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L'ACCES A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE

PAR

Franois RANGEON Professeur I'Unixersit cle Toulouse I

franaise est I'ohje-t Depuis une dizaine d'anneso I'administration d'un mouvement de rformes visant la rendre plus transparente et avec les citoyens l. L'un des aspects les plus favoriser la communication adminotables de ces rformes concerne I'accs du public l'information nistrative. Progressivement s'est mis en place un ensemble de procdutes d'exercer but de permettre l'administr ayant pour et d'institutions > 2. Les principes administrative < drit l'information un vritable gnraux de ce nouveau droit ont t poss par trois importantes lois adoptes en 1978 et L979 3, confirmes et compltes ensuite par d'autres dispositions a. 1. Cf. BJasserre, N. Lenoir, B. Stirn, La transparence-adryinistrative,P.lJ.F., coll. < Politique d'aujourd'hui ", 1987 ; J. Chev-allier, B'-- -Dr.ai.-F. R3-qgeon, 1983. L communiailon administration-administrs, P-U.F., n C.U'R.A.P'P. -", 2: Cf. G. Braibant, o Droit diaccs et droit f infqrmation",-M.langes R.E-. Charlier. Ed. de l'Uniriersit, 1981,p. 703; H. Mais'I, " Une nouvelle libcrt publi' ue. la'libert d'accs aux docirments administratifs >, id., p. 831; A'L. Nlie, L;ad.ministration et Ie droit I'information, Berger-Levrault, coll. " L'administration nouvelle >, 1985; J. Laveissire, " Le droif I'information l'preuve du contentieux ,r, D., cl-rl..,26 nov. 1987,p. 275. 3. Ce son le! lois'du 6 ianvier i978 relative l'inforrnatique et aux liberts ft>our un bilan de I'application de ce teite, voir CNIL, Dix ans d'informatique qr-emi:el^concerne ;t liberts, Economic, 1988), du 17 juillet 1978 dont 19 ti_t1e. la libert d'accs aux docinents administratifs >, et du ll juillet 1979 telative " Ia motivation des actes administratifs. 4. Voir notamment la loi du 13 juillet 1983portant droits et ob'ligations des particulier l'artile TI) et le .dcret du 28 novemre 1983 fonctionnaires (en 'relalions entre I'adminisiration et les usagers (cf. lI. Maisl, concernant les C. Wien,er, J.M. Woehrling, " Un dcret ne fait pas le printemps ", A.I.D.A., 1984, p. 137).

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Parmi ces textes, la loi du 17 juillet l97B sur I'accs aux documents administratifs est sans doute I'un des plus novateus. Constituant selon so cette loi a pour objet certains une vritable << rvolution juridique >> de remettre en cause la traditionnelle pratique du secret administratif. Elle est en effet, sur le plan juridique, d'une application trs large puisqu'elle ouvre toute personne - physique ou morale, franaise ou trangre le droit d'obtenir auprs de tout service public administration, collectivit locale, tablissement publico organisme priv grant un service public - la communication de tout document administratif. Etablissant ainsi un principe gnral de communication, elle l'assortit cependant de quelques exceptions, limitativement numres par I'article 6o concernant notamment les documents couverts par le secret de la dfense nationale, le secret industriel et commercial, le secret de la vie prive..., chaque ministre devant tablir la liste des documents non communicables relevant de son secteur d'activit. La loi institue galement une commission d'accs aux documents administratifs, la ( CADA >, charge de veiller au respect du texte et de prciser ses modalits d'application 6. Lors de son adoption, cette loi a suscit la fois des craintes et des espoirs. Pour les uns. cette loi, en ouvrant trs largement l'accs I'information administrative, risquait de troubler le bon fonctionnement des administrations, submerges par le flot des demandes et perturbes par des demandes abusives et rptitives de documents7. A une poque o I'objectif majeur de I'administration est I'efficacit, celle-ci serait difficilement compatible avec une trop grande transparence, tant entendu 8. que? dans toute socit, le pouvoir < implique le secret >> Pour beaucoup d'autres au contraire la loi ouvrait surtout un espoir, celui doune amlioration des relations entre I'administration et les aclmi. nistrs grce une meilleure connaissance par ces derniers du fonctionnement des administrations et des collectivits locales9. Pour ceux-lo le risque tait plutt celui d'une sous-application de la loi par des administrs peu prpars la dmarche de demander des documents administratifs et par des fonctionnaires attachs la tradition du secret et de la rtention de l'information. Notre objectif est ici d'tudier dans quelle mesure ces craintes et ces espoirs taient justifis, jusqu' quel point cette loi a t depuis dix ans effectivement applique, et de dceier les principaux obstacles son
5. A. Holleaux, o Le secret professionnel ", Le Monde Dimanche,24 mai 1981, 6. Ct. supra, P. Belin, < La CDA, procdure et jurisprudence n; voir aussi G. Ppy, " La CADA D, rapport au colloque Paris l, Les autorits administratfues indpendantes,ll-12 juin 1987, P.U.F.,1988. 7. Lors des dbats parlementaires, J. Dominati, secrtaire d'Etat auprs du Premier Ministre, a ainsi soulign qu'une trop grande transparence < parlyserait compltement le fonctionnement d,e l'administrati1y,, Le Monde, 28 a.rrIl 1978. _ _8.G, Balandier, ,,_Lapolitlqr4' des anthropolggues >, in M. Grawitz et J. Leca, Trait de science politique, P.U.F., 1985,t. 1, p. 317. Holleaux, _..Porte ouverte I'information>, Le Monde, 27 janvier -^_^9._qf._A.. \9-7^2i ry.Maisl, u La balle est- dans Ie camp des citoyens ", Le Mond,22 janvier voir aussi P. Sadian, <'Le miroir sans-tain", !18!; dans qq.sgas_pl_us_critique, Mlanses l. Ellul, P.U.F., 1983.

r-'.a,ccsl

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application. Base sur les rsultats d'une enqute sur le terrain, notre tude sera centre sur I'analyse del'effectiait dela loi du 17 juillet 1978. La problmatique de I'effectivit se situe aujourd'hui au carrefour des sciences sociales. La sociologie juridique distingue l'effectivit de la simple application d'un texte 10, la science administrative tudie les administratives, leur impact, leur efficience 11, alors effets es "!fto*-"t que l'analyse des politiques publiques souligne le lien entre la- mise en des politiques 12. L"ide (<<" imptemlentatiin >) et i'valuatiin ro". commune est quoon a trop souvent insist sur les rformes et__pasassez sur leurs effetJ concrets. La loi du 17 juillet l97B offre une illustration particulirement riche de cette problmatique en raison du caractre diversifi, ingal et parfois imprvu de ses effets et de son, application. L'tude de son effectlvit peut par-l contribuer I'analyse des processus par lesquels une loi pntie dans l'administration et dans le corps social, nul n'est cens ignorer la loi >. t claiier d'un jour nouveau l'adage << L'exemple de l'utilisation de cette loi montre que ce texte est souvent appliqu sans tre connu, que ses utilisations se situent la fois au-del ei en de de Ia lettre du texte et que l'imprgnation est un processus lent et progressif produisant des effets aussi bien symboliques que pratiques. L; question de I'effectivit se pose en termes diffrents selon--qu'il s'agit d'un < droit-libert > qui n'offre l'usager qu'une possibilit d'agir, oo d'un < droit-crance > qui confre I'administr un vritable pouvoir 13. d'obliger I'administration lui fournir un certain nombre de services confre liberts et aux Si la loi du 6 janvier 1978 relative l'informatique aux administrs un < droit d'accs )) accompagn de sanctions, la loi du t7 juillet 1978 ne pose qu'une < libert d'accs> (titre l, art. l, 5 et II) et i'institue qu'un-<<droit l'information > (art. ]), sansjamais utiliser le droit I'expression <-droit d'accs> 14.En tant que simples_possibilits, llnformation et la libert d'accs supposent une dmarche de l'administr prenant I'initiative de demander la cornmunication d'un document administratif. Eiles n'imposent aux administrations et aux coilectivits Iocales aucune autre obligation que de ragir une ventuelle demande de l'usager. Cette obligation de raction, confirme par la loi du 13 juillet

10. J. Carbonnier, " Efectivit et ineffectivit de la 1g!e-.dedroit o, in Fletible de la sociologie d:, 1976,pp. 99'1ll; G- Gurvi[c!, -u Probi^mes aro{t, L.Cnl.,3' p. 1'82.. -chij"iti.r,sciIosie, P.U.F., 3' d', 1Z6qr -t.' in'Trait'de u -- ioit;, p.u.F., coll' < Thmis o, 1986, ScienZe'administrativ, l. ii. op. 502 et sv. " 1Z. LC. Thoenig, u L'analyse des politiques publique^s->, in M. Grawitz et J. Leca, Trait de iicnce potiLique, P.U.F., 1985,t. 4, pp. 2l e-t sv. 13. Sur cette distinctioir, voii- notanrmnt L. Ferry et A' Renaut, Philosople politique, P.U.F., coll. Recherches politiques ,,, t. 3, 1985,pp. 26 et sv. '" de Ia loi t4 Ctie eipi-ession figure toutefois daris ceriains textes al'pqlicationtels qu la cirulaire du-ministre de I'Education du 14 hovembre 1979.(CAD, L',accsaux documents administratifs, prenzier rapport d'activit, La docuinentation franaise, 1980,p. 149) et la cirqulaile du ministre de I'Intrieur et de la Dcentralistion du 4 dctobre 1985(CADA, L'accs aux documents administratiis, quatrinte rapport d'acti'tit, La dcurnentation franaise, 1986,p. 399),

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INFORI\IATION

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1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui impose ces derniers (art. 27) < un devoir de satisfaire aux demandes d'information du public > 15,s'applique aux demandes d'information et non aux demandes de renseignements,c'est--dire d'assistanceou de conseil l'usager. Cette obligation est en outre leve pour tout document couvert par i'un des secretsnumrs par I'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ou pour tout document dont l'administration affirme I'inexistence 16.Le terme << accs> renforce le caractre potentiel de ce droit. L'accs dsigne en effet une possibilit physique (d'entrer dans un lieu) ou intellectuelle (d'obtenir une information). Dans ces conditions, I'effectivit ne peut signifier qu'une application relative, susceptiblede degrset diffrencie de ce droit. Outre l'ide de mise en uvre d'un droit, le terme effectivit s'applique galement aux effets d'une loi. On dira ainsi qu'une loi est effective lorsqu'elle produit les effets souhaits par le lgislateur. La notion d'effectivit est donc la fois quantitative et qualitative : elle ne concerne pas seulement le degr d'application d'un texte, mais aussi les multiples effets, y compris les plus inattendus, gu'une loi peut engendrer sur le comportement des fonctionnaires et des usagers 17. Ces effets sont cl'ordre la fois symbolique et pratique. La loi du 17 juillet l97B peut s'analvser aussi bien comme une loi symbolique que comme une loi transformatrice. Par lois symboliques nous entendons celles qui < sont rnoins destines tre appliques qu' servir de symbole ou de drapeau )) 18. La transparenceo laquelle contribue ce texte, constitue aujourd'hui une valeur nositive pour I'administration 19, tr mo)'en d'amliorer son image de rnarque 20. Mais cette loi a aussi une ambition transformatriceo vrsant modifier profondment les comportements des fonctionnaires et des usagers. L'effectivit tant un processuslent, les effets symboliques peuvent parfois prcder et engendrer des effets pratiques, Ainsi, ce n'est pas parce qu'une loi semble peu connue qu'elle est par-l mme ncessairement ineffective. La connaissance du degr d'application d'une loi est cependant un pralable indispensable l'analyse de son effectivit. Concernant l'application de la loi du 17 juillet 1978, nous ne disposions jusqu'ici que doinformations parcellaires. Les rapports de la CADA

