dure limite pendant laquelle les populations dpendantes diminuent par rapport celles dge actif. En revanche, ce rapport augmentera partir de 2030 pendant la phase finale de vieillissement, et ceci de manire dfinitive.
[28] Cest le rapport entre leffectif de la population dpendante (les jeunes de moins de 15 ans et les personnes ges de plus de 60 ans) et leffectif de la population dge actif (personnes ges de 15-59 ans).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Cest en cela que les transitions dmographiques ont une grande importance en termes de croissance et de structure de la population. Non seulement cest un phnomne universel et inluctable, mais il est aussi lourd de consquences conomiques et sociales, que lhtrognit des situations dmographiques dans les pays latinoamricains dtermine fortement.

Graphique 16 Evolution des rapports de dpendance en Amrique centrale et du Sud (1950-2050)


Amrique centrale
120 100 80 60 40 20 0 2040 2000 2020 2030 2050 2010 1960 1990 1980 1950 1970

Amrique du sud

Source : Nations unies (2009).

Le tableau 19 montre le temps ncessaire pour que le rapport de dpendance passe du maximum au minimum, variable selon les pays latino-amricains, de 76 ans au Paraguay 17 ans Cuba. Certains pays latino-amricains ont dj achev cette priode de dividende dmographique (Cuba depuis 1991), dautres la finiront dans plusieurs dcennies (comme le Guatemala qui la terminera en 2050). Quoi qu'il en soit, le dividende dmographique a contribu la rduction de la pauvret, notamment dans les annes 1990-2002, pendant lesquelles le revenu par tte des mnages provenant du travail a augment rgulirement, suite la baisse des taux de dpendance, la diminution de la taille moyenne des mnages ainsi qu la diminution de la fcondit (Nations unies, 2009).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Les effets du dividende dmographique sont moins significatifs en 2002-2008, la fcondit ne baissant plus autant. Par consquent, les taux de pauvret sont de plus en plus influencs par les taux demploi et les revenus des personnes occupes dans les mnages. Le dividende dmographique, que la Cepal mentionne comme un des moteurs de combat contre la pauvret avec la croissance conomique et les dpenses sociales (Cepal, 2009), sestompe au fur et mesure du vieillissement inluctable de la population latino-amricaine, la part des personnes ges de plus de 60 ans passant de 6 % entre 1950 et 1975 8 % en 2000, 10 % en 2010 et 25 % en 2050 (Nations unies, 2009).

Tableau 19 Annes de dbut et de fin de la rduction des rapports de dpendance


Pays Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie Costa Rica Cuba quateur Salvador Guatemala Hati Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Rpublique dominicaine Venezuela
Source : Celade, projections 2007.

Anne de valeur maximale 1989 1974 1964 1966 1965 1965 1974 1965 1968 1988 1970 1972 1966 1965 1968 1962 1967 1965 1966

Anne de valeur minimale 2032 2041 2007 2011 2017 2014 1991 2025 2028 2050 2039 2040 2022 2035 2020 2038 2017 2027 2020

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

2.3. La pauvret et les ingalits


LAmrique latine est le continent le plus ingalitaire au monde, certainement depuis 1985, comme lont montr des comparaisons avec des indices de Gini pour lAsie, lAfrique subsaharienne et septentrionale, lEurope centrale et orientale, la communaut dtats indpendants, le Moyen-Orient (FMI, 2007). En 2008, le taux de pauvret [ 29 ] slevait 33 %, soit 11 % de moins quen 2002 (44 %). La hausse du prix des aliments a, en revanche, fait augmenter le taux dindigence en 2008, 12,9 % (contre 12,6 % en 2007), alors quil avait diminu dun tiers par rapport celui de 2002 (19,4 %) (tableau 20). Les amliorations sur la priode 2002-2008 proviennent de la croissance conomique soutenue pendant cette priode et de quelques progrs dans la rpartition des richesses. On estimait quil y avait, en Amrique latine en 2008, 180 millions de pauvres et 71 millions dindigents, soit respectivement 21 et 26 millions de moins quen 2002. Cette volution la baisse marque une rupture avec les dcennies antrieures, puisque, depuis 1980, les taux de pauvret et dindigence nont cess daugmenter. Les mesures de lutte contre la pauvret ont donc port leurs fruits, mais elles sont remises en cause par la crise conomique rcente (Cepal, 2009).

Tableau 20 Indicateurs de pauvret et dindigence en pourcentage de la population, 2002 et 2008


Amrique latine 2002 2008 Variation 2002-2008 (en %)
Source : Cepal, 2009.

Pourcentage de pauvres Total 44,0 33,0 - 25 Urbain 38,4 27,6 - 28 Rural 61,8 52,2 - 16

Pourcentage dindigents Total 19,4 12,9 - 33 Urbain 13,5 8,3 - 39 Rural 37,9 29,5 - 22

[29] Le taux de pauvret est la proportion de personnes en dessous de la ligne de pauvret , soit le revenu ncessaire pour la satisfaction des besoins essentiels. Lindigence considre uniquement la satisfaction des besoins alimentaires.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

La pauvret dans les zones rurales (52,2 %) est environ le double de la pauvret urbaine (27,6 %). Lindigence est trois fois plus importante dans les zones rurales (29,5 %) que dans les zones urbaines (8,3 %). Cest donc la pauvret extrme qui affecte surtout les populations rurales. Compte tenu de lurbanisation leve de la population latino-amricaine, 66 % des pauvres vivent en ville, alors quavant 1980 la population pauvre tait essentiellement rurale. Mais la pauvret rurale se rduit moins que celle des villes, avec une diminution de 16 et de 28 % respectivement entre 2002 et 2008 pour les taux de pauvret rurale et urbaine et une rduction de 22 et de 39 % respectivement pour les taux dindigence rurale et urbaine (tableau 20). Les pays latino-amricains sont touchs diffremment par la pauvret et lindigence. Ainsi, les niveaux les plus bas sont enregistrs en Argentine, Chili, Costa Rica et Uruguay, suivis par le Brsil, Panama et le Venezuela, avec des taux infrieurs la moyenne du sous-continent. La Colombie, lquateur, le Mexique, le Prou, la Rpublique dominicaine et le Salvador enregistrent des taux de pauvret entre 35 et 48 %. La Bolivie, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le Paraguay sont plus de 50 % de pauvret et plus de 30 % dindigence (tableau 21). Des progrs significatifs ont t observs entre 2007 et 2008 pour le Brsil, le Prou et lUruguay (- 3 % au moins), au Costa Rica et au Paraguay (- 2 % au moins), Panama et au Venezuela (- 1 % au moins). Lquateur et la Rpublique dominicaine ne montrent pas de variations significatives et le Mexique connat une dgradation (augmentation de 3,1 % de la pauvret entre 2006 et 2008) due la crise conomique qui la touch plus fortement que les autres pays. En revanche, lindigence a augment partout sauf au Brsil, au Prou et au Paraguay (Cepal, 2009). En termes gnraux, en 2008, lA mrique latine a bien avanc sur la voie du premier objectif du Millnaire, soit la rduction de moiti de la pauvret extrme entre 1990 et 2015, puisque le taux dindigence de 12,9 % se situe 2 % de lobjectif (11,3 %). La rgion a parcouru 85 % du chemin en 72 % du temps prvu. Le Brsil et le Chili ont dpass lobjectif depuis plusieurs annes, rejoints en 2008 par le Prou. Ont progress plus vite que la moyenne le Costa Rica, lquateur et le Mexique, alors que les progrs restent insuffisants dans tous les autres pays. Cependant, le recul de la priode actuelle retarde le moment o les objectifs du Millnaire seront atteints en termes de rduction de la pauvret.

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A SAVOIR

Tableau 21 Indicateurs de pauvret et dindigence en pourcentage de la population, en 2008


Pays Amrique latine Argentine* Bolivie** Brsil Chili* Colombie Costa Rica quateur Salvador*** Guatemala* Honduras** Mexique Nicaragua**** Panama Paraguay Prou Rpublique dominicaine Uruguay Venezuela
Annes (* ) 2006 (** ) 2007 (*** ) 2004 (**** ) 2005 Source : Cepal, 2009.

Indicateur de pauvret (%) 33,0 21,0 54,0 25,8 13,7 42,8 16,4 39,0 47,5 54,8 68,9 34,8 61,9 27,7 58,2 36,2 44,3 14,0 27,6

Indicateur dindigence (%) 12,9 7,2 31,2 7,3 3,2 22,9 5,5 14,2 19,0 29,1 45,6 11,2 31,9 13,5 30,8 12,6 22,6 3,5 9,9

Toutefois, la distribution du revenu reste profondment ingalitaire : 40 % des mnages les plus pauvres peroivent 15 % du revenu total, alors que les 10 % les plus riches dtiennent en moyenne 34 % du revenu total. Entre les deux, on trouve la majorit de la population dans des classes moyennes trs htrognes en termes de conditions de vie, lesquelles peroivent des revenus qui les situent au-dessus du seuil de pauvret, mais qui natteignent pas les niveaux des deux dciles les plus levs. Le Brsil et la Colombie sont les pays les plus ingalitaires, le Venezuela et lUruguay les moins ingalitaires.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

La vulnrabilit de ces classes moyennes a pu tre observe la lumire de la crise des annes 1980 : les taux de pauvret ont grimp pour lensemble de lA mrique latine de 8 points (passant de 40,5 % en 1980 48,3 en 1990 au sommet de la crise), pour ne retrouver le niveau de 1980 que 25 ans plus tard, en 2005. De mme, il a fallu 14 ans pour que le PIB par tte revienne au niveau de 1980, en 1994 (Celade, 2010). Grce la priode de forte croissance conomique entre 2002 et 2008, les indices de Gini montrent une rduction de 5 %, ce qui signifie une rduction des ingalits dans la rpartition des revenus. Les pays qui ont connu les rductions les plus importantes sont notamment le Venezuela (- 18 %), lArgentine (- 10 %), le Prou (- 9 %), la Bolivie, le Nicaragua, Panama et le Paraguay (- 8 %). linverse, certains pays ont connu une augmentation de la concentration du revenu, comme le Chili, le Guatemala et la Rpublique dominicaine (tableau 22).

Tableau 22 Indices de Gini (2002 et 2008)


Pays Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie Costa Rica quateur Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Rpublique dominicaine Salvador Uruguay Venezuela 2002 0,578 0,614 0,639 0,564 0,569 0,488 0,513 0,542 0,588 0,514 0,579 0,567 0,570 0,525 0,537 0,525 0,455 0,500 2008 0,519 0,565 0,594 0,584 0,522 0,473 0,480 0,585 0,580 0,515 0,532 0,524 0,527 0,476 0,550 0,493 0,446 0,412

Source : Cepal, 2009. Lanne des enqutes varie selon les pays. 2002 correspond la date la plus proche entre 2000 et 2002, 2008 est la date la plus proche entre 2004 et 2008.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Parmi les groupes les plus vulnrables, ont t identifis les enfants de moins de 15 ans, les femmes et les groupes ethniques minoritaires (indignes, afro-descendants). La pauvret des enfants na pas autant diminu que dans les autres groupes de population, car le quotient entre les taux de pauvret des enfants de moins de 14 ans et ceux des adultes a augment dans tous les pays latino-amricains, surtout au Brsil, Panama et Uruguay (Cepal, 2009, p. 26). De mme, les groupes ethniques (indignes et afro-descendants) sont entre 1,2 et 3,4 fois plus pauvres que le reste de la population, risque en augmentation partout, sauf au Brsil (Cepal, 2009, p. 28). Les recensements de l'an 2000 ont permis d'estimer dans quinze pays les effectifs de population des groupes autochtones (indiens) qui atteignent au total prs de 30 millions (tableau 23). En gnral, ce sont eux les plus pauvres et les plus marginaliss.

Tableau 23 Effectif et pourcentage de la population autochtone. Recensements nationaux des annes 2000
Pays Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie Costa Rica quateur Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Venezuela Effectif 402 921 5 008 997 734 127 692 192 892 631 63 876 830 418 4 610 440 427 943 6 101 630 443 847 285 231 88 529 8 500 000 506 341 29 589 123 Pourcentage 1 ,1 62,2 0,4 4,6 2,0 1,7 6,8 41,0 7,0 6,3 8,6 10,1 1,7 32,0 2,2

Ensemble

Source : Guzman et al., 2006. Traitement spcial de Cepal/Celade daprs les recensements de population, les enqutes spcifiques et les projections, selon le critre dautodfinition dappartenance.

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2.4. Les politiques dmographiques


La mise en place de politiques de population a t propose aux gouvernements dans le cadre du Plan daction mondial sur la population par la Confrence de Bucarest de 1974 (Confrence mondiale des Nations unies sur la population). Cette confrence sinspirait des rflexions des conomistes no-malthusiens sur les rapports ngatifs entre la population et le dveloppement, lesquelles taient rfutes par les natalistes et les optimistes. Cette confrence permit douvrir des dbats passionns, car en 1974 tous les gouvernements nadhraient pas encore au Plan daction qui soulevait beaucoup dopposition [ 30 ]. La seconde Confrence des Nations unies sur la population de Mexico en 1984, dix ans plus tard, a montr lvolution de la posture des gouvernements latino-amricains face laccroissement dmographique trs rapide. Lacceptation du Plan daction mondial sur la population a t alors trs majoritaire. Il tait devenu vident quune forte croissance dmographique aggravait les problmes conomiques et sociaux tous les niveaux. La mise en place de politiques de population a commenc dans la plupart des pays, avec des propositions de programmes de planification familiale, dducation en matire de population et de promotion des droits des femmes, conformment aux recommandations internationales. Il sagissait dintgrer la planification dmographique dans la planification du dveloppement. En outre, certains pays ont cherch garantir institutionnellement les droits humains, dans lesprit des Nations unies, comme au Mexique avec la modification de la constitution mexicaine (article 4), afin de reconnatre le droit de tous les citoyens dcider librement du nombre et de l'espacement de leurs enfants. Parmi tous les pays latino-amricains, seule lA rgentine cherchait accrotre sa population [ 31 ]. Des institutions ont t cres, telles que les conseils nationaux de population (Conapo) ou bien des organismes qui promouvaient les programmes de diffusion des mthodes contraceptives au sein des institutions de sant. Les premiers pays le faire ont t le Chili et le Honduras (1965), la Colombie (1967), le Costa Rica ainsi que plusieurs les des Carabes entre 1965 et 1970 (Jamaque, Rpublique dominicaine, Porto Rico). Le Brsil, en revanche, na pas adopt de politique dmographique officielle, et la place, des institutions prives comme le Bemfam ont offert des services efficaces de limitation des naissances.

[30] Pour une prsentation complte de ces dbats, voir Coso-Zavala (1994). [31 ] Idem et voir galement Coso-Zavala (1998).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Si lon veut faire un bilan des politiques dmographiques en Amrique latine jusquaux annes 1990, on peut constater que la baisse de la fcondit sest produite en un temps record et un rythme exceptionnel (tableau 17). Elle a produit le dividende dmographique qui a permis de rduire les taux de pauvret. Les politiques sont donc un succs de ce point de vue. Sur le plan institutionnel, on observe cependant une grande varit des formes dintervention et dorganisation, depuis des politiques ayant adopt des objectifs dmographiques trs explicites comme au Mexique ( compter de la loi de 1973 [ 32 ] ), jusquau Brsil qui a adopt une politique de laisserfaire. Or, les rsultats en termes de baisse de la fcondit ont t trs semblables entre ces deux pays, car la diffusion des mthodes mdicales modernes de contraception et les interventions des institutions sanitaires ont t dcisives, avec ou sans organisations gouvernementales. Les couches sociales peu scolarises et pauvres ont t les cibles des programmes de distribution de moyens contraceptifs modernes comme la pilule, le strilet et la strilisation fminine, qui est une mthode largement utilise par les femmes latino-amricaines. La fcondit a donc beaucoup baiss dans le sous-continent, hormis dans les quelques pays les plus en retard, comme la Bolivie, le Guatemala, Hati et le Paraguay (tableau 17). La troisime Confrence internationale sur la population et le dveloppement de 1994, qui a eu lieu au Caire, a compltement redfini le programme daction mondial sur la population. Elle a t novatrice en sintressant des thmatiques nouvelles, comme la sant de la reproduction qui inclut toutes les questions touchant la maternit, la vie sexuelle et au VIH/Sida pour les femmes et les hommes, et en proposant aux gouvernements de protger les droits reproductifs et sexuels, de lutter contre la violence et damliorer le statut des femmes, des minorits vulnrables et des populations pauvres en termes de niveau de vie, dducation et de sant. La lutte contre la pauvret et les ingalits sociales faisait partie du programme du Caire. Les programmes de planification familiale perdaient ainsi leur spcificit et taient inclus dans des programmes sociaux intgrs. Lglise catholique a manifest au Caire son opposition farouche lavortement, lArgentine stant montre comme son plus fidle soutien au cours de la confrence. Cependant, malgr son dsaccord doctrinal vis--vis des programmes de limitation des naissances, lglise catholique ne sest pas oppose de front aux gouvernements pour ces programmes depuis trente ans et elle a mme propos des programmes de paternit responsable se basant sur des mthodes dabstinence priodique (Bolivie, Prou).
[32] Lobjectif dun taux daccroissement de 1 % en lan 2000 a t adopt en 1976. Or en 2000, il tait de 1,8 %.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Le bien-tre de la population et les droits humains se sont retrouvs au cur des dispositifs mis en place par le Plan daction mondial du Caire. Il sagit galement dune remise en cause du rle de ltat, qui a t primordial dans la mise en place des politiques dmographiques au cours des annes 1970-1990, mais qui a toujours t fortement second par des initiatives prives (comme le Benfam au Brsil). Les gouvernements se sont nanmoins engags faire respecter les principes et garanties du Plan daction mondial sur la population et le suivi des objectifs du Caire, jusquen 2014, tche coordonne par le Centre latino-amricain de dmographie (Celade), intgr la Cepal des Nations unies. Le constat suivant est ainsi fait : les politiques dmographiques nont pas eu beaucoup deffets sur la rduction des ingalits sociales et lamlioration des conditions de vie en Amrique latine. On observe aussi une forte fcondit des jeunes filles adolescentes, en lvation dans la plupart des pays, ce qui marque un des checs de ces politiques (Guzman et al ., 2006). Par ailleurs, en Amrique latine, les populations souffrent encore des consquences du trs fort accroissement dmographique des cinq dernires dcennies, se traduisant par un manque criant dinfrastructures de base en termes dducation, sant, logement, emploi. De nouveaux dfis ont dj surgi, lis au vieillissement de la population, dont les effets seront importants sur les systmes de sant et de scurit sociale. Dans un contexte qui souffre de linstabilit de la croissance conomique, les options politiques ne sont pas videntes. Elles doivent assurment tenir compte des tendances dmographiques long terme, ce qui nest souvent pas le cas, et surtout profiter du dividende dmographique en cours qui offre une priode relativement longue dans les pays les moins avancs, pour effectuer des investissements sur les gnrations futures, les jeunes et les enfants daujourdhui. Ainsi, nous pouvons esprer que les questions dmographiques soient enfin pleinement intgres au dveloppement conomique et social. Les acteurs politiques doivent en faire une priorit pour les 30 prochaines annes, car les dfis dmographiques vont saggraver srieusement, et ils naideront plus amliorer le bien-tre de la population, contrairement la priode prcdente o le dividende dmographique a srement particip la rduction de la pauvret.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Conclusion
La transition dmographique, la baisse de la fcondit, le dividende dmographique et les politiques de population ont tous contribu la lutte contre la pauvret en Amrique latine, renforant les effets de la croissance conomique et des investissements sociaux publics. Mais la priode favorable de rduction des charges induites par les jeunes enfants est pratiquement derrire nous, le vieillissement de la population ouvrant de nouveaux dfis pour les populations latino-amricaines. l'avenir, les facteurs dmographiques auront une influence ngative sur la croissance conomique et sociale, et cest donc aux dynamiques conomiques, aux politiques publiques et l'tat qu'il incombera d'aider les familles assurer la charge croissante induite par laugmentation des populations ges, laquelle interviendra tt ou tard dans tous les pays latino-amricains selon leurs rythmes de transition dmographique. Pour les pays les plus pauvres, le dividende dmographique sera encore luvre pendant une priode limite et il conviendrait donc dessayer den profiter utilement en investissant socialement et en crant des emplois.

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2. Dmographie, pauvret et ingalits

Bibliographie
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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

GUZMAN, J.M., J. RODRIGUEZ, J. MARTINEZ, J.M. CONTRERAS et D. GONZALEZ (2006), La dmographie de lAmrique latine et de la Carabe depuis 1950, Dmographie des rgions du monde : tat et tendances , Population, revue de l'INED, vol. 61, n o s 5-6, septembre-dcembre, pp. 623-734. INED (2010), donnes sur le site internet : http://www.ined.fr INED (2009), Tous les pays du monde (2009) , Populations et socits , Paris, juilletaot. LIVI-BACCI, M. (2006), Los Estragos de la Conquista: Quebranto y Declive de los Indios de Amrica , Crtica, Collection Libros de historia, Barcelona. NATIONS UNIES (2010), World Population Prospects , The 2009 Revision, New York. NATIONS UNIES (2009), World Population Prospects, The 2008 Revision, New York. OCDE (2009), Perspectives conomiques de lAmrique latine , Centre de dveloppement de lOCDE, Paris. OMS (2004), Unsafe Abortion: Global and Regional Estimates of Incidence of Unsafe Abortion and Associated Mortality in 2000, 4 e dition, Genve. ROSENBLAT, A. (1954), La poblacin Indgena y el Mestizaje en Amrica, 2 tomes, Ed. Nova, Buenos Aires. SANCHEZ ALBORNOZ, N. (1994), La Poblacin de Amrica Latina, Alianza Universidad, Madrid. SCHKOLNIK, S. (2004), La Fecundidad en Amrica latina , La Fecundidad en Amrica Latina: Transicin o Revolucin? (Dirig par SCHKOLNIK S. et M.E. COSO-ZAVALA), Celade-Cepal-universit Paris X-Nanterre, Paris. TABAH, L. (1976), La recherche dmographique en mutation aprs Bucarest ? , Bulletin dmographique des Nations unies , n o 8, New York.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Continent ou rgion 19651970 2,04 0,83 0,68 1,10 1,92 2,51 2,42 2,59 2,58 2,43 2,31 2,06 1,89 1,70 2,61 2,79 2,87 2,78 2,57 2,25 1,86 1,85 1,85 1,58 2,35 2,07 2,06 2,03 1,78 1,59 1,38 2,41 1,56 2,08 1,12 1,55 1,57 1,59 1,42 1,32 1,43 1,21 2,37 1,42 0,97 0,93 1,03 1,02 1,08 1,04 0,97 0,59 0,49 0,38 0,43 0,1 8 0,02 0,1 0,78 0,65 0,59 0,59 0,44 0,33 0,30 0,34 0,09 0,96 1,31 1,37 1,1 4 2,29 1,12 1,93 1,72 1,71 1,71 1,49 1,34 1,21 1,18 19701975 19751980 19801985 19851990 19901995 19952000 20002005 20052010

Taux de croissance annuels moyens (pour cent)

19551960

19601965

Monde

1,84

1,98

Pays plus dvelopps

1,17

1,09

Europe

0,99

0,96

Amrique du nord

1,77

1,46

Ocanie

2,17

2,12

Pays moins dvelopps

2,14

2,35

Asie

1,97

2,21

Afrique

2,33

2,47

Amrique latine

2,69

2,75

Annexes statistiques

Tableau 24 Taux de croissance de la population mondiale par rgion 1950-2005

2. Dmographie, pauvret et ingalits

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Source : Nations unies (2009).

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2. Dmographie, pauvret et ingalits


A SAVOIR

Graphique 17 Taux annuels daccroissement naturel par continents (en %)


Amrique du nord Amrique latine
3,5

Asie Europe

Afrique Ocanie

Taux annuels daccroissement en %

3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 - 0,5 1955-60 1960-65 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10

Annes
Source : Nations unies (2009).

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3. Le rle de ltat
3.1. Ltat en Amrique latine : dmocratisation et gouvernance
Hubert GOURDON

Rsum
Le mouvement de dmocratisation dans les systmes politiques de lA mrique latine est le plus souvent observ et valu partir du modle de la dmocratie pluraliste, dont les lments constitutifs sont le produit dune sdimentation historique ralise dans les tats occidentaux. Selon cette perspective, les accomplissements voqus devraient sinscrire dans un itinraire flch avec des tapes indiquant les progrs raliss. Ainsi avons-nous en premier lieu, dans une section consacre la liquidation dun passif militaire, formul lhypothse du peu de probabilit dune rapparition de gouvernements militaires, pour rendre compte, dans un deuxime temps, de lmergence dun traitement juridictionnel des exactions commises. Nous avons ensuite pris acte des dveloppements de ltat de droit qui ont, dans certains tats, accompagn ce traitement juridictionnel, avec pour consquence en Colombie lmergence d un gouvernement des juges et, dans les tats concerns par la question indienne, une forte implication de la justice dans son traitement. Par contre, la mise en uvre, par les partis politiques, de relations entre les pouvoirs publics (pouvoirs excutif et lgislatif) permettant aux gouvernants dmettre des politiques publiques ce que les Latino-amricains appellent la gobernabilidad savre plus problmatique. Dans le cadre dune forme dtat prsidentialiste unanimement adopte dans les pays de la rgion , la gobernabilidad tient lexistence dune coalition de partis dont les reprsentants lus au parlement appuient les initiatives prsidentielles, la qualit de cette gobernabilidad tant lie la nature de la coalition : parfaite dans le cas dune coalition homogne telle que celle de la Concertacin chilienne lorsquelle fut au pouvoir (1990-2010), clipses dans le cas de coalitions composites et fragmentes comme celles du Presidencialismo de coalisao brsilien, inexistante dans le cas de la formation dune majorit ngative , comme lillustre actuellement le gobierno dividido mexicain. Il existe cependant une gobernabilidad

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

sans coalition, ralise par un hyperprsidentialisme, dont linstitutionnalisation au Venezuela nous a sembl reprsenter lexprience la plus significative. La mondialisation accompagne cette dmocratisation, mais en conditionne aussi les institutions et leurs performances. Essentiellement peru sur le plan conomique, ce mouvement implique en ralit bien dautres domaines de la vie sociale. Le terme de libralisation qui lui est associ ne rend pas compte, en effet, du dveloppement de groupes et autres mafias parmi ses acteurs. Les immenses flux de richesses engendrs essentiellement par le narcotrafic crent des phnomnes de violence et de corruption qui altrent profondment le fonctionnement des structures formelles rgissant le pluralisme des tats de lA mrique latine. Lexpos des quelques procdures que les constitutions rcentes de lAmrique latine regroupent, au sein dune section sur la dmocratie participative, nous a donn lopportunit den dire limportance toute relative, voire, dans certaines de ses manifestations, les effets pervers. La dcentralisation, qui est un lment important de cette dmocratie participative , fait lobjet dune analyse spcifique. Dans linventaire critique de ltat des tats en Amrique latine dress par Mario Vargas Llosa ( El Pais , 14/02/2005), taient cits sur le mode numratif, la suite d ingalits astronomiques de revenus , des phnomnes de marginalisation , de chmage et pauvret , de corruption , d analphabtisme , de criminalit et de narcotrafic , d exode de populations et pour conclure la prsence de gouvernements dictatoriaux et populistes . Cette apprciation suscite bien sr des rserves. On ne peut en effet abstraire le caractre accablant des termes utiliss de la personnalit de lauteur qui a t et reste engag dans la dfense dune mondialisation politique et conomique, dont linspiration nolibrale a fait lobjet dun rejet plus ou moins radical par la plupart de ces tats. Par ailleurs, on peut esprer que, depuis 2005, date de publication de larticle, les politiques publiques labores en lA mrique latine ont effac ou amoindri certains des stigmates relevs. Mais quels que soient les dbats suscits par lvocation de certains dentre eux, il nous parat impossible, alors que lhypothse de la rapparition de rgimes militaires semble aujourdhui carte, daccepter le constat propos par Vargas Llosa dune persistance des dictatures mme si on lassocie lapparition de gouvernements dits populistes . Nos premiers dveloppements seront consacrs cette liquidation du lourd et long pass militaire qui a pes sur les rgimes politiques latino-amricains. Nous rendrons compte par la suite dacquis dmocratiques, tels que ltablissement dun tat de droit par le biais dune justice constitutionnelle.

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3. Le rle de ltat

Une fois ces lments positifs souligns, nous traiterons alors de thmes proches de ceux voqus par Vargas Llosa. Ainsi mettrons-nous au passif de la dmocratisation entreprise les difficults dadaptation des gouvernants et de leurs organisations partisanes aux structures constitutionnelles du prsidentialisme conserves ou modifies par les textes issus de la transition militaire ; inadaptation traite en Amrique latine au travers de la question de la gobernabilidad . Suivra le recensement de dysfonctions qui ne sont pas propres aux systmes politiques et aux socits latino-amricains, mais qui les touchent particulirement : il sagit des phnomnes de corruption et de violence au croisement desquels on rencontre le narcotrafic , qui en dcuple les nuisances. Ce nest quen dernier lieu que nous traiterons dune ingnierie constitutionnelle et civile dont les lments regroups dans une section sur la dmocratie participative doivent pour beaucoup une invention latino-amricaine.

3.1.1. La liquidation du pass militaire


On ne peut que constater le caractre, certes, progressif, mais obstin du mouvement de dmocratisation entrepris par les rgimes politiques lissue du retrait depuis les annes 1980 de lultime vague des autoritarismes militaires. De ce point de vue, apparat exemplaire la liquidation dun pass militaire accompli par des tats comme lA rgentine, le Brsil et le Chili, qui ont certainement t parmi les plus frapps par la violence dtat pratique par le gouvernement des Fuerzas Armadas : 40 000 morts et disparus pour la seule Argentine (1976-1983). Cest litinraire chilien qui retiendra dabord notre attention, car cest probablement sur cet tat et son processus de dvolution des pouvoirs aux autorits civiles qua pes le plus lourdement et longuement une vritable tutelle militaire. Initi en octobre 1988 par la dfaite du gnral prsident Pinochet lors dun rfrendum destin le reconduire au pouvoir pour une priode supplmentaire de huit ans, ce processus de transfert des pouvoirs sest poursuivi en 1989 par la ngociation dun pacte constitutionnel. Celui-ci prvoyait lacceptation par le gnral Pinochet de sa dfaite lectorale contre linsertion de dispositions confrant aux forces armes un droit de regard sur toutes les dcisions concernant leur intgrit et surtout leur impunit quant aux exactions commises lors des premires annes de la dictature (1973-1978). Ce sont larrestation du gnral Pinochet Londres (octobre 1998) et les suites juridictionnelles de son retour au Chili (mars 2000) qui ont t lorigine dune deuxime rvision constitutionnelle en 2005. Liquidant les enclaves autoritaires , elle a eu essentiellement pour objectif dvacuer du texte les dispositions qui, assurant aux forces armes une certaine participation politique, pesaient sur la souverainet des lus. Soit une quinzaine dannes de conflits larvs ou dclars pour que soient enfin reconnues

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par les militaires les pleines consquences de leur subordination aux autorits civiles, parmi lesquelles lacceptation de la responsabilit pnale de larme pour les atteintes aux droits de lHomme commises alors quelle exerait le pouvoir. Les procs continuent donc ; ils se poursuivent actuellement en Argentine dont lopinion publique dcouvre, grce aux rvlations des inculps devant leurs juges, les cruauts de la terreur dtat dont ils ont t victimes pendant le dernier gouvernement militaire (1976-1983). Cest le paradoxe de cette socit que de faire la pleine lumire sur des faits relevant dun pass sur lequel certains auraient prfr conserver le voile de loubli. Cela explique probablement la trajectoire des politiques mises en uvre concernant les atteintes aux droits de lHomme, marque par lindcision et les retours en arrire. Ainsi peut-on expliquer litinraire pour le moins capricieux du gnral Videla, premier prsident de la junte militaire (1976-1979), inculp et condamn une rclusion perptuelle en 1985, amnisti et libr en 1990, puis plac en arrt domiciliaire en 1998 et aujourdhui incarcr dans une prison militaire dans lattente dun procs pour enlvement denfants. lorigine de cette conclusion rpressive se trouve la volont dlibre du prsident justicialiste [ 33 ] Nestor Kirchner qui, dsireux den dcoudre avec les forces armes, a dcid de rompre avec la politique de loubli illustre par les diverses lois de clture de contentieux et damnistie adoptes par ses prdcesseurs Alfonsin et Menem. Leur abrogation en 2003 et 2006 a donc oblig les soldats qui en ont t les bnficiaires se prsenter de nouveau devant le juge. Ces pripties juridico-politiques impliquant tour tour les autorits juridictionnelles et les pouvoirs publics ne sont ni grotesques ni anodines. Elles pourraient sembler grotesques en cela quelles font comparatre devant le juge des vieillards dont on a peine deviner dans les traits daujourdhui leurs figures autrefois altires de gouvernants galonns. Elles ne sont pas anodines car, nous lavons dj soulign, elles convoquent lopinion publique au dvoilement et la reconnaissance dexactions qui, pour clandestines quelles ont t, puisquelles frappaient surtout les fractions militantes du mouvement proniste, se sont nourries de complicits et dabdications silencieuses d'une grande partie de la population. Au Brsil, o lultime exprience de gouvernements militaires a dur une vingtaine dannes (1964-1985), ce nest que trs rcemment que certaines interrogations sur un pass et un passif militaire se sont matrialises par des investigations dordre judiciaire. Il est vrai que les conditions de la transition compltement matrises par les forces armes se sont conclues en 1988 par une constitution la rdaction de
[33] Le Parti justicialiste est un parti politique argentin fond en 1945 par le gnral Juan Domingo Pern.

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laquelle les militaires eux-mmes ont particip. Par ailleurs, la dimension rpressive de leur exercice du pouvoir, bien que relle, na t ni systmatique ni permanente, et sest accompagn defforts tout fait originaux dassocier la structure essentiellement militaire du pouvoir des structures reprsentatives issues de la mise en place (trs contrle) dun bipartisme dont lun des deux lments, le Parti du mouvement dmocratique brsilien (PMDB), constitue lune des formations clefs du multipartisme actuel. Cela explique, peut-tre plus que tout autre facteur, la timidit et le caractre tardif des poursuites engages. Ainsi seffacent sur le continent les perspectives de gouvernements militaires. Cela nexclut pas des coups dtat et des tentatives de coups dtat. Depuis les annes dites de la transition , on peut en comptabiliser une bonne demi-douzaine : trois dans la seule anne 1992, dont deux au Venezuela (le premier en fvrier 1992 qui voit lapparition sur la scne politique du commandant Hugo Chavez) et le troisime au Prou, sur lequel nous reviendrons. Citons, en 1996, au Paraguay la tentative du gnral Lino Oviedo, en 2000 en quateur celle du colonel Lucio Gutierrez, qui a eu une trajectoire comparable, tout au moins ses dbuts, celle dHugo Chavez : emprisonn la suite de lchec de sa tentative en 2000, libr et amnisti puis lu prsident de la Rpublique en 2002 ; mais la comparaison entre ces deux destins sarrte l, puisquen avril 2005, la suite de manifestations populaires, Lucio Gutierrez a t contraint lexil. Compltons notre liste avec, encore au Venezuela, en avril 2002 une tentative de renversement dHugo Chavez ( larroseur arros ) qui, lu prsident deux reprises (1998 et 2000), a t en lespace dune nuit et un matin dclar dmissionnaire, destitu et rtabli dans des fonctions quil naurait selon lui jamais cess dexercer. Rappelons galement lexpulsion manu militari le 28 juin 2009 du prsident constitutionnel du Honduras, Manuel Zelaya. Cette affaire sest conclue par llection en novembre dun nouveau prsident, Porfirio Lobo, qui a eu la courtoisie daccompagner lui-mme laroport lex-prsident constitutionnel entre temps revenu. Pour clore une liste qui na pas pour vocation d'tre exhaustive citons en quateur la toute rcente tentative de dstabilisation, pour linstant sans suite, de la prsidence Correa par une mutinerie policire (septembre-octobre 2010). Dvidence, il ressort de lnonc de ces vnements que, sur le continent latinoamricain, les forces armes nont pas perdu toute opportunit de participer leur manire (forte) la solution de problmes politiques. Mais, et cest la premire observation quil nous faut faire, il ne sagit plus, pour celles-ci, que de participer la solution de problmes politiques et non plus, comme dans les annes 1980, dentreprendre de leur propre et seule initiative un coup dtat afin de constituer un gouvernement militaire. Cest la leon quil faut tirer du droulement et de la conclu-

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sion de lun des coups dtat les plus exemplaires de ces annes-l. Il sest droul au Prou en avril 1992, linitiative du prsident en exercice Fujimori, qui en a contrl tant le droulement que les rsultats, par la formation dun gouvernement provisoire quil a lui-mme dirig, et sest conclu avec llaboration en 1993 dune nouvelle constitution. En fait, en matire de coups dtat, non seulement les militaires ont perdu linitiative et le droit de constituer leur gouvernement, mais, la plupart du temps, du fait entre autres raisons de la violence des ractions de lopinion internationale, ces coups dtat chouent. Lauto-golpe de Fujimori que lon vient dvoquer et lexpulsion rcente de Manuel Zelaya reprsentent des exceptions dont on peut, en analysant dans le dtail leur droulement et leurs rsultats, percevoir les limites. Ainsi, un des premiers acquis indiscutables de la dmocratisation en Amrique latine serait donc la pleine et entire application du principe de subordination des forces armes, nonc ds les premires constitutions. Ce nest bien videmment pas le seul. Inscrite dans la plupart des textes constitutionnels publis partir des annes 1980, la revendication dun tat de droit reste cependant sujette beaucoup dinterrogations. Ces dernires concernent notamment le statut du juge appel veiller au respect des grands principes gnreusement distribus par les textes, la question de son indpendance vis--vis du gouvernant, celle de lorganisation de ladministration de la justice et celle de son accessibilit lensemble des citoyens. Mais, en institutionnalisant une justice en mesure de veiller la conformit la constitution des normes mises par les gouvernants, les constituants ont permis la mise en uvre dun processus qui a confr cette notion dtat de droit une dimension juridique et politique nouvelle.

3.1.2. Justice constitutionnelle et tat de droit


En effet, paralllement au dclin dun militarisme politique auquel elle a contribu, linstitutionnalisation dune justice constitutionnelle a vu le jour en Amrique latine. Certes, le contrle de constitutionnalit est une comptence qui apparat ds les premires constitutions. Ainsi, pour ne citer que celles qui ont marqu par leur longvit lhistoire constitutionnelle latino-amricaine, la Charte de la Confdration argentine de 1853 dfinit-elle les comptences dune Cour suprme dans des termes emprunts mot pour mot au texte de la constitution nord-amricaine de 1787 : connatre de toutes les matires rgies par la Constitution (art. 97). Or, en cette matire, il apparat vident que les mmes mots nont pas produit les mmes effets. En Argentine, lhgmonie de prsidentialismes militaires, qui ont pratiquement monopolis lexercice du pouvoir jusquen 1983, ntait pas compatible avec

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les dveloppements dun pouvoir judiciaire aux performances comparables celles de la Cour suprme aux tats-Unis. Aussi, tout naturellement, cest loccasion de la liquidation de ce pass militaire que le juge a acquis progressivement assez de hardiesse pour tester les armes dont la constitution lavait dot. Il en a t ainsi en Argentine, o des initiatives du prsident Nestor Kirchner dj voques ont pu, partir de 2003, sappuyer sur des dcisions de non-conformit la constitution prononces par la Cour suprme pour abroger deux lgislations prcdentes (lois dites du punto final et de l obedencia debida , de 1986 et 1987), inspires par une stratgie de rconciliation nationale fonde sur loubli. lheure actuelle, le juge argentin exerce son droit de regard sur lensemble de la constitution, pour trancher dans des domaines autres que celui des droits de lHomme. Intervenant comme gardien de lquilibre des pouvoirs publics, il sest oppos frontalement aux dcisions dune prsidence exerce depuis dcembre 2007 par Christina Kirchner. Soucieuse en effet dchapper au contrle dun Congrs o lopposition est devenue majoritaire depuis les lections lgislatives de lt 2009, cette dernire a manifest une certaine volont dutiliser la voie du dcret pour prendre des mesures dont llaboration impliquerait, selon le juge, la participation du pouvoir lgislatif. Ainsi, a-t-elle prononc en janvier 2010 lillgalit du dcret de cration dun Fonds spcial dit de la Rvolution, o devaient tre transfres les rserves de devises de la banque centrale ncessaires au paiement dchances de la dette extrieure. Cette initiative prsidentielle a provoqu une vive motion dans lopinion publique, car elle rappelait celles confiscatoires prises en 2001 pour rsoudre la crise conomique et financire, et qui ont fait vaciller les classes moyennes. Elle a galement eu suffisamment de rsonance au sein de la classe politique pour que soit brandie par lopposition la menace dune procdure de destitution prsidentielle. Cette irruption du juge dans le combat politique nest pas propre lA rgentine. Le Tribunal constitutionnel chilien a eu un rle dterminant dans louverture du processus de transition qui a men le Chili, la fin des annes 1980, dun gouvernement militaire une dmocratie civile. Deux de ses dcisions mises en pleine dictature (1986 et 1987), imposant linsertion dune codification de type pluraliste dans lorganisation de llection rfrendaire doctobre 1988, ont contribu de manire dcisive la dfaite lectorale du gnral-prsident Augusto Pinochet. Or, aujourdhui, ce tribunal est devenu une institution au sens plein du terme. Runissant llite de la corporation des juristes, universitaires et praticiens confondus, non seulement il tranche sur les grands problmes de socit, mais il propose aussi, et impose dans le dbat public, larticulation idologique lorigine de ces questions de socit, empruntant en cela au mode de formulation des dcisions propre la Cour suprme nord-amricaine.

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A SAVOIR

cet gard, sa dcision du 7 mai 2004 reconnaissant le droit au divorce, contentieux particulirement sensible au Chili o, selon lart. 1 de la constitution, la famille constitue le noyau fondamental de la socit , a mis un terme un pre dbat public ouvert une quinzaine dannes auparavant par une proposition de loi ouvrant le droit au divorce, dpose devant la Chambre des dputs. Le terme de puissance judiciaire prend tout son sens lorsquil est appliqu la vie politique colombienne. On peut sans exagration considrer que les dbats politiques les plus importants sont le produit dune confrontation entre ces deux acteurs que sont la prsidence et la Cour constitutionnelle cre par la Constitution de 1991 ; confrontation qui sest exacerbe depuis llection, en 2002, du prsident Alvaro Uribe sur un programme de construction de paix civile axe sur une victoire militaire des Fuerzas Armadas sur les gurillas, celle des Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC), notamment. Les conflits entre la Cour et le prsident ont t nombreux. Ils se sont matrialiss par des dcisions de la Cour qui ont dabord port sur les politiques de guerre et de paix labores par la prsidence, sur la conduite notamment des oprations militaires et lamplitude des pouvoirs dexception systmatiquement vots par un Congrs tout acquis la stratgie Uribiste . Les dcisions de la Cour ont galement concern, en 2005, la nature des mesures de rintgration proposes aux individus appartenant au rseau des organisations paramilitaires qui avaient accept de dposer les armes. Elles ont touch aussi bien dautres domaines. Lune dentre elles, formule le 28 fvrier 2010, a coup court aux manuvres du parti Uribiste destines soumettre au peuple un projet de modification de la Constitution permettant de briguer un troisime mandat prsidentiel. Cette dernire dcision mrite que lon sy attarde car elle est trs rvlatrice de la dimension politique acquise par la Cour qui, en cette occasion, sest rige de manire particulirement audacieuse en contre-pouvoir des initiatives prsidentielles. Effectivement, par sa nature mme, cette dcision sattaque frontalement aux consquences les plus directes de lapplication du principe de la souverainet du peuple tel quil se dgage dune conception exclusivement majoritaire de la dmocratie. Elle le fait deux titres : en premier lieu, la Cour prend la responsabilit de mettre en chec un projet de rfrendum qui, selon les rsultats de divers sondages et enqutes dopinion, avait toutes les chances dtre vot ; en second lieu, en interdisant la candidature ces lections prsidentielles de la personnalit indiscutablement la mieux place pour lemporter, elle sopposait la volont populaire dlire le candidat de son choix. Consciente de cette audace et du risque de dstabilisation encouru, la Cour a soigneusement orchestr le rendu de la dcision par des confrences de presse organises tout au long des semaines qua dur son laboration. Cest au cours de lune dentre elles,

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particulirement solennelle, quelle a fait part de sa dcision de rejet. Le prsident Uribe a immdiatement reconnu sa dfaite. Mais, le plus tonnant reste largumentaire prsent par la Cour pour justifier sa dcision. Elle a admis quelle ne stait pas sentie lie par une dfinition stricto sensu de ses comptences qui, en matire de mise en uvre dun rfrendum constitutionnel, se limitaient en effet la sanction de vices de procdure (art. 241, al.2) ; elle sest en effet considre comme investie de la mission gnrale de veiller au respect des structures fondamentales de la Constitution irrmdiablement compromises selon elle par linitiative rfrendaire. Notre propos n'est pas de conclure, partir de cet pisode colombien, qu lheure actuelle en Amrique latine, ce sont les juges qui, succdant aux militaires, font les coups dtat. Cependant, sur ce continent, le juge nintervient pas seulement dans un souci dquilibre pour trancher des litiges entre les pouvoirs public. Il advient en effet que la justice, et particulirement la justice constitutionnelle, se trouve interpelle par de nouveaux acteurs sociaux pour faire appliquer des droits conomiques, sociaux ou culturels reconnus par la constitution. Le recours au juge, interprte de la constitution, prsente un double avantage : par son rle de gardien des valeurs et des principes proclams dans la Constitution et son accessibilit au simple citoyen, il savre capable de traiter pratiquement de lensemble des litiges. Par ailleurs, et cest peut-tre l son avantage le plus important, la transformation de conflits sociaux en litiges dordre juridictionnel peut conduire une pacification de la vie politique. Nous ne voulons pas dire pour autant que cette mission de pacification se ralise toujours dans les faits. Ainsi, aux tats-Unis, le processus dintgration des Noirs a-t-il connu, en alternance, violence et contentieux. Il semble que l'intgration, actuellement, des populations indiennes dA mrique latine connaisse aussi cette alternance.

3.1.3. Violences et contentieux. Le processus dintgration


des Indiens en Amrique latine
Lorsque l'on voque lintervention de nouveaux acteurs en Amrique latine, on pense naturellement aux Indiens qui, au Mexique, en Amrique centrale et en Amrique du Sud (essentiellement dans les tats andins), se sont forgs, partir des annes 1970, leur identit politique. Le terme Indien nest plus exclusivement utilis, comme il le fut autrefois par les spcialistes de la question indienne, pour qualifier des individus marginaliss. Suivant ce point de vue, une des missions de ltat, dirig par des autorits ethniquement neutres (cest--dire blanches et de culture latine), serait de proposer une panoplie de politiques publiques de dveloppement conomique et culturel dintgration ou dassimilation qui dispenseraient ces Indiens les bienfaits dune pleine citoyennet, soit une citoyennet de type universaliste, comprenant laccessi-

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bilit aux droits inscrits dans le texte constitutionnel. La vision anthropologique de ces Indiens nest gure loigne de celle qui avait justifi au tout dbut de la colonisation (1658) le message contestataire de la Brevisima relacion de la destruccion de las Indias de Bartolom de las Casas : des indiens souffrants, mais tout disposs recevoir une thrapie constitutionnelle (ou marxiste), comme autrefois ils surent recevoir celle des Saints vangiles. Dots dorganisations quils ont eux-mmes cres ou revitalises, ces Indiens se sont progressivement transforms en acteurs collectifs soucieux de revendiquer une singularit culturelle hors de porte de toute politique assimilationniste. Dans un mme mouvement, ils ont entrepris par les moyens les plus divers une longue marche au cours de laquelle, par un processus dethnification de leurs revendications politiques, ils ont confr au concept dindigne un sens nouveau et combatif. Ce combat a utilis et utilise aujourdhui encore tous les moyens, y compris ceux de la violence. Les exemples concernant cet usage de la violence pendant la priode que nous avons choisie, depuis les annes 1980 dites de la transition dmocratique jusqu aujourdhui, sont nombreux et balaient pratiquement tout lespace latinoamricain. Lun des plus connus, du seul fait de sa rsonnance dans une opinion publique mondialise, a t la rbellion indienne de ltat du Chiapas marque par loccupation en 1994, sous la direction du sub-comandante Marcos, de la cit historique de San Cristobal de las Casas. Encore que, dans cet affrontement, la mobilisation indigena a davantage contribu au recrutement des troupes quaux choix idologiques de leurs leaders. Le sub-comandante Marcos, le plus connu dentre eux, a su la perfection globaliser une version du marxisme dont le mode dexpression tout fait nouveau au sein de cette idologie a privilgi la drision. La diffusion de son image, une tte encapuchonne dun passe-montagne laissant passer une pipe, a mme rivalis pour un temps avec celle christique du poster du Che. Tout autant patrimoniales quidentitaires, les luttes des communauts indiennes sattachent aujourdhui de manire plus prosaque obtenir un pouvoir de contrle sur lexploitation des ressources minires et nergtiques situes sur le territoire qui leur est reconnu par le texte constitutionnel. Ce combat pour le contrle du territoire est extrmement rvlateur, au sein des systmes politiques o il se droule, des tensions qui se manifestent entre, dune part, cette reconnaissance dentits ethniques et culturelles revendiquant des comptences dordre conomique et, dautre part, la persistance dun tat jacobin qui, quelle que soit la nature du rgime politique, veut garder le contrle des ressources indispensables llaboration de politiques publiques nationales de dveloppement. Portant parfois sur la proprit

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du sous-sol, lenjeu de cette dispute concerne surtout le mode de distribution des richesses issues de lextraction, et le choix des autorits comptentes pour dcider dy avoir recours. Laffrontement, dans le nord du Prou, qui a oppos les 5 et 6 juin 2009 les militants de l Asociacin Intertnica del Desarollo de la Selva Peruana (Aidesep) aux forces de police, est symptomatique cet gard. Il a eu pour origine linitiative de membres de lassociation de bloquer laccs une zone dexploitation ptrolire et gazire, afin de protester contre deux dcrets-lois mis par ladministration prsidentielle dAlan Garcia tablissant un nouveau rgime juridique de lexploitation du sous-sol de terres affectes jusque-l la fort et lagriculture. Or, ce rgime juridique ne prvoyait pas de modes de participation des autorits reprsentatives des comunidades nativas la prise de dcision. Extrmement violente, la confrontation qui sen est suivi a fait trente-trois victimes et sest termine par une retraite spectaculaire des autorits de ltat central. En effet, aprs une dclaration solennelle la tlvision du chef de ltat annonant une reconsidration des conditions de mise en uvre de sa politique nergtique, le Congrs a annul les deux dcrets-lois et, quelques semaines plus tard, le Premier ministre Yehude Simon a remis sa dmission. Laffaire sest conclue par la constitution dun nouveau gouvernement. Le mode de participation de ces communauts indiennes la vie politique ne revt pas toujours ce caractre violent et spectaculaire. Pour tre nombreux et multiples, les conflits qui rythment au quotidien le vcu de ces communauts se rsolvent souvent par la ngociation avec les autorits de ltat central, et en cas dchec, se traitent devant le juge. En cette occasion, ce ne sont pas seulement des individus qui comparaissent mais les reprsentants dinstitutions et de socits qui, pour certaines dentre elles, se ctoyaient sans vraiment se connatre, voire sans imaginer leur existence rciproque. C'est l un des nombreux paradoxes des systmes politiques de lAmrique latine, celui des nouveaux termes dans lesquels se droule la rencontre entre deux traditions : celle prcoloniale revisite et peut-tre rinvente de ces entits que sont ou deviennent les comunidades nativas , avec celle culturelle et professionnelle, tout aussi vivace, qui anime depuis les premiers temps de la colonisation la caste des abogados . Ces ennemis sont devenus, en quelque sorte, complmentaires, ces derniers se rjouissant de trouver dans ces nouveaux contentieux les lments de leur survie, sinon de leur prosprit. Faire linventaire des acteurs qui interviennent dans les diffrents modes de participation politique en Amrique latine, la justice en tant un parmi dautres, nous conduit voquer des acteurs venus dailleurs. Ainsi en est-il des ONG qui, pour apparatre, la plupart dentre elles, comme nationales sur le terrain ne survivraient pas aujourdhui si elles ntaient incorpores dans un rseau mondialis domin par le

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capital intellectuel et financier des grandes ONG du Nord. On pense, dans ce domaine du multiculturel et des droits de lHomme, la puissante entreprise constitue par Human Rights Watch, dont nombre des experts juridiques sont issus des grandes universits nord-amricaines ; la formation la plus prestigieuse en ce domaine restant celle dispense depuis le dbut des annes 1980 par le dpartement des tudes internationales de la facult de droit de Harvard dont une quinzaine sur les 200 juristes forms chaque anne est spcialise dans les droits de lHomme [ 34 ]. Le patchwork de cette socit du prtoire va de pair avec la multiplicit des textes invoqus : constitutionnels bien sr, internationaux comme ceux bien connus et constamment visits, tels que la Convention 169 de l'OIT (1969) et, plus rcemment, la Dclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (2007), sans oublier linterprtation fortement ritualise donne par ces comunidades nativas certains des concepts utiliss dans ces textes et qui leur confre une dimension neuve qui ne relvent, bien y regarder, ni de la constitution ni de la tradition. On pense notamment celui de territoire , dont la trs puissante Confederacin de las Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie) en quateur donna en 1999 une dfinition extrmement significative : un espace physique intgral, transgnrationnel, inalinable, incessible, indivisible, collectif et imprescriptible, appartenant une communaut, un peuple ou une nationalit, et qui comprend : la superficie, le sous-sol, le survol des forts, eaux et lagunes ; la faune, la flore, les ressources gntiques et les diffrents cosystmes . Significative, cette dfinition lest dans la mesure o elle nous invite jeter un regard plus averti sur lessence du processus de traditionnalisation qui semble gagner, en Amrique latine, les membres de ces communauts natives qui, selon les tats, peuvent revtir des appellations diverses. Ainsi, en Bolivie sont-elles identifies, dans la constitution ratifie par le rfrendum de janvier 2009, comme pueblo indigena originario campesino (art.3). Certes, ce faisant, ces groupes conquirent une place dans un droit qui les dote dun statut leur confrant des garanties et des comptences. Mais, cest cette conqute mme qui constitue une identit se dduisant prcisment des garanties et des comptences inscrites dans le droit ; une identit quil devient alors vain de chercher dans des phnomnes et des attributs prconstitutionnels relevant de la culture ou de lethnicit [ 35 ]. Les conflits sont alors tranchs par le juge, dont le rle est essentiel, mais non exclusif. Nous lavons dit, et les vnements violents dont nous avons dj rendu compte le dmontrent. Sur ce thme du traitement de la question indienne, on observe plutt

[34] Cf. Delazay et Garth (2002). [35] Cf. Courtney (2008).

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un va-et-vient entre violence et contentieux. Ainsi, pour revenir sur litinraire politique du sub-comandante Marcos, le point de dpart fut bien un conflit arm. Mais, sa conclusion en 1996, on trouve les Accords de San Andrs lorigine dune nouvelle rdaction de lart. 2 de la vieille Constitution de 1917 qui, consacrant le multiculturalisme de la nation mexicaine, a de fait ouvert la phase contentieuse du traitement du conflit. Cinq ans plus tard, la loi du 14 aot 2001 a t adopte, donnant une interprtation trs limitative des droits impliqus par cette rforme constitutionnelle. Cest ensuite par la voie juridictionnelle que sest manifeste la volont des communauts indignes de sopposer cette lgislation. son encontre, 321 recours en non-conformit la constitution ont t mis par les municipalits indignes provenant de onze tats (le Mexique est une fdration constitue de trente-et-un tats). Trs attendue, la dcision de rejet de la Cour suprme de la Nation fonde sur une dclaration dincomptence a signifi un rendez-vous manqu avec ltat de droit (Ponatiowska, La Jornada, 08/09/2001) et contribu probablement quelques annes plus tard (2006) Oaxaca, une occupation de la ville saccompagnant de multiples violences durant plusieurs semaines. Mais, ni la surdit du juge constitutionnel, ni ces vnements nont mis fin, au Mexique comme dans le reste de lA mrique latine, une volont de poursuivre une stratgie de juridicisation des revendications indignes. La monte en puissance du juge a contribu de manire dcisive ltablissement, dans la culture juridique et politique de lAmrique latine, dun comportement relativement nouveau qui consiste, de la part de lensemble des gouvernants, prendre enfin la Constitution au srieux. Non seulement le juge interprte les droits qui, inscrits dans ce texte, dterminent les relations entre les gouvernants et les citoyens, mais, ce faisant, il sest avr en Amrique latine suffisamment crdible pour tre en mesure darbitrer les conflits dintrts suscits par les demandes de nouveaux acteurs dans le dbat public. Il sagit dun acquis certain tmoignant, avec celui de leffacement du soldat, dune dmocratisation indiscutable des systmes politiques de lA mrique latine. Il nous faut cependant, pour complter ce tableau du cheminement dmocratique, en dire les dtours voire les impasses. Il suffit pour ce faire de se mettre lcoute des Latinoamricains eux-mmes, et de lexpression de leurs doutes sur lefficacit du modle institutionnel adopt par leurs tats. leur suite, nous nous proposons donc danalyser ce quils appellent la gobernabilidad .

3.1.4. tude sur la gobernabilidad


La gobernabilidad signifie la capacit dun gouvernement dobtenir, au sein des assembles reprsentatives, une majorit qui transforme en lois les projets dont il a linitiative. Tout en admettant que la capacit dmettre des politiques publiques est

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soumise des conditions plus complexes, on doit aussi admettre que, sans la ralisation de cette gobernabilidad (ainsi comprise), leur mise en uvre savre impossible. Or, deux faits sont incontestables : en premier lieu celui de limportance des politiques publiques nationales. Sont rvolus les temps o des politiques de croissance et de dveloppement devaient saccompagner de plans de dmantlement de la rgulation tatique. Ds les annes 1990, au sein mme de lcole de Chicago, dont les conomistes avaient diffus sur le terrain latino-amricain leur intgrisme nolibral, senseigne le droit et mme le devoir des tats de contrler les processus de croissance conomique. En fait, un consensus se cre selon lequel le march est une affaire trop importante pour que ltat labandonne au libre jeu des intrts privs, fussent-ils mondialiss. Le deuxime point qui doit retenir notre attention est celui de ladoption par tous les tats de lAmrique latine, sans exception, de la formule du gouvernement prsidentiel ; ce qui en langue espagnole sappelle le Presidencialismo . Cette forme dtat implique le cumul par le prsident des fonctions de chef dtat et de gouvernement, une sparation organique entre lexcutif et le lgislatif et lexistence de deux processus lectoraux distincts qui expliquent et lgitiment cette sparation organique et qui, lchelon national, rythment les deux grands moments de la participation lectorale : les lections, toutes deux au suffrage universel direct, du prsident (pouvoir excutif) et des reprsentants (pouvoir lgislatif). Ce systme, qui confre une gale lgitimit aux deux pouvoirs, est videmment lorigine de divergences et parfois de conflits entre majorits prsidentielle et parlementaire, que leur autonomie rciproque consacre par la constitution (le Congrs ne renverse pas le prsident qui ne dissout pas le Congrs) ne leur permet pas de rsoudre ; ou plutt, formul en termes plus subtils mais plus vrais, leur permet de ne pas rsoudre. En poussant lextrme les logiques luvre dans le modle prsidentiel, cela signifie quun prsident peut rester prsident sans gouverner. Cest pour viter une situation de ce type conduisant une paralysie gouvernementale que la stratgie premire dveloppe par un prsident, ds le lendemain de son lection, est didentifier ou de crer la majorit parlementaire qui, soutenant ses choix politiques, donnera sa prsidence les vertus de la gobernabilidad .

3.1.5. Gobernabilidad et prsidentialismes de coalition


En essayant de dresser une typologie des prsidentialismes tels quils ont fonctionn (ou pas) en Amrique latine, on trouverait donc aujourdhui, dans ce qui pourrait tre le meilleur des cas, un prsidentialisme de coalition . Dans ce type de rgime, les excutifs sefforcent, au terme de compromis, de rassembler au sein des assembles

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reprsentatives une majorit issue dune alliance entre partis politiques qui acceptent de dbattre de ses initiatives politiques. Cela peut se matrialiser de manire trs diffrente suivant les tats. Ainsi, au Chili, entre 1990 et 2010, sest ralis ce qui se rapprocherait le plus de la perfection du prsidentialisme de coalition. Ceci, dans la mesure o lalliance entre les partis politiques, destine tre majoritaire tant la prsidence quau Congrs (la concertacin ) et constitue ds avant la campagne lectorale, avait comme fondement non seulement le choix de la candidature prsidentielle mais galement llaboration dun programme de gouvernement, et mme pour une part la composition de lquipe prsidentielle. En fait, cette concertacin entre partis politiques tait due au fait que les partis politiques qui y adhraient, essentiellement le Parti socialiste et la Dmocratie chrtienne, taient dots, par leur ancrage historique lointain et une implication commune dans la victoire lectorale en octobre 1988 sur le gnral Pinochet, dune identit capable de fidliser une clientle lectorale. Par ailleurs, un mode de scrutin extrmement complexe confrait ces partis une surreprsentation qui contribua pour beaucoup au caractre majoritaire de leur alliance. Mais tous les prsidentialismes de coalition en Amrique latine ne participent pas de cette logique chilienne selon laquelle, par une ncessit trs proche de celle qui commande le rgime parlementaire, le chef du gouvernement est le reprsentant de la majorit qui sige au Congrs. Ainsi au Brsil, comme au Chili, est apparu ds la ratification de la Constitution de 1988, lexigence de forger au sein du Congrs une coalition partisane autour dun programme de gouvernement. Or, lhistoire parlementaire du Brsil nous apprend que ce que les Brsiliens appellent communment le presidencialismo de coalizao peut savrer une mission difficile et mme prilleuse pour le prsident qui sy attache. En effet, elle sest heurte, en 1992, sous la prsidence de Fernando Collor, au vote la quasi-unanimit du Congrs dune procdure constitutionnelle de destitution prsidentielle. Et, en 2004-2005, cette mission prsidentielle sest heurte des tentatives de lopposition dappliquer cette procdure, sinon pour mettre un terme la prsidence Lula, tout le moins pour ruiner toutes ses chances de prtendre un deuxime mandat. Dans les deux cas des prsidences Collor et Lula, les accusations de corruption lorigine de la mise en uvre ou tentative de mise en uvre de cette procdure nous informent certes sur le degr dobissance des membres dune classe politique une thique de lintrt gnral ; mais elles nous apportent des informations beaucoup plus intressantes sur la nature des armes leur disposition. En effet, cest grce une utilisation peu orthodoxe de la flexibilit du systme des partis que la prsidence Lula a surmont les rigidits de la structure prsidentielle de lorganisation des pouvoirs. Dit en termes plus directs, la

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corruption a t, dans les annes Lula de 2004 et 2005, lingrdient indispensable la mise en uvre de ses politiques prsidentielles. Un pisode peut cet gard nous clairer. Laffaire commence en 2003, lorsque des investigations menes par diverses commissions parlementaires ont rvl des tentatives dachat de votes parlementaires de la part du Secrtariat de la prsidence et de son directeur, galement prsident du Parti des travailleurs (PT), Jos Dirceu. Elles ont eu lieu au moment o taient discuts au Congrs des textes projetant une rforme de la fiscalit et du systme de la scurit sociale. En cette circonstance, lusage de la corruption savre tre la consquence de deux effets : un effet de structure, qui renvoie ltat des partis politiques brsiliens et un effet de rupture , qui est le rsultat dune programmation de profonds changements conomiques et sociaux tablie par le PT du prsident Lula. Concernant cet effet de structure, on constate que le systme politique brsilien prsente la fois une caricature et une synthse de toutes les pathologies que lon se plat reconnatre aux partis politiques de lA mrique latine : la fragmentation tout dabord ; durant la lgislature de 2002-2006, dix-neuf partis disposaient dune reprsentation la Chambre des dputs, le parti prsidentiel ne runissant que 91 dputs sur les 513 lus la Chambre. Citons galement lintensit des migrations partisanes qui, la premire anne de la lgislature, ont concern 125 dputs, soit plus du cinquime des membres de la Chambre. Ce nomadisme est un geste dautant plus facile pour ceux qui le pratiquent que, malgr deux dcisions (2002 et 2006) du Tribunal suprme lectoral pour crer entre elles une compatibilit verticale, les alliances auxquelles procde leur parti politique ne sont pas identiques suivant la territorialisation des lections, fdrale quand il sagit par exemple dlire le gouverneur, ou nationale quand il sagit dlire les deux chambres du Congrs. Cette autonomie des partis politiques par rapport leur lectorat a pour raison profonde le faible impact de lappartenance partisane du candidat qui dispose d'une influence limite sur le vote de l'lecteur. lchelon national, quand existe un processus didentification, il se ralise lors des lections prsidentielles et concerne surtout la personnalit des candidats. Cest ce qui explique en 2002 (comme en 2006) la disparit entre le pourcentage des votes en faveur du prsident Lula et celui beaucoup plus faible (un peu plus de 20 %) ralis par son parti, le PT. Le Brsil connat un multipartisme qui garantit le caractre pluraliste de la dmocratie, mais cest un multipartisme sans systme de partis, dans la mesure o les partis politiques, dpourvus de rfrents idologiques clairement perceptibles par leurs lecteurs,

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nentretiennent pas entre eux les rapports dalliance ou dopposition dont la rgularit et la prvisibilit permettraient dtablir des stratgies claires de gouvernement et dopposition. Au vu de ces considrations, deux conclusions simposent : en premier lieu, tant donn le statut minoritaire du parti prsidentiel au sein des chambres reprsentatives, le prsidentialisme brsilien est forcment un presidencialismo de coalizo . On comprend ds lors que, du fait de cette autonomie des partis par rapport leur lectorat et de cette culture du nomadisme qui habite les lus, le moment difficile au lendemain des lections prsidentielles nest pas celui de la formation de la coalition majoritaire. En effet, non seulement la plupart des partis politiques sont ouverts ce type de ngociation, mais le sont galement les personnalits qui y adhrent, et ce indpendamment des dcisions prises par leur parti. Ainsi, en janvier 2004, la majorit prsidentielle a-telle pu tre remanie et largie grce une cohabitation tonnante entre des partis de la gauche comme le PT et le Parti travailliste brsilien (PTB) et le PMDB, qui assume une position rformiste plus modre que celle revendique par le principal parti de lopposition, le Parti de la Social dmocratie Brsilienne (PSDB) de lex-prsident Enrique Cardoso. En fait, les moments o sengagent les ngociations les plus dlicates entre les partis de lalliance majoritaire sont ceux ponctuels et rptitifs des dbats suscits au sein du Congrs par le dpt des projets prsidentiels avec, leur issue, une mtamorphose trs problmatique de cette coalition htrogne et hasardeuse en bloc majoritaire. Or, cette mtamorphose de la coalition en majorit est dautant plus alatoire que la conqute, par le PT, de la prsidence produit ce que nous avons appel un effet de rupture . En effet, cet investissement par le PT de ladministration prsidentielle introduit parmi les dcideurs de ce prsidentialisme de coalition un vritable intrus. Ce nest pas tant lidologie composite du parti prsidentiel un socialisme syncrtique associant des rfrences marxistes celles religieuses inspires par le courant catholique progressiste de la thologie de la libration qui a pu inquiter la classe politique brsilienne. Cest paradoxalement la volont de pragmatisme, inscrite dans les propositions de politiques publiques prsentes au Congrs, visant une redistribution des richesses, certes trs relative, mais aux consquences immdiatement perceptibles. Certes, les protagonistes de ce combat (car il sest agi dun vritable combat), prsidence et opposition, ont utilis exclusivement les ressources du systme, mais ils les ont toutes utilises. Le PT, obnubil par la volont de respecter son agenda, sest prmuni contre les faiblesses de sa coalition et pour en fidliser les membres lui a appliqu un systme de dmarchage individualis fond sur des rtributions financires men-

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A SAVOIR

sualises (le mensalo). Il apparat premire vue extravagant dintgrer des pratiques qui relvent de toute vidence de la corruption dans la rubrique des ressources du systme . Cependant, leurs auteurs ne manquaient pas darguments pour les justifier. Dabord, relevons que ces pratiques existaient bien avant que le PT ne les utilise. Elles faisaient partie dune routine parlementaire, le ct scandaleux de cette affaire rsidant plutt dans le caractre rationalis et systmatique du dmarchage opr auprs des dputs. Par ailleurs, ces manuvres tant destines sdentariser des lus prts cder aux dmons du nomadisme, ne devrait-on pas alors les considrer comme participant dune entreprise de moralisation des usages parlementaires ? Enfin au cas o ce dernier argument paratrait sophistique il resterait celui de la primaut machiavlienne de lthique des fins, celle de tenir les promesses lectorales de promotion dune justice sociale, sur celle de moyens qui, en l'espce, napparaissent condamnables qu partir de critres qui relvent dune morale dordre priv, trangre au politique. Ce nest bien sr pas sur ce terrain de la philosophie politique que lopposition dirige par le PSDB a livr bataille. Relaye dans lopinion publique par des campagnes de presse, notamment celles organises par lhebdomadaire Veja disposant lchelon national dune trs large diffusion, elle sappuiera sur la mise en vidence du phnomne de la corruption pour manifester clairement sa volont de faire tomber le gouvernement. Lexpression exacte utilise a t celle trs mtaphorique de saigner le gouvernement ( sangrar o goberno ), cest--dire lui ter toutes possibilits de gouverner, et, pour ce faire, sefforcer par tous les moyens de dmontrer limplication directe du prsident Lula dans le mensalao avec, comme perspective privilgie, le dclenchement de la procdure constitutionnelle de destitution ou, en cas dchec, celle dune rosion de son statut prsidentiel telle quelle compromette lhypothse dun deuxime mandat. Lclatante victoire de Lula au deuxime tour de llection prsidentielle doctobre 2006 (un peu plus de 60 % des suffrages exprims) a cantonn le conflit dans le seul espace judiciaire. Cependant, on doit noter que pendant lanne prcdant les lections, lactivit politique sest limite de la part de lopposition et de la prsidence la mise en uvre de stratgies d'attaque, de dfense ou dvitements au dtriment de celles prsidant la ngociation de politiques publiques. Ainsi, cet pisode de la vie politique brsilienne ne prsente pas un simple intrt historique. Il nous enseigne que la gobernabilidad laquelle le rgime prsidentialiste brsilien peut prtendre est dautant plus alatoire quelle est lie la ralisation dune coalition majoritaire dont lexistence et le maintien poussent lquipe prsidentielle utiliser des ressources extralgales dangereuses quant sa prennit. La victoire, au deuxime tour des lections prsidentielles du 31 octobre 2010, de Dilma Roussef, candidate

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du PT et surtout protge du prsident Lula, ncarte pas ce danger. Elue sur un programme dapprofondissement des politiques de rduction des ingalits bauches par son prdcesseur, elle dispose dune majorit au Congrs certes large, mais toujours composite. Au vu de ces deux expriences, chilienne et brsilienne, il ressort que, mme si elles sinscrivent toutes deux dans le modle du prsidentialisme, elles sopposent radicalement. Les lments qui rgissent lorganisation constitutionnelle des pouvoirs publics sont effectivement peu prs les mmes, avec la ncessit dune coalition majoritaire galement, mais la nature des acteurs les partis politiques en l'occurrence prte des usages qui confrent lexprience chilienne, nous lavons vu, le caractre de stabilit et de prvisibilit qui font dfaut lexprience brsilienne. Encore que, si au critre relativement restreint de la gobernabilidad (solidarit plus ou moins grande entre la coalition majoritaire et le gouvernement) qui conduit jusque-l notre analyse comparative, nous y adjoignons celui de la nature des politiques publiques dbattues, nous pourrions tre conduits nuancer ces conclusions qui semblent a priori valoriser lexprience chilienne. En effet, pour attribuer aux dsordres de la vie politique brsilienne le statut quils mritent, il convient de se rappeler leffet de rupture provoqu par les programmes sociaux proposs au vote du Congrs. Mme si certains programmes (et parfois les gouvernants) sont sortis quelque peu essors de la machinerie congressionnelle, ils ont tent de rpondre aux demandes de changements mises par la socit, cette dernire tant elle-mme traverse par de forts clivages sociaux (cf. le rapport Lautier sur les politiques sociales). linverse, si lon dresse le bilan des politiques publiques de ce type menes au Chili par les prsidences de la Concertacin (1990-2010), on constate un dficit dautant plus dcevant que les deux dernires prsidences ont t exerces par des reprsentants du parti socialiste. Il est vrai que, dans ce pays, le dernier souvenir que lon ait eu dun effet de rupture provoqu par des initiatives prsidentielles renvoie aux tumultes des annes 1970 et de la prsidence de Salvador Allende qui sest conclu en 1973 par linstitutionnalisation dun gouvernement dont lessence militaire ne prte plus un dbat sur la gobernabilidad . Il ne fait nul doute quau Chili plus quau Brsil le trauma caus par la dictature militaire et les conditions de son tablissement a contribu faonner au sein des partis de la Concertacin une culture politique hante par les consquences dune adhsion cet effet de rupture. Si la cohsion de lappareil majoritaire sen est accrue, cest donc au dtriment dune production de politiques publiques distributives. Lors des lections prsidentielles de dcembre 2009, ces politiques ont probablement fait dfaut au programme du candidat de la Concertacin qui na pas su faire le plein des voix de la gauche et a t battu au deuxime tour par

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A SAVOIR

Sebastian Piera, candidat dune alliance des partis de la droite. Les rsultats de cette alliance partisane aux lections parlementaires (la concertacion garde la majorit au sein du Snat) laissent augurer un processus plus alatoire de formation par la prsidence de coalitions majoritaires. Cependant, rappelons-le, lheure nest plus aux rgimes militaires. Ainsi, les partis politiques doivent-ils, dans lAmrique latine daujourdhui, ngocier et rsoudre leurs conflits avec les seules ressources que leur propose la Constitution, c'est--dire partir de stratgies prsidentielles en vue de crer au Congrs cette coalition majoritaire. Cest la leon que nous retenons, au-del de leurs diffrences, des expriences chilienne et brsilienne. Mais en est-il toujours ainsi ? Il existe en effet deux configurations des rapports prsidence-Congrs qui, pour tre diffrentes lune de lautre, tmoignent toutes deux de labsence de cette coalition majoritaire : celle dabord o des coalitions se forment au Congrs, mais labores par les parlementaires euxmmes. Leur propos est exclusivement de sopposer aux initiatives prsidentielles sans pour autant tre mme de proposer, et plus forte raison, dlaborer des politiques de substitution. La formation et le maintien sur une longue dure de ces majorits, dites ngatives, reprsentent un phnomne relativement rcent en Amrique latine. Il a t rpertori dans les annes 2000 sous lappellation de Gobierno dividido qui illustre trs bien le dfaut daction publique qui guette ce type de gouvernement. loppos, nous lavons dit, se manifestent des types de prsidentialismes beaucoup plus connus parce que semblant participer dune tradition latino-amricaine et auxquels sapplique aujourdhui le concept d'hyperprsidentialisme. Sont ainsi qualifis des phnomnes de concentration extrme de tous les pouvoirs au bnfice dun prsident chef dtat, chef du gouvernement et leader du parti majoritaire au sein du Congrs. Dans ce type de rgime, laction prsidentielle se dveloppe exempte des contraintes rsultant de la ngociation de coalitions.

