Controle de constitucionalidade das leis municipais

Beatriz Helena Peixoto Brando

Estudante de Direito da Universidade Federal do Cear. Inserido em 4/11/2006 Parte integrante da Edio no 203 Cdigo da publicao: 1629

Sumrio: 1. Introduo - 2. Supremacia da Constituio e o controle de constitucionalidade 3. Inconstitucionalidade 4. Sistema de controle de constitucionalidade brasileiro 5. Recurso Extraordinrio - 6. Autonomia Municipal 7. Controle de constitucionalidade da lei municipal 7.1 Ausncia de autorizao constitucional federal 7.2 . Controle de Constitucionalidade frente Constituio Federal 7.3. Controle de Constitucionalidade frente Constituio Estadual 7.4 Controle de Constitucionalidade frente Constituio Estadual que reproduz dispositivo da Constituio Federal 7.4.1 Recurso extraordinrio e norma de reproduo obrigatria 8. Concluso 9. Notas 10. Bibliografia. 1. Introduo H muito que se revelar sobre o controle de constitucionalidade das leis municipais. Primeiramente, faz-se necessria explanao acerca dos princpios que fundamentam o controle de constitucionalidade, uma identificao do sistema de controle de constitucionalidade conduzido pelo ordenamento brasileiro, uma descrio breve do que seja a via recursal extraordinria, e por ltimo, uma anlise do princpio da autonomia municipal e do que dela decorre, para que nos seja possvel uma anlise firme da atividade do controle de constitucionalidade da lei do municpio frente s constituies federal e estadual. 2. Princpio da Supremacia da Constituio e o controle de constitucionalidade A Constituio Federal de 1988, lei fundamental de todo ordenamento brasileiro, encontra no princpio da supremacia argumento bsico para a criao de instrumentos que a protejam de quaisquer condutas que contrariem sua configurao. O princpio em questo confirma que as normas constitucionais so fundamento de validade para todas as demais disposies do ordenamento necessrio reconhecer essa hierarquia de normas, onde a constituio assume um carter de superlegalidade1, fazendo uso da expresso dos escritos do mestre Paulo Bonavides. Pelo o que dita Celso Ribeiro Bastos: "as normas de direito encontram sempre seu fundamento em outras normas jurdicas"2 ; assim, pela via constitucional que encontramos os fundamentos e os meios de se assegurar a eficcia e a eficincia de todo o sistema normativo. Todas as situaes destinadas apreciao jurdica devem acordar plenamente com os princpios e disposies constitucionais. O controle de constitucionalidade decorre diretamente das cartas rgidas, como ainda asseverou Paulo Bonavides. O princpio da rigidez tem intrnseca relao com o princpio da supremacia na medida em que revela a mxima preocupao com a preservao do contedo da norma superior a rigidez celebra mecanismos rigorosos e solenes para a reviso de qualquer matria de teor constitucional. 2. Inconstitucionalidade A noo de inconstitucionalidade nasce na coliso desse princpio da supremacia, quando verificamos conflitos normativo e valorativo entre as normas inferiores e o texto constitucional. Em uma breve anlise do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade, delimitamos aqui as duas formas de inconstitucionalidade reconhecidas: a inconstitucionalidade por ao e a inconstitucionalidade por omisso. A primeira diz respeito produo de atos legislativos ou administrativos que venham a

contrariar normas ou princpios constitucionais essa inconstitucionalidade por ao nos remete incompatibilidade vertical de normas, uma vez em que todas as normas inferiores devem estar seguindo os vetores da norma superior, aprovando parte da doutrina de Hans Kelsen que concebe essa viso na construo da pirmide hierrquica do ordenamento jurdico. Em suma, no pice dessa pirmide normativa sempre encontraremos a Constituio Federal e ela servir de fundamento, de forma invarivel, para todas as demais espcies normativas. A inconstitucionalidade por omisso, por sua vez, verificada em situaes em que no tm sido praticados atos legislativos ou da administrao que dem base para a aplicao de normas constitucionais h necessidade de criao de medidas que tragam efetividade s normas de nossa carta maior. A constituio, analisada aqui como esse conjunto de normas gerais, fundamentais, possui um carter genrico, o