15. Il convient toutefois de noter que cette obligation n'est accompagne d'aucune sanction alors que le manquement l'obligation de discrtion prfessionnelle prvue par l'article 26 est passible de sanctions. Ceci peut conduire le fonctionnaire estimer qu'il court plus de risques lorsqu'il donne une information que lorsqu'il la refuse. 16. C. supra les arti,cles de P. Belin et de D. Lochak. 17. Pour cles exemples d'utilisations inattendues et dtournes de la loi par des associations de dfense .de I'environnement, voir infra l'artid,e de C. Spanbu. 18. J.M. Woehrling, " L'volution du rle du droit .dans l'action adminisp. 140. trative >, R.F.A.P.,n" 26,1983, 19. Le terme < transparence > est utilis par l'administration pour dsigner publications certaines de ses : voir par exemple les brochures d'information-sur Ia rglementation du travail publis par le ministre des Affaires sociales et de I'Emploi et intitules < Transparences>. . 2p..Cf. J- Cheval]ier, <,L'administration face au public ", in La communicatiott admini st r at ion-administ r s, p. 51.

r-taccs a L'rNFoRMATroN aDMINrsrnATIvE

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indiquent certes une augmentation notable des saisines de cette institution, tant en ce qui concerne les demandes d'avis des administrs que les demandes dJ conseil des administrations et des collectivits locales 2r mais, en raison de son rle pr-contentieux, < la commission reoit une image dforme,voire pathologique, de l'application de la loi du 17 juillet t97B > 22. L'effectivit relle de la loi doit tre mesure en prenant le problme la base, c'est--dire en observant les comportements des dministrs et des administrations pralablement et en dehors de tout contentieux. Dans quelle mesure les usagers connaissent-ils la loi et en font'ils usage ? Comment concrtement les collectivits locales et les administra' tions - le pluriel s'imposant ici car les comportements sont susceptibles de variations importantes -- s'acquittent-elles de leurs obligations en matire d'information administrative ? Si la loi peut tre qualifie d'< offensive )) au sens o elle pose un principe gnral de communication et confre I'administr un droit et une libert, on peut aussi supposer, titre d'hypothse, qu'elle risque de provoquer des ractions < dfensives >r tant e la part des administrations que des usagers. En ne pr' voyant pas de sanctions en cas de refus de communication, Ia loi Iaisse aux administrations une marge d'interprtation assez tendue, ne confrant ainsi aux administrs qu'un droit thorique' en ralit peu effectif 23. Le lgislateur a peut-tre top prjug du besoin de loadministr de connaitre I'administration et de la capacit de I'administration de commu' niquer ses informations. Pour tester ces hypothses et pour preiser le degr et les modalits doapplication de la loi, nous avons men une enqute auprs, des administrations et des collectivits locales de Picardie au cours du premier trimestre 1987 24. Cette enqute s'est droule en deux tapes. Dans un premier temps, afin de mesurer l'tat de la demande de documents dministratifs par les usagers, et de I'offre d'information de la part des administrations et des collectivits locales, nous avons adress aux responsables des administrations et services publics ainsi qu' un chantillon de collectivits locales de la rgion un questionnaire. Celui-ci comportait une vingtaine de questions relatives I'accs aux documents administratifs,
21. Alors ou'elle traitait en moyenne 25 affaires (avis et conseils) par mois (CADA, L'accs aux docurnenls l CADA en a rrait 90 en 1984-1985 en 1979-1980. administratifs, quatrime rapport d'actil)it, La documentation franaise' 1986, p ). ' . 5'22. : une B. Lasserre, " Six ans aprs le vote de 14 loi du 1] juill{ 1978 n" 35, p. 100. administration plu transparente ? ", E.D.C.E., 1983-1984, que . les. rformes.'. 23. B. Lasseire, N. Leioir et B. Stirn estirnent d'ailleurs n'ont pas encore fndarnentalement clang le cornporternent des services publics < lancer une vaste -enqlfte o, de la ncessit vis--vis des usagers et soulignent dans l'administra--tion lour dresier un bilan d'application de oes textes et localiser les points de rsistance", op. cit., p. 232. 24. Cette enqute, qui bficiait du soutien du Cornr4issariat gnral .du-Plan, a t ralise dns le cadre du C.U.R.A.P.P. avec la collaboration des tudiants de la matrise de science politique de la Facult de droit d'Amiens. Une enqute parallle et coordonne la prcdente a t mene par J. Laveissire dans la rgion du Limousin.

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au secret, et plus largement aux politiques d'information menes par ces organisations et leurs relations avee leurs usagers. Sur les deux cents questionnaires envoys, quatre-vingt-quatorze ont t remplis et retourns, soixante-et-unpar des administrations et autres servicespublics, trente-trois par des collectivits locales 25. Dans un deuxime temps, les informations obtenues par les questionnaires ont t compltes et approfondies par quarante.trois entretiens effectus auprs de diffrents responsables et agents d'administrations et de collectivits locales 26. Cet chantillon est-il reprsentatif et les rsultats obtenus sont-ils gnralisables ? Comme tout chantillon < spontan >r c'est--dire compos de personnes ayant volontairement accept de rpondre aux questions poseset pris la peine de renvoyer le questionnaire rempli, cet chantillon n'est sans doute pas reprsentatif de I'ensemble des services publics de la rgion, mais il est en revanche reprsentatif des administrations et des collectivits locales les plus concernesou les plus intressespar le thme de loenquten. En tant que tel, cet chantillon, particulirement en ce qui concerne les administrations - la quasi-totalit d'entre elles ayant t sollicites est significatif du degr d'implication et de motivation l'gard du problme de I'information des administrs 28. On peut en outre relever que les principales administrations des trois dparternents de la rgion, l'Aisne, l'Oise et la Somme (prfectures, sous-prfectureso directions dpartementales de l'quipement, des affaires sanitaires et sociales,des posteset des tlcommunications,des impts, de l'agriculture, des archives...) figurent parmi celles qui ont rpondu notre questionnaire. En ce qui concerne les collectivits locales, nous avions pralablement slectionn,outre la rgion et les trois dpartements,un chantillon de soixante communes en tenant compte de leur nombre d'habitants,

25. Voir en annexe la composition d,el'chantillon. 26. Les entretiens ont t raliss auprs des r,esponsables (chefs de service, maires) mais aussi des agents qui sont en contact direct et quotidien avec les usagers. Ils se rpartissent de la nanire suivante: 2l services extrieurs de privs grant un service I'ETat,7 tablissementspublics (hpitaux...)et organism,es public (C.P.4.M....),4 juridictions et 11 collect.ivits locales (une rgion et dix communcs). 27. Sur la question des chantillons spontans et de leur reprsentativit, voir P. Bourdieu, La distinclion, Ed. de Minuit, 1979,pp.480 et sv., et D. Gaxre, P. Lehingue, Enjeux municipaux, P.U.F., " C.U.R.A.P.P. 1984,pp. 185 et sv. ",0/o pour les collectirriis 28. Le taux de rponse au questionnaire est de 49 Iocales et de 460/o pour les administrations et autres servies publics. Pour les communes, oe taux varie en fonction de ,leur taille : plus la conimune est importante, plus le taux de rponse est lev. Pour les services publics, le taux de rponse est plus l'ev pour les services extrieurs de I'Etat et les tablissenenrs publics, plus faible pour les organisrnes privs grant un service public et les juridictions (ces deux derniers services s'estimant moins concerns par la loi du 17-7-1978). Mais il varie surtout en fonction du type d'activit: les faux les plus levs de rponse concernent les directions rgionales et dparternentales-des impts, des postes et des tlcommunications, des affaines sanitaires et sociales, les.-directions dpartementales de l'quiperent et de la protection civile, led prfectures et sous-prfectures, ainsi que les chambres conulaires. Les taui les plus faibl,es de rponse manent notamment des services de police, des renseignements gnraux, des ,directions rgionales et dpartementales du travail, de la concurrence et de la jeunesse et sports.

L'accs

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de leur rpartition gographique et en y incluant les six communes de la rgioi qui avaLni prealablement saisi la CADA I'occasion d'un litige retif -l'accs uo*-do.n-"nts administratifs. Pour ces diffrentes raisons, notre chantillon se caractrise par une sur-reprsentation des administrations et des collectivits locals les plus concernes par le problme, ce qui par contre-coup tend surestimer la demande d'information des administrs et looffri d'information des administrations et des collectivits locales. Les rsultats de cette enqute ne peuvent donc tre gnraliss sans une certaine prudence. Rien n'autorise affirmer que fes comportements des administrations et des collectivits locales de Picardie-sont identiques ceux des autres rgions, mais rien le- pemet non plus de penser'qu'ils sont fondamentalement diffrents. L'enqute -"rrd" par J. iaveissiie da's la rgion du T'imousin (vofu infra), confirme dans uie large mesure nos rsultais. Ces derniers peuve.nt tre regroups autour cle de"ux questions : le droit I'information est-il un droit effec' tif (I) et quels iont les principaux obstacles l'accs l'information administrative (II) ? I. - EFFECTIVITE ET INBFFECTIVITE DU DROIT A L'INFORNIATION ADMINISTRATIVE Lteffectivit d'un droit, coest--dire selon les cas I'extension ou la restriction de la porte d'une loi, reflte avant tout-le degr de conscience l'<<opinio iuris > 29. Toute, loi s'inscrit de I'importance de la rgle, -pratiques et de reprsentationsdi constitu. en effet dans un champ de application dpend d'habitudes et tott une situtiott, modifier Visant de conceptions antrieures plus ou moito susceptibles d'volutions. Une et- ingale selon loi nouveile s'applique ainsi de manire trs_progressi_ve des administrations, ct Du concerns. les publics t les administrati-ons celles qui trouvent un infrt immdiat I'application du texte' notam' - la ment pr la recherche doune promotion de leur image_de rnarque I'appli' sduction.de stratgie une alors-dans s'inscrivant transprence queront plus volontiers. Du ct des usagers, les professionnels du droit du u l"s interprtes autoriss )) pouront eux aussi trouver leur propre intrt I'application du texte, en largissant leur part du march de Ioinformation dministrative 30. La question de I'effectivit et de I'ineffeetivit du droit loinformation adminisirative est en effet largement dpendante de lotat du march de I'information administrative.bn peut supposer, la suite de P. Sadran,
29. D. Lareer. n La conscience commune en droit du travail (encore quelques p' 107. l'inefetivit...) ", Droit Social, 1983, moti sur -Biie;;-;t '^^"0.. ioi.. du droii", A.R.s.s., n"-.64,1986,.p.4. c'est ainsi ou'au Etutin;s ts avocits ont t les'premiers utilisateurs de la loi dite de il,airiniJtrati|-n " gia"a jour > (Governrnent in the Sunshine Act) drt 12 rnars 1977.

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{u'.u1eIoi risque d'tre-peu effective si elle ne rpond pas une demande sociale bien consritue31.Or la loi du tT juillet t978-rpond sans doute plyt_ une volont politique qu' une analyse prcise-des besoins du public et des revendications des organismes sociaux qui le reprsentent. Pour mesurer l'effectivit du droit l'information, il cnvient donc d'examiner successivementl'tat de la demande d'informatio" (A) et celui de looffre d'information (B).