3.1.6. Majorits ngatives et Gobierno dividido


Cest le fonctionnement actuel du prsidentialisme mexicain qui illustre le mieux cette confrontation Congrs-prsidence, dont le rsultat est lembourbement des projets gouvernementaux dans des procdures parlementaires interminables qui, le plus souvent, les bloquent avant mme quils naccdent la phase du dbat. Ainsi en est-il dun projet de rforme fiscale sorti tout ficel des cartons de ladministration prsidentielle en 2007 et qui attend toujours dtre inscrit lordre du jour de la Chambre des dputs et du Snat. Or, dans un pays o lindice de pression fiscale (10 %) est lun des plus faibles de lAmrique latine, il sagit dun texte crucial pour permettre de mener bien des politiques de dveloppement. Le mme constat dimpuissance

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se dgage en matire de politiques nergtiques, o la question des statuts de lentreprise publique ptrolire PEMEX (modernisation et/ou privatisation), dbattue amplement par les organes de presse, naccde pas au vote parlementaire. Quant aux politiques scuritaires, elles ne doivent leur traitement (dont lvaluation reste faire) que parce quune interprtation prsidentielle de la constitution a pu en affecter lexercice exclusif lexcutif. Le refus de participer la ralisation des projets gouvernementaux, une fois encore, sexplique par la configuration des partis politiques, leur programme et, surtout, les rapports quils entretiennent entre eux. Ce dernier lment reste conditionn par la trajectoire du Parti rvolutionnaire institutionnel (PRI) qui, de 1946, date de sa fondation, jusquen 1997, a exerc un contrle absolu de la reprsentation au niveau fdral. En 1997, il a perdu la majorit absolue la Chambre des dputs et, en juillet 2000, son reprsentant et secrtaire gnral, Francisco Labastida, a t battu lors des lections prsidentielles par le candidat dune coalition de droite dirige par le Parti de laction nationale (PAN), Vicente Fox. Mais, pour autant, cette formation, loin de disparatre, est reste le premier parti en termes de suffrages recueillis. Runissant 36 % des suffrages exprims lors des lections lgislatives de 2009, non seulement elle est en passe de reconqurir la majorit absolue de la Chambre des dputs, mais elle a des chances de remporter la prsidentielle de 2012. Dans un contexte o la comptition lectorale existe tous les niveaux, fdral comme celui des tats, les reprsentants du PRI, dont ladhsion est indispensable pour la ralisation dune coalition majoritaire, se refusent par principe ngocier avec ladministration prsidentielle des politiques dont cette dernire pourrait se prvaloir dans les confrontations lectorales futures. Ce serait donc une absence de sens civique chez ces parlementaires quil conviendrait dimputer limmobilisme qui frappe actuellement la machine gouvernementale mexicaine. Effectivement, il est probable que les reprsentants du PRI se soucient davantage de renouer avec lhgmonie quils ont connue pendant plus de soixante-dix ans que de contribuer trouver une solution aux crises scuritaires et de dveloppement que traverse le Mexique. Mais nest-ce pas la structure mme du rgime prsidentiel qui, garantissant lindpendance organique des rapports excutif-lgislatif, contribuerait inhiber les conduites des parlementaires du PRI et les fixer dans des stratgies de refus ? Ainsi des voix se sont-elles exprimes parmi les commentateurs de la politique comme parmi ses praticiens pour proposer lide dune parlementarisation du prsidentialisme mexicain, afin de lier de manire troite lexercice du pouvoir prsidentiel aux variations des majorits parlementaires. Cela aurait pour avantage de clarifier auprs des lecteurs linvestissement des partis dans la mise en uvre de la politique des gouvernements.

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A SAVOIR

Ce genre de rflexion fait l'impasse sur un phnomne culturel dterminant savoir le sentiment dans l'opinion publique de dconsidration vis--vis de la classe politique, et tout particulirement des parlementaires. Si le choix du chef de gouvernement dpendait de leurs tractations, cela entranerait trs certainement un mouvement de rejet lgard de lexcutif prsidentiel. Cest ce phnomne que lon a pu constater en Bolivie durant les dernires annes du prsidentialisme parlementaris qui ont prcd llection prsidentielle, en 2005, dEvo Morales. Dans ce systme, il appartenait en effet au Congrs de choisir, lors dun deuxime tour, entre les deux candidats arrivs en tte au premier tour. La multiplicit des candidatures provoque par ltat de fragmentation dans lequel se trouvait le systme de partis bolivien faisait du deuxime tour devant les parlementaires ltape oblige de la conqute du mandat prsidentiel. Limage prsidentielle na pas rsist aux transactions prsidant son choix, car elles avaient pour objectif, selon les propos dun observateur, un partage de butin, tant entendu que ltat apparaissait comme une sorte de supermarch la disposition de ceux qui le contrlent . Pour autant, lhistoire du parlementarisme en Amrique latine ne plaide pas en faveur de son institutionnalisation. En tout et pour tout, on peut relever son actif ou passif un pisode troubl de la vie politique chilienne (1891-1925) et un rfrendum en 1993 au Brsil, o la formule parlementaire propose au peuple fut rejete une large majorit. Lexamen du cas mexicain, pour singulier quil soit, nous renvoie nos conclusions premires suivant lesquelles la qualit de la gobernabilidad est lie la nature des coalitions majoritaires : excellente au Chili avec la Concertacin prsidentielle, alatoire dans le Brsil du Presidencialismo de coalisao , elle est inexistante dans un Mexique o le PRI a pour objectif principal de rcuprer son hgmonie dantan. En revanche, dans lhypothse dune institutionnalisation dun hyperprsidentialisme, le contrle des assembles reprsentatives par un parti prsidentiel majoritaire en est linstrument indispensable. Labsence de coalition saccompagne alors dun absolutisme prsidentiel o devraient en principe se raliser les conditions dune gobernabilidad optimale.

3.1.7. Hyperprsidentialisme et gobernabilidad


Lhyperprsidentialisme nest pas chose nouvelle en Amrique latine. Mais il sagissait dans le pass soit de prsidentialismes de type caudilliste, o la lgalit constitutionnelle servait dalibi une pratique personnalise du pouvoir, soit de prsidentialismes militaires, o le coup dtat lorigine du pouvoir avait pour dfinition la mise lcart dune constitution dont lapplication tait renvoye des jours meilleurs. Le cas historique le plus intressant, pour lanalyse des hyperprsidentialismes actuels, demeure, paradoxalement (si lon se rfre aux dveloppements prcdents), celui de la dictature

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parfaite exerce au Mexique par le PRI depuis sa fondation en 1929 (sous le nom de Parti national rvolutionnaire) jusque dans les annes 1990 o il perdit progressivement diffrentes lections (notamment la prsidentielle). La confusion de tous les pouvoirs au bnfice d'une personnalit cumulant les fonctions de chef de ltat et de leader du parti nempchait pas l'invocation constante de la lgitimit dmocratique. Cette pratique de la confusion des pouvoirs accompagne dun leadership sur un parti majoritaire et de dclarations dadhsion la souverainet populaire, nous la retrouvons actuellement dans certains tats de la rgion andine. Elle souvre toujours par une victoire aux lections prsidentielles : celle dHugo Chavez au Venezuela qui, en 1998, emporta sa premire comptition prsidentielle avec une majorit de 56,2 % des suffrages exprims, celle d'Evo Morales en Bolivie (2005), ou encore celle de Rafael Correa en quateur (2006). Elle se poursuit par la convocation dune assemble constituante et llaboration dune nouvelle constitution, en 1999 au Venezuela, en 2008 en quateur et en 2009 en Bolivie. Le souci majeur de ces nouveaux gouvernants de cette nouvelle gnration de gouvernants, a-t-on envie dcrire est alors de doter la fonction prsidentielle quils exercent dj des instruments constitutionnels ncessaires laccomplissement de la mission de changement quils se sont fixe. Sagissant de la codification dun hyperprsidentialisme rationnalis, on la retrouve lidentique dans chacun des trois textes constitutionnels que nous venons de citer. On peut faire la liste de ses composants : lection prsidentielle au suffrage universel direct, mise en place de systmes de dlgation lgislative extrmement larges, attribution au prsident du droit de dissolution des chambres reprsentatives, avec pour ces dernires une responsabilit unilatrale devant le prsident quelles ne peuvent dmettre et, enfin, largissement de lhorizon prsidentiel par la suppression des dispositions constitutionnelles qui, traditionnellement en Amrique latine, sous couvert de linterdit du continuisme , prohibaient la pratique de la rligibilit prsidentielle. Les tapes du parcours de Chavez illustrent parfaitement limportance de cette dernire disposition. Jouissant, lissue de son lection prsidentielle de 1998, dun mandat de cinq ans non renouvelable, il rdige en 1999 une constitution qui lui offre la possibilit de prtendre lexercice de deux mandats conscutifs dune dure de six ans. Aprs lchec lectoral de sa rforme constitutionnelle de dcembre 2007, qui codifiait un mandat de sept ans dont le renouvellement dpendait du seul vote populaire, il revient la charge. En fvrier 2009, il sort victorieux dun rfrendum qui revient, quant la dure du mandat, au texte de 1999, mais en supprimant la clause limitative des deux mandats conscutifs. Ainsi, parti dans la carrire prsidentielle en 1998 avec un horizon limit lan 2003, il dispose aujourdhui dun agenda qui, avec une candidature prsidentielle en 2012, le projetterait jusquen 2018 et plus encore. Cest la perspective quil a explicitement ouverte ds la rception des rsultats du rfrendum de dcembre 2009.

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A SAVOIR

Lopposition au Venezuela rejette violemment ces stratgies de prennisation du pouvoir chaviste et en dnonce la vise dictatoriale. Deux raisons cela. La premire repose sur lampleur des changements programms et raliss par Hugo Chavez. Depuis 2008, il utilise en effet les ressources de la dlgation lgislative pour, partir dune interprtation de la doctrine bolivarienne, devenue doctrine officielle de ltat, procder sa codification. Parmi la trentaine de dcrets-lois mis depuis la loi dhabilitation lgislative vote par le Congrs en janvier 2007 et affects cette mission, citons simplement parce que son intitul est particulirement explicite celui qui cre une Commission prsidentielle pour la formation idologique et politique et la transformation de lconomie capitaliste en un modle dconomie socialiste. Mais, cest galement par la voie du dcret-loi quil modifie profondment les structures de ltat. Ainsi, cest un dcret-loi qui a affect aux forces armes, assorties dune milice nationale bolivarienne, une entreprise de mobilisation idologique de lensemble de la socit et, de ce fait, rompu avec le principe de neutralit qui garantissait, selon la Constitution de 1999, leur caractre professionnel (loi organique du 31 juillet 2008). De mme, le modle fdral construit par ce mme texte est-il concurrenc par la cration dun Poder Popular dont les organisations sont directement sous la dpendance de la prsidence. On constate en fait, et la prsidence nen fait pas mystre, qu'elle rinjecte donc systmatiquement, par l'usage de dlgations lgislatives, les mesures constitutionnelles rejetes par le peuple lors du rfrendum de dcembre 2007. Outre ces armes idologiques et juridiques dont lusage nest videmment pas conforme la lgalit constitutionnelle, la prsidence dispose des ressources financires dgages par la rente ptrolire et soumises sa propre discrtion grce son contrle de l'entreprise publique Ptroles du Venezuela S.A. (PDVSA) acquis la suite de lchec de grves du personnel en 2003. La deuxime raison de la violence des ractions suscites au sein de lopposition par la rvision du statut prsidentiel rside dans la nature de la participation politique qui fonde la lgitimit dmocratique du programme de changement appliqu par Hugo Chavez. Cible sur des catgories sociales se considrant comme exploites et marginalises, cette participation les mobilise partir de mcanismes trangers ceux habituels de la reprsentation. Elle relve en effet dune identification de la masse de ces exclus la personne de Chavez. Or, en la circonstance, il sagit dun charisme tout fait particulier, dans la mesure o il fait de celui qui en est investi le semblable des exclus au nom duquel il gouverne. Lextraordinaire ne rside pas dans la personnalit mme du leader, mais dans sa capacit de mimtisme qui, en en faisant un tre comme les autres, les hisse jusquaux hauteurs du gouvernement quil dirige. Cest probablement cette aptitude la similitude qui a confr jusquici au charisme

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dHugo Chavez sa rsistance au processus dusure habituel ce type de lgitimit ; processus dusure dautant plus prvisible en la circonstance que les performances du pouvoir trs discutables, surtout en matire de scurit, sont dbattues au sein dune opinion publique qui, malgr tous les efforts de ladministration prsidentielle, reste de type pluraliste. On comprend donc lampleur des protestations mises par lopposition lencontre de la rvision du statut prsidentiel touchant labolition de linterdit de la rligibilit, rvision bel et bien adopte, comme nous lavons vu. Elle tient au fait, rptons-le, que cette mobilisation de couches populaires, qui confre la majorit un pouvoir revendiquant des options rvolutionnaires, semble tenir la seule capacit de la personnalit prsidentielle de rpondre leur demande didentification. Ainsi, la premire prsidence Chavez tait considre comme une mauvaise affaire par les opposants en ce qu'elle transformatit une masse sociale de pauvres en majorit politique. Alors qu'elle aurait d se clore en 2003, elle pourrait se poursuivre jusqu'en 2018, et peut-tre mme au-del. Il a exist cependant dans lagenda politique de lopposition vnzulienne une chance qui leur a sembl plus proche. Dans le cas de cet hyperprsidentialisme, aussi absolu puisse-t-il apparatre, subsiste, pour que puisse soprer le travail gouvernemental, lexigence du lien majoritaire entre la prsidence et lassemble nationale. Ainsi, le dcret-loi, qui actuellement est, en lieu et place de la constitution, la norme des normes , implique-t-il le vote pralable dune loi dhabilitation par cette assemble. Du fait de sa composition, ce vote tait rcemment une simple formalit, puisque les partis de lopposition, qui avaient boycott les lections lgislatives de 2005, ny avaient pas de reprsentants. Or, lors des lections de septembre 2010, lopposition a adopt une stratgie tout autre, sefforant de constituer une coalition unie et unique base de candidatures unitaires. Trs mobilise par lincertitude des rsultats qui se dgageait des diverses enqutes et des sondages dopinion, la Mesa de la Unidad Democratica lorganisation aux commandes de cette stratgie lectorale a pu se prvaloir dun certain succs. Elle a en effet obtenu une reprsentation (65 siges dans une assemble nationale qui en compte 163), qui lui permettrait de constituer la minorit de blocage ncessaire pour sopposer au vote des lois organiques ainsi qu celles dhabilitation des dlgations lgislatives exigeant une majorit des deux tiers. Mais, en ralit, ces lections sont venues trop tard, car partir du vote de la loi dhabilitation du 31 janvier 2007 la prsidence a dj ouvert, nous lavons vu, un chantier immense de transformation des institutions et de nationalisation du systme conomique et financier : une dferlante de dcrets-lois dont la censure ncessiterait une majorit (les deux tiers), bien loigne des rsultats obtenus par lopposition.

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A SAVOIR

Au terme de cet expos sur la gobernabilidad , il apparat quune grande partie de laction politique des gouvernants en Amrique latine est consacre la ralisation dune majorit parlementaire qui soit compatible avec les options prsidentielles. De ce point de vue l, elle ne se distingue gure de celle qui constitue lagenda des gouvernants de lensemble des dmocraties pluralistes, mme lorsque cette action politique sinscrit dans des configurations de confusion des pouvoirs extrme. Nous savons, en France, que lhyperprsidentialisme nest pas une forme dtat rserve au seul citoyen latino-amricain. Par ailleurs, la disparition des gouvernements militaires et les dveloppements de ltat de droit plaident pour une intgration complte des tats latino-amricains dans la catgorie des dmocraties pluralistes. Or, cette conclusion, mme si elle est fonde sur des faits irrfutables, suscite des rserves qui tiennent une dmarche doublement critiquable. En premier lieu, elle considre les volutions des systmes politiques comme intelligibles partir dun modle, en lespce la dmocratie pluraliste, dont les lments constitutifs sont le produit dune sdimentation historique ralise dans les tats occidentaux. Selon cette perspective, les accomplissements que nous avons voqus devraient sinscrire dans un itinraire flch o sont signalises les tapes indiquant les progrs raliss mais aussi le retard quil convient de combler. Ce type de dterminisme partag par un grand nombre dobservateurs prsente le danger de produire des analyses de type dualiste : utopiques quand elles sattachent recenser les lments du pluralisme des tats du centre , ralistes ou critiques quand elles en recensent lincompltude ou linexistence dans les tats de la priphrie . Or, aux cts dun mouvement de dmocratisation se dveloppe celui dune mondialisation dordre conomique, qui laccompagne mais qui en conditionne aussi tant les institutions que les performances. Le terme de libralisation qui en rend compte ne tmoigne pas de la prolifration, parmi ses acteurs, de groupes et autres mafias. Leur uvre de cration dimmenses flux de richesses et dappropriation de celles-ci altre profondment le fonctionnement des structures formelles rgissant le pluralisme des tats nationaux. Ce phnomne qui se manifeste avec une violence particulire en Amrique latine entrane tous les tats, quil sagisse des tats du centre ou de ceux de la priphrie.

3.1.8. Les zones grises de la dmocratisation :


violence, corruption et narcotrafic
Llment nouveau en Amrique latine ne rside pas dans lexistence de phnomnes de corruption et de violence. La mmoire de violences d'tat y est toujours prsente. Ainsi lavons-nous vu, projete dans le prsent par le biais de comparutions judiciaires

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qui permettent aux citoyens chiliens et argentins principalement de prendre connaissance du systme de terreur dtat mis en place lors des derniers gouvernements militaires. Ce nest pas seulement lampleur de la rpression qui prte la rflexion (40 000 morts et disparus en Argentine de 1976 1983), mais aussi lusage rationnalis de la torture : sa dure, qui pouvait se prolonger durant des mois sinon des annes sur une mme personne ; les lieux qui ont t dtourns de leur vocation premire (la fameuse cole suprieure de mcanique de Buenos Aires) ; lintensit lie la varit des procdures importes ou inventes ; la fausse clandestinit visant ce que tout un chacun sache, sans pour autant tre en mesure de prvoir ni le pourquoi, ni le comment, ni bien sr le moment. Cette violence dtat na pas t le monopole des gouvernements militaires. Moins ritualise, elle a clat lors de la rpression par les forces armes, sur ordre de gouvernements civils, de mouvements de rvolte, voire de simples manifestations. Rappelons le massacre des tudiants en octobre 1968 sur la place de Tlatelolco Mexico la veille des Jeux olympiques, et dont le juge na pas encore identifi toutes les responsabilits ; ou encore les 500 morts du Caracazo au Venezuela en fvrier 1989, lorsque les troupes, sur ordre du prsident Carlos Andrs Perez, ont tir sur les manifestants qui participaient un mouvement populaire. Cette implication des forces armes dans cette rpression a eu pour rsultats des divisions internes qui ont t lorigine du coup dtat de fvrier 1992 dirig par le lieutenant-colonel Chavez, et de sa candidature ultrieure llection prsidentielle de 1998. Citons encore les trente morts provoqus El Alto en octobre 2003, par des tirs sur les populations indiennes projetant une marche sur La Paz, qui ont eu galement des consquences importantes sur l'avenir du systme politique bolivien. La dmission du prsident Sanchez de Lozada et les deux prsidences intrimaires qui ont suivi ont t le pralable llection dEvo Morales en dcembre 2005. La corruption est galement la compagne familire du citoyen latino-amricain. Elle concerne les gouvernants bien sr, et les scandales que sa dcouverte provoque peuvent clater jusque dans les tats o ils disposaient dune relative rputation dintgrit. En 2004, au Costa Rica, deux ex-prsidents, Rafael Calderon (1990-1994) et Miguel Angel Rodriguez (1998-2002), tous deux du Parti dunit sociale chrtienne (PUSC, droite), ont t inculps de corruption passive et un troisime Jose Maria Figueros (1994-1998) du Parti de libration nationale (PLN) dOscar Arias a t fortement souponn. Ainsi, la Rpublique du Costa Rica aura-t-elle t prside, de 1990 2004, par trois chefs dtat relevant de deux formations, lune de droite et lautre de gauche (social-dmocrate), mais tous trois la tte de gouvernements corrompus. La Rpublique du Costa Rica est cite parce que sa gestion paraissait

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A SAVOIR

labri de ce phnomne. Au Mexique et au Prou, il en est tout autrement. La presse y dnonce depuis longtemps et au quotidien des cas de corruption. Les effets de leur diffusion rptitive sur lopinion publique ne sont pas toujours ceux auxquels on songe naturellement, savoir des effets de rejet et de disqualification accrue des gouvernants. Trs rpandue, la corruption nest pas seulement le fait du politique, mais aussi celui du fonctionnaire quel que soit son niveau. Reprsentant en fait une ressource lusage de lensemble des citoyens, elle est admise. Comme le souligne Hernando de Soto, dans un ouvrage aujourdhui un peu oubli (El Otro Sendero , Lima, 1986) : le comportement corrompu est le rsultat du cot trop lev de la lgalit dans une socit o linvestissement en quantit de temps et de connaissances requis par laccomplissement de la loi est suprieur au prix du bien obtenu . Sa conclusion est pourtant errone lorsquil dclare que la corruption est seulement un effet et non une cause. En effet, elle a pour consquence certaine et vrifiable sur le plan comptable de desscher les flux de politiques publiques et contribuer ainsi au sous-quipement des services publics, ainsi qu la rarfaction et la faible qualit des biens quils proposent. On estimait en 2006 au Mexique (selon des chiffres publis par un secrtariat du Dveloppement administratif) 10 % du PIB les sommes qui disparaissent des circuits publics. Ce serait donc la croissance des dtournements qui maximiserait la logique individualise du calcul cots-avantages lorigine de la gnralisation des pratiques de la corruption. Est venu complter ces deux phnomnes que reprsentent la violence et la corruption, et en dcupler lamplitude, celui plus rcent du narcotrafic. partir principalement dune activit primaire de culture de feuilles de coca par dfinition territorialise, sest constitu depuis lA mrique latine un rseau dorganisations affectes une coordination mondialise dentreprises de production, de transformation et de distribution. Cest, entre les deux bouts de la chane runissant le consommateur de la drogue et le producteur de la feuille situs des milliers de kilomtres lun de lautre, quont merg ces organisations transnationales que sont les carteles , qui en rationnalisent les transformations et la commercialisation. Implants pour une partie dentre eux dans les villes mexicaines frontalires avec les tats-Unis de Tijuana, en BasseCalifornie, et Ciudad Juarez, dans ltat de Chihuahua, ils sont sur le point, semble-t-il, de gagner la guerre dclare au dbut de lexercice de son mandat par le prsident Felipe Caldron. Ce dernier a t contraint de retirer, en avril 2010, les troupes fdrales quil avait mobilises trois ans auparavant (mars 2007). La procdure dintroduction des forces armes et les conditions de leur retrait illustrent parfaitement les difficults du combat. lorigine de lintervention, on trouve la ncessit de dsarmer les polices locales convaincues de corruption et, pour en expliquer le retrait, les rsultats catas-

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trophiques de leur intervention : citons un nombre croissant dassassinats, 242 en mars 2010 pour la seule ville de Ciudad Juarez, parmi lesquels de nombreux civils tus par les forces armes elles-mmes, ce qui provoqua lhostilit des populations exaspres par ailleurs par les exactions de ces soldats. Ils sont actuellement remplacs par des contingents de policiers fdraux. En fait, les ressources financires normes dont disposent ces carteles on voque un budget de lordre de vingt neuf milliards de dollars et le peu dargent que leur cotent leurs sicarios [ 36 ] leur permettent dutiliser toutes les armes, celles de la violence (ils sont mieux arms que les forces rgulires), mais aussi la peur et la corruption. Leur stratgie nest pas de dtruire ltat, mais de le circonvenir de manire en extraire le laissez-faire libral favorable leur esprit dentreprise. Ces organisations souhaitent simplement le rduire limpuissance. Elles y seraient dj parvenu si l'on se rfre la qualification de estado fallido dores et dj attribue ltat mexicain par les autorits nord-amricaines. Mais la nature du narcotrafic et les profits qui en rsultent peuvent avoir pour effet non seulement de paralyser les appareils dtat mais de pervertir aussi des organisations qui, par adhsion des idologies rvolutionnaires, avaient lorigine opt pour la lutte arme. Confondant les moyens avec les fins, elles se sont intgres dans les rseaux du narcotrafic afin de continuer monnayer leur nouvelle fonction de gardien de laccs aux territoires de production. Le cas emblmatique de cette transformation reste celui de la gurilla des FARC. Cette mutation nimplique pas, court ou moyen terme, le renoncement la violence. Cette dernire salimente de la dstructuration de la socit provoque par lapparition de foyers de conflits au sein mme de la socit civile, crant le march de lemploi qui convient leur propagation. Dans les secteurs de la socit touchs par ces conflits, sont embauchs des jeunes ( sicarios ) pour qui la vie a le prix de la prime verse pour y mettre fin. Ils sont recruts aussi bien par les gurillas et autres mafias (telles que les nouvelles structures militaires issues de lchec des politiques de rintgration des groupes de paramilitaires ngocies partir de 2005), que par les forces armes elles-mmes. Laffaire dite des falsos positivos a mis en lumire, en 2008, le dvoiement de pratiques dunits militaires. Pour faire valoir leur efficacit et percevoir les primes promises, elles recrutaient dans les villages de regroupement construits aux alentours de Bogota des jeunes auxquels elles promettaient argent et emploi, les tuaient, puis transportaient leurs cadavres, une fois travestis en gurilleros, sur des centaines de kilomtres jusque dans les zones de combat, larme faisant ainsi croire lefficacit de son action, au prix du sacrifice de la vie de ces jeunes...

[36] En Amrique latine, le terme sicarios dsigne les tueurs ayant des cibles bien dfinies.

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A SAVOIR

Certes, la corruption et surtout la violence caractrisent des pratiques qui, dans les tats de lA mrique latine, sont perceptibles ds les premiers moments de lhistoire de leur indpendance et plus avant dans celle de leur formation en tats-Nations. Cest particulirement vrai en Colombie, au Mexique et en Amrique centrale. Mais il est certain que lapparition et les dveloppements du narcotrafic en ont dcupl la propagation et les effets.

3.1.9. Sur la dmocratie participative


La revendication de la dmocratie participative apparat en Amrique latine au cours des annes 1980. Cherchant rendre la parole un peuple dpossd de son pouvoir de dcision et de contrle par les mcanismes mmes de la reprsentation, elle propose parmi ses recettes des mcanismes de dmocratie directe, notamment le rfrendum dont les textes constitutionnels prsentent une panoplie complte, depuis ceux de ratification de textes labors par les gouvernants jusqu ceux dinitiative populaire tendant liminer toute intervention des reprsentants dans llaboration de la loi. Mais il existe un type de rfrendum qui mrite une attention particulire : il sagit de celui qui, comparable la formule du recall inscrite dans la Constitution de certains tats des tats-Unis, a t introduite sous lappellation de referendo revocatorio dans les rcentes constitutions des tats andins, au Venezuela (1999), en quateur (2008) et en Bolivie (2009). Applicable tous les magistrats lus, son inscription dans la Constitution et son utilisation suscitent quelques interrogations quand elle concerne la magistrature prsidentielle. Prenons le cas vnzulien : il apparat en effet que les conditions qui doivent aboutir la destitution prsidentielle sont difficiles, voire pratiquement impossibles, runir. Il faut dabord que le nombre des suffrages obtenus par la motion de rejet soit gal ou suprieur celui qui a permis llection. Enfin, et surtout, il faut au pralable que la motion propose au vote ait fait lobjet dune ptition recueillant un nombre de signatures gal ou suprieur 20 % des lecteurs inscrits (2 400 000 la date o la procdure a t engage) sur les listes lectorales, la rgularit des signatures devant faire lobjet dun contrle par le Conseil national lectoral (CNE). Commence en octobre 2003 avec la cration dune Coordination dmocratique regroupant, comme elle la annonc, les forces vives de la socit civile , la campagne de collecte des signatures sest poursuivie par le dpt, en dcembre 2003, de 3 650 053 formulaires auprs du CNE pour examen de leur rgularit. Cet examen particulirement mticuleux sest conclu, en aot 2004, par un vote de rejet de la motion sans appel : 60 % de voix contre. On voit bien dans ce cas combien lusage de lappellation dmocratie participative , dont la version minimale sous-entend une plus grande proximit du gouvern et du

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gouvernant, apparat douteux. En effet, la mise en uvre de ce referendo revocatorio impliquant une mobilisation intense et sur une longue dure de multiples organisations de la socit civile requiert un investissement trs lourd (collecte des signatures) qui peut difficilement, lchelon national tout au moins, tre utilis frquemment. lheure actuelle au Venezuela, nous lavons vu, lopposition prfre se fixer sur les prochaines lections lgislatives qui sont des procdures de participation qui, bien que relevant de la dmocratie dite reprsentative, sont dun maniement beaucoup plus souple et ais. Il nous reste aborder les entreprises de dcentralisation, qui relvent galement de la dmocratie participative. Du fait de leur importance, elles feront lobjet dun chapitre particulier ci-aprs.

3.1.10. Les nigmes de la Constitution bolivienne de 2009


Issu dune longue crise politique marque depuis les annes 2000 par une mobilisation multiforme des populations indiennes, le texte constitutionnel labor en Bolivie dans des conditions chaotiques par une assemble constituante en 2007, puis modifi par le Congrs en 2008 et ratifi par rfrendum en 2009, tablit une rupture avec la tradition librale et universaliste qui gouverne le constitutionnalisme latino-amricain. En effet, selon ce texte, la personne accde une identit politique sous deux formes. La premire est celle de la citoyennet et ce titre elle est investie des droits se rfrant aux deux grands principes de libert et dgalit ; jusque-l, il ny a rien qui ne rponde aux canons tablis par le constitutionnalisme classique. La seconde forme concerne une personne qui appartient une entit que le texte bolivien qualifie de nation et peuple indignes dorigine paysanne ; elle dispose alors de droits et de valeurs spcifiques lis lidentit prconstitutionnelle de ces entits. Ces droits qui lui sont dvolus selon un systme dattributions propre ces collectivits restent cependant soumis un contrle de conformit aux principes et valeurs reconnus par la Constitution. La reconnaissance de ces communauts et de leur lgitimit historique a fortement contribu complexifier une rpartition territoriale des pouvoirs fortement dcentralise. Cette dcentralisation ne saccommode quau prix dincertitudes et de contradictions avec lexigence dun tat central que le constituant na pas voulu oublier capable de conduire des politiques publiques nationales de dveloppement.

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A SAVOIR

Bibliographie
COURTNEY, J. (2008), The Moral Force of Indigenous Politics, Cambridge University Press, New York. DABENE, O. (dir.) (2007), Amrique latine, les lections contre la dmocratie, Presses de Sciences Po, Paris. DEZALAY Y. et B. GARTH (2002), La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir dtat en Amrique latine, entre notables du droit et Chicago boys , Seuil, Paris. GARZON, J.C. (2008), Mafia & Co. La Red Criminal en Mexico, Brasil y Colombia, Editorial Planeta Colombiana, Bogota. JUNG, C. (2008), The Moral Force of Indigenous Politics, Cambridge University Press, New York. LANZARO, J. (2001), Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Polticas en America Latina, CLACSO, Buenos-Aires. LE BOT, Y. (2009), La grande rvolte indienne, Robert Laffont, Paris. LOUVET, M. (2010), La nouvelle Constitution bolivienne : entre construction nationale et fragmentation identitaire. Mmoire de Master 2. Sciences Politiques IHEAL, Paris. PECAUT, D. (2006), Crnica de Cuatro Dcadas de Poltica Colombiana. Norma, Bogota. ROUQUIE, A. (2010), lombre des dictatures. La dmocratie en Amrique latine. Albin Michel, Paris.

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3.2. Les problmatiques de laction publique


Yves SUREL

Rsum
L'analyse des politiques publiques en Amrique latine est encore peu dveloppe, si l'on considre les tudes de cas issues de la science politique. On peut expliquer cette absence relative par plusieurs lments, qui tiennent tout autant lobjet de recherche, les politiques publiques, quaux regards ports sur laction publique dans les pays latino-amricains. Le dficit de connaissances est sans doute dabord li ltat de lobjet, dans la mesure o la faiblesse et/ou la politisation souvent constates des structures administratives rendent difficiles la collecte des donnes comme lidentification des enjeux de lanalyse. titre dexemple, il est parfois extrmement compliqu davoir accs aux archives ou mme aux acteurs comptents. Certains chercheurs se voient ainsi limits par labsence de classement des documents officiels, par les mouvements incessants qui caractrisent les fonctionnaires ou encore par la disparition des structures quils sont censs tudier. Faire des entretiens savre galement souvent difficile, alors que du point de vue de la mthode, il sagit bien souvent dune entre privilgie au sein de lanalyse des politiques publiques (Pinson et Sala Pala, 2007). Les acteurs interrogs ont ainsi tendance masquer les informations ou donnes utiles pour des raisons personnelles et/ou politiques. Mme si ces ractions ne sont pas spcifiques aux contextes latino-amricains, cest plutt le caractre systmatique de ces prises de position et limpossibilit croiser les entretiens avec dautres donnes qui rendent lanalyse dlicate. Enfin, les donnes, en particulier de nature statistique, sont rarement homognes, en dpit des publications des organisations internationales, ce qui rend la comparaison trs souvent difficile. Lautre srie de raisons tient sans doute pour partie aux postures souvent adoptes par les acteurs ou par les chercheurs lgard des politiques publiques. Ce qui est frappant pour un regard extrieur, cest notamment la profusion dcrits normatifs et engags sur de nombreux domaines. Il ny a pas toujours sparation, telle quelle est par exemple recherche en France, entre lanalyse et laction, les travaux publis ayant tendance produire des diagnostics autant que des solutions pour les problmes tudis. Cest le cas notamment dans les politiques sociales, o certains travaux ont un caractre acadmique autant que dexpertise.

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A SAVOIR

Plus profondment, contrairement ce qui se passe dans dautres aires gographiques, lanalyse des politiques publiques reste souvent indissociable dinterrogations ou danalyses relatives la formation et lvolution de ltat et du rgime politique (Collier et Collier, 1991). Labsence de maturation de lappareil administratif laisse entire en effet la question de ltat, non seulement dun point de vue normatif (quelle doit tre la place de ltat dans la socit ?), mais aussi dun point de vue pratique (quelle doit tre la forme et lintensit de laction publique ?). Ds lors, les politiques publiques ne sont pas toujours analyses pour elles-mmes, mais parce quelles manifestent une volution majeure de ltat et de lappareil administratif. De manire typique par exemple, dans un numro rcent de Critique internationale consacr aux rformes administratives en Amrique latine, Philippe Bezs rappelle combien la mise en place et lvolution des structures administratives, ncessaires laction publique, est indissociable de questions relatives la stabilisation de ltat et de son appareil bureaucratique dans ces socits (Bezs, 2007). Malgr ces diffrents cueils, les travaux dj existants, le plus souvent rattachs la sociologie et l'conomie, les publications des organisations internationales ou des acteurs mobiliss, ainsi que plusieurs thses en cours, en France notamment, sur diffrents secteurs d'intervention publique, permettent cependant de dresser un panorama rapide des enjeux et des caractristiques actuels des politiques publiques dans les pays latino-amricains. Par facilit d'exposition, on peut concentrer l'attention ici sur trois lments principaux :
G

souligner tout d'abord que les problmes publics auxquels ces pays sont confronts prsentent des spcificits, tant du point de vue de leur intensit que des thmatiques abordes ; montrer ensuite que les processus de dcision sont marqus par le poids d'acteurs externes aux institutions politiques nationales et par le maintien de logiques politiques et sociales domines par le clientlisme et l'instabilit institutionnelle ; reprendre enfin des diagnostics souvent prsents, qui insistent sur la faiblesse administrative et l'absence de matrise des acteurs bureaucratiques sur la mise en uvre des politiques publiques.

3.2.1. Problmes publics et logiques d'agenda


Mme si cette ide est souvent considre comme simpliste et schmatique, l'analyse des politiques publiques repose peu ou prou sur l'ide que les acteurs politicoadministratifs sont activs par des vnements, des mobilisations et/ou des pressions alimentes par des acteurs publics et privs placs diffrents niveaux de gouvernement.

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En fonction des capacits d'action et des opportunits politiques, les acteurs gouvernementaux oprent ensuite une forme de filtrage au sein de ces dynamiques d'mergence pour inscrire sur l'agenda gouvernemental les problmes qui dtermineront par la suite le contenu de l'action publique. Les pays latino-amricains, par rapport cette double dynamique d'mergence et d'inscription sur l'agenda prsentent plusieurs spcificits. Celles-ci tiennent tout d'abord aux enjeux socioconomiques, objectifs auxquels ces pays sont confronts. Plusieurs indicateurs peuvent tre cits titre d'exemple, en particulier ceux qui tiennent aux seuils de dveloppement associs traditionnellement ces socits. Dans le rapport annuel du PNUD de 2009, les premiers pays latino-amricains classs l'indice de dveloppement humain sont l'Argentine, l'Uruguay et Cuba, respectivement aux 49 e, 50 e et 51 e rangs de l'index [ 37 ]. Comme on le sait, cet indice permet dajouter la mesure traditionnelle du dveloppement, essentiellement centre sur le PIB, des facteurs additionnels relatifs la sant, lducation et la dure de vie. Pour prendre lexemple de lA rgentine, pays latino-amricain habituellement le mieux class selon cet indice, ce pays se classe 50 e sur 177 pour lesprance de vie, 31 e sur 151 pays classs pour le taux dalphabtisation des adultes, et enfin, 62 e sur 181 pour ce qui concerne le PIB par habitant. Autre indicateur souvent cit, l'indice Gini mesurant l'ingalit, qui permet de montrer que nombre de pays de la zone sont caractriss par des taux extrmement levs, en particulier la Bolivie (60,1), la Colombie (58,6) ou encore le Brsil (57). Mme sils sont parfois contests ou ne donnent quune image videmment partielle du dveloppement des socits et des problmes auxquels ils sont confronts, ces indices ont peu peu acquis une relle lgitimit grce aux comparaisons quils permettent dtablir et parce quils pointent un certain nombre denjeux jugs prioritaires pour les tats concerns. Et de fait, ces constats rpts, qu'ils soient le fruit d'enqutes ou de rapports conduits par des organisations internationales ou qu'ils manent directement des acteurs politico-administratifs domestiques, ont nourri durablement l'agenda des gouvernements latino-amricains ces dernires annes. On peut par exemple voir dans la publicisation croissante de problmes lis la sant et aux structures de soin un effet plus ou moins direct de ces indicateurs internationaux pointant les insuffisances ou les retards des pays concerns. Ainsi, au Brsil, des programmes tels que la Bolsa Familia , ( i.e. bourse familiale) impulse sous le gouvernement Lula avec la Banque mondiale, ont encourag la mise en place de politiques de transferts financiers conditionnels, ayant tout la fois pour but de
[37] Les donnes sont consultables en ligne : http://hdr.undp.org/fr/statistiques/. Voir aussi PNUD, 2009.

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A SAVOIR

lutter contre la pauvret et d'assurer un revenu de subsistance aux familles parmi les plus pauvres. La question de la pauvret, les problmes de sant lis la malnutrition et les taux peu levs de scolarisation sont, dans cette perspective, autant denjeux dont les liens ont pu tre mis prcisment en lumire par ces indices internationaux, et que ce dispositif cherche prcisment traiter de faon conjointe. Par ailleurs, au-del mme de la publicit plus ou moins large dont ils sont lobjet, ces chiffres et ces statistiques sont souvent saisis par les acteurs mobiliss pour dlivrer des revendications ou pour justifier des interventions directes sur le terrain. Ainsi, les faiblesses endmiques du systme scolaire brsilien, souvent soulignes par les rapports internationaux (le Brsil tait ainsi class 71 e sur 151 selon lindice de dveloppement humain publi en 2007), ont t publicises par des fondations ou des associations, nationales et internationales, qui ont pu ainsi justifier leur intervention directe sur le terrain en complment des structures politico-administratives traditionnelles (Trindade, 2006). Au-del de ces problmatiques directement lies aux caractristiques socioconomiques des pays latino-amricains, d'autres problmes publics, plus ou moins directement associs ce premier ensemble, nourrissent galement l'agenda gouvernemental. C'est le cas notamment des questions d'infrastructure de transports, des problmes lis l'ducation ou encore des tensions induites par l'urbanisation rapide que connaissent de nombreux tats. Ainsi, les questions d'infrastructure de transports sont-elles souvent devenues dterminantes dans des villes en croissance continue. Pour ne prendre quun exemple, la population de Bogota tait estime moins de 3 millions dhabitants au dbut des annes 1970 pour slever ensuite 5,5 millions en 1993, avant de dpasser les 7 millions dhabitants, selon les dernires estimations. Au-del mme des problmes dinfrastructure lis la gestion de cette population en croissance rapide, tant sur le plan des transports que du logement, ces volutions dmographiques furent galement souvent pointes comme lun des facteurs possibles daugmentation de la criminalit avec la guerre civile et lintensification des trafics de drogue. Ainsi, daprs certaines estimations, le taux dhomicide sleva jusqu 81,2 homicides pour 100 000 habitants, ce qui fit de Bogota lune des villes considres comme lune des plus dangereuses dans le monde cette poque (Velasquez, 2007). Les problmes d'engorgement du trafic, de pollution et d'inscurit crs par cette volution dmographique ont ds lors justifi des initiatives marquantes. Ce fut le cas par exemple Bogota ds les annes 1990 avec la rforme entreprise par le maire de l'poque, Antanas Mockus, qui a donn lieu la cration d'un rseau de bus, le TransMilenio, qui a profondment chang la gographie urbaine dans la capitale

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colombienne. Ce qui est intressant dans le cas prsent, cest que cette initiative fut galement pense comme un lment dun plan plus large de rglement des problmes urbains, en particulier la violence et la criminalit. Lirruption de ces questions sur lagenda fut en effet indissociable de la production de nouveaux diagnostics et de nouvelles solutions, qui eurent des effets durables sur les politiques publiques Bogota, en Colombie, et par diffusion, dans dautres pays latino-amricains. Sur la base dun discours original et de reprsentations nouvelles de ces problmes, Antanas Mockus fut en effet capable de peser tout la fois sur les comportements des individus et sur les axes prioritaires des politiques conduites. En prsentant la violence notamment comme une pathologie sociale quil fallait combattre, Mockus parvint en effet convaincre les acteurs concerns de la ncessit de dvelopper des actions prophylactiques (prvenir les comportements violents en limitant la dtention darmes feu, fermeture des bars aprs certaines heures, etc.), ainsi que des actions curatives (augmentation des moyens de police, rgulation du trafic routier, etc.). Selon ce que lon appelle parfois lapproche cognitive et normative des politiques publiques, lmergence de ces problmes publics fut par consquent synonyme de structuration et de valorisation dun nouveau paradigme de laction publique, autrement dit dun ensemble de valeurs, de principes et dimages dterminant les comportements des acteurs politico-administratifs et suscitant des rorientations significatives de plusieurs politiques publiques (Hall, 1993 ; Surel, 2000). Autre question d'infrastructures souvent prsente l'agenda gouvernemental, les rseaux de distribution de certains biens ou services publics, en particulier l'eau. Bien public fondamental comme la bien montr Elinor Ostrom avec sa thorie des Communs (Ostrom, 1990), leau fut en effet lenjeu de mobilisations sociales et de rformes importantes dans les annes 1990 pour rgler tout la fois des problmes durbanisation, mais pour permettre galement parfois une rationalisation de la gestion des ressources ncessaires au dveloppement des cultures. Souvent rform dans les annes 1990 dans le sens d'une privatisation des services de l'eau, sous linfluence notamment du consensus de Washington , ce domaine de l'action publique a parfois nourri des conflits trs violents qui ont conduit les tats et les collectivits locales inscrire durablement ces questions sur l'agenda. Ainsi, en 2000, des protestations violentes dans la ville de Cochabamba en Bolivie ont-elles conduit un conflit durable, parfois qualifi de guerre de l'eau , qui a t un vecteur de polarisation des clivages sociopolitiques, avant de justifier le retour de l'tat dans la gestion de cette industrie de rseau (Mayaux, 2006). Il serait possible d'allonger la liste de ces thmatiques, centrales aujourd'hui dans la faon dont les gouvernements conoivent leurs tches de gestion et de rgulation,

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mais ce qui frappe, c'est encore une fois l'intensit et la gravit des problmes auxquels ces pays sont confronts. Qu'il s'agisse de dveloppement, d'environnement, d'urbanisme, d'ducation, de pauvret, etc., les problmes structurellement l'agenda des gouvernements sont le plus souvent communs ces pays et psent sur toute action politique. En observant certaines dynamiques d'mergence, on note en outre que les acteurs sociaux ne sont pas ncessairement les principaux vecteurs d'activation de l'agenda. La faiblesse des acteurs reprsentatifs traditionnels, notamment les syndicats, laisse le jeu relativement ouvert d'autres formes de groupes d'intrts, en particulier les firmes ou les organisations non-gouvernementales. Lexemple le plus caricatural reste sans doute de ce point de vue linfluence durablement exerce sur les lites latino-amricaines par le consensus de Washington (cf. infra). Mme si les effets concrets de cet ensemble dorientations daction font depuis peu lobjet dvaluations prudentes, en raison dinflchissements des structures administratives et des politiques publiques moins importants quanticips, il ne fait gure de doutes que ces propositions ont eu un impact important sur le dbat public et sur lagenda gouvernemental. Elles ont conduit en effet valoriser un certain nombre de rformes, concernant les politiques fiscales, les libralisations des marchs ou encore les privatisations dj voques. Elles ont aussi facilit laccs au pouvoir des partis et/ou des leaders qui se sont prsents comme les promoteurs dune modernisation sociopolitique fonde sur une plus grande ouverture lextrieur. Paralllement ces processus exognes, l'activation ou la ractivation de l'agenda rsultent enfin souvent d'un vnement traumatique qui va dterminer, pendant quelques semaines au moins, un sentiment d'urgence agir qui peut ne pas dboucher pour autant sur une issue favorable. Les inondations et glissements de terrain qu'ont connus plusieurs villes du Brsil en 2010 ont ainsi remis sur le devant de la scne des problmes publics plus ou moins prsents de faon diffuse sur l'agenda, en particulier les problmes lis la localisation et aux modes de construction des habitations, ou encore les enjeux d'action associs la situation relative de certaines communauts. Des accidents particulirement graves, comme des crashs davion, ont pu galement mettre en avant le problme de la vtust de certaines infrastructures aroportuaires ou des appareils appartenant des compagnies locales. Sur ce point, lA mrique latine ne diffre en rien des autres pays pour ce qui concerne ces dynamiques de mise sur agenda. Loccurrence dun accident particulirement grave ou une catastrophe naturelle ont des effets analogues dans les pays occidentaux, mme si, l encore, lintensit du problme et sa gravit sont souvent des marques distinctives de ces tats latino-amricains.

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Si lon veut rsumer sur ce premier ensemble de points, on peut rappeler plusieurs caractristiques de lagenda des problmes publics en Amrique latine : une structure des problmes domine par des questions lies au niveau relatif de dveloppement et/ou par la densit et par la gravit exceptionnelle de problmes associs lenvironnement, aux phnomnes durbanisation ou la criminalit ; des logiques dmergence qui voient la socit civile jouer un rle ingal dactivation et de mobilisation ; un poids de pressions exognes et, parfois, une permabilit importante des agendas gouvernementaux en Amrique latine aux pressions exerces par des organisations internationales gouvernementales et non-gouvernementales et par des pays trangers (en particulier les tats-Unis). Satur par des problmes structurels importants, l'agenda gouvernemental en Amrique latine donne ainsi souvent une impression de chaos et de discontinuit, que l'on retrouve sous d'autres formes d'autres tapes de l'action publique.

3.2.2. Qui gouverne l'action publique en Amrique latine ?


L'une des questions centrales de la science politique, et en particulier de l'analyse des politiques publiques, est bien entendu la question des acteurs et des formes de gouvernement. Dans son ouvrage classique, Qui gouverne ? , le politiste amricain Robert Dahl avait tent de montrer que les logiques inhrentes toute prise de dcision rendaient le gouvernement des socits le plus souvent pluraliste, en particulier dans les rgimes politiques ayant institutionnellement consacr les principes dmocratiques (Dahl, 1961). Bien plus, ces dernires annes, de nombreuses recherches ont montr que les formes contemporaines de gouvernement s'taient encore plus diversifies. Le terme gnrique de gouvernance (Le Gals, 1995), souvent associ ces transformations, recouvre d'ailleurs tout la fois un processus de dterritorialisation de l'action publique (les politiques sont dfinies de faon plus ou moins coordonne entre plusieurs niveaux de gouvernement), de dmonopolisation (l'tat n'est plus qu'un acteur parmi d'autres d'un jeu complexe de compromis et d'changes) et de dpolitisation (la dcision relve de plus en plus d'acteurs ou d'institutions lgitimes en fonction de leur expertise et par l'effet d'un mcanisme politique de dlgation). Des dynamiques aussi complexes et parfois difficilement sparables que sont la globalisation, la dcentralisation et lintgration rgionale sont souvent identifies comme les facteurs explicatifs de ces mouvements affectant les tats et les politiques publiques dans la priode contemporaine. L'A mrique latine constitue sur ce point un laboratoire tout fait remarquable pour interroger et mieux caractriser ces logiques de gouvernance. D'abord pour une raison historique majeure : l'tat on la dj dit y est souvent dcrit comme inachev et

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A SAVOIR

parfois comme peu lgitime, ce qui s'est traduit notamment par sa durable incapacit mettre en place un monopole fiscal lui permettant de disposer des ressources financires ncessaires son action. Ensuite, parce que l'A mrique latine est souvent prsente comme l'aire gographique, o la double dpendance l'gard d'une grande puissance, les tats-Unis, et des organisations internationales, est la mieux ralise. Ce qui synthtise sans doute fortement ces lments, c'est le fameux consensus de Washington , une srie de principes d'action labors dans les annes 1990 par des conomistes comme Williamson, des organisations internationales comme la Banque mondiale ou le FMI, soutenues par les tats-Unis. En schmatisant, ce consensus reposait sur plusieurs axes jugs dcisifs pour les politiques publiques en Amrique latine, tous plus ou moins dtermins par l'ide d'orthodoxie financire et budgtaire, seule mme de restaurer tout la fois le libre fonctionnement du march et l'autorit de l'tat rgulateur. Ces prescriptions ont encore une fois fortement pes sur les pays latino-amricains pendant de nombreuses annes, dterminant en particulier une rduction des dpenses publiques au risque souvent de crises politiques et sociales extrmement fortes. Cette porosit des acteurs et institutions politiques domestiques a t quelque peu corrige ces dernires annes, notamment par l'effet de rformes institutionnelles et d'alternances politiques, qui ont nourri une rorientation parfois substantielle des politiques publiques. De nombreux pays, comme la Bolivie ou la Colombie, ont ainsi vu se produire des rvisions constitutionnelles associes des politiques de dcentralisation, qui ont modifi les hirarchies de comptences et rorient les processus de dcision en matire d'action publique. Mme si lorganisation des pouvoirs reste asymtrique dans bon nombre de pays, la gouvernance multi-niveaux semble ainsi se mettre en place progressivement avec la valorisation des maires des grandes villes et avec la valorisation croissante des institutions et des acteurs locaux. Elle est dans certains cas assez ancienne, comme le montre notamment Tulia Falleti propos des politiques de dcentralisation en Argentine et au Brsil, qui, en particulier dans ce dernier cas, datent pour certaines de la priode domine par des rgimes autoritaires (Falleti, 2007). Lautre changement politico-institutionnel important est associ la prsidentialisation des processus de dcision. Non que le phnomne en lui-mme soit spcialement nouveau : aprs tout, la figure du Caudillo reste une caractristique de lA mrique latine, tant dans la pratique politique que dans lexpression artistique, en particulier en littrature. Ce qui est plus original, cest la codification institutionnelle et juridique de ce rle, qui confre dsormais aux lections prsidentielles une place dterminante dans la dfinition des cadres et des orientations des politiques publiques.

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Cest aussi lengagement fort que plusieurs prsidents en exercice manifestent lgard de plusieurs rformes denvergure. Pour ne prendre que quelques exemples, ce fut le cas de Lula au Brsil avec le programme Bolsa Familia , dUribe en Colombie avec les questions de scurit et les rapports entre le gouvernement et la gurilla, ou encore de Lagos au Chili avec les questions culturelles. Chacun de ces prsidents a ainsi engag une partie de son capital politique sur ces rformes, assurant le suivi de la mesure au-del mme de la procdure de dcision proprement dite. On pourrait mme tendre ces exemples au niveau local avec le cas des rformes cites de Mockus Bogota, voire mme considrer que certains hauts fonctionnaires ont assur la continuit et la lgitimit de la structure ou du dpartement dont ils avaient la charge, comme ce fut le cas de Manuel Estela au Prou avec la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, la SUNAT (cf. infra). Cette personnalisation des processus de dcision et des structures administratives, mme si elle nest pas indite, reste exceptionnelle par son ampleur relative et par le poids quelle semble avoir sur les politiques publiques. Dans bien des cas en effet, le succs et, par ricochet, lchec des politiques voques, reste souvent dpendant du maintien au pouvoir des acteurs politiques qui en furent lorigine. Le processus de dcision parat ds lors extrmement politis, au sens o il dpend dacteurs politiques lus ou tirant directement leur lgitimit de la proximit un acteur politique (cas dEstela avec Fujimori). Il parat en outre segment et sujet des effets de cycle, rythms notamment par la succession des lections et/ou lalternance au pouvoir. Enfin, cette politisation et cette personnalisation du processus de dcision attestent nouveau de la stabilit et de linfluence trs variables des acteurs bureaucratiques sur les orientations de laction gouvernementale. En complment de ces lments structurels, il faut galement souligner que l'arrive concomitante de gouvernements de gauche , mme si ce terme gnrique cache souvent des diffrences importantes, ont galement mis en avant de nouvelles politiques (valorisation de la lutte contre la pauvret, nationalisation des ressources naturelles, dveloppement des infrastructures). De manire ingalement explicite et systmatique selon les pays, ces alternances simultanes ont t loccasion en particulier de critiquer les effets des politiques inspires par le consensus de Washington et de raffirmer la souverainet des tats latino-amricains sur leurs propres choix politiques. Le durcissement parfois des relations entre les pays de la zone et les tats-Unis sest ainsi parfois nourri dune critique de lhgmonie amricaine sur la zone. Lun des pays les plus emblmatiques de ce retournement est sans doute le Venezuela dHugo Chavez, o les politiques, l aussi fortement dpendantes de la variable personnelle , ont souvent t justifies par la volont de saffranchir de la tutelle des tats-Unis en

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nationalisant notamment les secteurs nergtiques et de gestion des ressources naturelles. Cette affirmation dune indpendance relative peut galement sexercer lgard de la communaut internationale. On peut ici citer en exemple la politique du Brsil en matire de brevets sur les mdicaments, en particulier pour la lutte contre le sida, qui sest prsente tout la fois comme une rponse aux stratgies commerciales des grands groupes pharmaceutiques et comme le vecteur de dveloppement dune forme dindpendance sanitaire du pays pour certaines affections. Certains pays font cependant exception sur ce point, notamment la Colombie prside par Uribe, qui fit de la proximit avec les tats-Unis lun des marqueurs de ses choix politiques en matire daction publique. Mme chose pour les pays dA mrique centrale, comme le Salvador, o les transferts de politiques publiques et dexpertise restent importants depuis les tats-Unis, en particulier dans les politiques de lutte contre la criminalit (cf. les transferts de politique qui suivent les implantations de gangs inspirs dorganisations similaires dans les grandes villes amricaines). Enfin, mme contrainte et dcevante, l'intgration rgionale a pu faciliter les changes d'ides et d'expertise et conduire des rformes similaires dans plusieurs pays. Certes, les processus dintgration se caractrisent plutt en Amrique latine par la faiblesse des institutions communes, par des rticences durables transfrer des comptences dans plusieurs domaines daction publique au niveau supranational, et par une grande fragmentation des initiatives (Dabne, 2009). Il nen reste pas moins que, du point de vue des politiques publiques, un peu lexemple de lintgration europenne, les changes nourris par ces logiques dintgration ont pu avoir pour consquence une mutualisation des diagnostics et des solutions, tout en socialisant les lites politico-administratives aux mmes orientations. Les programmes sociaux d'assistance, dont l'initiative Bolsa Familia dj cite est un exemple, se sont ainsi dvelopps ces dernires annes, au Brsil et au Mexique, pour tenter de trouver une solution la pauvret de certaines parties de la population. Les changes entre les deux pays paraissent sur ce point rels et fructueux. Mme si les cadres politiques et institutionnels des politiques publiques ont donc chang dans le sens dune renationalisation des choix publics, il faut cependant prciser que le processus de dcision reste cependant trs partiellement matris par les acteurs politico-administratifs domestiques. La dpendance de ces pays en termes de ressources et d'expertise d'action reste forte, en particulier dans certains domaines et pour certains de ces pays. Les politiques de dveloppement alternatif, qui prennent notamment la forme d'incitations changer les logiques de production agricoles en radiquant ou limitant la culture de la coca dans plusieurs pays, restent ainsi pour l'essentiel structures, finances et mises en uvre par des organisations

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internationales, par des organisations non-gouvernementales ou encore par des pays non latino-amricains. Ce qui a chang, c'est alors moins la dpendance relative que les sources et les formes d'interaction caractristiques de ces pressions extrieures. Ainsi, l'analyse de ces politiques au Prou tend montrer que les organisations amricaines, type USAID, sont dsormais relativement moins prsentes, l'action publique rsultant plus volontiers de l'investissement sur place de fondations prives, en particulier allemandes, qui tentent d'laborer de nouvelles politiques en partenariat avec les acteurs locaux. De la mme faon, la gestion des services publics nest pas toujours renationalise, les rformes rcentes ayant plutt eu pour effet de remettre plat les contrats de concession, plutt que de ncessairement restituer ltat une comptence directe dans ces domaines daction. Si la nature du rapport de forces entre acteurs domestiques et extrieurs a parfois chang dans le sens dun plus grand quilibre, ces volutions rcentes ne permettent encore que trs partiellement et ponctuellement beaucoup de ces pays de sabstraire de toute influence extrieure, toujours ncessaire en particulier pour ce qui concerne lexpertise et les moyens daction. Enfin, subsistent toujours des formes plus traditionnelles de capture du processus de dcision, qu'elles soient lies aux relations clientlistes souvent vues comme dterminantes dans ces pays, au poids de certaines grandes firmes ou de certaines lites sociales, ou encore l'influence de certaines institutions sociales, comme les glises ou les communauts indignes. Dans bien des cas, cest la contrepartie du processus de politisation et/ou de personnalisation dj voqu. La dcision reste souvent influence, labore et finalise par des rseaux dacteurs limits, proches de certaines organisations politiques ou dagents conomiques. Ainsi, toute tentative dtude du processus de dcision dans le cas du Venezuela semble buter non seulement sur la raret des ressources documentaires, mais galement sur la grande volatilit du contenu comme des acteurs influents lors du processus de dcision. Les dcisions semblent parfois prises de faon circonstancielle et arbitraire. Elles peuvent galement avoir un caractre contradictoire quelques mois dintervalle, comme ce fut le cas rcemment loccasion de plusieurs rformes successives du systme universitaire vnzulien. La porosit de lappareil dtat des groupes ou des institutions sociales extrieurs au cadre bureaucratique au sens strict caractrise galement le cas de la Bolivie ces dernires annes, o lirruption du Mouvement vers le socialisme (MAS) au pouvoir avec llection dEvo Morales a contribu parfois remettre en cause les rseaux daction publique souvent domins jusque-l par les firmes et les groupes dintrt de la rgion de Santa Cruz, mais en crant dautres rseaux structurs autour du parti prsidentiel.

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3.2.3. Bureaucraties et mise en uvre des politiques publiques


Ces limites souvent soulignes des institutions et des acteurs politiques traditionnels sont compltes par des faiblesses structurelles au niveau des bureaucraties, des capacits administratives et des procdures de mise en uvre des politiques publiques. Les pays latino-amricains ne sont pas spcifiques sur ce point, la mise en uvre tant souvent considre comme une phase cruciale, souvent conflictuelle et trs partiellement matrise de l'action de l'tat. De faon classique, elle est en effet souvent dcrite comme une dilution plus ou moins extensive de la dcision dans les conditions locales dexercice de laction publique. Pressman et Wildavsky, dans un ouvrage qui reste une rfrence incontournable de ce champ dtudes, avaient ainsi montr quaux tats-Unis, il arrivait, selon la formule employe, que les politiques dcides Washington disparaissent Oakland (Pressman et Wildavsky, 1973). Contrairement une conception conventionnelle rductrice, la comprhension des politiques publiques ne se rsume donc pas lanalyse de la dcision, mais doit aussi incorporer ltude des conditions et modalits objectives de sa mise en uvre sur le terrain. Or, ces facteurs locaux sont souvent caractriss par des moyens objectifs peu en rapport avec les buts fixs lors de la dcision ou encore par la rsistance plus ou moins inattendue des clientles concernes par laction publique. Pour reprendre une expression utilise par Mny et Thoenig, la mise en uvre est ainsi une poursuite de la lutte caractristique de toute politique publique dautres moments et par dautres moyens (Mny et Thoenig, 1987). Dans le cas des pays latino-amricains, l encore, la particularit rside plus volontiers dans la forme et l'intensit des problmes auxquels ces pays sont confronts, que dans une originalit essentielle. Ce que lon remarque en effet dans plusieurs tudes, cest lincapacit quont les acteurs de terrain, quils soient administratifs ou privs, prendre en charge et rendre effectives les dcisions prises au niveau central. Nombre de rformes entreprises se diluent ainsi dans la ralit de contextes locaux ingalement matriss par lappareil bureaucratique ou qui sont tmoins de mobilisations sociales fortes lencontre des politiques adoptes. L'une des notions souvent employes par les analystes des tats latino-amricains comme par les organisations internationales est ici celle de "capacity-building " ou celle de State capacity . Dans ses travaux comparatifs sur les rgimes latino-amricains, en partant notamment de ltude des rformes administratives, Barbara Geddes montra ainsi ds 1994 que lun des problmes cruciaux de laction politique et des politiques publiques rsidait sans doute dans lincapacit quavaient les acteurs politiques appuyer leurs dcisions sur des institutions et des comptences bureaucratiques

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vritables (Geddes, 1994). Lun des indicateurs souvent cits ici, que lon a dj voqu propos de la place de ltat en gnral, reste attach aux performances des administrations latino-amricaines en matire de prlvement des ressources. Dans des tudes successives, lOCDE a pu montrer sur ce point que la capacit des bureaucraties extraire par limpt les ressources ncessaires leurs actions reste trs ingale. Ainsi, alors que le Brsil se caractrisait en 2004 par un rapport entre le produit de limpt et le PIB assez satisfaisant (autour de 36 %, ce qui est comparable aux performances des pays de lOCDE), dautres tats, en particulier le Prou ou le Mexique, disposaient de recettes publiques dont la part dans le PIB tait largement infrieure, autour de 15 20 % du PIB (OCDE, 2006). Si lon excepte le cas chilien, souvent prsent en exemple dune administration efficace, notamment dans plusieurs publications de la BID, les pays latino-amricains semblent ainsi bien en peine de trouver par des moyens bureaucratiques classiques les ressources financires ncessaires laction concrte. Au-del mme de la question fiscale, les exemples abondent d'actions publiques, qui, une fois labores, se diluent lors de la mise en uvre en raison des moyens et des comptences limits dont disposent la plupart des administrations dans les pays latino-amricains. Au Brsil, les politiques d'ducation ont t ainsi dnonces de faon rcurrente pour leur incapacit lutter efficacement contre le faible taux d'alphabtisation dans certaines zones et/ou dans certaines populations. Plusieurs pays ont vu galement des administrations essentielles, notamment l'administration fiscale, tre gangrnes par la corruption, le clientlisme et/ou une formation limite de leurs personnels. Enfin, le systme hospitalier a parfois t point pour les manque d'quipements et de formation des personnels de sant. Ces exemples disperss ont parfois fait lobjet danalyses transversales, considres comme autant de diagnostics pralables la mise en place de rformes administratives importantes. Depuis quelques annes, les recherches de Merilee Grindle en particulier sont tournes vers ltude comparative des bureaucraties latino-amricaines (Grindle, 2000). Parmi les diagnostics formuls, on trouve en particulier la dnonciation du maintien de liens clientlistes et la critique rcurrente dune forte politisation des fonctionnaires. Sur la base dune tude ralise par Iacovello et Zuvanic (Iacoviello et Zuvanic, 2006, cit in Grindle, 2010), Grindle tablit ainsi que le pourcentage de postes de la fonction publique soumis une nomination politique est parfois trs lev : ainsi, 9 % des postes en Bolivie, 9,52 % au Brsil et jusqu 17,76 % au Guatemala sont sujets une telle politisation, tandis que dautres pays, au moins formellement, sont parvenus limiter ces biais potentiels (taux de 0,26 % en Argentine, de 1,34 % au Chili ou de 1,08 % en Colombie). En dpit de rformes rcentes, Grindle en conclut

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que les tudes de cas indiquent que des administrateurs de rang intermdiaire aux conseillers prsents aux niveaux suprieurs, beaucoup sont toujours sujets des nominations et des dmissions arbitraires (Grindle, 2010, p. 21). Elle en dduit pour finir un tableau comparatif des performances relatives des administrations latino-amricaines autour de trois dimensions principales : lefficience, limportance relative des nominations au mrite et la capacit reconnue aux fonctionnaires en place. Le Brsil et le Chili se caractrisent ici par des scores relativement levs, attestant dun fonctionnement relativement satisfaisant de leurs administrations. Ainsi, dans le cas du Brsil, la part des nominations au mrite est de 87 %, tandis que les indices defficacit et de comptence figurent galement parmi les plus levs. Symtriquement, lquateur, le Prou ou le Salvador se distinguent ici par des scores trs faibles selon les trois dimensions prcites. Laccumulation de ces diagnostics, parfois ports par les organisations internationales [ 38 ], ces limites de la bureaucratie traditionnelle ont fait l'objet de tentatives de solution sous plusieurs formes. D'abord, par la mise en place d'administrations nouvelles, inspires de l'entreprise et encourages par les organisations internationales et/ou portes par de nouvelles coalitions gouvernementales. Face au problme de recouvrement de l'impt, le gouvernement de Fujimori au Prou tenta ainsi par exemple de mettre en place une nouvelle administration fiscale, la Superintendencia, compose de jeunes conomistes recruts parfois l'tranger et rmunrs sur une base beaucoup plus leve que les fonctionnaires classiques . Lide sous-jacente tait ainsi non seulement de doter ltat pruvien dune structure adapte la recherche dune meilleure performance fiscale par la comptence technique de ses cadres, mais galement de prmunir les fonctionnaires recruts de toute tentative de corruption par le biais de salaires plus levs et de carrires mieux valorises (Cuvi, 2009). Autre tentative de solution, la privatisation de certaines activits pour les confier des entreprises juges plus comptentes et moins susceptibles de cder aux arrangements traditionnels, comme ce fut le cas dans plusieurs industries de transport et de rseau. La privatisation totale ou partielle de la gestion de leau, des transports urbains ou des activits de ramassage ou de traitement des dchets fut ainsi loccasion de mettre en place des partenariats public-priv considrs comme les garants dune plus grande efficience de laction dans ces domaines jugs cruciaux.

[38] Cf. le site cr par la BID sur ces questions : http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4

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Enfin, les faiblesses endmiques des bureaucraties classiques ont souvent encourag la prise d'initiatives prives manant de firmes, mais aussi d'associations ou d'organisations non-gouvernementales, qui prennent ainsi leur charge des politiques insuffisamment assures par l'tat. Ce fut le cas par exemple au Brsil, o les limites structurelles des politiques d'ducation ont parfois fourni l'occasion des fondations ou des associations de crer leurs propres structures d'accueil pour complter, voire mme pour se substituer, au systme ducatif classique. De la mme faon, les politiques de prservation de lenvironnement sont parfois premptes par des associations et/ou des organisations non-gouvernementales nationales et internationales, qui tentent parfois de contourner les blocages exercs par des intrts locaux, quils soient publics ou privs. Ces ajustements requis par les dysfonctionnements constats au niveau de la mise en uvre ne sont cependant pas toujours prennes et nourrissent leur tour des problmes supplmentaires. Ainsi, la cration d'administrations ad hoc, trs spcialises et souvent fortement attaches aux entrepreneurs politiques ou administratifs qui contriburent les crer et les mettre en place, ne garantit pas une relle continuit et une institutionnalisation durable de structures et de procdures administratives lgitimes. Si l'on reprend ici le cas pruvien prcit, il est intressant de constater que cette Superintendencia s'est avre trs permable aux volutions de la conjoncture politique et aux dparts des personnes qui en avaient t les initiateurs. Autre exemple, la mise en place de nouvelles structures de gestion des carrires publiques au Mexique, le servicio professional de carerra , a t mis en place partir de 2003, mais de manire trop partielle et politise pour permettre une vritable refonte de la gestion des personnels administratifs. Par ailleurs, la privatisation des politiques publiques fait de moins en moins recette, dans un contexte marqu encore une fois par la remise en cause du consensus de Washington , mais aussi en raison des limites objectives de ces partenariats publicpriv. Renchrissement des services, sentiment d'une trahison de pratiques ou d'intrts locaux, sont autant de problmes parfois associs ces transferts, qui ont fini par justifier le retour de ces politiques dans le giron de l'tat. Ainsi, la gestion de leau a-t-elle t nouveau confie des collectivits locales, voire ltat, afin de produire un service public qui soit plus proche des citoyens et mieux ajust aux besoins effectivement exprims par les groupes sociaux comme par les firmes concerns. Comme pour les autres dynamiques de l'action publique, les conditions et modalits de la mise en uvre illustrent ainsi les spcificits des contextes latino-amricains, marques en particulier par les hybridations de leurs politiques entre pratiques tra-

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ditionnelles, pressions internationales et volont rformatrice plus ou moins durable. Philippe Bezs le montre parfaitement dans larticle dj cit, insistant notamment sur les lments de continuit et les rformes partielles qui caractrisent les rformes bureaucratiques rcentes. Pour lui, en effet, les modes de fonctionnement et dorganisation des administrations des rgimes antrieurs non dmocratiques ont souvent sdiment une distribution du pouvoir, favoris des divisions sociales, lgitim et diffus des reprsentations collectives, structur des intrts, des soutiens, des incitations et des ressources, dvelopp des formes de loyaut reposant sur le clientlisme et inform les pratiques de groupes sociaux en dveloppant des faons de rpondre la socit et aux opposants (Bezs, 2007, p. 27). Par l mme, les rformes administratives butent sur les cadres institutionnels antrieurs, dont linertie intrinsque est complte par des mobilisations soucieuses de dfendre les intrts acquis. O lon retrouve nouveau lide selon laquelle les tensions et les volutions qui sont au cur des politiques publiques et du fonctionnement des bureaucraties en Amrique latine sont galement centrales pour qui veut analyser les phnomnes de consolidation des rgimes dmocratiques et de ltat dans ces mmes socits.

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Bibliographie
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3.3. La dcentralisation : une volont dapprofondissement de la dmocratie


Jean-Franois CLAVERIE

Rsum
Trois tapes ont marqu la dcentralisation en Amrique latine :
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la cration, lissue des indpendances, des tats fdraux : Argentine, Brsil, Mexique, Venezuela ; linstitutionnalisation dans les annes 1980 des pays unitaires qui ont permis de consolider la dmocratie ; enfin, depuis les annes 2000, la dcentralisation est passe dun stade formel laffirmation du pouvoir des gouvernements.

Parmi les tats fdraux, il faut distinguer les pays au fdralisme formel comme le Venezuela, les pays o le poids de ltat fdral prdomine et freine lautonomie des tats fdrs comme le Brsil et le Mexique, ainsi que lA rgentine o les provinces ont des pouvoirs trs importants affaiblis, nanmoins par le systme de transfert financier dit de co-participation . La dcentralisation des pays unitaires sest construite partir dun mouvement municipaliste et de laffaiblissement des tats, confronts la ncessit de rpondre aux crises conomiques vcues dans les annes 1990. Le Chili fait figure dexception dans la mesure o il fut moins confront ces crises, ce qui explique le retard pris pour se dcentraliser. En ce qui concerne la gouvernance des collectivits locales, on doit mettre laccent sur, dune part la faiblesse de leur capacit de gestion, la corruption mal endmique dans beaucoup de pays, naffectant pas ncessairement les plus pauvres (Argentine, Mexique) , la faiblesse de leurs ressources financires, les difficults de collecte de limpt, la difficult de mener des politiques structurantes du fait de mandats courts et souvent sans possibilit de rlection. ct de ces faiblesses, lvolution actuelle montre quune nouvelle lite politique a merg, bien forme, soit par des tudes universitaires, soit par des pratiques sociales antrieures (membres dONG ou syndicalistes). En outre, de nouvelles pratiques de gestion locale plus transparentes sont apparues. Ces nouvelles pratiques sont galement plus participatives, plus dmocra-

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A SAVOIR

tiques et moins clientlistes. Un mouvement dintercommunalits tend dpasser les clivages politiques ou territoriaux pour affronter les grands enjeux de la gestion publique locale, que ce soit ceux de leau, des transports ou des dchets qui sont au centre des problmatiques latino-amricaines. Ces forces et faiblesses ne traversent pas les mmes collectivits. Les municipalits que lon peut qualifier de fortes ne reprsentent quune minorit, mais sont de plus en plus nombreuses chaque nouvelle lection locale. Ce mouvement dmontre, qu limage des pays mergents, il existe des gouvernements locaux mergents et que ce qualificatif ne recoupe pas exclusivement des donnes conomiques, mais aussi des nouvelles formes de gouvernance plus dmocratiques. Les crises conomiques et politiques des annes 1980 en Amrique latine, limpossibilit des gouvernements nationaux de rpondre efficacement aux demandes croissantes de la socit civile ont t, pour une large part, lorigine des processus de dcentralisation en Amrique latine. Les gouvernements nationaux, partir de ces annes, ont alors dcid, peu peu, de transfrer une partie de leurs comptences et daccorder une autonomie plus ou moins large aux gouvernements locaux. Ces transferts venaient traduire une volont de restructurer leur conomie dans un contexte de mondialisation qui redistribuait les pouvoirs financiers et politiques. Ces transferts se sont accompagns gnralement dune rpartition plus galitaire des ressources.