que a impossibilita de conter assistncia a toda matria disponvel. Por isso que h, grosso modo, uma dependncia da carta em relao atuao dos poderes constitudos do Estado no preenchimento desses espaos normativos. Silenciar diante dessa necessidade constitui a inconstitucionalidade por omisso. O artigo 103, 2, dispe o prazo para correo dessa inrcia: Art. 103, 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias. Cabe ao STF, rgo fiscalizador das inconstitucionalidades, verificar o tempo decorrido desde a vigncia da constituio - considerao do denominado prazo razovel - e definir quando realmente se d a omisso, para que se saiba sinalizar a necessidade de um controle. 3. Sistema de controle de constitucionalidade brasileiro A Constituio Federal mantm sistema de controle jurisdicional de constitucionalidade, atravs dos critrios: difuso, quando est conectado atividade jurisdicional de fato, sendo exercido de forma incidental, na ocasio do julgamento de um caso concreto, e compreende uma pluralidade de rgos legitimados para exercer a fiscalizao; assim, todos os rgos do Poder Judicirio podem atuar nesse sentido; e o concentrado, de competncia exclusiva do rgo de cpula: o Supremo Tribunal Federal. O STF, guardio da constituio, assume o papel decisivo no controle, na medida em tem competncia legitimada pela constituio para julgar e processar, originariamente, a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, segundo o expresso no artigo 102, I, a). O controle exercido por via de exceo e por via de ao (ao direta de inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade). A via de exceo ou via de defesa, ltima denominao usada por alguns doutrinadores, prpria do controle difuso. Pode ser definida de forma simples como a possibilidade de qualquer interessado argir com legitimidade questo de inconstitucionalidade de qualquer natureza, quando ela surge incidentalmente em um processo judicial o interessado busca se defender ao tentar impedir a aplicao de uma lei que contraria disposies constitucionais. Quanto aos efeitos desse controle por via de exceo, sabe-se que vinculam somente as partes do litgio que provocou a declarao - a deciso faz coisa julgada somente entre as partes -, no atua aqui, portanto, o efeito erga omnis, na medida em que a deciso no tem poder para suspender a vigncia da lei inconstitucional posta em questo - a lei continua eficaz e aplicvel em todo o territrio nacional. Um efeito presente da deciso no caso concreto o ex tunc, ou seja, a relao jurdica consolidada entre as partes eliminada desde sua origem. Para que haja possibilidade de surtir efeitos sobre terceiros, seria

necessrio que a questo chegasse at o Supremo Tribunal Federal atravs de recurso extraordinrio, nos termos do art. 102, inciso III e alneas, da Constituio Federal. Nesse caso, passaria de um controle difuso para um controle concentrado, que veremos logo adiante. O controle por via de ao, no entanto, tem alcance amplificado. No controle abstrato, outra denominao, a finalidade primordial da ao a prpria declarao de inconstitucionalidade ou constitucionalidade. O escopo precpuo desse mtodo de controle eliminar do ordenamento jurdico qualquer preceito que se afirme inconstitucional, possibilitando a vinculao da atividade declaratria a terceiros. O efeito erga omnis decorre dessa declarao. A ao direta de inconstitucionalidade tem a tpica finalidade de defender o contedo constitucional. No se exige situao concreta de onde surge uma questo incidente, porque o nico objeto da ao j a inconstitucionalidade da lei em tese. Fazer defesa de direitos subjetivos pontuais no constitui alvo desse controle; seu interesse preservar a estrutura normativa da carta, sanar as possveis deficincias do ordenamento, no que diz respeito s contrariedades, como forma de viabilizar uma coerente aplicao normativa. O efeito vinculante dessa apreciao est confirmado pelo artigo 103, 2, CF/88: Art.102, 2 - As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. A constituio de 1988 amparou bem o rol de partes capazes e legtimas para propor o controle por via de ao, o que no se podia verificar nas disposies das cartas anteriores. O seu art. 103 nomeia essas partes competentes para a propositura da ao direta de inconstitucionalidade e a declaratria de constitucionalidade: "I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa; V - o Governador de Estado; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; e VIII confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional". 