A) La demande d'information La demande de doeuments administratifs nous est connue par les litiges auxquels elle donne lieu. Les diffrenrs rapports de la CADA tablissent des statistiques sur les auteurs de saiiine, les documents demands et les services auxquels ces demandes sont adresses. L'analvse de la jurisprudence des tribunaux administratifs et du Conseil d'Eiat relative I'application de la loi du 17-7-1978 permet galement de suivre l'volution de la demande et de connatre les catgoriesde requrants, les types de documents demands ainsi que les administrations ef les collectivits locales les plus souvent sollicitei. Ces deux sources d'information indiquent que les litiges relatifs I'application de la loi sont relativeTent peu nombreux 32, mais en augmentation constante et rgulire 33. Ils sont particulirement peu no-b"eux en Picardie, la CADA noayant t I'objet, depuis sa cration, que de trente demandes d'avis ou de conseil manant d'administrs ou de services publics de la rgion. Majs rien ne permet de supposer a priori que la rret du contentieux reflte Ia raret de la demande, celle-ci puvant sooprer de manire paisible. En outreo le profil du requrant ne correspond gure celui de l'usager moyen. Nous avons donc tent de saisir le problme la base. A guelles ad.ministrations et collectioits locales, quels-administrs demandent quels docunlents administratifs ? L'analyse de l'tat de la demande d'information se dcompose ainsi en trois questions : quelles sont les administrations et les collectivits locales les plus souvenf sollicites (l), qui demande des documents administratifs (2), et quels sont les docurnents demands(3) ?

^ .11 .P Sgdrln, " Deux imaEes du dialogue administration-administrs (Francei_n R- prai .et alii, Psychologie et science administrative,' p.U.F., Oqepgg).>,_ < C.U.R.A.P.P. 1985, p. 133. ", . 32..Depuis 1978,on comptabilise une quarantaine d'arrts du Conseil d,Etat, qntre deux cents et deux oent cinquante iugements des tribunaux -'--.-administratifs. En 1984-1985, la CADA a trait environ milfe aftaires par an. _--_33. Nous avons runi qn ch,antillon de cent jugements rendus entre -prgillil,i" dcernbre 1981 et. juillet 1987 pa1 dix tribunaux adminisfra"tifs aittrnts. t-r du contentieux est notable : dix jugements ont t rendus en 19g2,trente n 19g6.

r-'eccs a t'tNFonltarroN

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1) Zes ailministrations et les collectiuits locales sollicites A la question < le public demande-t-il parfois vos services de lui com-rrrriq'u"r des docuents a4ministratifsf en vertu. de la loi -da L7-7' 34 et des collectivits lg78 ? >, ies trois-quarts (76 Vo) des administrations plusieurs fois demandes telles de loobjet tre rpondent locales interroges par an, et, paini eils, un quafi (24 Eo), plusieurs fois par mojs' Seules iO Eod\"rLt" eiles affirmeni notre jamais I'objet de telles, demandes. : la demunde existe, elle concerne Une premie constatation s'impos_e la pftipart des services publics (administrations et collectivits locales), et lle est relativement fiquente. Il convient toutefois de noter qrre cette 35. demande s,opre le plus sovent en dehors de toute rfrence la loi Cette derniie prcision confirme que le degr d'effectivit d'un droit n'est totalement^dpendant du niveu de connaissance doune loi' pas ' Lu rpartition des rponses rvle q_ue les collectivits locales sont ,oorrent soiliciles que^ les administrations globalemt un peu -oit, (ZV Vo des admin-istrations sont sollicites plusieurs fois_par- mois contre \5 Eo d"" collectivits locales), et que lJ frquence des demantles est fonction de leur taille : plus'la coliectivit loale est imp-ortante, plus la demande de documenti est frquente, la relation tant la plus nette concerne les administrations et autres pour les communes 36. En ce qui ^varient principalement selon le type de les rponses publics, le"vices service : ies plus sounent saisies sont notamment le-s prfectures et cer' taines sous-prfectures, les directions dpartementales de l'quipement, des affaires ianitaires et sociales, des services fiscaux, les directions rgio' nales des douanes, de I'industrie et de la recherche, et enfin les chambres 37. coorulai"e, (chambres de commerce, d'agriculture -et des mtiers) or"pu"e" celle des serviees-publics _gui sonl le plus -souvent lbbjet d'un saisine devant la CADA 38, cette liste indique que la demande de --

sous cet intitul les servicesextrieurs l+]-pu" *mmodit, nous regrouponsrsanismesprivs grant un service iiiu'ti.iil"s ae itt]-liJ-.-trlii"-iTJ public. t*"ii". ourls plusieurs rponses,la formule <,en vertu de la loi-.du 17-7-1978" que a ei'U-ar".-fitrs-p-rrit n marge que la demande a lieu sans invoquela loi' I'administr '*a;^i;,;;-;i,i.=ti"lft-lc"les saisiesplusieurs fois par mois sont des commuL igin et les rpartementssont pour leur part I i'. .-iO-OilO-trUi1nts" ""r un *- peu -17:moins souventsaisis. documents jamais l'objet de -demandes-de ne sont-judiciaire, -une i..'-i"iJtt-ionJqui 'a-i direction dpartementale o.a". ro"i'"iiJi"j.iiiti"i culturelles,.unechambre de -pi-tes.-n-alrectionrEinateds affaires(ce Iintiii'.t-r s.ri.,j-eJit.-ntal d'archive5 d'rnier tant saisi exclusi-" loi du 17'7'1978). sur la base d'autres textes que la vement '--gT.-r-Cb-t.i"'ri > les autorits -te|iie uleur des documents ce qui, en raison **-o-t"r't"'poui-etia.i Ia comminication des documents, donne une large place aux ministres. &-'-iti;31"trt de la centralisation, (dont.Economie 44o/o l tp"ttition tait la sirivante:ministnes "tJt-S8a-iS5, o/o. (dont 22o/o ./' prfectures locales.26 collectivits 9 o/o, .5;2.-Ea"-iiiiS,S ic.), publicsgrspar une publics 74o/o et serrrioes p6"i't"r m""ei), tabtissments bersonne prive 7 o/o.Ces chiffres indiquent, par rapport gSuL cles nnees des collectivitslocales. augmentationimportante du porircentage niii-iei,-une

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documents est proportionnellement plus frquente que les litiges devant Ies prfectures, les chambres cottrulai""s l"r .*tr-unes rirbaines 39. "i La frquence des demandes est variable selon les services d'une mme administration 40, elle est galement variable pour les mmes administrations selol les dpartements41, et pour les mmes communes selon les poques42. ces diffrences tiennent h foir au type de service rendu et de document dtenu, au comportement des fonciinnaires et celui des usagers. Bien que de manire diffrencie, les administrations et les collec. tivits locales sont dans I'ensemble assezsouvent sollicites, plus frquemment- qu-'on aurait pu,le penser a priori. Il faut toutefois iouligner que -de f{l d'tre I'objet de demandes documents, mme frquntes, ne k signifie p-asnces-.airement.dans I'esprit des fonctionnaires, gu'ils appligygnt la loi du I7-7-1978. Au cours des entretiens, plusieurs "erpoorles dotablissements publics, d'organismes privs grant un servic publico _ et mme de collectivits locales nous ont indiqu : << n'tant pas une administration? nous ne sommes pas concerns par cette loi >. insi la demande de documents s'effectue le plus souo"ttt en dehors de la loio et sans_queres fonctionnaires et les usagersaient conscience de I'appliquer. si la rpartition des administrations et des collectivits locals iollicites large et varie au point qu'il est impossible de dgager le profil -est type du service concern, on constate en revnche que le demander de documents prsente certaines caractristiques bien picises. 2) Les d.ernandeurs Au administrations et collectivits locales de Picardie, nous avons pos la quelles catgories dousagers(y compris les _question suivante : << agents de I'administration) vous demandent le plus souvent la communication de documents administratifs ? >. Les utilisateurs de la loi peuvent tre rpartis en quatre catgoriesd'importance ingale:

- 39. Il est- impossible de donner des chiffres prcis conoernant tre nombre de documents demands et_-la frquence des demandes, I,es administrations -et les collectivits locales ne disposant pas de statistiques'sur ce pint. -. 40. Ainsi les services ,iaide-sciale' et .peisonnes gso ,une direction dparternentale des affaires sanitaires et sociafes soni rreqemme"i--iisis,-iii que les services <sant scolair'e> et <gni,e sanitaire" ae-ette-mrntird,ion Ie sont plus rarement. , . !1. !" direction dpartementale des postes de Ia somme dclare n'tre jamais sarsle de demandes de documents, .alors que celle de l,Aisn.edclare I'tie plusieurs fois par an. Les mmes variations peirvent tne consiieeJ pui-tes services -commerce depa_rtementaux des archives, Ies chambres d'agriculture et de ainsi g-r1]s1 g_q!!"s,primaires d'assurancemaradie. oini te J a"s lr"i*s'a-'aiirvi, par s'explique grllerence l'existenoe d'autres para,llles textes rgissant l,aicel l? documents. aux - 42. Ainsi oertaines communes sont plus frquemment I'objet de demandes de .documents en priode lectorale.

ltlccs

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42 Vo : fonctionnaires et lus locaux dont : 24 Vo fonetionnaires d'Etat 8 Vo f.onctionnaires territoriaux I0 Vo lus locaux 22 Vo : professions juridiques et chefs d'entreprise dont: 14 4o notaites. huissiers, avocats B 4o ehels doentreprise 7 Vo : rcprsentants d'associations et de syndicats 29 Vo : tg""t diuers (tudiants, retraits, demandeurs d'aide soeiale, des concours administratifs, au permis d'e o"ttid"tt construire...) Cette rpartition des demandeurs montre que les fonctio_nnaires sont 43. La connaissant mieux, ils sont aussi les premierJ -mieux utilisateurs de la loi les placs pour I'utiliser efficacement. La grande majorit des demandeurst sont des < initis > (fonctionnaires, professionnels du droit, lus locaux...) et loon trouve peu de < profanes >r, ces derniers demandant le plus souvent des documents les concernant personnellement, tels que des:permis de construire. On peut aussi remarquer tlue les -usagers indiles syndicats, viduels sont trs largement riajoritaires, les associatio_nso les entreprises tant peu cits, les partis politiques et la presseojamais. Ceci peui notammenf soexpliquer pr le fait que ces organisations disposent e leurs propres rseui d'information et n'prouvent donc pas le besoin de reeoulrir- la loi du 17-7-1978. Les personnes morales demandent moins souvent des documents' mais elles sont plus pu$naces que les usagers individuels puisqu'elles reprsentent 3A Vo des demandeurs d'avis de la CADA44-et le tiers (34 Vo\ des requrants devant les "ttpir tribunaux administratifs a5. Par rapport au < profil > du requrant dress par la CADA, on retrouve ici^des caractristiques comprables : le troisime rapport indi63 Vo " c"n* qui ont saisi la Commission d'accs quait en 1984 que << aux documents aministratifs fsont] des fonctionnaires ou des enseignants, des retraits, des professionnels du droit > 46 c'est--dire ceux qui ont les dispositions culturelles et sociales leur ouvrant effectivement loaccs aux doduments administratifs. La caractristique majeure de I'accs aux docu-

joints aux rponses indiquent que, dans certains cas, 43. Les commentaines -acumenii administrdtifs manant de fonctionnaires ne les ta dilnae o"iti ps prsonnileent mais s'opre au nom de l'administration dont ils utre, I'indication de3 _<agents de 1'adrrinistratio_n> dans la i"i--p.rtie.-" e t qriestlon a pu avoir four effet d'accr.otr la part des ii-"iiio" fonctionnaires parmi les rponses. --44. n;ut'noter une-arrg"ntation significative des-p^ersongs^morales-parmi [oto de 1979 1981, 19,5o/oen 1982-1983, rcr aemne-uil--;auis ae ceoe 31,5o/o ---a5.-e en 1983-1984. chiifr; est obtenu partir d'un chantillon de cent jugements des tribunaux ---4e. administratifs. D. iiiccs aax documents administratifs, troisime fapport il'acti"ttit, p. 6. La documentation franaise, 1984,