3.3.1. Le cadre institutionnel : tats unitaires et tats fdraux


Paralllement la dmocratisation des annes 1980 et aux plans dajustement structurel, lA mrique latine a vcu ces trente dernires annes un mouvement de dcentralisation et la monte en puissance des gouvernements locaux qui ont affirm leur volont dtre acteurs des politiques publiques, quelles soient conduites par les tats centraux ou initis par eux-mmes, ceci stant traduit travers des mouvements municipalistes, ports notamment par les associations nationales de municipalits. La plus emblmatique de ces associations ayant t celle dquateur (Association des municipalits de l'quateur, AME) qui reste, en 2010, la plus reprsentative dA mrique latine. Aujourdhui, tous les niveaux des gouvernements locaux (municipalits, dpartements, provinces, tats fdrs) sont lus au suffrage universel, avec une exception au Chili, o les excutifs rgionaux et provinciaux sont dsigns par le pouvoir central (Intendants, gouverneurs), mais ceci sinscrit dans un processus de dcentralisation qui devrait, court ou moyen terme, aboutir une lection directe.

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On doit, dans ce contexte, distinguer les tats fdraux et tats unitaires.

tats fdraux
Le fdralisme au Brsil et au Mexique sinspire pour une large part du fdralisme des tats-Unis, celui du Venezuela nest que formel ds son origine, et ce formalisme a t renforc depuis 1999 par le gouvernement dHugo Chavez. Enfin le fdralisme argentin est atypique ; il ne sagit dailleurs pas dtats en tant que tel mais de provinces. La nation argentine sest construite partir des provinces, et le poids dmographique (plus du tiers de la population), conomique (50 % du PIB) et gographique (superficie gale celle de lEspagne) de la province de Buenos Aires ne fait que renforcer cette prminence historique des provinces. On doit cependant noter que depuis la crise de 2001, ltat fdral a pris un pouvoir plus important, notamment travers le financement dit de co-participation qui lie chaque province au pouvoir central, lequel a tendance conditionner sa participation au budget provincial une soumission politique au gouvernement de la nation ; le mme systme de co-participation tant appliqu entre provinces et municipalits. Cette prminence des provinces sexprime dans la Constitution, o il est mentionn que ce sont les provinces qui dlguent une partie de leurs pouvoirs ltat national.

Le Brsil
Le Brsil, depuis sa constitution en un tat-Nation, a connu deux formes d'organisation politique : dans un premier temps, l'Empire, succdant lindpendance de 1822 et trouvant un terme en 1889 ; puis, l'organisation du pays en fdration ds la proclamation de la Rpublique. La notion de fdralisme, dfinissant un tat fdral ou une fdration , est caractrise par la manire dont est conue la participation du tout et des parties l'laboration et l'amendement de la Constitution : Chaque systme de gouvernement fdral prvoit la participation des communauts locales au pouvoir d'amendement . Cette caractristique d'organisation implique la dfinition des pouvoirs locaux qui constituent l'tat dans un ensemble. La Rpublique du Brsil a connu depuis la fin de l'Empire six constitutions qui ont toutes raffirm le caractre fdratif du pays. La Constitution de 1891, la premire du Brsil rpublicain, s'inspire largement du systme de fdration des tats-Unis au point de sappeler tats-Unis du Brsil . Ds lors, la problmatique des pouvoirs locaux et de la dfinition des entits territoriales est pose. En effet, le passage de l'Empire la Rpublique marque aussi le passage des provinces aux tats qui sont jusqu' nos jours les composants de ltat brsilien.

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A SAVOIR

L'organisation territoriale brsilienne est antrieure la Constitution de 1988 qui instaure un retour la dmocratie et intgre la dcentralisation. Elle garantit l'autonomie administrative et politique de l'Union des tats, du District fdral (DF de Brasilia) et des communes. Les niveaux de gouvernements sont, ainsi, au nombre de trois avec un statut particulier pour le DF. Le gouvernement central est dfini par lUnion qui rassemble les pouvoirs excutif et judiciaire . Le Prsident de la Rpublique, lu au suffrage universel direct pour quatre ans, est la tte de l'excutif. Le prsident est second par le vice-prsident, qui assume l'excutif en cas de dcs ou vacance du pouvoir. Dans ce cas de figure, Immar Franco est devenu Prsident de la Rpublique alors qu'il tait vice-prsident de Fernando Collor, dchu pour corruption et association de malfaiteurs. Le pouvoir lgislatif est assur par le Congrs national organis en systme bicamral, une chambre haute et une chambre basse, respectivement, le Snat et la Chambre des dputs. Les snateurs sont lus pour huit ans avec un renouvlement d'un tiers puis des deux tiers tous les quatre ans. Le Snat compte 81 parlementaires, soit trois reprsentants par tat, District fdral inclus. La Chambre des dputs, quant elle, rassemble 513 parlementaires. On distingue les dputs fdraux des dputs, estuduais , soit les parlementaires d'tat . Ils sont lus au suffrage universel direct pour quatre ans. Contrairement aux snateurs, le nombre de reprsentants de la chambre basse est proportionnel la population de chaque tat (avec un minimum de huit reprsentants pour les tats les moins peupls et un maximum de 70 pour l'tat de Sao Paulo). L'Union, d'aprs le modle des tats-Unis, est compose par des tats fdrs. Ils sont au nombre de 26. On constate la transposition du systme prsidentiel au niveau tatique, le pouvoir excutif de l'tat fdr tant assur par un gouverneur assist par un vice-gouverneur, tous deux lus au suffrage universel direct pour 4 ans, mandat renouvelable une fois. Les tats adoptent chacun leur Constitution en harmonie avec la Constitution fdrale. Le pouvoir lgislatif est dtenu dans chaque tat par une assemble lgislative. Le deuxime niveau de pouvoir local est la municipalit. On compte 5 564 municipalits au Brsil. L'excutif, comme dans le schma prsidentiel et celui de l'tat fdr, est assur par un maire ( Prefecto ) et un vice-maire, lus au suffrage universel direct pour quatre ans, rligibles une fois. La gestion de la municipalit est assure par un gouvernement municipal compos de secrtaires dsigns et dirigs par le maire. Les conseillers municipaux ( vereadores ), lus au suffrage universel, se runissent

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dans la Chambre des lus municipaux (Camara dos vereadores ) pour y exercer le pouvoir lgislatif. Ce systme admet que le maire, lu sur une liste distincte celle des vereadores , ne dispose pas de la majorit dans la Chambre des lus municipaux. Le DF de Brasilia, combinant le fonctionnement des tats et celui des municipalits, lit la tte de son pouvoir excutif un gouverneur ainsi qu'un vice-gouverneur pour une dure de quatre ans.

Le Mexique
Le fdralisme mexicain est largement inspir par celui des tats-Unis. Comme le Brsil, le pays sest dnomm tats-Unis du Mexique . Il se caractrise historiquement par une paradoxale centralisation inscrite dans la constitution de 1917 qui dune part, accorde un statut indfini aux gouvernements locaux et, dautre part, impose des rgles trs centralisatrices. Ce centralisme a t renforc par le Parti Rvolutionnaire Institutionnel (PRI), qui gouverna pendant 71 ans jusquen 2000 de manire trs autoritaire et centralise. Il faut attendre les annes 1980 pour voir redfinies les relations entre ltat fdral, les tats fdrs et les municipalits travers le plan national de dveloppement, qui cre des instances de coordination entre les trois niveaux et dlgue des comptences pour les services urbains de base. Enfin, dans les annes 1990, un programme national de solidarit visant contrebalancer sur le plan social les effets de la politique nolibrale mise en uvre, cre 27 000 comits locaux clientlistes regroupant les bnficiaires du plan de solidarit. Ces comits, contrls par le gouvernement central travers le ministre du dveloppement social (Sedesol), affaiblissent le pouvoir des municipalits. Le Mexique est compos de 31 tats, du DF de Mexico (DF) et de 2 397 municipalits. La Constitution mexicaine nattribue pas de comptences exclusives aux 32 tats (DF inclus), mais leur dlgue la direction du dveloppement national , libre eux de dfinir dans la Constitution de leur tat, les dlgations de comptences au niveau municipal. Nanmoins, la Constitution fdrale tablit la liste des services qui relvent de la responsabilit des municipalits. Apparat clairement la vritable nature, faussement dcentralisatrice, du fdralisme mexicain dans lequel ltat fdral reprend dune main ce quil attribue de lautre .

LArgentine
Le fdralisme argentin se caractrise par une prminence historique des provinces. La Constitution argentine prvoit que ce sont les provinces qui dlguent les pouvoirs, dune part ltat national et, dautre part aux municipalits. Dans ce cadre institu-

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A SAVOIR

tionnel, elles disposent dune trs large autonomie politique, juridique, administrative et financire dans le cadre du systme de co-participation, voqu prcdemment. LA rgentine est compose de 23 provinces et du gouvernement de Buenos Aires qui peut tre assimil institutionnellement une province, de 2180 municipalits de plein droit avec des autorits lues. Lautonomie des municipalits est accorde par le pouvoir provincial dans le cadre de la Constitution fdrale de 1994. ce jour, 19 provinces ont accord cette autonomie aux municipalits pour lesquelles elles ont dfini les critres daccessibilit. Mais il est noter que trois des quatre plus importantes provinces (Mendoza, Santa F et Buenos Aires), seize ans aprs que la Constitution fdrale les y autorisait, nont toujours pas accord cette autonomie leurs municipalits. Seule, la province de Cordoba a permis la cration de nombreuses municipalits qui reprsentent, elles seules, prs du cinquime des municipalits argentines. Cette prminence institutionnelle des provinces se traduit dans les systmes de gouvernance locale. Le pouvoir en Argentine appartient aux provinces, au centre du systme de pouvoir avec une large autonomie, freine depuis 1990 par le systme de co-participation impos par ltat fdral. Les provinces ont galement un pouvoir sur les municipalits par cette mme coparticipation province-municipalits. En Argentine, il nest pas possible de travailler avec une municipalit si on na pas laccord de la province, lequel accord est conditionn par le degr de soumission politique au gouverneur. Leur adhsion ou non la politique du gouvernement de la province conditionne en partie lattribution du budget. Nanmoins, il est important de souligner lexistence du Centre fdral dinvestissement (CFI), sorte de banque de dveloppement des provinces qui cofinance des projets des provinces en leur apportant un appui technique. Le conseil dadministration du CFI est compos des gouverneurs des provinces et ltat fdral na aucun pouvoir sur ses engagements. Le CFI est financ sur la base dune quote-part verse par chaque province.

Le Venezuela
Formellement fdral depuis 1864, le Venezuela nen a jamais eu les caractristiques et ceci est accentu sous le gouvernement actuel dont les tendances conomiques comme politiques sont fortement centralisatrices. Le Venezuela est compos de 23 tats et de 322 municipalits. Les tats et municipalits doivent cooprer entre eux pour laccomplissement des politiques dcides par le gouvernement.

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Les tats doivent administrer leurs biens et ressources et les terres en friche selon les normes dictes par le pouvoir central. Les municipalits ont des comptences plus largies et surtout des budgets qui leur permettent de dvelopper des politiques publiques et de grer des services publics dans des conditions acceptables, dans la mesure o elle peuvent collecter des impts locaux qui correspondent 50 % de leur budget, lautre moiti tant assur par ltat fdral.

tats unitaires
Les constitutions des pays unitaires, votes aprs les annes 1980, ont permis dans un premier temps de dmocratiser les gouvernements locaux en instituant des lections au suffrage universel des excutifs dpartementaux, provinciaux et municipaux. Ceci a bien videmment rvolutionn la vie locale antrieurement contrle par des caciques nomms par le pouvoir central souvent dictatorial. Cette dmocratisation ne sest accompagne, dans un premier temps, que par des dlgations de comptences trs limites. Il a fallu attendre les annes 1990 pour que le processus de dcentralisation se mette en marche, initi par la Colombie travers sa Constitution de 1991. On peut aujourdhui distinguer trois types de dcentralisation :
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Les pays unitaires dont la dcentralisation est la plus avance, au moins sur le plan institutionnel. Ce sont les pays dont les constitutions, comme les lois de dcentralisation, ont t dtermines essentiellement par trois facteurs : le modle des constitutions europennes et notamment franaise, Rpublique dcentralise mais restant trs marque par un rle important de ltat ; linfluence des modes dorganisation sociale des communauts indignes auxquelles on a attribu des statuts dorganisations territoriales ; enfin, la pression des ONG qui se sont souvent substitues aux pouvoirs locaux durant les politiques dajustement structurel pour pouvoir rpondre aux demandes des populations locales trs affectes par ces politiques. Ces influences des modes de gouvernance des communauts indignes comme de celles des ONG ont permis dinstitutionnaliser la participation citoyenne, concept fondamental dans toute lA mrique latine qui avait, son origine, lobjectif de renforcer la dmocratie locale et de lutter contre la corruption. Ce premier type de pays unitaires dcentraliss regroupe la Bolivie (Constitution de 2009), la Colombie (Constitution de 1991), lquateur (Constitution de 2008) et le Prou (Constitution de 2002). Il est noter une forte prsence indigne dans ces pays, majoritaire dans le cas de la Bolivie (60 %), importante dans le cas de lquateur (35 %) et du Prou (30 %), mais plus faible en Colombie (4 %.)

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A SAVOIR

Le deuxime type de dcentralisation concerne exclusivement le Chili dont la dcentralisation reste inacheve. Elle sest inspire du modle franais des annes prcdant les lois de 1982. Les excutifs des rgions et des provinces sont nomms par le pouvoir central. Cette forte centralisation chilienne sexplique par la gographie du pays (4 200 km du Nord au Sud) et lhritage de la dictature militaire (1973-1989) qui a lgu aux gouvernements dmocratiques les rgions militaires converties en rgions administratives. Le poids de ltat central est dterminant au Chili, notamment travers le ministre du Dveloppement rgional (Subdere ) qui garde un contrle dterminant sur les politiques publiques locales. Nanmoins, on peut envisager que le Chili sengagera dans une dcentralisation plus active et passera, court terme, au stade de la dcentralisation franaise de 1982, accordant une relle autonomie et permettant llection directe des excutifs rgionaux. Le troisime type recouvre les petits pays, soit dA mrique centrale (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Salvador) soit du Cne sud (Paraguay et Uruguay). Bien videmment, cela recoupe des ralits socioculturelles et politiques trs diffrentes. Le Costa Rica et lUruguay sont des pays reconnus pour la modernit de leur organisation politique qui incluent une dcentralisation dmocratique et accordent une relle autonomie aux collectivits infranationales. Les autres pays sont marqus par une extrme pauvret et par une histoire politique plus ou moins rcente, trs conflictuelle : guerres civiles au Guatemala, au Nicaragua et au Salvador, coup dtat au Honduras, dictature au Paraguay.

3.3.2. Mandats lectifs et gouvernements locaux


Il est important dapporter des prcisions smantiques afin de bien comprendre la ralit des pouvoirs locaux en Amrique latine, qui rvle un mode de gouvernance particulier. Tout dabord, le terme collectivit locale ou territoriale , constamment employ en France na pas de sens en Amrique latine dans sa traduction espagnole ou portugaise. Seule lexpression gouvernement local a du sens, ce qui dj montre de quelle manire les maires, gouverneurs se sont positionns par rapport au pouvoir central. Ils ont recr au niveau local les structures nationales de gouvernement sans en avoir, sur leur territoire, ni les pouvoirs, ni les ressources, hormis en Argentine o les provinces ont un rel pouvoir, mais des ressources constamment ngocies avec la nation et quelles ngocient elles-mmes avec leurs municipalits (systme de coparticipation).

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Cette remarque smantique doit galement tre apporte concernant les lus des excutifs locaux : il sagit de secretario dans les mairies, provinces, tats ou dpartements. Ce mot est le mme que celui qui dsigne les ministres des gouvernements nationaux. En France, les termes d adjoints pour les municipalits et de vice-prsidents pour les dpartements et les rgions sont employs pour dsigner les lus de la majorit politique de la collectivit qui le maire ou prsident a dlgu un pouvoir de grer une comptence spcifique. Ces prcisions smantiques permettent de mieux apprhender le mode de gouvernement des collectivits territoriales en Amrique latine, induit par le systme lectoral en vigueur. Ce systme repose sur llection du maire et du gouverneur au scrutin uninominal. Est lue une assemble dlibrante dans les municipalits ou dpartements et, dans les systmes fdraux, une assemble lgislative dans les provinces ou les tats. Par ailleurs, dans beaucoup de pays, il est pratiquement impossible de se prsenter en dehors des partis politiques nationaux, hormis en Argentine o existent, dans les provinces, des partis provincialistes . Llection spare des excutifs et des organes dlibrants a dtermin un mode de gouvernance qui empche de mettre en uvre des politiques publiques structurantes long terme et favorise les phnomnes de corruption, dans la mesure o les maires ou les gouverneurs, qui nont souvent pas de majorit dans leur assemble dlibrante, sont obligs de ngocier chaque action. Les mandats lectifs se dfinissent galement par leur courte dure, notamment pour les maires, ainsi que par la non-rlection dans de nombreux pays. Le plus significatif cet gard concerne le Mexique o les maires ont des mandats de trois ans sans possibilit de rlection. Ces modes dlection favorisent le populisme, la corruption et le clientlisme qui prsident trop souvent aux dcisions des politiques locales. Par ailleurs, il faut souligner que les maires, leurs secretarios (quivalents des adjoints au maire) et les membres des assembles dlibrantes ne peroivent pas dindemnits, comme cest le cas en France. Ils reoivent des salaires souvent trs consquents, y compris dans de petites municipalits et se consacrent plein temps leur mandat. On constate, nanmoins, un mouvement en Amrique latine anim par les associations de maires, revendiquant des mandats plus longs et la possibilit dtre rlus. Ce mouvement fait suite toute une srie de rformes constitutionnelles qui ont t votes ces dernires annes, permettant aux prsidents de la Rpublique de se reprsenter (Bolivie, Brsil, Colombie, quateur).

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A SAVOIR

En dpit de tous ces freins une dcentralisation assume et la ncessaire mise en uvre de politiques publiques locales rpondant aux besoins dinfrastructures, dactions sociales, denvironnement de ce continent, a merg une dynamique intressante, ces dix dernires annes. Une nouvelle lite politique locale surgit qui, soit a fait des tudes suprieures dans son pays ou ltranger, soit est issue de mouvements sociaux ou dONG. Cette nouvelle lite politique nest plus seulement soumise un besoin de reconnaissance, mais porte des valeurs et comptences qui permettent denvisager lavenir avec plus doptimisme et surtout ont permis une certaine prennit de leurs politiques au-del de leur mandat. titre dexemple, on peut citer, parmi les grandes villes brsiliennes, Belo Horizonte, Porto Alegre et Vitoria ; au Chili, Valparaiso ; en Colombie, Bogota et Medellin ; en quateur, Quito et Cuenca ; au Prou, Lima ; au Venezuela, Ciudad Guyana et Maraicabo ; en Argentine, Rosario, Moron, Cordoba et Quilmes ; en Uruguay, Montevideo et Canelones. Dans ce contexte, il est difficile de citer une ville mexicaine, non pas que ce pays ne possde pas de municipalits dont la gestion puisse tre de qualit, mais la dure des mandats empche des politiques long terme. Un deuxime facteur positif rside dans les crations de rseaux de collectivits locales. Ces rseaux trs actifs permettent des changes et surtout des actions transnationales. Ces rseaux sont partie prenante des politiques de coopration dcentralise. Lexemple le plus emblmatique est le rseau, cr en 2000, des Mercociudades qui regroupent les 200 plus grandes villes du Cne sud, dont le sige est dans les locaux du Mercosur Montevideo. Il est organis en 14 ateliers thmatiques, la prsidence est annuelle et assure par une ville (en 2010, Rosario, en Argentine) ; lassemble gnrale de Mercociudades a eu lieu Belo Horizonte, au Brsil, les 1,2 et 3 dcembre 2010. Ce rseau sest beaucoup impliqu dans les programmes de coopration de lUnion europenne, que ce soit les programmes Urbal [ 39 ] ou Acteurs non gouvernementaux et gouvernements locaux [ 40 ]. Un autre rseau, plus rcent, regroupe les collectivits intermdiaires : tats fdrs, provinces, dpartements : OLAGI ( Organizacion latino-americano de gobiernos intermedios), dont le sige est Quito (quateur).

[39] Lobjectif du programme Urbal de lUnion europenne est de dvelopper des rseaux de coopration dcentralise entre collectivits locales dEurope et dAmrique latine sur des thmes et des problmes concrets de dveloppement local urbain. [40] Le programme Acteurs non gouvernementaux et gouvernements locaux est un programme mondial de lUnion europenne ayant comme objectif de mettre en contact les associations et ONG avec les collectivits locales afin dtablir un change et un espace de travail sur les politiques publiques locales.

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Enfin, en ce qui concerne la coopration entre les collectivits dA mrique latine et les collectivits franaises, on note un dynamisme important avec le Brsil et beaucoup plus faible avec les pays hispanophones. Ces cooprations dcentralises se sont concentres sur le Chili, le Nicaragua et le Prou. Les motivations ont t, lorigine, humanitaires et/ou politiques et se sont orientes avec le temps pour celles qui ont perdur sur des aspects techniques portant gnralement sur la gestion de services publics (eau, dchets, transports). Dautre part, des cooprations de plus de dix ans sont portes par la Communaut urbaine de Nantes avec Cochabamba en Bolivie et la Communaut urbaine de Bordeaux avec plusieurs villes vnzuliennes : Maracaibo, Ciudad Guyana, Caracas. Au Mexique, deux nouvelles cooprations ont t inities, dune part par le Conseil rgional Provence-Alpes-Cte d'A zur (PACA) et ltat du Nuevo Leon, dautre part par le Conseil rgional des Pays de la Loire avec ltat du Yucatan. Il nexiste pas de cooprations avec des villes mexicaines pour les raisons voques, mandat de maire trop court (trois ans sans possibilits de rlection). Enfin, en Argentine, la suite dun forum franco-argentin, qui sest tenu en dcembre 2008, on assiste la naissance de cooprations menes par des rgions (RhneAlpes/province de Buenos Aires ; Champagne-Ardenne/province de Salta), des villes (Toulouse/Rosario) ; Chartres/Lujan ; la Rochelle/province de Corrientes ; Cahors/ Lujan de Cuyo) et par des dpartements (Aveyron/ville de Pige ; Haute Savoie/ villes de Villa Elisa et San Jos ; Vienne/province de Jujuy). Il faut souligner que les cooprations rcentes des collectivits franaises accordent une attention particulire aux thmes lis la gouvernance locale et, plus spcifiquement la dmocratie participative, dans la mesure o cette pratique a t institutionnalise en Amrique latine avec des mthodologies diverses lies au pays, mais est bien vivante grce une socit civile trs prsente et des ONG trs actives. Les collectivits franaises sont en demande de coopration sur cette thmatique auprs de leurs partenaires latino-amricains.

3.3.3. Des ressources financires et humaines limites


Les collectivits locales en Amrique latine sont confrontes des budgets faibles par rapport aux besoins de leur population. Le recouvrement de limpt est faible, les mandats courts des lus ne favorisent pas lamlioration du systme. Cette fiscalit sapplique aux services et quipements aux locaux. Par ailleurs, les transferts de ressources du niveau central au niveau local sont insuffisants et sont lobjet de conflits

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

entre les politiques locaux et les pouvoirs nationaux. Dans le cas o existent des ressources naturelles, elles donnent lieu des revendications dautonomie qui peuvent dboucher sur des conflits violents comme a pu connatre la Bolivie ces dernires annes, avec les dpartements de la media-luna (Santa Cruz, Tarija, Pando et Beni), o sont situes les rserves de ptrole et de gaz. LA rgentine fait exception dans la mesure o, dans ce pays, ce sont les provinces ptrolifres qui profitent de la rente hauteur de 90 %, notamment la province de Santa Cruz, seule province qui ne soit pas tombe en faillite lors de la crise de 2001. Ce nest dailleurs pas un hasard politique si, au sortir de cette crise, cest le gouverneur de cette province, Nestor Kirchner, qui a t lu Prsident de la Rpublique. Le recours lemprunt ne concerne que les collectivits importantes et surtout les grandes mtropoles urbaines. Ces dernires annes, lintervention de la BID comme celle de la Banque mondiale dans des projets lourds dinfrastructures ont oblig ces collectivits une gestion plus rigoureuse, car les normes requises pour ces programmes sont trs strictes et impliquent des investissements humains et financiers importants. Les transferts de ressources financires ne rpondent pas aux besoins des collectivits locales et creusent des fractures entre les territoires riches, essentiellement les grandes mtropoles, et les territoires pauvres. Les annes 1990 des politiques conomiques nolibrales ont engendr la privatisation de services publics locaux. Ceci a provoqu beaucoup de conflits, notamment sur la gestion de leau o taient concernes des socits franaises (Cochabamba et El Alto en Bolivie, Buenos Aires en Argentine). Les changements politiques des annes 2000 ont marqu une volont des collectivits de se rapproprier ces services publics. cet gard, il faut souligner lintrt port au modle franais de syndicats mixtes associant des financements publics et privs. De mme, en raison de leurs faibles ressources, les municipalits latinoamricaines ont engag un mouvement visant la cration dintercommunalits. Cette thmatique dintercommunalits ( Mancomunidad ) a t intgre dans les constitutions quatoriennes et boliviennes, ce qui permet de donner un cadre lgal des institutions jusque-l informelles. Le Brsil a dvelopp ce thme au niveau de grandes mtropoles ; la plus connue de ces intercommunalits tant celle des banlieues de Sao Paulo : San Andres, San Bernado, San Caetano (A.B.C.)

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

On ne peut aborder le sujet des ressources financires sans voquer un sujet intimement li, les ressources humaines des gouvernements locaux. Hormis le Mexique pour les ouvriers ( operativo s) des municipalits fortement syndicalises, lA rgentine, le Brsil et lUruguay qui possdent un embryon de fonction publique locale, on constate un systme de spoils system [ 41 ] dans tous les pays, et, y compris dans les quatre pays cits, un changement systmatique qui ne sarrte pas quaux hauts fonctionnaires . La BID et la Banque mondiale, confrontes ce systme, mettent souvent en place des crdits non-remboursables pour renforcer les capacits de gestion des collectivits, avant dengager leurs crdits. Depuis peu, les changements politiques la suite dlections locales ont tendance freiner ce spoils system , mais ceci tient plus la meilleure formation des diles locaux et leur prise de conscience de la ncessit davoir des cadres moyens (mandos medios ) de qualit, qui assurent la permanence de la gestion locale, plutt qu linstitutionnalisation dun service civil de carrire ( servicio civil de carrera ). Quand des lois ont t votes pour mettre en place ce systme civil de carrire, notamment dans des provinces mexicaines, elles nont souvent jamais t appliques, car elles remettent en cause de manire trop vidente le systme politique clientliste (exemple du DF de Mexico). Paralllement, des formations pour les agents locaux ont t organises, mais mis part quelques cas remarquables (Quito, Rosario, Medellin, grandes villes brsiliennes), ces formations nont pas t rationalises et ne sappuient sur aucun travail danalyse des besoins et dingnierie de formation. Se pose la question de la prise de dcision et du rapport du pouvoir local avec la socit civile. Si, comme nous lavons not, les collectivits locales dAmrique latine se vivent comme des gouvernements locaux, et mettent en avant la participation des citoyens la gouvernance de leur territoire, la ralit est souvent diffrente, bien quil soit prilleux de mettre en avant des gnralits dans un continent trs divers par ses histoires politiques et culturelles.

[41] Le systme des dpouilles (spoils system) repose sur le principe selon lequel un nouveau gouvernement doit pouvoir compter sur la loyaut partisane des fonctionnaires, et donc remplacer ceux qui sont en place par des fidles .

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

Nanmoins, on peut relever les points faibles suivants :


G G

mandats courts pour les municipalits, avec souvent limpossibilit de rlection ; lus politiques locaux bien rmunrs pour leur mandat lectif et lassumant plein temps. Cet tat de fait, dcid par le lgislateur, pour lutter contre la corruption a eu leffet inverse, car il a, dans la majorit des cas, incit les lus locaux gagner beaucoup dargent en peu de temps ; une lourdeur juridique et administrative quant aux procdures de prise de dcision mises en place pour lutter contre la corruption. Dans la mesure o nexiste dans la plupart des pays aucun organe de contrle financier externe, lobjectif initial nest pas atteint et freine la prise de dcision ; des ressources humaines qui sont le fruit dun trs fort clientlisme, et donc des comptences ne correspondant pas souvent aux besoins des collectivits. cet gard, on doit souligner que ce clientlisme est plus dordre personnel que politique. Le nouveau maire lu peut tre du mme parti que lancien, cela ne lempchera pas de changer ladministration locale ; le manque d une fonction publique , surtout pour les cadres moyens qui doivent assurer la permanence de la gestion locale au-del des changements politiques ; des possibilits demprunt limites, qui freinent les possibilits de monter des projets structurants sur le long terme.

Des points forts doivent tre souligns, qui peuvent paratre contradictoires par rapport aux points faibles cits ci-dessus. Mais ils ne font que marquer la diversit des situations et lhtrognit dun continent qui comprend des collectivits aux problmatiques du Tiers-monde et dautres engages dans une modernit en avance, sur bien des points, sur les collectivits du Premier monde :
G

des lites politiques rajeunies, bien formes, souvent ltranger, avec une exprience professionnelle la suite de leur formation dans des ONG, ce qui leur a permis de se confronter une ralit de terrain et de garder une proximit avec les citoyens ; lmergence trs importante (souvent plus que dans les pays occidentaux) des femmes dans le champ du politique comme dans la haute administration locale, plus impliques gnralement que les hommes dans les politiques publiques et, surtout, beaucoup moins touches par la corruption ; la prsence dONG trs actives et dont les activits se rapprochent souvent plus des activits de cabinets dtude ou dentreprises, avec des possibilits financires importantes. Dans les annes 1990 de crise conomique, elles ont pu se substituer aux institutions publiques dfaillantes et ont permis dorganiser la socit pour

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

quelle vive correctement, ou mme survive. Elles ont acquis ainsi un poids politique et social incontournable pour la gouvernance locale. Par ailleurs, les ONG jouent un rle prpondrant au niveau local dans les programmes de coopration mis en place par les bailleurs de fonds internationaux (PNUD, UE) qui, souvent, prfrent travailler avec les ONG plutt quavec les collectivits, tant plus assurs de la transparence quant lutilisation des fonds de coopration ;
G

un autre point fort souligner concerne la prise en compte par les collectivits territoriales des problmatiques lies aux politiques environnementales et de dveloppement rural, au-del de celles lies la biodiversit et lAmazonie. LAmrique latine est confronte une urbanisation sauvage , tandis qumerge une volont daffronter cette urbanisation souvent considre comme inluctable et que se mettent en place des programmes visant ancrer des populations en milieu rural, programmes notamment ports par des communauts indiennes. Cette volont commence tre relaye au niveau de quelques gouvernements (quateur, Bolivie).

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

Annexes
tats fdraux
Tableau 25 Brsil
Collectivits Pouvoirs excutifs
Gouverneur et vice-gouverneur (Suffrage universel [SU] direct 4 ans).

Assembles dlibrantes
Assemble lgislative Dputs lus au SU direct (4 ans) nombre selon la reprsentation de ltat la chambre des dputs de lUnion. Assemble de district Dputs lus au SU direct (4 ans) nombre selon la reprsentation du DF la chambre des dputs de lUnion. Chambre municipale 9 55 conseillers selon la population, lus au SU direct (4 ans renouvelables 1 fois).

Pouvoir judiciaire
Juges de premire

27 tats.

instance.
Tribunal de justice

de ltat.

District fdral de Brasilia.

Gouverneur (SU direct 4 ans).

Organisation politicoadministrative
5561 municipalits. Prefeito (= maire) (SU direct 4 ans renouvelables une fois).

8000 districts inframunicipaux.

Sub-prefeituras (= mairies annexes).

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

Tableau 26 Brsil
tat fdral
Intrt national ou rgional
Comptences exclusives : relations avec les tats trangers, plans nationaux ou rgionaux de dveloppement social ou conomique, concession de certains services (tlcom, radiodiffusion). Comptences partages :
patrimoine et tourisme, sant, environnement, ducation et culture, justice et police, politique sociale,

tats fdrs
Intrt national ou rgional
Comptences exclusives : exploitation du gaz, regroupements supra-municipaux, toutes les comptences qui ne sont pas interdites par la Constitution fdrale.

Municipalits
Autonomie administrative et politique
Comptence gnrale sur les questions locales

Rpartition des comptences Rpartition des comptences

et dveloppement conomique.

Comptence exclusive : cration de districts. Relevant principalement des municipalits : ducation prscolaire et primaire, centres de sant, sports et loisirs, culture et tourisme, urbanisme : zonage, inspection, autorisation des activits commerciales et industrielles.

tats fdrs
Ressources : transferts discrtionnaires de ltat fdral.

Municipalits
Ressources : part de lexploitation des ressources naturelles, transferts de ltat fdral et des tats fdrs, impts sur la proprit, taxes sur services, emprunt, accs au crdit limit.

Financement des collectivits

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

Tableau 27 Mexique
Collectivits Pouvoirs excutifs
Gouverneur (SU direct 6 ans non renouvelables).

Assembles dlibrantes
Assemble lgislative (SU direct 6 ans non renouvelables).

Pouvoir judiciaire

31 tats + District fdral de Mexico.

Organisation politicoadministrative

2 397 municipalits.

lection commune des reprsentants municipaux au SU direct pour 3 ans non renouvelables. Maire. 5 20 conseillers en fonction de la taille de la municipalit.

Reprsentant judiciaire contrle lexcutif.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

Tableau 28 Mexique
tat fdral tats fdrs
Comptence gnrale

Municipalits
Comptence gnrale mais autonomie relative : les tats fdrs crent les municipalits et dfinissent leurs comptences. Relevant principalement des municipalits : eau potable et assainissement parcs, abattoirs, marchs, cimetires, transports urbains propret et clairage public police et circulation Comptences ventuelles : urbanisme, dveloppement, environnement. Comptences partages : locaux scolaires, aide sociale : utilisation et contrle des fonds.

Rpartition des comptences

Rpartition des comptences

Comptences municipales souvent assures par les tats : eau, urbanisme, routes, collecte des impts.

Comptences partages :
ducation et sant :

Comptences partages :
ducation : technique

dfinition des politiques, rglementation et contrle, aide sociale : contrle.

et administratif,
sant : ressources

humaines, matrielles et budgtaires, aide sociale : rpartition des fonds aux municipalits.

tats fdrs
Ressources : systme national de coordination fiscale : les tats redistribuent les transferts de ltat fdral selon des montants fixes.

Municipalits
Ressources : systme national de coordination fiscale subventions discrtionnaires, impt sur la proprit, taxes, emprunts.

Financement des collectivits

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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3. Le rle de ltat
A SAVOIR

tats unitaires
Tableau 29 Chili
Collectivits
12 rgions + rgion mtropolitaine de Santiago

Pouvoirs excutifs
Intendant nomm par le Prsident de la Rpublique (4 ans)

Assembles dlibrantes
Conseil rgional Election indirecte par les conseils municipaux (4 ans, rligible) Conseil conomique et social consultatif : membres permanents, membres lus par les organisations sociales provinciales (4 ans). Conseil munucipal (SU direct 4 ans, rligible)

Organisation politicoRpartition administrative des comptences

51 provinces

Gouverneur nomm par le Prsident de la Rpublique (4 ans)

345 municipalits

Maire lu (SU direct 4 ans, rligible)

[ 180 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

Tableau 30 Chili
Niveau rgional
Rgions : trs faible degr dautonomie.

Niveau municipal
Comptence gnrale : promotion du dveloppement socioconomique et culturel Comptences exclusives : plan rgulateur et de dveloppement communal, permis de construire, clairage et salubrit publique, parcs et jardins, dveloppement communautaire, ducation primaire et secondaire, sant de base. Comptences partages avec les rgions ou le gouvernement central : culture, environnement, politiques sociales, formation et emploi, appui la production, tourisme, sport et loisirs, urbanisme et logements sociaux, infrastructures sanitaires, transports publics, dfense civile, culture, galit des genres.

Comptnces exclusives des Intendants : ordre public, coordination des bureaux rgionaux des ministres.

Rpartition des comptences


Comptences partages avec le gouvernement central et les municipalits : promotion du dveloppement.

Niveau rgional
Ressources : transferts : Investissements publics de dcision rgionale (IDR), dont Fonds national de dveloppement rgional (FNDR) et contrats de programmation. fiscalit marginale : taxes sur les routes, autoroutes et ports.

Niveau municipal
Ressources : impt sur la proprit, licences dactivits commerciales, vignette automobile, transferts : Fonds commun municipal.

Financement des collectivits

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 181 ]

3. Le rle de ltat
A SAVOIR

Tableau 31 Colombie
Collectivits
32 dpartements

Pouvoirs excutifs
Gouverneur (SU direct 4 ans, sans rlection immdiate) Maire SU direct 4 ans, sans rlection immdiate)

Assembles dlibrantes
Assemble dpartementale (SU direct 4 ans, sans rlection immdiate) Conseil municipal (SU direct 4 ans, sans rlection immdiate)

1120 municipalits

Rpartition Organisation des politicocomptences administrative

5 districts dont Bogota

Rgime municipal spcifique en rapport avec limportance des municipalits concernes Maire de la municipalit Assemble locale lue

Divisions infra-municipales Entits territoriales indiennes

Conseil form selon lusage des communauts

Possibilit dtablir des entits territoriales supra et infra-dpartementales (rgions et provinces)

[ 182 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

3. Le rle de ltat

Tableau 32 Colombie
Niveau rgional
Comptences rgionales : planification et dveloppement conomique et social, coordination des entits prestataires de services publics, police.

Niveau municipal
Comptences de responsabilit municipale : eau, assainissement, lectricit, tlphone, transports urbains, amnagement urbain et cadastre, planification du dveloppement, police.

Rpartition des comptences

Comptences partages avec le niveau rgional : ducation, sant, sport, eau potable et assainissement, logement, promotion de la participation citoyenne.

Niveau rgional
Ressources : transferts du situado fiscal .

Niveau municipal
Ressources : taxes sur lindustrie, le commerce, la proprit, lautomobile, les constructions urbaines, transferts du situado fiscal , part de la TVA, transferts affects aux politiques sociales.

Financement des collectivits

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 183 ]

4. Politiques publiques
4.1. La politique fiscale
Jaime MARQUES PEREIRA

Rsum
Au cours de la dernire dcennie, la politique fiscale a montr des rsultats notables en matire de stabilisation de lconomie dans la plupart des pays de la rgion. Ces progrs sont en grande partie lis une conjoncture externe extrmement favorable. Celle-ci a permis une progression de la croissance autorisant une hausse de la pression fiscale, allant de pair avec celle des dpenses et une baisse du ratio de la dette publique. Cette tendance est particulirement effective dans les pays o le niveau des recettes tait auparavant plus lev. Toutefois, force est de constater une insuffisance gnrale de rformes en matire de fiscalit. Le problme concerne plus particulirement le renouvellement de la structure des recettes, afin que la politique fiscale puisse contribuer la rduction des ingalits et laccroissement du potentiel de croissance. Un tel diagnostic stend lensemble de la rgion, mais il recouvre de fortes diffrences nationales. Celles-ci clairent les facteurs structurels de la hausse de la pression fiscale que constituent le dveloppement de la protection sociale, la diversification productive et la capacit administrative de lever limpt. Un premier point de ltude analyse lvolution du niveau et de la structure des recettes. Un deuxime point examine les facteurs de lajustement budgtaire et le changement de la structure des dpenses. Un troisime tablit un bilan des facteurs du caractre encore marginal des rformes. Le dernier point expose les principales dimensions du caractre rgressif de la politique fiscale en matire de rpartition des revenus. La conclusion revient sur les diffrences entre lA rgentine, le Brsil et le Mexique, qui mettent en vidence les facteurs de changement et dinertie de la politique fiscale, conditionnant la possibilit den faire un levier du dveloppement On interroge galement dans cette perspective les alas que fait dornavant peser sur les quilibres budgtaires lincertitude prvalant quant lavenir de lconomie mondiale.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 185 ]

4. Politiques publiques
A SAVOIR

4.1.1. Lvolution de la pression fiscale et de la structure des recettes


Les diffrences significatives que lon observe dans lvolution de la capacit daccrotre la dpense de ltat peuvent tre rapportes au changement de la structure des recettes qui accompagne la libralisation commerciale. Une typologie des pays, tablie selon le niveau de pression fiscale, en claire ainsi les dterminants structurels qui expliquent par ailleurs le caractre insuffisant du changement de la structure des recettes. Les donnes runies par la Cepalc (Commission conomique pour lA mrique latine et les Carabes) sur lvolution de la pression fiscale (cotisations sociales incluses) pour lensemble des gouvernements centraux (hors Carabes) montrent une progression faible en moyenne rgionale, mais trs ingale. Les diffrences nationales permettent de distinguer trois groupes de pays en fonction dun cart suprieur ou infrieur de 3 points du PIB la moyenne pondre du ratio de la pression fiscale au PIB de la rgion. Cette typologie, tablie par Cetrngolo et Gmez Sabaini (2006) sur la base de la moyenne de 2004, demeure pertinente au regard des donnes plus rcentes. Elle diffrencie :
G

un 1er groupe (Argentine, Brsil, Uruguay), o la pression fiscale slve en moyenne de 20,6 % du PIB en 1980 30,3 % en 2009. Au Brsil, le ratio monte 34,3 %. un 2 e groupe runit la plupart des pays andins et centre-amricains. La pression fiscale y est passe de 14,1 % en 1980 17,4 % en 2008, mais baisse 16,4 % en 2009. un 3 e groupe, o la pression fiscale connat galement une faible progression, mais sur la base de niveaux plus bas. Ce groupe comporte quatre petits pays lquateur, le Guatemala, Hati, et le Paraguay , outre le Mexique et le Venezuela.

Le tableau 33 fait ressortir quelques spcificits marquantes des volutions nationales. En premier lieu, se dtachent les cas du Brsil et de lA rgentine qui affichent la plus forte progression. En ce qui concerne le premier, la hausse marque cependant le pas depuis 2004. On assiste par ailleurs une progression sur la priode 1990-2009 de plus de 3 points du PIB en Bolivie, en quateur, en Hati et au Nicaragua. Enfin, il faut signaler le cas du Mexique, seul pays voir stagner le niveau de la pression fiscale.

[ 186 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Dsignation 1990 21,2 26,4 19,1 18,3 13,9 11,5 18,5 14,5 9,0 14,7 10,1 7,7 14,8 9,4 10,5 8,6 7,3 11,1 9,1 18,7 6,7 7,3 12,8 12,5 7,6 9,1 5,5 14,1 13,3 10,1 9,6 11,6 13,6 10,9 7,9 15,1 11,4 10,1 11,5 9,9 13,6 12,0 12,9 10,8 12,8 13,3 11,8 8,9 16,0 10,8 10,2 11,3 11,8 13,0 12,4 13,3 14,7 12,6 13,0 9,8 16,0 14,3 11,5 10,6 17,8 13,7 16,8 18,1 20,9 11,7 15,4 14,1 14,7 17,2 15,3 21,6 14,1 13,4 14,5 11,3 17,9 14,5 10,8 11,7 17,6 12,0 11,8 14,3 15,5 15,0 7,1 10,6 11,3 12,8 15,0 13,1 11,0 11,9 14,5 14,8 12,2 10,9 11,7 11,5 10,8 14,3 10,1 7,1 14,5 16,3 16,0 14,4 16,5 17,0 15,6 14,2 17,5 19,3 22,1 22,2 15,2 12,9 14,2 14,3 15,5 16,3 15,7 14,2 14,6 16,7 15,6 11,9 13,0 14,9 16,4 12,6 11,2 12,3 11,2 11,3 13,4 10,8 7,9 15,0 14,7 16,6 17,7 17,1 19,9 16,1 17,2 17,5 10,9 11,2 12,3 13,3 15,6 13,8 12,2 12,6 10,9 13,7 14,4 15,3 17,4 16,4 13,9 14,6 16,5 14,3 18,3 16,1 21,3 15,7 14,4 15,1 16,0 19,9 14,3 12,6 13,2 10,6 14,7 15,3 11,7 10,3 17,2 16,0 20,3 21,5 26,4 30,7 31,6 20,9 21,5 28,7 21,2 21,8 23,0 22,0 24,2 25,1 22,2 22,3 23,5 27,3 30,4 32,2 34,4 34,3 27,8 29,5 33,6 23,1 24,9 26,9 29,8 30,3 23,6 24,4 28,6 1995 2000 2004 2008 Moyenne Moyenne Moyenne 1990-2004 1995-2004 2004-2009 18,7

1980

1985

2009

Groupe 1

20,6

Brsil

22,7

Uruguay

20,0

Argentine

19,2

Groupe 2

14,1

Costa Rica

12,9

Chili

Honduras

14,7

Nicaragua

Panama

Rpublique dominicaine

11,4

Colombie

Prou

17,5

Bolivie

Salvador

Groupe 3

10,1

Paraguay

8,8

Mexique

11,9

quateur

10,6

Vnzula

4. Politiques publiques

Tableau 33 Recettes fiscales (avec contributions la scurit sociale) 1980 2009 (% PIB) gouvernement central

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

Guatemala

9,2

Hati

[ 187 ]

Moyenne simple

14,4

Source : labor par l'auteur partir de Cepalstat.

4. Politiques publiques
A SAVOIR

Dans les annes 1980, la ncessit dune baisse des recettes fiscales du commerce extrieur simpose dans le sillage de la libralisation commerciale. Cette baisse se poursuit jusqu prsent de faon trs ingale selon les pays. Pour certains, elle constitue une contrainte budgtaire dterminante car laccroissement parallle de la part de limpt indirect sur les transactions domestiques na encore que partiellement compens la perte de recettes fiscales lies au commerce extrieur (Cetrngolo et al., 2009). Le dernier bilan densemble au niveau rgional, dj cit, met en exergue les traits suivants sur la priode 1990-2003 (Cetrngolo et Gmez Sabaini, 2006) :
G

la baisse de 18 11 % de la part de recettes du commerce extrieur renvoie la disparition des impts dexportation, lexception de lArgentine qui les a restaurs dans la sortie de crise de 2002 ; la gnralisation et le renforcement des impts gnraux sur les biens et services, dont la part augmente de 21,1 % 33,4 % ; une progression de la part de limpt sur les revenus ( recettes fiscales directes ), dont il faut noter que 60 70 % correspondent aux socits ; la rduction dimpts slectifs (dits spcifiques sur biens et services ), assortie toutefois de lapparition de nouveaux impts dits htrodoxes , tels que la taxation de transactions financires.

Cette volution sobserve dans lensemble de la rgion. On note toutefois des spcificits qui accompagnent les diffrences de niveau de pression fiscale. Dans le 1 er groupe, la baisse de limpt sur le commerce extrieur est antrieure 1990. cette date, il ne reprsentait plus que 6,8 % des recettes. En 2001, il se rduit 1,7 %. Par contre, dans les deux autres groupes, cet impt continue de reprsenter une part suprieure 10 %. Il faut noter, en outre, la plus forte progression des impts gnraux sur les biens et services dans le 3 e groupe (de 18,1 38,7 %). Enfin, le groupe des pays plus forte pression fiscale affiche une moindre participation de limpt sur les revenus mais galement la plus grande part de recettes correspondant aux contributions sociales. La relation inverse est galement observable : moindre part de ces recettes, plus importante est la part de limpt sur les revenus. De 2003 2008, cette structure des recettes na pas t fondamentalement altre. Ces annes de plus forte croissance signalent toutefois les limites du changement des parts relatives aux diffrents types dimpt.
G G

La part de limpt sur les revenus continue de crotre. Celle des contributions sociales remonte lgrement dans le 1er et le 3e groupe aprs avoir baiss dans lintervalle 1990-2003. Dans le second groupe de pays, le mouvement

[ 188 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

est invers : leur part perd, entre 2003 et 2008, les deux points de PIB quelle avait gagns de 1990 2003.
G

La part de limpt la consommation semble montrer ses limites. Les impts gnraux sur les biens et services ont quelque peu baiss pour le 1er, augment pour le 2 e, et demeurent stable pour le 3 e. Les impts spcifiques baissent, particulirement dans les 2 e et 3 e groupes. En ce qui concerne le commerce extrieur, sa part continue de baisser deux points approximativement dans chacun des groupes.

Graphique 18 Structure des recettes fiscales (1990, 2003)


Recettes fiscales directes Impts spcifiques sur biens et services Contributions sociales
Pression Fiscale (en %) 23,0 1,7 100 % 14,2 30,2 80 % 19,8 6,8 60 % 14,8 40 % 27,1 20 % 23,4 19,3 0% Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Amrique latine Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Amrique latine 22,8 22,6 25,8 26,7 25,3 26,1 21,1 18,1 21,1 16,5 13,9 30,7 31,0 38,7 33,4 15,4 20,8 18,1 6,9 13,3 8,7 10,6 16,5 15,6 26,3 12,5 10,6 10,6 11,7 10,6 8,7 15,6

Impts gnraux sur biens et services Commerce et transactions internationaux Autres impts 27,1
1,5

12,0
5,0

8,5
13,8

12,6
7,3

16,2
1,8

11,2
4,1

16,3
2,5

1990
Source : Cetrngolo et Gmez Sabaini, 2006.

2003

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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A SAVOIR

Graphique 19 Structure des recettes fiscales (2008)


Recettes fiscales directes Impts spcifiques sur biens et services Contributions sociales
Pression Fiscale (en %) 100 % 11,6 28,0 80 % 6,0 10,8 10,6 5,2 8,9 60 % 5,9 37,1 40 % 26,2 38,3 35,1 8,3 7,8 12,3 15,6

Impts gnraux sur biens et services Commerce et transactions internationaux Autres impts 12,5
3,1

29,8
1,5

17,3
2,4

17,8
2,4

En pourcentage du PIB

20 %

29,4

32,4

29,4

31,7

0% Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Amrique latine

Source : Elabor par l'auteur partir des donnes de Cepalstat.

La progression des recettes rvle des indices de changement de tendance, avant tout en ce qui concerne, dune part, les contributions sociales (la baisse du deuxime groupe signale la ncessit de comparaisons fines en la matire) et, dautre part, limpt la consommation.

4.1.2. Dynamique de lquilibre budgtaire : lajustement des dpenses


Lanalyse des facteurs du solde budgtaire met en vidence une volution gnrale tous les pays de la rgion, sur la priode 2002-2008. Une tude rcente (Kacef et Lopez-Monti, 2010) montre que lon est pass de 7 14 pays affichant un excdent primaire sur un chantillon de 19. Dans les annes 2005-2006, la hausse de lexcdent primaire a surtout repos sur celle des recettes, plus forte que laccroissement du ratio des dpenses au PIB, linverse des annes 2003 et 2004, durant lesquelles ces dernires ont moins augment. La progression des recettes se ralentit depuis 2007. Fin 2009, lensemble considr prsente un dficit primaire de 1 % du PIB, aprs avoir dmontr un excdent de 1,4 % lanne prcdente. Seuls six pays dgagent un

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excdent primaire, fin 2009. Le dernier rapport conomique annuel de la Cepal informe que, dans les pays o les recettes dpendent plus des ressources naturelles, elles ont diminu en 2009 de 3,9 %. La baisse est de 1,3 % dans un autre groupe moins spcialis, et de 0,5 % dans les autres pays o cette spcialisation est peu prsente (Cepal, 2009b, p. 38). Les donnes runies dans ltude de Kacef et Lopez-Monti signalent la sensibilit au cycle conomique de la dpense primaire. Dans la conjoncture favorable de 1995 2001, celle-ci saccrot de 3 points de part du PIB et dcline ensuite, jusquen 2004, dans 11 pays sur 17, suite au retournement du cycle. Sur 2005-2006, la hausse de 2 % de ratio au PIB la ainsi fait remonter au pic de 2001.
G

La 1 re phase de hausse est gnrale, lexception du Paraguay et du Honduras. Les causes et lampleur sont variables (au Brsil, la hausse slve 5,5 % ; elle y est pousse par les dpenses courantes non salariales. On observe une hausse du mme ordre lie au cot salarial (Honduras, Uruguay), ou aux dpenses de pension, dpenses sociales et de capital (Bolivie, Chili). La 2 e phase de hausse moyenne de la dpense, 1 % du PIB, dissimule des disparits accentues. Le Venezuela affiche une hausse de 9,5 % ; l A rgentine, le Brsil et la Colombie, une hausse de 2,5 % ; lAmrique centrale connat par contre une baisse de 0,5 % ne bnficiant pas de recettes plus leves des produits dexportation. Dans certains cas, les rigidits budgtaires contribuent une hausse des dpenses institutionnellement lie celle des recettes (Brsil, Chili, Colombie).

La capacit dgager un excdent primaire, compatible avec une hausse des dpenses, semblait avoir atteint ses limites avant mme le retournement de la conjoncture externe. De moindres marges de manuvre de la politique fiscale semblent lourdes de consquences, au regard du faible niveau de la dpense publique latino-amricaine compare, ainsi que le suggrent les observations suivantes dune tude du FMI (Clements et al. , 2007).
G

La progression de la dpense publique aurait pu tre suprieure, vu la progression du PIB effectif se rapprochant de celle du PIB potentiel, mais elle a nanmoins frein la baisse des ratios de dette publique au PIB dans la phase ascendante du cycle. Le niveau de linvestissement public, de 5 6 % du PIB sur la priode 2000-2006, est infrieur celui de lAsie en dveloppement et de lAfrique (situs autour de 8 %). Seule lEurope mergente se trouve un niveau plus bas, 3,6 %. La baisse observe au cours de la dernire dcennie en Amrique latine parat lie aux privatisations ralises auparavant. Elle na pas t pleinement compense par linvestissement

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A SAVOIR

priv. La qualit des infrastructures nest pas la hauteur du niveau de dveloppement, et le dficit est considrable pour certains pays (Paraguay, Argentine).
G

Lemploi public reprsente une part de lemploi total semblable lOCDE (autour de 20 %, mais le ratio la population est de moiti infrieur, 3,0 % contre 7,7 %). Le dficit de qualit du service public est mis en avant, particulirement en ce qui concerne lducation.

4.1.3. Bilan des rformes


Le changement, mme marginal, de la structure de la pression fiscale montre quil en a malgr tout permis la progression, l o son niveau tait historiquement le plus lev et o le poids des contributions sociales est le plus significatif. Nanmoins, la progression des recettes purement fiscales est alors plus rapide que celle de la scurit sociale. loppos, les moindres niveaux de fiscalit concernent les pays o elle repose beaucoup sur les ressources naturelles (quateur, Mexique, Panama et Venezuela) et ceux qui ont traditionnellement des difficults augmenter leurs ressources fiscales (tels que le Guatemala, Hati et le Paraguay). Ces derniers pays ont en commun une plus grande difficult remplacer les recettes assises sur le commerce extrieur. Or, cet impratif deviendra de plus en plus contraignant avec le renforcement des intgrations rgionales. La progression rapide de la taxation de la consommation a t vue comme la solution, mais elle na pas suffi compenser la perte de recettes du commerce extrieur. Un autre dfi, galement commun, est que la demande croissante de dpenses, lie luniversalisation et la maturit des pensions de retraite, induit un accroissement dimpt sur le facteur travail, outre de nouveaux impts dits htrodoxes, notamment sur les dbits et crdits. cela sajoute les difficults de captation de ladministration fiscale, vu lampleur de lvasion et de lconomie informelle (la question est aborde dans le point suivant qui traite de lquit fiscale). Cet ensemble de contraintes institutionnelles ne peut sanalyser sans faire rfrence la question du rapport au cycle de la politique fiscale. son tour, cette question renvoie des choix de politique conomique et leurs dterminants politiques qui varient, bien entendu, en fonction des spcificits de chaque pays parmi lesquelles, en premier lieu, la diversit de situations en matire de dcentralisation fiscale.

Limites et ncessit dune rforme fiscale de plus grande ampleur


Le changement institutionnel en matire fiscale est considr comme inachev, au premier chef en ce qui concerne la structure des recettes et dpenses. Il y a dix ans, un des spcialistes les plus connus, Tanzi (2001), caractrisait la difficult de sa mise en uvre par la mtaphore de termites fiscales pour dsigner les facteurs de

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baisse de certaines recettes et de hausse institutionnalise de certaines dpenses. Il en rsulte que les rformes ne sont quun empilement de moyens permettant dobtenir plus de recettes aux marges du systme. Un tel diagnostic demeure dactualit (Cetrngolo et al. , 2009). Certaines mesures suggrent que la difficult est avant tout administrative. Par exemple, limpt sur des transactions financires peut tre rcolt la source par les banques. On peut estimer que le problme renvoie in fine labsence de volont politique de mettre en uvre le changement de structure fiscale, dont lensemble des tudes signalent la ncessit. Les inflchissements observs de la structure des recettes confirment le constat que son volution na pas fondamentalement altr le dispositif normatif de limpt, hrit de lpoque o les conomies taient fermes et o la finance occupait une place moindre. Ds lors, la hausse du niveau de pression fiscale dpend essentiellement du rendement de limpt sur les revenus. Sa progression recouvre un problme de lutte contre lvasion fiscale, mais il est par ailleurs li au potentiel de croissance que dtermine lensemble des politiques publiques. Lvolution de la structure des recettes du 1 er groupe est, cet gard, significative. La progression des recettes fiscales en dpendra dautant plus que la taxation sur les biens et services marque particulirement le pas dans ce groupe. La concurrence des importations la production locale limite la possibilit den faire le levier dune hausse des recettes. Il faut galement noter que llvation de la croissance dans les annes 2000 na pas permis de rcuprer la baisse de la part des contributions sociales dans les annes 1990 au cours desquelles louverture conomique a induit une baisse de lemploi et la progression de linformalit. Cette question se double par ailleurs du caractre rgressif de la politique fiscale. Cest l une dimension problmatique majeure de sa faible capacit contribuer la croissance de long terme. On prcise dans le point suivant les principales vidences observables et les obstacles, conomiques et politiques, aux rformes de la fiscalit, qui pourraient la rendre plus distributive. En dpit de ce bilan plutt ngatif quant la capacit des pays latino-amricains engager une rforme fiscale conditionnant la hausse du niveau de croissance potentielle, la consolidation des quilibres budgtaires engage gnralement une vision plutt optimiste. Les changements en cours de la structure dimposition dmontrent, par ailleurs, une flexibilit ayant autoris la progression de la capacit de dpense. En outre, les progrs en termes de gouvernance confortent loptimisme (Lora et Crdenas, 2007 ; Filc et Scartascini, 2006).

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A SAVOIR

lexception de trois pays dA mrique centrale, tous les autres disposent dune forme de restriction quantitative de la dpense, du dficit ou de la dette publique, avec des degrs de rigidits variables. Au Chili, le principe contra-cyclique est une norme lgislative. Sur ce registre, il faut aussi mentionner le dveloppement de fonds de stabilisation : fonds de compensation des baisses de prix ((ils existent pour le cuivre au Chili depuis le milieu des annes 1980 et pour le caf en Colombie depuis les annes 1940) ; fonds de rserve budgtaire aliments par les privatisations et les soldes courants en phase haute du cycle ; plus rcemment, des fonds aliments par les recettes du ptrole, ainsi que les fonds budgtaires introduits la suite des nouvelles lois de responsabilit fiscale. Enfin, de nombreuses rgles hirarchiques sur la prise de dcision restreignent les pouvoirs parlementaires et/ou augmentent le pouvoir du ministre des finances. Sur ce plan, il faut aussi noter ldiction de normes de transparence de linformation fiscale , introduites dans 12 pays (homognit des donnes, passifs contingents, mesure des cots des exemptions, publicit des mthodes de prvision, analyses dimpact).

Cycle, fiscalit et politique conomique


Il faut toutefois souligner le caractre encore relatif du caractre contra-cyclique des politiques fiscales. Martner (2007) montre quelles tendent tre moins contracycliques quand la brche du PIB effectif au PIB potentiel est positive. Certains pays Argentine, Bolivie, Costa Rica, Colombie, quateur, Panama et Paraguay sont pro-cycliques tant la hausse qu la baisse. En considrant les priodes selon que la brche est croissante ou dcroissante (jusqu 2006, elle est dcroissante avant de devenir positive), lamlioration du solde structurel est alors contra-cyclique et la mme diversit est observe. Le comportement de la dette publique rvle galement leffet contra-cyclique de la fiscalit en suivant la seconde mesure celle du changement dune tendance au dficit une tendance lexcdent. Lamlioration de la conjoncture va donc de pair avec une tendance discrtionnaire rduire la dette. Do la conclusion de lauteur que la discrtion nest pas synonyme dirresponsabilit fiscale. Il faut en outre insister sur lampleur des diffrences du problme lintrieur de la rgion. Les donnes agrges selon la typologie des pays en fonction des niveaux de pression fiscale en montrent limportance.

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Graphique 20 Solde de la dette publique totale (interne + externe)


Groupe 1
100 90 80

Groupe 2

Groupe 3

Amrique latine

En pourcentage du PIB

70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Source : labor par l'auteur partir des donnes de Cepalstat.

La trs forte hausse, au dbut des annes 2000, du solde de la dette publique pour le groupe de pays plus forte pression fiscale signale limportance que recouvrent, dans les marges de manuvre de la politique fiscale, la politique de change et la conjoncture externe. La hausse trs significative de la demande externe et des prix des matires premires, aprs les crises de change du tournant du millnaire, a contribu la trs forte baisse du ratio au PIB du solde de la dette publique dans le 1 er groupe (- 40 points entre 2002 et 2005). Il a t simultanment possible dassurer une progression des recettes et des dpenses grce llvation de la croissance. Le fait nest pas seulement imputable la forte croissance de lconomie mondiale des annes 2002-2007. Il renvoie en outre linflexion de la politique conomique. Le fort soutien la demande domestique, mis en uvre par lArgentine et le Brsil a t une variable dterminante du cercle vertueux entre la progression des dpenses publiques et la croissance, tout particulirement pour le premier pays, o il sest affirm avec plus de force grce une restructuration de la dette ramenant le poids des intrts sa moyenne historique (voir tableau 35 dans la conclusion) et une intervention plus dcisive pour limiter lapprciation du change. Le soutien la

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A SAVOIR

demande au Brsil a repos essentiellement sur une forte hausse du crdit, notamment la consommation, et sur la hausse des salaires. La croissance y est toutefois nettement infrieure celle de son voisin, du fait quelle est greve par des taux dintrt demeurs trs levs en dpit de leur baisse, et par une trs forte concurrence des importations, quimplique lapprciation du change. Dans lun et lautre cas, il faut observer de trs fortes oppositions politiques la hausse de la pression fiscale. Le caractre soutenable dun cercle vertueux entre celle-ci et la croissance pourrait par ailleurs tre mis en question par les effets pervers de la politique conomique. Contrer lapprciation du change en maintenant, comme le fait lArgentine, le taux dintrt directeur un bas niveau (et donc le service de la dette publique), se fait au prix dune forte inflation (plus de 20 % aujourdhui). La solution contraire que pratique le Brsil implique une progression alarmante du dficit commercial manufacturier [ 42 ]. Il y a donc un dilemme de politique conomique qui signale les limites du cercle vertueux entre hausse de la fiscalit et de la croissance. Ce dilemme soulve la question de la dtermination politique des choix oprs. Sil est indniable que le relchement de la contrainte externe a favoris la mise en place de ce cercle vertueux, celui-ci nen repose pas moins sur une volont politique. Sur ce plan, on peut estimer que les rapports de force existants font obstacle des rformes plus radicales. Cependant, la possibilit de faire de la politique fiscale le moyen de rduire des ingalits conditionne en partie le dynamisme de rgimes de croissance reposant avant tout sur le march interne, linstar de lArgentine et du Brsil. Plus largement, consolider de tels rgimes est le projet de dveloppement que reprsente le Mercosur, par opposition celui de lALENA pour le Mexique Cette modalit dintgration rgionale consolide la bifurcation du modle de dveloppement dun rgime de croissance, avant tout tir par la demande domestique, vers un modle o il repose sur lexportation industrielle. Cette transition avait t bauche linitiative des secteurs du patronat du Mexique ayant promu aux tats-Unis la dlocalisation, ds les annes 1980. Replace dans cette perspective de plus long terme, lvolution de la structure fiscale des pays du 1 er groupe de la typologie, faite supra, dmontre une volont politique daccrotre le rle conomique de ltat, beaucoup moins prsente au Mexique au cours des trois dernires dcennies (Marques Pereira et Thret, 2001 ; Marques Pereira et Lautier, 2004).

[42] Pour plus de dtails, en ce qui concerne lArgentine, voir Marques Pereira (2007), et sur le Brsil, voir Bruno et Marques Pereira (2010a et b ).

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La dcentralisation fiscale
Sans dtailler cette dtermination socitale, qui dpasse le cadre de cette tude, il faut toutefois mentionner une dimension directement lie la fiscalit, savoir sa dcentralisation. La comparaison des trois plus grand pays de la rgion sur ce plan est trs instructive. La plus forte incidence de la dcentralisation en Argentine et au Brsil tmoigne en effet dun impratif de la lgitimit politique, qui relie pour partie celle du gouvernement central aux pouvoirs infra nationaux dans le cadre de systmes politiques fdraux. On peut considrer que la hausse continue de la pression fiscale du gouvernement central dans ces deux pays rpond une volont de limiter le pouvoir dinfluence du clientlisme des pouvoirs locaux dans llection prsidentielle. Une telle proccupation est absente au Mexique, vu la capacit dorganisation corporatiste de la socit dont fait preuve le pouvoir central. Cet hritage historique rend plutt formel le caractre fdral du systme politique. Cette opposition des rgimes dorganisation des pouvoirs publics se projette prsent lchelle supranationale dans la diffrence doptions dintgration que constitue lalternative entre union douanire et simple trait de libre change. Elle apparat ainsi comme un facteur dterminant des diffrences dvolution des systmes fiscaux latino-amricains. Seuls lA rgentine et le Brsil prsentent un haut niveau de dcentralisation fiscale. Les collectivits locales ont vu leur part de la dpense publique saccrotre en moyenne rgionale de 13,1 % 19,3 entre 1985 et 2004 (Lora et Crdenas, 2007). Outre les deux pays mentionns ci-dessus, seule la Colombie octroie plus dautonomie tributaire aux chelons locaux. Pour lensemble de la rgion, on observe que la dcentralisation des responsabilits de dpenses a tout dabord t entreprise dans les services dinfrastructure urbaine et, plus rcemment, dans les services dducation et de sant, la voierie interurbaine, lhabitat, la police et llectricit. Elle est toutefois considre comme inacheve, tout particulirement dans ces derniers domaines o elle est peine bauche. Un groupe de pays se dtache comme pionniers lA rgentine, la Bolivie, le Brsil, la Colombie et le Mexique. Il est not que les petits pays sont moins enclins dcentraliser, lexception du Nicaragua, en matire de plans dtudes et pratiques ducatives. Concernant les transferts qui accompagnent la dcentralisation de la dpense, quelques pays (la Bolivie, le Salvador, le Prou) ont dfini dans la dernire dcennie des mcanismes dautomaticit. LArgentine apparat comme lexception en ayant tabli des rgles ad hoc sur certains services dcentraliss. Enfin, il faut signaler la mise en place rcente de dispositifs limitant le pouvoir dendettement des collectivits territoriales. Ce pouvoir avait t un des principaux problmes fiscaux du Brsil et de la Colombie

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A SAVOIR

dans les annes 1990. Les mesures prises par ces deux pays pour limiter lendettement infra national ont t ensuite imites par lquateur, le Mexique et le Prou. Le Brsil est considr comme un modle de russite de rforme fiscale en matire de dcentralisation (voir encadr n 0 6).

Encadr

Renforcement et contrle du fdralisme fiscal au Brsil

La Rpublique fdrale du Brsil peut tre considre comme une des organisations politiques les plus dcentralises au monde depuis ladoption de la nouvelle Constitution de 1988. Celle-ci sinscrit dans un cycle historique dictature centralisatrice/ dmocratisation dcentralisatrice. La constitution de 1988 a impliqu une dcentralisation significative des recettes fiscales et du pouvoir politique, au bnfice des gouvernements des tats et communes. Elle a permis ces entits de crer de nouveaux impts et de modifier les taux. La part revenant aux communes dans les transferts du gouvernement fdral a considrablement augment ces dernires annes. Paralllement, des responsabilits en matire de protection sociale et de services publics sont dcentralises. Une nouvelle loi de responsabilit fiscale de 2000 consacre la restructuration des finances publiques pour rsoudre et prvenir linsolvabilit financire du gouvernement fdral, des tats et des communes. Toute nouvelle dpense permanente des entits infra nationales doit tre lie une nouvelle source permanente de financement, quil sagisse dun nouvel impt ou dune augmentation du taux dun impt dj existant. Sont tablies des limites aux dpenses publiques et le financement priv est encadr. La loi a produit ses effets. Lquilibre budgtaire sest vrifi ds lanne 2004. La compensation interrgionale continue toutefois de faire dbat (Gonalves, 2005).

Tableau 34 Brsil : pression fiscale et division fdrative 1960-2005 (pourcentages)


Annes Pression fiscale % PIB
1960 1965 1983 1988 1991 2005 17,41 18,99 26,97 22,43 25,24 38,94 Recette directe Fdral tats Communes Total 64,0 63,6 76,6 71,7 63,4 68,4 31,3 30,8 20,6 25,6 31,2 26,0 4,7 5,6 2,8 2,7 5,4 5,6 100 100 100 100 100 100 Recette fiscale disponible Fdral tats Communes Total 59,5 54,8 69,8 60,1 54,7 57,6 34,1 35,1 21,3 26,6 29,6 25,2 6,4 10,1 8,9 13,3 15,7 17,2 100 100 100 100 100 100

Source : Alfonso et Mereilles (2006).

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4.1.4. Les effets distributifs


LA mrique latine est la rgion la plus ingalitaire du monde. Le fait est enracin dans lhistoire longue. Une tude rcente (Medina et Galvn, 2008) rapporte quen 1960, la mdiane du coefficient de Gini de la rgion tait plus du double par rapport celle de lEurope de lEst, rgion alors la plus galitaire. Cette mesure suggre une amlioration dans les deux dcennies qui suivent, la mdiane diminuant de 53,2 49,3. Ce niveau dingalit demeure plus de 2 points suprieur celui de lAfrique subsaharienne, et de 16 points pour les pays de lOCDE hauts revenus (ces donnes sont reprises de Morley, 2001). Toutefois, le coefficient de Gini pour la rgion (pondr en fonction des parts nationales) dmontre une amlioration dans les annes 1970 et une rgression dans la dcennie qui suit. En 1990, il rtrocde ainsi son niveau de 1980. Il prsentait ce mme niveau en 1995. Dans les dix annes qui suivent, lamlioration est gnrale pour lensemble de la rgion, lexception de la Rpublique dominicaine. Le Brsil prsente la plus forte rduction (de 0,640 0, 584). Les pays les moins ingalitaires (lUruguay, le Costa Rica, le Venezuela) prsentent un coefficient infrieur 0,5. La comparaison avec les pays de lOCDE signale limportance que recouvrent sur la rduction des ingalits limpt et les revenus de transferts.

Graphique 21 Effet distributif de limpt et transferts Pays de lOCDE et dAmrique latine


Ingalit aprs impts et transferts 60 50 40 30 20 10 0
Brsil Irlande Espagne Royaume-Uni Finlande Mexique Pays-Bas Belgique Pologne France Allemagne Danemark Argentine Colombie Autriche Luxembourg Portugal Sude Prou Chili Grce Italie

Ingalit avant impts et transferts

Source : Santiso, 2008.

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A SAVOIR

Ces donnes comparatives soulvent la question du caractre rgressif de la fiscalit latino-amricaine, y compris en ce qui concerne les contributions sociales. Lenjeu distributif de la politique fiscale dans la rgion na jamais t pris en considration. Comme le rappelle Cetrngolo et al. (2009), les rformes structurelles des vingt dernires annes nont jamais eu pour objectif de rduire les ingalits par le moyen de limpt. Les auteurs mettent en avant que nombre dtudes sur leffet distributif des divers types dimpts ont tabli leur caractre rgressif pour lArgentine, le Chili, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, Panama, le Prou et le Salvador. Ils signalent en outre que limpt sur le revenu peut certes prsenter une forte progressivit, ce qui est le cas dans la Communaut andine (CAN), mais son impact distributif est in fine drisoire, du fait de sa faible captation : par exemple, en Colombie, le taux marginal suprieur de limpt est de 30 %, mais le taux effectif, qui retombe sur les 10 % les plus riches, est peine suprieur 3 %. Le cas de lquateur fait exception : dans lensemble, la fiscalit y est progressive grce la TVA : elle gnre une redistribution des revenus de 2 points de Gini. Pour lensemble de lAmrique latine, le Gini aprs impts saccrot de 0,564 0,574 alors que, pour lUE 15, il baisse de 0,470 0,330 aprs impts et transferts (Cetrngolo, O . et J.C. Sabaini, 2006). Il faut par ailleurs signaler que la dpense sociale a t pro-cyclique et plus volatile que la dpense agrge. En dpit de sa hausse, son caractre rgressif dmontre les limites des politiques de focalisation. Les 20 % plus pauvres de la population bnficiaire reoivent moins dun cinquime du montant, soit 15 %, alors que le quintile suprieur accapare 30,4 %. En matire de protection sociale, ce dernier reoit 10 fois plus que le quintile infrieur, 51,2 % contre 5,6 %. Seules les dpenses denseignement primaire et dassistance sont notoirement favorables aux pauvres. En moyenne, cette dernire dpense ne se monte qu 1,5 % du PIB (Clements et al ., 2007). Le faible degr deffectivit de limpt sur le revenu est considr comme lun des trois obstacles lquit du systme fiscal, conjointement au niveau dimposition et la composition des impts. Linformalit nest pas la seule dimension de lvasion fiscale. lextrme oppos, la capacit des tats dtecter lvasion sophistique des compagnies trangres ncessite une modernisation administrative, qui doit tre hors de porte de la plupart dentre eux. Lvasion concernant limpt sur les revenus est calcule autour dune fourchette situe entre 45 et 65 %, signifiant une brche dimposition potentielle autour de 4,6 % du PIB (Jimnez et al ., 2008). La thmatique de lvasion nest pas lobjet dune observation systmatique de ladministration fiscale. Il est, cet gard, remarquable que le Mexique soit le seul pays de la rgion o ait t dcide par le Congrs national la mise en uvre dune observation systmatique, au travers de commandes dtudes universitaires (Alvarez Estrada, 2009).