4. Recurso Extraordinrio Antes que se faa referncia direta ao tema desse trabalho, mister a anlise prvia do que seja o recurso extraordinrio. Dispe o artigo 102, III, da nossa Constituio: Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendolhe: (...) III - julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituio; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituio. d) julgar vlida lei local contestada em face de lei federal;

Essa previso nos apresenta o recurso extraordinrio, instrumento cuja funo a de salvaguardar a aplicao uniforme da Carta Magna em todo territrio nacional. O Supremo Tribunal Federal encontra nele um meio forte para celebrar sua funo de tutelar a aplicao dos preceitos constitucionais, subordinando o entendimento dos demais rgos do poder judicirio s suas decises, e atravs desse mecanismo que o Supremo cumpre o encargo de defesa da constituio, impedindo abusos desses rgos. um recurso que se enquadra nos requisitos do direito processual, ainda que regulada em cominao constitucional. H quem confunda o recurso extraordinrio com o recurso especial, mas h gritante diferena entre a argio de um e de outro. O recuso especial cabvel para anlise de lei federal em ressalva, e a competncia para julg-lo do Superior Tribunal de Justia, como dispe o artigo 105, III, CF; o recurso extraordinrio, contudo, tem objetivo de observar a constituio no estado de advertncia proposto para julg-lo, somente competente o Supremo Tribunal Federal, conforme a previso do artigo 102, III, supracitado. O recurso extraordinrio s ser cabvel no momento em que no houver outro recurso capaz de reavaliar a matria cabe somente quando se esgotam todos os meios contrrios questo. Sobre a deciso no STF, a smula 286 adota seguinte disposio: no se conhece do recurso extraordinrio fundado em divergncia jurisprudencial quando a orientao do Plenrio j se firmou no mesmo sentido da deciso recorrida. Ainda se exige, para a apreciao do recurso extraordinrio, o denominado prquestionamento da matria argida por aquele que recorre. As smulas 282 e 356 do STF dispem nesse sentido: STF Smula n 282 - inadmissvel o recurso extraordinrio, quando no ventilada, na deciso recorrida, a questo federal suscitada. STF Smula n 356 - O ponto omisso da deciso, sobre o qual no foram opostos embargos declaratrios, no pode ser objeto de recurso extraordinrio, por faltar o requisito do prquestionamento. exigncia que a matria cabvel no recurso em questo tenha sido argida previamente em instncias ordinrias porque, caso no tenha existido anterior anlise dessa matria, no h como se verificar preceito que negue sua vigncia. O artigo 102, III, supracitado, d-nos dos casos cabveis para que se inicie acesso via recursal extraordinria. Primeiramente, cabe recurso sempre que a deciso ostentar elementos que contrarie dispositivo constitucional. Quando se utilizar desse argumento para buscar a via recursal, deve-se fundamentar de forma que esgote qualquer dvida sobre a dissidncia a smula 284 do STF confere semelhante afirmao, quando dispe que: STF Smula n 356 - inadmissvel o recurso extraordinrio, quando a deficincia na sua fundamentao no permitir a exata compreenso da controvrsia. O recurso extraordinrio, como j sabemos, deve se adequar s disposies do Cdigo de Processo Civil Brasileiro. Dessa forma, a considerao da smula acorda com o disposto no art. 295, pargrafo nico, inciso II, que assevera: Art. 295. Pargrafo nico - Considera-se inepta a petio inicial quando: (...) II - da narrao dos fatos no decorrer logicamente a concluso;