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ments administratifs est donc sa trs f.otte ingalit n. Les mmes emarques s'appliquent aux requrants qui saisissentles tribunaux administratifs sur la base de la loi du L7-7-7978. La majorit des requrants individuels sont des fonctionnaires (dont un tiers d'enseignants), ou des professionnels du droit (avocats, conseillers juridiques) ei des < notables > (conseillers municipaux, mdecins, chefs d'entreprise). Confrontes celles des justiciables de la CADA ou des TA, les caractristiques du demandeur de document sont plus larges : la part des jeunes, des membres des professions librales, des commerants v est par exemple plus importante. Ceci s'explique notamment par le fait que la demande de docurnents a lieu dans la plupart des cas en dehors d tout contexte pr-contentieux. En outre, les quelques < spcialistes > de I'accs aux documents, qui sont les abonns des prtoires, snt en ralit trs peu nombreux parmi les demandeurs 48, ce qui confirme que la pathologie de la loi ne reflte pas son usage habituel. Bien que plus larges, les caractristiques du demandeur de document sont analogues celles du requrant, et donc trs loignes de celles de I'usager ( moyen > de loadministration. Disposant de ressourcesculturelles importantes, d'une connaissance suffisante de I'administration, du temps ncessaire, gographiquement et culturellement proche des centres de dcision, il soestimeen droit et en mesure de demander et d'obtenir I'information administrative. L'analyse des catgories de documents demands confirme cette forte ingalit de I'acis aux informations administratives. 3) Les d,ocurnentsilemand,s Les documents demands aux administrations et aux collectivits locales sont trs varis. On peut tout d'abord les classer en deux grandes catgories : les documents d'intrt gnral (documents d'information gnrale, textes officiels...) qui reprsentent 67 7o des deman{es, et les documents concernant personnellement le demandur, gui reprsentent 33 7o des demandes. Cette premire rpartition globale indiqul que les documents d'intrt gnral sont plus souvent demands que ne le-laisse. rait croire la nature des documents donnant lieu des litiges. Par comparaison, les documents d'intrt gnral constituent 48 Vo des saisines de la CADA en 19B4-1985 contie 52 Vo pour les dossiers personnels. De mme, les documents d'intrt gnral reprsentent48 Vo ds requtes devant les tribunaux administratifs, contre 52 7o poar les documents concernant personnellenrent le demandeur. Ces diffrences de pourcentages m_ontrent que I'accs aux documents nominatifs est plus souvent source de litige que I'accs aux documents d'intrt gnral.
47. Si notre-enqute in-firme en partie l'ide reue selon laquelle la loi serait peu connue et donc peu-effective, elle confirme en ievanche la trs forte ingalit de Ia .demande et ses dterminations socio-culturel'1es. . 48'.Les ca.s d'usage abusif et rptitif du .droit d'accs sont trs rarernent s_rglals par les fonctionnaires et les agents des collectivits ilocales au cours d,e I'enqute.

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Si on tente maintenant de prciser la rpartition des docurnents demands, on s'aperoit que parmiles documents d'intrt gn&al figurent des textes - tels que l Journal Officiel ou des dpliants et brochures d'information - qni ne rentrent pas directement dans le champ d?appli' cation de la loi. Par ailleurs la rubrique t<documents concernant personnellement le demandeur > s'applique essentiellement aux documents nominatifs. Parmi les documentJ d'intrt gnral figurent des documents qui intressent personnellement le demandeur et qui ne sont pas demands titre de pureinformation (par exemple des douments d'urbanisme). La rprtition des deux catgories de documents est la suivante : 67 Vo : documents il'intrt gnral, dont l 27 Vo : textes olficels (J.O., dcretso arrts, circulaires, rglementations diverses) 30 Vo : doiu.ments d'information gnrale (brochures d'infor' mation, dpliants, bulletins municipaux, documents relatifs aui activits industrielles...) 3 Vo z documents communaux (registre des dlibrations du conseil municipal, budgetl fiste des membres du conseil municipal, proes-verbaux des commissions du conseil municipal...) 3 Vo : documents d'urbaiism'e (plans dooccupation des sols, documents relatifs aux enqutes publiques, autori' sations d'occupation des sols...) 4 Vo : d.ocuments d.iiers (listes de stages de formation pro' fessionnelle, listes dotablissements scolaires, statuts doassociations, statistiques en matire commerciale...) 33 %o : d,ocuments concernant personnellement Ie ilernandeur, dont: - de55is1spersonnels (principalement dossiers de fonction' naires) - documents relatifs l'urbanisme et au logement (permis de construire, extraits de cadastre, documents coneernant le financement de la construction...) - flesumsnts liscaux (fiches de calcul des impts, dossiers de vrification...) - documents mdicaux (certificats dthospitalisation, dossiers mdicaux divers...) En mairie, les documents les plus souvent demands sont les docurnents d'urbanisme (permis de construire, enqutes publiques, plals^{loccrlpation des sols), les Aaibrations du conseil municipal, le Journal Officiel et les documents budgtaires. En ce qui concerne les administrations, il va de soi que la nature des documents demands varie selon le type de service saisi. 0n peut toutefois noter que les documents personnels sont_plus souvent demnds aux administraiions quoaux collectivits locales, alors qu'inversement les textes officiels (lois, dcrets, circulaires) sont plus frquemment demands aux collectivits locales. Les mairies sont ainsi, notamment en milieu rural, les principaux relais de I'information officielle.

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La demande d'information est donc extrmement diversifie tant en ce qui concerne les services publics saisis que les documents convoits. La nature du document demand est, dans une certaine mesure, fonction du type de demandeur. Les collectivits locales ainsi que les principales administrations (prfectures, quipement, affaires sanitaires e1 sociales) ont un public de demandeurs trs htrogne, alors que les services plus spcialiss (chambres consulaires, services dpartementaux des anciens combattants, direction rgionale de l'industrie et de la recherche...) ont une clientle plus cible. Bien qu'ingalement rpartie, la demande existe et elle est relativement forte. Face la demande, comment les administrations et les collectivits locales ont-elles ragi ? Se sont-elles organises en vue d'largir et d'amliorer l'offre d'informations ?

B) L' olfre il'informations Dans la relation dialectique qui relie looffre et la demande, l'volution de I'une devrait normalement provoquer une modification de I'autre. Par offre d'information, nous entendons ici les effets de la loi sur le fonctionnement de l'administration 49. L'application de la loi a.t-elle provoqu des modifications la fois de l'organisation des services(cration de services d'information et de communication de documents) et du comportemerrt et de l'tat d'esprit des fonctionnaires ? Si les effets de la loi sur l'organisation des services sont dans l'ensemble lirnits - la loi noa pas boulevers le fonctionnement des services - ils n?en sont pas moins rels, notamment en ce qui concerne I'attitude des fonctionnaires. I) L'organisation d,es seruices La question de loinformation du public proccupe de nombreuses administrations et collectivits locales. C'est ainsi que prs de Ia moiti des administrations et collectivits locales interroges $7 Vo) dclarent disposer d'un service ou au moins d'un agent spcialement charg d'informer le public et de lui comuniquer des documents. De tels services existent dans la plupart des communes urbaines et des administrations qui sont en relation frquente avec le public. Les communes paraissent plus sensibles que les administrations au problme de I'information du public puisqu'elles sont prolrcrtionnellement plus nombreuses dclarer disposer d'un service d'information (51 Vo contre 39 Vo des administrations). La loi a probablement eu pour effet d'inciter certains communes el administrations crer ou largir I'activit de tels services, mais il est
49. Dans un autre sens, l'offne concerne aussi l'accroissernent considrable du nornbre des docurnents administratifs qui subrnergent les fonctionnaires et les administrs. L'inflation normative crot plus rapidment que ,les possibilits matrielles de communication. Source d'injustice t d'ingalit, cett infiation engendre une surinformation qui est sans- doute I'un de obdtacles I'accs I'information.

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difficile d'en mesurer avec prcision les effets. Dans prs de la moiti des cas @5 Vo) ces services xistaient avant 1978, et une seule adminis' ce service a t cr en application de la loi tration u t"rrr, prciser que << ces servicesd'information sont htroclites, du 17 juillet f 978 ). En 6u11e, I'expre"ssionrecouvrant la fois des services d'accueil, chargs-de guider les irsage"r, des services de renseignements-chargs d'indiquer les dmar' ches ffectuer, des services d'archives ou de documentation qui ont pour fonction de conserver et de classer les documents et qui ne sont pas toujours accessibles au public, des services de relations publiques dont l'aciivit est plus rooo"it oriente vers la presse et les-relais d'opinion Parmi ces diffrents serviceso nombreux sont ceux que vers le public. 'pas habilits comrnuniquer des documents administratifs qui ne sont au public. Da^nsde nombreux cas, lorsqu'un usage demande un documenl adinistratif, le service d'info mation a pour seul rle de I'orienter vers le service comptent qui lui-mme en cas de doute le renvoie vers ses I'infor' suprieurs hirarchiquss0. En outre. les personnels_chargs -de mtion ne sont pas ioujours exclusivemeni affects cette tche. Pour toutes ces raisoirs, I'efiet de la loi sur l'organisation__matrielle des sl. A la question administrations est la fois restreint et tal dans le temps de votre fonctionnement < la loi tle t97B a-t-elle eu des effets sur le rpondent interrogs fonctionnaires des la plupart administration ? >>, ( non )) 52. Les motifs iivo-qus sont la fois d'ordre ggngrll (< ce n'esl pas une loi gui peut changer le fonctionnement de I'administration >>) t particulier (<^notre adirinistration n'a_ pas vocation ,recevoir le o.rli" )). (( nous ,r'"uon, pas attendu cette loi pour nous doter d'un service 'information >...). Toutefois, au cours des entretiens, des jugements ngatifs sont rarement ports sur cette loi. En dfinitive' ce texte a eu ; il a cependant contribu urrZ, p"r d,effets sur I'oiganisation des se_rvic-es fair voluer les mentalits et les attitudes des agents' 2\ L'attitude des fonctionnaires Globalement, la libert d'accs du public l'information adrninistra' tive ne p"oooqo" chez les agents pPlics ni une raction, de reiet ou de 53,ni une approbation enthousiaste.D'une part, la loi elle-mme dsintr't 54 et quand son existence est connue, elle est n,est pas toUjours "o-tttto" ,I'accsaux so.I-. rr*rarchie constitueainsi I'un des obstaclespfatiques et l3- lourdeur de-,la procdureavant ao.rlJnTs-lnlitralifs, la complexit_ de dcourageret d'intiT,ider tre demandeur' . . ;;fint-;-"ti'iiets '"-3i.'"c,;;;"; 1. ii"^--selvices d'information ont t crs au cou,rs entre 1983et 1987. rcent'e-s, des *-" nnes-;"tte . 'est souventnuancepar la suite re'po" gioUt"*""i nga_tive 52.-'M;is .-desquestionsplus prcis.9'. rpons'es ae r;if.tln. I'oc'casin"de * ii.'litiiirei ;ii;;it t.]i iontionnairsau problm de I'inrormation est sensi travers tJ tri* , iepotr.. aux questions portant sur oe sujet et -- --54.-Ciiiins le contenude cesrPonses. ignorer-.l'existenoe de ce texte' tonctionnires rreconnaissent ei lus locaux interrgs, dix dclarent tout ignorer Srrr-is-43--i6nctionnainei de oe texte.