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Encadr

vasion fiscale, informalit : lexemple de lquateur

En dpit de la vaste littrature sur linformalit en Amrique latine, le thme de son implication sur la fiscalit est peu tudi. Il est mentionn comme question fondamentale dans le rapport rcent quit et fiscalit de la Cepal, qui fait la synthse dune srie dtudes nationales sur sept pays. Dans une rcente rforme fiscale, lquateur a mis en place un rgime dimposition simplifi . Ce rgime institue un quota fixe pour les revenus densemble. Les salaires et revenus dactivits doivent tre infrieurs 60 000 USD et lactivit en question doit comporter moins de dix employs. Le rgime en question cible lunivers des 75 % de micro entreprises non dclarantes. Le gain par rapport au rgime gnral est calcul entre 30 et 50 %. La perte dimposition associe linformalit des activits marchandes des mnages non dclarants est value 30 % de limposition potentielle des patrons et travailleurs indpendants (cuentapropista ). Cette amlioration de ladministration fiscale peut toutefois paratre vaine au vu des propos conclusifs de lauteur de ce rapport national. Lide, promue par le consensus de Washington, de donner la priorit lefficacit institutionnelle de ladministration fiscale, fait limpasse sur la corruption et linscurit juridique et le non accomplissement des contrats (Barreix et Roca, 2008).
Source : partie 1.6 des travaux pralables.

4.1.5. Perspectives de changements et inerties du systme fiscal


face aux nouvelles incertitudes de lconomie mondiale
Les diffrences entre lA rgentine, le Brsil et le Mexique permettent de cerner le poids des hritages historiques au regard de leur insertion conomique internationale et des contraintes qui en dcoulent dans les perspectives dvolution des politiques fiscales. On compare pour ce faire les moyennes de certains indicateurs sur les priodes 1990-2008 et 2003-2008. On peut de la sorte mesurer le degr dinflexion, au cours des dernires annes, de la tendance de long terme depuis le dbut des politiques de libralisation conomique, mises en place dans les annes 1980 et 1990. On observe ainsi que le taux de croissance moyen a doubl en Argentine et au Brsil, alors quil ne se modifie pas au Mexique.

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A SAVOIR

Dpenses courantes slectionnes (3) Taux X/PIB Secteur Dette/ Salaires Intrts Subventions de primaire/ PIB et transferts variation PIB courants (3) du PIB (3) per capita

Dpenses de capital

Dpense publique sociale (3)

Pays

PIB (1)

Taux de PIB variation per capita du PIB (2)

ducation Sant Scurit Logement sociale

Argentine

Moyenne 1990-2008 7599,1 7,4 13,8 4,8 84,2 1,8 1,8 10,2 2,8 9,7 4,8 62,2 2,3 1,9 9,4 1,3 1,9

278 109,7

4,0

4,4 4,7

4,7 4,6

9,9 9,7

1,5 1,6

Moyenne 2003-2008

328 417,2

8,5

8 409,8

Brsil

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1,2 2,9 16,9 5,3 30,8 13,7 7,1 10,7 4,9 30,7 13,6 7,0 6,8 7,2 4,3 4,2 4,5 5,0 3,9 4,5 11,1 12,5 1,2 1,6 1,7 1,9 31,9 3,1 21,6 22,4 3,8 25,8 1,6 1,4 2,4 1,5 8,8 10,5 2,0 2,7 3,7 3,9 2,6 2,6 1,7 2,5 1,4 1,9 6 763,1

Moyenne 1990-2008 640 382,4

2,6

3 715,6

Moyenne 2003-2008

761 457,9

4,1

4 069,6

Mexique

Moyenne 1990-2008

597 269,1

3,1

6 124,5

Moyenne 2003-2008

713 154,0

3,1

Tableau 35 Dterminants de lvolution des dpenses publiques Argentine, Brsil, Mexique

(1) Prix constants (dollars de 2000), (2) Idem, (3) % PIB, (4) Contributions sociales incluses. Source : labor par lauteur partir de Cepalstat.

4. Politiques publiques

Limportance croissante de linsertion internationale dans les annes rcentes est notable : le Mexique affiche +9,5 points de la part des exportations au PIB, suivi du Brsil avec 6,2 et de lA rgentine 3,1 . Au-del de la concomitance, dj note, entre le choix dune politique conomique plus ou moins favorable la dynamique du march interne et le degr dlvation de la pression fiscale et des dpenses publiques, il faut signaler limportance des changements institutionnels en matire de protection sociale et leur incidence sur la fiscalit. Le tableau 35 montre que le Mexique est le pays o augmentent le plus les dpenses de transferts et subsides ainsi que la dpense publique sociale. Il faut sans doute estimer que cest l une contrainte politique inluctable la suite de la privatisation du systme de protection sociale. Toutefois, la plus forte lasticit de lindice de Gini aux revenus de transferts, vis--vis de celle aux revenus de lemploi, sobserve tant au Mexique quau Brsil, linverse de lArgentine (Medina et Galvn, 2008). Le cas brsilien suggre que la capacit daccrotre les revenus de transferts va de pair avec une croissance conomique plus distributive. Pour la mme priode (1999-2005), lArgentine voit son coefficient de Gini diminuer moins que celui du Brsil : 0,013 contre 0,072, le Mexique affichant une rduction comparable lArgentine, soit 0,014. Ces diffrences ne signalent pas uniquement limportance des revenus de transferts dans la rduction des ingalits. Elles suggrent galement que la maximisation de la progression de lemploi et de la croissance en Argentine pendant les annes 2000 est une politique insuffisante sur ce plan. Ces observations confortent lhypothse que le diagnostic courant dinertie des systmes fiscaux doit tre relativis. Ce dernier vaut trs certainement en ce qui concerne la structure des recettes et, mme sur ce plan, on la vu, linertie nest pas homogne lensemble de la rgion. On a dj signal limportance de la volont politique dune intervention de ltat qui lve la croissance en stimulant la demande, ce qui a contribu son interaction positive avec la hausse des recettes et dpenses publiques compatible avec la rduction du poids de la dette publique. Leffort de redistribution est, dans cette perspective, une variable sans doute essentielle. Celle-ci donne la mesure de lenjeu que recouvre la possibilit daccrotre leffet des impts et des revenus de transferts sur la rduction des ingalits. Si lon se place sur cet horizon de long terme du rapport entre croissance et rpartition, il faut galement considrer lincidence fiscale des rformes de la protection sociale. Ltude de Cetrngolo et Gmez Sabaini (2006) fait ressortir que la remise en cause des systmes dassurance sociale par rpartition va gnralement de pair avec un accroissement du financement fiscal de luniversalisation de laccs aux soins. Les

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

auteurs signalent par ailleurs la possibilit dune volution vers un systme mixte. Ainsi, en Argentine, deux tiers des dpenses de retraites ont un financement fiscal, alors que les cotisations obligatoires de sant vont vers le secteur priv. Le Brsil, par contre, a dvelopp un financement fiscal de loffre de soins universels sans remettre en cause dautres types de prlvements sociaux. Il faut, en outre, ajouter que lA rgentine a dcid rcemment de restaurer le systme public de retraites par rpartition, qui avait t privatis dans les annes 1990. La question est largement dbattue. Daucuns estimant que la mesure avait pour but de garantir le contrle des achats de titres de la dette publique. Quoi quil en soit, la protection sociale constitue une variable de la ncessit de hausse des recettes. Certes, leffort de hausse des dpenses sociales a t restreint, comme le signalent les donnes ci-dessus mais, linverse du Mexique, la dmocratisation se traduit en Argentine et au Brsil par un changement de modle conomique qui rpond une volont daccrotre la capacit de ltat en matire de rgulation conomique et sociale. La grande inconnue est dornavant de savoir si lvolution de lconomie mondiale continuera ou non de favoriser cette transition. On sait que les taux dinvestissement nont que faiblement remont et demeurent bien en de des pays asiatiques forte croissance. Sans doute, la perspective dun maintien de la forte demande de matires premires par la Chine peut-elle tre conforte par la volont quelle affiche prsent de rorienter sa croissance sur la demande domestique. La perspective dune moindre demande des pays avancs, tats-Unis et Union europenne, augure toutefois dune dgradation du solde courant et, par l, dun resserrement probable de la contrainte externe en Argentine et au Brsil. Le Brsil est dores et dj confront la ncessit de freiner sa croissance pour limiter le dficit du compte courant et la hausse de linflation observe en 2010. La remonte des taux dintrts est, a-t-on dit, problmatique sur ce plan. Elle accrot par ailleurs le cot de la dette publique. Il faut observer que le ratio au PIB de la dette publique et des dpenses dintrts quelle implique ne sest pas pour lessentiel modifi en moyenne pendant les deux priodes considres. La perspective de la remonte des taux (une part de la dette est indexe sur le taux dintrt courant) pousse une rduction des dpenses et, notamment, lajournement dinvestissements publics. Cest donc non seulement la progression de la croissance de court terme mais aussi de la croissance potentielle qui est mise en cause. Reste savoir si les impratifs politiques ninduiront pas une modification de ces politiques. La hausse des taux dintrt aggrave lapprciation du change en rduisant leffet de la taxation sur les mouvements

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4. Politiques publiques

de capitaux spculatifs. La perte de comptitivit nest ventuellement compense que dans les matires premires dont les cours senvolent mais elle menace le secteur industriel. Le surcot du service de la dette publique indexe sur le taux dintrt aggrave la contrainte budgtaire. Dans ces conditions, limiter lapprciation du change grce des taux dintrt bien plus bas apparat dautant plus comme une alternative que la croissance conomique pourrait saccrotre et, par l mme, induire une augmentation des recettes publiques et de lemploi. Le cas mexicain apparat emblmatique, en revanche, de linertie du systme fiscal et du rle quil pourrait jouer dans le dveloppement. La dcomposition de son systme corporatiste sous leffet de la libralisation et de sa drive partielle en conomie de la drogue, quon notait dj il y a dix ans (Marques Pereira et Lautier, 2004), semble en tre le principal facteur explicatif. Cette analyse des dterminants de lvolution des systmes fiscaux en a mis en vidence leur importance stratgique dans le dveloppement de lAmrique latine. Elle montre plus particulirement que des leons du pass ont t apprises, ce qui conduit relativiser un diagnostic courant assez ambivalent sur la difficult dpasser les inerties qui ont rendu le changement de la structure des recettes insuffisant face aux besoins de provision de biens publics. Ds lors que la crise mondiale de 2008 semble impliquer des restructurations fondamentales des modes de dveloppement, il faut faire lhypothse que celles qui se sont bauches en Argentine et au Brsil devraient se poursuivre en dpit dune contrainte budgtaire probablement plus significative. La conscience de lenjeu de la politique fiscale ne peut que se renforcer.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

4.2. Les politiques sociales


4.2.1. Les systmes de protection sociale
Bndicte BADUEL

Rsum
Ce chapitre prsente les grandes caractristiques des systmes de protection sociale ainsi que certaines particularits nationales sous les trois modalits que sont lpargne retraite, lassurance sant et la protection du travail. La protection sociale est prsente en Amrique latine depuis le dbut du XXe sicle, les pays ayant mis en place des systmes institutionnaliss ds les annes 1920-1930. Ces rgimes nont cependant pas t pargns par les difficults rencontres par la rgion pendant les 50 dernires annes. Ainsi, face aux difficults croissantes des systmes en termes de soutenabilit financire (cot li aux paramtres actuariels, par exemple) et defficience conomique (cot de la gestion administrative) et sociale (faible couverture, etc.), ces systmes ont connu dimportants processus de refonte dans les annes 1980 et 1990. Dans un cadre intellectuel favorable au retrait de ltat, les rformes ont vis partout la drglementation, la dcentralisation et la privatisation des systmes qui sont alles de pair avec la flexibilisation des marchs du travail. Ceci sest traduit au niveau des systmes de retraite par lintroduction de piliers de capitalisation individuelle grs par des fonds de pension privs. Dans le domaine de la sant, louverture au secteur priv sest faite aux niveaux de la gestion de lassurance-sant et de la fourniture des prestations mdicales. Vingt ans aprs les rformes, les bnfices associs aux changements de rgimes nont t que partiellement atteints et les principales faiblesses structurelles des systmes demeurent (notamment un biais en faveur des rgimes contributifs alors que les marchs du travail sont caractriss par un taux dinformalit lev). Alors que lA mrique latine a connu partir de 2003 un cycle de forte croissance associ une amlioration des fondamentaux macroconomiques et financiers dans un contexte international particulirement favorable, les rformes ont t leur tour radaptes et on assiste partout un rengagement de ltat via la consolidation de piliers de solidarit au sein de systmes moins fragments. Pour autant, de nombreux dfis doivent encore tre relevs pour atteindre les objectifs fixs en termes dquit et defficacit. Dans ce cadre, les actions qui doivent tre

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4. Politiques publiques

considres comme prioritaires sont linclusion des diffrents rgimes au sein de systmes intgrs en favorisant la solidarit inter-piliers et la mise en place dactions adquates cibles sur les groupes de population sous-reprsents dans les systmes actuels (femmes, jeunes, ruraux travailleurs indpendants). Alors que la participation de ltat devrait saccrotre du fait du renforcement des prestations non contributives, la scurisation de ressources financires long terme qui ne dpendent pas du cycle conomique (tant donn que la protection sociale est plutt contracyclique) est un dfi majeur, tout comme la lutte contre lvasion sur les prlvements sociaux. Ce dernier point passe galement par lamlioration de la qualit des prestations, actuellement critique par lopinion publique, dfavorisant ainsi ladhsion effective aux systmes. ce titre, le rle du secteur public comme prestataire de services, rgulateur et garant de loffre prive ne doit pas tre sous-estime.

Introduction
Lhistoire de la protection sociale en Amrique latine est riche : des dispositifs institutionnaliss y sont apparus ds les annes 1920-1930, soit bien avant dautres pays actuellement galement considrs comme mergents. Ces systmes, grs par le secteur public, taient particulirement gnreux dans leur conception en comparaison avec les standards internationaux. Ils ont malheureusement rapidement rencontr un certain nombre de dysfonctionnements. Ils ne se sont, notamment, pas adapts aux volutions dmographiques des pays, montrant leurs limites dans les annes 1970. Du point de vue de leur financement, ils ont subi la pro-cyclicit des finances publiques au cours de cette priode et ont subi la dbcle conomique et financire de la rgion dans les annes 1980. Les rformes mises en place dans les annes 1990 la suite des programmes de restructuration de la dette dans les annes 1980 ont vis partout drguler les conomies, favorisant louverture extrieure (libralisation commerciale et financire) et la privatisation de nombreuses activits jusqualors gres par le secteur public. Dans cet environnement favorable au retrait de ltat, les systmes de protection sociale ont alors connu dimportants processus de refonte, orients dans la majorit des cas vers leur privatisation. Le Chili a t un pays pionnier dans ce domaine en introduisant une profonde rforme de ses systmes de retraite et de sant ds 1981. Plus tard, au cours de la dcennie 1990, presque tous les autres pays de la rgion ont leur tour mis en place des rformes similaires (mme si lexprience chilienne reste ce jour vraisemblablement la plus radicale et la plus complte). La Colombie et le Prou ont rform leurs systmes de scurit sociale en 1993 ; le systme public na toutefois pas t supprim mais mis

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A SAVOIR

en concurrence avec un rgime priv nouvellement cre. LA rgentine et lUruguay ont rform leurs systmes sur un modle similaire mais avec des critres daffectation prtablis entre rgime public et rgime priv en 1994 et 1995. En 1995, la rforme mexicaine du systme de scurit sociale sest fonde sur le modle chilien mais plusieurs secteurs dactivits sont rests en dehors de la rforme avec des rgimes particuliers. En 1997, enfin, la Bolivie a galement mis en place dimportantes rformes et introduit le secteur priv dans le systme de scurit sociale. Pour autant, malgr ces rformes de grande ampleur, un certain nombre dinsuffisances identifies dans les premiers systmes ont perdur aprs la refonte. De plus, la structure mme des institutions de scurit sociale, fonde en grande partie sur le pilier contributif, a montr de srieuses limites en termes de bien-tre social. Dans ce contexte, les systmes de protection sociale, en particulier dans leur composante sant et retraite , ont vu dans la dernire dcennie lamorce dun rengagement de ltat travers la cration de rgimes solidaires non contributifs intervenant en complment du pilier principal fond sur la contribution prive. Les modalits du pilier contributif ont galement volu dans le temps pour sadapter aux nouvelles conditions conomiques et dmographiques.

Les systmes de retraite Modalits des rformes des systmes de retraite dans la rgion
Avant les rformes structurelles des annes 1990, les systmes de retraite latinoamricains taient caractriss par des rgimes par rpartition prestations dfinies grs par le secteur public. Ces derniers avaient cependant t rapidement confronts des problmes structurels et de gestion dans les annes 1970-1980. Face au vieillissement de la population (qui a considrablement accru le cot des retraites), aux dysfonctionnements de la gestion administrative des rgimes [ 43 ] et la pro-cyclicit des systmes contributifs dans un cadre de cycle conomique fortement volatile et ponctu de crises conomiques graves, la mise en uvre de rformes de grande envergure est apparue ncessaire. Celles-ci ont vis, dans la majorit des cas, la drgulation des systmes et leur privatisation totale ou partielle, via la cration dun pilier dpargne-retraite par capitalisation individuelle contributions dfinies et prestations variables. Outre le fait dassurer la soutenabilit conomique, financire et actuarielle des rgimes, les rformes avaient galement pour but de rationaliser des systmes jusqualors assez fragments et segments entre diffrentes catgories

[43] Ces dysfonctionnements taient tels que, dans bien des cas, les cotisations taient leves alors que les prestations taient relativement mdiocres.

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de travailleurs. La rforme chilienne de 1981 a t la plus radicale et la plus complte dans la mesure o lintgralit de la gestion de lpargne retraite du rgime principal a t transfre au secteur priv. Les rformes qui ont ensuite t menes dans les autres pays de la rgion en ont t plus ou moins proches. Cependant, notamment dans le but dallger la dette prvisionnelle associe aux cots du changement de rgime, certains pays ont maintenu un rgime public paralllement lintroduction dun pilier priv de capitalisation individuelle dans le rgime contributif. En effet, le cot associ la perte des contributeurs du systme public alors que celui-ci devait continuer payer les retraites des travailleurs dj retraits ou transfrer la reconnaissance des cotisations dj accumules au secteur priv a suppos un cot fiscal extrmement lev que beaucoup de pays ont cherch limiter. Lampleur de la privatisation a donc t ingale au sein de la rgion. lissue des rformes, on distingue trois types dorganisation des systmes de retraite (cf. tableau 36) :
G

le modle substitutif dans lequel le systme public par rpartition a t abandonn et intgralement remplac par un rgime priv par capitalisation ; outre le Chili, cest le cas de la Bolivie [ 44 ] et du Mexique ; des systmes mixtes dans lesquels on a conjointement rform le systme public et cr un systme priv qui lui fait concurrence ; cest le choix opr par la Colombie et le Prou. Il existe cependant des variantes ce modle : en Argentine, par exemple, le choix du systme tait libre mais irrvocable (avant la nationalisation des fonds de pension opre en septembre 2008 par le gouvernement de Cristina Kirchner), alors quen quateur et en Uruguay laffectation lun ou lautre des rgimes se fait en fonction du niveau de salaire ;
enfin, dautres pays comme le Brsil ou le Venezuela ont conserv des systmes publics par rpartition en introduisant des rformes paramtriques visant amliorer le profil de soutenabilit financire et actuarielle des rgimes. Le Brsil dispose tout de mme de fonds de pension dans le cadre du rgime cotisations volontaires. Ce systme de retraite complmentaire couvre un peu plus de 6,5 millions de personnes et se positionne actuellement comme le huitime plus grand lchelle mondiale.

[44] Nanmoins, dans le cas de la Bolivie, un processus de nationalisation des deux socits oprant sur le march des fonds de pension est en cours.

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A SAVOIR

Tableau 36 Systmes de retraite dans les pays latino-amricains


Type Argentine Public Dtails Avant 10/2008 : choix initial entre le systme public par rpartition et le systme priv par capitalisation individuelle. Les fonds de pensions ont t nationaliss en octobre . 2008 scellant le retour un systme public par rpartition. Systme priv contributif obligatoire. Nationalisation des fonds de pension privs en cours et projet de loi visant l'introduction d'un pilier public de solidarit. Systme public segment entre les travailleurs du secteur priv et les diffrentes catgories de fonctionnaires existence d'un systme priv complmentaire. Systme priv obligatoire contributions dfinies. Mise en place d'un pilier de solidarit par le gouvernement en 2008. Choix entre le rgime public prestations dfinies et le systme priv. Systme public par rpartition ou priv par capitalisation selon le niveau de revenu (obligatoire et volontaire). Systme priv par capitalisation. Mise en concurrence du systme public par rpartition avec le systme priv par capitalisation. Systme public par rpartition ou priv par capitalisation selon le niveau de revenu. Loi organique du systme de scurit sociale vote en 2002 pour la mise en place d'un systme mixte mais non entre en vigueur depuis lors. Le systme plublic continue de fonctionner.

Bolivie

Priv

Brsil

Public

Chili Colombie quateur Mexique Prou Uruguay Venezuela

Priv Mixte Mixte Priv Mixte Mixte Public

Sources : Fdration internationale des administratrices de fonds de pension (FIAP), Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), Assoiao Brasileira das Entidades de Previdncia Complementar (ABRAPP).

Les tenants des rformes adoptes partir des annes 1990 avaient mis en avant de nombreux avantages associs la cration de rgimes de retraite par capitalisation par opposition aux systmes par rpartition qui montraient de nombreuses insuffisances. En effet, outre les problmes rencontrs en termes de couverture de la population, les volutions dmographiques par rapport aux choix paramtriques ont remis en question la solvabilit des systmes. Qui plus est, la forte volatilit conomique associe ltat des finances publiques a soulev des doutes quant la capacit de ltat remplir convenablement sa mission de garant et de prestataire de la protection sociale. Dans ce contexte, lintroduction de systmes par capitalisation

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privatiss devait apporter de nombreux avantages tant en termes financiers que defficacit :
G

la possibilit, pour les travailleurs, de choisir librement entre des administrations prives mises en concurrence allait rduire les cots administratifs, amliorer la gestion des fonds et, donc, amliorer la qualit des prestations ; les travailleurs seraient de plus en plus incits saffilier et cotiser aux rgimes privatiss puisquils seraient plus directement concerns par des prestations gnres par leurs propres contributions, et non plus avec un lag (dcalage) gnrationnel comme cela tait le cas avec les rgimes par rpartition ; ceci devait ainsi permettre daugmenter la couverture des systmes ; enfin, lintroduction de ces systmes entranerait des externalits positives au niveau macroconomique, avec notamment une diminution terme du passif du secteur public et un effet favorable sur le dveloppement des marchs de capitaux locaux.

Bilan des systmes rforms


ce jour, le bilan montre quune bonne partie des bnfices escompts dans les diffrents domaines na pas t atteinte. Certes, les rendements des nouveaux systmes sont dans bien des cas honorables : selon les donnes de la FIAP et de lA ssociation internationale des organismes de supervision des fonds de pension (AIOS) la rentabilit relle annuelle moyenne des fonds de pension depuis la mise en place des rgimes par capitalisation individuelle est denviron 7 % en Bolivie, 9 % au Chili et en Uruguay, 11 % en Colombie, 5 % au Mexique et 10 % au Prou. Il sagit dune volution plus favorable que celle des salaires rels sur la mme priode. De plus, lexprience chilienne montre que, sous certaines conditions, les rgimes par capitalisation permettent dlargir et dapprofondir le march domestique des capitaux favorisant ainsi dautres secteurs de lconomie. Les principales limites des anciens systmes nont toutefois pas t (ou seulement partiellement) rsolues :
G

les effets attendus en matire de concurrence nont pas t probants, notamment cause de rigidits du ct de la demande (faible ractivit des consommateurs aux prix, manque dinformation et de connaissance des systmes, manque dducation financire) et des dysfonctionnements dans la supervision qui ont conduit des comportements oligopolistiques des administratrices de fonds de pension (AFP) ; les cots administratifs sont rests levs (cf. tableau 37) : le rle pernicieux des vendeurs (touchant dimportantes commissions sur les transferts daffilis dune AFP une autre) et les dpenses additionnelles (de marketing, par exemple) des AFP ont empch une forte baisse des frais associs la gestion de lpargne-retraite.

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A SAVOIR

Tableau 37 Structure des cotisations aux fonds de pensions (2008)


Contribution (en % du salaire imposable) Bolivie Colombie (1) Chili Mexique (3) Prou Uruguay 12,21 % 16,00 % 12,68 % 6,50 % 12,75 % 15,00 % dont pour le fonds dont prime d'assurance 1,71 % 1,42 % 1,24 % 0,88 % 1,009 % dont commision AFP 0,50 % 1,58 % 1,44 % 1,87 % 1,993 % 14,7 % 13,3 % Poids de la commission dans contribution totale 4,1 % 9,9 % 11,4 %

10,00 % 11,50 % 10,00 % 6,50 % 10,00 % 11,999 %

(1) Colombie : Le taux de cotisation inclue une participation de 1,5 % au fonds de garantie pour la retraite minimum. (3) Mexique : La cotisation n'inclue pas l'assurance invalidit gre par l'IMSS (Institut Mexicain de Scurit Sociale). Source : FIAP.

les taux de couverture (cf. graphique 22) ont peu augment et restent bas du fait de la faible inclusion dans le systme des travailleurs indpendants et informels, et dun manque de confiance de lopinion publique vis--vis des systmes. La couverture est infrieure 50 % de la masse salariale dans la plupart des cas et il ny a pas eu daugmentation significative dans la dernire dcennie malgr lamlioration des marchs du travail. Certaines catgories, non contraintes par la loi de contribuer lpargne-retraite, ont finalement trouv peu dintrt le faire (les travailleurs indpendants par exemple) ; linverse, dautres sont galement sous-reprsentes dans les rgimes actuels du fait de conditions daccs ingales et sont donc plus vulnrables au risque de pauvret dans la vieillesse. On note ainsi beaucoup dhtrognit dans les profils daffiliation selon le niveau de revenu (la couverture est plus faible pour les premiers dciles), selon le secteur dactivit (les ruraux, les informels et les travailleurs indpendants sont sous-reprsents) et selon le genre (les femmes sont en gnral moins couvertes que les hommes). De plus, le manque dadaptation des systmes aux conditions des marchs du travail et les dysfonctionnements au niveau de la gestion de lvasion fiscale expliquent galement les nombreuses insuffisances qui perdurent dans le paiement des cotisations par les affilis. Ainsi, dans la plupart des pays, la part des affilis cotisant effectivement natteint pas les 60 % (cf. graphique 23) et les profils de densit de contribution sont trs htrognes entre les diffrentes catgories socioprofessionnelles. Mme au Chili o la couverture est la plus leve lchelle de la rgion, le taux a

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

pourtant relativement stagn depuis le milieu des annes 1970 alors que le niveau de vie de la population sest considrablement accru sur la mme priode ;

Graphique 22 Part des affilis aux fonds de pension (1990 - 2008)


Bolivie
140

Colombie

Chili

Mexique

Prou

Uruguay

120

Part des affilis aux fonds de pension dans la population active %

100

80

60

40

20

0 90 93 96 99 02 05 08

Source : FIAP et OIT.

Graphique 23 Part des affilis aux AFP contribuant effectivement (1990-2008)


Colombie
80

Chili

Mexique

Prou

Uruguay

Part des affilis aux AFP contribuant effectivement %

60

40

20 90 93 96 99 02 05 08

Source : FIAP.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

les cotisations restent leves par rapport des pensions relativement mdiocres. Le taux de remplacement sur la priode 2003-2010 atteint environ 65 % au Mexique et au Prou, et moins de 50 % en Argentine (avant nationalisation) et au Chili, ce qui renforce le manque dincitation contribuer des travailleurs. Ceci se vrifie dautant plus pour ceux qui ny sont pas contraints par la loi (travailleurs indpendants) ou pour lesquels les conditions actuelles sont particulirement dfavorables (revenus faibles ou profils de contribution courts dans certains cas) ; pour les pays qui ont maintenu un systme public paralllement au systme priv, lide que la concurrence entre les deux systmes aurait des externalits positives sur lefficacit de la gestion administrative publique ne sest pas vrifie et les systmes sont rests fragments. En Colombie, alors que le rgime public couvre environ 20 % de la population active, la dette prvisionnelle associe au secteur public est estime prs de 200 % du PIB. Outre les engagements envers les cotisants du rgime principal, lexistence de rgimes particuliers pour les fonctionnaires et les cots associs la transition partielle vers le rgime par capitalisation individuelle psent sur la solvabilit fiscale du systme. Au Prou, le pilier public du rgime contributif principal nest toujours pas financirement auto-suffisant. En 2005, les transferts de ltat slevaient prs de 75 % des dpenses totales du rgime. Les cots de transition restent galement levs et les taux de remplacement dans le secteur public sont plus faibles que ceux du rgime priv.

Encadr

Le systme de retraite brsilien

Aprs le dveloppement de systmes de retraite propres aux diffrents secteurs dactivit conomique dans les annes 1920-1930 avec des structures de financement et de prestations particuliers, le Brsil a unifi son systme de retraite en 1960 avec la Lei Orgnica da Previdncia Social et renforc lintgration du systme en 1977 avec la cration du Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social gr par le ministre du mme nom et charg de la gestion administrative et de la conduite de la politique en matire de protection sociale. Actuellement, le systme de retraite (dans sa modalit contributive) sorganise autour de trois rgimes :
G G G

le rgime gnral administr par lInstituto Nacional do Seguro Social (INSS) ; des rgimes particuliers pour les services publics et les ministres ; un rgime complmentaire gr par le secteur priv et ouvert aux cotisants des deux rgimes prcdents.

Ces rgimes sont indpendants du point de vue de leur lgislation et de leur financement.

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Ainsi, parmi les grandes conomies de la rgion, le Brsil est avec le Venezuela le seul pays avoir maintenu un rgime contributif principal Pay As You Go (PAYG) et public en introduisant des rformes paramtriques. En effet, ladoption dun rgime par capitalisation a t juge peu soutenable financirement du fait de trs importants cots de transition. Deux grandes vagues de rformes paramtriques ont donc t mises en uvre en 1999 et 2003 visant en particulier accrotre lquit des diffrents rgimes (dans le but de faire converger les obligations et prestations plus long terme) et amliorer la soutenabilit financire des rgimes (principalement via la modification du mode de calcul des bnfices). En particulier, le salaire de rfrence pour le calcul de la pension a t modifi, passant dune somme gale la rmunration des derniers 36 mois la valeur moyenne des 80 % meilleurs salaires de la priode totale de contribution. De mme, pour le droit la pension pour temps de cotisation, un fator previdenciario a t introduit ; il ajuste la prestation en fonction de lge, de lesprance de vie et de la dure de cotisation du bnficiaire dans le but de dcourager la retraite prcoce des personnes ligibles au regard de la dure de cotisation [ 45 ]. Enfin, en 2003, le plafond maximal de la prestation retraite a t augment. Malgr les diffrences structurelles des systmes de retraite brsilien et des autres conomies dAmrique latine, un certain nombre des faiblesses des rgimes dcrites ci-avant sappliquent galement au cas du Brsil. Selon les chiffres de 2007, environ 30 % de la population active est exclue du pilier contributif du systme de retraite et seulement la moiti des travailleurs actifs cotisent effectivement. Selon le ministre de la Scurit sociale, sur ces quelques 29 millions de Brsiliens non inclus dans le systme, prs de 55 % pourraient ltre sils avaient plus dincitation saffilier. Dans ce contexte, plusieurs mesures visant augmenter le taux de cotisation sont en projet comme la baisse du taux de prlvements pour les travailleurs indpendants ou des incitations particulires en faveur des catgories sous-reprsentes (travailleurs domestiques, ruraux, femmes, etc.). Aprs avoir connu une forte baisse dans les annes 1990, la couverture du systme semble toutefois avoir retrouv une tendance la hausse pendant le cycle de forte croissance de lconomie brsilienne partir de 2003. De plus, grce la mise en place de prestations non contributives, la couverture des personnes ges est plus leve que la couverture sur la priode dactivit, ce qui a contribu limiter le risque de pauvret des seniors. La part croissante de ces dpenses dans le cot du systme pourrait cependant mettre en pril sa viabilit financire si elle ne saccompagne pas dune hausse de la couverture du pilier contributif.

[45] Nanmoins, de nombreux secteurs de la population ont t opposs au fator previdenciario ; lAssemble nationale a vot son abrogation en mai 2010. Pour autant, le prsident Lula tait oppos cette dcision et a mis un veto sur son application en juin. En revanche une hausse de 7,7 % des prestations a t approuve.

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A SAVOIR

Paralllement, en dpit des rformes paramtriques galement introduites dans le rgime particulier du service public et de larme (qui couvre environ 9 millions de personnes), celui-ci reste trs gnreux et continue davoir un besoin de financement net. Ainsi, en termes agrgs, les retraites sont, avec lducation, lun des premiers postes de dpenses de ltat brsilien, devant les dpenses de sant. Par ailleurs, lvasion sur les cotisations et les diffrents types de fraudes lencontre du systme ont conduit le Brsil dicter dans les annes 2000 la Lei de crimes contra Previdncia social, qui renforce lautorit du ministre de la Scurit sociale contre ces dlits. De plus, depuis 2007, la collecte des prlvements pour la retraite a t incorpore celle du systme fiscal gnral afin daccrotre son efficacit. Enfin, des dysfonctionnements persistent dans larticulation entre le rgime obligatoire et le rgime complmentaire et dans la rgulation et supervision de ce dernier. Si le rgime complmentaire permet daccrotre les revenus la retraite et donc le taux de remplacement total pour les personnes qui y contribuent, il met aussi en vidence les fortes ingalits socioconomiques qui existent au sein de la population active brsilienne et tend les reproduire dans la vieillesse. Ainsi, alors que la retraite fournie par le rgime gnral a t en moyenne de 644 BRL (350 USD environ) en 2007, celle octroye par le rgime complmentaire (qui ne couvre que 6,5 millions de personnes) a t de 3 400 BRL (1 840 USD).

Dans ce contexte de persistance des dfaillances dans le fonctionnement des systmes de retraite de la rgion, de nombreux amnagements ont t adopts pendant les annes 2000. Ceux-ci ont port la fois sur lamlioration du pilier contributif gr par les fonds de pension et sur le renforcement dun systme global unifi de retraite incluant un pilier non contributif dans le but daugmenter la couverture, de favoriser une plus grande quit des rgimes et daccrotre leur efficacit.

Amnagements rcents dans les systmes de retraite latino-amricains


Au niveau du pilier contributif, les autorits de rgulation des AFP ont t au cur de la dynamique damlioration des systmes. Pour favoriser laffiliation et la cotisation des travailleurs, des campagnes de sensibilisation et dducation financire ont t menes. L ducation prvisionnelle apparat en effet comme une variable cl pour accrotre la valorisation et limplication des travailleurs dans les rgimes de retraite contributifs par capitalisation individuelle. Il semble ainsi exister une relation positive entre la connaissance des systmes de retraite et la participation aux systmes (Martinez et Sahm, 2009). De la mme manire, la mconnaissance du fonctionnement du rgime de retraite est une entrave pour les prises de dcisions actives des affilis telles que le choix de lAFP, la dcision de contribuer pour une retraite complmentaire

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4. Politiques publiques

ou de prendre sa retraite de manire anticipe, le choix du type de pension (annuits ou retraits programms), le choix de la compagnie dassurance-vie en cas de retraite par annuits, etc. Dans ce cadre, la rcente rforme mise en uvre au Chili en 2008 a prvu la cration dun Fonds dducation prvisionnelle qui appuie financirement des programmes de formation sur le systme des retraites. Des mesures visant accrotre la concurrence sur le march des AFP et permettre une diminution des commissions appliques par les fonds de pension ont galement t prises. Au Chili, par exemple, une nouvelle socit de gestion de fonds de pension Modelo a t introduite en fvrier 2010 suite un appel doffres public et aprs des discussions au sein du gouvernement sur la possibilit de crer une AFP publique. Le gouvernement a par ailleurs simplifi la commission prleve par les AFP (suppression de la commission fixe). La Superintendencia de Pensiones ralisera par ailleurs tous les deux ans un appel doffres lissue duquel lA FP proposant les frais de gestion les plus bas se verra automatiquement attribuer tous les nouveaux entrants du systme pour les 24 mois suivants. De plus, afin doptimiser la performance des AFP en termes de rendement/risque et compte tenu de la progressive maturit des systmes rforms associe au dveloppement des marchs financiers domestiques, les rgimes dinvestissement des fonds de pension ont t assouplis afin que ceux-ci puissent mieux tirer profit des opportunits de march. Les possibilits dinvestissement en rente variable et dans des actifs trangers se sont notamment progressivement accrues, attnuant la participation des fonds de pension dans les bons publics domestiques (qui finance en partie la dette prvisionnelle associe au changement de rgime). Celle-ci reste nanmoins toujours leve pour certains pays (48 % en Colombie, 65 % au Mexique et 82 % en Uruguay en 2008). Une des innovations majeures de la dcennie 2000 a t la mise en place de fonds multiples au sein des systmes de fonds de pension. Ces fonds, initis en 2002 au Chili, ont t mis en place au Prou et au Mexique en 2003 et 2005 ; ils devraient galement ltre en 2011, en Colombie. Ces fonds multiples (ou multi-fonds) permettent aux socits gestionnaires de fonds de pension dadministrer plusieurs fonds rgis par des rgles dinvestissements diffrentes et dont laccs est conditionn par certaines caractristiques du contribuant (ge et degr daversion pour le risque). Ceci permet donc aux fonds les plus risqus de sexposer des actifs ayant une plus forte volatilit de court terme, mais un rendement de long terme plus important qui sadapte lhorizon long de lpargne-retraite des cotisants les plus jeunes (cf. tableau 38). Dans la mesure o les taux de remplacement restent pour linstant dcevants et que lesprance de vie saccrot, favoriser laugmentation de la rentabilit des ressources gres par les AFP est crucial pour lever le montant des prestations octroyes dans un contexte o les cotisations sont prdfinies.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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A SAVOIR

Tableau 38 Caractristiques des multi-fonds


Types de fonds Part d'investissement en rente variable
de 40 % 80 % de 25 % 60 %

Choix du fond

Assignation par dfaut

Autres caractristiques

A (+ risqu) B

H. jusqu' 55 ans, F. jusqu' 50 ans H. partir de 56 ans, F. partir de 51 ans, non retraits

jusqu' 35 ans

de 15 % 40 % de 5 % 20 %

Chili
D

F. de 36 50 ans, H. de 36 55 ans F. partir de 51 ans, H. partir de 56 ans F. partir de 51 ans, H. partir de 56 ans moins de 26 ans moins de 36 ans moins de 45 ans moins de 55 ans 56 ans et plus moins de 26 ans de 27 36 ans de 37 45 ans de 46 55 ans 56 ans et plus

Les affilis peuvent rpartir leurs cotisations entre diffrents fonds et peuvent changer de fond au sein d'une AFP deux fois par an sans frais.

E (- risqu)

non autoris

5 4

jusqu' 30 % jusqu' 25 % jusqu' 20 % jusqu' 15 % non autoris

Mexique

3 2 1

Chaque affili ne peut choisir qu'un seul fonds pour ses cotisations obligatoires et volontaires et peut changer de fonds au sein de la mme AFP sans limitations ni frais. Les affilis peuvent transfrer leurs apports d'un fonds un autre tous les trois mois. Les cotisations obligatoires ne peuvent tre affectes qu' un seul fonds mais pas de restrictions pour les contributions volontaires.

de croissance"

jusqu' 80 %

jusqu' 60 ans

Prou

"mixte"

jusqu' 45 %

moins de 60 ans

"de prservation"

jusqu' 10 %

plus de 60 ans

Sources : FIAP, Superintendencia de Pensiones (Chili), CONSAR (Mexique), Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (Prou).

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4. Politiques publiques

Par ailleurs, des mesures ont t prises pour augmenter la couverture des systmes avec la mise en uvre dincitations pour les catgories sous-reprsentes. Si la cration de rgimes intermdiaires en est une modalit, accrotre la couverture de lassurance retraite passe aussi par lamlioration des politiques de lemploi et fiscale. Au Brsil, par exemple, pour favoriser la formalisation des travailleurs (et donc rendre possible leur affiliation la scurit sociale), un projet actuellement en cours prvoit de modifier la forme du calcul de la contribution patronale, passant dun montant bas sur le salaire une contribution fonde sur la valeur ajoute de lentreprise. Ces nouvelles rformes, mises en place dans les annes 2000, sintgrent dans une logique de fondation de systmes de retraite plus inclusifs et intgrs, multi-piliers, cest-dire o les rgimes contributifs sarticulent avec un rgime public de retraite solidaire et des rgimes intermdiaires ayant pour objectif de crer de nouvelles incitations saffilier et contribuer. En effet, traditionnellement dans la rgion, la protection sociale a t fortement biaise en faveur du pilier contributif et les mesures non contributives visant protger les groupes de population les plus vulnrables ont t plutt le fait des programmes de lutte contre la pauvret que des autorits en charge de la protection sociale. De plus, linverse des systmes de retraite par rpartition, les systmes privatiss bass sur la capitalisation individuelle rendent impossibles des transferts solidaires entre les affilis et tendent ainsi reproduire, chez les seniors, les ingalits socioconomiques existant dans la vie active. Dans ce contexte, les pays de la rgion ont progressivement introduit dans la structure des systmes de retraite des prestations non contributives. Au Brsil (programme de retraite pour les ruraux pouvant justifier dune priode dactivit de 12 ans dans le secteur agricole) et en Bolivie (programme de retraite universelle, Bonosol, maintenant appel Renta Dignidad ), la mise en place de pensions minima a permis daugmenter la couverture vieillesse (alors mme que la couverture contributive de la population active stagnait) et de rduire ainsi la pauvret des personnes ges. En 2005, leffectif des bnficiaires ruraux de lassistance retraite slevaient un peu plus de 7 millions de personnes. Actuellement, quasiment tous les pays de la rgion ont mis en place des systmes de retraite minimum garantie ; ces retraites sont toutefois globalement trs modestes, par rapport aux revenus de la priode active (dans un contexte o les salaires minima sont dj trs bas) et ne rsolvent donc pas toujours le problme de la pauvret. Plusieurs pays (Chili, Colombie, Mexique notamment) prvoient galement des versements complmentaires de ltat pendant la priode de cotisation pour certaines catgories daffilis cibls. En outre, la mauvaise articulation des diffrents piliers a contribu crer des conflits dintrts entre les diffrents schmas dobligations et de prestations, entranant des

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

effets adverses par rapport aux objectifs fixs (comme une dsincitation contribuer pour certains groupes de population, qui na pas favoris une augmentation de la couverture). cet effet, la rforme chilienne de 2008 illustre lvolution rcente observe dans la rgion vers un rengagement de ltat en faveur dune plus grande quit face laccs et aux prestations du systme de retraite et la mise en place dun systme unique intgr. Cette rforme, mise en uvre sous le mandat de la prsidente Michelle Bachelet, avait lobjectif cl de limiter le risque de pauvret des seniors en amliorant la couverture du systme. Le gouvernement chilien a cre un nouveau pilier de solidarit (gr par lInstitut de scurit sociale nouvellement cr) articul avec le rgime contributif dans un systme intgral de retraite afin de protger les groupes les plus vulnrables la fois en garantissant une pension minimum non contributive pour les exclus du systme contributif et en crant de nouvelles incitations pour les catgories de population parmi lesquelles la couverture retraite est traditionnellement basse (les jeunes, les femmes, les travailleurs indpendants), mais ayant une capacit contributive non nulle sintgrer au rgime contributif. Lincitation de ltat se traduit notamment par un apport prvisionnel solidaire ( Pensin Mxima con Aporte Solidario, PMAS) octroy en complment de la pension touche par le cotisant travers le rgime principal, lorsque celle-ci est infrieure un certain montant. Une subvention prvisionnelle pendant la priode de cotisation est galement verse aux jeunes travailleurs faible revenus et aux femmes (qui peroivent galement un bonus sur leur acompte individuel pour chaque naissance ou adoption). Par ailleurs, le rgime des travailleurs indpendants sera rendu obligatoire et progressivement align sur celui des travailleurs salaris (cette premire catgorie professionnelle tant actuellement lune des moins couvertes par le rgime). Le cot total de la rforme est estim moins de 1 % du PIB par an dici 2017 [ 46 ]. Cependant, alors que le principe de solidarit est rendu impossible par le schma de capitalisation individuelle, le renforcement des piliers dassistance pose la question de leur financement. En effet, si la consolidation du pilier non contributif apparat ncessaire court terme (compte tenu du risque de pauvret associ la faible couverture actuelle des systmes de retraite), les mcanismes sont extrmement coteux pour les pouvoirs publics, alors que les ressources budgtaires des tats de la rgion sont limites. Hormis la viabilit en termes absolus du financement de ces nouvelles structures, il existe galement un risque de dtournement des ressources dautres secteurs cls (ducation, sant, politiques actives sur le march du travail, investissement productif, en infrastructures, recherche et dveloppement, etc.).

[46] Pour une prsentation plus exhaustive de la rforme chilienne de 2008, voir Benavides, 2009.

[222]

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4. Politiques publiques

Ainsi, la rsolution des problmes structurels comme la faible couverture et participation des agents capacit contributive reste un enjeu majeur. En ce sens, la mise en place de rgimes intermdiaires subventionns apparat comme une formule intressante pour inciter les personnes touchant des revenus mais dont le montant ou la frquence ne permet pas (ou dans de mauvaises conditions) davoir accs la retraite contributive saffilier et contribuer. De telles mesures permettent la fois daugmenter les ratios de couverture et de diminuer le poids du pilier de solidarit (dans sa modalit dassistance). Lintgration des diffrents schmas de contributions et de prestations dans un systme intgr semble galement un lment cl pour garantir une cohrence entre les diffrents mcanismes dincitations et de protection. Dans une rcente tude publie par la Banque mondiale (Forteza et Ourens, 2009), les auteurs ralisent un exercice de simulation sur les taux de recouvrement et les taux de rentabilit interne des systmes visant estimer les retraites futures servies par les rgimes de retraite de diffrents pays latino-amricains en fonction des paramtres actuels et les incitations saffilier qui en dcoulent. Ils mettent en vidence que larticulation des diffrents piliers peut avoir un impact sur les prises de dcision des contributeurs. Ainsi, selon eux, les rgimes argentin et uruguayen dfavoriseraient les priodes de cotisation courtes, ce qui expose particulirement les travailleurs indpendants ou temporaires au risque de pauvret dans la vieillesse alors que, dans les cas quatorien et vnzulien, les incitations avoir des priodes de contributions longues sont trop faibles et pourraient favoriser des comportements dala moral [ 47 ]. Les rgimes chilien, mexicain et brsilien prsentent en revanche un meilleur quilibre entre lassurance contre le risque de pauvret des seniors et les incitations contribuer pendant la vie active. Enfin, la lutte contre lvasion sur les prlvements sociaux doit galement tre mise au centre des priorits compte tenu du cot fiscal associ ces fuites.

Les fonds de pension et la crise conomique actuelle : vers une participation accrue dans le financement des conomies nationales ?
Alors que les systmes de retraite rforms continuent de prsenter de svres lacunes et gnrent des mcontentements dans lopinion publique, la crise conomique internationale (qui, dans le cas de lA mrique latine, sest surtout ressentie en septembre 2008 aprs la faillite de Lehman Brothers) a remis les fonds de pension au cur du
[47] Terme communment utilis en conomie pour dsigner le fait quun agent partiellement isol dun risque (li la prsence dun tiers assureur) se comporte de manire plus risque que sil devait assumer entirement les consquences de la prise de risque. Ici, nous utilisons le terme dala moral pour souligner la possibilit quun pilier de scurit sociale non contributif trop gnreux (en rapport avec les prestations du pilier contributif) affaiblisse les incitations des agents saffilier au pilier contributif.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

dbat public. En effet, la forte dvaluation de tous les actifs financiers a provoqu une chute de la rentabilit des fonds de pension (cf. graphique 24), mettant finalement en doute leur capacit fournir des retraites dcentes dans un contexte de forte volatilit financire. Ainsi, en 2008, toutes les AFP latino-amricaines ont enregistr des rendements ngatifs, de lordre de 20 % dans les cas du Chili et du Prou.

Graphique 24 Rentabilit annuelle relle des fonds de pensions latino-amricains (en %), 1981-2008.
Bolivie
30

Colombie

Chili

Mexique

Prou

20

10

- 10

- 20

- 30 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

Source : FIAP.

De plus, alors que certains gouvernements avaient dj exprim leur hostilit envers le pilier priv des retraites, la crise est apparue dans certains cas comme un prtexte pour leur nationalisation. Plus que le rsultat dune situation critique du systme priv, la dcision du gouvernement argentin de nationaliser les fonds de pension, en septembre 2008, sexplique plutt par une volont politique de retourner vers un systme public par rpartition. En 2007 dj, une premire mesure visant permettre aux affilis du systme priv de retourner vers le systme public [ 48 ] avait permis le transfert de plusieurs milliers daffilis vers les caisses publiques gres par lAdministracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Par ailleurs, alors que les AFP taient de gros investisseurs de titres publics argentins, la mainmise sur les fonds

[48] Auparavant, le choix entre rgime public ou priv tait libre, mais irrvocable.

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de pension a permis au gouvernement de rduire son passif vis--vis des cranciers domestiques et daugmenter ses ressources financires (quelques 23 Md USD dactifs dtenus par les fonds de pension argentins) dans un contexte de rarfaction des capitaux lchelle internationale. De mme, la Bolivie a profit de la fragilisation des AFP nationales pour valoriser lide dun retour un systme public, actuellement en cours. Pour autant, ces exemples de dcisions radicales ne se sont pas gnraliss dautres pays de la rgion. En effet, les rendements sont rests honorables et le redressement des marchs financiers, ds le deuxime trimestre de 2009, a montr que la volatilit de court terme navait pas ncessairement de consquences graves sur la rentabilit de long terme (qui correspond lhorizon dinvestissement des fonds de pension). Pour autant, le rle de la rgulation des AFP et les dcisions concernant leur rgime dinvestissement sont apparus comme des lments cls du succs conomique et social des rgimes de retraite par capitalisation. En particulier, les dbats sur le rle que les fonds de pension pouvaient jouer dans le soutien de la croissance nationale ont gagn du terrain. En effet, limportance des ressources gres par ces institutions et leur horizon de rentabilit de long terme ont ouvert la voie une participation accrue des AFP dans le financement des conomies (projets dinfrastructures en particulier) alors que les pays cherchaient scuriser des ressources financires pour mettre en place des plans contracycliques et faire face aux contraintes structurelles des conomies. Dans un contexte dpargne nationale structurellement faible [ 49 ] et de marchs de capitaux peu dvelopps et peu profonds (compliquant le financement long terme des acteurs privs sur le march national), lpargne prvisionnelle gre par les AFP est considrable (cf. graphiques 25 et 26) et bien adapte des besoins de financement longs. Dautre part, devant la dtrioration de la valeur de pratiquement toutes les classes dactifs financiers, les AFP se sont montres de plus en plus intresses par des investissements alternatifs susceptibles de prsenter des profils de rendement/risque plus favorables que les actifs traditionnels.

[49] Dans la plupart des pas, le taux dpargne nationale ne dpasse pas 20 % du PIB.

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[225 ]

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A SAVOIR

Graphique 25 AFP latino-amricaines : fonds administrs en 2000, 2005 et 2009 (en % du PIB)
2000
80 72 70 60 50 40 30 20 11 10 0 Colombie Mexique Prou Chili 4 7 3 17 10 5 12 19 48 63

2005

2009

Sources : FIAP et Economist Intelligence Unit (EIU).

Graphique 26 AFP latino-amricaines : fonds administrs entre 1999 et 2010 (en milliards de USD)
Colombie
140 120 100 80 60 40 20 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Chili

Mexique

Prou

Source : FIAP.

[226]

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4. Politiques publiques

Dans ce cadre, les rflexions visant amliorer les instruments dinvestissement direct dans des projets dinfrastructures domestiques adapts aux critres dinvestissement des AFP se sont dveloppes. Alors que le Chili avait cr ds 1998 un bon dinfrastructure permettant aux AFP de financer les socits concessionnaires de projets dinfrastructures, le Mexique a rcemment introduit des instruments structurs sur le march des capitaux visant permettre la participation des fonds de pension dans le financement des infrastructures nationales. De mme, au Prou par exemple, les fonds de pensions ont particip la mise en place dun fonds dinfrastructures en 2009 ; alors que la dotation totale du fonds devrait slever 600 M USD avec des contributions diverses (BID, CAF, gouvernement, etc.), les fonds de pension pruviens se sont engags hauteur de 300 M USD, soit 50 % du fonds. Si la participation directe des fonds de pension dans les infrastructures sest pour linstant surtout limite aux infrastructures de transport, dautres engagements dans la construction dhpitaux ou dcoles par exemple ne sont pas exclure. Au Mexique, notamment, les AFP ont une participation non ngligeable dans limmobilier social (elles dtiennent 51 % du portefeuille INFONAVIT et 24 % du portefeuille FOVISSSTE [ 50 ] ). Ainsi, alors que la lgitimit des fonds de pension auprs de lopinion publique est faible, une participation accrue dans le dveloppement national pourrait permettre daccrotre la visibilit des AFP auprs des citoyens latino-amricains (mme si cette participation ne doit pas supplanter leur fonction premire qui est le versement de retraites les plus leves possibles). En ce sens le rle du rgulateur public qui fixe les critres dinvestissement pour les AFP (types dactifs, secteur institutionnel, degr de liquidit, rating, etc.), dtermine pour une grande partie la rentabilit des fonds de pension et, donc, les retraites qui seront verses.

Lassurance sant
Les constitutions des pays de lAmrique latine reconnaissent toutes le droit laccs aux services de sant, garantissant en thorie une couverture universelle, tout au moins pour des services de base. Pourtant, dans les faits, mme si elle est suprieure celle des systmes de retraite, la couverture des systmes de sant reste insuffisante dans la rgion. De mme que pour les prestations retraite, la protection en matire de sant sest heurte jusque dans les annes 1980 aux propres dysfonctionnements des conomies de la rgion ce qui sest traduit par des difficults notamment en termes de financement de la sant et de gestion et doctroi des prestations. Ainsi, les rformes qui ont dbut cette priode avec la rforme chilienne de 1981 et ont ensuite
[50] Fonds publics orients la promotion du dveloppement des logements sociaux via des crdits la construction et des crdits hypothcaires subventionns pour les couches sociales faible revenu.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

t relayes par les institutions internationales et diffuses, des degrs divers, dans les autres conomies de la rgion ont vis renforcer lefficacit des systmes, accrotre lquit et atteindre une meilleure qualit de services. Ceci sest fait via deux modalits principales : la dcentralisation des services et lintroduction du secteur priv la fois au niveau de la gestion des assurs (compagnies dassurance sant prives) et au niveau de la prestation des services de sant (hpitaux privs) sans quil y ait ncessairement une relation exclusive entre gestionnaires et prestataires du secteur public, dune part, et ceux du secteur priv, dautre part. Mme si des rformes ont t mises en place dans pratiquement tous les pays, leur ampleur et leurs modalits ont t somme toute assez diffrentes ce qui rend plus difficile lidentification de types prcis de structures pour les systmes de sant lissue de ces rformes. On peut nanmoins mettre en vidence diffrents degrs dintgration des systmes entre pilier contributif et pilier non contributif :
G

des systmes intgrs (cest--dire o il existe un principe de solidarit dans le financement entre les rgimes dassurance et dassistance) financs de manire non exclusivement contributive et dont la couverture est universelle. Les prestations peuvent tre effectues par le secteur public comme le secteur priv, avec un degr dinteraction htrogne entre les deux secteurs ; cest par exemple le cas du Brsil ; des systmes partiellement intgrs financs par les contributions et des transferts de ltat et avec une couverture diffrente entre le pilier contributif et le pilier noncontributif. Il existe par ailleurs une certaine diffrentiation dans le financement et la prestation entre secteur public et secteur priv ; cest le cas de la Colombie et dans une certaine mesure du Chili qui dispose dun systme dual o la solidarit na lieu quau sein dune des modalits du systme ; des rgimes totalement fragments, sans transferts entre les diffrents piliers du systme et sans prestation universelle [ 51 ] et dans lesquels il existe une certaine htrognit au niveau mme des prestations fournies par le secteur public ; cest la situation dans laquelle se trouvent la plupart des pays de la rgion : Argentine, Bolivie, quateur, Mexique, Prou, Uruguay.

[51 ] Nous verrons tout de mme dans la suite du chapitre que les rformes les plus rcentes ont vis renforcer la mise en uvre de prestations de base via la garantie de paquets minima de services dans pratiquement tous les pays.

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4. Politiques publiques

Modalits des principales rformes des pays latino-amricains dans le domaine de la sant
Comme dans le cas des retraites, la vague de rformes dans le secteur de la sant a dbut avec lexprience chilienne de 1981. Celle-ci sest effectivement ralise autour des deux modalits cites ci-avant : la dcentralisation et la privatisation partielle. Ainsi, la gestion des services gnraux de sant a t dlgue au niveau municipal et celle des hpitaux des aires de sant (i.e. regroupements de municipalits). Par ailleurs, la gestion de lassurance sant a t ouverte au secteur priv travers les Institutos de Salud Previsional , (ISAPRE). Les travailleurs chiliens, qui doivent cotiser hauteur de 7 % pour lassurance sant, peuvent ds lors choisir daffecter leurs contributions la gestion publique ou lISAPRE de leur choix, ces dernires proposant de nombreux paquets de plans de sant en fonction des ressources, de lge, de la situation familiale, etc. du cotisant. Pour ceux qui restent dans le secteur public, la gestion et les prestations sont gres par le Fondo Nacional de Salud (FONASA) ; pour les services gnraux de sant, les cotisants peuvent aussi opter pour des mdecins privs, subventionns par le fonds. Le Fonasa est aliment par les contributions des affilis ayant une capacit contributive et par des transferts publics pour la gestion du pilier non contributif du systme. En cas dhospitalisation, les cotisants du secteur public sont envoys vers les hpitaux publics et ceux du secteur priv vers les tablissements privs, mme si dans la pratique et pour diverses raisons (proximit gographique, spcialisation pathologique, etc.), ces derniers se tournent dans certains cas vers les prestataires publics. Tout comme dans le cas de lpargneretraite, le nouveau systme de sant chilien sest caractris par une inclusion assez faible et par labsence dun paquet basique de prestations dans la dfinition initiale du systme. Il sest caractris par une forte segmentation sociale dans la mesure o les personnes revenus levs pouvaient avoir accs des plans complets de sant auprs des ISAPRE alors que les personnes revenus modestes se tournaient traditionnellement vers le systme public. Dans ce contexte, en 2003, le pilier de solidarit du systme a t renforc avec le programme AUGE ( Plan de Acceso Universal con Garantas Explicitas ) qui garantit laccs universel aux soins mdicaux pour un nombre dtermin de pathologies. Le Fonasa et les ISAPRE sont obligs de fournir les prestations considres dans le paquet AUGE. La rforme colombienne de 1993 a repris beaucoup dlments de la rforme chilienne, mais cherchait viter la segmentation sociale mise en vidence dans le cas chilien. Elle a donn lieu la mise en place de deux piliers entre lesquels existe un mcanisme de solidarit :

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A SAVOIR

un premier pilier contributif au sein duquel les travailleurs contribuent hauteur de 12 %, dont 1 % allant au fonds de solidarit ; un second pilier, pour les personnes dont le niveau de revenu ne permet pas lintgration au pilier contributif. La subvention verse par ltat ce pilier peut tre totale ou partielle ; son financement est assur par les ressources du fonds de solidarit et des transferts publics (transfert du budget et impt ptrolier).

Il existe un paquet minimum de services de sant pour les deux piliers, mais qui nest pas identique : le Plan Obligatorio de Salud (POS) et le Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS). Malgr un objectif initial de faire converger les prestations basiques des deux rgimes, celles du rgime subventionn (POSS) restent infrieures de 50 % celles du rgime contributif (POS). En 2008, la Cour constitutionnelle colombienne a publi une dcision (T-760/2008) obligeant ltat prendre une srie de mesures visant garantir lgalit des deux paquets lhorizon de 2010. Cette dcision sest fonde sur un certain nombre de plaintes dposes par des citoyens auprs de la justice, dnonant le non-respect du droit la sant. Actuellement, un projet de cration dun nouveau paquet universel de garanties de prestations minima est en cours, le Plan Limitado nico de Salud ( PLUS) ; il est toutefois critiqu par certains qui considrent quil est moins avantageux que le POS actuel. La gestion de lassurance sant est assure par des Empresas de Promocin de Salud (EPS) qui proposent des plans dassurance sant et se chargent de diriger les assurs vers les prestataires mdicaux via leur propre rseau ou des prestataires du secteur priv ou public (comme dans le contexte chilien, les hpitaux publics colombiens jouissent dune forte autonomie, notamment pour gnrer des ressources financires). Les EPS doivent proposer le paquet de base de sant et peuvent offrir des plans complmentaires. Elles sont thoriquement dans lobligation daccepter la gestion des affilis du rgime subventionn ; dans la pratique, toutefois, ceux-ci sont plutt administrs par des Administradoras de Rgimen Subsidiado (ARS) qui relvent du secteur public, mais peuvent diriger les affilis vers des prestataires tant publics que privs. La rforme brsilienne du systme de sant (1988) se dmarque fortement des deux exemples prcdents dans la mesure o elle a cr un systme unifi de sant (SUS), daccs universel, gratuit et intgral (il inclut un pilier non contributif) financ par limpt et les contributions (travailleurs et employeurs) et gr par le secteur public. Pour autant le systme demeure encore assez morcel et le secteur priv reste trs prsent dans loffre de services de sant. On distingue dans la pratique plusieurs modes daccs aux services de sant au Brsil :

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4. Politiques publiques

le SUS universel, gratuit et intgral financ par limpt et les contributions et dont les prestations sont fournies soit directement par le secteur public soit externalises par celui-ci et confies au secteur priv ; des plans dassurance sant proposs par des prestataires privs et financs avec les ressources des travailleurs et des employeurs, qui se tournent vers le secteur priv pour les prestations de sant ; des rgimes particuliers de certains fonctionnaires et de larme, financs par le secteur public, mais tourns vers loffre de services prive ; des fournisseurs privs autonomes de sant, daccs direct contre paiement immdiat de la prestation.

Cette intgration du systme sest accompagne dune dcentralisation croissante de la gestion et du financement des services de sant vers les tats et les communes. Si le SUS peut tre considr comme un succs, dans la mesure o 90 % des brsiliens disent y avoir recours (Piola et Vianna, 2009), moins de 30 % lutilisent de manire exclusive ; ainsi, le secteur priv compte pour prs de la moiti des dpenses de sant totales et regroupe environ 70 % des lits dhpitaux. Malgr la mise en uvre de certaines rformes dampleur plus restreinte, les systmes de sant des autres pays de la rgion sont rests dans leur grande majorit fragments. Au Mexique par exemple, il nexiste pas darticulation entre le financement public et le rgime contributif. Le pilier de solidarit du rgime est faible et la prestation de services de base passe en gnral par des programmes spcifiques de lutte contre la pauvret cibls sur des catgories particulires de la population, comme le programme IMSS-Oportunidades [ 52 ] subventionn par lInstituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Le Mexique a introduit rcemment un paquet basique de prestations mdicales gratuites, le Seguro Popular de Salud (SPS) destin aux plus pauvres, qui vise limiter les obligations de paiements directs qui freinent la demande des catgories sociales faibles revenus. Il est financ 97 % par le secteur public (tat fdral et tats). Dans dautres pays comme la Bolivie ou le Venezuela , on a assist la mise en place de paquets de prestations basiques destins aux populations les plus vulnrables et de ce fait les moins couvertes par les systmes existants. Lexprience bolivienne a commenc avec la mise en place du Seguro Nacional de Maternidad y Niez en 1996 tendu ensuite dautres catgories de la population avec le Seguro Bsico de Salud (SBS) en 1999. Pour autant, ces prestations comprennent surtout des services

[52] Pour une prsentation plus complte des programmes de lutte contre la pauvret, voir le chapitre 4.1.2. sur les politiques sociales de redistribution et de transferts pour lutter contre la pauvret et les disparits.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

de mdecine gnrale et peu de prestations hospitalires ; les pathologies les plus graves ne sont ainsi pas prises en charge. Au Venezuela, partir de 2003, le plan Barrio Adentro a eu pour objectif de consolider la fourniture de services de base aux populations dfavorises (dabord dans la capitale puis dans lensemble du pays) via le dveloppement dun rseau ambulant de cabinets mdicaux puis limplantation de consultorios populares .

Le financement de la sant en Amrique latine


Malgr la diversit des rformes et des rgimes de protection-sant (assurance et assistance) actuels et les multiples combinaisons entre le secteur public et priv au niveau de la gestion, du financement et des prestations, le financement de la sant dans la rgion prsente des similitudes entre les diffrents pays qui vont au-del de la structure des systmes. Elles mettent aussi en vidence que la privatisation de la sant a t moins aboutie que celle des systmes de retraite (cf. tableau 39).

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Argentine Bolivie

Brsil

Chili

Colombie

quateur

Mexique

Paraguay

Prou

Uruguay

Venezuela

Dpenses gnrales publiques de sant en % des dpenses de sant totales 41,6 8,4 6,2 6,1 5,8 5,9 5,7 4,3 58,7 84,2 39,1 45,4 42,4 58,4 74 8 5

50,8

69,2

46,5 5,8

Dpenses totales de sant en % du PIB

10

Dpenses publiques de sant par habitant (USD) 47 252 361 239 78 256 48

336

94

431

222

Dpenses la charge des patients en % des dpenses prives de sant 58,8 53,2 48,7 75,2 93,1

42,9

79,4

97

75,3

50,3

88,1

Dpenses la charge des patients en % des dpenses de sant totales 34,3 22 7,7 45,8

21,1

24,5

50,8

55,9

31,3

13,1

47,1

Tableau 39 Financement de la sant en Amrique latine (2007)

Dpenses de la scurit sociale consacres la sant en % des dpenses publiques gnrales de sant 0 17 70,1

58,8

64,3

40,1

58,9

39,2

42,4

35,1

33,7

4. Politiques publiques

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

Source : World Health Statistics, 2010.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Dans tous les pays, mme ceux o la prestation mdicale est domin par le secteur priv, ltat participe dans le financement de la sant hauteur de 40 % 60 % (sauf dans les cas de la Bolivie et de la Colombie o la participation est plus importante). Cette participation sexplique par les investissements raliss pour la prestation de services de sant par le secteur public, par le cot de la gestion des rgimes publics (rgimes gnraux publics et rgimes spcifiques de certaines catgories de travailleurs comme les fonctionnaires, larme, etc.) et par lexternalisation et plus rcemment la subvention de certains services. Dans ce cadre, la part du secteur public tend augmenter sur la priode rcente notamment du fait du renforcement des piliers de solidarit avec la mise en place de paquets de prestations minima garanties. En effet, pratiquement tous les pays de la rgion ont mis en place des paquets de prestations de base mme sils ne sont pas toujours universels (au Mexique et au Prou par exemple) ou quils nincluent pas le traitement des maladies graves (Bolivie). Ceci a entran la hausse des dpenses de sant du secteur public qui se situent dsormais parmi les premiers postes de dpenses publiques (avec les retraites et lducation ou le logement), plaant donc la problmatique des ressources publiques au cur de celle du financement de la sant. Le cot du systme de sant assum par le secteur public reprsente ainsi de 5,4 % du budget pour le Brsil 18,8 % pour la Colombie en 2007. Les dpenses de sant par habitant restent faibles, par rapport aux pays industrialiss bien videmment (o la dpense moyenne par tte est de 2 699 USD), mais galement par rapport dautres pays revenu intermdiaire. Les pays andins (Bolivie, quateur, Paraguay et Prou) sont ainsi trs mal placs, avec des dpenses par habitant infrieures 100 USD (donnes de 2007). Il se dgage ainsi une corrlation assez forte entre le niveau de dveloppement conomique et social et le dveloppement de la protection sant. Les pays cits, qui ont pour certains connu rcemment des cycles de croissance trs dynamiques [ 53 ], continuent nanmoins dtre caractriss par lampleur du secteur informel, de trs fortes ingalits territoriales et des ingalits sociodmographiques associes lexistence de populations indignes marginalises. LA rgentine, le Chili et lUruguay, en revanche, prsentent les meilleures situations en termes de dpenses de sant par habitant et ce sont galement dans les systmes de ces pays que la couverture est la plus importante (suprieure 60 %). Autre trait saillant de la rgion, les dpenses directes ralises par les mnages sont dans la plupart des cas leves, ce qui tmoigne des dfaillances des systmes de

[53] Cest notamment le cas de la Bolivie et du Prou ; voir sur ce sujet la premire partie de cette tude, Dynamiques conomiques .

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4. Politiques publiques

scurit sociale en termes de couverture du pilier contributif par le systme public ou par des plans dassurance prpays auprs de prestataires privs. Il existe ainsi une relation inverse entre dpenses directes et niveau de revenus, les personnes les plus pauvres tant celles ne disposant pas de plans de sant prpays. Le poids important de ces dpenses dans la totalit des dpenses de sant pour certains pays pose donc la question de linclusion des systmes dans la mesure o ces dpenses constituent une barrire la demande pour les catgories les plus pauvres. Ainsi, les dpenses de sant directes de la part des mnages reprsentent environ 35 % des dpenses totales de sant en moyenne dans la rgion et jusqu 50 % dans certains cas (quateur, Mexique, Venezuela). Pour les mnages brsiliens, par exemple, la sant est le quatrime poste de dpenses. Dans tous les cas, laugmentation totale des dpenses de sant sexplique surtout par la hausse des dpenses prives. De plus, malgr la hausse des dpenses de sant de la part du secteur public, leur assignation na pas toujours t efficace en termes dquit, laction publique renforant dans certains cas les ingalits de revenu prvalant dans la socit et chouant ainsi sur un des objectifs cls des rformes entreprises. Dans bien des cas, la hausse des dpenses de sant a surtout favoris les quintiles les plus riches. En Bolivie, par exemple, 44 % des dpenses [ 54 ] sont diriges vers le systme dassurance sociale (qui ne couvre que 20 % de la population), un peu plus de 30 % vers le secteur priv (qui couvre environ 10 % de la population) et seulement 22 % concernent le secteur public, qui couvre pourtant 65 % de la population. De plus, dans tous les pays, certaines catgories de population (fonctionnaires et militaires, par exemple) continuent bnficier de rgimes extrmement avantageux, qui nont pas t inclus dans les rformes et qui reprsentent un cot lev pour le secteur public, en dpit de la faible part de la population quils couvrent. Enfin, la mise en place de piliers de solidarit rellement inclusifs avec la garantie de prestations universelles requiert une capacit de financement forte de la part des tats, avec des sources de revenus non contributives. Ceci requiert notamment une d-corrlation des finances publiques des cycles conomiques ainsi quune forte capacit lever limpt. Hormis le Brsil, les taux dimposition thoriques et effectifs restent trs bas en comparaison avec lexprience internationale, ce qui rend difficile la mise en place de prestations universelles financirement soutenables. Par ailleurs, le maintien de systmes faiblement intgrs dans la plupart des cas (sauf au Brsil) empche la redistribution entre les diffrents piliers du systme et rend donc impossible tout transfert solidaire entre affilis du systme contributif et bnficiaires du systme non contributif.

[54] Dpenses directes des mnages.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Bilan des rformes et perspectives pour les systmes de sant dans la rgion
Outre, les problmes lis au financement de la sant, dautres cueils ont empch que les systmes rforms natteignent pleinement leurs objectifs initiaux. Du point de vue de la dcentralisation, tout dabord, il est apparu quelle napportait pas les bnfices escompts en termes damlioration de la gestion, de simplification de laccs et donc dquit, et quelle pouvait mme avoir des effets adverses. En effet, la dcentralisation de la gestion des services de sant na pas toujours t accompagne dun transfert adquat des ressources financires associes la nouvelle mission des entits rgionales et municipales de la part des gouvernements centraux. Ceci a contribu renforcer les ingalits territoriales dans laccs aux soins et leur qualit. Dans ce contexte, on a assist une fragmentation des systmes (concurrence entre niveaux de gouvernements et entits gographiques) et des ds-conomies dchelle qui ont eu des consquences ngatives sur la qualit globale des prestations fournies. Au niveau de la privatisation, louverture au secteur priv sest bien souvent ralise dans un contexte de faiblesse des institutions de rgulation et de supervision. Cette situation a engendr diffrents types dabus de la part des prestataires privs : pratiques anticoncurrentielles, fraudes au niveau des prestations subventionnes par le secteur public et autres pratiques non-thiques. Dans les pays disposant de rgimes privs et publics partiellement ou totalement intgrs, on a assist des ingalits de traitement entre les assurs selon leur affiliation (couverture publique versus plans privs) et des pratiques de slection de la part des compagnies dassurance-sant. Dans le cas de la Colombie par exemple, on a observ, dune part, des dfaillances dans lidentification des bnficiaires du rgime subventionn, et dautre part, des difficults dans le respect du droit la sant et dans loctroi effectif des prestations considres dans les paquets minima garantis, qui ont mis mal le systme de sant. Le Sistema de identificacin de potenciales beneficiarios de programas sociales (SISBEN), notamment utilis pour identifier les ayant-droits du pilier subventionn (total ou partiel) du systme de sant, a t entach par des cas de corruption et de nombreuses fraudes. Sur 32,9 millions de personnes enregistres dans le SISBEN, le recoupement avec les donnes de dclaration de revenus a mis en vidence 63 000 personnes qui ne devraient pas y avoir accs (215 000 personnes en incluant les personnes leur charge). En ce qui concerne le respect du droit la sant, le recours des citoyens la justice pour faire respecter leurs droits en termes daccs aux prestations de sant est devenu une pratique courante en Colombie (environ 90 000 actions par an en moyenne). Ces demandes ont reprsent un cot additionnel non ngligeable pour le systme de sant (de lordre de 625 M USD en 2008 pour ce qui concerne les prestations garanties par le rgime contributif).