A segunda letra do art. 102, III, define que cabe recurso quando a deciso de causas decididas em ltima ou nica instncia declarar inconstitucionalidade de tratado ou lei federal. Os tratados aqui tm patamar de lei. Cabe ao Supremo Tribunal Federal considerar esse recurso e definir se h ou no validade da lei federal ou tratado, sempre visando proteger a estrutura da carta magna. A letra c), pargrafo terceiro, dispe que tambm cabe esse recurso quando a deciso decorrida julgar vlida a lei ou ato de governo local contestado em face da constituio federal. Esses atos de governo local podem ser originados de qualquer esfera de poder, quais sejam executivo, legislativo ou judicirio e ainda de alguns rgos ligados ao funcionamento do governo. Aqui, o recurso s poder ser introduzido a partir da deciso que gerou julgamento em que se proclama vlida lei ou ato de governo local contestado frente Carta Magna. Por fim, a emenda nmero 45 nos trouxe a disposio da ltima linha desse inciso, do artigo 102, definindo que ser apreciado o recurso derivado de deciso que declara vlida lei local que contradiz lei federal. Novamente, faz-se mister definir que o que importa ao recurso o carter incoerente da deciso. 5. Autonomia Municipal A postura da constituio, quando aperfeioa o federalismo, confere aos municpios a autonomia. Autonomia, pelos dizeres de Jos Afonso da Silva, significa a capacidade ou poder de gerir os prprios negcios, dentro de um crculo prefixado por entidade superior3. A atual constituio traz uma autonomia ao municpio que se reflete nas capacidades de auto-organizao, de autogoverno, de autoadministrao, de compor uma normatividade prpria. A capacidade de se auto-organizar e de autogoverno derivam de uma autonomia poltica: a primeira se realiza na elaborao de regimento prprio, a chamada lei orgnica. Esta lei orgnica uma espcie de constituio do municpio, confeccionada pela Cmara Municipal, e tem como dever o regulamento de matria especfica que fora encarregada sua competncia exclusiva pela constituio federal necessria para essa atividade a observncia das particularidades locais e fazer uma anlise das competncias municipais comuns Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Tudo aquilo que for de interesse local no se trata aqui de interesse exclusivo - far parte do rol de matrias dentro da competncia legislativa do municpio. Deduo lgica dessa confeco normativa respeitar os limites das previses da constituio estadual que conduz o municpio e da constituio federal. A constituio federal, em seu artigo 29, indica os preceitos bsicos da lei orgnica. Em seu caput define: Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado. A segunda capacidade decorrente da autonomia poltica do municpio se exerce pela possibilidade de eleger representante para a chefia do municpio a figura do prefeito -, e tambm pela eletividade dos vereadores s respectivas Cmaras Municipais. A autonomia normativa se traduz na capacidade de realizar feitura de leis prprias sobre matria reservadas sua competncia exclusiva e suplementar. A autonomia administrativa, todavia, confere a capacidade de realizar a manuteno e prestao de servios de interesse local. Dentro da autonomia financeira, o municpio encontra-se apto para decretar seus tributos e realizar a aplicao de suas rendas. Do usufruto dessas autonomias poltica (que oferece a capacidade de auto-organizao) e normativa (que prope composio de prpria normatividade) que nascem situaes jurdicas enquadradas como inconstitucionais e aptas para incidncia de um controle de constitucionalidade. Nesse exerccio,

o legislador do municpio, ao defender o interesse local, pode perder-se diante da orientao constitucional e ferir algum de seus preceitos. Como ser feito esse controle a questo primordial que deve ser perseguida. 7. Controle de constitucionalidade da lei municipal Com as prvias explanaes acerca do princpio da supremacia e rigidez constitucional, do sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, do recurso extraordinrio, do que seja a autonomia conferida ao municpio, pode-se iniciar o estudo do controle de constitucionalidade da lei do municpio. O artigo 29 da Constituio Federal, como j citado anteriormente, dita que o municpio ser regido por lei orgnica. Dessa forma se afirma como entidade autnoma, criada dentro dos Estados-Membros, mas que encontra seus limites nos princpios e determinaes das Cartas Estadual e Federal. Isso pode ser confirmado quando o artigo 35, CF/88, disponibiliza previso sobre a interveno do EstadoMembro no municpio: Art. 35 - O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada; II - no forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade; IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial. Isso pode ser percebido tambm quando o texto constitucional delega aos Estados a competncia para instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais frente s suas disposies. Dispe em seu artigo 125, 2: Art. 125 - Os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos nesta Constituio. (...) 