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rrement I'objet d'apprciations prcisesss. La connaissance de la loi a doailleurs t tardive dans de nombreuses administrations. les fonc. innnaires ayant appris son existence soit I'occasion de la publication d'une circulaire prcisant ses modalits d'application, soit I'occasion d'un litige avec un usage 56.Bien souvent, le fnctionnaire connat mieux les circulaires que la loi qu'elles sont charges d'appliquer et il leur accorde en fait une valeur suprieure la lbi sz. L'inflation normative (< je reois tous les jours de nombreux textes sur mon bureau >), la mobilit du personnel administratif (o j" n'tais pas dans I'administration quand cette loi_ a t vote; je ne sais pas o I'a range mon prdc,esgeur >) contri-buent la mconnaissancedes lois et au dclin du respect de la hirarchie des normes. Mais d'autre part les fonctionnaires et agnts locaux sont pour beaucoup d'entre eux sensibiliss au problme de l'i-nformation des usagers et voquent parfois spontanment le << devoir d'information > qui leur incombe vis--vis du public s8. Ce devoir d'information - corollaire du droit du public I'information est d'autant plus facilement accept que les fonctionnaires reconnaissent volontiers que les usages sont souvent insuffisamment informs. Plus de la moiti des personnesinterroges(59 Vo) estiment que < le public est en gnral mal inform de ses droits et de ses devoirs l'gard de notre administration >. Cette insuffisance de l'information du public est plus nettement ressentie par les agents des collectivits locales gue p?r les autres fonctionnaires, ce qui peut s'expliquer la fois par la multiplicit des comptences des services communaux et le caractre disp-arate de leurs usagers, et par le type de relations souvent plus confiantes et plus conviviales que ces services entretiennent avec le pu6lic. En outre, 39 Vo des fonctionnaires interrogs (42 Vo des fonctionnaires d'Etat, 34 .4o des fonctionnaires territoriarix) estiment ne pas disposer de moyens suffisants (en personnel, en documentation...) pour infoimer correctement le public. Face ce constat critique, les administrations et les collectivits locales sont nombreuses ragir: plus des deux tiers d'entre elles (68 Vo au total, 60 Vo d,es collectivits locales, 72 Vo des

55..4 une guestion portant sur le contenu de la loi (concernant les documents secrets), plus du tiers (35 0/o)des fonctionnaires,et des lersonnels des collectivits locales interrogs ne rpondent pas, alors que Ie taux moyen de non rponse aux questions est d 5 ozo. 56. Plusieurs fonctionnaires indiquent qu'ils ont pris ,connaissance d cette Igi trs tardivement, quatre. cinq ans-ap_r6_sa publiction. D,autres se piaignnt des lenteurs des circuits administratifs d'information, une juridiction ayant par exe.lnnle_rgu urr avis de la CADA la conoernant indirecteinent aeux s apii qu'il ait t rendu. . 5J. P. Jestaz souJigneen ce sens que o la circulaire... devient un article de foi qur.^femporte sur la Dclaration des Droits ,, Revue ftim. de droit civil, 1979, o. 495. 58. La notion de < devoir d'information > est souvent entendue par les fonctionnaires dans un sens plus thique que iuridique. Le respect u a"ir d,inform,ation..estd'ailleurs peu rcompens et figure rarement, en tant que tel,-a-ns les cnteres d'avancement des fonctionnaires.

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administrations) dclarent avoir men au cours de I'anne 1986 des actions particulires visant amliorer I'information du public s9. Cette prise de conscience de la ncessit de mieux informer le _pulllic est encore plus nette au sein des administrations qui ont des relations plus conflituelles avec les usagers (par exemple les services fiscaux) u qui tentent d'aller la rencontre de I'usager (les communes? les ser' vicei de protection civile, les D.D.E....) parfois dans un but commercial (par exemple les P.T.T.). Deux thmes principaux se dgagentdes diffrnts entrtiens. D'une parto I'amlioration de l'information du public profite la fois aux usagers et avx administrations, ces dernires ayant intrt amliorer leur image de marque ainsi qu' prvenir les erreurs de I'usager et les risques de litige 60. Mais le discours des fonctionnaires glisse alrs insensiblement d'une exigence d'information du public, permettant une meilleure utilisation de ses droits une ncessit d'amliorer loimage de leur administration par des actions de publicit, voire de propagande6l. D'autre part, I'ide selon laquelle I'information doit tre dupte" chaque catgorie de public vis est trs rpandue dans les administrations et les ollectivits locales. L'ingalit des usagers face I'information est largement reconnue : la question <tpensez'vous lpre certaines catgories d'usagers ont plus de difficults que d'autres obtenir I'information ,, 54 4o dei personnes interroges rpondent oui (62 Vo des fonctionnaires, 40 Vo des agents des collectivits locales). Cette ingalit concerne plus particulirement I'accs aux documents administratifs, les pe"roott"slttterioges voquant spontanment les handicaps sociaux, cultu' iels et gographiques qui limitent les possibilits relles d'accder I'information. Le sentiment que loinformation est un droit pour le public, un devoir et un intrt poui I'administration, provoque chez les fonctionnaires des attitudes doouverture vers I'information du public. Il ne les conduit favorable cependant pas adopter un compotement systmatiqueme_nt_ du deman' A l'gard administratifs. documents des la communication deur de document, les trois attitudes principales du fonctionnaire (d'Etat ou territorial) sont I'attentivne, la bonne aolont et la mfiance. L'attentisme est la raction dominante : le fonctionnaire vite de < faire de la publicit ) pour la loi du 17 juillet 1978, il attend que la demande se manifeste, il attend quoun problme prcis se pose pour prendre connais' sance de la loi ou plutt de la circulaire d'application, et quand un usager
59. Les actions cites sont de natur.e trs diverse: distribution de bulletins d,information, runions publiques d'information pour Jes.collectivits locales, cmpagne d'inform.ationi j.ournees portes ouvertes, participation aux foiresexpositions... Dour les administrations. ' 60. Si les collectivits locales et certaines administrations ont accompli un notable en matire d'information du public, il leur reste beaucoup iaire effort en matir.e de prvention des litiges t d'amlioration de la qualit de l'infor' matlon, 61. Le fonctionnaire tient alors un double discours: concernant son administration, il a tendance juger qu'elle informe suffisamrnent et conectement le public, mais I'gard des autres administrations, son jugement st souvent b,eaucoup plus critique.

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demande un document, la tendance est souvent de temporiser. Bref, < I'administration n'a pas encore acquis le rflexe de communiquer ses documents >> rsume un agent d'une direction dpartementale de la protection civile. Il est rare que le fonetionnaire signale l'usager qu'il a le droit d'obtenir communication des documents 62. < Dans notre service, dit un inspecteur des impts, cette loi n'a pratiquement rien chang. Seulement on sait que la loi s'impose nous si les gens nous demandent des documents )). (( L'administration ne sentant pas venir de demandes, elle adopte une attitude attentiste > confirme un adjoint au maire d'une commune de 4 000 habitants. Beaucoup de fonctionnaires soulignent que I'usager n'a pas en gnral le rflexe de demander des documents : << les gens sotonnentde ne pas percevoir leur retraite, mais ils ne cherchent pas avoir les documents r> constate un fonctionnaire de prfecture, < on nous demande surtout notre point de vue... mais on ne nous demande pas le texte proprement dit > ajoute le directeur d'un tablissement public. Cette dernire phrase indique que l'usager comme le fonctionnaire restent principalement anims par l'ide de la toute-puissance de I'administration. Pour I'usager, ce qui importe avant tout n'est pas le texte lui-mme, mais l'interprtation concrte qu'en donne le fonctionnaire et I'usage qu'il en fait. Quant au fonctionnaire, en particulier les chefs de service, il souhaite souvent garder une marge d'apprciation sur la porte des textes. La demande de documents n'tant pas perue comme une attitude < naturelle > de l'usager, la raction du fonctionnaire face au demandeur est ambivalente, associant mfiance et bonue volont. Le fonctionnaire fait en gnral preuve d'une grande bonne volont lorsque I'usager lui demande des informations, allant parfois jusqu' lui transmettre des informations qui devraient en principe rester secrtes. En matire d'urbanisme, < je transmets des informations officieusement, mais je ne communique pas les documents > indique un rdacteur d'une mairie de l0 000 habitants. < Je ne communique pas le texte, mais I'interprtation que j'en fais > ajoute un responsabled'tablissement public. La volont d'expliquer, d'informer oralement est largement rpandue : ( nous cherchons tre compris de I'usager > (cadre d'un organisme priv grant un service public), < le problme noest pas seulement de remettre des docurnents I'usager, mais aussi de lui expliquer ce qu'il peut en faire > (documentaliste d'une Chambre de commerce). Cette bonne volont conduit parfois les fonctionnaires surmonter certains obstacles matriels : la demande de documents tant assez rare ( nous donnons gratuitement les photoco.

62. Les guides d'information et les plaquettes de prs,entation des administrations voquent rarernent la loi du 17 juillet 1978.Quand oelle-ci est signale, notamment dans les guides des droits et dmarches de I'usager (pages roses de guide 'des droits et dmarches o l'annuaire tlphonique et, en Picardie, le " consultable.par minitel et..gr par le Conseil .rgional), elle figure dans la qu'elle est prsente rubriquq < juslicg >, c'est--dir.e uniquement sous son aspect contentieux. L'information donne est en outre ambigu, I'annuaire tlphonique indiquant << vous pouvez obtenir la consultation .de tut docurnent administrtif vous concernant )>, cg qui peut amener l'usager penser qg-eseuls sont communicables les documents nominatifs le concernant personnellernent.

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pies > dit un cadre doun service extrieur du ministre de I'Education nationale. Mais cette bonne volont se joint aussi un sentiment de mfiance. Bien souvent, le fonctionnaire s'interroge sur les raisons qui conduisent I'usager demander tel ou tel document et souponne parfois un usage << illgitime >> du document : << nous ne communiquons pas des listes (par exemple d'associations)quand le demandeur veut en faire doadresses un usage commercial > (fonctionnaire de prfecture). Une attitucle analogue se retrouve chez les fonctionnaires des centres des impts qui Iorsque le demandeur refusent de communiquer des informations fiscales << risque doavoirI'intention de nuire autrui >. Bien que la loi du 17 iuillet I97B n'impose aucune motivation, le demandeur ne devant justifier d'aucun intrt particulier la demande de document, dans la pratique, les administrations craignent un msusage de cette loi. La mfiance du fonctionnaire saisi d'une demande est par ailleurs lie au respect de la hirarchie. Le fait de communiquer un document est peru par le fonctionnaire comme un engagement de responsabilit. Un secrtaire d'une mairie de l0 000 habitants soexprime ainsi : < quand une personne demande consulter les registres des dlibrations du Conseil municipalo aucun problme. Mais quand elle demande une photocopieoa nous pose un problme. Avons-nous le droit de faire une photocopie du registre ? Faire une photocopie, coest un engagement de la part de celui qui la fait. Supposezqu'il y ait un problme au Conseil municipal, le maire ne va-t-il pas nous reprocher doavoir fait la photocopie ? >. Dans une telle hypothse, la raction du fonctionnaire est d'viter de prendre des risques. Pour se couvrir contre de tels risques, le fonctionnaire demande des assurances: il souhaiterait ainsi disposer d'une liste prcise des documents communicables ou s'abriter derrire un avis de la CADA pour justifier son refus de communiquer. La mfiance concerne parfois le document lui-mme : < lorsgue le document ne me parat pas fiable, je ne le communique pas > prcise un responsabled'un tablissementpublic. En rsum, le droit de communication noest pas rellement respect et admis, le fonctionnaire en restant le plus souvent au stade du simple devoir d'information orale : < je donne les renseignementsmais j'vite d'aller au-devant tl'une ventuelle demande de documents > (cadre d'une direction dpartementale des Postes). Dans une large mesure, loeffectivit de la loi dpend de loattitude des fonctionnaires ; elle suppose une volution des mentalits, un changement d'tat d'esprit consistant considrer comme naturelles la curiosit de I'usager et la transparence de I'administration. Mais cette effectivit de l'attitude des administrs. dpend aussi et peut-tre surtout le problme des administrs n'est Comme le souligne Michel Crozier, << plus un problme de ngociation ou de cooprationo mais un problme 63.Lousager rpugne entrer spontanment en contact avec loadmidoaccs
63. M. Crozier, Ot va l'administration 1974,p. 24. franaise ?, Les ditions d'organisation,