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4. Politiques publiques

Outre ces problmes spcifiques, de nombreux dysfonctionnements des systmes de retraite se retrouvent dans les mcanismes dassurance-sant, mme si la couverture globale (en incluant le pilier non contributif) est en gnral plus leve. Nanmoins alors que la plupart des pays ont mis en place des paquets de prestations minima garanties, les failles administratives, les ingalits territoriales et le maintien dun niveau lev de co-paiements a entrav la ralisation dune couverture universelle effective. linverse, la couverture par une assurance sant contributive reste limite dans la rgion. En Bolivie, par exemple, elle nest que de 20 % environ de la population, avec dimportantes ingalits pour les ruraux et les populations les plus pauvres. Qui plus est, les prestations fournies dans le cadre du pilier de solidarit sont en gnral de moins bonne qualit que celles du rgime principal, ce qui soulve des questions en termes dgalit face laccs et la qualit des soins et pose donc le dfi de lquit des systmes. Le diffrentiel de qualit peut sexpliquer par de multiples facteurs explicites ou implicites comme le dessein de prestations de base diffrenties (cas de la Colombie), le traitement ingal des diffrentes catgories daffilis par les prestataires de sant (cas du Brsil) ou lcart de qualit entre les prestataires publics et privs (dans plusieurs cas, lexcellence mdicale reste associe aux hpitaux privs). Dans la plupart des pays, le secteur priv continue dominer loffre en matire de sant (il couvre 25 % de la population au Brsil, 18 % au Chili) que ce soit au niveau de lassurance-sant (plans contributifs) ou au niveau des soins fournis. Le renforcement de la garantie de services basiques universels reste un dfi pour la rgion. Des progrs ont pourtant t raliss dans la dernire dcennie ; ceux-ci sont visibles dans les indicateurs de sant de lA mrique latine (cf. tableau 40). Au Brsil, laccs aux services de base est peu prs universel et les enqutes de satisfaction soulignent une hausse de la satisfaction de la population vis--vis de ces services, mme si la qualit des soins hospitaliers continue gnrer des mcontentements. En Bolivie, suite la rforme de 1994, la couverture a fortement augment, notamment grce la mise en place du paquet basique universel de sant. Nanmoins, si ces diffrents programmes ont permis une amlioration dans laccs des services de mdecine gnrale, laccs aux services hospitaliers demeure faible pour les populations non couvertes par le rgime contributif.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Tableau 40 Avancement des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) relatifs la sant
Mortalit infantile Sant maternelle Peut tre atteint si des changements sont raliss Mauvais En bonne voie En bonne voie En bonne voie En bonne voie Peut tre atteint si des changements sont raliss Mauvais Peut tre atteint si des changements sont raliss En bonne voie En bonne voie Lutte contre les maladies infectieuses graves

Argentine

En bonne voie Peut tre atteint si des changements sont raliss En bonne voie En bonne voie En bonne voie Peut tre atteint si des changements sont raliss Ralis Mauvais Peut tre atteint si des changements sont raliss En bonne voie En bonne voie

En bonne voie Peut tre atteint si des changements sont raliss Objectif atteint En bonne voie Information insuffisante Peut tre atteint si des changements sont raliss En bonne voie Mauvais Mauvais En bonne voie Peut tre atteint si des changements sont raliss

Bolivie Brsil Chili Colombie quateur

Mexique Paraguay Prou Uruguay Venezuela

Source : OMD, Nations unies.

Ainsi, les systmes de sant en Amrique latine se caractrisent par leur fragmentation et leur segmentation entre les diffrents piliers, mais galement en fonction des diffrentes catgories de travailleurs et de fournisseurs, ce qui entrave lefficacit globale des systmes et soulve des questions importantes en termes dquit, mais aussi de financement.

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La protection du travail
Comme nous lavons soulign dans les sections prcdentes, les caractristiques des systmes de scurit sociale dans la rgion sont intrinsquement lies aux particularits des marchs du travail, notamment la prsence dun large secteur informel. Le volet protection du travail y est encore plus intimement li dans la mesure o il sarticule avec des politiques daction directes sur ces marchs. On distingue en effet deux modalits de la protection du travail :
G

des politiques dites actives qui visent favoriser le bon fonctionnement des marchs du travail, cest--dire encourager la cration demplois, amliorer la qualit de lemploi, favoriser la formation continue, soutenir les travailleurs indpendants et les petites entreprises, etc. ; des politiques dites passives dont lobjectif est de protger les travailleurs face aux fluctuations des marchs du travail via loctroi dindemnits de licenciement et dassurance-chmage.

Sans sattarder sur la premire modalit (qui sort du cadre de ce chapitre), il est important de souligner que, compte tenu du cot financier lev associ aux politiques passives de protection du travail, les pays de la rgion ont souvent privilgi les politiques actives, notamment en impulsant la cration demplois publics. Pour autant, dans le contexte de drgulation et de flexibilisation des marchs du travail opres au cours de la dcennie 1990, leffet de ces politiques reste ambigu. On observe effectivement dans la priode rcente une hausse de lemploi et une baisse du chmage ; toutefois, cette tendance sexplique surtout par le dynamisme de la croissance rgionale sur la priode rcente. Elle a, par ailleurs, bien souvent t le corollaire dune baisse de la qualit de lemploi qui sest caractrise par la gnralisation des contrats prcaires et temporaires, alors mme que le secteur informel reste important dans la rgion. Au niveau des politiques passives, la protection du travail sarticule plus particulirement autour de lindemnit de licenciement (gnralise lensemble des pays de la rgion) et dune assurance-chmage prsente seulement dans quelques pays (Argentine, Brsil, Chili, quateur, Uruguay et Venezuela) et conditionnelle la dtention dun emploi formel puisquelle est incluse dans le cadre du rgime contributif de la scurit sociale. De manire gnrale, la protection du travail est clairement imparfaite dans la rgion. En ce qui concerne lindemnit de licenciement, elle a souvent t juge comme une protection inefficace et une contrainte au bon fonctionnement des marchs (en freinant notamment la mobilit des travailleurs). En effet, comme son montant augmente avec la dure de travail, elle peut, dune part, dcourager le

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

licenciement des personnes ayant de lanciennet, ce qui peut constituer un obstacle lentre de nouveaux travailleurs ; dautre part, elle peut entraner une plus forte rotation des salaris (gnralisation de contrats dtermins et courts), les entreprises ne voulant pas sexposer au risque de paiement dune indemnit leve. De plus lvolution des marchs du travail dans la dcennie rcente ( i.e. prcarisation) fait que peu de travailleurs sont actuellement licencis sans raison valable ce qui diminue de fait la porte de lindemnit de licenciement. Lindemnit de chmage existe seulement dans un nombre rduit de pays et peut se prsenter soit sous la forme dun droit une assurance-chmage octroye par le systme de scurit sociale (pilier contributif), soit par laccumulation de ressources en vue de la protection chmage sur un acompte individuel du travailleur. Elle implique des contributions patronales et salariales et, parfois, une participation de ltat. Dans certains cas, les deux systmes coexistent (Brsil, Chili, quateur). Ainsi, au Chili, lassurance-chmage est fonde sur un systme dacompte individuel et dun fonds chmage solidaire financ par les contributions patronales et ltat, qui fournit une compensation aux chmeurs ayant puis le solde de leur acompte avant la fin de la priode de couverture. Cependant, jusqu prsent, laccs aux prestations du fonds a t trs restrictif, excluant un certain nombre de bnficiaires potentiels. Pour autant, mme avec ce schma plus complet de protection du travail, des carences demeurent notamment dans la couverture et les bnfices octroys. En effet, le montant des prestations fournies est en gnral faible compte tenu de la faiblesse des taux de recouvrement et du bas niveau des salaires minimaux et moyens dans la plupart des conomies latino-amricaines [ 55 ]. De plus, compte tenu de lampleur des contrats prcaires ou informels, beaucoup de travailleurs salaris nont en fait pas accs lassurance chmage. Ainsi, pour les pays ayant mis en place ce dispositif, la couverture varie entre 3 % et 9 % des chmeurs. Les travailleurs du secteur informel, en particulier, sont exclus du systme et cest aussi bien souvent le cas pour les travailleurs indpendants. Pour ce qui est du pilier non contributif, la protection est trs rduite et se limite dans le meilleur des cas un accs des services de sant et ventuellement de retraite, dans leur modalit non contributive associ en gnral des services de moins bonne qualit. Pour autant on a assist rcemment, dans certains pays, une implication plus importante de ltat dans des fonds dassurancechmage (Brsil, Chili), ceux-ci intervenant en complment des systmes dacompte individuel dj existants.

[55] En effet, selon les donnes de lOIT, en 2009, les salaires minima se situaient entre 92 USD par mois en Bolivie et 375 USD en Argentine.

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Finalement, la protection du travail en Amrique latine est limite, fragmente et manque defficacit :
G

limite car, dune part, les politiques actives sur le march du travail nont pas permis dviter sa prcarisation dans un cadre de drgulation qui ne sest pas accompagn de mesures de protection adquates contre les fluctuations de la demande de travail ; dautre part, les politiques passives restent conditionnes la dtention dun emploi formel et excluent de ce fait une partie importante des populations actives ; G fragmente, car coexistent diffrents mcanismes de protection de lemploi (indemnits de licenciement), de protection des revenus face au risque de perte demploi (assurance-chmage), des prestations non contributives et des politiques actives damlioration des marchs du travail. Or, ces diffrentes actions ne sont pas toujours compatibles et laissent ouvertes un certain nombre de brches par rapport la situation des travailleurs informels et indpendants (que ni les politiques actives, ni les politiques passives nont combles jusqu prsent), la protection contre le chmage de longue dure (qui relve plutt des politiques actives), la promotion de la rinsertion plutt que de la stabilit de lemploi (politiques actives comme, par exemple, la formation continue versus des politiques passives de type indemnit de licenciement) ; G manque defficacit, car la conception de la protection du travail ainsi que des problmes rencontrs dans le contrle et la rgulation des prestations ont pu provoquer des comportements dala moral, notamment vis--vis des incitations pour certaines catgories socioprofessionnelles se formaliser.
Pour autant, il est important de souligner quil nexiste pas une relation stricte entre drgulation du march du travail et perception dinscurit face au risque de perte demploi. En effet, comme le souligne la Cepal (Weller, 2009), certains pays ayant un march du travail relativement flexible (Argentine, Chili, Uruguay) sont aussi ceux qui ont mis en place les schmas les plus complets de protection du travail lchelle de la rgion et o le sentiment dinscurit du travail y est le plus faible. Utilisant le terme de flexicurit , les auteurs montrent que la flexibilisation des marchs du travail ne va pas ncessairement lencontre de la scurit de lemploi si elle saccompagne de mesures appropries : protection financire pour limiter le risque li la perte de revenu, et politiques actives de formation et de rinsertion favorisation la mobilit des travailleurs. Outre limportance des mcanismes de protection face au risque de perte dun emploi, il semble galement important de renforcer les politiques actives sur le march du travail (et notamment leur articulation avec les politiques passives) en raison de leur impact sur lensemble du systme de scurit sociale. En effet, ce jour, laccs la scurit sociale reste principalement associ la dtention dun emploi formel alors que les piliers non contributifs des systmes sont peu dvelopps dans la rgion.

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A SAVOIR

Conclusion : les dfis pour la protection sociale en Amrique latine


Lhistoire de la protection sociale en Amrique latine est ancienne et marque par les grandes volutions conomiques et sociales qua connues la rgion au cours du XX e sicle et au dbut du XXI e. Alors que les rgimes gnreux mis en place avant les annes 1950 se sont heurts aux volutions dmographiques, aux problmes de finances publiques et linefficacit de la gestion administrative, lA mrique latine a t un champ dexprimentation pour la mise en uvre de politiques conomiques dorientation librale partir des annes 1980. Dans le domaine de la protection sociale, les bnfices associs louverture au secteur priv et la drglementation nont pourtant pas permis de rsoudre les problmes structurels majeurs de la rgion, ce qui a progressivement conduit un rengagement de ltat dans les annes 2000. Celui-ci intervient alors que les pays latino-amricains, qui bnficient dune conjoncture internationale favorable, connaissent un cycle de croissance forte associ lamlioration des fondamentaux macroconomiques et financiers (rduction des ratios de dettes publique et externe, dans plusieurs cas excdents jumeaux, etc.). Une des causes importantes de lchec des rformes par rapport aux bnfices attendus lors de leur mise en uvre est que la drglementation et la privatisation sont intervenues alors que les mcanismes de rgulation taient faibles, voire inexistants dans la rgion. Ce manque de contrle des acteurs privs a conduit des comportements allant lencontre des intrts des populations ; les implications ont t importantes, compte tenu de la mission sociale associe la protection retraite, sant ou emploi. De plus, la drgulation a aussi concern les marchs du travail conduisant la hausse de la prcarit des contrats, ce qui a rendu difficile linclusion des travailleurs aux structures contributives de la scurit sociale et a donc pes ngativement sur la progression des taux daffiliation dans la priode rcente, alors que les taux de chmage ont globalement baiss. Dans ce contexte, la protection sociale se trouve actuellement confronte des dfis majeurs, en particulier en termes de couverture et de financement des systmes. En effet, garantir un accs pour tous la protection sociale implique daugmenter la couverture des piliers contributifs des systmes et, notamment, de chercher corriger les ingalits entre les diffrents groupes socioconomiques en termes daccs aux

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4. Politiques publiques

rgimes contributifs. Par ailleurs, alors que la priode rcente a vu le renforcement des piliers de solidarit des systmes, la question de leur soutenabilit financire se pose. En effet, les ressources budgtaires des tats de la rgion sont limites et, alors que les diffrents piliers des systmes de protection restent fragments, la solidarit financire inter-pilier est faible. La couverture des systmes reste basse au niveau du pilier contributif et a peu augment au cours des dernires dcennies. En effet, dans une rgion o le secteur informel est une caractristique structurelle du march du travail (qui reprsente quasiment 40 % des travailleurs en moyenne), les systmes qui reposent principalement sur le pilier contributif excluent de jure une partie importante de la population tendant renforcer les fortes ingalits existant dans les socits latino-amricaines. Ainsi, certaines catgories de la population sont largement sous-reprsentes : travailleurs indpendants, ruraux, femmes et minorits ethniques souvent marginalises. La question des ingalits de genre est de plus en plus au centre des rflexions sur linclusion des systmes de protection sociale. Alors que les femmes gagnent en moyenne moins que les hommes et quelles ont en gnral un profil de cotisation plus court et une esprance de vie plus longue, les retraites quelles peroivent sont plus faibles que celles des hommes tant en niveau quen termes de taux de remplacement. La couverture est aussi trs ingale selon les catgories de revenus : alors que la couverture globale des systmes est partout infrieure 60 % de la population active, la couverture du dernier quintile est encore plus faible, ne dpassant pas 40 %. Pour autant, le problme de couverture de la protection sociale en Amrique latine va au-del de la segmentation du march du travail. En effet, au sein mme du pilier contributif, laffiliation et la contribution effective aux rgimes est faible et les rformes des dernires dcennies nont pas permis de modifier en profondeur cette caractristique des anciens systmes. Selon la Cepal, le nombre de personnes occupant un emploi et contribuant aux systmes de scurit sociale slevait 57 % en 2005 contre 63 % en 1990. Ainsi, lide que les incitations saffilier et cotiser seraient plus fortes avec un systme priv et individualis ne sest pas vrifie. Plusieurs causes expliquent un tel constat ; parmi celles-ci :
G

la faible incitation voire lexclusion des travailleurs indpendants saffilier la scurit sociale (du fait de prestations peu adaptes aux caractristiques du travail indpendant qui engendrent une perception de cot/bnfice dfavorable pour cette catgorie de travailleurs) notamment lorsque les profils de cotisation sont courts du fait dune densit de contribution faible (emplois temporaires espacs par exemple). Compte tenu des caractristiques des marchs du travail dans la

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A SAVOIR

rgion, la question de la densit de contribution ne se limite dailleurs pas aux travailleurs indpendants. titre dexemple, daprs une tude de la Banque mondiale (Ribe et al ., 2010), en Argentine au Chili et en Uruguay, le travailleur moyen contribue effectivement la scurit sociale seulement durant la moiti de sa vie active (compte tenu , entre autres, des priodes de chmage et des passages entre secteurs formel et informel) ;
G

une mauvaise valorisation de la protection sociale de la part des populations qui rsulte non seulement de la faible qualit des prestations, mais aussi dun manque de connaissance des systmes. En gnral, la perception des systmes de protection sociale est que les rformes ont entran une hausse des ingalits de traitement, une baisse de la qualit des prestations, un accroissement des mcontentements vis--vis des systmes qui na pas favoris la hausse des contributions et des affiliations. Selon lenqute Latinobarmetro 2008, la part des citoyens latino-amricains qui estiment que la sant devrait tre en majorit administre par ltat slve 85 % et 82 % dans le cas des retraites (dont 90 % au Chili o le systme privatis est le plus complet et le plus ancien de la rgion) ; dans une certaine mesure, le renforcement des piliers de solidarit peu articuls avec le fonctionnement du pilier contributif a pu gnrer chez certaines catgories de personnes (travailleurs indpendants ou temporaires par exemple) un dsintrt saffilier au rgime principal.

De plus, lvasion fiscale sur les cotisations la scurit sociale est leve dans la rgion, tant du point de vue des salaris que des employeurs. titre dexemple, selon Busso et al . (BID, 2010) cette vasion slve 34 % pour les entreprises de plus de 10 travailleurs au Chili. L encore, le profil des entreprises influence galement la propension cotiser effectivement, les taux dvasion tant plus levs pour les petites entreprises. Cela sexplique notamment par le fait que les taux de contribution sont relativement levs pour les cotisations employeurs dans la plupart des pays (cf. tableau 41).

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Tableau 41 Contributions patronales la scurit sociale (* )


En % du salaire Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Prou Venezuela
( )

39,7 22,2 29 25,2 36,8 15,5 31,5 27 14,2

* Sont inclues les contributions pour la retraite, l'invalidit et survivants, la maladie,


la maternit, les accidents de travail, les allocations familiales, le chmage, le logements et les impts sur le travail.

Source : BID (2010).

Ainsi, lamlioration des piliers contributifs doit passer par la lutte contre lvasion des affilis sur les prlvements sociaux et sur lattraction des travailleurs capacit contributive, que les systmes actuels dcouragent (les travailleurs indpendants, par exemple, qui subissent des prlvements extrmement levs correspondant la somme des parties employ et employeur). Lorganisation sur le modle de la capitalisation individuelle dans la plupart des pays et la fragmentation des diffrents rgimes de protection sociale rendent difficile la mise en place de mcanismes de solidarit entre les diffrents piliers, faisant reposer dans sa quasi-totalit le cot de lassistance sociale sur le secteur public. Ceci soulve la question du financement de la protection sociale alors que la capacit budgtaire des tats est limite et que les nombreux obstacles lefficacit de la politique fiscale dans la rgion rendent difficilement envisageable une forte hausse de la capacit de dpense de ltat court terme. De plus, alors que les prlvements obligatoires sur les salaires sont dj un niveau relativement lev et compte tenu de la problmatique de la formalisation de lemploi dans la rgion, une hausse des cotisations sociales semble galement difficile. Dans ce cadre, alors que le renforcement de la protection sociale requiert un horizon temporel long (lenjeu actuel est dviter le risque de pauvret dans la vieillesse de populations actives faiblement intgres aux rgimes contributifs de la scurit sociale), il apparat primordial de scuriser des ressources long terme pour

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

le financement de la protection sociale qui soient d-corrles des cycles macroconomiques. cet effet, lexemple chilien de cration dun fonds souverain destin assurer les obligations du secteur public vis--vis du systme de retraites (retraite non-contributive, obligations associes la transition vers le systme priv et subventions dans le cadre du rgime contributif) est une initiative positive qui pourrait tre reproduite par dautres pays, alors que les rserves de change sont leur plus haut niveau historique. Le Fondo de Reserva de Pensiones , cr en 2006 partir dapports de lex-Fonds de stabilisation du cuivre (actuellement Fondo de Estabilizacin Econmico y Social ) avec un montant initial de 604,5 M USD, est aliment par des apports annuels quivalent au moins 0,2 % du PIB de lanne antrieure. Au 31 avril 2010, la valeur du fonds tait estime 3 365 M USD. Une meilleure allocation des dpenses associe lamlioration des objectifs prioritaires en matire de protection sociale est en outre ncessaire. En effet, les dpenses sociales publiques sont actuellement situes entre 5 % et 25 % selon les conomies de la rgion (cf. graphique 27) et prsentent une certaine stabilit depuis une quinzaine dannes. Si les rformes rcemment introduites dans les systmes devraient impliquer une hausse de la contribution du secteur public, les dpenses de scurit sociale ne dpassent pas 10 %, selon les pays (elles slvent 9,8 % du PIB en 2007 en Argentine, 4,7 % au Chili et 7,6 % en Colombie, selon la Cepal Uthoff, 2009). Cela met en vidence la persistance dune fragmentation assez importante des diffrents systmes dont certaines modalits, pourtant lies la protection sociale (accs la sant, retraite pour certaines catgories de la population), sont gres au sein des programmes de lutte contre la pauvret. Ceci a gnr des ingalits de traitement en raison de prestations diffrenties pour des catgories de population prsentant des profils comparables. Alors que les dysfonctionnements inhrents la segmentation des rgimes sont vidents, une meilleure intgration des diffrents piliers de la scurit sociale disposant de stratgies daction intgrales apparat comme une tape essentielle pour la consolidation de systmes plus inclusifs et efficaces. La question de lefficacit de la dpense publique suppose en effet la mise en uvre de politiques adquates, tant du point de vue des populations cibles par les rformes que de la rgulation du secteur priv et de la gestion administrative publique. Dans ce contexte, la dpense publique dans le domaine de la protection sociale doit galement devenir plus progressive.

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Graphique 27 Dpenses publiques sociales (en % du PIB)


Argentine quateur
30

Bolivie Mexique

Brsil Prou

Chili Uruguay

Colombie Venezuela

25

20

15

10

0 1990 1993 1996 1999 2002 2005

Source : Cepal.

Ainsi, alors que lAmrique latine se trouve confronte des dfis importants, en termes de politique fiscale et du march du travail, la protection sociale qui y est intrinsquement lie doit composer avec les faiblesses structurelles de la rgion pour assurer une protection universelle lensemble de ses citoyens. Les rformes des annes 1990, caractrises par le dsengagement de ltat, ont montr que les mcanismes de march ntaient pas mme de remdier aux dfaillances des systmes publics prcdemment en place. Le rengagement de ltat constat ces dernires annes est positif mais se trouve confront des dfis importants pour assurer sa viabilit, alors que les dysfonctionnements structurels prsents dans les systmes antrieurs aux rformes des annes 1990 persistent pour la plupart.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

4.2.2. Politiques de redistribution et de transferts sociaux


Bruno LAUTIER

Rsum
Les politiques sociales de redistribution et de transferts sont gnralement assimiles aux Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP). Ceux-ci, inspirs par les plans mexicains Progresa (1997) et Oportunidades (2002), ont t mis en place dans une quinzaine de pays. Ils consistent en une distribution de subsides aux familles trs pauvres, sous condition de frquentation scolaire des enfants et de visites rgulires dans les centres de sant. Leur objectif est donc double : diminuer lextrme pauvret et accrotre le capital humain des pauvres. Ces programmes ne constituent pas la totalit ni, souvent, la part la plus importante des programmes de transferts de revenus. Dans plusieurs cas (comme celui de la Bolsa Familia brsilienne), ils regroupent et se substituent des programmes plus anciens. Dans dautres cas, ils coexistent avec eux. Dans certains cas enfin, la dnonciation du caractre restrictif, voire excluant, de ces CCTP a entran la cration de programmes de transferts de revenus complmentaires. Les CCTP jouissent dun consensus auprs des institutions internationales ainsi que dune forte lgitimit au sein de chaque pays. Pourtant, bien quils concernent, dans certains pays, jusqu un quart de la population, ils ne reprsentent quun poids minime dans la dpense publique, du fait du montant trs faible des allocations. Une premire partie de cet article est ddie la prsentation des caractristiques gnrales de ces programmes (conditionnalits, population concerne, niveau des aides, effets sur les revenus, lducation et la sant, impact politique, etc.). Une deuxime est consacre une prsentation plus dtaille des quatre plus importants de ces programmes (Argentine, Brsil, Chili, Mexique). Une troisime partie situe les CCTP vis--vis des autres programmes de transferts de revenus : il apparat que, dans certains pays en particulier au Brsil ces derniers, beaucoup moins populariss, ont un effet et un cot suprieurs aux CCTP. Ceci est dautant plus vrai si lon tient compte des retraites et des remises ( remesas , ou envoi dargent) des migrs. Une quatrime partie permet une tude des transferts sociaux dans le cadre plus global des politiques sociales ; il apparat quils ne peuvent jouer leur rle en matire dducation et de sant que sils sont accompagns par des politiques volontaristes doffre de services publics et quils sont, dans leur configuration actuelle, dans linca-

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pacit de rpondre au principal dfi des annes venir : la pauprisation des personnes ges. Enfin, les consquences des transferts sociaux sur la pauvret et les ingalits seront examines en cinquime partie : sils permettent de rduire sensiblement la pauvret extrme, et lintensit de la pauvret, ils ne jouent que trs peu sur la pauvret simple . Leur effet, rel en matire de rduction des ingalits, est contrebalanc par le caractre anti-redistributeur des retraites. Ainsi, dans les plus grands pays d'Amrique latine (Argentine, Brsil, Colombie, Mexique), l'ensemble (transferts sociaux + retraites) est globalement anti-redistributeur. En conclusion, on insiste sur leffet politique et idologique de ces programmes de transferts de revenus, qui va bien au-del de leur poids financier : se dveloppe en Amrique latine la conscience dun droit lassistance , qui est une composante de la citoyennet, et qui rend la diffusion et llargissement de ce type de programmes irrversible.

Introduction
Les politiques sociales de redistribution et de transferts sont gnralement assimiles aux Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP). Ceux-ci, inspirs du programme mexicain Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa, 1997), devenu Oportunidades en 2002, ont t progressivement mis en place partir de 2002 dans une quinzaine de pays latino-amricains [ 56 ]. Ils consistent essentiellement en une distribution de subsides (faibles) aux familles trs pauvres, sous condition de frquentation scolaire des enfants et de visites rgulires (des mres et des enfants) dans les centres de sant. Or, ces programmes, relativement rcents ( part Progresa , ils sont tous postrieurs 2000), ne constituent pas la totalit ni, souvent, la part la plus importante, des programmes de transferts de revenus. Dans plusieurs cas, ils regroupent et se substituent des programmes plus anciens, et plus cibls sur des populations particulires. Dans dautres cas, ils coexistent avec eux. Dans certains cas, enfin, la dnonciation du caractre restrictif, voire excluant, de ces CCTP, a entran la cration de programmes de transferts de revenus complmentaires.

[56] De tels programmes existent dans les pays suivants : Argentine, Brsil, Chili, Colombie, Costa Rica, quateur, Guatemala, Honduras, Jamaque, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Prou, Rpublique dominicaine, Salvador, Uruguay. On trouvera dans Valencia Lomeli (2008) une prsentation et de nombreux dtails sur ces plans. Voir galement Cepal, 2007 (p.132-133) et Cepal, 2009 (chap.2, p.35-47). Louvrage synthtisant les valuations des CCTP par la Banque mondiale (Fizbein et Schady, 2009) nest pas exclusivement consacr lAmrique latine, mais environ deux tiers des exemples analyss sont issus de ce continent. Chacun des programmes nationaux est lobjet dune abondante littrature, dorigine institutionnelle aussi bien quacadmique.

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A SAVOIR

Le consensus en faveur des CCTP est trs vite apparu : alors que le Progresa navait que trois ans, lInternational Food Policy Research Institute (IFPRI) a publi en 2000 une premire valuation trs positive [ 57 ]. Les milieux acadmiques lui ont rapidement emboit le pas (les premires publications datent de 2002, quil sagisse dvaluer le programme mexicain ou de mettre sur pied les programmes argentin, chilien et brsilien), ainsi que les banques de dveloppement (Banque mondiale et BID). La Cepal (Cepal, 2009) a vu en eux un lment central de la rforme des rformes (cest--dire la correction des rformes nolibrales des annes 1990) et a salu leur caractre novateur. Malgr lexistence de ce consensus international [ 58 ], ces programmes nont pas t adopts sous leffet dune pression des institutions internationales, mais ont largement rpondu des conditions et des contraintes internes, fort diffrentes selon les cas (chances lectorales, crise sociale en Argentine, conflits entre les diffrents niveaux de gouvernement, etc.). Les gouvernements en place ont ainsi cherch dans la bote outils assistantielle ce qui tait nouveau, peu dispendieux et lectoralement productif. Le dveloppement des CCTP et, plus largement, des politiques de transferts de revenus, pose un ensemble de questions sur le devenir des politiques sociales en Amrique latine. La premire est de savoir sils deviennent laxe central de la lutte contre la pauvret, ou du moins lessentiel de mesures daccompagnement dune politique recentre sur la pro-poor growth . La seconde est de savoir si les CCTP diminuent la vulnrabilit (en permettant leurs bnficiaires de sortir durablement de la pauvret) ou ne visent qu permettre la survie des personnes en situation dextrme pauvret. La troisime est de savoir si ces transferts de revenus modifient le clivage traditionnel entre assurance et assistance , et sils introduisent de nouveaux droits sociaux et, par l-mme, une forte contrainte politique. La premire partie de cet article prsente les caractristiques gnrales des CCTP ; la deuxime dtaille les quatre programmes les plus connus et les plus importants en termes de nombre de bnficiaires (Argentine, Brsil, Chili, Mexique). La troisime partie tudie les autres programmes de distribution de revenus et leurs relations avec les CCTP, tandis que la quatrime permet de comprendre les relations entre lensemble de ces programmes et les politiques sociales en gnral. La cinquime partie, suivie dune conclusion, est consacr aux effets de ces programmes sur la pauvret et les ingalits.
[57] LIFPRI, organisme priv bas Washington, a publi en 2000 une quinzaine dtudes sur le Progresa mexicain et ses effet en matire de scolarisation, dutilisation des services de sant, etc. Ces rapports sont rsums dans IFPRI, 2002. [58] Le consensus ntait cependant pas seulement international ; il existait aussi au sein de chaque pays : dans aucune des campagnes lectorales rcentes, les CCTP nont t remis en cause, ni par les partis, ni par les glises, ni par la socit civile.

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Caractristiques gnrales des CCTP


Malgr la diversit de leurs origines et de leur ampleur dun pays lautre, les CCTP prsentent des caractristiques communes ; les huit principales sont ici prsentes. 1. Ils sont destins aux familles (avec enfants) en situation dextrme pauvret (toujours) et de pauvret simple (souvent) ; cela engendre des problmes de dfinition de seuil, de reprage, denregistrement. Dans la plupart des pays, le plafond de revenu familial permettant davoir droit au versement des subsides est exprim en pourcentage du salaire minimum ; les variations de ce dernier sont donc un dterminant majeur du nombre dallocataires. Le caractre familial de ces transferts implique aussi des phnomnes dexclusion : clibataires et veufs, couples (jeunes ou gs) sans enfants, personnes mal repres (dplaces et/ou isoles de leur famille [ 59 ] ). 2. Les CCTP sont conditionnalit limite. En gnral, les conditions sont de deux ordres : assistance scolaire (gnralement un minimum de 85 % de prsence lcole des enfants en ge dtre scolariss) et visites priodiques aux centres de sant, en particulier pour les enfants et les femmes enceintes ou ayant rcemment accouch. Cette conditionnalit est la base dun discours sur le rle des CCTP dans la formation du capital humain . Les conditions annexes, quelles soient de type workfare (obligation d'accepter des emplois d'intrt gnral , comme en Argentine, cf. ci-aprs) ou de participation des activits daide psychologique et comportementale (Chili, Panama) sont rares, et peu efficientes. 3. Les montants des aides sont trs faibles (en gnral, autour de 20 30 USD minimum per capita , auxquel peuvent sajouter des bourses scolaires), ce qui ne signifie pas quelles soient ngligeables pour les bnficiaires. Les valuations montrent que ces aides permettent de rduire lextrme pauvret (soit la moiti du seuil de pauvret), mais quelles influent beaucoup moins sur la pauvret simple . 4. Le pourcentage de la population touche est extrmement variable [ 60 ] : trs lev dans les deux pays o ces programmes sont le plus mdiatiss (23 % au Mexique, 26 % au Brsil) et en quateur (37 %) ; variant de 2,5 % (Nicaragua) 18 % (Bolivie) dans les autres pays ; plus faible dans les pays o les indices de pauvret sont les plus levs (1,5 % au Paraguay, 2,5 %, au Nicaragua, 8 % au Prou). Mme quand le nombre des bnficiaires est lev, le cot total de ces transferts reste trs faible, ce qui est un indicateur du trs bas niveau des prestations individuelles. Sa part du PIB varie de 0,04 % 0,84 %, avec une moyenne de 0,25 % (Cepal, 2009) : 0,04 % au Nicaragua, au Salvador et au Paraguay ; 0,43 % au Mexique, 0,41 % au Brsil et
[59] Facteur particulirement important en Colombie. [60] Les chiffres, tirs de Cepal (2009), datent, selon les pays, de 2007 2009.

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A SAVOIR

0,84 % en quateur. Il nest pas tonnant que les pays les plus riches consacrent une part plus importante du PIB aux dpenses sociales (de 22 24 % en Argentine, au Brsil et en Uruguay) et les plus pauvres une moindre part (le Guatemala, le Nicaragua, le Paraguay et le Salvador se situent entre 4 et 6 %). La mme hirarchie existe en ce qui concerne les seuls CCTP [ 61 ] : loin dtre un instrument de rattrapage du revenu des familles les plus vulnrables des pays les plus pauvres, les CCTP accroissent les carts entre pauvres des diffrents pays au sein du continent. 5. Mme si les utilisations lectoralistes de ces programmes sont frquentes, malgr les proclamations de blindage lectoral , cest--dire la promesse de non-utilisation de ces programmes dans largumentaire des hommes politiques en priode prlectorale (cf. la rlection de Lula au Brsil en 2006 par exemple), les CCTP survivent aux alternances lectorales, et ne sauraient tre assimils aux politiques clientlistes traditionnelles, quil sagisse de politiques sociales cibles instrumentalises par des caciques locaux, ou dun clientlisme dtat mis en place par le parti au pouvoir ou le chef de ltat [ 62 ] . leur origine, les CCTP taient gnralement vus comme le moyen de pallier de vritables discriminations conomiques et sociales : la situation des amrindiens des zones les plus marginalises du Mexique ou la pauvret des zones rurales du Nordeste brsilien, par exemple. Au fil des annes, cependant, ils ont chang dampleur et de sens politique et se sont mus en droit social. La question politique pose dans plusieurs pays est actuellement celle de lmergence dun droit du citoyen lassistance . 6. Le ciblage des CCTP est en gnral considr comme satisfaisant par les valuations, au sens o ce sont effectivement les plus pauvres qui touchent les subsides. Daprs les calculs de la Cepal (2007), en ce qui concerne les dpenses dassistance en gnral, pour lensemble des pays dAmrique latine, 55 % bnficient aux 40 % les plus pauvres, et 33 % aux 20 % les plus pauvres. Sagissant des CCTP, en revanche, entre 55 % et 75 % des dpenses (selon les pays) vont au 20 % les plus pauvres, et souvent plus de 80 % aux 40 % les plus pauvres [ 63 ] : le ciblage est donc meilleur que pour les autres dpenses dassistance. Le nombre des bnficiaires des CCTP est suprieur celui de la population en situation dextrme pauvret dans plusieurs pays (Argentine, Brsil, Chili, quateur, Mexique Cepal, 2009) [ 64 ] et ces transferts
[61 ] Lquateur fait exception. [62] Comme dans le cas du Programme national de solidarit ( Pronasol) mis en place par le prsident mexicain, Carlos Salinas de Gortari, entre 1989 et 1994. [63] 83 % au Chili, 81 % au Nicaragua, 80 % au Brsil, mais seulement 62 % au Mexique, selon Valencia Lomeli (2008), qui compile une dizaine dtudes sur le sujet. [64] Cela ne signifie pas que toutes les personnes en situation dextrme pauvret touchent des CCTP, puisque dans la plupart des pays des pauvres non-indigents peuvent prtendre ces transferts.

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touchent mme une proportion trs importante de la population pauvre ( extrme ou non) dans certains pays (84 % en quateur, 83 % au Brsil, 71 % au Mexique [ 65 ] ). Il est toutefois certain que de nombreux non-pauvres bnficient de fuites (leakages) : 16 % des bnficiaires au Mexique, 21 % en Colombie et 24 % au Brsil (Valencia Lomeli, 2008). Les valuations prcises des personnes en situation dextrme pauvret qui ne peroivent pas ces transferts sont rares. Atteignant jusqu 20 % dans les pays o ces programmes sont trs dvelopps (Brsil et Mexique), elles peuvent dpasser 90 % dans ceux o ces programmes ne sont quembryonnaires (Nicaragua et Paraguay). Les raisons en sont diverses : dans certains pays (Colombie et quateur), les allocations sont verses travers des rseaux bancaires, et les pauvres rsidant dans des localits dmunies dagences en sont donc exclus ; dans dautres, cest le fait que de nombreux indigents ne possdent pas de documents didentit (Prou) ou, rcemment dplacs, ne soient pas enregistrs dans leur municipalit de rsidence (Colombie) qui pose problme. Dautres facteurs, lis lattitude des bnficiaires peuvent galement jouer : refus de la stigmatisation issue de la dsignation comme pauvre, refus de souscrire certaines conditions [ 66 ] , etc. 7. Les effets en termes de production de capital humain sont rels ; ceux sur les taux de scolarisation ou sur certains indicateurs sanitaires (carences alimentaires, maladies endmiques, mortalit prinatale et infantile, etc.) sont en gnral positifs et mesurables au bout de quelques annes. Les effets les plus facilement mesurables sont les taux dinscription aux ges scolaires ; leurs augmentations dues aux CCTP sont significatives [ 67 ] . Quelques tudes qualitatives ont t menes sur lamlioration des performances intellectuelles des enfants bnficiaires, et concluent des amliorations notables [ 68 ] . En matire sanitaire, certains indicateurs simples montrent dimportants progrs : augmentation du nombre de jeunes enfants passant des visites mdicales (Fiszbein et Schady, 2009) [ 69 ] ou de la proportion denfants vaccins. Les effets de cet accs aux soins (et de lamlioration de lalimentation) sont moins
[65] Le chiffre est de 41 % en moyenne non pondre pour lensemble de lAmrique latine. [66] Comme par exemple lobligation dentretenir les locaux scolaires dans le cas du Mexique. [67] Elles vont de 2 10 % selon les ges et les pays (Fiszbein et Schady, 2009, p.128). Les chiffres les plus bas ne sont en gnral pas le signe dun chec du programme mais dun effet de saturation. Ainsi, les inscriptions pour les cinq annes de primaire au Mexique, par exemple, naugmentent que de 2 %, parce que le chiffre tait dj de plus de 94 % avant Progresa. [68] Comme celle de Paxson et Schady (2008) en quateur, qui portait sur laptitude au langage, les capacits de mmorisation et les behavioral problems (troubles du comportement) des enfants de 3 6 ans, et concluait un effet trs important pour les 10 % les plus pauvres, mais trs faible pour les 3 dciles situs au-dessus. [69] Le pays o cet impact est le plus fort est la Colombie (augmentation de 22 32 % selon les ges).

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A SAVOIR

nets [ 70 ] ; certains impacts positifs sont cependant relevs dans plusieurs tudes : diminution de la prvalence de lanmie [ 71 ] , baisse de la mortalit infantile (de 11 % au Mexique) et maternelle, diminution de lincidence de nombreuses maladies, infantiles mais touchant aussi les adultes (diabte, maladies cardio-vasculaires, etc.) [ 72 ]. En revanche, les effets long terme (amlioration de la productivit lie celle de la qualit du capital humain ) restent purement rhtoriques. Quel que soit le degr de sophistication de techniques conomtriques se rclamant dune quasi-science exprimentale , il est impossible dtablir une relation claire entre laugmentation de la taille des enfants, ou de leur capacit de mmorisation, et la croissance du revenu individuel, voire celle du PIB. Cela pose le problme du sens du dbat sur lassistance, et sur les politiques sociales en gnral : lamlioration du niveau dducation, de ltat de sant, etc., de la partie la plus pauvre de la population doit-elle tre value par rapport des objectifs tels que laccs la culture, au bien-tre, etc. [ 73 ] , ou principalement partir de sa contribution prsume la croissance conomique ? 8. Les effets sur la vulnrabilit restent indiscernables, il est impossible de rpondre la question : que deviendraient les populations qui lon cesserait dallouer ces subsides ? Certains pays ont fix des limites temporelles loctroi de subsides, justifies beaucoup plus par des contraintes financires ou des doutes sur lefficacit politique de ces programmes, que par un constat datteinte des objectifs en matire de recul de la pauvret ou de formation du capital humain (Villatoro, 2008). Parmi ces pays figurent en particulier le Mexique (3 ans) et le Brsil (2 ans). Ces sorties forces ne sont toutefois pas appliques car il existe toujours une clause de reconductibilit des aides. Aucun pays (sauf le Chili, qui a mis en place une sortie progressive) ne prend le risque politique de grer des cessations dallocations des effectifs importants de bnficiaires ; la condition en serait la mise en place de mcanismes de rinsertion professionnelle et de capacitation qui nexistent nulle part (Leon, 2008). Se cre alors une catgorie dassists permanents dont la gestion politique est un des dfis majeurs prsents par les mcanismes de transfert de revenus en Amrique latine.

[70] La taille moyenne des enfants de moins dun an, par exemple, augmente en gnral dun demi un centimtre chez les familles bnficiaires du Progresa mexicain ; il est toutefois impossible de savoir si cet effet perdure (Fiszbein et Schady, 2009). [71] Pour une synthse, voir Fiszbein et Schady, 2009 (p.150-151). [72] Le cas du Mexique est particulirement dvelopp dans Fernald et al. (2005). [73] Que lon pourrait qualifier de Senniens , et exprimer en termes daccs des liberts , dans le vocabulaire de cet auteur, largement repris par le PNUD.

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Quatre cas emblmatiques de transferts conditionns de revenus


Les quatre cas qui suivent (Mexique, Brsil, Argentine et Chili) ont t choisis pour les raisons suivantes :
G

ce sont les quatre plus importants en termes de population concerne (en chiffres absolus), ou de part de ces programmes dans la dpense publique sociale ; ce sont les plus populariss par les institutions internationales, qui en font des modles rpliquer ; le fait que les valuations des effets de ces programmes soient toutes trs positives peut tre confront leurs caractristiques souvent trs diffrentes. La question mthodologique est donc de savoir sur quoi portent ces valuations : sur les effets concrets et mesurables ? Sur les principes et les mthodes ? Sur leur fonctionnalit dans une rhtorique politique ?

Le Mexique
Le Progresa a t mis en place entre 1997 et 1999 dans les zones rurales les plus pauvres, et tendu aux priphries urbaines en 2002 sous le nom dOportunidades . Son objectif initial ntait pas seulement daugmenter les revenus des plus pauvres, mais aussi de lutter contre la transmission intergnrationnelle de la pauvret en accroissant le capital humain des jeunes ruraux pour leur permettre de sinsrer dans le march du travail. Il a t prcd dun gros effort de cartographie sociale : chaque localit [ 74 ] a t affecte dun indice de marginalit sur la base denqutes directes [ 75 ] . Le Progresa a t mis en place en trois phases (les zones les plus marginalises la premire anne, un peu moins marginalises la deuxime anne, et les moins marginalises la troisime) en 1997, 1998 et 1999, ce qui tait cens offrir les conditions dune observation quasi-exprimentale (la frquentation scolaire samliorant immdiatement, par exemple, dans les zones touches les premires). Cest le plus ancien, et lun des plus importants (il touche 23 % de la population) des CCTP ; il demeure peu coteux (0,43 % du PIB, soit 11,6 % de la dpense publique sociale en 2008). Il a t la base de la popularisation des CCTP, du fait de sa promotion par la Banque mondiale, la BID et la Cepal, et de certaines caractristiques souvent reproduites ailleurs : subsides dlivres aux mres, gestion participative , conditionnalits en matire dducation et de sant. Ces dernires ont toutefois gnr des exclusions : dune part, certains travailleurs mobiles (comme les ouvriers agricoles saisonniers) taient exclus du programme ; dautre part, les localits les plus
[74] Cest--dire des fractions de municipe (lesquels, au Mexique, sont vastes et htrognes). [75] Ces enqutes ont suscit de vives critiques, entre autres parce quelles taient souvent effectues par des tudiants qui venaient enquter dans la journe, quand les paysans taient aux champs.

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A SAVOIR

dfavorises (sans cole ou centres de sant) ntaient pas ligibles , faute de conditions pouvant tre remplies par les bnficiaires (Bey, 2008, p.889). Les deux grandes originalits du Progresa-Oportunidades sont dune part que les subsides sont verses aux femmes supposes meilleures gestionnaires du budget familial et, dautre part, que le choix des bnficiaires et le contrle du respect des conditions sont oprs par des femmes de la communaut (appeles promotoras , puis vocales). Cette fminisation du programme sappuie en partie sur des faits objectifs : la forte proportion de familles monoparentales (sans homme, ou dont lhomme a migr) ou le contrle, essentiellement maternel, de lassiduit scolaire. Elle se fonde galement sur des strotypes contestables (comme le fait que les hommes, sils percevaient lallocation, nauraient de cesse que de la dpenser en alcool) et renforce la division sexuelle du travail [ 76 ]. Les subsides dlivrs sont dun montant faible : de 12 23 USD mensuels par enfant scolaris dans le primaire, ce montant pouvant atteindre 74 USD pour les tudiants du suprieur. Sy rajoutent 17 USD pour les dpenses de sant, des allocations pour les fournitures scolaires et des bourses scolaires (plus leves pour les filles que pour les garons), censes couvrir entre autres les frais de rsidence en ville pour les enfants de familles rurales au niveau du secondaire. Pour pallier certains des mcanismes dexclusion dj mentionns, a t instaure en 2006 une allocation destination des personnes ges sans ressources ; son montant est nanmoins trs faible (23 USD). Le montant total des allocations reues par un foyer ( hogar ) est plafonn un montant rvis annuellement (il tait de 156 USD par mois en 2008). Ces allocations sont verses pendant trois ans, renouvelables une fois (ce qui est insuffisant pour permettre une longue scolarit des enfants boursiers). Les conditions sont de deux ordres : assiduit scolaire des enfants en ge dtre scolariss (et au-del pour les boursiers) et suivi mdical familial (visites mdicales trimestrielles et sances mensuelles dducation sanitaire). En matire de sant, il sagit donc essentiellement de prvention : les centres de sant ne disposent en gnral pas de matriel ou de personnel comptent pour pratiquer les oprations chirurgicales et les accouchements. Les prothses (dentaires ou oculaires) ne sont pas rembourses (Bey, 2008, p.892). Lefficacit du Progresa-Oportunidades en matire de sant est donc troitement dpendante de lvolution gnrale du systme de sant. Ceci a entran la cration, en 2004, du Systme de protection sociale de sant, dont

[76] Ce qui na pas manqu dtre dnonc par des auteures qualifies de fministes, comme Molyneux (2007).

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llment principal est le Seguro Popular , destin aux personnes alors non assures (agriculteurs et travailleurs du secteur informel). Le Seguro Popular tait cens viter les dpenses catastrophiques [ 77 ] qui sont une frquente cause de vente de leur terre par de petits paysans pauvres. La grosse majorit de ces dpenses reste aujourdhui affecte aux soins de base et aux services essentiels (Barba Solano, 2010). Lextension de Progresa aux quartiers pauvres des villes (et son changement de nom en Oportunidades ) en 2002 a eu des effets rapides en matire de scolarisation (qui dpasse 98 % dans le primaire). Elle en a galement chang la logique : en milieu rural, il sagissait essentiellement dlever des familles de travailleurs trs pauvres au niveau du seuil de pauvret pour leur permettre de scolariser leurs enfants et, ventuellement, dpargner et amliorer leurs techniques de production. En milieu urbain, les bnficiaires sont dabord des chmeurs ou des informels sous-employs et les allocations sont trop faibles pour leur permettre de sortir de cette situation. Les valuations critiques du Progresa au Mexique contrastent avec les louanges exprimes par les institutions internationales [ 78 ]. Si les effets sur les taux de scolarisation sont prouvs, la qualit de lducation baisse en zone rurale du fait dun manque dinvestissements en infrastructures et en personnel. Le mme constat peut tre fait en matire de sant, quoique la situation samliore depuis 2005 environ dans un nombre important de domaines (malnutrition enfantine, cancer de lutrus, sant dentaire et oculaire des enfants, hygine, alimentation et contraception). Par ailleurs, de nombreuses observations anthropologiques mettent en vidence des effets de stigmatisation (et dauto-viction) : des familles peuvent tre caractrises comme familles Oportunidade s avec des droits de seconde zone (droit daccs au centre de sant, et non lhpital par exemple) ; dautres peuvent tre dnonces pour le mauvais usage des subsides (dpenses fantaisistes [ 79 ] ou remboursement de dettes). Enfin, les cas dutilisation du programme des fins clientlistes locales sont frquents (des vocales tentant dutiliser leur position pour se faire lire au conseil municipal, ou monnayant leur soutien, par exemple). Nanmoins, Oportunidades reste la rfrence majeure des organisations internationales en matire de programmes de transferts de revenus, en Amrique latine et ailleurs, du fait de son anciennet et du degr de sophistication des valuations qui le concernent.

[77] Il sagit des dpenses de sant dpassant 30 % du revenu familial disponible (hors alimentation). [78] Les effets en matire de diminution de la pauvret seront analyss plus bas. [79] Ce qui qualifie parfois des dpenses qui nont rien dun divertissement ; il est, par exemple, interdit dutiliser les subsides de Progresa pour changer son toit.

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A SAVOIR

Le Brsil
La Bolsa Familia , cre en 2003 par le gouvernement Lula, a regroup des programmes initis par des municipalits ou des tats fdrs, puis tendus par le gouvernement fdral ( Bolsa Escola , Bolsa alimentao , Programme pour lradication du travail des enfants, Auxilio gs). Elle sest substitue au programme Faim zro, lune des pices matresses du programme lectoral de Lula en 2002. Contrairement au cas mexicain, lobjectif tait de toucher immdiatement la totalit de la population en situation dextrme pauvret, ce qui supposait une gigantesque opration de cadastrage , c'est--dire de recensement de toute la population dclarant des revenus infrieurs au seuil d'attribution des subsides. Celle-ci fut mene avec laide dune banque publique (la Caixa Econmica Federal ). Toute la population potentiellement bnficiaire sest vue dlivrer une carte puce, avec laquelle elle pouvait retirer les subsides aux guichets distributeurs (ce qui liminait les intermdiaires et diminuait ainsi les risques de dtournements). Cet enregistrement bancaire est, par ailleurs, la base dun programme de lutte contre lexclusion bancaire lanc en 2009. Lallocation instaure, la Bolsa Familia, avait deux objectifs principaux : (i) unifier les programmes tatiques de transfert de revenus disposant de financements fdraux (tout en simplifiant les dmarches administratives et en harmonisant les critres daccs) et (ii) tendre ces programmes tous les pauvres du pays. Lallocation est rserve aux familles en situation dextrme pauvret, dont le revenu est infrieur 70 Reais (BRL) per capita , avec ou sans enfants [ 80 ], et aux familles pauvres (de 70 140 BRL mensuels per capita ) avec un ou des enfant(s) de moins de 15 ans (ou moins de 17 ans sils poursuivent des tudes). Les familles en situation dextrme pauvret touchent le bnfice basique de 68 BRL [ 81 ], augment de 22 BRL par enfant (le bnfice variable ), ou de 33 BRL pour les adolescents de 16-17 ans. Comme les allocations sont plafonnes trois bnfices variables + deux bnfices lis ladolescent , le montant maximum des allocations pour une famille est de 200 BRL (i.e. 68 + 3x22 + 2x33), soit 108 USD ou 39 % du salaire minimum. Ces chiffres suscitent trois remarques :

[80] Ce qui est une diffrence importante avec le Mexique. [81] Le principe na pas chang depuis 2003 ; est donne ici la valeur des allocations en juin 2010, en BRL. Le taux de change tait, en juin 2010 : 1 BRL = 0,54 USD. Le salaire minimum, la mme date, tait de 510 BRL. On trouve ces donnes, rgulirement mises jour, sur le site Web du ministre du Dveloppement social : www.mds.gov.br/bolsafamilia .

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le montant, en pourcentage du salaire minimum, est rest stable (il tait de 40 % en 2005) ; or, le salaire minimum a augment de 155 % en valeur nominale depuis mi-2002 (juste avant llection de Lula), alors que les prix la consommation ont augment de 66 %. Autrement dit, la forte augmentation du salaire minimum sest rpercute sur la Bolsa Familia, alors quil ny a pas dobligation lgale (contrairement dautres transferts, comme le bnfice de prestation continue [ BPC ] et les retraites rurales). Les craintes exprimes en 2003 que la Bolsa Familia ne soit quun instrument lectoral phmre et se mette baisser ds la rlection de Lula acquise se sont donc rvles infondes. On note aussi que cest bien le salaire minimum qui est, avec le mouvement de formalisation croissante de lemploi, le dterminant majeur de la diminution de la pauvret au Brsil, mais autant indirectement (via son rle dans ltablissement du niveau des transferts) que directement ; les conditions sont semblables celles dcrites ci-avant pour le Mexique : obligation dassiduit scolaire (minimum de 85 % de prsence) pour les enfants et les adolescents ; suivi du calendrier de vaccination des enfants de 0 6 ans et passage des visites pr- et post natales pour les femmes enceintes et allaitantes. Ces conditions sont cependant beaucoup moins contraignantes quau Mexique (en particulier en matire de sant) et lenjeu de la prsence scolaire y est moindre (au moment du lancement de la Bolsa Familia , le taux de scolarisation des 7-15 ans dpassait dj 98 %). Si lon ajoute que les familles en situation dextrme pauvret sans enfants ont aussi droit une allocation, cela confirme que laspect dveloppement du capital humain est beaucoup moins prononc au Brsil, et laspect redistribution du revenu dun niveau comparable ; en confiant aux municipalits le soin de vrifier le niveau de revenu des bnficiaires, on ouvrait la porte toutes les formes de clientlisme. En 2004, le gouvernement a successivement supprim puis rtabli (devant les cas manifestes de perception indue dallocations) le contrle de lobservation des conditions. Le nombre des radiations de bnficiaires semble toutefois extrmement faible.

La croissance des dpenses au titre de la Bolsa Familia a t spectaculaire sous le gouvernement Lula, passant de 3,4 Md BRL (3,6 millions de familles bnficiaires) en 2003 8,5 Md BRL (11,1 millions de familles) en 2006. Le nombre des bnficiaires a ensuite stagn du fait dun effet de saturation (12 millions de foyers, 50,4 millions dindividus en 2009). Il est comparable (en proportion) au cas mexicain, la dpense aussi (0,41 % du PIB) ; la part dans la dpense publique sociale, 1,7 %, est quant elle nettement plus faible car les dpenses sociales totales sont beaucoup plus leves au Brsil.

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A SAVOIR

La Banque mondiale, comme dans le cas du Progresa-Oportunidades mexicain, a fait de la Bolsa Familia un modle rpliquer au niveau mondial. Dans un rapport dvaluation datant de 2007 (Lindert et al ., 2007), elle voque lintrt mondial pour ce laboratoire et loue les responsables du ministre brsilien du Dveloppement social : Nous sommes fortement impressionns par leur engagement, leur professionnalisme et leur excellence technique. Ils ont rellement couru un marathon une allure de sprinter dans la conception et la mise en uvre du programme Bolsa Familia . Ce rapport consacre de nombreuses pages la question du targeting (ciblage) pour conclure que le programme Bolsa Familia est extrmement bien cibl , notant en particulier que le quartile de revenus le plus pauvre recevait 80 % des aides, et que 85 % des 20 % verss indment ( the leakages ) allaient au quartile suivant. On peut remarquer que lautre aspect du mauvais ciblage , cest--dire la proportion des familles pauvres ne recevant pas la Bolsa Familia , nest abord quen quatre lignes dans ce document (p. 47). La chasse aux faux pauvres semble dominer les proccupations, mme sil est mentionn que tous les leakages ne proviennent pas de la fraude (note 78); les fraudes intentionnelles taient estimes 7 % du total des bnficiaires (p. 74). En termes de politique intrieure, et particulirement en termes lectoraux, le bilan de la Bolsa Familia est trs positif. Lors de la campagne pour la rlection de Lula, Rosani Cunha, secrtaire nationale au Revenu et la Citoyennet du ministre du Dveloppement social, soulignait ainsi que les dpenses au titre de la Bolsa Familia touchaient la quasi-totalit des familles pauvres mais ne reprsentaient que 0,4 % du PIB ; elle ajoutait, avec un cynisme sans doute inconscient : cest un investissement bien faible au regard de ses rsultats [ 82 ]. Limpact politique de la Bolsa Familia ne repose pas tant sur limportance des allocations individuelles, ni sur le nombre de ces allocations, que sur la nature de la cible : les familles pauvres, trs concentres dans les rgions pauvres. Autrement dit, lapplication des principes de la Constitution de 1988 a permis de rgler le plus gros dun problme politique : permettre des catgories de citoyens jusqualors exclues dexercer leurs droits politiques et conomiques. Ces catgories sont constitues des personnes ges et handicapes, grce la mise en place du BPC (1993) et le doublement des retraites rurales (1991) [ 83 ]. Il apparat ainsi, paradoxalement, que les

[82] Source : ministre du Dveloppement social et du Travail, cit par la Folha de So Paulo, 11 juin 2006. [83] Voir sur ce sujet le chapitre 4.3. Les politiques dinvestissement urbain en Amrique latine .

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exclus ont t mieux traits que les autres ( i.e. les adultes chargs de famille, sans handicap ni infirmit) : petits agriculteurs saccrochant encore leur terre ou vendeurs de rue alternant avec des petits boulots non dclars dans les microentreprises. La Bolsa Familia, qui visait cette cible , a jou un rle majeur dans la lutte contre lexclusion sociale.

LArgentine
Le Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) a t cr lors de la crise de 2001-2002. Sil prsentait des caractristiques proches des plans mexicain et brsilien (destins aux familles avec enfants, avec contrle de lassiduit scolaire), il sen diffrenciait galement par une spcificit notable : il tait nettement de type workfare (activation de l'emploi), puisque la premire condition pour percevoir les allocations tait la participation des emplois durgence . Toutefois, le fait que de plus en plus de bnficiaires taient totalement inaptes une activit professionnelle a conduit la cration, en 2004, du programme Familias (un CCTP classique ) et au transfert progressif des bnficiaires de lun vers lautre. Depuis 2007, la Cepal ninclue plus le programme PJJHD parmi les CCTP (mais le mentionne dans les politiques dactivation de lemploi ). Au fil des annes, le dbat sur la ncessit dinclure les personnes ges sans ressources, les travailleurs pauvres sans enfants, etc., a entran la cration, en 2004, du programme Familles pour linclusion sociale (Familias) du ministre du Dveloppement social. Cette initiative instaurait un systme de transferts de revenus en direction des familles dont le revenu total tait infrieur au salaire minimum (145 USD). En 2009, les familles percevaient un revenu mensuel de base de 200 pesos (ARS, soit 51 USD) plus 45 ARS (11 USD) par enfant partir du troisime, avec un plafond de 380 ARS mensuels (97 USD). Depuis 2004, le transfert du PJJHD vers Familias a t continu, en partie du fait de lamlioration de la situation de lemploi et, inversement, de la pauprisation des personnes ges (en 2009, le PJJHD comptait 620 000 bnficiaires, contre 695 000 foyers et 3 120 000 personnes fin 2009 pour Familias, soit 39 % de la population pauvre). Le cot total du programme est faible (0,20 % du PIB), dans un pays qui prsente pourtant la dpense sociale la plus importante du continent en chiffres absolus (2 000 USD annuels per capita ) et la troisime (derrire Cuba et le Brsil) en termes de part du PIB. Une caractristique importante du programme Familias est le rle dvolu la participation locale . Des plateformes communautaires ont t mises en place ;

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A SAVOIR

elles sont censes donner aux bnficiaires un rle de facilitateurs du programme , en les faisant participer la planification, la gestion et l'valuation du programme au niveau local ; elles proposent aux bnficiaires des ateliers de formation aux services communautaires, aux soins aux personnes ges et la petite enfance, l'accs au microcrdit. Les tables rondes de coordination locale jouent le rle dintermdiaire dans le transfert des ressources aux ONG et autres organisations de base. Par leur biais, sont associes au programme Familias de multiples actions de promotion du microcrdit, des coopratives, dappui la formation professionnelle, la prvention sanitaire, la scurit alimentaire, etc. Pour autant, la participation ces actions nest pas une condition de loctroi de subsides. Le programme de transfert de revenus apparat comme la colonne vertbrale dun ensemble dactions sociales en direction de personnes pauvres identifies par le programme de distribution de revenus, ce qui en fait son originalit. En novembre 2009, a t mis en place le plan Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). Ce plan de versement dallocations aux familles avec enfants complte Familias, et prsente le mme type de conditionnalits que la Bolsa Familia . Il est plus ambitieux que les plans mexicain ou brsilien, en termes de niveau des allocations (94 USD par famille par mois) ou de part de cette dpense dans le PIB (0,58 %). Les premires simulations font tat dun impact trs fort en termes de rduction de la pauvret (-30 % environ) et de lextrme pauvret (- 60 %), particulirement dans les provinces du Nord et la Patagonie. Si ces rsultats se confirmaient, lextrme pauvret serait presque radique (elle chuterait moins de 2 % de la population) en Argentine.

Le Chili
la fin de la dcennie 1990, le gouvernement chilien a pris conscience que, malgr le fait que la pauvret na cess de diminuer depuis 1990, un noyau de pauvret dure , impermable aux politiques publiques, perdure. En 2002, ladministration Lagos met en place le programme Puente de versement de subsides aux familles pauvres dans les zones les plus marginalises, et cre un fonds spcial, le Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Fosis). Puente comporte aussi un systme daccompagnement psychologique et social des familles en situation dextrme pauvret pour leur permettre de bnficier dune cinquantaine de mesures damlioration de leurs conditions de vie, allant de leur inscription dans les services publics et dans le systme dallocations assistantielles, lamlioration de leur habitat et de leurs relations intrafamiliales. Le programme Orgenes prsente des caractristiques semblables, mais est spcifique aux populations indiennes.

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En 2004, Puente est transform en Chile Solidario , prsent comme un systme de coordination de la lutte contre la pauvret , et regroupe, outre Puente , des programmes destination des adultes vulnrables ( Vnculos ), des sans-abris ( Calle ) etc. Chile Solidario a constamment t appuy par lopposition de droite (et nest pas remis en cause par le nouveau gouvernement, lu en 2010). Une famille bnficiaire peroit un revenu mensuel pendant deux ans ( Bono Solidario ) qui dcrot semestriellement : 10 500 pesos chiliens (CLP) mensuels le premier semestre (19,5 USD), 8 000 CLP le deuxime (15 USD), etc., et des bonos extraordinarios (bons exceptionnels) [ 84 ]. la fin de cette priode, lallocation peut tre proroge, mais de faon exceptionnelle, le but tant dviter la dpendance des bnficiaires vis--vis des revenus de substitution. Pour amnager la transition, une allocation dgressive a t cre pour les diplms du programme ; celle-ci peut tre perue pendant trois ans ( Bono de egreso ). Fin 2008, les egresados (diplms) taient nettement plus nombreux (208 000 familles) que les bnficiaires du Plan (125 000). ces versements, sajoutent les allocations assistantielles qui existent depuis les annes 1980 : le Subsidio Unitario Familiar (SUF) pour les familles avec des enfants mineurs ; la Pensin Asistencial de Ancianidad (PASIS) pour les plus de 65 ans, ou personnes handicapes vivant seules. Le cot du programme Chile Solidario reste faible (0,1 1 % du PIB en 2009), essentiellement du fait du faible nombre de pauvres alors au Chili (52 % sont couverts, ce qui reprsente 6,8 % de la population). Des tudes qualitatives montrent que les bnficiaires du programme sintressent davantage la composante montaire quaux obligations administratives et rducatrices qui leur sont imposes. Cela semble tre particulirement le cas pour les Indiens ruraux, qui forment le noyau dur de lextrme pauvret.

Conclusion sur les CCTP


Les effets des CCTP court et moyen termes sont certains et mesurables. Outre les consquences en termes de rduction de lextrme pauvret et des ingalits [ 85 ], de nombreux indicateurs en matire de scolarisation ou de situation sanitaire montrent une amlioration significative, pour un cot relativement faible. En revanche, selon Valencia Lomeli (2008, p.498), en ce qui concerne la rduction de la pauvret long terme, les effets des CCTP ne sont videmment pas encore mesurables au sens strict ( ). Mme parmi les partisans de la thorie conventionnelle, certains reconnaissent quil ny a pas de rponse aux questions concernant les impacts de
[84] Ce fut le cas aprs le sisme de 2010. [85] Consquences prsentes ci-aprs, in Les effets des transferts sociaux sur la pauvret et les ingalits.

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A SAVOIR

long terme sur le bien-tre. Il est en effet impossible de mesurer les effets de la stratgie d empowerment qui sous-tend la mise en place des CCTP. Ce que mesurent les valuations, ce sont des amliorations directement en rapport avec les conditions daccs : amlioration des taux dinscription et de frquentation scolaire tel ou tel ge; rduction des accidents de sant pr et prinataux, etc. Ces objectifs sont moralement incontestables et lamlioration des indicateurs valide le bienfond de ces programmes. Toutefois, ds que lon sort des services directement lis aux conditions daccs, les effets sont moins nets. Sil est probable quil y a une amlioration des situations les plus graves de dnutrition, de malnutrition et danmie [ 86 ], une fois un seuil minimal atteint dans le domaine alimentaire, il est difficile de savoir ce que les personnes font de largent qui leur est allou.
Cette incertitude est le revers dun des arguments forts en faveur des CCTP : ils librent les pauvres. Tous les programmes antrieurs de lutte contre la pauvret ont t attaqus sur la question de lenfermement des pauvres dans la dpendance ; les CCTP, eux, leur laissent toute libert dans lusage des ressources montaires alloues. Il y aurait bien sr quelques restrictions fixer, en particulier dans le cas mexicain, puisque le fait de verser largent aux mres relve explicitement dune dfiance envers lusage que pourraient en faire les pres. Globalement, il sagit pourtant bien dune stratgie d empowerment des pauvres qui est la base de la lutte contre la vulnrabilit : en leur donnant accs un niveau de ressources qui dpasse la stricte contrainte alimentaire, on leur permet de faire des choix conomiques rationnels. La raison et la morale sont ainsi enfin rconcilies, puisque les pauvres peuvent enfin montrer quils peuvent, eux aussi, tre des homines economici [ 87 ]. En termes politiques, les CCTP sont fortement producteurs de lgitimit : il existe un lien trs positif entre lextension de ces programmes et les votes favorables au gouvernement qui les met en place (cela a t particulirement net au Brsil fin 2006, mais galement au Chili et en Argentine). Ils ont galement un impact important en terme dimage au plan international : le gouvernement fait quelque chose pour les pauvres , il rsiste aux pressions de la finance internationale et dveloppe les politiques sociales (comme en Argentine), il aborde de front la question de l apartheid masqu dont sont victimes les Indiens et les rinsre dans la socit (comme au Mexique). Les CCTP sont prsents comme linstrument privilgi de la

[86] Valencia Lomeli (2008, p.494) cite 13 tudes allant dans ce sens, concernant particulirement le Mexique, le Nicaragua, la Colombie et le Brsil. [87] Braun et Chudnovsky (2005) dveloppent lide selon laquelle les pauvres sont mis en mesure deffectuer des calculs cot-bnfice rationnels.

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cohsion sociale , de la formation dun corps collectif qui veille sous la houlette bienveillante de ltat rincorporer les laisss-pour-compte, individus sans droits et sans citoyennet. Le consensus autour des CCTP relve dun consensus mou . Personne ne laffirme ni ne le revendique, mais on constate que personne nest contre ces CCTP. Leur gnralisation des pays dont les revenus per capita vont de 1 9, loin dtre un point de faiblesse, est un argument en faveur de ce consensus : elle fait office de preuve de lexcellence technique et morale de ces politiques [ 88 ]. Le fait que nul ne puisse dire si lobjectif initial (la lutte contre la pauvret) est atteint nest pas non plus un obstacle, puisque dautres objectifs secondaires sont au moins partiellement atteints (scolarisation, sant) et quaucun ventuel effet pervers nest jamais ouvertement dnonc. Les CCTP nont pas t mis en place sans dlibration ; ses cheminements ont dailleurs t fort diffrents dun pays lautre. Au Mexique, cest le dbat sur la marginalisation des communauts indignes qui est lorigine du Progresa ; au Brsil, cest celui sur la scolarisation des enfants pauvres et le travail des enfants ; en Argentine, la question du chmage de masse en temps de crise, etc. En revanche, une fois ces CCTP mis en place dans ces pays, analyss et encenss par la Banque mondiale, ces dbats initiaux ont disparu de la mmoire et le consensus a vacu toute contestation ou mme dlibration qui porterait sur autre chose quune amlioration de lefficacit du systme (les leakages ). Tout gouvernement qui ne mettrait pas en place de tels CCTP prendrait ipso facto une position contre le consensus mondial et aurait tout intrt disposer darguments solides pour justifier sa dcision. Tout parti dopposition qui critiquerait les CCTP se verrait immdiatement accus de ne pas dfendre les pauvres et, dailleurs, aucun ne sy risque.

Les CCTP et les autres transferts sociaux


Comme nous venons de le voir, les CCTP reprsentent une part trs faible du PIB (0,25 % en moyenne sur le continent) et de la dpense sociale totale (2,3 %), elle-mme relativement faible (14 % du PIB en moyenne) (Cepal, 2009) [ 89 ] . Ils reprsentent

[88] Le Chili et le Nicaragua ont tous deux mis en place des CCTP ; le revenu par tte est toutefois 9 fois plus lev dans le premier que dans le second (rapport qui est le mme que celui qui existe entre les PIB par tte de la France et du Prou). Pourtant, qui oserait dire que les instruments de la politique sociale doivent tre les mmes dans ces deux derniers pays ? [89] La dfinition de la dpense sociale totale retenue est trs large, et inclut toutes les dpenses dducation, de sant, mais aussi dassainissement et, bien sr, tout ce qui relve des pensions et retraites et toutes les dpenses dassistance.

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A SAVOIR

galement une maigre part des transferts montaires caractre social, essentiellement cause du poids norme des transferts de pensions et retraites [ 90 ]. Le graphique 28 montre bien le poids des diffrents types de transferts dans les revenus des mnages en gnral (couleur grise) et dans celui des mnages qui peroivent ces revenus (couleur verte), en moyenne simple, dans les 18 principaux pays dA mrique latine.

Graphique 28 Importance relative des transferts dans 18 pays en pourcentage, autour de 2008
(moyenne simple des 18 pays)
Part des transferts dans le revenu par tte, pour l'ensemble des mnages Part des transferts dans le revenu par tte, pour les mnages qui peroivent ce type de transferts
50

40

36,7 29,6

30 25,2 20 14,5 10 6,4 1,8 0 Prestations d'aide sociale publique Indemnits verses par des assurances Prestations d'aide sociale prive Bourses d'tudes Total des transferts Retraites Pensions 0,3 0,2 7,2 0,5 0,6 15,9 10,3 9,0

Source : Cepal, 2009, sur la base de calculs propres partir des enqutes-mnages de chaque pays.

[90] Cest particulirement vrai pour les retraites de la fonction publique dans certains pays comme le Brsil, o cette question a entran un important conflit politique en 2003. En 2007, selon Rocha (2010, p.6), les versements de retraites du rgime des fonctionnaires publics (RPPS) reprsentaient 40 % des versements du rgime priv (RGPS), pour un nombre de bnficiaires dix fois infrieur.

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Plusieurs points mritent dtre souligns :


G

les retraites ( jubilaciones ), contributives ou non, sont de loin le type de transfert le plus important (36,7 % des revenus des mnages percevant des transferts) [ 91 ] ; elles sont suivies par les pensions (25,2 %), obligatoires [ 92 ] et non contributives (vieillesse, veuvage, invalidit, divorce, etc.) ; les transferts dassistance prive viennent ensuite (15,9 %). Leur poids trs important parmi les mnages qui les peroivent provient principalement du fait que, outre les dons caritatifs (aux Eglises et aux ONG), ce poste inclut les remises des migrs ; les transferts dassistance publique (10,3 %), comprennent essentiellement les CCTP dans la plupart des pays [ 93 ], mais aussi les subventions accordes pour les dpenses de premire ncessit (dont les transports) ; les transferts pour assurance et indemnisation (14,6 %) dsignent les versements dassurance maladie ou dassurance chmage, gnralement effectus par des institutions prives [ 94 ] ; les bourses scolaires, malgr leur faible poids dans le revenu total des mnages (0,2 %), occupent une place importante (7,2 %) dans celui des mnages qui les peroivent.

Plusieurs grands points ressortent de ltude de lensemble de ces transferts. 1. Le poids du financement des dficits des rgimes de retraite na pas t diminu, court-moyen terme, par les rformes de la fin des annes 1990. Ce financement reste la premire forme de transfert dans les pays qui sont passs un systme de capitalisation (du fait de lexistence de systmes de transition , qui pseront sur les finances publiques au moins jusquen 2020) ; ou dans ceux qui ont conserv un systme de rpartition (Brsil) ou y sont revenus (Argentine). Pour des raisons videntes (limitation des retraites au secteur formel , homologie des hirarchies des retraites et des salaires), ces transferts sont globalement rgressifs (antiredistributeurs), et leur poids est tel que lensemble du systme de transferts lest galement. La discontinuit croissante des priodes de cotisation (lie la mobilit

[91] Au Brsil, selon Rocha (2010, p.2), les transferts assistantiels croissent rapidement par rapport aux transferts constitus par les retraites, passant de 7 % de la valeur de ceux-ci en 2001 16 % en 2008 (soit 0,84 % du PIB). [92] Y compris les pensions alimentaires conscutives un divorce. [93] Le Brsil se dmarquant par la multiplicit des autres types de transferts publics (cf. ci-aprs). [94] Cette question est complexe, et ne sera pas dtaille ici ; au Brsil, par exemple, environ 25 millions dassurs sont affilis un plan de sant priv, relevant dune convention collective, qui, outre la prise en charge mdicale, donne droit un revenu de remplacement. De mme, il existe en Colombie une obligation lgale daffiliation (pour les salaris du secteur formel), mais sa gestion est effectue par des compagnies dassurance prives.

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A SAVOIR

formel-informel et la prcarisation) fera que la baisse prvisible des prestations et des dpenses des rgimes de retraites aura pour revers le gonflement de la population ge (extrmement) pauvre dici 10 15 ans. Les CCTP classiques destination des familles pauvres avec enfants dge scolaire se rvleront de plus en plus inadquats. Il faudra, par consquent, mettre en place des systmes spcifiques de transferts vers les personnes ges sans ressources, comme cest le cas depuis longtemps au Brsil (1991 et 1993) ou, depuis peu, au Mexique, avec le plan 70 y ms ( i.e. 70 et plus, 2009) [ 95 ]. 2. La distinction entre revenus assistantiels et revenus lis des droits acquis est de moins en moins nette (comme en tmoigne lexemple des retraites rurales non contributives brsiliennes, alignes sur le salaire minimum en 1991, et sont administrativement des retraites , et de facto des transferts assistantiels, bien quelles soient finances par le rgime des retraites contributives [ 96] ). Les frontires traditionnelles (assurance/assistance, droit/faveur, public/priv, etc. [ 97 ] ) sont de plus en plus brouilles, ce qui rend extrmement difficile ltablissement de comparaisons internationales. 3. Dans de nombreux pays, les CCTP se sont ajouts dautres transferts plus cibls (cf. plus haut lexemple du Chili). La question est encore complique par le fait que nombre de ces politiques cibles sont des politiques locales (municipales ou rgionales), beaucoup plus importantes dans les zones les moins pauvres (ce qui fait que la probabilit d chapper la pauvret est donc plus forte dans les rgions les moins pauvres). Un des effets de la dcentralisation des politiques dassistance cibles a t la cration de social magnets (phnomnes dattraction de migrants provoqus par lexistence de politiques sociales locales favorables), particulirement quand des municipalits de mtropoles riches (en comparaison du reste du territoire) ont t conquises par des partis ou alliances de gauche (Mexico et So Paulo en sont de bons exemples). Il faut donc examiner avec prcaution la question de l universalisme des politiques de transferts : la plupart ne sont pas

[95] Ce programme, destin aux anciens de plus de 70 ans sans ressources vivant en zone rurale (localits de moins de 30 000 habitants) instaure une allocation de 65 USD mensuels, proche dans son principe des minima vieillesse europens. [96] Cf. Dias, 2004 : ces retraites sont verses 7,6 millions de retraits ruraux nayant pas cotis, et reprsentaient en 2008 36 % des versements de retraites du rgime gnral - RGPS (Rocha 2010, p.5). [97] la suite des rformes de 1993, les systmes de sant et de retraites colombiens se sont avrs particulirement complexes : les normes daccs, les taux de remboursement ou de remplacement sont fixs par ltat, mais ce sont des institutions financires prives qui grent les caisses. Pour certains analystes, cest la raison pour laquelle le secteur priv a en apparence facilement accept luniversalisation de lassurance-maladie (cf. Giraldo, 2009).