2 - Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo. O controle jurisdicional da constitucionalidade, da forma que atualmente concebido, no que se refere especificamente ao controle das leis e atos normativos municipais em face da Constituio Estadual, comporta trs mecanismos de controle: o difuso; o concentrado, exercido por via de ao direta interventiva; e o concentrado, exercido por via de ao direta genrica. Quando analisamos o mtodo difuso -que se d por via de exceo - devemos tomar como ponto de partida a diferenciao da argio de inconstitucionalidade frente s disposies das Cartas Federal e Estadual. Primeiramente, quando disposio de lei do municpio viola preceito constitucional federal, atravs desse mtodo difuso, por via de exceo, o que for decidido pelos Tribunais inferiores poder sofrer reviso pelo Supremo Tribunal Federal atravs do recurso extraordinrio, j delimitado aqui de forma geral. Entretanto, quando a determinao da legislao municipal viola preceito constitucional estadual, as decises proferidas por rgos judiciais inferiores sero reavaliadas somente pelo Tribunal de Justia

dos Estados. O recurso extraordinrio cabvel somente quando h contraste entre lei local e disposio constitucional federal. No h cabe a instaurao de recurso extraordinrio que vem para argir inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do municpio frente constituio estadual. A smula 280 vem confirmando essa considerao: STF Smula n 280 - Por ofensa a direito local no cabe recurso extraordinrio. Quando analisamos o mtodo concentrado, por sua vez, prprio da via de ao, a questo de constitucionalidade no se conecta com nenhum caso concreto, sendo apenas analisado em tese; aqui, deve-se novamente fazer distino entre a inconstitucionalidade de lei municipal frente constituio federal, da inconstitucionalidade dessa mesma lei frente constituio estadual. Em linhas anteriores j se apresentaram as determinaes do artigo 125, 2. competncia, portanto, do constituinte estadual definir mtodos para defesa e proteo de sua constituio estadual. Ao mesmo tempo em que exerce sua autonomia federativa, no pode o legislador estadual vir a contrariar princpios constitucionais federais. O que se tem que perceber que somente atravs do exerccio do controle que respeita os preceitos da constituio federal que o Estado capaz de garantir essa autonomia federativa. Assim, o que comea a se propor uma possvel declarao de inconstitucionalidade em tese exerccio do controle concentrado, por via de ao da lei estadual e municipal frente constituio do Estado-Membro. Gerada a contradio entre lei municipal e Constituio Estadual, j se definiu anteriormente que no caber recurso extraordinrio. 7.1. Ausncia de autorizao constitucional federal A questo sobre a declarao de inconstitucionalidade, por via de ao, no conflito entre leis de natureza municipal e natureza constitucional federal no recebeu qualquer previso quanto a esse julgamento de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal ainda no foi definido sobre quem recai tal competncia note-se que a constituio no direcionou a competncia para o conhecimento e julgamento desse conflito a nenhum outro Tribunal. O Supremo Tribunal Federal, segundo a previso legal, s tem dever de processar e julgar ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, o que se pode verificar no disposto do artigo 102, inciso I, (alnea a): Art. 102 - Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendolhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Perante o Supremo Tribunal Federal, quando se realiza o controle concentrado, o parmetro haver de ser apenas a Constituio Federal. J o parmetro de controle abstrato de normas perante o Tribunal de Justia estadual ser apenas a Constituio estadual - nos casos onde h leso de lei municipal frente lei constitucional estadual, se proposto o controle, tanto por mtodo difuso como por mtodo concentrado, o julgamento ser de competncia desse Tribunal. 7.2. Controle de Constitucionalidade frente Constituio Federal O conflito que preserva o alcance bilateral lei municipal contrariando constituio federal - s poder, portanto, ser analisado se incidir sobre ele o controle por mtodo difuso por via de exceo. A lacuna