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nistration, ce que le fonctionnaire traduit par un ( manque de curiosit du public >. Mais les agents publics reconnaissent par ailleurs une volution du comportement de I'usager qui prend progressivement conscience de ses droits : << les gens sont de plus en plus au courant de cette loi >> (sous-prfet), << ils commencent savoir gue l'administration ne peut pas refuser la communication de documents administratifs > (agent d'une inspection acadmique). Toutefois cet accs du public I'information administrative se heurte encore de nombreux obstacles. II. - LES OBSTACLES A L'ACCES A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le terme << accs> dsigne la fois une possibilit (un droit) et une voie coest--direun ensemble de procdures et de conditions matrielles permettant I'exercice effectif de ce droit. Dans les deux cas, des obstacles se dressent, rendant impossible ou difficile I'accs aux informations administratives. Les obstacles sont d'abord juridiques, la loi prvoyant une srie d'exceptions au principe de communication, permettant ainsi la persistance du secret (A). Mais d'autres obstaclesparsment aussi les voies qui mnent aux documents administratifs communicables. Nous tenterons d'en dresser une typologie, suivie d'une prsentation des principaux remdes susceptibles de les lever (B).

A) La persistance du secret La notion de secret continue de provoquer chez les fonctionnaires des ractions ambivalentes. D'un ct, le secret est dni (< chez nous. ou apparat quelque peu honteux et par dfinition on n'a rien cacher >>), indicible (< nous avons des documents secrets,mais je ne peux pas vous dire lesquels >). Mais d'un autre ct, le secret a perdu beaucoup de son mystre (< la loi a permis de dmystifier la notion de secret >) et rares sont les fonctionnaires qui refusent aujourd'hui d'aborder ce sujet. Le secret conserve cependant une partie de son mystre. La dfinition juridique du secret laisse subsister bien des zones d'ombre qui tiennent notamment l'imprcision tles termes mmes de I'article 6 de la loi 64. Mais on constate surtout un cart important entre le texte et la pratique. Notre objet est d'examiner d'une part comment les agents des administrations et des collectivits locales interprtent la notion de secret et quelle tendue ils lui confrent (1), d'autre part d'analyser les pratiques de la non communication qui vont souvent bien au-del de la dfinition juridique du secret(2).

64. C, supra les articles de P. Belin et de D. Lochak.

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Figures du secret

A la question < y a.t-il des document ou des catgories de documents que vous ne pouvez pas communiquer au public t >,-AI !9 d,esadminist-rations et de-scolleciivits locales rpondent < oui > (87 Vo des administrations et70 7o des collectivits locales). Les seuls servicesqui rpontlent ( non )) sont des petites communes et quelques rares administrations qui sont d'autant pluJ transparentesqu'elles ont peu de documents -commu' niquer. La trs grande-majorit-des adminiitrations et des collectivits locales affirment donc dtenir des documents seclets, dont certains sont parfois I'objet de demandes de communication de la part du publie. h questibn suivante ( vous est-il arriv de refuser un usager la communication d'un document administratif ? ), 39 Vo des services rpon' dent < oui > (45 Vo des administrations, 30 Vo des collectivits locales). Si les cas de refus semblent, d'aprs les informations recueillies lors des entretiens, assezrares, il est intressant de savoir guels types de documents si oui, pouvez-vous,prciser ils concernent. Les rponses la question << quels types de documents ? > permettent de dresser une_ typologie des docu-eotr secrets. La moiti des rponses concernent les d,ocuments nominatifs, non communicables aux tiers. Il s'agit aussi -bien d'actes individuh (arrts nominatifs) que de dossiers d'agents publics, de listes lectorales, de fichiers manuels, de listes d'adresses,de fiches de paie demandespar un conjoint spar ou divorc, ou encore' dans le cas des mairies, d'ates d'tat civil. On peut relever que la notion de < document nominatif )) est entendue dans un sens trs extensifo et non conforme la jurisprudence de la CADA et des juridictions administratives. Pour de fonctionnaires, est nominatif le document qui contient beauoup-d'une le nom personne, mme si aucune apprciation ou jugement de valeur ne sont ports sur elle. L'autre moiti des rponses,renvoie aux diffrentes hypothses numres par I'article 6 de la loi. Sont le plus : souvent cits, par ordre de frquenee dcroissante - les documents couverti par le secret industriel et commetcial : dlibrations des commissions d'adjudication, appels d'offre, rapports du comit d'examen des entreprises en difficult, dossiers relatifs aux procdsde fabrication... - les documents couverts par le secret fiscal: procs'verbaux de la commission dpartementale des impts, rappots de vrification, dossiers de contrle fiscal... - les documents couverts par le secret nt'dicol : placement d'office mdicaux... des alins,dossiers - fss documents relatifs la scurit publique: en particulier les procs-verbaux de gendarmerie ou de police. A cette liste inicative, il convient d'ajouter les documents provisoires ou inachevs (dossiers prparatoires aux dlibrations du conseil municipal, autorisations d'ocupation du sol en cours d'tude...), certains do-cumentsrelatifs aux affaires sociales ou l'emploi (tels que des tlemandes d'aide sociale, des rapports d'enqute sur les accidents du travail)

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et enfin des documents considrs comme non administratifs (documents judiciaires, correspondances << prives >> entre fonctionnaires...). Nous ne pouvons citer ici tous les documents mentionns : cette liste suffit mont_rer que les documents secrets restent nombreux, et surtout que leur dlimitation reste floue et variable (certaines mairies qualifient de secretsdes documentsque d'autres estiment communicables). _ Beaucoup de fonctionnaires ont retenu de la loi non pas tellement le principe de communication, mais plutt I'exception concernant les documents secrets, prenant ainsi revers la volont du lgislateur. Comme le dit un fonctionnaire territorial : < la loi a sutout srvi dfinir les documents secrets >, et done lgitimer les refus de communication. D'ailleurs plusieurs fonctionnaires it agents locaux se plaignent de ne pas disposer d'une liste prcise des documents non communilableso alors mme que la loi impose cette dtermination (ce qui est au moins le signe d'une mauvaise circulation des textes au sein des services). Quand'le caractre communicable d'un document leur parat douteux, ils prfrent s'abstenir de le communiquer. Au-del du secret < lgal >, les pratiques de la non communication sont nombreuses et diversifies. 2) Pratiques ile la non cornnlunication Comment les fonctionnaires se reprsentent-ils le secret, et comment l_ejustifient-ils ? Nous avons vu que secret concerne d'abord la nature du document. Ctest ainsi que, dans un cas sur deux, le document secret est un document nominatif, Le premier argument invoqu est, par-l mmeo la dfense de la vie prive et la protection des liberts individuelles. Le- fonctionnaire ragit ici la foiJ en tant qu'agent public et en tant qu'usager. Il estime que le citoyen qui transmet dei infrmations personnelles une administration ne souhaite pas lJue ces informations puissent tre communique.s tous. < Nous ne communiquons pas les documents c_omportantdes informations personnelles par souci de protger la libert du citoyen >> dit rL agent doune direction dpartementale de Ia protection civile ; (( nous refusons de communiquer tout document pouvant porter atteinte un contribuable >> ajoute un responsable d'une direction dpartementale des servicesfiscaux. La justification de la protection de la-vie prive_ est d'ailleurs dans certains cas un alibi commode permettant d'occulter d'autres motivations moins avouables ou moins nobles (souci de garantir loefficacit de I'action administrative, notamment en matire rpressive, crainte des effets de la diffusion d'une information, ou simplement doute quant au caractre communicable du document). A travers la -protection de la vie prive, coest plus largement la distinction entte public et priv qui est en jeu. Ce qui relve du < priv >, y compris les << correspondances personnelles entre fonctionnaires et lus locaux >, ou encore << des tudes ralises, pour le compte de I'administration, par des laboratoires ou des bureaux d'tude privts > est considr comme non communicable. D'ailleurs, prcise un fonctionnaire, << cela n,intresse pas le public >r. Toute curiosit du public pour le fonctionnement interne et

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( piv > des administrations apparat suspecteaux yeux des agents publics qui, de toute faon, s'estiment les mieux placs pour dterminer ce qui peut intresser les usagers. A ce premier argument, qui tend assimiler les documents < publics > aux documents communicables, se joint un argument relatil aux consquences ventuelles de la communication du document. Doune manire gnraleo le fonctionnaire vite de communiquer un document que le demandeur pourrait ensuite utiliser contre l'administration, voire contre I'agent qui le lui a communiqu : < les lettres du prfet, je ne les communique pas, parce que a peut soulever des problmes > (directeur d'nn tablissement public). Dans certains cas, lorsque le fonctionnaire craint ou suspecte une utilisation < illgitime > du document, il cherche se couvrir en demandant I'usager de remplir une dclaration par laquelle il soengage ne pas faire un usage commercial du document (par exemplo pour des listes d'adresses) ou ne pas I'utiliser dans le but de nuire autrui (par exemple pou des documents fiseaux). De telles prcautions sont prises notamment par certaines prfectures ou directions dpartementales des services fiscaux. On voit par-l que la notion de secret est essentiellement relatioe. La moiti des documents secrets (nominatifs) ne le sont qut l'gard des tiers. Parmi les autres, lotenduedu secret varie selon la plus ou moins grande confiance gu'inspire lousager. Or nous avons vu que le fonctionnaire a plutt tendance adopter une attitude mfiante, d'autant que la demande de documents lui parat parfois manifester une certaine agressivit de lousager l'gard de loadministration. Bref, le secret est fonction non seulement de la nature d,u d,ocu,menir, mais aussi de Ia personnalit et du comportement de I'ailmin.istr. Le problme du secret se pose aussi de manire trs diffrente selon les administrations et les services. Dans les petites communes o < tout le monde connat tout le monde >r, les cas de secret sont rares, y compris pour Ies documents prparatoires que I'on divulgue < officieusement )) et sans protocole. Dans les grandes un tiers > qui la mairie ne commuvilles en revanche I'usager devient << nigue pas facilement des informations sensibles par crainte de I'usage gu'il pourrait en faire. Chaque administration ressent trs diffremment la question du secret: un service dpartemental des archiveso qui reeoit principalement des chercheurs connus du personnel, a peu craindre dousagersqui << respectent la dontologie de la recherche >>,alors qu'un bureau de recrutement militaire, un eommissariat de police ou un hpital sont confronts la difficile conciliation du droit I'information du public et de la ncessaire protection d'un secret propre leur type doactivit. Parmi les multiples pratiques de la non communicationo on peut relever celle de I'occultation d'une partie du document communiqu (derniers chiffres des numros de tlphone appels par une personne, communication partielle de certains appels d'offre...) et la protection plus ou moins effeetive du secret selon I'importance attribue au document convoit par I'usager. Dans certaines hypothses, lorsgue le responsable doun service ne souhaite pas communiquer lui-mme le document, il le

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fait transmettre I'usager par un tiers : < la CADA a dit que nous devions fournir le document. C'est ce que nous avons fait en le remettant au maire, qui I'a ensuite transmis l'usager > (responsable d'une administration fiscale), ce qui est une faon de ne pas se djuger la suite d'un refus initial de communication. La communication peut dans d'autres cas tre tardive (< ce document est communicableo mais il faut attendre un certain dlai >, notamment pour ce qui concerne les copies du baccalaurat consultables dans les rectorats), ce qui a parfois pour effet de dcourager le demandeur ou de diminuer la valeur de l'information, par exemple en matire de projets d'urbanisme. En pratique, chaque administration rgle au coup par coup ses pro. blmes relatifs la non communication. Rares sont les servicesqui, en cas de doute, demandent conseil la CADA. De nombreux fonctionnaires, y compris certains chefs de service, dclarent ignorer I'existence de cette commission (mme parmi ceux qui disent connatre la loi du 17-7-78) et seulement 16 .4o des services (2L Vo des collectivits locales et 73 Vo des administrations) ont dj eu des contacts avec elle 6s. Quant aux usagers victimes d'un refus de communication, ils saisissent rarement la CADA (dans 12 %o des cas de refus) et encore plus rarement les juridictions administratives (dans 3 .4o des cas). Le contentieux est donc peu frquent, I'usager renonant le plus souvent obtenir le document qu'il rclamait. Le citoyen se heurte parfois au refus du fonctionnaire qui se retranche derrire la loi ou la hirarchie, mais il rencontre aussi bien d?autres obstacles dans sa recherche de I'information administrative. En vue de lever ces obstacles, les fonctionnaires, les lus et les personnels des collectivits locales proposent eux-mmes un ensemble de remdes.