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universalistes, et la mise en place des CCTP (qui, eux, sont vocation universaliste) tend contrebalancer les effets htrognes des politiques cibles. 4. Certains transferts hors-CCTP (et hors retraites) souvent anciens, sont des niveaux trs suprieurs aux prestations de type CCTP , comme le BPC brsilien, cr par la Loi organique sur lassistance sociale (LOAS) de 1993. Cest de fait un transfert conditionnel de revenu , destination des personnes ges sans retraite et des personnes handicapes. Son versement est conditionn par un niveau de revenu (revenu per capita infrieur un quart de salaire minimum), et par des enqutes, menes par des travailleurs sociaux. Le montant de lallocation est gal au salaire minimum. Ce programme est le plus important programme brsilien de transferts de revenus en volume : 15,8 Md BRL fin 2008 (soit 8,5 Md USD), contre 10,6 Md BRL pour la Bolsa Familia (Rocha, 2010). Certes, il touche beaucoup moins de bnficiaires que ne le fait la Bolsa Familia (3,3 millions, dont 2 millions de personnes ges et 1,3 millions de handicaps, contre 12 millions de foyers et 50 millions de personnes), mais ses effets sont bien plus importants : le niveau de lallocation est beaucoup plus lev (un salaire minimum), et permet lui seul de ne pas vivre en situation de pauvret, dautant plus pour les couples (chaque individu touche une allocation). On voit ainsi apparatre des phnomnes de redistribution intrafamiliale vers la gnration suivante (comme dans le cas des retraites rurales alignes sur le salaire minimum), qui peuvent permettre la constitution dune pargne, lachat de matriel, etc., que la Bolsa Familia ne permet pas. Les politiques de transfert, mme quand elles se proclament universelles, rsultent avant tout dun empilement de strates historiques de politiques dassistance, antrieures et postrieures aux CCTP [ 98 ]. Cela pose le problme dune mise plat de ces politiques : recensement (des politiques nationales et locales), harmonisation, reprage des doublons, mais surtout des processus dexclusion (personnes chappant au cadastrage , personnes dplaces, isoles, etc.), et discussion autour de ce qui peut apparatre comme des privilges au sein de lassistance [ 99 ]. La ncessit politique de valoriser les succs des CCTP fait gnralement passer au second plan cet impratif de mise plat et dharmonisation.

[98] La Bolsa Familia a, ds 2009, t complte par le Salario Familia qui verse une allocation (de 18 25 BRL, soit 10 14 USD par enfant) tous les travailleurs dont le revenu se situe en dessous ou juste au-dessus du salaire minimum (i.e. jusqu 752 BRL). [99] Rocha (2010) conclut ainsi son article : La cration dun systme unique, mais efficace et juste, aiderait largir la base politique de lacceptation des transferts assistantiels comme un mcanisme essentiel et incontournable pour faire face la pauvret et aux ingalits de revenus .

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Les transferts sociaux et les autres types de politiques sociales


La polarisation de lattention sur la question des transferts sociaux particulirement les CCTP fut telle quils ont pu tre considrs (particulirement par certains think tanks proches de la Banque mondiale) comme des quasi-substituts aux politiques sociales. Quatre remarques peuvent tre faites ce propos. 1. Deux pays rsistent cet engouement pour les CCTP : le Venezuela (o ils nexistent pas) et Cuba. Or, Cuba est de loin le pays dA mrique latine o la dpense sociale est la plus forte (37 % du PIB) ; le Venezuela est dans une position moyenne (14 %), mais est rput pour sa politique centre sur loffre de services publics classiques ou travers les misiones (programmes sociaux thmatiques sant, ducation, logement, etc. mis en place partir de 2003 et reposant sur des principes de dmocratie participative ). La plus connue est la misin Barrio Adentr , qui permet laccs gratuit aux soins de sant (dans sa Phase 3 actuelle, elle inclut galement des soins plus sophistiqus, comme la chirurgie, limagerie, etc.) et repose en partie sur lemploi dune dizaine de milliers de techniciens de sant et de mdecins cubains. Il existe en tout 33 misiones , dont : la misin alimentacin , la misin habitat , la misin identidad (qui veille ce que tous les citoyens disposent de pices didentit), la misin milagro (qui soigne les personnes atteintes de cataracte, glaucome, etc.), la misin Robinson 1 et 2 (qui a pour ambition dradiquer lanalphabtisme), etc. 2. Les CCTP sont prsentes comme des instruments de lutte contre la pauvret en mme temps que de production de capital humain travers, dune part, les conditionnalits et, dautre part, la solvabilisation de la demande. En ce qui concerne la pauvret (cf. ci-avant), et surtout la pauvret extrme, les rsultats sont incontestables, mme sils sont moins importants que ceux lis lvolution du march du travail. En ce qui concerne la production de capital humain , le problme de goulots dtranglement dans les domaines de lducation et de la sant est apparu presque immdiatement (voir sur ce sujet le cas du Progresa-Oportunidades mexicain). Dans tous les pays dA mrique latine, la russite des politiques de transferts de revenus est entirement dpendante des politiques doffre de services publics (dducation et de sant principalement). Le succs des CCTP repose donc sur une politique doffre de services publics gratuits ou quasi-gratuits, car il nexiste pas dindication claire selon laquelle la hausse du revenu des pauvres extrmes serait accompagne dun accroissement de leur demande prive dducation et de sant. En dautres termes, les politiques de transfert de revenus ne peuvent constituer un substitut, mais seulement un complment, aux politiques sociales.

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4. Politiques publiques

3. moyen et long terme, la question de la pauvret et de la pauvret extrme sera, dans toute lAmrique latine, compltement dtermine par la situation des personnes ges, du fait de lvolution dmographique, mais surtout des effets des rformes des rgimes de retraite des annes 1990. Or, les mesures actuelles de transferts sociaux (particulirement les CCTP) ne peuvent que se rvler totalement dcales par rapport aux besoins prvisibles : ces transferts sont trs majoritairement destins aux familles avec enfants charge (donc relativement jeunes), et du fait de la nuclarisation des familles il est utopique desprer que lappel la solidarit familiale permettra des mcanismes de redistribution intrafamiliale la hauteur du dfi. De plus, ces personnes ges tant quasiment toutes inactives, ces transferts constitueront lessentiel de leur revenu, et non un revenu complmentaire. Les montants de ressources ncessaires seront donc, partout, trs suprieurs aux 0,2 ou 0,4 % du PIB que reprsentent actuellement les CCTP. Dans le cas contraire, lA mrique latine risquerait de se trouver dans une situation de baisse de lesprance de vie et dultra-pauprisation des anciens , ce qui nest ni thiquement ni politiquement supportable. 4. Si le dbat sur le revenu de citoyennet , dont les CCTP seraient llment prcurseur, commence dpasser les cercles dexperts et merger sur la scne publique, il se rvle trs complexe. En effet, les transferts de revenus, de par leur diversit, entranent de fortes ingalits entre populations bnficiaires (comme cest le cas au Brsil). Perus comme relevant de droits attachs la citoyennet, ils ont acquis un caractre dirrversibilit. De fait, seule une harmonisation par alignement par le haut est politiquement concevable, un processus qui promet dtre long et difficile. Par ailleurs, mme si le cot de ces transferts reste partout faible, il ne peut qutre constamment croissant ; cela pose le problme dune rforme de la fiscalit des revenus (et de la fiscalit en gnral) qui risque, partout, de crer de fortes tensions politiques.

Les effets des transferts sociaux sur la pauvret et les ingalits Dans lensemble du continent
LAmrique latine est tristement connue pour son niveau lev de pauvret et ses fortes ingalits. On peut ici sans entrer dans les dtails mthodologiques rappeler quelques donnes gnrales [ 100 ].

[100] Issues de Cepal, 2009 ; on trouvera des chiffres prcis par pays dans le chapitre 1.

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A SAVOIR

De 1990 2008, la part des indigents et des pauvres non-indigents (dits parfois : pauvres simples ) dans la population a baiss (respectivement de 42 % et 22 %) davantage que le nombre absolu des indigents (-24 %) et surtout des pauvres non-indigents (stable 107-109 millions). Aprs une priode, de 2002 2005, o l'indigence baisse fortement, ce mouvement de baisse de la pauvret et de l'indigence semble bloqu depuis 2006.

Graphique 29 volution de la pauvret et de lextrme pauvret, 1990-2008 (en pourcentage et millions)


Indigents
60 48,3 50 43,5 40,5 40 36,3 34,1 30 33,0 43,8 44,0

Pauvres non-indigents

Pourcentage

20

10 18,6 0 1980 300 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 22,5 19,0 18,5 19,4 13,3 12,6 12,9

250 221 200 200 204 211 193 184 180

Millions

150

136

100

50 62 0 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 93 89 89 97 71 68 71

Source : Cepal, 2009, sur la base de calculs propres partir des enqutes-mnages de chaque pays. Estimations correspondant 18 pays de la rgion, plus Hati ; les chiffres situs au-dessus des colonnes reprsentent le pourcentage et le nombre total de personnes pauvres (i.e. en situations de pauvret et dextrme pauvret).

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Lanalyse pays par pays montre quentre 2002 et 2008, les indices de pauvret et dextrme pauvret ont diminu dans quasiment tous les pays, mais dans des proportions relativement faibles (hormis en Argentine et au Venezuela). On appelle brche de pauvret lcart entre le revenu moyen des pauvres et la ligne de pauvret, exprim en % de cette dernire [ 101 ] ; cette brche de pauvret diminue plus vite que la proportion de personnes en situation de pauvret, ce qui montre que, davantage que le nombre de pauvres, cest lintensit ( la profondeur ) de la pauvret qui diminue. Or, les trois pays o les CCTP reprsentent les masses les plus importantes (en termes de % du PIB) le Brsil, le Mexique et lquateur ne se distinguent pas par une diminution particulirement forte de ces indices.

[101] Cest--dire que, si la ligne de pauvret est de 100 USD, et le revenu moyen des pauvres de 75 USD, la brche de pauvret est de 25 USD. La ligne d'indigence est construite, dans chaque pays, partir de l'valuation montaire du prix d'un panier de biens alimentaires considrs comme minimal ; en gnral on tablit une ligne d'indigence en milieu urbain et une autre en milieu rural; certains pays structure fdrale (Brsil, Mexique) tablissent deux lignes d'indigence (rurale-urbaine) par tat. La ligne de pauvret est dfinie par la Cepal, comme gale au double de la ligne d'indigence en milieu urbain, et 1,75 fois cette ligne en milieu urbain. Cf. Cepal, 2010, p.5.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Graphique 30 Variation annuelle des indices de pauvret et dextrme pauvret, 2002 -2008 (en pourcentages de variation) a
Pauvret
Taux de pauvret
0

Brche de pauvret

Carr de la brche de pauvret

-5

- 10

-15

-20

- 25 Rpublique dominicaine Salvador Rpublique dominicaine Argentine b quateur b Venezuela Mexique b Costa Rica Nicaragua Guatemala Honduras Paraguay Uruguay b Brsil Panama Prou Uruguay Guatemala Chili Bolivie

Pauvret extrme
Taux de pauvret extrme Brche de pauvret extrme Carr de la brche de pauvret extrme
10 5 0 -5 - 10 - 15 - 20 - 25 - 30 Nicaragua Honduras Argentine b Costa Rica Mexique Salvador Bolivie Brsil
b

Venezuela

a) Lanne des donnes utilises diffre entre les pays ; 2002 correspond lenqute la plus rcente de la priode 2000-2002, et 2008 aux enqutes disponibles entre 2004 et 2008. b) Zone urbaine.

Source : Cepal, partir des rsultats des enqutes menes auprs des foyers par les diffrents pays.

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quateur

Paraguay

Prou

Chili

Panama

4. Politiques publiques

Les indices classiques de mesure des ingalits confirment cette ide commune, comme lillustrent les trois ensembles de donnes suivants :
G

La part des 40 % les plus pauvres, des 30 %, des 20 %, puis des 10 % (les plus riches) suivants dans la rpartition du revenu (graphique 31) ;

Graphique 31 Structure de la distribution des revenus par dcile en 2008 en Amrique latine (en pourcentages) a
40 % les plus pauvres des 20 % aux 10 % les plus riches
Argentine b Bolivie Brsil Chili Colombia Costa Rica quateur b Salvador Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Rp. dominicaine Uruguay b Venezuela 0 20 40 60 80 100

30 % suivants 10 % les plus riches

a) Lanne de lenqute la plus rcente disponible dans chaque pays varie entre 2004 et 2008. b) Zone urbaine.

Source : Cepal, partir des rsultats des enqutes menes auprs des foyers par les diffrents pays .

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Le rapport entre le revenu du quintile le plus riche et le revenu du quintile le plus pauvre (graphique 32) ;

Graphique 32 Rapport entre les revenus du quintile le plus riche et ceux du quintile le plus pauvre (2002, 2007 et 2008) en Amrique latine. a
2002
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Nicaragua Rpubique dominicaine quateur b Argentine b Uruguay b Venezuela Panama Chine Guatemala Mexique Salvador Brsil Costa Rica Honduras Paraguay Colombie Bolivie Prou

2007

2008

a) Lanne des donnes utilises diffre entre les pays ; 2002 correspond lenqute la plus rcente de la priode 2000-2002, et 2007 aux enqutes disponibles entre 2004 et 2007 ; 2008 se rfre exclusivement aux donnes correspondant cette anne. b) Zone urbaine.

Source : Cepal, partir des rsultats des enqutes menes auprs des foyers par les diffrents pays.

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4. Politiques publiques

Les variations des indices de Gini, Theil et Atkinson entre 1990 et 2008 (graphique 33), o lon constate que les pays qui ont le plus fort indice de Gini (le Brsil, avec 0,63 en 1990 et 0,59 en 2008 ; le Honduras avec 0,61 en 1990 et 0,58 en 2008 ; la Colombie avec 0,60 en 1994 et 0,58 en 2008) ne sont pas ceux o ces indices baissent le plus. En revanche, cest au Venezuela que lon trouve lindice de Gini le plus faible du continent (0,47 en 1990 ; 0,41 en 2008), et cest dans ce pays quil baisse le plus.

Graphique 33 Variation des indices de Gini, Theil et Atkinson dans 16 pays dAmrique latine, 1990-2008 (en pourcentages de variation) a
Gini
30 20 10 0 - 10 - 20 - 30 - 40 - 50 Salvador Nicaragua Honduras Colombie Brsil Panama b Mexique Paraguay C Argentine C Venezuela Guatemala quateur b Uruguay b Boliviie b Chili Costa Rica

Theil

Atkinson (E = 1,5)

a) Pays classs selon la variation de lindice de Gini. Lanne des donnes utilises diffre entre les pays ; 2002 correspond lenqute la plus rcente de la priode 2000-2002, et 2008 aux enqutes disponibles entre 2004 et 2008. b) Zone urbaine. c) Zone mtropolitaine.

Source : Cepal, partir des rsultats des enqutes menes auprs des foyers par les diffrents pays .

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Encadr

Les indicateurs synthtiques dingalits de Gini, Theil et Atkinson

La courbe de Lorenz reprsente la rpartition des niveaux de vie entre dciles de la population. Ainsi, par exemple, en France, selon l'Observatoire des ingalits, citant l'enqute Revenus fiscaux de l'INSEE (2007), le premier dcile de la population (c'est--dire les 10 % les moins riches) peroit 3,7 % de la masse totale des niveaux de vie. Le deuxime dcile peroit 5,3 % du total (le premier quintile les 20 % les moins riches dtient donc 9 % du total), et le dcile le plus riche reoit 24,1% du revenu. La bissectrice correspond ce que serait une rpartition parfaitement galitaire. Plus la courbe est loigne de la diagonale, plus l'ingalit constate des revenus est prononce.

Schma 1
y 100 %

La courbe de Lorenz de distribution des revenus (France, 2007)


Courbe reprsentant la part cumule des revenus (pour la courbe pleine) et bissectrice reprsentant une rpartition parfaitement galitaire des revenus (la ligne droite en pointills).

Part cumule des revenus

A B
x

Part cumule de la population

100 %

L'indice de Gini vise rsumer la courbe de Lorenz. Il est reprsent graphiquement par le rapport entre la surface A (situe entre la courbe de Lorenz et la premire bissectrice) et la surface (A + B). Il est compris entre 0 (situation d'galit parfaite correspondant la premire bissectrice) et 1 (situation la plus ingalitaire, o l'ensemble des revenus serait dtenu par un seul individu). L'indice de Gini est estim par la Cepal, en 2008, 0,58 pour les pays les plus ingalitaires dAmrique latine (et du monde) : Brsil, Honduras, Guatemala et Colombie. lautre extrme, on trouve lUruguay (0,46), le Costa Rica (0,48) et le Venezuela (0,50). Cet indice est en France de 0,28 et de 0,31 pour la moyenne des pays de lOCDE.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

L'indice de Theil s'inspire de la mesure de l'entropie, c'est--dire qu'il mesure l'cart entre une distribution galitaire uniforme et la distribution constate. Plus une suite est dsordonne, plus son entropie est grande. Ici, plus les revenus sont disperss, plus l'indice de Theil est lev. Un indice de 0 indique une galit absolue. Un indice de 0,5 indique une ingalit reprsente par une socit o 74 % des individus ont 26 % des ressources et 26 % des individus ont 74 % des ressources. Un indice de 1 indique une ingalit reprsente par une socit o 82,4 % des individus ont 17,6 % des ressources et 17,6 % des individus ont 82,4 % des ressources. Cet indice peut tre dcompos, c'est--dire qu'il peut s'additionner pour diffrents sous-groupes ou rgions d'un pays. L' indice d'Atkinson traduit l'aversion de la population pour l'ingalit. Un indice d'Atkinson valant x % signifie que la population accepterait de perdre x % de son revenu actuel pour que la distribution devienne galitaire. Cet indice dpend d'un paramtre d'aversion pour l'ingalit. Les valeurs retenues pour ce paramtre varient de 0,5 2. La Cepal a choisi la valeur e =1,5.
Source : d'aprs Cepal (2009), inspir par Frank Cowell, Measuring Inequality, LSE Handbooks in Economics, Prentice Hall, 2000.

Il est mthodologiquement extrmement difficile disoler les facteurs de rduction de la pauvret et des ingalits et lexercice na t tent en ce qui concerne les transferts de revenus que dans un nombre limit de pays. Une premire approche peut tre donne par la dcomposition des causes de la diminution de la pauvret (et de laugmentation des revenus) des mnages pauvres [ 102 ].

[102] Cf. Cepal, 2009 (p.21) ; on ne peut distinguer ici les transferts publics et les transferts privs (transferencias ), ce qui explique que ces transferts apparaissent comme importants dans des pays comme le Guatemala, le Salvador et le Honduras o, pourtant, les transferts publics sont faibles, mais les remises des migrs sont leves. Les autres revenus (revenus de la proprit, essentiellement) incluent la perception fictive dun loyer pour un logement possd, ce qui explique leur niveau lev chez des mnages pauvres.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Graphique 34 Variation annuelle du revenu total par personne et par source dans les foyers pauvres, 1990-2008 (en pourcentages) a
Traitements et salaires Taux de pauvret
5 4

Revenus des indpendants Autres revenus

Transferts Revenu total


20 16 12 8 4 0 -4 -8

3 2 1 0 -1 -2 Guatemala Salvador Nicaragua Brsil Mexique Argentine c quateur b Costa Rica Venezuela Paraguay c Panama b Uruguay b Bolivie b Chili Honduras Colombie

a) Pays classs selon la variation annuelle du taux de pauvret. Lanne des donnes utilises diffre entre les pays ; 1990 correspond lenqute la plus proche de cette anne, et 2008 aux enqutes disponibles entre 2004 et 2008. Le pourcentage de population analys est le mme pour les deux priodes et correspond au taux de pauvret de 1990. b) Zone urbaine. c) Zone mtropolitaine.

Source : Cepal, partir des rsultats des enqutes menes auprs des foyers par les diffrents pays.

Quand les donnes sont disponibles, elles font toujours apparatre que la premire source de diminution de la pauvret se situe dans la variation des revenus du travail, dans ses diffrentes composantes : hausse des salaires, hausse de lemploi (i.e. diminution du chmage et du sous-emploi) et hausse du taux de formalit de lemploi. Les transferts ne jouent quun rle secondaire, sauf en Amrique centrale, quils soient privs (remises des migrs) ou publics [ 103 ]. Sagissant spcifiquement des CCTP, il est l aussi mthodologiquement difficile disoler les effets propres de ces programmes en matire de diminution de la pauvret.
[103] La Colombie constitue un cas part, car la hausse du revenu des indpendants est la principale cause de la baisse de la pauvret ; cela est largement d au fait que le cycle conomique colombien est dcal par rapport au reste du continent, et que lemploi formel y baisse dans les annes 2000.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Variation du taux de pauvret

Variation des revenus

4. Politiques publiques

Ne sont donc voqus ici que les deux plus grands pays o de telles recherches ont t menes : le Mexique et le Brsil.

Le cas du Mexique
Au Mexique, limpact du programme Progresa-Oportunidades en matire de rduction de la pauvret avait t estim, pour la priode 1997-2005, seulement 2 % en milieu rural et 7 % en milieu urbain (Corts et al ., 2007). Ces chiffres confirmaient que les CCTP permettaient beaucoup plus de diminuer la misre (ou lextrme pauvret) que la pauvret. Lexplication est simple : le plafond de revenus est trs bas (proche du seuil dextrme pauvret), et lallocation est insuffisante pour combler lcart entre ce plafond et le seuil de pauvret. Une tude rcente de Huesca Reynoso (2010) relativise les effets du programme Oportunidades sur la pauvret. Les institutions mexicaines dfinissent trois types de pauvret multidimensionnelle : (i) la pauvret alimentaire , qui est limpossibilit dacqurir le panier alimentaire minimal (mme en y consacrant la totalit de ses revenus) ; (ii) la pauvret de capacits , qui tient compte galement des dpenses minimales en sant et en ducation et (iii) la pauvret de patrimoine , qui ajoute le logement et les vtements. Sur la base de simulations conomtriques, Huesca Reynoso montre (pour 2008) que les effets d Oportunidades sont trs rduits : la pauvret alimentaire passe dune incidence de 20,3 % (sans le programme) 18,8 % (avec) ; la pauvret de capacits de 27,4 % 26,2 % et la pauvret de patrimoine de 48,4 % 47,5 %. En revanche, une allocation universelle et inconditionnelle pour les pauvres , dfinie comme le montant maximal des allocations verses un mnage au titre d Oportunidades [ 104 ], aurait des effets majeurs sur la pauvret : son incidence passerait 8,25 % pour la pauvret alimentaire , 13,95 % pour la pauvret de capacits et 35,13 % pour la pauvret de patrimoine . Bien entendu, le cot de cette allocation serait trs suprieur celui d Oportunidades : alors que celui-ci tait, en 2008, de 0,43 % du PIB, il faudrait le porter, avec lallocation universelle, 3,1 3 % pour atteindre les objectifs viss, en particulier en termes de diminution de la pauvret de patrimoine , la seule qui mne une diminution durable de la vulnrabilit [ 105 ].
[104] Soit, en 2008, 2 022 pesos mexicains (156 USD) ; ce type de simulations implique des approfondissements mthodologiques complexes, qui dpassent le cadre de cet article. [105] Aprs avoir voqu linfluence peine perceptible du programme Oportunidades sur la rpartition du revenu en faveur des plus ncessiteux , lauteur conclut son tude en parlant de [ ] lexigence dune nouvelle forme dintervention de la politique sociale qui se traduise dans les faits par un vritable combat contre la pauvret au Mexique, crant les conditions pour linsertion russie des pauvres dans un mode de vie meilleur [ ] (p.207).

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Le cas du Brsil
Au Brsil, lensemble des transferts conditionns de revenu (BPC, retraites rurales et Bolsa Familia), aurait permis, selon les estimations tires de la Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (PNAD, enqute-mnage sur les revenus et la consommation) de 2006, que le nombre de personnes en situation dextrme pauvret soit de 21,9 millions (11,9 % de la population), alors quil aurait t de 38,9 millions (21,3 % de la population) en labsence de ces programmes (soit une diminution de 44,1 %) [ 106 ]. Pour les pauvres simples , en 2004, les chiffres taient de 31 % avec les programmes dassistance et de 38 % sans (-18 %). Une tude trs rcente de Rocha (2010) prcise le rle des transferts sociaux dans la diminution de la pauvret. La premire conclusion est que le principal facteur de diminution de la pauvret est constitu par les retraites, qui permettent de rduire la pauvret de 37 % 25 % de la population (soit une diminution ou plutt une non-augmentation de 47 % du nombre de pauvres). La Bolsa Familia et le BPC ont un effet identique (une diminution de la pauvret de 3,2 % chacun) et trs infrieur celui des retraites. Une particularit du Brsil est davoir 24 seuils de pauvret diffrents, correspondant aux tats fdrs. Cela permet de montrer que les effets des transferts sociaux en termes de diminution de la pauvret sont beaucoup plus importants dans les rgions rurales : comme les seuils de pauvret y sont plus bas mais pas les prestations , les transferts sociaux permettent de dpasser la ligne de pauvret, ce qui nest pas le cas dans les rgions mtropolitaines. La rduction du nombre de pauvres due aux transferts est, dans les rgions rurales de 51 % (contre 47 % dans lensemble du Brsil) pour les retraites, et de 16 % (contre 6,4 %) pour lensemble BPC + Bolsa Familia. linverse, leffet de la Bolsa Familia en matire de rduction de la proportion de pauvres est nul dans les zones mtropolitaines (ce qui nempche pas que la brche de pauvret diminue lgrement). La Bolsa Familia et le BPC jouent donc un rle important de diminution des ingalits territoriales de revenus et de rduction de la pauvret dans les zones les plus pauvres ; dans les rgions les moins pauvres, ils diminuent lextrme pauvret et lintensit de la pauvret, mais pas la proportion de pauvres. Enfin, il convient dinsister sur un des effets pervers du systme brsilien de transferts, trs en faveur des personnes ges [ 107 ] : la proportion de pauvres parmi les plus de 60 ans est trois fois infrieure celle de la moyenne de la population, alors que celle des enfants (de moins de 16 ans) lui est de 80 % suprieure (Rocha, 2010, p.16).
[106] Cf. Pochmann et al., 2007. [107] Du fait de limportance des transferts de retraites y compris les retraites rurales non contributives et du BPC.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Lexemple brsilien montre bien la grave erreur qui consiste, dans lanalyse des relations entre transferts sociaux et ingalits, envisager les transferts indpendamment les uns des autres, et non dans leur globalit. Si lon nexamine que les CCTP, les conclusions semblent simples : ils rduisent lgrement la pauvret des familles ayant des enfants, et plus fortement lextrme pauvret et lintensit de la pauvret. Pourtant, ds lors que lon analyse les retraites et certaines prestations spcifiques aux personnes ges, les conclusions sinversent dans le cas du Brsil : les seniors apparaissent comme trs favoriss, alors que les familles avec enfants jeunes sont plus pauvres que la moyenne. Reste savoir ce quil en est des autres pays. La brutalit du passage aux retraites par capitalisation a t trs variable dun pays lautre ; dans certains pays (comme le Mexique et le Chili) elle a t trs forte, et le phnomne de pauprisation des vieux est brutal, et accentu par le caractre familialiste des CCTP. Dans dautres (comme lA rgentine) elle est moins brutale, et cette pauprisation est moins nette (sans pour autant que les anciens puissent apparatre comme favoriss, comme au Brsil).

Conclusion
Les effets des CCTP en Amrique latine ne sont pas ngligeables : ils permettent de rduire notablement (jusqu un tiers) lextrme pauvret et lintensit de la pauvret. Toutefois, tant donn le bas niveau du plafond de ressources donnant droit ces allocations et le montant rduit de celles-ci, ils rduisent peu la proportion de pauvres. Leurs effets indirects, lis aux conditions daccs, sont probablement les plus importants : hausse de lassiduit scolaire et diffusion de la prvention sanitaire. Ces CCTP ne forment quune partie dun ensemble vaste et disparate de transferts privs (dont les plus importants sont les remises des migrs) ou publics : retraites non contributives, allocations aux personnes ges sans ressources ou aux personnes handicapes, allocations verses par les pouvoirs locaux. Lensemble de ces transferts a un effet globalement redistributeur, mais ne parvient qu peine compenser, dans le pays o ils sont le plus dvelopps, le Brsil, leffet anti-redistributeur des retraites contributives. En dautres termes, les transferts sociaux parviennent au mieux, et rarement, compenser laccroissement des ingalits engendres par la protection sociale classique . Lincidence politique de ces transferts est pourtant beaucoup plus importante que ne le laisse prsager leur poids dans le PIB. Prsents au dpart comme des plans dassistance semi-universalistes ( faibles conditionnalits et chappant au traditionnel contrle clientliste), ils se sont mus dans plusieurs pays (Argentine, Brsil,

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Chili, quateur, Mexique, etc.) en vritables droits du citoyen pauvre un revenu complmentaire, de fait inconditionnel. La diffusion, en Amrique latine, de la conscience dun droit lassistance comme composante de la citoyennet, rompt le double lien classique entre assistance et stigmatisation dun ct et entre assistance et clientlisme de lautre. Les ingalits et privilges relatifs dans laccs ces transferts entranent progressivement lapparition de nouveaux transferts (en particulier en faveur des personnes ges), qui ne peuvent quentraner un alignement vers le haut , sous peine de graves tensions politiques. Si le poids de ces transferts sur les finances publiques reste globalement faible, il ne peut que saccrotre rapidement, ce qui ne manquera pas de ncessiter une rforme fiscale de grande ampleur dans les annes venir, mais aussi une restructuration en profondeur des systmes de protection sociale.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Bibliographie
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4. Politiques publiques
A SAVOIR

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

4.3. Les politiques dinvestissement urbain


Catherine PAQUETTE,
avec la collaboration de Jean-Marc FOURNIER, pour la question de laccs leau potable, et de Marie-Nolle CARR, pour les dchets solides urbains.

Rsum
Au dbut des annes 2010, lA mrique latine apparat comme un territoire riche en initiatives et en innovations dans le domaine du dveloppement urbain. Les annes 2000 y ont t marques par un renouveau et une monte en charge significative de laction publique et des investissements dans les villes, en particulier dans trois grands domaines. Le premier concerne la mobilit intra-urbaine, apparue comme vritable priorit pour les gouvernements locaux. Sous linfluence de certaines russites devenues rapidement emblmatiques, les projets de nouveaux transports collectifs se sont multiplis, ports par de grandes mtropoles mais aussi par des villes de taille plus modeste. Parmi eux, les autobus de grande capacit circulant sur des voies rserves ( Bus Rapid Transit, BRT) dominent largement, mais les projets dextension de mtros sont galement nombreux. Le deuxime grand champ dinvestissement reste le logement et lhabitat au sens large, avec une demande qui demeure norme, malgr un contexte de transition urbaine pourtant bien avance et une nette rduction de la migration vers les villes, dans la plupart des pays. Limportance des besoins tient la forte augmentation du nombre de mnages ainsi qu limportance de lhabitat sous-intgr amliorer dans la rgion. Les politiques dans le domaine du logement neuf tendent se renouveler autour du principe dune production la charge du secteur immobilier priv. Les programmes damlioration de lhabitat et des quartiers sous-intgrs demeurent divers et nombreux et la rgularisation foncire, dsormais galement porte par lide du potentiel que reprsente la proprit comme capital mobilisable par les plus pauvres, continue doccuper une place trs importante.

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A SAVOIR

Les politiques et les interventions de reconqute urbaine constituent le troisime grand domaine dintrt des villes, mme sil est encore dvelopper. En effet, en dpit des rflexions menes et des programmes de revitalisation labors, tout ou presque reste faire. Dans certaines villes, les tentatives de redensification ont malheureusement donn des rsultats trs mitigs. Lide de resserrer les agglomrations ne doit cependant pas tre abandonne. Les villes latino-amricaines ne seront en mesure de relever le dfi du dveloppement durable (et celui de la lutte contre le changement climatique) que si elles sengagent fortement dans des processus de recyclage du tissu urbain existant, et en particulier dans de grandes oprations de rgnration urbaine. Celles-ci sont aujourdhui encore peu nombreuses, notamment en raison des difficults lies leur montage technique et financier. La question des services urbains vient videmment complter ce panorama des investissements urbains, de mme que celle des infrastructures rgionales, largement dficitaires et dont la comptitivit des villes dpend troitement. Les grands programmes rcemment lancs par certains pays dans ce domaine devraient contribuer amliorer la situation, mme si les besoins restent normes. Aujourdhui, dans le contexte dune multiplication des investissements, larticulation et la mise en synergie entre les divers projets et programmes constitue sans nul doute le principal dfi relever pour lA mrique latine urbaine qui doit chapper aux traditionnelles logiques sectorielles pour optimiser les ressources disponibles et mobilisables en faveur de la ville. Tout nouvel investissement devrait tre envisag et valu laune de ce grand principe.

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Introduction
LAmrique latine a connu dans les annes 2000 un renouveau de laction publique urbaine et une augmentation notable des investissements publics dans les villes. Cette volution tient une conjonction de facteurs : dune part, la poursuite et la consolidation des processus de dcentralisation et de dmocratisation dans la rgion (avec notamment la monte en puissance de la figure des maires) ; dautre part, la mondialisation et le nouveau rle des villes dans ce contexte (ainsi que leur entre en comptition) ; enfin, la progression et la pntration du discours sur le dveloppement durable, qui, en plaant la ville au cur des problmatiques environnementales mondiales, a fortement contribu stimuler la rflexion et linnovation en matire dintervention urbaine, dans une rgion qui est la plus urbanise des Suds. Cette tendance dsormais bien installe dune croissance des investissements urbains devrait se poursuivre, en particulier parce quelle est renforce par les stratgies mises en uvre par certains tats pour surmonter la crise et relancer la croissance. Afin de soutenir et de relancer leur conomie, les deux grands pays mergents de la rgion le Mexique et le Brsil ont lanc des plans trs ambitieux visant la production massive de logements sociaux et la construction dinfrastructures, dont beaucoup devraient tre urbaines [ 108 ]. Parce quils jouent un rle de moteur en Amrique latine et quils entendent, par ailleurs, tous deux dvelopper leur coopration rgionale (le Mexique en direction de lA mrique centrale, dans le cadre du processus dintgration msoamricaine, et le Brsil en direction de la zone andine), les effets des politiques quils mettent en uvre auront un impact dmultipli. Le Chili, quant lui, doit lui aussi en partie se reconstruire, aprs le puissant sisme qui y a eu lieu dbut 2010. Les politiques dinvestissement urbain actuellement menes en Amrique latine concernent essentiellement trois grands domaines :
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les transports collectifs et la mobilit intra-urbaine, devenus au cours des annes 2000 une vritable priorit des gouvernements locaux ; le logement et lhabitat au sens large, qui demeurent un champ dinvestissement majeur, avec une inflexion assez nette des politiques vers le modle de la production de logement social la charge du secteur immobilier priv (dans le double but de rsorber lnorme dficit accumul et de soutenir la croissance conomique) ;

[108] Programme national dinfrastructures (PNI), 2007-2012 au Mexique ; Programme dacclration de la croissance au Brsil (PAC), 2007-2010 (et PAC2 pour 2010-2014).

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A SAVOIR

les politiques et les interventions de reconqute urbaine , dabord focalises sur les centres historiques, puis largies des aires centrales plus vastes, voire de grandes friches portuaires ou industrielles. Ces interventions sur lexistant devraient se dvelopper au cours de la prochaine dcennie si la question de leur montage technique et financier, qui constitue pour linstant un obstacle important, parvient tre rsolue.

ces trois domaines (qui bnficient dj dinvestissements), sajoutent deux dfis majeurs auxquels les villes vont devoir faire face : les services urbains, en particulier leau et les dchets urbains, mais aussi les grandes infrastructures rgionales, aujourdhui obsoltes et insuffisantes et qui doivent absolument tre amliores sous peine de limiter non seulement la comptitivit nationale, mais aussi celle des mtropoles, centres nvralgiques pour la croissance conomique.

Encadr 10 talement urbain, impossible gouvernance et fragmentation : trois maux majeurs des mtropoles dAmrique latine
Les trs grandes villes latino-amricaines se caractrisent par la persistance dun talement urbain soutenu, aliment aujourdhui essentiellement par des mouvements de population internes aux agglomrations. Bien que des efforts soient raliss dans certaines villes pour endiguer cette croissance spatiale extensive peu conciliable avec les objectifs dun dveloppement urbain plus durable, ceux-ci ne donnent gure de rsultats et les mtropoles stendent rapidement, consommant parfois des terres agricoles trs riches (comme Lima ou Santiago du Chili) et engendrant dans tous les cas un cot gnralis lev pour les collectivits comme pour les mnages (quipements, transports, infrastructures). Cette dynamique urbaine centrifuge contribue rendre toujours plus complexe, voire impossible, la mise en uvre dune gestion urbaine lchelle de lensemble de la mtropole. Les plus grandes agglomrations latino-amricaines sont fragmentes sur le plan politique entre, dune part, la ville centre ( ne pas confondre avec le centre ville), qui correspond leurs limites administratives initiales (le DF Mexico, le District capital Bogota, etc.), ou un nombre dfini de communes bien consolides, et une quantit croissante de municipalits priphriques gagnes par lurbanisation. Aujourdhui, moins de la moiti des vingt millions dhabitants que compte Mexico rsident par exemple lintrieur du DF. En labsence de mcanismes de coopration intercommunale efficaces et effectifs, les mtropoles fonctionnent de plus en plus deux vitesses. Dans les villes centres , les autorits lues reprennent la main, la faveur dune croissance dmographique nettement ralentie qui permet enfin de ne pas seulement faire face aux urgences.

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Dans les priphries, la ralit est bien distincte : des municipalits parfois encore largement rurales affrontent sans moyen la pression qui se reporte sur leur territoire, en particulier en ce qui concerne le logement, en raison du cot trs lev du foncier dans la ville centre de lagglomration. Aujourdhui, lenjeu en matire de nouvelles infrastructures et de politiques urbaines en gnral rside donc bien dans le dpassement de ce clivage territorial et dans la mise en uvre de solutions envisages de manire globale lchelle de lensemble de la mtropole. Politiquement fragmentes, les mtropoles latino-amricaines le sont galement socialement, avec la coexistence dans le contexte dune sgrgation sociospatiale de plus en plus fine et complexe (Sabatini, 2006) dunivers urbains radicalement diffrents, qui se rencontrent rarement. Ainsi, la mtropole dveloppe , qui na souvent rien envier son quivalent dans les pays du Nord, apparat aujourdhui comme un espace urbain trs amricanis, tant dans son mode de dveloppement et dorganisation que dans ses paysages. Les grands centres commerciaux sy sont multiplis, donnant naissance de nouvelles centralits qui structurent la ville et les pratiques des citadins qui les frquentent. Dans des villes dcrites et perues comme de plus en plus violentes, ces nouveaux espaces publics sont plus srs et plus conformes aux attentes des classes moyennes et des mnages aiss, qui dlaissent les espaces urbains traditionnels leur profit. Les quartiers rsidentiels ferms et scuriss sont une autre des manifestations visibles de ce quon qualifie de fermeture de la ville (Capron, 2006). La ville latino-amricaine moderne et globalise est aujourdhui de plus en plus compose dlots de prosprit et de scurit bien relis entre eux qui se superposent une autre ralit, largement majoritaire : celle de la ville traditionnelle, populaire sinon pauvre, du commerce de rue et du transport public, dont les centres historiques constituent souvent le centre nvralgique. Lutter contre cette fragmentation croissante et promouvoir un modle de ville plus inclusive est lun des grands enjeux actuels pour les autorits, notamment pour rduire les niveaux de violence, qui tendent limiter de plus en plus la comptitivit des mtropoles (Sabatini, 2006).

4.3.1. Mobilit intra-urbaine : une nouvelle priorit


dans lensemble de la rgion
Au cours des dix dernires annes, les villes dA mrique latine se sont largement appropri les enjeux de la mobilit intra-urbaine, au point den faire, pour certaines, des slogans accrocheurs [ 109 ]. Durant les annes 2000, elles sont devenues trs actives
[109] Ciudad de Mexico, capital en movimiento (Mexico, une capitale qui bouge) est le nouveau slogan du DF de Mexico ; Santiago du Chili, Movilidad es riqueza (la mobilit est une richesse) est lexpression qui a t utilise pour accompagner la mise en place du plan dautoroutes urbaines concdes.

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A SAVOIR

en matire dinvestissement dans ce domaine et ce sont notamment les projets de nouvelles infrastructures de transport public qui se sont multiplis, avec une nette progression partir de 2005. Ils concernent aujourdhui non seulement des mtropoles capitales, mais aussi des agglomrations de taille plus modeste. Les financements destins aux tudes de faisabilit commencent tre plus nombreux. On peut citer lexemple du Fonds national dinfrastructures mexicain (Fonadin), cr en 2008, qui dispose dune ligne spcifique destine aux collectivits pour la question des transports urbains. Les bureaux dtude spcialiss dans le domaine sont galement en nette augmentation. Ce sursaut en matire dinvestissement est un lment trs positif dans une rgion o la drgulation du secteur des transports publics gnralise dans les annes 1980 a engendr le dveloppement anarchique dune offre de transport de moyenne et faible capacit, opre par de petites entreprises prives et qui sest avre dsastreuse pour la ville, lenvironnement et pour les usagers (Figueroa, 2005).

La suprmatie des BRT


Lessor de linvestissement dans la mobilit est marqu par la prdominance trs nette des BRT, ces autobus de grande capacit circulant sur des voies rserves. Bien quil ne sagisse pas du premier systme de transport de ce type en Amrique latine [ 110 ], le Transmilenio de Bogota (inaugur en 2000) a jou un rle majeur dans la diffusion des BRT dans la rgion. Il constitue la rfrence en la matire et a t rpliqu, de faon plus ou moins fidle, dans de nombreuses villes, avec lappui dun petit groupe dexperts trs actifs ayant particip sa mise en place. Il existe aujourdhui en Amrique latine plus dune quinzaine de villes dotes de BRT, qui viennent dailleurs de se regrouper au sein dune association : lAssociation latinoamricaine de BRT et de systmes intgrs de transport (ALABRT). Les caractristiques et la porte de ces systmes de transport varient toutefois considrablement dun site lautre avec, selon les cas :
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une seule ou plusieurs lignes qui sajoutent simplement au systme de transport public existant, mais sans lien dintermodalit ni intgration tarifaire avec celui-ci. Cest le cas du Metrobs de Mexico DF, qui compte pour le moment deux lignes, mises en circulation en 2005 et 2009 ; deux lignes supplmentaires vont tre mises en service dici 2012. Limpact du BRT est dans ce cas assez rduit, mme sil signifie une amlioration pour les usagers qui lempruntent. Le BRT inaugur en 2010 Lima, le Metropolitano , est un projet trs similaire au Metrobs de Mexico ;

[110] La ville de Curitiba en tait dote ds les annes 1970 et Quito a mis en place, ds 1996, son trolleybus lectrique, qui circule en site propre.

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un rseau de plusieurs lignes de BRT circulant sur les grands axes, aliment par des bus de rabattement intgrs au nouveau systme qui permettent de desservir les quartiers priphriques (intgration tarifaire et organisation de lintermodalit) ; le rseau traditionnel continue fonctionner paralllement, ce qui conduit dailleurs parler de bimodalit (cest lexemple du Transmilenio de Bogota) ; plusieurs lignes de BRT totalement intgres un rseau de transport public compltement rorganis et repens. Cest le cas du Transantiago , Santiago du Chili, qui constitue la rforme du transport public intra-urbain la plus pousse et la plus globale en Amrique latine, mme sil ne sagit pas de la plus frquemment cite et si elle a rencontr dimportantes difficults dans sa mise en place (Mardones, 2008).

Tous les BRT naffichent pas les mmes ambitions. Beaucoup sont conus avant tout comme un mode de transport public de masse destin permettre un grand nombre dusagers de se dplacer rapidement et dans de bonnes conditions sur certains itinraires spcifiques. Leur mise en place peut galement parfois tre justifie, comme cest le cas Mexico, par les impratifs de rduction des missions de gaz effet de serre (GES), obtenue grce la substitution, sur certains axes, des anciens vhicules par des units modernes peu polluantes. Les objectifs de report modal ( i.e. report des automobilistes sur le transport collectif) auxquels on croit peu dans lA mrique latine urbaine o lautomobile particulire occupe une place trs importante ne sont en gnral pas mis en avant, mme si certains BRT rencontrent un succs important auprs des populations et parviennent avoir un impact sur ce plan : 6 10 % des usagers du Transmilenio auraient dlaiss leur automobile pour ce systme de transport en commun (Gil-Beuf, 2007). Dans dautres cas, plus rares, ces nouvelles infrastructures sont conues, un peu la manire des tramways de nouvelle gnration, comme une occasion de repenser la ville, de revitaliser le tissu urbain et damliorer les espaces publics. Il sagit alors de projets de ville plus que de transport et leur mise en place est accompagne dune srie dactions complmentaires qui peuvent avoir un impact significatif. Le Transmilenio a ainsi t pens comme une vritable colonne vertbrale pour une rcupration de Bogota. La Colombie, avec dautres expriences de BRT animes par ce type dambition, fait figure de pionnire dans la rgion en matire dintervention efficace, innovante et intgrale dans le domaine de la mobilit intra-urbaine.

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A SAVOIR

Les raisons du succs des BRT


Le succs des BRT par rapport dautres options de transport collectif de masse se confirme dans lensemble des PED. Il sexplique avant tout par leur grande capacit de transport, proche dun mtro [ 111 ], mais un cot dix vingt fois moins lev (Gil-Beuf, 2007), mais aussi par la relative rapidit et souplesse de leur ralisation. Il tient toutefois galement on ne saurait omettre de le mentionner lexistence, en Amrique latine, dune campagne de promotion particulirement active ralise auprs des villes de la rgion par un petit groupe dexperts et certains acteurs de la socit civile qui se sont fortement positionns dans le domaine de la mobilit durable . Embarq, une organisation non gouvernementale amricaine cofonde par la Fondation Shell en 2002 [ 112 ] et qui a pour mission de conseiller les villes du monde en dveloppement en matire de mobilit, a cr un rseau de centres de transport durable (Centros de Transporte Sustentable) dont trois des cinq implantations sont localises en Amrique latine (Mexique, Brsil et pays andins). Ces centres sont devenus des acteurs majeurs en matire de conseil aux collectivits et aux ministres chargs des transports et des infrastructures, et bnficient dsormais dune vritable rente de situation en la matire. Les difficults rencontres jusqu prsent lors des tentatives dintroduction du tramway en Amrique latine, notamment par des entreprises franaises et en particulier Alstom [ 113 ], sont sans doute lies lexistence de ce lobbying . Dans le contexte de la prgnance et du dveloppement des BRT, raliser un projet de cette nature dans une mtropole latino-amricaine reprsente aujourdhui un vritable dfi. Toutefois, dans une rgion trs influence par les modles, sensible linnovation et la nouveaut, une exprience de tramway russie pourrait sans nul doute avoir un effet de levier similaire celui du Transmilenio au dbut des annes 2000. Outil de revitalisation urbaine (en particulier dans le tissu complexe des centres historiques) autant que de transport, le tramway est par ailleurs particulirement adapt la problmatique actuelle des mtropoles latino-amricaines en matire de revitalisation de centres-villes (voir ci-aprs) [ 114 ]. Il permet en tout cas une diversification des options qui semble

[111] En 2005, le Transmilenio transportait dj prs d1,5 million de passagers par jour (Gil-Beuf, 2007). [112] Embarq est le centre de ressources pour le transport durable du World Resources Institute (WRI), un think tank environnemental amricain qui travaille en troite liaison avec la Banque mondiale ainsi que le Programme des Nations unies pour lenvironnement (PNUE). [113] Une premire tentative de ralisation dune ligne de tramway traversant le centre historique a chou Mexico en 2007, malgr une tude de faisabilit favorable (Systra et Atelier parisien durbanisme). Le second essai vient dchouer en mai 2010, le tramway tant finalement considr comme trop cher par les autorits du DF. [114] En novembre 2006, un sminaire international sest dailleurs tenu dans la ville de Morelia, au Mexique, rassemblant des lus de villes franaises ayant mis rcemment en place des tramways dans leur centre historique et des lus des villes mexicaines inscrites sur la liste du patrimoine mondial (Transport et mobilits dans les centres historiques mexicains, Unesco/IRD/Association mexicaine des villes du patrimoine mondial).

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aujourdhui ncessaire : en effet, alors que les besoins diffrent beaucoup dun contexte lautre, la tendance est dappliquer une solution unique, base sur un choix technique ralis a priori celui du BRT qui nest pas forcment toujours le meilleur.

Des investissements qui concernent galement le mtro et les trains lgers


Malgr la domination des BRT, il convient de souligner galement lexistence dinvestissements en matire de mtros souterrains ou ariens, ainsi que de trains lgers. Santiago du Chili, en particulier, a doubl son rseau de mtro au cours des annes 2000, avec louverture de deux nouvelles lignes (une autre, la sixime du rseau, est actuellement programme) et la prolongation stratgique des lignes existantes, le tout dans le cadre dune intermodalit totalement repense (Transantiago). Sao Paulo, les travaux dextension du rseau prvoient cinq nouvelles lignes, dont deux livrer en 2010. La ville vient dinaugurer le premier tronon de sa ligne 4 ( linea amarilla ), qui est le premier mtro automatis dA mrique latine. Mexico, qui navait pas investi dans son mtro depuis plusieurs dcennies, est en train de se doter dune nouvelle ligne loccasion des clbrations du bicentenaire de lindpendance (la ligne 12, Lnea dorada ). Un axe de train suburbain ( tren suburbano , de type RER), projet du gouvernement fdral, a par ailleurs t inaugur en 2008 ; il relie le centre aux priphries nord de la mtropole. Il sagit dune premire ligne dun rseau qui devrait terme en compter trois, dont deux qui permettront des trajets directs entre banlieues. Medelln (Colombie), le rseau de mtro arien a t galement tendu, en incorporant notamment le Metrocable , un mtro de type tlphrique qui constitue une innovation intressante car il dessert un vallon au peuplement trs populaire, dans lequel lespace public a galement fait lobjet dinterventions significatives (cf. encadr 11). Le rseau de train urbain de Lima est galement en voie dtre complt. Il prvoit, partir de la ligne actuellement existante (et en cours de prolongation grce des financements obtenus auprs de la Corporacin Andina de Fomento ), la ralisation de six nouvelles lignes lhorizon 2025.

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A SAVOIR

Encadr 11 Le Metrocable : une solution innovante en matire de mobilit, mais aussi de dveloppement social
Le Metrocable est un systme de tlphrique urbain (aussi appel tramway arien ) qui illustre parfaitement la capacit dinnovation de la rgion en matire dinvestissement urbain. Il sagit dun moyen de transport collectif urbain de masse adapt aux topographies compliques de certaines villes et destin en particulier desservir des quartiers populaires enclavs, quasiment inaccessibles avec les moyens de transport public traditionnels. Le premier projet de Metrocable a vu le jour Medelln en 2004, avec une ligne totalement intgre au rseau de mtro arien existant (construite par une entreprise franaise, Poma). Le Metrocable a t conu ds son origine non pas comme un simple projet de transport, mais comme un investissement social, avec un volet important en matire de rhabilitation de quartier (rcupration des espaces publics le long de la ligne, construction dcoles, de centres culturels, etc.). La russite de cette premire exprience, en particulier son appropriation par les habitants et les rsultats obtenus en matire de baisse de la criminalit dans la zone desservie, a conduit son extension : aujourdhui, Medelln compte trois lignes de Metrocable et une quatrime est en projet. limage de ce qui sest produit avec les BRT partir du Transmilenio, le Metrocable a commenc se diffuser en Amrique latine et dautres villes lont dores et dj adopt. En Colombie, la ville de Manizales possde galement une ligne et un projet est en cours de ralisation Bucamaranga. Dbut janvier 2010, cest surtout la capitale vnzulienne, Caracas, qui a inaugur grand renfort de publicit son Metrocable ( Metrocable de San Agustn ). Ce projet, fortement critiqu pour son cot lev, prsente des caractristiques trs similaires celui de Medelln : il est intgr au rseau de mtro existant et dessert une zone dhabitat trs populaire, o son arrive a t accompagne dun investissement trs important en matire de dveloppement social. La ville de Rio devrait, quant elle, inaugurer son propre systme au cours des prochains mois : une infrastructure ralise dans le cadre du Programme acclr de la croissance (PAC) et destine desservir une douzaine de favelas dans le secteur de Moro de Alemao. Le Metrocable, qui confirme le caractre pionner de la Colombie en matire dinfrastructure de mobilit conue dans une optique urbaine intgrale et forte rentabilit sociale , a sans doute de beaux jours devant lui dans les villes latino-amricaines. Il contribue aussi, en tout cas, la diversification des options en matire de transport collectif.

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Les infrastructures routires intra-urbaines : des investissements qui manent essentiellement du secteur priv
Les annes 2000 ont galement t marques dans les villes latino-amricaines par un important dveloppement dinfrastructures routires urbaines, le plus souvent mises en concession au secteur priv, qui ont contribu une transformation substantielle de la mobilit intra urbaine pour les automobilistes [ 115 ]. Ces projets ne relvent pas de politiques publiques dinvestissement urbain proprement parler, puisquil sagit de voies page dont la ralisation et lexploitation sont assumes par des capitaux privs. Ils devraient se multiplier dans les villes dAmrique latine au cours des prochaines annes, relativisant donc le poids des investissements raliss en matire de transport public, mais les rendant dautant plus ncessaires en termes dquit sociale et de droit la mobilit pour tous. Buenos Aires et Santiago du Chili sont sans doute les deux mtropoles latinoamricaines les plus marques par ce type dinfrastructures. Santiago du Chili, ont t construites de nouvelles autoroutes urbaines page, comme la Costanera Norte , qui circule en partie dans le lit du fleuve Mapocho et permet de relier directement les quartiers aiss (situs dans la partie nord-est de la ville) laroport. Par ailleurs, les voiries existantes les plus importantes pour la desserte intra urbaine ont t concdes des entreprises prives, comme le tronon de la route panamricaine qui traverse la ville ou bien encore le priphrique Americo Vespucio . La capitale mexicaine a, pour linstant, chapp en partie cette tendance de privatisation des grandes infrastructures routires urbaines [ 116 ]. Pour palier limportant dficit accumul, le gouvernement du DF a beaucoup investi entre 2000 et 2006 dans de nouvelles voiries non payantes pour les usagers : construction dun trs controvers second tage sur une partie du priphrique, de plusieurs changeurs stratgiques ainsi que dun systme de ponts pour relier le nouveau quartier daffaires de Santa Fe au sud-ouest du DF. En 2009, le Circuito Interior (anneau priphrique interne) a galement t rnov dans le cadre des projets lis aux clbrations du bicentenaire de lindpendance. Depuis peu, les autoroutes page concdes au secteur priv ont toutefois galement fait leur apparition, avec la mise en service du Viaducto Bicentenario dans la partie de la ville appartenant ltat de Mexico (voisin du

[115] Ce type dinfrastructure sest dvelopp en lien troit avec les quartiers rsidentiels ferms et scuriss, un type de produit immobilier qui a connu un essor sans prcdent dans la rgion. [116] Curieusement, le Mexique trs libral est certainement lun des pays dAmrique latine dans lequel la privatisation des services urbains est la moins avance.

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A SAVOIR

DF) mais aussi avec le lancement du chantier de la trs controverse Superva Poniente, qui permettra aux automobilistes de contourner la ville dans la partie ouest du DF. Enfin, un projet de systme dautoroutes urbaines en concession est aussi actuellement ltude Bogota.

4.3.2. Actions en faveur du logement et de lhabitat :


investissements importants pour faire face dnormes besoins
Des besoins considrables, non seulement en logements neufs, mais aussi en matire damlioration du parc existant
Les besoins en logements en milieu urbain demeurent immenses dans tous les pays dAmrique latine, sans exception, mme si les situations locales sont assez contrastes. Ils sexpliquent tout dabord par les dficits souvent colossaux accumuls au cours des dernires dcennies et qui doivent tre rsorbs. Il convient ensuite de rpondre la demande qui mane des nouveaux mnages, particulirement nombreux, qui se forment chaque anne [ 117 ]. Malgr un ralentissement important des rythmes de croissance de la population urbaine, d en grande partie aux effets de la transition dmographique, la demande de logements est loin de dcrotre, car la proportion dadultes ne cesse daugmenter, rvlant les aspects dsavantageux du dividende dmographique . Le rythme de croissance du nombre de mnages sacclre parce quil est galement prcipit par certaines volutions dmographiques et socitales clairement observables dans la rgion, comme laugmentation des ruptures dunion, la dcohabitation plus prcoce et plus frquente (surtout en priode de croissance conomique) et, en dfinitive, la forte rduction de la taille des mnages. Bien que la production de nouveaux logements reprsente toujours un dfi majeur pour tous les pays dA mrique latine, lactuelle composante principale du dficit de logements nest pas majoritairement, pour reprendre les termes utiliss, quantitative , mais qualitative . En effet, le nombre de logements qui prsentent des conditions dhabitabilit juges insuffisantes ( cause de carences daccs aux services de base ou des types de matriaux de construction utiliss) est largement suprieur celui des nouveaux logements quil est ncessaire de construire. Ainsi, en Colombie, 2,5 millions de logements sont rnover contre 1,3 million construire ; au Brsil, ces chiffres sont de 12 millions contre 7,9 et au Mexique, 3,2 contre 2,3. Limportance de lhabitat sous-intgr dans lensemble de la rgion explique cette situation (cf. encadr 12).
[117] Au Mexique, titre dexemple, 560 000 nouveaux mnages se forment chaque anne (CIDOC et SHF, 2009).

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Encadr 12 Quartiers prcaires et sous-intgrs : la problmatique des bidonvilles en Amrique latine


On peut estimer quen 2010, environ 31 % de la population urbaine latino-amricaine vit dans des quartiers de type bidonville ( slums) : des urbanisations dorigine spontane issues dinvasions (nombreuses en Amrique latine au cours de la seconde moiti du XXe sicle), apparues dans le cadre de lotissements clandestins (seconde grande modalit daccs au foncier pour les mnages pauvres des villes de la rgion), mais aussi des taudis situs dans les centres villes et des ensembles dhabitat social dgrad [ 118 ]. Mme si la proportion de ces quartiers prcaires et sous-intgrs est moins importante en Amrique latine que dans les villes dAfrique, par exemple, ou bien quen Inde, le nombre de citadins concerns 138 millions donne une ide de lampleur du dfi relever. Ce chiffre pourrait passer 164 millions lhorizon 2020. Ces donnes globales cachent de trs fortes disparits entre les pays de la rgion : le Brsil lui seul compterait plus de 53 millions de personnes vivant dans ce type de quartiers, la rgion andine quelque 24 millions [ 119 ], le Mexique plus de 15 millions, lArgentine quelque 13 millions, le Venezuela quasiment 11 millions (ONU Habitat, 2006). Aujourdhui, les carences de ces quartiers sont considres comme plutt moins aiges que celles de leur quivalent dans dautres rgions du Sud, en grande partie parce que la phase de croissance rapide des bidonvilles tant termine, la consolidation a progress. Au Mexique et au Brsil, le taux de croissance annuel des bidonvilles est par exemple dsormais infrieur 0,5 % ; il reste toutefois lev dans certains pays comme lArgentine et surtout le Prou. Au cours des deux dernires dcennies, dimportants efforts ont t faits peu prs partout pour consolider et amliorer ces quartiers, la solution de lviction ou du dplacement tant aujourdhui essentiellement rserve aux situations risque. Dans les villes dAmrique latine, laccs llectricit est aujourdhui gnralis, avec un taux de couverture urbaine suprieur 95 % dans la plupart des pays ( lexception du Guatemala, du Prou et du Salvador). Selon les donnes globales disponibles, il en serait peu prs de mme pour leau potable, des progrs notables ayant t raliss dans un certain nombre de pays depuis le dbut des annes 2000. Ces donnes doivent toutefois tre considres avec une grande prudence (voir ce sujet le point 4 sur les services urbains). Les carences en matire dassainissement, de mme que la sur-occupation des logements et la mauvaise qualit des matriaux de construction constituent les autres problmatiques

[118] La dfinition dun bidonville telle quelle est utilise par ONU Habitat se rfre lexistence de carences dans une ou plus des cinq dimensions que sont : laccs leau, lassainissement, les matriaux de construction, la sur-occupation des logements et la scurit foncire et du statut doccupation (ONU Habitat, 2006). [119] Dont plus de 17 millions au Prou, o ils reprsentent plus de deux tiers de la population urbaine et continuent par ailleurs crotre de manire significative, la diffrence de ce qui se produit dans la plupart des autres pays.

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traditionnelles de ces quartiers sous-intgrs, auxquelles sajoutent le manque dquipements et les difficults daccs au transport public et la mobilit (cette dernire dimension tant trop rarement prise en compte). Plus que sa raret, cest en gnral la chert du transport qui pose problme : en Amrique latine et dans certaines villes comme Lima, les habitants des quartiers dhabitat prcaire situs dans les priphries sont par exemple contraints deffectuer de longs trajets pied ou de mettre en uvre diverses stratgies pour limiter leurs dplacements (Avellaneda, 2008).

Les nouvelles politiques du logement social : production massive par le priv et subvention de la demande par ltat
la diffrence de ce qui se produit dans le domaine de la mobilit, o les investissements manent majoritairement des gouvernements locaux ( lexception de quelques exemples comme le Transantiago ), les politiques de logement social sont menes en Amrique latine avant tout par les tats, bien quil existe des expriences innovantes conduites linitiative de certaines villes [ 120 ]. Dans la plupart des pays latino-amricains, les politiques nationales en faveur du logement ont connu depuis une vingtaine dannes une inflexion trs importante, en abandonnant le principe des organismes publics constructeurs et/ou promoteurs de logements sociaux qui avait prvalu jusqualors, et en sorientant vers le strict financement de la demande. Ce nouveau cadre daction promu par la Banque mondiale sest progressivement impos : la construction des ensembles de logements sociaux (qui ont quasiment toujours t en accession la proprit en Amrique latine, lexception du Chili et du Mexique, durant une courte priode) est intgralement assume par la promotion immobilire prive, sur la base de cahiers des charges assez variables selon les pays (taille et cot maximal des logements), tandis que des organismes publics et des entits financires se chargent doctroyer des crdits aux candidats laccession, gnralement assortis de subventions plus ou moins importantes et parfois conditionns lexistence dune pargne pralable [ 121 ].
[120] Parmi ces initiatives : le programme de logement du gouvernement du DF de Mexico, qui a financ la construction et lamlioration de plusieurs dizaines de milliers de logements entre 2000 et 2006 (Paquette, 2006) ; Metrovivienda, une entreprise industrielle et commerciale capital public cre par la Ville de Bogota au dbut des annes 2000 et charge de la promotion du logement social. Pour de plus amples informations sur ce projet, visiter le site de lInstitut de recherche et dbat sur la gouvernance : http://www.institut-gouvernance.org/fr/experienca/fiche-experienca-24.html. [121] Politiques quon nomme souvent ABC : Ahorro (pargne), Bono (subvention), Crdito (crdit).

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Ce type de rponse institutionnelle la demande de logements apparat aujourdhui comme un modle dont il convient de sinspirer, non pas tant partir de lexemple du Chili, qui est pourtant le plus ancien en la matire (annes 1980), mais sur la base de lexprience plus rcente du Mexique et de ses succs quantitatifs tonnants. Ainsi, depuis le dbut des annes 2000, plus de 5 millions de logements sociaux ont t construits dans ce pays par la promotion immobilire prive, sous la forme de lotissements gants difis aux marges des principales grandes agglomrations et qui comptent parfois jusqu plusieurs dizaines de milliers dunits identiques de trs petite taille. Dans le domaine des politiques du logement, comme dans celui de la mobilit, la circulation des experts joue un rle important dans la diffusion des modles dintervention lchelle de la rgion. Cest donc bien la russite mexicaine qui a directement inspir le Brsil pour llaboration de son trs ambitieux programme de logement, lanc en 2009 : Minha Casa minha vida , dont lobjectif est de produire, comme au Mexique, un million de logements sociaux chaque anne [ 122 ]. Le Chili, le Mexique et maintenant le Brsil sont incontestablement les trois leaders de ce type de politique du logement en Amrique latine et, mme si leurs objectifs sont plus modestes, leurs voisins suivent cette voie : la plupart des pays quateur, Prou, Venezuela ont opt (ou sont en train de le faire) pour ce mode de production du logement social. Pour les trois grands, ces politiques ne sont pas seulement conues comme une rponse institutionnelle la demande en matire de logement : il sagit aussi de soutenir la croissance conomique et de rsister la crise, en dynamisant le secteur de la construction. Au Mexique, en 2008, les 3 000 entreprises de construction de logement gnraient, elles seules, pas moins de 2,4 % du PIB total et 61,3 % de celui de la construction (contre 0,6 % et 16 % dix annes plus tt), et le secteur de la construction de logements fournissait directement de lemploi 1,4 million de Mexicains [ 123 ]. Au Brsil, on estime que la construction dun million de logements pourrait engendrer la cration d1,5 million demplois directs et indirects, et gnrer quasiment deux points de PIB. Bien que les nouvelles politiques du logement soient trs largement approuves (surtout dun point de vue politique) grce leurs rsultats quantitatifs, elles sont aussi de plus en plus critiques pour leurs insuffisances et leurs impacts ngatifs (Paquette et Yescas, 2009). Dune part, elles ne sauraient tre considres comme une rponse universelle la demande de logement : celle-ci, nous la vu, comporte
[122] Les grands promoteurs de logement social mexicain sont par ailleurs en train de pntrer le march dAmrique centrale, avec lappui du gouvernement mexicain, qui a annonc lors du sommet de Villahermosa en 2008 (organis dans le cadre du projet dintgration MsoAmrica), le lancement du Programme de dveloppement du logement social en Amrique centrale. [123] Donnes tablies partir dinformations publies par le Ministre des finances et la Sociedad Hipotecaria Federal.

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A SAVOIR

une dimension qualitative trs importante et le dfi est donc aujourdhui au moins autant damliorer les logements existants (notamment en leur donnant accs aux services de base) que de produire de nouvelles units. Dautre part, cette offre de logement social nest accessible qu des mnages solvables et capables de rembourser les crdits contracts, ce qui exclut une trs grande partie de la demande, constitue de po-pulations considres comme pauvres, voire trs pauvres. Enfin, mme si cette production de logements tend dsormais sinscrire dans le cadre de la recherche dun dveloppement plus durable [ 124 ], ses impacts environnementaux, urbains et mme sociaux sont majeurs : talement urbain, consommation de terres agricoles, augmentation de la pollution atmosphrique cause par laccroissement notable des mobilits quotidiennes, besoins accrus en eau, difficult pour les mnages vivre dans des quartiers dortoirs aussi vastes et des logements aussi petits (parfois moins de 35 m 2), inadapts aux futurs besoins des familles, tensions sociales engendres par des quartiers qui apparaissent comme des ghettos [ 125 ]. Ce sont autant de problmes auxquels il faut ajouter, tout particulirement dans le contexte de la crise actuelle, celui de lendettement des mnages sur trente ans, pour un bien qui nest que trs difficilement revendable et dont la dure de vie nexcde sans doute gure celle du crdit.

Des programmes traditionnels toujours dactualit : logement progressif, amlioration, rgularisation


Les programmes en matire de logement et plus gnralement dhabitat au sens large sont extrmement nombreux et divers en Amrique latine. Ils concernent la production de logements neufs (notamment progressifs), lamlioration de lhabitat, des services et des quartiers, mais aussi la constitution de rserves foncires dans le cadre de stratgies de prvention du dveloppement de lhabitat informel (cf. metrovivienda, en Colombie), ou bien encore la rhabilitation des quartiers dhabitat social dsormais dgrad (Chili, Mexique). Les programmes de rgularisation foncire sont toujours trs prsents, dsormais aussi ports par lide du potentiel que reprsente

[124] Au Mexique, les logements sociaux doivent par exemple maintenant tre dots de chauffe-eau solaires. Sils respectent certaines rgles en matire de protection de lenvironnement et de contribution la lutte contre le rchauffement climatique, certains nouveaux lotissements pourront obtenir un label spcifique : celui de DUIS (Desarrollo Urbano Integral Sustentable), qui permettra aux promoteurs de bnficier daides financires pour la construction des infrastructures et des quipements. Au Brsil aussi, la production massive dhabitat social est envisage dans le cadre du dveloppement durable : les logements seront aliments par de lnergie solaire, en cohrence avec le plan national tabli pour lutter contre les effets du changement climatique. [125] Au Chili, en ce qui concerne les populations vivant dans lhabitat social dvelopp depuis les annes 1980, des experts en matire de logement parlent dun nouveau problme : celui des con techo ( ceux qui ont un toit ), en rfrence lexpression consacre sin techo (sans abris) (Rodriguez et Sugranyes, 2004).

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la proprit comme capital mobilisable par les plus pauvres, qui sest largement dveloppe en Amrique latine partir des thories de Hernando de Soto [ 126 ] (De Soto, 2005). Globalement, tous ces programmes dintervention sur les quartiers sous-intgrs privilgient progressivement une approche plus intgrale, prenant par exemple en compte les espaces publics, les conditions dintgration la ville, ou bien mme la question du renforcement des instruments de planification et de gestion urbaine locaux (programme Hbitat , au Mexique). Ils tendent aussi impliquer des acteurs multiples : populations et bnficiaires, mais aussi ONG (Quentin, 2005), et municipalits, comme dans le cas du programme chilien Fondo Solidario de Vivienda ou le Programa de Mejoramiento de la Comunidad au Paraguay (Cepal, 2006). La BID joue depuis longtemps un rle notable dans le financement de ces actions trs diverses : au cours des 25 dernires annes, elle a financ 37 programmes, pour un montant total de plus de 5 Md USD (Rojas, 2010). Au Mexique, dans le contexte de lessor de la production de logement social, tous ces programmes, volontiers qualifis dassistancialistes (par opposition une production rentable de logements sociaux), ont t considrablement rduits, en volume daides concernes. Ce nest pas le cas au Brsil, o le gouvernement fdral en lien avec les tats et les municipalits et en sappuyant largement sur un grand rseau dONG investit beaucoup dans les favelas , sur de multiples fronts : programmes de rgularisation de la proprit, de construction dinfrastructures pour dsenclaver et quiper les quartiers (dans le cadre du PAC), de logements neufs (qui ne se limitent pas de nouveaux lotissements en priphrie, comme au Mexique, mais oprent aussi au sein du tissu urbain existant), damlioration du logement, dquipements dans le domaine de la sant Le programme Favela Bairro , luvre depuis 1994 et largement soutenu par la BID, est sans nul doute le plus emblmatique, mme sil nest pas le seul (Son, 2008). Les favelas brsiliennes apparaissent aujourdhui comme un terrain dinnovation o linvestissement manant de tous les acteurs publics est important et particulirement visible (mme si les programmes raliss sont aussi critiqus). Le Chili offre un exemple trs intressant, en particulier parce que le dispositif de financement, au dpart totalement centr sur la production de logements neufs, a volu dans le sens dune grande diversification, en ne privilgiant plus seulement le subventionnement de la demande pour lhabitat social livr cl en main, mais en

[126] Voir sur ce sujet le Programme national de formalisation de la proprit informelle (Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal -COFOPRI), dvelopp au Prou (Saavedra, 2006).

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A SAVOIR

dveloppant au contraire, partir de la fin des annes 1990, toute une gamme de lignes de financement couvrant le logement progressif, lamlioration de lhabitat, la densification de parcelles et le logement en location-vente. Lune des avances significatives a t la rcente prise en compte des conditions urbaines dinsertion des logements, apprhende travers le concept novateur de dficit urbain et non plus seulement de celui de dficit de logements (Ministro de Vivienda y Urbanismo , MINVU, 2009). En matire dhabitat, si le Mexique apparat aujourdhui comme la rfrence pour ses records de production de logements sociaux, l activisme et linnovation sont rechercher bien plus du ct du Brsil ou du Chili, o la problmatique est aborde sur de multiples fronts et fait lobjet de nombreux programmes diversifis.

4.3.3. Rgnration urbaine : une tendance qui progresse,


mais qui reste dvelopper
Lintrt pour les interventions sur le tissu urbain existant est rcent en Amrique latine, o la culture urbanistique dominante a privilgi jusqu prsent les urbanisations nouvelles. Durant la seconde moiti du XXe sicle, si de grandes oprations ont certes profondment marqu plusieurs villes, celles-ci ont t ralises, non pas dans un but de rgnration urbaine, mais dans le cadre de programmes de rnovation assez radicale motivs par la construction de grands ensembles de logement social (San Borja, Santiago du Chili, Tlatelolco, Mexico, en fournissent quelques exemples) ou par la ralisation dimportants travaux de voirie (la construction des ejes viales Mexico). La redcouverte du potentiel de la ville existante en tant que tel est vritablement apparue partir du dbut des annes 1990, au cur mme des mtropoles, et notamment autour de la question de la rhabilitation des centres historiques.