constitucional limita o controle e o torna deficiente. Mesmo que haja o controle por mtodo difuso, sero produzidas decises conferindo constitucionalidade ao preceito normativo e outras que conferindo ao mesmo preceito carter de inconstitucionalidade. certo que atravs dessa via de exceo possa caber a via recursal extraordinria ao Supremo Tribunal Federal, havendo repetio e o prquestionamento (requisitos). Entretanto, o Supremo Tribunal Federal no poder avaliar uma questo em tese, que venha a ser proposta por via de ao direta de inconstitucionalidade, que advenha desse conflito entre lei municipal e lei constitucional federal. interessante a considerao do Professor Fernando Ximenes Rocha sobre a no concepo do controle concentrado da lei municipal frente lei constitucional federal. Assim assevera o professor: Em verdade, no concebvel que as leis e os atos normativos municipais sejam submetidos ao controle de constitucionalidade concentrado pelo Supremo Tribunal Federal, sob pena de inviabiliz-lo para o desempenho de tarefa que lhe reservada constitucionalmente, haja vista as incontveis leis e atos normativos produzidos pelos milhares de comunas espalhadas por esse Brasil afora. Tambm no comungamos com a idia de confiar tal mister aos Tribunais de Justia, no s pode entender tratar-se de uma usurpao da atividade precpua do Supremo Tribunal Federal, qual a de guarda da Constituio da Republica, mas igualmente pelo inconveniente de gerar essa providncia um semnmero interpretaes dos preceitos da Carta Federal, com repercusses na chamada crise do supremo, que se agravaria com a avalanche de recursos extraordinrios, interpostos contra as decises proferidas pelas diversas Cortes de Justia estaduais4. 7.3. Controle de Constitucionalidade frente Constituio Estadual A constituio federal, como j definido em linhas anteriores, promove a criao de jurisdio constitucional no mbito do Estado-Membro. A Constituio Federal delega aos Estados no s o potencial para criar suas constituies, como tambm o potencial para regular a defesa judicial de sua Constituio, atravs do controle de constitucionalidade. Quando h choque entre legislao municipal e disposio constitucional estadual, h possibilidade tanto de um controle difuso - atravs da incidncia do conflito em caso concreto em processo judicial - quanto de um controle concentrado, que ser celebrado pelo Tribunal de Justia do Estado. Cabe, ento, a esse rgo da justia julgar ao de inconstitucionalidade de lei municipal frente lei constitucional estadual. 7.4. Controle de Constitucionalidade frente Constituio Estadual que reproduz dispositivo da Constituio Federal Algumas vezes possvel que uma determinada lei municipal que fere preceito constitucional estadual possa lesar igualmente preceito de constituio federal (quando h reproduo obrigatria constituio estadual de preceitos da carta magna); assim ocorrendo, o conflito recebe amparo do Tribunal de Justia dos Estados, ao realizar seu controle concentrado. Entretanto, se a mesma matria, por via de exceo, for apreciada pelo Supremo Tribunal Federal e receber diversa interpretao, haver uma duplicidade de interpretaes. Ou seja, essa dualidade interpretativa nasce quando a deciso proferida em ao direta de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justia - que tem como escopo a contrariedade da lei municipal em face de dispositivo constitucional estadual que reproduz preceito constitucional federal - transitar em julgado, sem que se recorra extraordinariamente ao Supremo Tribunal Federal. Em julgado do Supremo Tribunal Federal (RE 187.142-RJ, Min. Rel. Ilmar Galvo, 13/08/98), foi afirmada a eficcia erga omnes efeito que sustenta como obrigatrio o disposto em todo o territrio