B) Des obstacles o,ux remdes Les agents des administrations et des collectivits locales en contact direct avec les usagers sont sans doute les mieux placs pour dceler les obstacles pratiques qui limitent I'accs du public l'information administrative et pour proposer des moyens susceptibles d'amliorer la communication entre I'administration et les administrs. Mais leurs reprsentations,souvent inspires de leur propre exprience,sont aussi fonction du type de service auquel ils appartiennent et des rformes dj mises err (Euvre au sein de ces services.

65. Rappelons que notre chantillon inclut la plupart des administrations et des collectivits locales de Picandie cites dans les rapports de la CADA, ce qui conduit survaluer le pourcentage.reel des services ayant eu des contacts avec cett Commission.

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l) Typologie des obstacles En dehors des obstacles juridiques que nous avons dj voqu-e-1ff' plals trs diff' on peut dnombrer trois typei d'obstacles, situs sur _de_s matriels, d'obstacles il s'agit renis, et dont I'importanc est croissante : et idologiques. culturels a) Obstaclesmatriels Les obstacles d'ordre matriel, bien quoils puissent paratre secondai' res, ne doivent pas tre ngligs. Ce sont doaillurs ceux qui sont le plus souvent voqu^spar les foctionnaires et les agents des collectivits locales, q,ri est'peut-tre aussi un moyel d'ludei les autres. Ces obsta"" essentiellement au manque de moyens en locaux et en percles tienneit sonnels. Plus de la moiti des administrations et des collectivits locales de la rgion ne disposent pas doun service ou mme d'un agent charg tel service existe, les locaux sont-souvent mal de I'infoimation. Lo'rsquoun67. adapts I'accueil du public et la communication des documents la raret concernent unes Les Les'raisons invoques sont nombreuses. de la demande qi ne justifierait pas de tels investissements, d'autres adminisI'absence de crdits prvs -public.-pour la ieproduction de documents ligne une consacrent de services Trs peutratifs lousage du invoqu souvent Ie plus I'argument Mais question. cetteleur budget" de pour justifir loimpossiLilit matrielle di communiquer une copie des iocuments est I'aence d'une rgie de recettes, qui interdit au service au paiement des ph-otocopies. d'encaisser les sommes "o""espondantes Prenons un exemple de patholgie de la vie quotidienne des ad-ministra. prsent paiuo agent d'une -inspection acedmique : tions, qui ,roo. "Jt loexige, nous devons fournir des photocopies < lorsqie le demarideur p"y"oi", des documents. MaiJ notre administration n'a pas de. droit de renvoyer -le demandeur la ieiceptiotr, elle nna pas de rgie. Elle doit en change d-ounacq-uit la-photocopie sera paye oir impti iles p""ceptiott ^ooi r"" remis ntle adminisiration. Mais le problme rside dans le fait que I'argent rentre dans les caissesdu ministre du Budget et non dans c'ellesde"notre administration qui fournit la machine et le papier.- En pratique. nous renvoyons le demandeur dans le lieu le plus proche o il oojrr""" consulter l document >. De louables soucis doconomieconstituent insi tle rels obstacles l'information. Les problmes matriels lis la est imprciseet pose de nombreux problmes d'inter' 66. L" bt du 17-7-19?8 En outr la notion de documentsecret-. en cJqui oncerne ortation.notamment et liberts, loi concert aritres textes (loi informat_iqutd1;i''r;-t;p.;; pas ne-se coordonne aveclesquels ; i.triT".,'a" des communes...) ;;i _elle ijujours de manineharmonieuse.C'est ainsi que le demandeur de docunlents ou le_code des communauxpeur rtt.noqfti, son choix, la lbi du 17-7-1978 iiiiii"iir.-Oi"i f "oiion de fichier, elle pose de dlicats problmesde roartitionentreles deuxlois de 1978. -.trs et les principales administrations-,dis-posent dZlM-J br-g.""d,"s "iltes con'ue por perrnettneau public de consulter ruretuni-nlaiJ-s"iaient sur place des documentsadministratifs'

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reproduction des documents sont d'ailleurs souvent vogus : ( nous n'avons .aucun .budget pour reproduire les documents po,r" l" public > (sous-prelecture), << nous n'avons pas de photocopieuse payante ia disposition du puh]ic,>,,< le public le d"oit de cnsulter^ lL budgeto mais p-as- droit_de prendre des copies du budget > (comune de it^ l?^ le l0 000--habitants). Parfols, la bonne vlont du fctionnaire suppre ces difficults : << on divulgue les informations officieusement... ifin no-usdonnons les expli_eations que loon peut, mais ce noest pas une pice officielle > (servicesteehniques'une maiirie). Dans bien desiaso le service refuse purement et simplment les photocopies : << les usagers peuvent demander communication sur place d-e leur ossier > (agent'un caisse primaire d'assurance maladie). Le manque de personnels-qualifis, forms la communication est_frquemmentinvogu3s. Le fonctionnaire qui est en contact direct avec I'usager n'est pas tujours habilit dlivrr des documents. Mais les agents_Jeplaignent surtut de leur absence de disponibilit pour-rpondre aux demnds d'information du public. Les horaiies -effectives doouverture des services limitent parfois les possibilits doaccder aux documents : ainsi le maire d'une comune cle 4 000 habitants a-t-il < fix les horaires de consultation des documents administratifs un vendredi par mois_>.Le maire doune petite commune rurale estime pour sa p-art que < la loi n'est pas adapte aux petites communes qui ri'ont pas les moyens de faire face des demandes nombreuses de docriments )). Mais ce mme maire d'une commune de 500 habitants reeonnat par ailleurs que les demandes ne sont pas en ralit trs frquentes. b) Obstacles cuhurels et psychologiqu,es Les obstacles matriels tre ront pas ngligeables, mais ils sont sans doute plu^s faeilement surmontables que les-obstacles culturels et psvchologigues 69. ce_sderniers dcoulent la fois des reprsentations des fottctionnaires et de celles-des usagers. Le fonctionnaiie juge lousager passif (o il y a un manque doeffort du citoyen pour aller vrs" leur aJministratio-n.> estime un agent doune direction dprtementale des services fiscaux), mfiant (<< I'usager croit parfois quoon tient sur lui un gros dossier qu'il va pouvoir donner son avocat >),agent d'une direction rionale des tlcommunications), mais aussi agressifl<< depuis gu'il sait qu'iI a le droit doobtenir des documentsolousagerest moins aimble rnu"troor->, agents d'une inspection acadmiqu_e e! d'une cPAM). certains se plaignent que le < eontri6uable [ait] trop_dedroits face I'administration-fisale > (gent d'un centre des imp-ts). Bien qu9 conscient de son devoir d'informati"on r'gard des usagers, le fonctionnaire reste cependant hsitant communiquer dlesdocuments << qui appartiennent I'administration >>,ce qui est I'indice doune

. 68. Ainsi, dans une dinection rgionale.-des douanes, deux agents sur quatreyil,c-! :glt Jhargs de I'information,-mais ils exercnt ctte tch' n- cpgi a q aulres fonctlons. problme des rgies de recette est certainement facilement rsoluble, , condition ^^6?..,Lp- qu'on en prenne la peine.

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conception guasi patrimoniale des documents administratifs. Si la loi du 17-7-78 ne provoque gure de ractions ngatives, elle suscite avant tout une certain distnciition C'est ainsi que-le maire doune commune de 2 000 habitants affirme << moi, les relations entre l'administration et les administrs, a ne m'intresse pas. Nous sommes une commune' pas une administration >. Ce type de rponse mane aussi de fonctionnaires qui la justifient en invoquant le fait que, dans leur service, < le contact avec le public n'est pas notre vocation principale >. Brefo ( cette loi est sans doute une bonne chose, mais elle ne nous concerne pas directement >. Dsintrt pour le problme, absence de motivationo rflexe traditionnel de rtention de I'information figurent parmi les principaux obstacles psychologiques. La personnalit du chef de serviceo plus ou moins sen' sible au problme de I'information, est un autre facteur important : << il existait dans notre tribunal un service de consultations juridiques gratuites. Le prsident a dcid de le supprimer car il estimait gue -cela ielevait plus e la comptence des avocats > (greffier doun trjbunal de grande instance), ( nous avons depuis cette anne un budget information, ar notre nouveau directeur est fvorable I'information > (agent d'une firection dpartementale des services fiscaux). Enfino sur le plan culturel, c'est un truisme et un euphmisme de dire que le langage administratif n'est pas toujours clair pour l'usager. La transparence suppose la commu' nicatin, mais elle implique aussi la clart. Il y a sur ce point une contradiction entre ( l demande de lousager d'tre reconnu >>(service dpartemental des anciens combattants), de garder un minimum d'autono-ie et de distance l'gard de I'administration, et sa demande d'assistance en vue de lui expliquer le sens d'un document, de lui < traduire >> le langage administratif. Demander la communication d'un document administiatif suppose de la part de l'usager un lnsemble de dispositions culturelles qui iont trs ingalement partages. fl faut conn_atrel'existence du dcumento sa dsignation prcise, le service gui le dtient... Il faut aussi entreprendre l dmarche, oser demander la consultation ou la copie du document. Toutes ces conditions impliquent le plus souvent que le emandeur soit ou s'estime en mesure de lire et d'interprter l document, {u'il connaisse suffisamment les ddales des services et des procdures. c) Obstacles id.ologiques Par-del les obstaclesculturels, les obstaclesidologiques sont peut-tre les plus difficiles surmonter. Ainsi que le soulignent plusieur-s fonction' naires < le problme de I'information, coestque c'est une forme-de pouvoiro qui est donc lie la politique > (agent d'une direction rgionale des affaires culturelles). En effetf dtenir une information, coest dtenir un pouvoiro une capacit d'action. L'information est un bien gue l'on hsite partagero un cpital quoil faut grer efficacement, un privilge que I'on p.lus-on a ten' prtge. Comme tout bien, plus I'information est prcieuse-,. "tt"J h retenir. Plus ell est sensible, plus elle est difficile acqurir par I'usager.