La revitalisation des centres historiques : un chantier dj ancien mais o tout (ou presque) reste encore faire
Linscription de plusieurs centres historiques latino-amricains sur la liste du patrimoine mondial de lUnesco au cours des annes 1980 a jou un grand rle dans ce regain dintrt pour la ville ancienne. Tout dabord strictement patrimoniale, lapproche de ces espaces est rapidement devenue, partir des annes 1990, plus intgrale, reconnaissant la ncessit dintervenir, non plus seulement sur les btiments et les monuments historiques, mais aussi dans le domaine de lhabitat (neuf et ancien), sur les espaces publics ainsi quen matire de dveloppement conomique (notamment

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travers le tourisme) [ 127]. Importantes dans le discours, mais aussi sur le papier (un grand nombre de programmes de revitalisation ont t labors en Amrique latine au cours des annes 1990 et 2000), ces vellits dintervention sur les centres historiques ont cependant donn lieu assez peu de transformations urbaines vritablement significatives, en dehors de la libration des espaces publics dans le cadre de la relocalisation des vendeurs dits ambulants, que plusieurs mtropoles, comme Quito, Lima ou Mexico, ont russi mener bien. Il sagit dun chantier trs complexe pour les autorits, qui ne saurait tre minimis car il constitue un pralable indispensable toute autre intervention urbaine dans ces espaces. Les centres historiques latino-amricains, en particulier ceux des plus grandes mtropoles, demeurent aujourdhui encore des espaces dtriors, paupriss, o beaucoup reste faire. Il est trs difficile de faire voluer les types de population qui les frquentent ou qui y vivent, ce qui apparat pourtant comme de plus en plus ncessaire pour dclencher des processus de revitalisation : la gentrification , que certains gouvernements locaux appellent de leurs vux, est encore loin dtre une ralit et mme les tentatives dinvestissement massif dans ce sens, manant du secteur priv comme celles du multimilliardaire mexicain Carlos Slim Mexico entre 2002 et 2006 , nont gure port leurs fruits (Paquette, 2006). Le discours en la matire reste largement incantatoire. En dpit de deux dcennies de rflexion et de propositions, la rhabilitation des centres historiques demeure donc, dans les mtropoles latino-amricaines, lun des grands dfis des annes 2010. Au-del des actions menes en matire de prservation et de mise en valeur du patrimoine historique, des interventions importantes sont ncessaires dans de nombreux domaines : habitat, espaces publics, transport, rseaux, etc. La tche est toutefois trs complexe car elle implique un grand nombre dacteurs et dintrts, mais aussi parce que la notion de matrise douvrage nest pas claire et que des mcanismes de financement prennes restent laborer. Le montage institutionnel, financier et technique qui a prsid la rcupration du centre historique de Quito, considre comme une russite, offre un exemple dont il conviendrait sans doute de sinspirer. Les rflexions sur la rorganisation de la mobilit dans les centres historiques, et en particulier sur la possibilit dintroduire des tramways au cur de certaines mtropoles latino-amricaines, pourraient pour leur part contribuer au renouvlement de lapproche de la rhabilitation de ces espaces, en proposant une entre novatrice pour le traitement de cette question.
[127] Un programme considr comme exemplaire en la matire a marqu la fin des annes 1990 : le programme de rhabilitation intgrale du centre historique de Quito, financ par un crdit de 40 millions USD provenant de la Banque interamricaine de dveloppement (BID). Cest aussi la mme poque quun programme un peu similaire a t labor Mexico par le Fideicomiso du centre historique, ne donnant toutefois pas lieu des interventions significatives comme Quito, faute de financement notamment.

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A SAVOIR

Des centres historiques au sens strict aux quartiers centraux dans une acception beaucoup plus large : le souci de la redensification
partir du dbut des annes 2000, lintrt pour le tissu existant, dabord limit aux stricts primtres historiques, a commenc stendre lensemble des aires centrales des villes et leur centre-ville largi (ce quon appelle dans certaines villes dAmrique latine le pricentre ), en particulier avec des objectifs de redensification et de repeuplement . En effet, dans toutes les mtropoles de la rgion latino-amricaine, ces espaces connaissent depuis au moins trente ou quarante ans une diminution importante et continue de leur population rsidente, des changements dusage du sol et une dtrioration globale proccupante. En lien avec les injonctions du dveloppement durable et les impratifs dun contrle de la croissance urbaine priphrique, lide de reconstruire la ville sur elle-mme et doptimiser les quipements et les services existants a commenc faire son chemin et suscite dsormais un intrt croissant dans un grand nombre de villes (Bogota, Mexico, Montevideo, Rio, Santiago du Chili, Sao Paulo, etc.). Les deux programmes mis en uvre ce jour ont cependant donn des rsultats trs mitigs. Santiago du Chili, ville pionnire en la matire, un plan trs ambitieux de repeuplement du centre a t mis en uvre ds le dbut des annes 1990. Fond sur des aides laccession la proprit majores dans une vaste zone centrale dite de rnovation, particulirement attractives pour les mnages, cette stratgie a donn lieu une explosion de la construction neuve de nature trs spculative et dont les rsultats en matire de repeuplement ont t trs dcevants (Paquette, 2005). La politique de redensification des quatre arrondissements du centre du DF applique Mexico entre 2001 et 2006 a donn des rsultats similaires (la population rsidente na pas augment) et a t fortement remise en question, notamment parce que la construction de milliers de nouveaux immeubles dhabitation na pas t accompagne de mesures visant mitiger les possibles impacts ngatifs en matire de qualit de vie et de mobilit (Paquette, 2008). Ces deux expriences ont constitu des succs incontestables sur le plan immobilier mais elles ont donn des rsultats trs critiquables sur le plan urbain : les prix du foncier se sont envols et les rserves foncires existantes ont quasiment disparu ; le potentiel des aires centrales en matire de recyclage urbain a t entirement consomm. Le principe de la redensification ne saurait toutefois tre abandonn par les villes : dans une Amrique latine marque par une mtropolisation croissante et un modle de dveloppement urbain rsolument tourn vers ltalement, la reconstruction de la ville sur elle-mme est un impratif incontournable dans le cadre de la recherche dun dveloppement plus durable. Il ne fait aucun doute quelle est lune des orientations que les gouvernements locaux doivent suivre, en tirant toutefois tous les enseignements des deux expriences dj menes dans la rgion. On ne peut se limiter instaurer uniquement

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des mcanismes qui dynamisent la production de logements neufs et lacquisition de logements. Il faut inventer des moyens pour contrler la hausse des prix du foncier, garantir la place de lhabitat populaire, travailler sur la question des transports en commun et celle de lamlioration des espaces publics Lide de mettre en uvre de vritables grandes oprations urbaines stratgiques permettant denclencher des processus de rgnration urbaine doit galement tre creuse.

Les grandes oprations de rgnration urbaine : un chantier dvelopper


Malgr lexistence dun potentiel important en matire de recyclage urbain et lurgence de resserrer la ville, ce type dinterventions de grande envergure est pour linstant assez peu rpandu en Amrique latine. Les exemples de dveloppement de brownfields ou assimils demeurent assez peu nombreux : rhabilitation de certains espaces centraux par la cration de grands parcs ( Parque de los Reyes Santiago du Chili ; Parque Tercer Milenio au cur de Bogota), rcupration de vastes dcharges Mexico (quartier daffaires de Santa Fe ; Parque Bicentenario ) ; recyclages danciens sites industriels ( Paseo Santa Lucia , Monterrey, au Mexique) ou aroportuaires (Projet Ciudad Parque Bicentenario sur lancien aroport Cerrillos Santiago du Chili), de zones portuaires ( Puerto Madero Buenos Aires ; projet Porto Maravilha Rio). Ce constat dune faible rutilisation dun potentiel existant est surprenant dans une rgion la tradition urbaine trs ancienne, o la pression foncire est dsormais intense et qui compte un grand nombre de villes multimillionnaires, dont plusieurs mgapoles trs bien insres dans les circuits de la globalisation. Si la tenue des Jeux olympiques Rio en 2016 donnera lieu la ralisation dun grand nombre de projets urbains importants, contre toute attente, les clbrations des bicentenaires de lindpendance, en 2010-2011, dans certains grands pays de la rgion (Argentine, Mexique, Chili, Venezuela), et dont on pouvait attendre beaucoup, ne marqueront pas le tournant espr en la matire [ 128 ]. De manire gnrale, bien quils soient nombreux sur le papier, les grands projets urbains, toutes catgories confondues (hormis le dveloppement par le secteur immobilier durbanisations rsidentielles fermes ou de grands centres commerciaux), sont assez peu nombreux tre raliss dans la rgion. La notion mme de grand projet urbain reste floue et prte gnralement confusion, dsignant indistinctement de grandes oprations, la mise en place de nouvelles infra[128] La rcupration de laroport Cerrillos Santiago du Chili pour constituer un nouveau quartier fond sur le principe dune meilleure qualit de vie est sans doute lun des seuls grands projets urbains conus dans le cadre des clbrations du bicentenaire. Ce dernier est toutefois aujourdhui largement remis en question. Mexico, bien quayant fait lobjet dun concours international darchitecture, le projet de la Plaza Tlaxcoaque, au cur du centre historique, ne sera finalement pas ralis ; pas plus que la Tour du Bicentenaire, conue par larchitecte Rem Koolhas, qui devait tre le btiment le plus haut dAmrique latine.

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structures de transport (la mise en circulation dun BRT est ainsi un grand projet urbain ) ou encore les programmes daction pour la rhabilitation des centres historiques (Lungo, 2005). Lune des explications la faible quantit de grandes interventions urbanistiques tient sans nul doute linsuffisance doutils, tant financiers que techniques, permettant leur ralisation en partenariat avec le secteur priv dans le cadre dune vritable matrise douvrage publique. Des efforts pourraient tre faits, notamment dans le cadre de la coopration internationale, pour dvelopper une culture publique des grands projets, ainsi que des outils qui permettent de passer laction. Les villes latino-amricaines ne seront en mesure de relever le dfi du dveloppement durable (et celui de la lutte contre le changement climatique) que si elles sengagent dans des processus de rgnration urbaine planifis et conduits par les autorits.

4.3.4. Services urbains : dimportants investissements


sont ncessaires. Exemples de leau potable et des dchets solides urbains [ 129 ]
Aujourdhui, lamlioration des services urbains, en particulier pour ce qui a trait laccs leau potable et la gestion des dchets solides, demeure parmi les enjeux majeurs dans beaucoup de villes de la rgion. Cette question constitue aussi un chantier auquel la rgion devra faire face au cours des prochaines annes.

Laccs leau potable dans les villes


Bien que lon observe depuis trente ans des progrs importants en ce qui concerne laccs leau potable, cette question reste une proccupation majeure et rcurrente dans lA mrique latine urbaine. Les taux de raccordement dans les villes apparaissent levs par rapport dautres continents : ils se situeraient ainsi au dessus de 90 % pour deux tiers des pays de la rgion, le Chili, lArgentine et le Costa Rica apparaissant parmi les mieux lotis, tandis que le Prou aurait la couverture la plus faible, peine suprieure 80 % (Cepal, 2009). Une grande prudence est toutefois de mise avec ces donnes : lexistence de rseaux ne garantit pas un approvisionnement rgulier et suffisant. En effet, dans beaucoup de villes latino-amricaines, nombre dinfrastructures sont en ralit en mauvais tat et la qualit du service et celle de lentretien sont globalement mdiocres (Jordan et Martinez, 2009). En 2006, il tait estim quenviron 100 millions de personnes navaient pas accs leau dans la rgion (BID,
[129] Cette partie a t rdige partir de contributions de J.-M. Fournier (matre de confrences lUniversit de Caen) pour la question de laccs leau potable, et de M.-N. Carr (doctorante lInstitut des hautes tudes dAmrique latine, Universit Paris 3) pour la partie sur les dchets solides urbains.

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2006). Dun pays et dune ville lautre, les situations sont trs htrognes : il existe ainsi un service quasiment universel et autofinanc Santiago du Chili (service public au dpart, privatis tardivement), alors qu Mexico, la perspective dun accs pour tous relve encore du long terme [ 130 ]. La rapparition du cholra dans la rgion en 1991 a incit de nombreux gouvernements investir dans ce secteur. La notion de service universel nest cependant toujours pas une priorit institutionnelle et politique. Pour les catgories socialement dfavorises, les mcanismes de financement et loctroi de subventions viables et durables font dfaut. En gnral, de lourds investissements, que les tats ne sont pas en mesure de raliser seuls, sont ncessaires. La dcentralisation, en donnant plus dautonomie aux chelles locales, a quant elle engendr des conflits dintrts entre les chelles nationales, rgionales et locales. Au dbut des annes 1990, lengouement pour le modle du partenariat public-priv a pu faire croire quil existait une formule de gestion applicable lensemble de lA mrique latine, lobjectif poursuivi tant datteindre lquilibre financier pour les groupes solvables, avec des tarifs permettant de couvrir les cots, tout en subventionnant les mnages bas revenus. Vingt ans aprs la mise en application de ce modle, le bilan est mitig. Rappelons quen Amrique latine, la gestion de leau incombe au secteur priv pour une trs faible minorit dhabitants (ONU, 2009) et que, sur ce sujet, les interfrences entre positions scientifiques et idologiques sont relativement frquentes. Dun ct, une bonne partie de lopinion publique, des lus, des universitaires et des militants dassociations ont dnonc lchec de ces privatisations et en ont numr les causes : tarifs excessifs, pratique de corruption, abus de pouvoir des groupes privs, absence de prise en compte des populations pauvres, licenciements massifs, etc. De lautre ct, dautres chercheurs, ainsi que la Banque mondiale (Chong, 2008), ont soulign la prdominance des aspects positifs de ces changements : meilleure profitabilit financire, augmentation de la productivit, amlioration de la qualit des services. La question de savoir si le processus de privatisation a des effets positifs pour laccs leau pour tous, et plus globalement sur les conditions de vie et le bien-tre des populations les plus pauvres, nest donc pas tranche. La privatisation napparat en tout cas pas comme un facteur essentiel de changement : des solutions techniques associes une gouvernance publique adquate peuvent aussi amliorer les services de leau pour les catgories socialement les plus dfavorises, dans une dmarche pro-poor (Laurie, 2007). Pour relever de manire durable le dfi de laccs leau potable pour le plus grand nombre

[130] Concernant les eaux uses, les taux de raccordement des systmes dvacuation sont galement trs htrognes, de 55 % pour la Bolivie 97 % pour le Chili (Jordan et Martinez, 2009). Toutefois, ces eaux font rarement lobjet dun retraitement adquat et les incidences sur la sant des citadins sont majeures.

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et raliser cette fin les investissements importants ncessaires, les villes dA mrique latine devront sans nul doute mobiliser leur capacit dinnovation et tenter de concilier les approches dconomistes et dingnieurs, dun ct et de lautre, les pratiques et reprsentations des socits, en essayant aussi de dpasser les dbats et les clivages idologiques qui se sont installs en la matire, en particulier autour de la question des modles de gestion et de la privatisation, exacerbs par quelques cas devenus emblmatiques.

La gestion intgre des dchets solides urbains


Tout comme laccs leau, la gestion des dchets solides urbains, en particulier celle des dchets mnagers, est une question galement sensible dans les villes latinoamricaines, particulirement en termes denvironnement et de sant publique. Pour faire face leur croissance trs rapide (lie lintensit et la rapidit de lurbanisation), la solution de traitement adopte quasiment partout a t la plus simple et la moins coteuse mettre uvre : lenfouissement en dcharge. Mais si 60 % des dchets des grandes agglomrations sont achemins vers des sites denfouissement techniques, 44 % de ceux qui sont produits par des villes de taille moyenne et prs de 59 % de ceux des petites villes sont dirigs vers des dcharges peu ou pas contrles. Celles-ci sont prpondrantes dans les pays les plus peupls de la rgion (Mexique, Brsil) et dans les plus pauvres, notamment en Amrique centrale ( Organizacin Panamericana de la Salud , 2005). Depuis le dbut des annes 1980, et sur les recommandations des grands organismes internationaux (dont la BID), les grandes mtropoles de la rgion se sont dotes de centres denfouissement technique grs par des organismes mtropolitains ou des entreprises prives. Les quantits de dchets que leurs habitants produisent permettent de rentabiliser ces quipements dans la mesure o, gnralement, les municipalits paient la tonne de dchets solides urbains traite (15 000 tonnes par jour Buenos Aires, 21 000 tonnes Mexico, 36 000 tonnes So Paulo). Toutefois, au cours des annes 1990, les centres denfouissement technique ont t rattraps par lurbanisation et sont pour la plupart arrivs en fin de vie utile au dbut des annes 2000, rapidement saturs par laugmentation de la production des dchets (exemple du Bordo Poniente, Mexico, dans une situation alarmante). Ces sites sont au cur de conflits de voisinage dans lesquels les riverains incriminent la qualit de la gestion et la scurit des installations. Depuis la fin des annes 1990, dans le cadre de ladoption gnralise de lgislations sur lenvironnement, les dchets font de plus en plus lobjet de politiques publiques de gestion intgre recommandes et souvent financirement soutenues par la

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coopration internationale (GTZ, OPS-OMS, BID, Banque mondiale), ainsi que par des ONG environnementalistes. La gestion intgre, diffuse sous le sigle 3R (rduire, recycler, rutiliser), consiste promouvoir la responsabilit environnementale des collectivits locales quant la production et au traitement de leurs dchets, ainsi que la participation citoyenne la gestion. Il sagit de limiter lenfouissement indiffrenci des dchets, de favoriser leur slection domicile puis leur valorisation par le recyclage ou la rcupration dnergie. Lintgration des milliers de rcuprateurs urbains qui pratiquent dj la collecte des matriaux recyclables de manire informelle est largement encourage par ces nouveaux programmes. La diminution de la production demballage reprsente un autre objectif. Toutefois, ces initiatives se heurtent au morcellement politico-administratif des territoires et au caractre particulier et isol des expriences locales. La valorisation nergtique des dchets solides urbains reprsente aujourdhui un nouvel axe des politiques publiques de gestion des dchets. Elle repose sur des accords de coopration dvelopps lchelle internationale qui permettent aux pays industrialiss dappliquer le protocole de Kyoto sur la limitation des missions de GES. Pour les pays latino-amricains impliqus, cela implique cependant de financer des procds techniques au cot lev, tels lincinration et lexploitation du biogaz. Le second procd concerne essentiellement la rcupration dnergie partir du mthane produit par la dcomposition des dchets dans les centres denfouissement technique. Il a dj t mis en uvre au Mexique, au Chili, au Brsil et en Argentine pour la production dlectricit.

4.3.5. Au-del de lurbain : investir dans les grandes infrastructures


rgionales, lautre grand dfi de lAmrique latine
Une rgion trs en retard sur le sujet
Si lA mrique latine, sous-continent rsolument urbain, investit dsormais de plus en plus dans ses villes, elle est en revanche considre comme une rgion qui accuse un retard trs important en matire de grandes infrastructures rgionales, en particulier dans le domaine des transports. Elle se situerait aujourdhui sur ce plan nettement en dessous de lA sie du Sud Est (Fay et Morrison, 2007). La rgion prsente des carences majeures en matire de grands axes de communication terrestres : il nexiste par exemple pas de liaison de qualit entre la Colombie et le Panama, ou entre le Brsil et le Prou. La densit de routes revtues a diminu en Amrique latine depuis 1980, et, dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de donnes, moins dun tiers du rseau routier national peut tre considr comme tant en bon tat. Le transport ferroviaire, notamment pour les marchandises, est quasiment inexistant.

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A SAVOIR

Les infrastructures portuaires, insuffisantes, sont satures Dans un rapport publi en 2006, la Banque mondiale soulignait dailleurs lurgence pour les pays de la rgion de relever le niveau de leurs budgets allous aux infrastructures, sous peine de rester la trane du dveloppement, en particulier derrire la Chine et les autres pays asiatiques, en plein essor conomique. Les entreprises latino-amricaines perdraient en comptitivit en raison de lobsolescence des infrastructures et des carences en la matire. Du fait de cette faiblesse, la rgion serait moins mme de crer des emplois et donc de lutter contre la pauvret (Fay et Morrison, 2007). La reprise de la croissance pourrait se heurter cette situation. Au cours des dernires annes, plusieurs pays de la rgion ont dcid de faire des efforts consquents en lanant des plans ambitieux en la matire. Cest le cas du Mexique, avec le Programme national dinfrastructures 2007-2012, du Brsil avec le PAC (285 Md USD dinvestissements prvus pour la priode 2007-2010) [ 131 ], mais aussi de lArgentine (plan dinfrastructures hauteur de 21 Md USD), du Chili, y compris avant le sisme de 2010. Dans certains pays, des fonds destins au financement de ces infrastructures ont t crs (le Fonadin au Mexique, le Fonden au Venezuela, etc.). Mais dans lensemble de la rgion, lampleur des besoins serait telle que, selon certains experts, ces plans seraient insuffisants pour faire face au dfi majeur que doivent relever les pays latino-amricains. On estime que la rgion devait investir entre 4 6 % de son PIB dans les infrastructures sur une dure de vingt annes pour parvenir galer le niveau dun pays comme la Core du Sud (Fay et Morrison, 2007).

Une approche sectorielle qui prend peu en compte les enjeux de lamnagement du territoire, y compris pour la comptitivit long terme de la rgion
Quoi quil en soit, lun des problmes soulevs par ces politiques dinvestissement rcemment mises en place dans le domaine des infrastructures est quelles sont sans doute plus conues pour soutenir la croissance, ou pour renouer avec elle, que pour combler le dficit selon une logique du long terme oriente vers le ncessaire rquilibrage des territoires. Les disparits spatiales, en termes conomiques ou sociaux, sont pourtant trs importantes en Amrique latine (primatie crasante des capitales, dsquilibres urbain/rural, fortes disparits rgionales). Le nom donn au programme dinfrastructures au Brsil (PAC) est en ce sens trs rvlateur des objectifs prioritaires assigns aux grands programmes dinfrastructures. Aujourdhui, lide de profiter de ces investissements dans une perspective de dveloppement rgional pour ne pas
[131] Au Brsil en tout cas, les deux vnements majeurs que sont la coupe de monde de football (2014) et les Jeux olympiques (2016) devraient tre loccasion de rattraper une partie du retard.

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dire damnagement du territoire au sens franais traditionnel du terme [ 132 ] nest en ralit gure mise en avant en Amrique latine, mme dans un pays comme le Brsil, qui possde une forte tradition en matire de planification rgionale (DGCID, 2006). Dans ce contexte, les investissements relvent avant tout de logiques sectorielles isoles (grands amnagements ou quipements ponctuels), qui privilgient certaines portions du territoire insres dans les circuits de lconomie globalise, avec une tendance croissante la mise en comptition des espaces, sans politique de correction des dsquilibres pralables, ce qui ne fait quaggraver les ingalits. Les tats latino-amricains comptant par ailleurs avant tout sur le secteur priv pour rattraper leur retard dans le domaine des infrastructures, le risque daggravation des disparits est galement lev lchelle de lA mrique latine : cest non seulement la capacit des rgions dun mme pays qui est ingale pour attirer les investisseurs, mais aussi celle des diffrentes nations du sous-continent. lheure o il engage des investissements sans prcdent dans le domaine des grandes infrastructures, mais aussi du logement social (avec la perspective de construire de vritables villes nouvelles dhabitat social, comptant jusqu un demi-million dhabitants), le Mexique apparat aujourdhui comme particulirement dpourvu de vision en termes damnagement rgional. En effet, le Programme national de dveloppement urbain et damnagement du territoire 2007-2011 na toujours pas t approuv, son contenu nest pas encore dvoil et il nexiste donc aucune directive en matire de dveloppement territorial qui permette dorienter les trs importants investissements qui sont actuellement raliss. Au-del de cet exemple, on peut se demander si la mise en uvre de grands programmes dinfrastructures en labsence dorientations stratgiques claires en matire damnagement du territoire ne constitue pas en ralit une opportunit perdue pour lAmrique latine : dune part, de promouvoir une plus grande cohsion territoriale (un objectif auquel les gouvernements ne sont pas forcment trs sensibles, mme si la comptitivit long terme de la rgion en dpend finalement) ; mais aussi, dautre part, de se donner des moyens supplmentaires pour lutter contre lemprise spatiale croissante du narcotrafic, qui reprsente un problme croissant dans la rgion. Une politique raisonne dinvestissements en matire dinfrastructures pourrait avoir un fort impact dans ce domaine. La non-occupation de certains espaces, leur maintien dans une situation denclavement, ainsi que labsence dopportunits pour les populations, sont en effet autant de facteurs qui favorisent le dveloppement de la mainmise des cartels de la drogue sur nombre de territoires.
[132] Cest--dire dans le cadre dune politique qui cherche explicitement rsorber les dsquilibres rgionaux (entre urbain et rural, entre rgions trs ingalement dveloppes).

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A SAVOIR

Conclusion :
promouvoir une diversit des choix en matire dinvestissement urbain et mettre en synergie les diffrentes actions, deux pistes pour lavenir
En matire de politiques dinvestissement urbain, lA mrique latine est, sur bien des plans, un territoire riche en innovations au sein duquel, langue commune et experts aidant, les ides nouvelles circulent et se diffusent trs rapidement. Elle apparat aussi comme une rgion prompte adopter certains modles dintervention et, finalement, une forme de pense unique qui conduit paradoxalement rduire considrablement les bnfices de linnovation. Ce phnomne est particulirement visible en ce qui concerne les politiques de mobilit intra-urbaine. Dans une rgion o les grands bailleurs de fonds (Banque mondiale, BID, CAF) tendent parfois renforcer ces modles travers leurs financements, il est important de veiller ce que les gouvernements nationaux, rgionaux ou locaux se donnent les moyens dexaminer toute la diversit des options possibles et nadoptent pas demble des solutions toutes faites, mme si celles-ci sont endognes. Les choix techniques ne doivent pas tre poss a priori , mais rsulter dun diagnostic prcis des problmatiques et dune rflexion approfondie sur les objectifs viss. Ce dernier point soulve limportante question de la place de la planification urbaine (mais aussi rgionale) moyen et long termes, qui doit tre rhabilite en Amrique latine. Au nom dune planification stratgique parfois mal comprise, cest bien souvent une culture de limprovisation et de lopportunit qui sest impose, dans laquelle la place et le rle du secteur priv mriteraient sans doute dtre valus et repenss. Limportance du secteur public dans le domaine des infrastructures est de plus en plus soulign, y compris par la Banque mondiale, et la forte participation du secteur priv ne saurait rduire son implication, en termes de planification, de rgulation, mais aussi pour garantir des objectifs dquit.

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Le second dfi que doivent relever les politiques dinvestissement urbain, au dbut des annes 2010, est larticulation entre les diffrentes actions et interventions, souvent insuffisante, voire inexistante, en raison de la prdominance de logiques sectorielles trs marques [ 133 ]. Le domaine du transport public et de la mobilit, celui de lhabitat, ou bien encore le dfi de la rgnration urbaine ne sont pas des univers isols qui fonctionnent de faon indpendante. Ils sont au contraire totalement lis et des avances en direction dun dveloppement plus durable ne pourront tre obtenues que si les investissements sont apprhends de manire intgrale et mis en synergie. Tout nouvel investissement devrait tre envisag et valu laune de ce grand principe.

[133] Mexico, par exemple, le Metrobs, mis en place sous la responsabilit de la Direction de lenvironnement du DF, traverse de part en part les arrondissements centraux du District fdral, objet dune politique de redensification dont la responsabilit incombait la Direction de lurbanisme et du logement. Aucun lien na pourtant t fait entre deux actions qui auraient gagn tre mises en synergie : le repeuplement durable du centre ne pouvait tre envisag indpendamment dune politique de dveloppement de lusage des transports en commun, mais aussi dune amlioration des espaces publics qui rendent cet espace attractif pour de nouveaux rsidents (Paquette, 2008).

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A SAVOIR

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A SAVOIR

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4.4. Les politiques et enjeux environnementaux


Sbastien VELUT et Franois Michel LE TOURNEAU

Rsum
Mme si les mutations de lenvironnement latino-amricain ont t considrables depuis la conqute europenne, ce nest que rcemment que les problmes environnementaux au sens large ont pris une grande importance dans les dbats sociaux et politiques. Lenvironnement latino-amricain subit de fortes pressions, du fait de lextension des grandes cultures commerciales, des grands investissements industriels et miniers, de la croissance urbaine et de la ralisation dinfrastructures lourdes, particulirement les routes. La poursuite de la dforestation, dont le rythme a quelque peu baiss, la dgradation de la qualit des eaux, des sols et de lair, ainsi que la perte de biodiversit naturelle et cultive, sont les marqueurs de cette volution. Cette dgradation environnementale affecte plus particulirement les populations pauvres et les Amrindiens. Les institutions de politiques environnementales ont considrablement volu avec linscription de clauses environnementales dans la plupart des constitutions et la cration de ministres, de secrtariats ou de commissions nationales pour lenvironnement, qui sappuient sur une lgislation en plein dveloppement. Tous les pays ne sont pas aussi avancs dans cette voie : le Costa Rica se distingue par un traitement prcoce des questions environnementales. Le Brsil a considrablement progress. Cet effort trouve toutefois ses limites face aux grands projets potentiellement porteurs de transformations environnementales. La contrainte est cependant davantage intgre que par le pass, par le biais des tudes dimpact pralables et des pressions sociales, nationales et internationales. Si elles ne parviennent pas arrter des projets, elles conduisent cependant en limiter les impacts. Des avances se produisent toutefois dans le domaine de la protection in situ de la biodiversit, avec lextension des aires protges, ainsi que dans la mise en uvre dun certain nombre dinstitutions dcentralises. Il sagit galement dun domaine de coordination internationale pour assumer des positions communes et harmoniser des initiatives, notamment pour la gestion des aires protges (particulirement en Amazonie) et des ressources en eau. Le champ environnemental est en effet fortement investi par la socit civile, organise dans des ONG nationales appuyes par des organisations internationales. Cette mobilisation a donn lieu des formes originales de gouvernance environnementale. Elle est aussi lorigine de conflits dun genre nouveau autour des questions environnementales, qui constituent de puissants facteurs de mobilisation.

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A SAVOIR

Introduction
Plutt quun tat des lieux de la question environnementale en Amrique latine, ce chapitre propose de revenir sur la faon dont les questionnements environnementaux se sont constitus. En effet, mme si toutes les volutions historiques doivent videmment tre apprhendes dans leurs interactions avec les milieux naturels, la notion mme denvironnement et le fait que cette notion devienne une catgorie politique largement diffuse dans les socits, sont rcents. Au contraire dune image souvent rpandue de socits peu sensibles cette dimension, lA mrique latine participe lmergence mondiale dun dbat public sur lenvironnement et se trouve mme en avant sur un certain nombre de sujets. Les problmes concrets ne doivent bien sr pas tre oublis ou laisss de ct. Il existe bien des problmes environnementaux , dailleurs qualifis sur place comme tels, et nous nous attacherons cerner les causes et les consquences dun certain nombre dentre eux. Il est cependant difficile de cerner les limites du thme, puisque lenvironnement est, par dfinition, partout. Notre choix a t dinsister ici sur la faon dont les dbats sur lenvironnement se sont dvelopps en Amrique latine, la croise de problmes concrets et mesurables et dvolutions sociales. Lun des aspects originaux de ce dbat est limportance prise par les dispositifs internationaux, quil sagisse des engagements des tats dans les grandes conventions internationales ou de lactivisme des ONG proccupes par la prservation de lenvironnement latino-amricain. Limportance de cette dimension et les rponses apportes par les gouvernements font de lenvironnement un champ dinnovation en termes de politiques publiques et de formes dinterventions, mais aussi en termes de nouveaux conflits sociaux. En effet, le dveloppement conomique de lAmrique latine passe par la valorisation des ressources naturelles, renouvelables ou non, particulirement dans la phase actuelle de reprimarisation des conomies (cf. chapitre 1). Le changement dchelle de lexploitation, son extension sur de nouveaux espaces et la mise en uvre de nouvelles technologies de production acclrent les volutions. Cela conduit reposer la question des transformations radicales auxquelles sont soumises les milieux naturels, dans un contexte o les rgions dsormais atteintes constituent les ultimes rserves de nature dun continent qui sest longtemps vcu comme une immensit sauvage.

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Lenvironnement latino-amricain est en effet peru comme exceptionnel par sa diversit. Il est en tte de la plupart des classements dans ce domaine. Il sagit aussi dune zone stratgique pour labondance de certaines ressources et pour les quilibres mondiaux. Or, on est pass, en Amrique latine, dune vision de lenvironnement comme seule ressource valoriser la notion dun environnement prserver rapidement : si les premires mesures de protection stricte, avec la cration de parcs nationaux, remontent au dbut du XX e sicle, ce nest qu partir des annes 1980, et surtout dans les annes 1990, que saffirme le paradigme du dveloppement durable et, par consquent, de la compatibilit trouver entre croissance conomique et protection de lenvironnement. Le dbat nest pourtant pas clos entre prservationnistes et dveloppementistes , ces derniers soutenant avec force lide que lA mrique latine a encore besoin de mettre en valeur ses ressources naturelles pour soutenir la croissance conomique ; alors que les premiers craignent que la poursuite du dveloppement, en suivant ses tendances historiques, naboutisse des dgradations irrversibles. Ce chapitre prsente, dans un premier temps, les transformations de lenvironnement et ses causes, avant de se pencher sur les consquences des changements environnementaux plantaires. Il montre ensuite la difficile mise en place dinstitutions environnementales et leur fonctionnement, en insistant particulirement sur le cas brsilien. La troisime partie prsente des innovations de gestion environnementale applique en Amrique latine.

4.4.1. Les transformations de lenvironnement en Amrique latine


Apparition de la thmatique environnementale
Sans rentrer dans lhistoire complexe de la notion denvironnement en Amrique latine, qui renverrait ncessairement lentre de lA mrique latine dans la mondialisation, il faut souligner que le terme denvironnement ( meio ambiente en portugais et medio ambiente en espagnol) ne saffirme comme catgorie danalyse scientifique, dorganisation politique et daction collective que depuis peu de temps. On peut garder en mmoire la date de 1992, avec la confrence des Nations unies sur lenvironnement Rio de Janeiro, comme un tournant dans cette volution, concidant avec un moment dinstitutionnalisation de la question environnementale, mme si un tel sommet na bien videmment pu se tenir que sur les acquis dune volution pralable. Le terme, abondamment diffus, regroupe dans un mme ensemble des phnomnes que lon considrait sparment, ou sous dautres catgories, comme par exemple les pollutions dorigine industrielle ou urbaine, la protection des paysages et des espces

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A SAVOIR

de la faune et de la flore, la qualit des eaux et de lair, la gestion des ressources renouvelables ou non, voire la prvention des catastrophes dorigine naturelle. Certains thmes ont cependant plus retenu lattention que dautres, par exemple la dforestation en Amazonie, ou encore la dgradation de la qualit des eaux de sites industriels ds les annes 1970. partir des annes 1990, laffirmation de la thmatique du changement climatique a ajout une dimension supplmentaire la question environnementale en introduisant une dimension explicitement plantaire et de temps long dans les dbats. Cette histoire et la confusion qui en rsulte sont relativement banales. Elle sinscrit en Amrique latine dans un contexte particulier, quil faut garder lesprit. Dune part, lhistoire de transformations des milieux naturels par la colonisation et la valorisation conomique prsente des caractristiques spcifiques, qui font cho aux changements des modles de dveloppement. Les populations dorigine europenne ont dvelopp dans la rgion bon nombre de systmes de valorisation des milieux sans connaissances pralables (ou avec une connaissance insuffisante). Il y a ainsi eu (et il y a encore) des expriences parfois heureuses, ou souvent malheureuses, sans quaucune tude pralable ne soit ralise. Dautre part, cette valorisation sest faite sans que lon se proccupe de la durabilit long terme, avec lide quil existait toujours des rserves despaces disponibles, des terres vierges mettre en valeur, ou bien quil fallait tirer le plus rapidement profit de circonstances favorables dans des conomies cycliques. Les tendances la reprimarisation vont aussi dans le sens de ce type dexploitation agressive des ressources, alors que sinstalle lide que lAmrique latine est finie et que lexpansion trouvera une limite naturelle. En Amrique latine, laffirmation environnementale concide aussi, dans plusieurs cas importants (Argentine, Brsil et Chili), avec des phases de transition dmocratique o, non seulement les tats cherchent mieux traiter les problmes, mais ils font face aussi de fortes mobilisations sociales pour faire voluer les manires de gouverner. En ce sens, lenvironnement est un terrain privilgi de recomposition de laction collective et dinteraction entre acteurs publics et privs. Longtemps, sous les rgimes militaires, puis au dbut des rgimes dmocratiques, lenvironnement avait une valeur symbolique importante car il sagissait du seul thme sur lequel un certain dbat dides tait tolr. Le positionnement politique des mouvements environnementaux au sein desquels lidologie catholique de gauche et la thologie de la libration sont toujours influentes demeure marqu par cette phase, en ce quils associent souvent lcologie et des thmatiques sociales.

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Enfin, les questions environnementales sinstallent dans une dimension internationale, la fois par les acteurs mobiliss (dont de nombreuses ONG et institutions internationales), mais aussi par les grandes conventions internationales qui structurent largement les dbats. Le dbat sur lenvironnement est aussi li aux processus dintgration, particulirement pour le Mexique, qui mne dans ce domaine des actions conjointes avec les tats-Unis. De mme, les instruments politiques circulent largement, ainsi que les expriences pilotes de bonne gestion environnementale appeles servir de modles . Il faut aussi se souvenir que les grands biomes sont recoups par les frontires et quune gestion efficace des milieux andins, du bassin du Paran, des savanes sches, ainsi que de lAmazonie, appelle ncessairement une coordination entre les tats.

Les tendances historiques


Le milieu naturel a t profondment transform depuis la colonisation europenne, et a donn lieu diffrentes tentatives de valorisation conomique et de peuplement qui lont modifi. Quand bien mme, de nombreuses expriences ont t abandonnes, pour diffrentes raisons (crise conomique, puisement des gisements, etc.). Des biomes entiers ont t perdus ou rduits la portion congrue comme la fort atlantique au Brsil ou alors profondment modifis, comme la pampa argentine. La colonisation europenne a aussi t une colonisation biologique entranant lintroduction de nombreuses espces cultives ou domestiques (bovins, chevaux, manguiers, cocotiers, caf, riz, soja, etc.) et leurs cortges spcifiques (mauvaises herbes, espces invasives), qui ont remplac ou svrement concurrenc des espces sauvages et cultives sur tout le continent. On trouve, mme dans des rgions difficilement accessibles, loignes, peu peuples, des tmoignages de transformations anciennes des milieux, par lactivit minire, lexploitation forestire ou dautres ressources (caoutchouc, ressources de la pche ou de la chasse, par exemple). Par ailleurs, mme si les milieux naturels reprennent sur plusieurs dcennies un aspect vierge aux yeux des profanes, on connat au fond assez mal leur capacit de rcupration aprs les perturbations ( i.e. leur rsilience). Dans le cas de la fort amazonienne, on sait que la reconstitution de la couverture vgtale est possible, mais que ces forts secondaires natteignent pas le niveau de biodiversit des forts primaires, mme en plusieurs dcennies. On ne dispose en fait nulle part en Amrique latine de modle de retour la situation antrieure, ce qui impose donc la plus grande prudence vis--vis de la transformation des cosystmes naturels qui subsistent. Les transformations des milieux exploits ne se limitent pas des changements de la vgtation. Les sols peuvent tre profondment altrs ou devenir particulirement

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A SAVOIR

vulnrables lrosion. Cest le cas, dans le centre du Chili, des rgions autrefois cultives qui sont aujourdhui en voie dabandon, mais aussi des terres abandonnes par lagriculture au Brsil. Cest aussi le cas lors de la mise en culture de nouvelles terres dans des rgions semi arides, comme le Chaco. Il est important de noter que les modes traditionnels de mise en valeur des milieux parvenaient bien souvent respecter ces quilibres dlicats : systmes perfectionns de culture et dirrigation dans la haute montagne, utilisation des ressources forestires par la cueillette, etc. Longtemps considrs comme archaques, ils font aujourdhui lobjet dune nouvelle considration, leur rentabilit moindre sur le court terme pouvant savrer bien meilleure moyen ou long terme car ils favorisent une prennit de lenvironnement de production.

Encadr 13 Les transformations cologiques en Amazonie

LAmazonie est une rgion centrale en Amrique latine, tant pour lenjeu environnemental quelle reprsente que parce quelle est rpartie entre neuf pays du souscontinent. Cette rgion est reste longtemps en sommeil, car la fort amazonienne tait considre comme un environnement trop difficile pour tre mis en valeur (image de lenfer vert ). Jusquaux annes 1950, elle na t le sige que dune conomie base sur les collectes, dont certaines ont pu tre particulirement rentables durant certaines priodes (cacao au XVIIIe sicle, caoutchouc entre 1850 et 1913). partir des annes 1950, les circonstances changent. Dun ct, des moyens mcaniques et technologiques permettent de sattaquer la fort, qui paraissait invulnrable ; de lautre, lensemble des gouvernements de la rgion mettent en place, les uns aprs les autres, des programmes de valorisation de leur espace amazonien, pour des raisons sociales (dgonfler les crises nes de la mauvaise rpartition des terres dans les autres rgions en installant des contingents de population rurale en Amazonie), conomiques (augmenter la production agricole et les exportations du secteur primaire et exploiter des ressources minires ou ptrolifres rcemment dcouvertes) ou stratgiques (occuper un espace dont on craignait que son vide ne le rende vulnrable). Ces politiques sacclrent dans les annes 1970 avec le Programme dintgration nationale au Brsil, qui met en place un rseau de routes recoupant le massif forestier. Les dynamiques en place partir de cette poque sont complexes, et le rle des diffrents acteurs dans le processus varie selon les pays. On peut nanmoins retenir quelques caractristiques communes. En premier lieu, des fronts dexploitation agressive des ressources primaires (exploitants forestiers, orpailleurs) avancent dans des rgions recules, une fois puises les ressources des rgions les plus proches.

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Derrire eux, progresse le plus souvent un front dappropriation foncire, souvent illgale, mene par des petits ou grands propritaires. Ils ont souvent recours llevage bovin comme activit conomique de base. Ce front, peut, en partie, tre articul par les gouvernements qui crent des lotissements de rforme agraire dans des rgions loignes. Enfin, larrire de ce front, se trouvent des rgions en voie de consolidation. Du fait de la prsence dune population rurale (souvent peu nombreuse) et dune production agricole, les gouvernements locaux et nationaux crent ou consolident les infrastructures de transport et les villes croissent. Dans ce processus, la couverture forestire est rode au point de se rduire presque rien dans les rgions consolides (comme dans le centre de ltat de Rondnia, au Brsil), malgr les lgislations de protection. Un rcent rapport du Programme des Nations unies pour lenvironnement (PNUE) indique quune surface de 857 600 km2 aurait t dboise en 2005 sur lensemble de lAmazonie, soit 17 % de lensemble du biome amazonien. Au Brsil, pays qui reprsente deux tiers de lensemble de lA mazonie, un programme spcifique de suivi de la dforestation permet den mesurer lvolution annuelle. On constate ainsi, dans le tableau 42, un pic de dforestation entre 2000 et 2005 et une trs forte dcrue depuis. La controverse est forte pour savoir si lamlioration actuelle est plus lie la crise conomique qui inhibe les investissements ou laction du gouvernement fdral, pour matriser le phnomne. En tout tat de cause, un lien existe entre lactivit conomique et la dforestation (Le Tourneau, 2004).

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A SAVOIR

Tableau 42 Dboisement annuel en Amazonie brsilienne, statistiques du Programme Legal Amazon Monitoring and Deforestation Project (PRODES)
Annes 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Dboisement annuel (km2) 21 050 17 770 13 730 11 030 13 786 14 896 14 896 29 059 18 161 13 227 17 383 17 259 Annes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dboisement annuel (km2) 18 226 18 165 21 651 25 396 27 772 19 014 14 286 11 651 12 911 7 464

Source : Programme PRODES (INPE - Institut National dtudes Spatiales du Brsil), 2010. Voir : www.obt.inpe.br/prodes

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Les problmes environnementaux contemporains La rtraction des espaces naturels


La question de la dforestation est devenue emblmatique de la dgradation environnementale en Amrique latine. Daprs les rapports de lOrganisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture (FAO), le rythme de la dforestation ne diminue pas dans la rgion : il est pass de 3,8 M ha/an dans la dcennie 1990 4,2 M ha/an entre 2000 et 2005. Mme si le Brsil connat la plus forte dforestation, le Venezuela, lquateur, le Paraguay et lA rgentine prsentent aussi des valeurs leves de recul de la fort.

Tableau 43 volution de la superficie forestire en Amrique latine


Pays Superficie forestire 2005 (1 000 ha) Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie quateur Mexique Paraguay Prou Suriname Venezuela
Source : FAO, 2010.

Changement annuel (1 000 ha) 1990-2000 - 149 - 270 - 2 861 57 - 48 - 198 - 400 - 179 - 94 0 - 288 2000-2005 - 150 - 270 - 3 103 57 - 47 - 198 - 156 - 179 - 94 0 - 288

33 021 58 740 477 698 16 121 60 728 10 853 84 146 18 475 68 742 14 776 47 713

Ce recul des espaces en vgtation naturelle se fait principalement sous la pousse de lagriculture, mais aussi de lexploitation du bois illgale ou non qui se base souvent sur la slection despces peu nombreuses mais trs rentables, entranant une dgradation considrable des forts exploites pour un faible volume extrait. Au Brsil, la question ne se limite pas lA mazonie, lun des biomes les plus attaqus mais aussi lun des plus protgs en raison de son importance symbolique. Les savanes du plateau central brsilien, connues sous le nom de cerrados , sont particulirement

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A SAVOIR

affectes par la croissance agricole. En Argentine, ce sont les rgions tropicales qui sont actuellement mises en culture. Au Paraguay, le Chaco, fait lobjet dun processus trs rapide de mise en valeur, hors de tout contrle. De mme, les terres basses de la Bolivie et lintrieur de la Colombie apparaissent comme les prochains espaces gagner par lagriculture. Au Mexique, la dforestation sest fortement ralentie daprs les dernires valuations de la FAO, grce la diffusion de meilleures pratiques de gestion forestire. Plus gnralement, la dforestation nest quune partie de la dgradation des milieux : les savanes et les milieux semi arides sont aussi dgrads, mais ce nest que rcemment qua t reconnu lintrt biologique de ces milieux moins spectaculaires que les forts tropicales humides. Dune manire gnrale donc, si lon tend le concept de dforestation la transformation des zones de vgtation naturelle en zones artificialises (quelles soient couvertes de forts au sens de la FAO ou non), le phnomne est massif, rapide et proccupant sur tout le continent. La reforestation enregistre dans le continent ne compense pas cette tendance. En effet, les gains forestiers constats dans certains pays correspondent gnralement lextension de la sylviculture industrielle, qui a recours des espces allochtones (eucalyptus ou pins), croissance rapide, pour la fabrication de pte papier ou de bois duvre. Cest le cas, par exemple, en Uruguay o laugmentation des superficies forestires est corrle avec le dveloppement des grandes usines de pte papier. De mme, au Chili, dans le centre sud du pays, lextension des plantations forestires pour la production de pate papier ne doit pas occulter le fait quelles remplacent des forts autochtones, prsentant un fort endmisme. Les forts gagnes ne sont donc pas autre chose que de vastes champs darbres ; elles ne jouent absolument pas le rle attendu des milieux forestiers dans les grands quilibres environnementaux. Dun autre ct, on note une progression de phnomnes que lon peut associer une dsertification, autrement dit une dgradation des sols qui aboutit leur strilisation et la disparition de la vgtation. Le processus gnral est assez mal document, malgr lexistence dtudes nationales. Ce sont en priorit les terres des rgions semi arides qui sont les plus menaces (Chaco, hauts plateaux des Andes, mais aussi cerrados ). Les causes proviennent de la mise en culture, sans prcautions suffisantes, de sols inadapts ou trop minces, ou sensibles lrosion hydrique et olienne. Souvent abandonns peu dannes aprs la mise en culture, car peu rentables du fait de la perte de fertilit, ces sols sont particulirement sensibles lrosion. Il existe gnralement des aides au reboisement mais, comme prcdemment indiqu, celles-ci consistent le plus souvent en une incitation tendre des zones de sylviculture, ce qui ne constitue pas ncessairement un progrs.

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La perte de biodiversit naturelle et cultive


Plusieurs rgions dA mrique latine prsentent la fois des taux levs dendmisme et une rapide disparition ; elles sont qualifies de hotspots de la biodiversit par lONG Conservation International [ 134 ]. Ce sont les cerrados et la fort atlantique au Brsil, la fort tempre humide au Chili, le complexe Tumbes-Choc-Magdalena pour lA mrique du sud et la fort de pins et de chnes du Mexique et de la Msoamrique pour lAmrique centrale. Sur un autre registre et une autre chelle, le PNUE a identifi en Amrique latine six pays mga-divers [ 135 ] (Brsil, Colombie, quateur, Mexique, Prou et Venezuela), sur un total mondial de dix-sept. Enfin, le continent est riche de sites particulirement emblmatiques de la biodiversit mondiale, comme les les Galpagos (en quateur) ou certaines rgions dA mazonie. La pression humaine sur ce patrimoine est forte. Certaines espces symboliques (condor, tapir) sont menaces. Selon le PNUE, en 2006, 26 espces animales et vgtales avaient totalement disparu du fait de la dforestation amazonienne et 644 autres avaient t incorpores dans la liste des espces menaces. Cette disparition est lie la perte dhabitats, particulirement du fait de la dforestation mais aussi du recul des zones humides littorales et continentales. La disposition mridienne du continent en fait, en effet, une voie de migration nord-sud pour les oiseaux ; la disparition de zones de repos pose alors un grave problme de conservation. Dautre part, du fait de la standardisation des cultures et de la slection gntique despces commerciales, des menaces psent sur la diversit des plantes cultives. Or, lA mrique latine est le foyer dorigine de plusieurs espces particulirement rpandues et qui jouent un rle essentiel pour lalimentation mondiale (mas, pomme de terre, haricots, tomate, quinoa, manioc), et constitue par consquent un rservoir essentiel de diversit gntique pour celles-ci. Dans le Rio Negro, des tudes montrent que les familles cultivent de 8 35 varits diffrentes de manioc ; or lextension des circuits alimentaires commerciaux concurrence les cultures locales, ce qui entrane un appauvrissement voire une disparition de cette varit gntique, mme si des instituts travaillent spcifiquement pour sa prservation (comme le Centre international de la pomme de terre au Prou). Certains mcanismes spcifiques ou niches de march permettent nanmoins de freiner le phnomne. Dans les Andes, on note ainsi une reprise de la culture du quinoa, du fait de la demande spcifique des pays dvelopps pour ce produit, qui amne revaloriser le patrimoine agricole existant.
[134] Un hotspot se caractrise par une grande diversit de plantes endmiques (plus de 1 500 espces) et une forte pression humaine (plus de 70 % de la zone originale disparus). Voir http://www.biodiversityhotspots.org [135] Pays qui concentrent une proportion de la biodiversit terrestre suprieure la proportion de lespace terrestre quils reprsentent.

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A SAVOIR

Les milieux urbains et le problme des risques


Les problmes environnementaux des milieux urbains dA mrique latine sont plus classiques, mais tout aussi proccupants puisquils affectent directement les citadins. Ils relvent largement de la croissance non planifie des villes sur des sites inadquats (pentes fortes, secteurs inondables, volcanisme, etc.), ainsi que de lengorgement des systmes de transport, lorigine de pollutions atmosphriques (Mexico, Santiago du Chili, So Paulo). Un certain nombre des questions les plus courantes ont t abordes dans le chapitre sur les villes, notamment celle du traitement des eaux et des dchets urbains, mais aussi de la qualit du cadre de vie et des espaces verts. La croissance dsordonne des zones urbaines est aussi un facteur de risque pour les populations : risques sanitaires lis aux conditions de vie (comme la pollution atmosphrique et ses consquences sur la sant), mais aussi risques plus mdiatiss lis des systmes de prvention et de protection insuffisants face aux vnements exceptionnels (tremblements de terre, prcipitations abondantes, ruptions volcaniques). Les constructions ralises dans des sites exposs, aux sols souvent instables, sont particulirement vulnrables ces diffrents facteurs, comme on a pu le constater au Brsil, tant Rio de Janeiro, o des glissements de terrains ont fait plusieurs victimes, qu Santa Catarina en 2009, ou dans le Nordeste en 2010, o des inondations ont non seulement entran des pertes humaines, mais aussi caus la destruction totale de plusieurs quartiers ou villages. Caracas avait connu les mmes phnomnes en 1999, lors de la tragdie de Vargas [ 136], qui avait fait plus de 10 000 victimes. Sans arriver ces extrmes, Buenos Aires, les quartiers bas sont rgulirement inonds lorsque concident de fortes prcipitations et une lgre monte du niveau des eaux du Rio de la Plata. La Paz, les fortes pluies qui se prcipitent dans la cuvette o est btie la ville dsorganisent compltement les services de transport du centre ville. Dans tous les cas, les vulnrabilits naturelles ont t accrues par lurbanisation et la transformation des milieux naturels, qui ont aggrav les effets du ruissellement. Le risque sismique et volcanique concerne essentiellement la partie andine de lA mrique et lAmrique centrale. Sans revenir ici sur les vnements catastrophiques de 2010 (Hati, Chili), rappelons que les grandes villes des Andes, de lAmrique centrale et des Carabes ont toutes connu ce type de destructions (cf. sisme de Mexico, en 1985). Toutefois, la vulnrabilit urbaine face au risque sismique dpend beaucoup des formes de lurbanisation, des normes de construction et de la prparation des populations et des services de protection civile. Dans ce domaine, labsence de contrle de lurbanisation par les tats accrot la vulnrabilit.
[136] Glissement de terrain provoqu par des pluies torrentielles, les 15 et 16 dcembre 1999.

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Les eaux marines et continentales


Les ressources en eau sont lune des richesses dune grande partie de lA mrique latine, o les prcipitations sont abondantes et o se trouvent de nombreux fleuves qui comptent parmi les plus importants du monde (les mga fleuves ). Ceux-ci reprsentent des ressources considrables et sont pour le moment ingalement perturbs dans leur fonctionnement naturel. Si lA mrique latine dtient quelques uns des plus grands barrages de la plante et pourrait en construire dautres pour faire face ses besoins nergtiques, de trs grands fleuves comme lA mazone, lOrnoque et le Paran sont encore trs peu amnags. Ils reprsentent donc la fois un norme potentiel pour la navigation et la production dnergie et un enjeu cologique majeur. Les ressources souterraines sont aussi un objet de dbats. Le grand aquifre Guarani, situ la frontire du Brsil, de lArgentine et du Paraguay, suscite beaucoup dinquitudes dans la perspective de tensions sur les ressources en eau. Son puisement apparat cependant comme lointain, alors mme quil existe dj des tensions portant sur leau dans les rgions arides et semi arides. Ainsi, le dveloppement minier du nord du Chili est limit par labsence de ressources en eau, qui conduit envisager des importations ou linstallation dusines de dessalement. Au Brsil, aprs la mise en place de primtres irrigus le long du fleuve So Francisco dans les annes 1970, ce mme fleuve va faire lobjet de prlvements en direction des rgions les plus sches du Nordeste, gnrant de vives polmiques sur les consquences cologiques de ce programme. La question des eaux marines doit galement tre mentionne. Au Brsil encore, le gouvernement dsigne sous le nom dA mazonie bleue la zone conomique exclusive qui borde ses ctes[ 137 ], pour attirer lattention sur limportance de cet espace maritime. Celui-ci recouvre en effet une superficie quivalente celle de la fort amazonienne du Brsil, soit prs de 3,5 M km2. Cet immense domaine est la fois un cosystme encore peu exploit, notamment par la pche, et un enjeu environnemental majeur, puisque cest en haute mer que le Brsil va exploiter les champs de ptrole qui feront de lui lun des grands producteurs mondiaux. Les vnements du Golfe du Mexique en 2010 sont l pour montrer lampleur de lenjeu. Sur la faade Pacifique, le Chili et le Prou se trouvent face lune des rgions marines prsentant la plus forte productivit biologique de la plante, lie au systme du courant de Humboldt : moins de 1 % de la surface ocanique y fournit 10 % des prises mondiales
[137] Voir sur cette question le rapport du ministre de la Marine : http://www.mar.mil.br/dhn/dhn/amazoniazul.pdf

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A SAVOIR

en tonnage (IRD). La rgion de lAtlantique Sud est galement une grande zone de pche industrielle. Dans tous les cas se posent des problmes de rgulation des prises et de comptition entre la pche artisanale et la pche industrielle. La mer des Carabes, enfin, entirement recouverte par les zones conomiques exclusives (ZEE) des pays voisins (dont les tats-Unis), est particulirement affecte par les activits humaines que sont le tourisme, la pche et lexploitation ptrolire (dont la pollution issue de la plateforme Deepwater, dtruite lors dune explosion le 20 avril 2010).

4.4.2. Les principaux facteurs de dgradation environnementale


Lexpansion agricole
La priode contemporaine se distingue par une acclration du processus de consommation despaces naturels des fins dexpansion de la production agricole, particulirement au Brsil [ 138 ] et en Argentine. Cette expansion agraire nest pas lie la croissance dmographique : lenjeu nest plus lalimentation nationale, mais bien la production commerciale pour le march mondial. Brsil et Argentine sont parmi les premiers producteurs et exportateurs mondiaux de soja et de produits drivs (huile et tourteaux). Ils sont galement de grands producteurs et exportateurs dautres crales, de viande bovine, dagrumes, etc. Les surfaces cultives en soja sont passes denviron 22 M ha plus de 40 M ha, entre le dbut et la fin des annes 2000, pour lensemble de lAmrique latine. Ceci correspond un changement majeur dans les usages du sol et dans les modes de mise en valeur, puisquil sagit gnralement de grandes ou de moyennes exploitations fortement mcanises, faisant largement appel des produits chimiques de traitement particulirement le glyphosate ( round up ) et des varits gntiquement modifies. LA mrique latine possde deux des trois plus grands utilisateurs de semences transgniques du monde avec lA rgentine (21 M ha cultivs) et le Brsil (15,8 M ha), tous deux cependant loin derrire les tats-Unis (62,5 M). Cette extension est lorigine de nombreux conflits sociaux pour laccs aux terres et de protestations lies la dforestation, au petit nombre demplois induits et aux consquences des dsherbants sur la sant des populations. Outre le soja, la canne sucre connat au Brsil une forte croissance pour la production dthanol, avec l encore un paquet technologique complexe, matris par les grands producteurs. La culture de la canne sucre est particulirement dcrie, notamment
[138] Pour le Brsil voir le dossier de Goconfluences, Brsil, la ferme du monde sur : http://geoconfluences.ens-lsh.fr/doc/etpays/Bresil/Bresil.htm

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4. Politiques publiques

pour la pratique des brlis avant rcolte, qui met de grandes quantits de CO2 et de particules. Les cultures sont industrielles, fortement consommatrices de pesticides et on les souponne de dgrader svrement les sols. Pour rpondre ces critiques, le Brsil a adopt un plan de zonage de lexpansion de la canne sucre (autorisant une augmentation des surfaces de 7 13 M ha dans le sud et le centre du pays) et rflchit restreindre la culture dolagineux en Amazonie. Des plans damlioration des pratiques culturales sont en cours, notamment avec labandon du brlis prvu ds 2017 (2014 dans certaines rgions). La stratgie chilienne dexportations alimentaires se fait au prix dune technification pousse et dun recours massif aux traitements chimiques, ainsi que de fortes pressions sur les ressources en eau. Lextension de la salmoniculture dans le sud du pays a entran une grave crise sanitaire en 2009, la trop forte densit de saumons facilitant la transmission de maladies et imposant donc lusage massif dantibiotiques qui polluent le milieu marin. Cette crise majeure a entran le dplacement des levages vers des zones nouvelles. En quateur, cest llevage de crevettes qui est responsable de la disparition de la mangrove dans le golfe de Guayaquil, mme sil fournit au pays sa premire ressource dexportation agricole, devant la banane. Au Brsil, la surface agricole utile (SAU) totale a augment de 200 M ha dans les annes 1940 329 M en 2006, aprs un pic historique de 372 M en 1985. Cette expansion sest accompagne dun dplacement vers lintrieur du continent : le centre ouest du Brsil est devenu en quelques annes une grande rgion agricole, au prix dune dforestation acclre et dune dgradation des milieux. Cette expansion franchit les frontires politiques : la partie orientale du Paraguay est largement occupe et exploite par des agriculteurs brsiliens (appels Brasiguayos ) qui prolongent leurs exploitations dans le pays voisin. Des phnomnes analogues se produisent dans le nord de lUruguay et en Bolivie. Deux productions rsument particulirement les mouvements enregistrs au Brsil. La premire est le soja, la seconde llevage bovin. Dans les deux cas, la comparaison entre la situation au dbut des annes 1970 et la situation en 2006 montre la fois laugmentation massive des quantits produites, mais aussi le dplacement de la production vers le nord.

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A SAVOIR

Carte

Progression de llevage bovin au Brsil, 1974-2008

1974

Nombre de bovins
2 000 000 800 000 400 000

2006

Ecosystmes Amazonie Cerrado Caatinga Mata Atlantica Pampa

1000 Kilomtres

2000

Source : donnes IBGE, cartographie Franois Michel LE TOURNEAU.

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Pour viter que cette dgradation ne pnalise leurs produits lexportation, des normes environnementales plus rigides ou des codes de conduite sont adopts. Deux exemples particulirement intressants se trouvent au Brsil. Le premier est celui de la canne sucre pour laquelle nous avons vu que le gouvernement a mis en place un zonage strict des zones dexpansion, interdisant de surcrot quelles ne se dveloppent dans le biome amazonien. Le second exemple est celui de la filire de production de llevage bovin en Amazonie. Rgulirement accuse dtre le grand moteur de la dforestation, celle-ci a t mise en demeure par le Ministre public de se mettre en rgle avec la lgislation environnementale. Elle a accept de signer un accord de bonnes pratiques, et certains des plus grands abattoirs du pays ont sign un compromis avec lONG Greenpeace dans lequel ils sengagent cartographier la localisation de leurs fournisseurs et vrifier quils respectent la lgislation sur lenvironnement.

Limpact environnemental des infrastructures


La ralisation de grandes infrastructures accompagne lextension des espaces cultivs et lintgration continentale. Or, pour le moment, ce sont les routes qui sont privilgies mme si elles ne sont pas toujours la meilleure solution en termes environnementaux car elles sont techniquement plus faciles raliser et permettent une desserte plus fine des rgions desservies. Or, elles provoquent aussi louverture de nouvelles rgions la colonisation, lartificialisation des milieux, aux coupures cologiques et elles prparent lavance de la dforestation.

Les routes : des rseaux nationaux aux intgrations


Dans toute lA mrique latine, les maillages routiers nationaux ont t amliors partir des annes 1950, ce qui concide avec le grand dveloppement de la circulation des automobiles et des camions. Ces routes ne sont cependant que des pistes difficilement praticables, mme si elles attirent dj des vagues de migrants qui viennent leurs abords se tailler des proprits dans des terres encore vierges . Les pays andins construisent les routes traversant la Cordillre, joignant la cte, la montagne et le pimont, contribuant ainsi lintgration rgionale (Gondard, 2005). Dans les annes 1970 et 1980, ces rseaux ont t amliors. Les pistes sont asphaltes, souvent grce des prts de grands organismes financiers internationaux. Ces cooprations ont t, pour ces derniers, loccasion de commencer imposer le respect de normes environnementales, comme dans le cas de la route Cuiab-Porto Velho (BR-364) au Brsil, dont lasphaltage a t financ par la Banque mondiale en change davances sur la protection de lenvironnement et des peuples amrindiens. partir des annes 1990, les routes sont devenues des outils de lintgration continentale. La route panamricaine est aujourdhui pratiquement acheve, permettant

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

la circulation nord-sud en suivant la faade Pacifique ( lexception dun segment dans listhme de Panama). LInitiative pour une intgration de la rgion sud-amricaine (IIRSA), lance en 2000 Brasilia, est particulirement importante. Elle vise coordonner les efforts nationaux et inciter au dveloppement des infrastructures. Structure en 10 zones (cf. carte 3), elle se proposait, dachever la fameuse liaison routire Pacifique-Atlantique au travers de lA mazonie, voque ci-dessus, et de renforcer galement les passages de la Cordillre au niveau du Tropique du Capricorne et de laxe Buenos Aires Santiago du Chili. Tous les chantiers de lIIRSA, cependant, ne sont pas des routes. Le corridor amazonien (n o 5) propose ainsi damnager les voies fluviales pour accrotre le commerce rgional, de mme que laxe du Paran, qui concide avec le dveloppement de lHidrovia. Certains de ces chantiers ont avanc, notamment lasphaltage de routes existantes et lamlioration des points de passage frontaliers. Dautres axes, comme laxe nordandin, restent encore ltat de projet. Dautres, enfin, comme le passage des Guyanes, navancent que trs lentement : le pont sur lOyapock, entre la Guyane franaise et ltat brsilien dA mapa, a t annonc depuis dix ans, et devrait tre finalement mis en service en 2011. Quoiquil en soit, ces infrastructures traversent des espaces cologiquement sensibles et suscitent de nombreuses inquitudes quant leurs impacts. Ainsi, le projet Hidrovia Parana Paraguay, impliquerait des modifications profondes de lhydrologie du Pantanal ; il a donc t, pour le moment, ralenti dans la partie amont. En Amrique centrale, linitiative dintgration Puebla Panama allant du Sud du Mexique au canal de Panama, en runissant les petits pays dA mrique centrale a suscit beaucoup doppositions tant pour des raisons cologiques que gopolitiques. Tout en avanant dans le sens de lintgration, le corridor cologique msoamricain projet transnational visant la protection de lenvironnement en accord avec les communauts locales lui a succd. Il sagit dun projet qui met en avant des objectifs de conservation des milieux, mais vise galement davantage dintgration territoriale entre le Sud du Mexique et Panama.

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4. Politiques publiques

Carte

Zones des projets de linitiative IIRSA

and in

N o rd

Axe amazonien

Axe

Axe des Guyanes

Axe Brsil Prou Bolivie Axe interocanique central

Axe du Parana

Axe du Capricorne

Axe Mercosur - Chili

Axe du Sud
Axe andin Sud
0 1000 km

Source : IIRSA, S. Velut 2009.

Dans les annes 1990, la pression est devenue de plus en plus forte pour asphalter la route BR-163, devant devenir un axe majeur pour lcoulement de la production de soja du Mato Grosso. Cette question tant particulirement sensible, le gouvernement fdral a entour lopration par un plan BR-163 durable prvoyant de nombreuses audiences publiques et promouvant un grand zonage des terres de la rgion, crant au passage de trs nombreuses aires protges.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Si la route panamricaine est aujourdhui pratiquement acheve (permettant une circulation nord-sud dans le continent via sa faade occidentale), les regards se tournent depuis 2005 vers un autre grand chantier entrepris il y a plusieurs dcennies, mais dsormais en voie dachvement : la route transocanique, devant relier lAtlantique au Pacifique. Le maillage routier brsilien permet, depuis de nombreuses annes, de parvenir jusqu la frontire pruvienne, et louest du Prou dispose dinfrastructures routires depuis longtemps, mais la liaison entre les deux ( travers tout dabord la plaine amazonienne, puis le rebord oriental des Andes) ntait pas ou peu praticable. Ce devait tre le cas ds la fin 2010, ce qui pourrait modifier considrablement les flux commerciaux dans la rgion. En effet, grce cette liaison avec trois ports pruviens, la production agricole du centre-ouest du Brsil se trouvera presque gale distance du port Atlantique de Paranagu, grand centre dexportation de produits agricoles, et de la faade littorale du Pacifique, beaucoup plus proche des marchs asiatiques. La diminution possible des cots du fret, et le gain de comptitivit en dcoulant, pourraient faire de la nouvelle route une artre majeure du commerce mondial. Or, comme la nouvelle route est situe en pleine Amazonie pour une grande partie de son trac, on peut aisment imaginer que les consquences cologiques seront, elles aussi, massives et dimportance continentale, voire mondiale.

Peu dalternatives la route


Les choix latino-amricains dans le domaine des infrastructures ne sont pas les meilleurs dun point de vue environnemental. Cest en effet le transport routier, polluant et peu efficace sur les trs grandes distances, qui a t favoris au dtriment du transport ferroviaire, que les grands espaces concerns semblaient appeler naturellement. Paralllement, les chemins de fer, crs durant la premire moiti du XX e sicle, ont t ngligs : les infrastructures actuelles sont le plus souvent obsoltes et peu fonctionnelles. Des plans pour augmenter la part du rail dans les transports existent cependant. Au Brsil, il est question dune liaison ferroviaire rapide entre Rio de Janeiro et So Paulo, laxe arien le plus frquent du pays. Le projet de liaison ferroviaire NordSud , qui doublerait plus ou moins la route Belm-Brasilia, a galement t repris par le gouvernement Lula et des tronons sont peu peu construits. Il vient en quelque sorte remplacer le projet prcdent dintgration Nord-Sud, qui sappuyait sur la voie fluviale via les fleuves Araguaia et Tocantins, intensment combattu par les dfenseurs de lenvironnement du fait des grands impacts prvus sur le cours des deux fleuves. La navigation fluviale semble ainsi rserve la rgion amazonienne o, bien que trs dveloppe, elle exploite les conditions naturelles de navigabilit des fleuves, et

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4. Politiques publiques

na donc ncessit que peu dinfrastructures pour lamliorer. En Argentine, on note la relance des chemins de fer entre les principales villes, aprs lenterrement du projet de train grande vitesse entre Buenos Aires et Rosario.

Les systmes nergtiques


Les systmes nergtiques sont lun des facteurs importants de transformations environnementales, non seulement par les effets des combustibles fossiles sur le climat, mais galement du fait des impacts directs de lexploitation de lnergie sur les rgions de production. Or, la consommation dnergie a fortement augment en Amrique latine, particulirement dans les pays mergents, et cet accroissement a principalement repos sur lusage des ressources fossiles. Comme le montrent le graphique 35 et le tableau 44, le ptrole et le gaz sont les principales sources dnergie et peuvent reprsenter jusqu deux tiers de lnergie primaire. Lnergie hydraulique pse dun poids significatif au Brsil et, un moindre niveau, au Venezuela. Les autres nergies renouvelables sont encore peu importantes, lexception de la contribution des carburants dorigine agricole aux besoins brsiliens. Le nuclaire nest prsent quau Brsil, en Argentine et au Mexique. Sans retracer lensemble des facteurs qui expliquent ce poids des hydrocarbures, il est important de souligner quil est trs difficile de le faire diminuer. lexception du Chili, des Guyanes et de lUruguay, les pays dA mrique du Sud sont producteurs dhydrocarbures et ont connu pour certains (Brsil, Colombie, quateur et Prou) des dcouvertes importantes ces dernires annes. Il ny a donc pas de contraintes majeures lapprovisionnement (mme si lA rgentine connat un raccourcissement proccupant des horizons de production). En revanche, la mise en production de gisements dans des rgions nouvelles pose de nombreuses questions, quil sagisse de la production ptrolire dans les parties amazoniennes des tats andins, ou du dveloppement du off shore profond au large du Brsil. Linitiative quatorienne de geler lexploitation du gisement de Yasuni en change dun engagement financier de la communaut internationale semble recueillir aujourdhui suffisamment de soutiens pour tre viable. Toutefois, les taux de motorisation et lquipement des mnages ne cessent de crotre. Ils ont t considrables au Chili, sous limpulsion de la croissance conomique. Dans les autres pays mergents, lintroduction des vhicules bon march combine un meilleur accs au crdit rend dsormais lautomobile accessible un grand nombre de mnages. Cest particulirement le cas pour la classe moyenne modeste, qui bnficie galement des conditions daccs prfrentielles dans des logements situs en priphrie et participe donc la pollution urbaine, en se trouvant contrainte

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

effectuer de longs dplacements motoriss. On enregistre ainsi depuis plusieurs annes des records de ventes dautomobiles au Brsil. Plusieurs pays maintiennent des prix trs bas pour les carburants, le record tant celui du Venezuela. Le gaz est galement vendu trs bon march aux consommateurs argentins, ce qui nencourage pas limiter les consommations. Ainsi, quels que soient les efforts raliss sur les transformations de lapprovisionnement en nergie, la dpendance aux carburants liquides risque de perdurer. Actuellement, seul le Brsil a apport une rponse originale avec lthanol, mme si elle peut tre critique. LA rgentine essaie de suivre en dveloppant la production de biodiesel partir dhuiles vgtales. La question de ces agrocarburants se pose la fois du point de vue de lapport nergtique, en substitut des combustibles fossiles, et du point de vue des consquences socioenvironnementales de leur dploiement. Sur le premier point, la production dthanol partir de canne sucre est trs performante et sans cesse amliore par les planteurs et les industriels brsiliens. La transformation de lhuile de soja en biodiesel prsente moins dintrt nergtique. Les consquences environnementales de la culture de la canne sucre sont, quant elles, plus problmatiques, mais font lobjet defforts pour en diminuer les impacts (par un meilleur usage, par exemple, des sous-produits et la cognration de chaleur et dlectricit avec la bagasse). LA mrique latine a connu un chec relatif dans lintgration par les infrastructures nergtiques. Ainsi, linterconnexion des gazoducs entre pays producteurs (Argentine et Bolivie) et consommateurs (Brsil et Chili) sest solde par des interruptions de fourniture et de fortes tensions. De ce fait, le gaz est moins utilis que prvu et de nouvelles centrales fonctionnant au fioul ou au charbon sont construites, entranant les consquences que lon sait sur lenvironnement. Le gaz, moins metteur de particules et de CO 2 pour le mme apport nergtique, est sous-utilis, mme si le Brsil alimente depuis 2009 une partie des villes de lAmazonie en gaz naturel partir du gisement de Coari. Par ailleurs, la construction de nouveaux barrages est largement relance via des projets sur le Rio Baker (Patagonie chilienne), Condor Cliff (Patagonie argentine), Garabi (sur le fleuve Uruguay), ainsi que de grands programmes dquipement en Amazonie brsilienne et en Colombie. Avec une puissance installe de 11 000 MW, la centrale prvue Belo Monte, sur le Xingu (un affluent majeur de lA mazone), serait de lordre de grandeur de celle dItaipu. Ce projet, accompagn par la ralisation de barrages moins importants et de centrales thermiques, suscite des protestations mme si le gouvernement brsilien assure sengager dans un chantier dont les consquences seront soigneusement contrles.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Le dveloppement des nergies renouvelables non conventionnelles reste trs modeste, alors que lensoleillement fait de certaines rgions latino-amricaines des sites privilgis pour tester des centrales solaires. Le potentiel olien est lui aussi peu exploit, bien que les investissements dans ce domaine croissent, en particulier sur le littoral du Brsil.

Graphique 35 Augmentation de la consommation dnergie dans les grands pays mergents dAmrique du Sud
Mtep

Colombie
Hydro Charbon Gaz Ptrole

Mtep

Venezuela

35 30 25 20 15 10 5 0

100 80 60 40 20 0
1990 1995 2000 2005-2008 1990 1995 2000 2005-2008 Gaz Ptrole Hydro

Mtep

Brsil
Nuclaire Hydro Charbon Gaz Ptrole 1990 1995 2000 2005-2008

250 200 150


Mtep

Chili
Hydro Charbon Gaz Ptrole

100 50 0

30 25 20 15 10 5 0

Mtep

Argentine
Nuclaire Hydro Gaz

1990 1995 2000 2005-2008

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Ptrole 1990 1995 2000 2005-2008

Source : S. VELUT daprs BP Statistical review, 2009.