nacional - da deciso do Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinrio contra deciso contrria de Tribunal de Justia do Estado atuando em controle direto. 7.4.1 Recurso extraordinrio e norma de reproduo obrigatria Se o Tribunal de Justia do Estado, no julgamento de ao direta de inconstitucionalidade, proferir deciso com interpretao de norma estadual de reproduo obrigatria que se revele incompatvel com a Constituio Federal, cabvel o recurso extraordinrio? O Ministro Moreira Alves, na Reclamao 383, busca elucidar essa questo: "Isso implica dizer que as normas que a Constituio Federal, explcita ou implicitamente, impe observncia do Estado devem ser transplantadas (normas de reproduo) para as Constituies estaduais, ao passo que as outras podem, ou no, ser copiadas (normas de imitao) por estas. E bvio que esse transplante no se faria necessrio se essas normas de reproduo fossem incuas, por no serem sequer jurdicas. So elas eficazes tambm no ordenamento jurdico estadual, permitindo, obviamente, que a atuem como normas estaduais, nos limites da competncia dos Estados de apliclas e faz-las respeitar. A essa eficcia, que tradicionalmente reconhecida no direito brasileiro - jamais se negou, no mbito do recurso extraordinrio, que questo discutida em face de norma constitucional de reproduo obrigatria pelos Estados (e vrias das normas gerais de direito tributrio o so) era exclusivamente estadual -, a essa eficcia, repito, a nica objeo que se lhe pretende opor como intransponvel a de que o Supremo Tribunal Federal, assim, poder perder sua posio de guardio da Constituio. E isso porque, nesse caso, as decises em ao direta estadual, por se tratar de processo objetivo, ou no admitiriam sequer recurso extraordinrio, ou, se admitido este, a declarao de inconstitucionalidade da norma local, no mbito do Estado-membro, impediria que esta Corte a reexaminasse, em controle difuso, em face da Constituio Federal. Essa nica objeo que se apresenta como se fosse ela intransponvel para no se admitir o controle de constitucionalidade das leis estaduais e municipais, pelos Tribunais de Justia, em face das Constituies estaduais na sua globalidade - que o parmetro de confronto adotado pela Constituio Federal -, tambm se aplica, em seus exatos termos, orientao da inadmissibilidade dessas aes diretas de inconstitucionalidade estaduais com relao s normas de reproduo. Com efeito, ainda que se considere, adotando essa tese, que essas aes diretas estaduais no so admissveis, se elas forem ajuizadas - como o tm sido inmeras vezes, segundo noticiam as informaes nestes autos -, e se o Tribunal de Justia as julgar, sem que se proponha reclamao, essa deciso ser insusceptvel de ataque, e a lei municipal ou estadual declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justia sair, irremediavelmente, do mundo jurdico. Tambm, portanto, com tal orientao ficar arranhado o papel do Supremo Federal como guardio da Constituio Federal. Assim, se o nico inconveniente de uma tese tambm inconveniente da outra, que, alm dele apresenta vrios outros - como demonstrei - pelas conseqncias inadmissveis que provoca, parece insustentvel restringir a autonomia constitucional dos Estados, que a Constituio no restringe, e, com base no inconveniente comum, sustentar que correta a orientao que, alm dele - que o nico da outra -, apresenta outros diversos . Concluiu o Ministro:

"Ocorre, porm, que no certo afirmar-se que, em ao direta de inconstitucionalidade estadual, por ser processo objetivo, dada a natureza de seu objeto, no admissvel recurso extraordinrio. Tanto na ao direta de inconstitucionalidade em face da Constituio federal perante o Supremo Tribunal Federal quanto na ao direta de inconstitucionalidade em face da Constituio estadual perante Tribunal de Justia, pode surgir a questo - que sempre federal - de a norma constitucional federal ou estadual, que levar declarao de inconstitucionalidade da norma impugnada, ser inconstitucional. Com efeito, em ao direta proposta perante esta Corte em face da Constituio Federal, no poder ela declarar incidentemente que a emenda constitucional que introduziu na Constituio Federal o preceito que incompatvel com o ato normativo atacado que inconstitucional, por defeito formal no processo legislativo observado, ou por violao da clusula ptrea? claro que poder, pois seria inadmissvel que o Supremo Tribunal Federal, para impor a observncia da Constituio, no pudesse declarar inconstitucional o que realmente