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Tableau
4. Politiques publiques
A SAVOIR

Charbon Ptrole brut Nuclaire Hydro lctricit Gothermie, solaire et autres Combustibles renouvelables et dchets lectricit Chaleur Total 2 539 791 72 335 4 731 4 731 728 8 240 2 561 541 3 340 140 140 74 101 96 658 375 -

Produits Gaz ptroliers

Argentine 1 677 17 768 3 351 3 351 655 50 541 2 336 22 798 7 143 1 681 7 2 716 2 346 6 496 777 1 989 1 1 989 1 3 218 32 165 183 199 -

1 079

33 972

6 982

37 289

1 881

2 624

73 065 5 438 235 556 30 790 30 790 11 805 184 262 14 079 63 745

Bolivie

2 312

459

Brsil

13 553

93 803

1 184

Chili

3 318

11 745

5 517

Colombie

3 318

11 745

5 517

quateur

8 709

862

Mexique

9 097

89 387

15 540

Prou

1 028

9 682

3 217

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Venezuela

45

64 928

31 805

44 Sources dnergie primaire en Amrique latine en milliers de tonnes quivalent ptrole (2007)

Source : Agence internationale de lnergie (AIE)

4. Politiques publiques

4.4.3. LAmrique latine et les changements environnementaux


plantaires
La place de lAmrique latine dans le scnario mondial des missions de gaz effet de serre
Compare aux pays du Nord, la contribution de lA mrique latine aux missions de gaz effet de serre (GES) nest pas considrable ; cependant, elle crot du fait de laugmentation de la consommation nergtique de la rgion. Les missions par habitant sont modestes : 3 tonnes Eq-CO2 en 2004, contre 7 en France. Les inventaires prsents la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ne sont toutefois pas strictement comparables et ne couvrent pas toujours les mmes dates. Ainsi, alors que certains pays (Brsil, Chili) nont fait quune seule communication au dbut des annes 2000, partir de donnes collectes dans les annes 1990, le Mexique, par exemple, a tabli quatre rapports, dont le dernier est paru en 2010 (comme celui du Prou). Les missions cumules sont faibles, loin derrire celles des pays dvelopps : daprs le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'volution du climat (GIEC), les missions mondiales en 2004 taient de lordre de 50 GT Eq CO 2, dont environ 10 % (5 Gt) tait produit par lAmrique latine. Lune des particularits de la rgion est limportance des missions de CO 2 et de mthane imputables lagriculture, aux changements dusage du sol ( Land Use, Land-use Change and Forestry LULUCF) et llevage avec, en contrepartie, des absorptions de CO 2 lies la croissance des vgtaux et aux forts. Daprs les premires communications nationales, les missions de lA mrique latine se partageaient en trois tiers : un tiers imputable lagriculture (et notamment llevage), un tiers aux changements dusage du sol et un tiers aux usages nergtiques. Toutefois, cette proportion varie dun pays lautre : les usages nergtiques psent plus lourd au Mexique quau Brsil, o les effets du changement du sol sont souligns. Pour tous les pays se posent la question de la fiabilit des estimations dabsorption de CO 2 par la vgtation et les sols.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Graphique 36 Principaux metteurs de GES en Amrique latine (1990-2000) en millions de tonnes de CO 2


1990
3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Brsil Mexique Venezuela Argentine Bolivie Prou Colombie quateur Chili

2000

Source : World Resources Institute (2008), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0, Washington, DC.

Graphique 37 missions de CO 2 par habitant, 1990 et 2004 en tonnes de CO 2


1990
24 21 18 15 12 9 6 3 0 Trinit-et-Tobago Bahamas Venezuela Mexique Antigua-et-Barbuda Suriname Barbade Argentine Jamaque Cuba Chili Belize Colombie quateur Saint-Kitts-et-Nevis Guyane Brsil Rp. dominicaine Panama La Grenade Uruguay Santa Lucia Prou Costa Rica Dominique Bolivie St-Vincent-et-les-Grenadines Nicaragua Guatemala Paraguay Honduras Salvador Hati

2004

Moyenne de lAmrique latine et des Carabes, 2004

Source : Cepal, sur la base des indicateurs des objectifs du Millnaire pour le dveloppement, Nations unies, Washington DC [139 ]

[139] Donnes disponibles en ligne : http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Search.aspx?q=emissions

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4. Politiques publiques

Le manque dunit de lAmrique latine dans les ngociations mondiales


Bien quils aient sign la plupart des grandes conventions internationales sur lenvironnement, les tats latino-amricains sont trs diviss sur la question climatique. Dune manire gnrale, avant la confrence de Copenhague (dcembre 2009), ils refusaient pour la plupart de sengager sur des objectifs chiffrs de rduction de leurs missions, soit en vertu dun droit au dveloppement affirm par la plupart des pays du Sud soit, pour le Brsil, du fait dun dogme diplomatique considrant que ce genre de compromis international tait une entrave sa souverainet nationale [ 140 ]. Les choses ont considrablement volu depuis 2009. Le Brsil, de son ct, a considrablement modifi la donne, peu avant Copenhague, en acceptant pour la premire fois des objectifs chiffrs et ambitieux de rduction de ses missions. Il semble dsormais faire cavalier seul en avanant un certain nombre de propositions, notamment sur les mcanismes REDD [ 141], alors que les autres tats paraissent en retrait. Les raisons de ce revirement sont doubles : dune part, le pays pense avoir dsormais matris la dforestation en Amazonie et veut en engranger les dividendes sur le plan diplomatique ; de lautre, les mcanismes de compensation de la dforestation vite peuvent potentiellement lui rapporter des milliards de dollars sils venaient tre mis en place dans le cadre gnral dun march fonctionnel des crdits de carbone. La position du Brsil pourrait tre adopte par le Prou et lquateur, deux pays amazoniens galement potentiellement favoriss par les REDD, ainsi que par le Costa Rica, qui dispose dune rputation de pays en avance sur le plan environnemental du fait de la mise en place depuis plus de dix ans dun mcanisme de paiement pour services environnementaux (on note dailleurs que le Costa Rica avait propos au milieu des annes 1990 une initiative des pays forestiers peu loigne de la proposition actuelle de mcanisme REDD, laquelle avait t abandonne en raison de lopposition du Brsil). loppos, on trouve des pays articuls autour du positionnement de la Bolivie et du Venezuela. En effet, ceux-ci refusent les mcanismes de ngociation autour du climat, jugeant quils ne permettent pas aux pays les plus pauvres de se faire entendre. Ils ont ainsi tent de promouvoir un sommet alternatif celui de lONU, et insistent sur le fait que les pays du Nord ont vis--vis deux une dette climatique , dont ils doivent sacquitter par le biais daides destines aider les communauts locales

[140] Dans la mesure o les missions de GES du Brsil sont essentiellement lies la dforestation, accepter des objectifs chiffrs de rduction revient accepter une politique de prservation stricte en Amazonie, que le Brsil refusait comme contraire sa souverainet sur cette rgion. [141] Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. (Rduire des missions dues la dforestation et la dgradation des forts).

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

sadapter aux changements en cours. Cette contestation se place bien videmment dans le cadre plus large de leur opposition farouche aux tats-Unis et de leur contestation de lconomie mondiale. Entre les deux groupes, de nombreux pays tendent suivre, sur le plan climatique, leurs orientations diplomatiques gnrales. Le Chili se pose ainsi dans ce domaine (comme dans les autres) comme un alli des tats-Unis, adoptant dune certaine faon une stratgie de passager clandestin . Le Mexique affiche une position plus avance (avant le sommet du Cancun de dcembre 2010), que reflte la communication nationale de 2010. Il sest dot dune stratgie nationale de lutte contre le changement climatique, qui a principalement consist en lidentification des problmes et des ressources disponibles, et notamment de la recherche. Des axes de travail ont t dfinis, portant notamment sur la reforestation, lefficacit nergtique et le dveloppement dnergies dcarbones, ainsi que lducation au changement climatique. Le Mexique a galement propos la cration dun Fonds mondial pour la lutte contre le changement climatique, qui serait abond par les pays Annexe I et les pays non Annexe I souhaitant en bnficier. La dispersion des positions des diffrents tats peut tre interprte en fonction des stratgies politiques et conomiques de chacun. Elles renvoient en premier lieu aux diffrences marquantes de dveloppement entre eux. Certains pays nont encore quincompltement dvelopp leur infrastructure industrielle, et refusent pour cela de sengager diminuer leurs missions de CO 2 , alors que dautres voluent dj dans les secteurs technologiques de pointe, ce qui leur permet denvisager une transition vers une conomie peu mettrice. Certains sont par ailleurs producteurs de ptrole (Argentine, quateur, Prou et Venezuela) avec, pour le Brsil, une vocation devenir dans le futur un acteur majeur de ce march ; dautres ne le sont pas. Les producteurs de ptrole ne sont pas toujours des metteurs massifs de CO 2 , comme lquateur ou le Prou, dont la situation est bien diffrente de celle du Brsil et de lA rgentine. Le potentiel scientifique et technologique des tats complique encore la donne, avec, l encore, une position particulire du Brsil. Disposant de moyens dobservation de la terre et dalternatives technologiques promouvoir, en particulier les agrocarburants, celui-ci affiche dsormais une position en pointe dans les ngociations sur le climat. Si les pays dA mrique latine ne prsentent pas un front uni dans les ngociations sur le climat, tous ont cependant inscrit ce thme dans leur agenda politique, tant sur le plan diplomatique que sur le plan intrieur. Certains ont ainsi mis au point des stratgies

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4. Politiques publiques

nationales de lutte contre le changement climatique (le Mexique, le Brsil et lArgentine occupent ainsi les 4 e, 8 e et 10 e places du Climate Change Performance Index de lONG allemande Germanwatch), et la plupart profitent des effets daubaines que ce thme leur apporte dans les relations bilatrales ou dans les demandes de financement pour des mcanismes de dveloppement propre. LA mrique latine peine encore sinsrer dans ce type de dveloppement : la rgion nabrite que 20 % des 2 500 projets enregistrs lchelle mondiale. Il sagit notamment de rcupration de mthane dans les dcharges ou les effluents, mais aussi de production dnergie sans missions de carbone.

Des consquences dj patentes


Alors quils peinent dfinir leurs positions dans les ngociations, les pays dA mrique latine exprimentent dj les consquences des changements climatiques. On constate ainsi en particulier la fonte des glaciers tropicaux andins, qui perturbe les coulements en aval, diminuant les quantits deau disponibles pour lagriculture [ 142 ]. Elle perturbe dj les coulements des torrents andins qui irriguent les cultures des communauts de montagne. On enregistre galement dans les prcipitations des variations impactant les productions agricoles. Ainsi, une modification dj sensible de la pluviomtrie dans la Pampa a entran un dcalage des isohytes vers louest ; celui-ci a accru la productivit, facilit lextension du soja mais galement provoqu davantage dinondations. Inversement, en Amazonie, les annes 2005 et 2010 ont t exceptionnellement sches, alors que 2009 a t marque par une crue du Solimes dpassant le niveau record de 1950 Manaus. Daprs les projections, cette variabilit des prcipitations devrait saccrotre, avec des consquences sur les cultures dans tout le continent. Certains scnarios convergent sur la diminution des prcipitations en Amazonie avec des consquences sur la vgtation, pouvant entraner une diminution de la pluviomtrie plus au sud. En effet, les flux dhumidit venus de lAmazonie circulent en direction du sud, et sont probablement responsables dune partie des prcipitations qui arrosent les savanes centrales du Brsil et jusqu la Pampa. Une autre consquence de laugmentation de la variabilit climatique sera sans doute un accroissement de la frquence et de la violence des temptes tropicales, provoquant des sinistres dans les zones littorales. valuer ltat environnemental dun pays est discutable, car les variables mesurer sont htrognes et parce quil faut prendre en compte les volutions temporelles et les changements dchelles (puisque les conditions environnementales ne sont
[142] Cette volution est bien documente par plusieurs quipes de recherche (notamment celle de lIRD Great Ice).

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

pas ne sont pas les mmes suivant que lon se place au niveau des tats ou des rgions). Des propositions existent nanmoins pour chiffrer une chelle mondiale ltat de lenvironnement. Le Centre dtude sur lenvironnement de luniversit de Yale publie ainsi un indicateur synthtique mondial prenant en compte diffrents paramtres dcrivant lenvironnement (pollution de lair et des eaux, biodiversit, dforestation, etc.) [ 143 ]. Il permet dtablir un tableau (cf. n o 45), dans lequel des pays non latino-amricains ont t insrs des fins de comparaison. Plus que les valeurs, ce sont les hirarchies qui sont intressantes, avec notamment les bonnes performances du Costa Rica, de Cuba et de la Colombie. Le Mexique, lA rgentine et le Brsil se situent dans le milieu du tableau, avec des valeurs proches de celles des tats-Unis. Sans surprise, Hati est en fin de liste avec les autres pays faible revenu ( lexception de Trinit-et-Tobago), pnalis par sa responsabilit dans les missions de GES cause de son rle dans lexploitation des hydrocarbures et le raffinage pour une population rduite.

[143] Rfrences compltes sur le site : http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html

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4. Politiques publiques

Tableau

45 Indice de performance environnementale (EPI) 2010


Pays Indice EPI 89,1 86,40 78,2 78,13 73,34 73,2 71,37 69,93 69,34 69,07 68,44 68,18 67,34 63,51 59,25 58,04 57,05 54,25 53,97 49,87 39,50

Suisse
Costa Rica

France
Cuba Chili

Allemagne
Panama Belize quateur Salvador Rpublique dominicaine Suriname Mexique Paraguay Guyana Jamaque Nicaragua Trinit-et-Tobago Guatemala Honduras Hati

Source : Socioeconomic Data and Applications Center, Colombia University et Yale Center for Environmental Law and Policy (http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html)

4.4.4. Les politiques publiques de lenvironnement


Les tats latino-amricains se sont dots de lgislations et dinstitutions environnementales et ont cherch renforcer les moyens daction dans ce domaine. Les dispositifs ne sont toutefois pas uniformes et leur efficacit est sujette discussion. Lun des points de dpart est linscription dans les constitutions de normes relatives lenvironnement, qui a pour consquence la mise en place de dispositifs institutionnels.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Linstitutionnalisation de la question environnementale Les dispositifs institutionnels


La lgislation environnementale est encore en voie de constitution en Amrique latine. On avance dans les diffrents pays vers la constitution de ministres ou de secrtariats dtat lenvironnement disposant de prrogatives plus ou moins tendues. Ces nouvelles structures ont du mal trouver leur place et leur efficacit dans le paysage institutionnel existant. La ncessit de superviser diffrents secteurs fait problme par rapport aux comptences existantes. Par ailleurs, les ministres de lEnvironnement sont rgulirement accuss dtre des entraves la croissance conomique lorsquils bloquent des projets dinvestissement. Ils ne disposent dailleurs pas de toutes les attributions ; ainsi, les parcs nationaux peuvent rester grs par des organismes indpendants des ministres (au Chili) ou par des gouvernements provinciaux (en Argentine). La plupart des pays ont mis en place des procdures dtude dimpact pralables la ralisation de grands projets. Celles-ci peuvent tre plus ou moins complexes et exigeantes pour le demandeur. De faon gnrale, les tudes dimpact ne semblent pas tre des instruments suffisants pour assurer la protection de lenvironnement. Le Chili a cherch amliorer ses institutions environnementales pour rpondre aux critiques formules dans ltude pralable son entre dans lOCDE, laquelle pointait des insuffisances de sa politique environnementale. Lun des points suivre dans la mise en place dinstitutions environnementales est larticulation de niveaux de pouvoir avec, dune part, une certaine dcentralisation des comptences environnementales et, dautre part, la mise en place de primtres spcifiques daction. Cest le cas des agences de bassins qui ont t exprimentes au Brsil et que dautres pays envisagent de reproduire.

Les espaces protgs


La protection de la nature in situ a commenc en Amrique latine, avant lEurope, ds le dbut du XX e sicle, avec la cration des parcs Perito Moreno, aujourdhui Nahuel Huapi en Argentine (1903) et Malleco au Chili (1907). Dabord confins aux rgions peu exploites ou frontalires, les espaces protgs stendent aujourdhui de manire couvrir des milieux plus varis. Ils sont galement devenus des lieux attractifs pour un tourisme international en forte expansion, et des bastions de rsistance par rapport aux changements dusages du sol. Les surfaces concernes sont impressionnantes, comme en tmoigne le relev des aires protges en Amazonie effectu par le groupe Rseau amazonien d'information socioenvironnementale gographique (RAISG) (cf. tableau 46) [ 144 ].
[144] Les comparaisons sont difficiles : il nexiste pas, lheure actuelle, de source fiable incluant lensemble des espaces protgs latino-amricains, du fait de la multitude de statuts existants.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Toutefois, les statuts de ces aires protges sont extrmement varis, mme si les tats latino-amricains se rclament de la Convention de Washington (qui tablit les bases dune typologie des espaces protgs). En effet, les volutions des objectifs de la protection et ladaptation aux institutions nationales ont entran des dcalages. Ainsi, lA rgentine compte par exemple des aires protges dpendant de ltat, des provinces et des municipalits, chaque province ayant sa propre lgislation de protection de lenvironnement. Plusieurs pays ont rform la lgislation de protection de la nature en adoptant (ou pas) des catgories internationales. La plupart sefforcent de mettre en place des systmes nationaux de conservation pour assurer la cohrence de leurs aires protges (ce que le Brsil a ralis en 2000, avec la loi du Systme national des units de conservation de la nature SNUC). Sur le plan de la gestion, se posent les questions des liens avec les populations locales et amrindiennes, longtemps exclues des processus de dcision et de gestion des espaces protgs. En dpit des engagements pris, les administrations des parcs nationaux sont parfois rticentes au dialogue et se contentent douvertures limites. Quant aux populations locales, elles ne sapproprient pas toujours les objectifs de conservation de la nature. Enfin, la question des territoires amrindiens peut paratre ambigu puisque ceux-ci ont pour objectif premier la protection de groupes ethniques et non celle de lenvironnement, mais elle repose sur lide que les modes de vie, les populations et les cultures se dveloppent dans des milieux particuliers. Les tats sefforcent daccrotre les surfaces protges, en couvrant un plus grand nombre de milieux. Cette extension se fait plus facilement dans les rgions peu peuples, o elle ne rentre pas en conflit avec les attentes des populations locales. Les espaces protgs se sont donc largement tendus dans toute lA mazonie et en Patagonie, avec toutefois des limites quant leffectivit de cette protection : la cration de nouveaux espaces protgs sans augmentation des moyens effectifs aboutit en effet multiplier les parcs de papier qui nont aucun effet concret. Des solutions institutionnelles innovantes, comme les rserves de biosphre, fournissent des outils complmentaires aux aires protges existantes. Cest par exemple le cas de la gigantesque rserve de biosphre de la Mata Atlantica au Brsil (dune surface de 200 000 km 2), qui est la plus grande du monde. Des rserves dusage durable ont galement t mises en place en Amazonie ; elles visent prserver les ressources et les modes de vie traditionnels. De faon gnrale, on cherche dpasser les limites de la protection classique par le zonage et linterdiction pour favoriser des modes dexploitation durables. En ce sens, les nouveaux espaces protgs sont des sites dexprimentation pour des activits agricoles faible impact environnemental, le tourisme alternatif et la valorisation des patrimoines.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

Carte

Les espaces protgs au Brsil

Terres indignes Units de conservation fdrales (protection intgrale) Units de conservation fdres (protection intgrale) Units de conservation fdrales (usage durable) Units de conservation fdres (usage durable)

500 Kilomtres

1000

Source : Kohlhepp (2001).

La cration et la gestion daires protges sont galement des points de coopration entre les Etats. Cest le cas pour lA mazonie, o lon commence penser les espaces protgs lchelle du grand ensemble. Plus localement, des parcs et des corridors cologiques transfrontaliers commencent voir le jour, comme par exemple le Corridor du Huemul, entre lA rgentine et le Chili, ou la Cordillre du Condor, entre le Prou et lquateur.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

4. Politiques publiques

Des expriences emblmatiques de gouvernance environnementale


La gouvernance environnementale est un domaine dinnovation o se croisent initiatives prives et publiques, nationales et internationales. Nous proposons ici lanalyse de quelques exemples (non exhaustifs) pour illustrer cette inventivit et prsenter certaines des rfrences qui circulent lchelle du continent.

Expriences brsiliennes de gouvernance environnementale en partenariat : les programmes PPG7 et ARPA


Si lon a dj soulign le fait que le Brsil adopte une position plutt souverainiste en ce qui concerne lAmazonie, il sait aussi faire preuve de souplesse sur les questions de gouvernance environnementale. Deux projets principaux illustrent ce fait :
G

le premier, le Programme pilote du G7 pour la prservation des forts tropicales du Brsil (PPG7) est n dune proposition de la confrence du G7 Houston, en 1990. cette poque, le Brsil tait particulirement montr du doigt pour les atteintes portes lenvironnement ; le G7 lui a donc propos un don de 250 M USD pour laider juguler le problme de la dforestation. Les ngociations ont avanc lentement, portes cependant par la confrence de Rio, en 1992, puis ont dbouch, en 1994, sur un compromis institutionnel jug satisfaisant (le Brsil ne voulait pas dun programme pilot directement par la Banque mondiale, et les donateurs ne voulaient pas effectuer un simple don au pays). Le PPG-7 est donc un programme insr dans les institutions brsiliennes mais financ et contrl par la Banque mondiale. Le programme (principalement financ par lAllemagne) a donc dmarr et men bien de nombreuses actions, notamment un appui logistique la dmarcation de trs nombreux territoires amrindiens un sujet pourtant politiquement trs sensible et un programme de financement dinitiatives pilotes de dveloppement durable (Kohlhepp, 2001). Reconduit pour quelques annes au sommet de Johannesburg en 2002, le PPG7 peut se targuer davoir eu un impact trs important sur le terrain, notamment dans la sensibilisation la question du dveloppement durable, mme sil na pas t efficace dans la lutte contre le dboisement.

Autre preuve de souplesse institutionnelle : le programme Aires protges dAmazonie (ARPA), men conjointement par le World Wide Fund for Nature (WWF) et le ministre brsilien de lEnvironnement depuis 2003. Il trouve sa source dans la revendication du WWF dobtenir que 10 % au moins de chaque biome brsilien soient prservs en tant que zones protges fdrales. Devant le dficit constat en Amazonie, un accord a t sign avec le ministre de lEnvironnement dans lequel le WWF participe, notamment financirement, aux actions, alors que le ministre coordonne le dispositif. Le programme tait prvu en trois phases :

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A SAVOIR

la premire (2003-2006) a permis la cration de 18 millions ha daires protges, une moiti en units de conservation intgrale (notamment le Parc national des montagnes de Tumucumaque) et une autre en units de conservation dusage durable. Durant cette mme phase, le programme a galement contribu la consolidation de 7,3 millions ha dunits de conservation cres avant 2002 ; les seconde (2007-2009) et troisime (2010-2013) phases prvoyaient la cration de 19,5 millions ha daires de conservation intgrale et la consolidation des units existantes, afin datteindre lobjectif de 50 millions ha daires protges en Amazonie (soit 10 % de la superficie de la rgion). Dans les faits, la phase 2 na commenc que fin 2009 et la fin du programme a t repousse 2016. Paralllement, un fonds financier a t cr afin de subvenir aux besoins des units de conservation cres aprs cette date.

Au total, ce programme est aussi un succs car il a permis de nombreuses aires protges dtre plus que de simples parcs de papier .

Le dveloppement de nouveaux outils de protection au Chili


Face la ncessaire protection de la biodiversit, ltat chilien sefforce dimpulser les formules prives daires protges. En effet, le pays sest engag protger 10 % de son territoire et a pour cela tendu les rserves nationales faisant partie du Systme national daires protges de ltat (SNASPE). Pour cela, ltat chilien sefforce dencourager la protection dinitiative prive, tout particulirement pour combler les lacunes constates dans certaines rgions comme le centre du pays. Ne pouvant pas acqurir des terrains, pour des raisons de cots, et ne souhaitant pas imposer des normes trop strictes de conservation pour viter les conflits, ltat privilgie les approches volontaires et ngocies, sefforant de structurer des initiatives de protection, avec parfois des appuis internationaux. Cest le cas de linitiative de conservation du massif de Cantillana (appui du Fonds pour lenvironnement mondial FEM) et du projet Aire de prservation de la culture et de lenvironnement de la Patagonie chilienne (ACCA) en Patagonie (soutien du Fonds franais pour lenvironnement mondial FFEM). Dans les deux cas, les efforts visent sceller des accords entre les acteurs publics et privs prsents sur le terrain pour favoriser une gestion durable des milieux et la cration de zones de protection. ces tentatives soutenues par ltat chilien sajoutent des dmarches de grands propritaires privs, de firmes et dONG qui acquirent des terrains pour les placer sous protection. Lun des cas les plus connus est celui de lhomme daffaires nord amricain Douglas Tompkins, qui a achet de grandes proprits dans le sud du Chili (parc Pumalin) pour les consacrer la protection de la nature. Il possde galement

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un domaine dans la province de Corrientes en Argentine qui doit tre ddi la conservation. Ces initiatives, qui lui ont valu une reconnaissance internationale, sont fortement critiques au Chili par des groupes politiques qui nadmettent pas le blocage par un propritaire tranger de projets dintrt conomique affectant ses proprits, comme la poursuite de la route australe et lventuelle ralisation de lignes haute tension. De la mme faon, lactuel prsident de la Rpublique, Sebastian Piera, possde dans le sud de lle de Chilo une proprit quil veut transformer en parc priv (parc Tantauco). Pour le moment, ces projets manquent dun cadre lgal prcis assurant aux propritaires des compensations financires et la prennisation de leurs initiatives.

Le Xingu : alliance entre producteurs et ONG question de la labellisation


La rgion du fleuve Xingu, au Brsil, est trs symbolique sur les plans environnemental et culturel. Cest en effet une zone de peuplement amrindien ancien, dans laquelle a t dlimit, au dbut des annes 1960, le premier parc indigne de grande taille. Les artefacts culturels et les images du Xingu sont, durant de nombreuses annes, devenues les symboles de lA mazonie. Or, partir du dbut des annes 1990, la conqute agricole des terres a commenc affecter srieusement la rgion entourant le parc, dans laquelle se trouvent toutes les sources des affluents du Xingu qui irriguent la rgion. Les cultures mcanises, notamment de soja, et limplantation de grands pturages ont perturb les rgimes hydrologiques, entranant une rarfaction des ressources halieutiques et devenant sources de nombreuses pollutions. La premire raction du lobby indigniste et environnemental a consist attaquer frontalement lexpansion agricole... en vain, puisque le gouvernement fdral a soutenu les grands agriculteurs, pourvoyeurs de devises grce lexportation de leur production. Un important changement de stratgie a t opr en 2004 : lInstitut Socio-environnemental (ISA) a en effet men une campagne visant non plus dnoncer la prsence des agriculteurs, mais travailler des deux cts (i.e. dans le territoire amrindien et dans les zones agricoles), afin de rduire les impacts environnementaux par ladoption de bonnes pratiques. Depuis cette poque, les actions se sont multiplies pour sensibiliser limportance de prserver les sources et les forts galeries, ainsi que les changes de semences locales pour permettre le reboisement de parcelles en espces forestires. Soutenue financirement par des partenaires trangers, le dispositif inclut aujourdhui les administrations municipales de la rgion (auparavant directement opposes aux Amrindiens) et des organisations reprsentatives des grands agriculteurs. Il reste videmment en mesurer limpact concret sur le terrain, une tche que le systme dinformation gographique de lISA cherche effectuer.

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A SAVOIR

Le changement de stratgie sur les questions environnementales (de laffrontement la ngociation) na pas t une initiative isole de lONG ISA. La grande ONG internationale The Nature Conservancy a ainsi lanc en 2008 un programme de coopration avec ltat de Mato Grosso autrefois considr comme un adversaire, du fait de son appui inconditionnel lexpansion de la grande agriculture visant aider les proprits rurales respecter la lgislation environnementale, notamment en appuyant la rgularisation foncire et la cartographie des proprits.

Le programme de paiement pour les services environnementaux du Costa Rica


Dans les annes 1960 et 1970, la couverture forestire du Costa Rica sest rode un rythme rapide, sous la pression de lextension des surfaces consacres lagriculture, en particulier pour lexportation. En 1969, une premire loi sur les forts a cr un systme daires protges, mais celui-ci sest avr insuffisant pour limiter la perte de surfaces forestires, 75 % des forts du pays tant situes sur des terrains privs. Face au dclin rapide des forts, qui reprsentaient moins de 47 % de la surface du pays en 2005 selon la FAO, le gouvernement a progressivement fait preuve dinnovation en transformant, en 1996, lagence nationale des forts en Fonds de financement des forts (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Fonafifo), financ par diverses sources dont une taxe sur les combustibles fossiles consomms dans le pays. Celui-ci a, son tour, mis en place un programme de paiement pour services environnementaux qui ddommage financirement (et non plus seulement sous la forme de rductions dimpts) les propritaires qui conservent leurs proprits ltat de forts, ceux qui replantent des forts ou ceux qui crent des systmes agroforestiers. Le montant vers et les priorits affectes certaines zones sont redfinis chaque anne par le gouvernement. Les montants sont levs : 320 USD par hectare conserv en 2008 et jusqu 816 USD par hectare replant. Les propritaires peuvent souscrire individuellement (dans la limite de 300 ha), ou bien par le biais dassociations (dans la limite de 50 ha par associ). Les contrats sont de 5 ans et peuvent tre renouvels une fois (deux fois dans le cas des projets de replantation). Au total, entre 1997 et 2007, ce sont prs de 600 000 ha de forts qui ont t protgs par environ 7 250 contrats. Lefficacit est aussi visible sur le terrain, puisque le pays est pass dun taux de dforestation de 19 000 ha par an en 1990, une reforestation de presque 3 000 ha par an en 2005. Si elle est positive sur le plan statistique, lexprience du Costa Rica pose aussi un certain nombre de questions sur le plan social. En effet, le programme est efficace

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car il inclut les grands et moyens propritaires, qui sont les plus mme de bnficier des paiements proposs. La capacit de petits producteurs entrer dans le programme est bien moindre, que ce soit cause des investissements raliser ou bien des exigences bureaucratiques de contrle imposes par le Fonafifo. Ainsi, pour bon nombre dobservateurs, le programme est un succs sur le plan cologique, mais il ne participe pas la rduction de la pauvret, un objectif en gnral galement associ aux programmes de paiement pour services environnementaux.

Lenvironnement et la socit
Lenvironnement est devenu un sujet de mobilisation sociale en Amrique latine, mme si lcologie politique ny a pas encore trouv sa place. Le bon score obtenu llection prsidentielle brsilienne par Marina Silva, du Parti Vert, est encore un fait isol dans le paysage politique. Les ides cologiques sont dfendues par diffrentes forces politiques innovantes telles le Parti Vert qui a port la candidature dAntanas Mockus en Colombie sur le thme du renouveau de la citoyennet et non pas seulement sur des questions environnementales. La thmatique environnementale, massivement diffuse par les mdias, est devenue un sujet de proccupation et de mobilisation pour les classes moyennes urbaines qui ragissent aussi bien face des volutions nationales que par rapport des projets locaux. Les populations pauvres, pourtant affectes par des problmes environnementaux, peinent toutefois dans ce domaine comme dans dautres faire entendre leur voix pour amliorer leur situation, ne disposant pas toujours de relais politiques efficaces.

Des socits de plus en plus rceptives la question environnementale


Les socits latino-amricaines se sont montres de plus en plus sensibles aux questions environnementales partir des annes 1990. Cette sensibilisation est lie la consolidation du rle social et politique des classes moyennes urbaines, particulirement au Brsil, en Argentine, au Chili et probablement au Mexique. La mise en place de lAgenda 21 et de ses dclinaisons locales a t loccasion de renforcer cette prise de conscience ; lenvironnement a galement t introduit dans lenseignement scolaire. Un courant de rflexion dit socioenvironnemental associe prservation des milieux et des modes de vie traditionnels, en particulier des Amrindiens. Souvent li au catholicisme progressiste, il a eu ses martyrs tel Chico Mendes, assassin en 1988 et ses figures emblmatiques, comme Raoni Kayapo ou Davi Kopenawa Yanomami. Lenvironnement mobilise de grandes ONG bien implantes dans toute lA mrique latine, plus particulirement Conservation International , The Nature Conservancy et

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

le WWF. Capables dacqurir de grandes proprits et de mobiliser des ressources considrables, ces ONG jouent un rle important dans leurs territoires dimplantation mais aussi dans les dbats nationaux sur la conservation et lenvironnement. Elles tendent faire passer au premier plan les questions denvironnement naturel, la conservation de ressources biologiques naturelles et la prservation des modes de vie traditionnels, par rapport aux problmes environnementaux plus immdiats auxquels sont confrontes les populations urbaines de la rgion. Elles se distinguent par leur capacit lever des fonds en montant des projets financs par la coopration internationale (USAID, Union europenne, GEF). Elles disposent dune relle expertise de montage et de gestion de projet, de droit, de communication et de cartographie. Inscrites dans un mouvement mondial, elles deviennent galement une source crdible dinformation scientifique (mme si lobjectivit des donnes communiques peut tre questionne). Leur action avec des relais locaux est diversement perue. Les tats se sont souvent mfis de ces organisations, suspectes dingrence dans les affaires intrieures au nom de lenvironnement. Le rapport avec les ONG locales peut tre aussi bien de lordre de la coopration ou de la sous-traitance que de la concurrence pour accder aux financements. Certaines de ces ONG ont acquis de fortes capacits tel ISA au Brsil, DESCO au Prou, plus tourne vers les aspects sociaux, CODEFF au Chili ou encore la Fundacion Vida Silvestre en Argentine.

Les conflits
Les conflits socioenvironnementaux sont une nouvelle manifestation des attentes des socits latino-amricaines pour la prservation de leur cadre de vie, mais aussi du degr dincertitude quant aux impacts effectifs des grands projets. Ces conflits sont rvlateurs des changements dattitude et de la difficult des gouvernements rpondre ces demandes sociales. Il sagit galement de conflits mobilisateurs qui recoupent les clivages politiques habituels, sur le plan international mais aussi sur des questions urbaines concrtes. partir de 2003, un conflit sest install entre lA rgentine et lUruguay propos des usines de pte papier construites sur le fleuve Uruguay, dans la localit de Fray Bentos. Il sagissait dune ralisation importante pour le dveloppement conomique du pays : les plantations darbres avaient t encourages depuis plusieurs annes pour fournir ces usines leur matire premire. Les protestations sont venues de la ville argentine de Gualeguaychu, situe face aux deux usines de Fray Bentos, et dont les habitants dnonaient les risques de pollution du fleuve. Les entreprises Empresa

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nacional de celulosas de Espaa (ENCE) et Botnia (Finlande) assuraient que les usines ont t conues suivant les normes les plus strictes pour liminer tout risque.
Indpendamment des risques rels ou imaginaires, ce conflit est mont en puissance, les habitants de Gualeguaychu interrompant la circulation sur le pont reliant les deux localits (galement point de passage important entre lArgentine et lUruguay). Appuys par des mouvements environnementalistes, ils ont galement ponctuellement bloqu les autres ponts reliant les deux pays. Le gouvernement argentin de Nstor Kirchner a soutenu le mouvement de protestation de Gualeguaychu et demand lUruguay de revenir sur les autorisations donnes aux deux usines, pour garantir la qualit des eaux du fleuve. Une trs longue bataille juridique internationale sen est suivie, donnant globalement raison la position uruguayenne, au prix dajustements mineurs sur les usines, ou en recommandant la mise en uvre de mcanismes de contrle commun sur les effluents. LA rgentine na pas t satisfaite par ces dcisions, et moins encore les militants. On ne peut pas exclure que le gouvernement argentin nait pas t uniquement guid par des considrations environnementales, et quil ait ainsi jou aussi un jeu plus local dans la province dEntre Rios. Sans rentrer dans le dtail des pisodes, il sagit bien l dun conflit environnemental local devenu rapidement un diffrend international, opposant deux pays jusqualors trs proches. La relation entre lArgentine et lUruguay en a t durablement affecte et ce conflit a fragilis le Mercosur, prcipit le rapprochement entre lUruguay et les tats-Unis, et failli coter lancien prsident Kirchner son poste de secrtaire de lUnion des nations sud-amricaines (Unasur), faute davoir lappui de lUruguay. Il sagit sans doute ici dun cas extrme, o laction diplomatique na pas abouti trouver un compromis, mais plutt durcir les positions. Il ne sagit pas non plus dun cas isol : le projet minier Pascua Lama, la frontire de lA rgentine et du Chili, a suscit une forte opposition internationale. Il a toutefois bnfici dune plus grande bienveillance de la part des deux gouvernements. Dans le cadre de lA LENA, un protocole spcifique sur lenvironnement complte les accords commerciaux ; il na cependant pas empch une entreprise nord-amricaine de projeter un dpt de dchets toxiques dans la ville mexicaine de Guadalcazar (San Luis Potosi). Les oppositions de la municipalit, des habitants et des organisations de protection de lenvironnement se sont leves contre ce projet, ce qui a amen lentreprise porter plainte contre le gouvernement mexicain qui ne respectait pas les droits des investisseurs, et recevoir une compensation de 16 M USD.

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

De mme, en quateur, les grands projets ptroliers qui menaaient des aires indignes ont t trs fortement critiqus et ont suscit des mobilisations internationales. La proposition dinternationalisation de Yasuni, faite par le prsident Correa, est aussi une faon de rpondre ces critiques. Enfin, lInitiative d'intgration de l'infrastructure rgionale d'Amrique du Sud (IIRSA) est dnonce par de nombreuses ONG en Amrique latine, qui craignent que la construction de nouvelles infrastructures ne provoque de srieux dommages aux milieux naturels.

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4. Politiques publiques

Conclusion
La thmatique environnementale volue trs rapidement. Elle dispose dun fort pouvoir de mobilisation et est devenue une rfrence essentielle des discours et des valeurs. Toutefois, le passage de la proccupation sociale laction effective nest pas sans difficult face des habitudes bien tablies qui consistent prlever sans compter et, donc, endommager lenvironnement. Lenjeu de la production lemporte encore largement sur celui de la protection. Les grands acteurs tatiques et, plus particulirement, les entreprises assoient plus leur lgitimit dans des grandes ralisations que dans la protection de lenvironnement. Deux problmes principaux se posent. Le premier concerne le lien entre les conditions environnementales et la pauvret. Sil est communment admis que les conditions environnementales accentuent la pauvret, il ne sagit l que dune partie du problme. En effet, des tudes ponctuelles, localises, montrent bien que les populations pauvres des milieux ruraux sont aussi celles qui dpendent le plus des services environnementaux et qui sont donc plus affectes par leur dgradation ou leur accaparement par des grands projets industriels, dont elles ne bnficient pas. En milieu urbain, il sagit aussi des populations les plus exposes aux risques environnementaux, alors que les populations aises ont les moyens de vivre dans des quartiers plus protgs et moins pollus. Travailler sur lamlioration des conditions environnementales des populations pauvres et des classes moyennes est un chantier considrable, qui concerne directement un grand nombre de Latino-amricains, mais qui ne reoit pas forcment lattention de la communaut internationale. Par ailleurs, aider ces populations dfavorises sortir de la pauvret nest pas non plus sans consquences environnementales : lextension urbaine pour des logements sociaux de meilleure qualit, la possibilit dacheter des vhicules motoriss, la consommation de biens industrialiss, etc., tout cela a aussi un cot environnemental. Il est difficile de penser la gnralisation du mode de vie des classes moyennes lensemble des populations. Le second problme concerne les espaces ruraux, particulirement concerns par les enjeux environnementaux lis la fois aux systmes agricoles, aux espaces de protection et aux problmes de dforestation et de changements dusage du sol. Cest l aussi que se pose la question des populations traditionnelles, qui inclut aussi bien les populations indignes (les plus mdiatises) que les populations rurales mtisses (petits exploitants, caboclos brsiliens, paysans avec ou sans terres). Concevoir et mettre en uvre des projets de dveloppement innovants pour ces populations est un enjeu important. Les espoirs reposent actuellement principalement sur le

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4. Politiques publiques
A SAVOIR

tourisme, sous ses diffrentes variantes, et sur la valorisation commerciale des produits agricoles de qualit. Malgr quelques cas emblmatiques cotourisme au Costa Rica, appellations dorigine pour le caf au Brsil, filires de production fromagres beaucoup reste faire dans ce domaine. En effet, les solutions alternatives napparaissent encore que trs timidement dans la rgion, quil sagisse de dveloppement de formes dnergie renouvelable, de modes de production moins destructeurs, de valorisation des produits forestiers, de labellisation ou encore de transport. Cest un chantier considrable qui ne reoit pas encore toute lattention ncessaire, et pas de faon systmatique. La rduction de la croissance dmographique, laccroissement des capacits technologiques et la prise en compte des enjeux environnementaux sont pourtant trois facteurs trs favorables ce basculement.

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4. Politiques publiques

Bibliographie
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4. Politiques publiques
A SAVOIR

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Bolivie

Brsil

Colombie (1) quateur Guyane franaise

Tableau

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Aires protges 1 084 665 21,7 % 244 782 50,7 % 75 542 64,8 % 7 068 8,2 %

114 182

24,0 %

1 000 210

20,0 %

66 816

13,8 %

29 843

25,6 %

61 793

71,4 %

Territoires indignes

121 920

25,7 %

Chevauchement des aires protges et des territoires 100 305 1 984 570 39,6 % 270 757 56,0 % 92 919 79,7 % 62 572 2,0 % 20 421 4,2 % 12 466 10,7 % 6 289 7,3 % 72,3 %

indignes

40 854

8,6 %

Zones sans chevauchement

195 248

41,1 %

Guyane
Zone Zone % de la rgion amazonienne du pays % de la rgion amazonienne du pays Zone

Prou

Suriname

Venezuela
% de la rgion amazonienne du pays

Total Amazonie
Zone % de la rgion amazonienne du pays

Annexe

Zone

% de la rgion amazonienne du pays

Aires protges 130 761 16,7 %

5 914

2,8 %

155 243

19,8 %

25 338

15,5 %

171 145 305 961

37,7 % 67,4 %

1 630 485 1 970 699

20,9 % 25,3 %

Territoires indignes

Chevauchement des aires protges et des territoires 12 440 273 564 34,9 % 1,6 % 152 488 324 618 33,6 % 71,5 % 345 263 3 204 248 4,4 % 41, 2 %

4. Politiques publiques

46 Surface et proportion des aires protges en Amazonie

indignes

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

Zones sans chevauchement

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Source : Instituto Socioambiental/Red Amaznica de informacin Socioambiental Georeferenciada (2010) voir : raisg.socioambiental.org

5. Les relations Union europenne Amrique latine


[ 145 ]

Alfredo BENITES Georges COUFFIGNAL


Depuis bientt trois dcennies, lEurope et lA mrique latine cherchent construire un dialogue nourri par le partage de valeurs communes et de liens historiques et culturels forts, qui ont permis des avances significatives dans les annes 1980 et 1990, aboutissant ltablissement dun partenariat stratgique entre les deux rgions en 1999. Limpression est cependant que ce partenariat, actuellement, progresse trs lentement. Le dernier sommet des chefs dtat de lUnion europenne et dA mrique latine, qui sest tenu Madrid les 17 et 18 mai 2010, a certes t qualifi de succs par les quelque soixante chefs dtats prsents. Il a effectivement permis la signature de plusieurs accords dassociation, avec les pays dA mrique centrale, la Colombie et le Prou. Il a t dcid de crer une Fondation Europe-Amrique latine-Carabes (Eurolac) et de relancer les ngociations pour un accord dassociation UE-Mercosur. Mais, fin 2010, on ignorait encore comment cette fondation allait se structurer, avec les trois candidatures en prsence pour laccueillir (Hambourg , Milan et Paris). On ne voyait pas comment pourraient tre surmontes les divergences en matire de prix agricoles entre lUE et le Mercosur. Et lon sinterrogeait sur la cohrence de la signature daccords bilatraux alors que le discours officiel tait de signer des accords avec des ensembles. Il est donc lgitime de sinterroger et danalyser le sens et les orientations actuelles de ces relations, tout comme les objectifs recherchs dans les trois domaines cls que sont le dialogue politique, la coopration pour le dveloppement et les changes commerciaux.

[145] Daniela Ordoez et Mathilde Mondon ont particip la rdaction de ltude initiale, partir de laquelle ce document a t labor.

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

5.1. Les relations politiques Union europenne Amrique latine


Dans leur forme actuelle, ces relations trouvent leur origine dans les annes 1980. En 1983, la Communaut conomique europenne (CEE) signe le premier accord avec le Pacte andin. La mme anne, elle apporte son appui la naissance du Groupe Contadora (Colombie, Mexique, Panama, Venezuela), qui cherchait promouvoir une solution ngocie aux conflits centramricains. En 1984, elle signe les accords de San Jos avec les pays dA mrique centrale. Elle renouvelle son appui politique aux solutions non conflictuelles lors de la constitution, en 1985, du Groupe dappui Contadora (Argentine, Brsil, Prou, Uruguay). Enfin, la CEE salue sans rserve la cration du Groupe de Rio en dcembre 1986, dont sont membres aujourdhui tous les pays de la rgion (y compris Cuba). Depuis lors, les relations politiques entre lEurope et lA mrique latine nont cess de se densifier. Ladhsion de lEspagne et du Portugal la CEE, en 1986, et la fin de laffrontement bipolaire avec la chute du mur de Berlin, en 1989, ont permis dinstitutionnaliser ces relations. En 1995, souvrent des ngociations avec le Mercosur, en 1996 avec le Chili, en 1997 avec le Mexique. Cette intensification des relations dbouche en 1999, Rio, sur la dcision de lUE et de lA mrique latine de construire un partenariat stratgique et dorganiser tous les deux ans des Sommets des chefs dtats des deux rgions. Ce partenariat repose sur trois piliers : le dialogue politique, la coopration pour le dveloppement et les relations commerciales. LUE, ici, se distingue nettement de la dmarche promue par les tats-Unis, qui cherche avant tout la libralisation des changes conomiques et commerciaux. Ce dialogue politique vise laborer des positions communes sur les grands problmes mondiaux. partir de la fin des annes 1980 et durant la dcennie 1990, ce type de rencontres politiques va sinstitutionnaliser. Outre les runions ministrielles rgulires, un dialogue sest instaur partir de 1990 avec le Groupe de Rio [ 146 ], et les accords interinstitutionnels se sont considrablement dvelopps loccasion des signatures daccords commerciaux. chaque fois, est sortie renforce la dimension dialogue politique , soutenue par les rencontres annuelles des chefs dtats de la pninsule ibrique et dA mrique latine dont la dernire sest tenue Mar del Plata, en 2010.

[146] Le Groupe de Rio, cr en 1986, englobe aujourdhui 23 pays dAmrique latine et des Carabes (y compris Cuba depuis 2008). Il a une reprsentation Bruxelles et des rencontres rgulires sont organises avec lUE au niveau ministriel. La 14e rencontre sest tenue Prague en mai 2009, avec comme ordre du jour la scurit nergtique, le changement climatique et la crise conomique et financire.

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine

Lengagement de lEurope dans cette dynamique de rapprochement et dapprofondissement des relations avec lAmrique latine trouvait bien sr sa source dans les valeurs et lhistoire partages. Mais, surtout, lEurope voyait lAmrique latine en qute de son unit comme une aire o elle pourrait exporter son modle dintgration. Ainsi, elle na pas mnag ses efforts en ce sens et, sans nul doute, inspir certains des processus dintgration en Amrique latine (notamment Mercosur et la Communaut sud-amricaine des nations [ 147 ] ). Les sommets UE Amrique latine, initis Rio avec la signature dun partenariat stratgique , ont donc t laboutissement naturel du processus initi dans les annes 1980. Ces sommets ont aussi permis le lancement des programmes de coopration aujourdhui en cours dexcution. Ces rencontres multiples au plus haut niveau ont sans doute permis de rapprocher parfois dlaborer des positions communes dans un certain nombre de domaines (par exemple, sur la question du multilatralisme). Cependant, sur certains enjeux majeurs, cette position commune est encore construire, comme on a pu le constater lors du sommet de Copenhague sur lenvironnement de 2009, ou celui de Cancun en 2010. La dsignation dun prsident du Conseil europen et dun haut reprsentant pour les Affaires trangres et vice-prsident de la Commission ne semble pas pour lheure modifier la situation pralable. Par ailleurs, les rencontres internationales ont montr la division des Latino-amricains concernant les grands enjeux. Aussi, rappelons-le, le principe de supranationalit na pas progress significativement dans cette rgion. Cest peut-tre la raison pour laquelle au Sommet de Madrid de mai 2010, lUE tout en ne changeant pas son discours en la matire a sembl sloigner ou questionner lapproche dintgration rgionale. Na-t-elle pas sign des accords dassociation bilatraux avec des pays (Colombie, Prou) ou des ensembles de pays (Amrique centrale), qui sont surtout des accords commerciaux assortis de relations de coopration davantage structures, au dtriment de sa politique dintgration rgionale ?

5.2. La coopration pour le dveloppement


Ds le dbut, la coopration pour le dveloppement a t lun des points forts de laction extrieure de la Communaut europenne dans ses relations avec le reste du monde. En Amrique latine, aprs les accords de San Jos, lensemble des pays a t intgr dans les programmes Pays en dveloppement Asie-Amrique latine

[147] La Communaut sud-amricaine des nations a t lance Cuzco en 2004. Douze pays de lAmrique du sud ont sign en 2008 (Brasilia) le trait constitutif de lUnion des nations sud-amricaines (Unasur), dont linspiration est le modle dintgration europen .

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

(PVD-ALA) , dont les effets, si lon regarde lvolution des changes entre les deux rgions, sont loin dtre ngligeables. En effet, lUE est le premier donateur et le second partenaire commercial de lA mrique latine. Les programmes de coopration se sont dvelopps au fil des ans dans de nombreux domaines : cohsion sociale, technologies de linformation et la communication, coopration universitaire, coopration entre collectivits locales, nergies renouvelables, aide linvestissement des PME, etc., et les fonds mobiliss ont sensiblement augment. Depuis 2002, larchitecture de la coopration de lUnion est base sur trois instruments dintervention :

Le Programme indicatif rgional (PIR)


Le PIR sadresse 18 pays latino-amricains (sauf Cuba). Le premier PIR 2002-2006 marque un tournant dans lhistoire des relations de coopration, dune part par linstitutionnalisation de lintervention de lUE en Amrique latine sur cinq ans et dautre part, par le choix conjoint des dfis politiques prioritaires latino-amricains : a) lintgration rgionale et b) la rduction de la pauvret. Avec un budget de 250 millions deuros, il a permis la mise en uvre de nouveaux programmes rgionaux ( @ lis, Alban, Euro-social), la continuation dautres (Al-Invest, Urbal ) , r enforant notamment le partenariat bi-continental et impactant les rseaux de la socit civile. Le deuxime PIR, 2007-2013, dot dun budget plus consquent (556 millions deuros) associe dautres dfis politiques : a) la cohsion sociale ; b) le soutien lintgration rgionale ; c) la formation et la comprhension mutuelle .

La coopration sous-rgionale (Communaut andine des nations (CAN), Amrique centrale et Mercosur)
Lapproche sous-rgionale de lUE a t adopte il y a plus de 35 ans, privilgiant des rgions relativement homognes dans une perspective dintgration. La Dclaration du sommet de Rio (1999), organise l'appui aux processus dintgration sous-rgionale autour de trois objectifs : a) le dveloppement conomique et social durable, b) l'insertion dans l'conomie mondiale et c) la lutte contre la pauvret. Pour la priode 2007-2013 la coopration sous rgionale de lUE est dote dun budget de 1,6 milliard deuros. Cette coopration avec les trois ensembles a t initie trs tt.

Accords UE avec la CAN (Carthagne, 1969)


La CAN regroupe actuellement la Bolivie, la Colombie, l'quateur et le Prou (le Venezuela ayant quitt la CAN). Il sagit du second bloc conomique du sous-continent. LUE est le principal bailleur donateur de la sous-rgion. Sur le volet commercial, lUE

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offre la CAN des conditions prfrentielles ses exportations de produits industriels ou agricoles (affranchis de droits de douane pour 90 % de ses exportations) et la clause des nations les plus favorises .

Accords avec lAmrique centrale (San Jos, 1984)


Les relations entre lUE et le Costa Rica, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Panama et le Salvador ont dbut dans les annes 1980. Elles concernent une rgion qui (mis part le Costa Rica) qui est encore le thtre dune pauvret touchant 49 % de la population, et qui subit, par ailleurs, les effets de catastrophes naturelles rcurrentes. La coopration a financ de nombreux projets pour consolider la dmocratisation et lintgration rgionale. Entre 2007-2013, un budget de 840 millions deuros finance la bonne gouvernance, la cohsion sociale et conomique. Enfin, pour les changes commerciaux, les ngociations inities en 2006 au sommet de Vienne ont finalement abouti la signature d'un accord d'association bi-rgional lors du sommet UE-Amrique latine, Madrid, en mai 2010.

Accords avec le Mercosur (Asuncin, 1992)


Le Mercosur, quatrime groupe sous-rgional au monde, associe des pays membres permanents (Argentine, Brsil, Paraguay et lUruguay) et des pays associs (Bolivie, Chili, Colombie, quateur et Prou). Ladhsion du Venezuela est en phase de ratification. Le Mercosur et la CEE avaient sign en 1992 un accord d'aide pour la mise en place des structures sous-rgionales. En 1999, avaient t inities des ngociations visant libraliser les changes de lUnion europenne et le Mercosur, qui senlisrent rapidement. Si la relance des ngociations entre l'UE et le Mercosur a t dcide l'issue du dernier sommet (Madrid 2010), des obstacles commerciaux de taille subsistent pour ce qui pourrait devenir la plus grande zone de libre-change . En effet, les subventions de lUE lexportation de certains produits agropastoraux, dans le cadre de la PAC (bl et viande, par exemple), sont fortement critiques par les pays de la sous-rgion.

La coopration bilatrale (Mexique et Chili)


Alors que le discours officiel tait celui de lappui aux processus dintgration, lEurope a sign les premiers accords bilatraux avec le Mexique et le Chili, aucun des deux ntant membre de regroupements latino-amricains. Le Mexique est membre de lAccord de libre-change nord-amricain (lA LENA) avec les tats-Unis et le Canada, tandis que le Chili nest que membre associ au Mercosur. Laccord de coopration sign en 1997 avec le Mexique est entr en vigueur le 1 er octobre 2000.

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

Il comprend les relations politiques (institutionnalisation du dialogue), la coopration conomique, le commerce et la mise en place dune zone de libre-change des biens et des services. Laccord avec Chili a t sign le 18 novembre 2002 et est entr en vigueur en 2004. Il met laccent sur le dveloppement social, incluant la participation de la socit civile, ct de la libralisation des changes. Dans cette dmarche bilatrale, sont dsormais inclure les accords avec la Colombie et le Prou, de mai 2010 (Madrid). Comment doit-on les interprter ? Ne sont-ils pas en contradiction avec la politique dintgration rgionale de lUE ? Ou sagit-il dune rponse pragmatique de lUE face au pitinement des ngociations avec le Mercosur et la CAN ?

5.3. Les relations commerciales


Ce troisime pilier des relations UE-Amrique latine concerne un secteur o, plusieurs reprises, lUE et lA mrique latine ont exprim leur volont dun approfondissement de leurs relations. Mais lcart entre la structure productive des rgions et les intrts qui en dcoulent, notamment sur la question agricole, ont souvent men les ngociations commerciales dans une impasse. Ces difficults semblent aller de pair avec des changes bi-rgionaux qui marquent le pas et des flux commerciaux et dinvestissements encore peu dynamiques.

tat des lieux des flux dIDE


Le poids relatif de lUE dans les IDE latino-amricains a diminu ces dernires annes. Au cours des annes 1990, les IDE europens en Amrique latine ont eu une importance particulire avec la participation des entreprises europennes dans les privatisations massives que les diffrents tats latino-amricains ont effectues. Domins surtout par laccroissement des implantations dorigine espagnole, les investissements europens se sont concentrs dans les secteurs de lnergie et des services, et dans les pays du Mercosur, notamment lA rgentine et le Brsil. Cependant, entre la fin des annes 1990 et le dbut des annes 2000, lorsque plusieurs pays latino-amricains connaissent des crises montaires et financires et un net recul de leur croissance, le volume total des flux dIDE en Amrique latine diminue (chute de 41 % en 2009). De mme, la part de lA mrique latine dans le total des flux dIDE europens est passe en dessous du seuil symbolique de 5 % depuis 2007 alors quelle tait de plus de 15 % en 1997.

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine

Graphique 38 Les IDE en Amrique latine


Amrique latine : flux dIDE entrants selon lorigine (en milliards USD)
Union europenne
140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Espagne

Monde

Sources : EUROSTAT, UNCTAD.

Amrique latine : poids comme destination de lIDE europen (en % du total de lIDE europen en dehors de lUE)
18 16 14 12 10 8 6 4 2 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sources : EUROSTAT.

tat des lieux des changes commerciaux


Le dynamisme du commerce bi-rgional a t affect la fin des annes 1990-dbut des annes 2000 par les crises conomiques qui ont frapp de nombreux pays latino-amricains.

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

Aprs cette priode de stagnation, le commerce a enregistr une expansion considrable, en valeur, en raison de la reprise des importations des pays d'A mrique latine consquence du cycle de forte croissance dont ils ont bnfici entre 2003 et 2008 et de laugmentation de ses exportations vers lUnion europenne grce au boom des prix des matires premires. Une fois de plus, la crise internationale faillite de Lehman Brothers en septembre 2008 a considrablement affect les changes commerciaux. Les exportations latino-amricaines vers lUnion europenne ont t particulirement affectes (-24 % entre mai 2008 et mai 2009) par la chute des prix des commodities et par la rcession de lUnion europenne. Les importations de la rgion de produits europens ont galement enregistr un dclin important (-23 % entre mai 2008 et mai 2009) en raison, essentiellement, de la contraction de lactivit dans les pays latino-amricains. Toutefois, la revalorisation des prix des matires premires partir du deuxime trimestre 2009 a permis une reprise progressive des exportations latino-amricaines vers lUE, alors que les importations stagnent.

Importance de lUE comme partenaire commercial de lAmrique latine


Si les changes commerciaux se sont amplifis en valeur, le poids commercial relatif de lEurope en Amrique latine sest affaibli au cours des 20 dernires annes. Sa part dans le total des importations latino-amricaines est passe de 20 % en 1990 14 % en 2008. Cette situation contraste fortement avec celle des relations commerciales de lAmrique latine avec la Chine qui ne cessent daugmenter. Entre 1990 et 2008, la Chine a vu passer les importations totales latino-amricaines de 0,6 % plus de 10 % et reprsente actuellement le 3 e fournisseur de la rgion, derrire les tats-Unis et lUnion europenne. Elle est devenue la 3e destination des exportations latinoamricaines (17 e en 1990).

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine

Graphique 39 Amrique latine : exportations et importations


Amrique latine : destination des exportations (% du total)
1990
70 61,2 60 50 44,1 40 30 24,6 20 13,3 11,0 10 0,7 0 tats-Unis UE 27 Chine 0,9 3,9 39,3

2000

2008

Amrique latine : origine des importations (% du total)


1990
60 50,2 50 40,2 40 32,3 30 20,4 20 13,9 10 0,6 0 tats-Unis UE 27 Chine 2,2 14,2 10,8

2000

2008

Sources : Paninsal 2008-2009, Cepal.

Caractristiques des changes commerciaux


Les changes commerciaux entre les deux continents sont dsquilibrs, asymtriques et concentrs. Ils sont traditionnellement dsquilibrs : lEurope a t systmatiquement excdentaire depuis 1993. Cette situation sest seulement renverse partir de 2006, lorsque les exportations de produits latino-amricains vers lUnion europenne ont dpass celles de lUE vers lA mrique latine, en raison principalement du boom des prix des

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

matires premires. Mais la chute des prix des commodities ds septembre 2008 a contract ses exportations et la rgion est redevenue, nouveau, dficitaire vis--vis du Vieux continent. Les changes commerciaux sont galement asymtriques en termes de produits changs : lA mrique latine importe de lUnion europenne essentiellement des produits industrialiss alors que les importations communautaires de produits latino-amricains sont largement domines par des produits primaires. En 2008, plus de 95 % du total des importations latino-amricaines de produits europens sont des produits manufacturs dont 47 % fort contenu technologique. Les produits primaires ne reprsentent qu1 % du total des importations. Dans lautre sens, les produits primaires comptent pour plus de 40 % du total des exportations latinoamricaines et, mme si premire vue ce sont les produits industriels qui priment (plus de 55 % du total), ces derniers sont essentiellement constitus de produits manufacturs de base. Cette situation a trs peu volu depuis les annes 1990. Enfin, les relations commerciales sont concentres dans une poigne de pays. Ainsi, lA rgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie et le Mexique reprsentent plus de 75 % des changes avec lUE. De mme, lAllemagne, lEspagne, la France, lItalie et le Royaume-Uni sont les principaux clients (fournisseurs) de la rgion et comptent pour plus de 60 % des exportations latino-amricaines vers lUE et presque 55 % des importations provenant de lUE. Ce tableau de bord gnral montre que, malgr la volont politique dapprofondir leurs relations conomiques, les divergences concernant les termes de libralisation des marchs, notamment concernant le secteur agricole, se sont souvent avres contraignantes. De plus, laccord commercial entre lUE et le Mercosur, qui reprsenterait un des accords les plus importants au monde, semble encore loin daboutir. Mme si les ngociations ont t relances lors du sommet de Madrid, lopposition des intrts commerciaux reste forte et les ngociations s'annoncent longues et difficiles .

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Conclusion
En dpit des lenteurs, la tenue de sommets biannuels des chefs dtat de lUE et de lA mrique latine et des Carabes depuis 1999 ont eu des rsultats concrets. Ils ont lanc la plupart des programmes de coopration ( @ lis, Eurosocial, Eurosolar ), en ont consolid dautres (Urbal, Alinvest). Ils lont fait sous le chapeau gnrique de partenariat stratgique , signifiant que la coopration couvre des domaines extrmement vastes (54 secteurs sont numrs) : politique, conomie, culture, ducation, nouvelles technologies, gouvernance, approfondissement de la dmocratie, protection des droits de lhomme, construction dtats de droit. Ces sommets sont, cependant, peu visibles, et la question de leur lgitimit ou de leur impact est aujourdhui pose par les opinions publiques des deux rgions. En Europe, les mouvements altermondialistes commencent dnoncer ces runions, dans lesquelles ils voient avant tout des instruments de propagation des logiques de libre-change qui favorisent la domination des pays dvelopps sur ceux en voie de dveloppement. Le citoyen latino-amricain, pour lheure, est plutt indiffrent ou dubitatif, car il nen voit pas les effets concrets, en particulier en matire de rduction des ingalits sociales ou de la pauvret. De plus, si la Communaut europenne a sans nul doute inspir lorigine certains des processus dintgration en Amrique latine, en particulier celui du Mercosur, le principe de supranationalit na, dans cette rgion, jamais vraiment progress. On est aujourdhui en prsence dun enchevtrement de structures (Mercosur, CAN, MCCA, Unasur, Alba, Groupe de Rio, Communaut des Carabes Caricom, etc.) qui rend difficile la perception des logiques de fond luvre dans cette rgion en termes de regroupements ou dintgration. Par ailleurs, en dpit des discours de lEurope sur le partenariat stratgique et en dpit de limportance des changes multiples (conomiques, culturels, universitaires ) avec lAmrique latine, celle-ci nest pas une de ses priorits en termes commerciaux. Sur le plan politique, on peut se demander si lon nest pas en prsence dune certaine dsillusion partage. Les Europens pensaient que lA mrique latine allait sorganiser et se structurer comme eux, et de leur ct les Latino-amricains attendaient beaucoup de lEurope, notamment en matire conomique. Enfin, ce que lon nommait le triangle transatlantique (tats-Unis-Amrique latineEurope), qui semblait saffirmer dans les annes 1990, sattnue avec la monte en puissance du Brsil comme acteur global, et avec larrive de la Chine, de plus en

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine


A SAVOIR

plus prsente dans la rgion. En somme, aprs stre dtache des tats-Unis, lA mrique latine serait-elle en train de se dtacher de lEurope ? La question mrite dtre pose. Mais cela nest-il pas dans la logique du monde multipolaire qui se dessine, notamment avec la cration du G20 ? LA rgentine, le Brsil et le Mexique en sont membres, ce qui donne lA mrique latine, travers eux, un poids dans cette instance bien suprieur celui que lui confreraient normalement son PIB ou sa population.

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5. Les relations Union europenne - Amrique latine

Bibliographie
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Conclusion gnrale
La direction gnrale de lAFD a procd, le 1er octobre 2009, la cration dun nouveau dpartement gographique Amrique latine et Carabes (ALC) la suite des dcisions du Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID) dautoriser lA FD intervenir dans de nouveaux pays dA sie et dA mrique latine. Paralllement louverture des agences et linstruction des financements, le dpartement ALC sest attach prciser le contenu des interventions de lA FD et les moyens dployer dans cette gographie. Cest dans ce cadre que lA FD a souhait faire raliser la prsente tude par lInstitut des Amriques (IdA), qui claire le contexte des actions des institutions financires de dveloppement. Les analyses des experts de lIdA rvlent une Amrique latine mergente qui participe davantage aux volutions du monde. Toutefois, la rgion fait face des dfis et rencontre des obstacles son dveloppement, notamment les ingalits sociales et spatiales, linsuffisance dinfrastructures et la faiblesse de la productivit. Ces analyses soulignent aussi la ncessit dune volution de la coopration dans un monde plus complexe, afin de rpondre aux grands enjeux de la mondialisation dcrits dans le Document Cadre Franais de Coopration au Dveloppement. En ce sens, les interventions de lA FD chercheront conforter les partenariats entre les diffrents acteurs en prsence, quil sagisse des institutions ou des entreprises franaises et latino-amricaines, tout en soutenant des politiques cohrentes avec les enjeux de dveloppement de lA mrique latine. En termes oprationnels, nos financements, selon les orientations dfinies par les ministres de tutelles de lA FD, devraient ainsi, notamment, contribuer lquipement des villes durables, favoriser les investissements defficacit nergtique et dnergie renouvelable, soutenir la protection de la biodiversit, promouvoir une production agricole et une gestion forestire cologiques, participer la mise en uvre de projets de coopration trilatrale en Amrique latine et dans dautres rgions du monde. Ces actions sinsrent galement dans la politique franaise de renforcement de la relation entre lEurope et la rgion Amrique latine, au moment o se dessine un monde multipolaire. Elles sappuieront aussi sur les grandes institutions multilatrales et rgionales de financement du dveloppement avec qui lA FD a conclu des accordscadres de partenariat. Plus largement, elles participeront une dynamique de partage dexprience et denrichissement mutuel.

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Liste des sigles et abrviations


ABC ABRAPP

Ahorro (pargne) Bono (subvention), Crdito (Crdit) Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
Aire de prservation de la culture et de lenvironnement de la Patagonie chilienne Agence Franaise de Dveloppement Administratrices de fonds de pension

ACCA

AFD AFP AIDESEP AIE AIOS

Asociacin Intertnica del Desarollo de la Selva Peruana


Agence internationale de lnergie Association internationale des organismes de supervision des fonds de pension Association latino-amricaine de BRT et de systmes intgrs de transport Accord de libre-change nord-amricain Association des municipalits de lEquateur

ALABRT

ALENA AME ANSES ARPA ARS ARS AUGE AUH BID

Administracin Nacional de la Seguridad Social


Programme Aires protges dA mazonie Pesos argentin

Administradoras de Regimen Subsidiado (Colombie) Plan de Acceso Universal con Garantas Explicitas Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (Argentine)
Banque interamricaine de dveloppement

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Liste des sigles et abrviations


A SAVOIR

BPC BRL BRT CAF CAN CCNUCC CCTP CEE Celade Cepal Cepalc CFI CICID

Bnfice de prestation continue (Brsil) Real brsilien

Bus Rapid Transit Corporacin Andina de Fomento


Communaut andine des nations Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

Conditional Cash Tranfer Programmes


Communaut conomique europenne Centre latino-amricain de dmographie Commission conomique pour l'A mrique latine Commission conomique pour l'A mrique latine et les Carabes Centre fdral dinvestissement Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement Pesos chiliens Conseil national lectoral

CLP CNE Conaie DF DGCID

Confederacin de las Nacionalidades Indgenas del Ecuador


District fdral (Mexico) Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement

DUIS EIU ENCE

Desarrollo Urbano Integral Sustentable (Mexique) Economist Intelligence Unit Empresa nacional de celulosas de Espaa

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Liste des sigles et abrviations

EPI EPS Eurolac FAO FARC FEM FFEM FIAP FNDR Fonadin Fonafifo Fonasa Fonden Fosis GEF GES GIEC GTZ IdA IDE IDH IDR

Indice de performance environnementale

Empresas Promotoras de Salud (Colombia)


Fondation Europe-Amrique latine-Carabes Organisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture Forces armes rvolutionnaires de Colombie Fonds pour lenvironnement mondial Fonds franais pour lenvironnement mondial Fdration internationale des administratrices de fonds de pension Fonds national de dveloppement rgional (Chili) Fonds national dinfrastructures mexicain

Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Costa Rica) Fondo Nacional de Salud Fondo de Desarrollo Nacional Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Chili) Global Environment Fund
Gaz effet de serre Groupe d'experts intergouvernemental sur l'volution du climat Agence de coopration technique allemande pour le dveloppement Institut des Amriques Investissement direct tranger Indice de dveloppement humain Investissement public de dcision rgionale

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Liste des sigles et abrviations


A SAVOIR

IFPRI IIRSA MAS IMSS INSS IRD ISA ISAPRE IVVS LOAS LULUCF MAEE Mercosur MINVU OCDE OIT OLAGI OMD OMS ONG OPS PAC

International Food Policy Research Institute


Initiative pour une intgration de l'infrastructure rgionale sud-amricaine Mouvement vers le socialisme (Bolivie)

Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional do Seguro Social


Institut de recherche pour le dveloppement Institut Socio-environnemental (Brsil)

Institutos de Salud Previsional (Chili) Instituto venezolano de los seguros sociales


Loi organique sur lassistance sociale

Land Use, Land-use Change and Forestry


Ministre des Affaires trangres et europennes Communaut conomique des pays de lA mrique du Sud

Ministerio de Vivienda y Urbanismo


Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Organisation internationale du travail

Organizacion latino-americana de gobiernos intermedios


Objectifs du Millnaire pour le dveloppement Organisation mondiale de la Sant Organisation non gouvernementale Organisation panamricaine de la Sant Programme dacclration de la croissance (Brsil)

[388]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Liste des sigles et abrviations

PAC PACA PAN PASIS PAYG PDVSA PED PIB PIR PJJHD PLN PLUS PMAS PMDB PME PNAD PNI PNUD PNUE POS POSS PPG7

Politique agricole commune (Union europenne) Conseil rgional Provence-Alpes-Cte dA zur Parti de laction nationale

Pension Asistencial de Ancianidad (Chili) Pay As You Go


Ptroles du Venezuela S.A. Pays en dveloppement Produit intrieur brut Programme indicatif rgional

Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (Argentine)


Parti de libration nationale

Plan Limitado nico de Salud Pensin Mxima con Aporte Solidario


Parti du mouvement dmocratique brsilien Petites et moyennes entreprises

Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (Brsil)


Programme national dinfrastructures (Mexique) Programme des Nations unies pour le dveloppement Programme des Nations unies pour lenvironnement

Plan Obligatorio de Salud Plan Obligatorio de Salud Subsidiado


Programme pilote du G7 pour la prservation des forts tropicales du Brsil

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[389]

Liste des sigles et abrviations


A SAVOIR

PRI PRODES PSDB PT PTB PUSC PVD-ALA RAISG 3R REDD SAU SBS SISBEN

Parti rvolutionnaire institutionnel (Mexique)

Programme Legal Amazon Monitoring and Deforestation Project


Parti de la social dmocratie brsilienne Parti des travailleurs Parti travailliste brsilien Parti dunit sociale chrtienne Programme Pays en dveloppement Asie-Amrique latine Rseau amazonien d'information socio-environnementale gographique Rduire, Recycler, Rutiliser

Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation


Surface agricole utile

Seguro Bsico de Salud Sistema de identificacin de potenciales beneficiarios de programas sociales


Systme national daires protges de ltat Systme national des units de conservation de la nature

SNASPE SNUC SPS SU SUF SUNAT SUS UE Unasur

Seguro Popular de Salud


Suffrage universel

Subsidio Unitario Familiar (Chili) Superintendencia Nacional de Administracion Tributaria (Prou)


Systme unifi de sant Union europenne Union des nations sud-amricaines

[390]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Mars 2011

Liste des sigles et abrviations

Unesco USAID USD VAR WRI WWF ZEE

Organisation des Nations unies pour l'ducation, la science et la culture

United States Agency for International Development


Dollar (amricains)

Value at risk World Resources Institute World Wide Fund for Nature
Zone conomique exclusive

Mars 2011 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 391 ]

Quest-ce que lAFD ?


tablissement public, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) agit depuis prs de soixante-dix ans pour combattre la pauvret et favoriser le dveloppement dans les pays du Sud et dans lOutre-mer. Elle met en uvre la politique dfinie par le Gouvernement franais. Prsente sur le terrain dans plus de 50 pays et dans neuf collectivits dOutre-mer, lAFD finance et accompagne des projets qui amliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance conomique et protgent la plante : scolarisation, sant maternelle, appui aux agriculteurs et aux petites entreprises, adduction deau, prservation de la fort tropicale, lutte contre le rchauffement climatique En 2009, lAFD a consacr plus de 6,2 milliards deuros au financement dactions dans les pays en dveloppement et mergents et en faveur de lOutre-mer. Ils ont notamment contribu la vaccination de 1,8 million denfants, lamlioration de lapprovisionnement en eau potable pour 7,3 millions de personnes et le soutien 900 000 emplois dans le secteur productif. Les projets defficacit nergtique sur la mme anne permettront dconomiser prs de 5 millions de tonnes de CO 2 par an.

www.afd.fr

Agence Franaise de Dveloppement 5, rue Roland Barthes 75598 Paris cedex 12 Tl. : 33 (1) 53 44 31 31 www.afd.fr Dpt lgal : 1 er trimestre 2011 ISSN : 2105-553X

Les enjeux du dveloppement en Amrique latine


Dynamiques socioconomiques et politiques publiques
Au-del de la diversit des situations nationales et rgionales, lAmrique latine prsente des traits communs qui lui confrent une position particulire dans le monde. Cette position est caractrise par des atouts, des succs, des volutions positives, mais aussi par un certain nombre de retards et de problmes qui freinent son dveloppement. Ce sont autant de motifs dintervention pour une institution de dveloppement comme lA FD. Cela exige toutefois de disposer davantages comparatifs, de dfinir des partenariats originaux et diversifis, mais aussi de btir des stratgies dalliance. Pour ce faire, il faut pouvoir prciser et approfondir les grands enjeux conomiques et sociopolitiques de lA mrique latine contemporaine. Cet ouvrage propose dy contribuer.

COORDINATEURS DE LOUVRAGE Carlos QUENAN conomiste, professeur lIHEAL Sbastien VELUT Gographe, professeur lIHEAL Serge ALLOU Socioconomiste, GRET a particip la coordination de l'tude initiale CONTACT Eric JOURCIN Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD jourcine @ afd.fr

A SAVOIR

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