o seria (o princpio nela introduzido inconstitucionalmente), e tivesse de ter como inconstitucional a norma infraconstitucional que, em verdade, no infringiu a Constituio. Ora, se essa questo raramente surgir em ao direta de inconstitucionalidade em face da Constituio Federal perante esta Corte dada a limitao dessas causas de inconstitucionalidade, o mesmo no se poder dizer com relao s aes diretas de inconstitucionalidade em face das Constituies estaduais. Haja vista a freqncia com que esta Corte tem declarado inconstitucionais normas constitucionais estaduais. E, se levantada questo dessa natureza no mbito das aes diretas de inconstitucionalidade estaduais, no ter ela de ser julgada pelo Tribunal local, com recurso extraordinrio a esta Corte, com base, conforme o caso, nas letras "a" ou "c" do inciso III do artigo 102 da Constituio Federal? evidente que sim, pois a ao direta de inconstitucionalidade no incompatvel com recurso - no mbito desta Corte, os embargos infringentes sempre foram admitidos -, e no h como se sustentar que as lides objetivas no sejam causas para efeito de recurso extraordinrio, que visa a preservar a observncia da Constituio Federal. Assim sendo, nas aes diretas de inconstitucionalidade estaduais, em que lei municipal ou estadual seja considerada inconstitucional em face de preceito da Constituio estadual que reproduza preceito central da Constituio federal, nada impede que nessa ao se impugne, como inconstitucional, a interpretao que se d ao preceito de reproduo existente na Constituio do Estado por ser ela violadora da norma reproduzida, que no pode ser desrespeitada, na federao, pelos diversos nveis de governo. E a questo vir a esta Corte, como, alis, tem vindo, nos vrios recursos extraordinrios interpostos em aes diretas de inconstitucionalidade de leis locais em face da Constituio Federal ajuizadas nas Cortes locais, a questo da impossibilidade jurdica dessas argies (RREE 91740, 93088 e 92169, que foram todos conhecidos e providos". Segundo a interpretao dos escritos do ministro, sempre ser cabvel o recurso extraordinrio contra qualquer deciso do Tribunal de justia que contrariar norma de reproduo obrigatria. 8. Concluso Essa foi uma breve anlise de como se d o controle de constitucionalidade das Leis Municipais frente Constituio Federal e Constituio Estadual. A ausncia de disposio constitucional federal relativa competncia para o controle por via de ao em caso de conflito de norma ou ato municipal frente norma constitucional (deficincia do artigo 102, CF/88), limita demasiadamente a atuao desse controle constitucional, que vai buscar no controle difuso, por via de exceo, e em ltimo grau, no

recurso extraordinrio, mecanismos para a resoluo e eliminao do preceito inconstitucional. Quanto ao controle da norma municipal contraposta norma estadual, ser possvel tanto o controle concentrado, sob competncia do julgamento dos Tribunais de Justias Estaduais, e o controle difuso. 9. Notas 1. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Editora Malheiros, So Paulo. 13 edio, 2003. p. 296. 2. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional,. Ed. Saraiva, So Paulo. 17 edio. p. 345. 3. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito constitucional Positivo. So Paulo, R.T. 23 edio, 2004. p. 621. 4. XIMENES ROCHA, Fernando Luiz. in Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais, Atlas, p. 130. 10. Bibliografia BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Editora Malheiros, So Paulo. 13 edio, 2003. p. 296. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, So Paulo. 17 edio. p. 345. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Controle da constitucionalidade das leis municipais. Editora Revista dos Tribunais, So Paulo. 3 edio, 2003. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito constitucional Positivo. So Paulo, R.T. 23 edio, 2004. p. 621. XIMENES ROCHA, Fernando Luiz. in Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais, Atlas, p. 130. GLOBEKNER, Osmir Antnio. O controle de constitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo municipal frente Constituio Federal.

Texto extrado do Jus Navigandi:http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=123 (Elaborado em janeiro/2006)