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ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES

Les agents des administrations et des collectivits locales estiment 1o1yal que I'usager fasse un <reffort ) pour acqurir l'information. Celle-ci noest jamais donne gratuitement, elle soacquiert par I'effort gui sera d'autant plus facilement couronn de succs que le demandeur disposera d'appuis au sein mme des administrations. La circulation de I'information administrative n'est pas < libre ) au sens oir elle serait ouverte galement tous. Chaque administration a ses partenaires privilgis auxquels elle distille slectivement les inforations les plus importantes et les plus utiles. Pour tenter de remdier, au moins partiellement, ces diffrents obstacles. les fonctionnaires proposent plusieurs solutions. 2) Remdes enoisags Les remdes envisags par les agents des administrations et des collectivits locales sont multiples et htrognes. Nous nous limiterons aux principaux, en essayant de dgager les grandes lignes d'orientation. Celles.ci peuvent tre dfinies partir des trois thmes qui reviennent le plus frquemment au cours des entretiens: simplifier, d.iuersifier, personnnliser. Les propositions des fonctionnaires s'inspirent le plus souvent d'expriences dj en cours de ralisationo et dont ils souhaitent loextension et surtout loapplication effective. a) Simplilier La simplification constitue la premire revendication des usagers70, mais aussi des agents publics. Ces derniers souhaitent une simplification du contenu de I'information, des formulaires, du langage administratif, et plus gnralement de la rglementation. Simplifier signifie pour eux la fois clarifier et traduire 7r. Par exemple, en vue de rendre plus claires les modalits d'application de la loi du 17-7-78, un secrtaire gnral de mairie suggre que chaque administration publie priodiquement une liste des principaux documents communicables susceptibles d'intresser le public. lVlais on peut se demander si ce souhait ne traduit pas un dsir du fonctionnaire de se prmunir contre les demandes illgitimes de documents et de garder une matrise de la dtermination des documents communicables. D'autres fonctionnaires proposent de simplifier les procdures d'accs aux documents administratifs et notamment de raccouicir les dIais de saisine de la CADA et des juridictions administratives. Dans le mme sens, il suggrent que la CADA se rapproche des administrs en se dcentralisant et en dsignant des correspondants ou des dlgus dans les dpartements.
70. Voir notamment le sondage_ralis en septembre 1983par I'I.F.O.P. pour le -compte du- se-crt_ariat d'Etat- charg de la Fonction pubiique, La fontion publique en 1983, p. 335. La documentation franaise, 1984, 71. Ainsi que le remarque P. Sabourin, le drbit J'information du public recouvne en fait trois lments distincts mais complmentaires : ,le droit d,accs aux documents administratifs, le droit d'accs aux ienseignements administratifs et le 'droit d'aocs au langage administratif, D., chr., 1978,p. 62.

I'eccs a I'INroRul'TIoN aDMTNISTRATIVE

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matriel des La clarification a aussi pour -en objet de faciliter loaccs particulier Par un flchage des.services. usagers aux administrationso que,l'adminis' Dais la mme optique, certains-fonctionnaires Pro_posent langa_ge tr_aduire-le de chargs seraient qui binvoles ecrute ds tration administratif aux usagers, de'les assister dani leurs dmarches, de les guider dans le ddale"des bureaux. Ce recours aux bnvolat' que cer' aines administrations telles que les services fiscaux ont dj expriment, prrogatives de I'admi' peut signifier aussi bien une-remise en cause des_ des fonctionnaires disponibilit de ilistrati;n qu'un manque d'intrt ou pour ces tchies. Cette proposition st en tout cas significative 'oo" "empl'ir tolot des administratioir " diversifier leurs moyens d'action. b\ ' Diuersifier Eo oue doamliorer I'information des usagers, les agents publics souhaitent avant tout une diversification des supports d'information. Loutilisation du minitel. des panneaux lectroniques ainsi que .tles techniques audio-visuelles est frdquemment voque. Les.administrations devrai&t aussi se rapprocher ds administrs et- multiplie-r les lieux ortn-tnt des antennes ou des relais dans les mairies, d.'informatioo, 72. Le fonction' "o plus accessibleset plus accueillants en rendant les locaux sa formation contribuer et I'usager naire devrait aller la'rencontre de les coles. dansciviqued'instruction cours aux notamment en participant Le'thme' de la formation civique des citoyens est trs frquemment voqu au cours des entretieot. C"tt" formation devrait tre adapte cliaque catgorie d'administrs. L" din"".ification s'applique enfin aux ressources financires de I'information. Plusieurs fctionnaires interrogs mentionnent ainsi le recours la publicit prive en vue de financer les pu-blications administratives. l,'iaee selon laquelle I'administration devrait dans certains s'inspirer des tecniques du secteur priv tend se rpandre Jo-"io"r, dans la fonctio publique, mme si elle soaccompagneparfoiso comme adresses certaines administrations qui font on I'a vu, de "riiigues Mais surtout << de la pobti"ite pluit que de I'information du citoy-en->>' largement trs souhait un est I'information de qualii l de I'amliotion p"it"ge : I'administr'ation devrait, disent certains agents' valuer I'effi' acit"de ses campagnes d'information et mieux les adapter aux diffrents publics viss 73. n" rejoint ici la troisime _proccupation des fonctionnaires gui concerne la personnalisation de loinformation' E1Ied,Amiensseproposeainsid,oulrir,en.centre-vi.lle,.u nes alle documents desspciaiementconue pr 'ta niultation et la communication quartiers les dans plusieurs mairies-armexes ;"d;ffii;;ilir. ; p.r itt""ii ie ;&h3"iiqri ae la vilte, ainsi que ded mairies mobiles' '-' auT.qroalqurii Dest une rponsepossibl,e i:"i;;;uiorla',, qlalit dans . Des.cercles.de ""iis-a "i. "1 ieiJ f. Orgogozo-,. -"r'"""io'friio". 19p5,p. 13. ur !'actualit,..n*,11,6, po,t.qoi iJ1 ", neeardsi*i"iit*tiott, institu d4ps-le service ;-Fi;;:--uri ercl- q"aJit a ar exemplet janvier exr1988.-Cette ioii-re urrier Piard,20 ai'"iiri"i-iOt* de'l'Inriovation e! {e la Quali-l ;":T?i:t;ieiit'ei"'nnibntrei-ntionales mi"iitere de Ia Fonction Publique le 13 janvier 1988. ,i"*i.';;ai;

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INFORMATION

ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES

e) Personnaliser La diversification des techniques de ltinformation devrait s'accompagner d'une meilleure adaptation du support et du contenu de I'information au-public vis. L'ide selon laquelle-il n'existe pas un public mais des publics de loadministration revient souvent dans ies p"opor des fonctionnaires,,. ce qui est le signe d'une volution de la notion 'ega[t des usagers dans l'esp-rit des agents publics. L'expression la plus sovent utilise est celle doinformation ou de public _ocibls >. cerins fonctionnaires proposent par exemple de.traduire dans les principales langues trangres des travailleurs immigrs les documents administatifs qui-les coneernent lg ptnr directement. La p,ersonnalisation coneerne plus lrgement I'ensemble des relations entre les administrations et lei admin'istrs. Dans ce domaine, il. s'agirait effectivement ce qui est dj -des .parfois doappliquer prvu : la leve de l'anonymat fonctionnaires, ra persnnalisation du courrier et le dveloppement des contacts tlphoniques 7a. La personnalisatlon iuppose aussi le dialogue-, h connaissance I'u1age1 du droit la parle, er mme la ciitique. Cela implique la mrlltiplicatioo {"j comits d'usagers, des runions doinformaiion, d", dbats publics. Mais on sait que I'usager reste, en ce domaineo souvent rticert, estimant- que (-ce n'est pas son rle > de prendre la place du fonctionnaire et de participer au Jonctionnement dels administtions zs. Les remdes envisag par les agents publics se caractrisent par un souci de pragmatisme. rls correspondent iarement des mesures-rellement nouvelleso mais expriment plutt une volont des fonctionnaires de mieux adapter Ies mesures existantes lovolution des besoins des diffrents usagers. Pour beaucoup de fonctionnaireso loamlioration des relations avec le public constitue un enjeu importanto I'information tant une condition essentielle de cette amlioratin. L'ide de transparence semble progressivement tre de mieux en mieux admise : << les mtalits des fonctionnaires ont chang > (-agent d'un centre des impts) ; grce I'information << une certaine amlioration du rapport urr"" i'or"g"r"srest produite > (ag-ent d'une,caisse primaire d'assura-n-ce maladie). Mais en mme temps, beaucoup de_fonctionnaires ont aussi le sentimnt que les relations a.vec usagers deviennent de plus en plus difficiles et -les {ue les mesures doamlioration_ne sont gure eficaces : (( les gens sont r^ebuts par I'administration, il y a un mauvaise informatioi > (aEent d'une trsorerie gnr-ale). Plusieurs de nos interlocuteurs soulignn"t ainsi les consquences-n-gatives doune information mal diffuse ou"mal comprise, le problme de I'information tant la fois quantitatif et qualitatif.

74. Le centre d'tudes.des systrnes d'information des,administrations (CSIA) sotli-gne Ie__retard de _I'admiiristration francise en matire atiiitlr;iio;"i tlphone. cf. cEsrA. L'administration brihe, r um^ttioii^?a"aiJef 1985. --- - I'administration u, im La communication _ 75. F. Rangeon, <Le.public^ face adminis t ratioi-adniinis t r i, p. 89.

tt.rccs a L'rnronltATroN

ADMrNrsrRATrvE

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Au total, les fonctionnaires intenogs sont prolixes sur les propositions concrtes d'amlioration des relations avec le public, ce qui est peut-tre rvlateur du malaise qu'ils ressentent. Un scepticisme largement partag quant loeffectivit et I'efficacit relle de telles rformes s'accompagne souvent d'une absencede curiosit sur les raisons profondes de ce malaise. La loi sur I'accs aux documents administratifs est juge dans I'ensemble peu effective, elle provoque surtout des ractions d'attentisme et de distanciation panni les fonctionnaires. Bref, la rvolution juridique et administrative annonce ne s'est pas produite. Mais cette loi a cependant contribu faire voluer les mentalits, ses effets symboliques tant susceptibles d'accrotre dans I'avenir ses effets pratigues.

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L'tude des conditions doaccs I'information administrative en Picardie permet de dgager deux enseignements principauxo concernant I'effectivii de la loi au-fZ juillet 1978 et la pratique 6o t""""1. tine dure de dix ans est sans doute ncessairemais non suffisante pour mesurer I'effectivit d'une loi qui ne peut produire ses effets qu' long terme. cette loi pose peu Finalemento comme le remarque un fonctionnaire << de problmes majeurs dans les administrations. Elle a t accepte parce qu'lle est venue un bon moment. Depuis longtemps la pratique du secret tait conteste,et les esprits taient prpars cette volution >' Le fait que la loi provoque peu de ractions ngatives chez les fonctionnaires soexplique peut-tre par le caractre prudent, partiel et pdagogique de son application. Tout en contribuant faire voluer les reprsentations, elle n'a pas boulevers les habitudes du fonctionnaire et elle noa gure perturb le fonctionnement des administrations. Au totalo coest par la pdagogie, par la persuasion plutt que par la contrainte que cette loi commence entrer dans les m@urs. Une effectivit rduite est en ce sens un gage de succs plutt que le signe d'un chec. L'effectivit est ici plus gualitative que quantitative. Quoiqu'il en soit de loeffectivit du droit I'information, le problme du secref demeure pos. D'une part la transparence totale de I'administration est une utopie ; elle seraif sans doute plus craindre qu' esprer. D'autre part et surtout, loadministr rclame, paralllement au droit loinformation, un droit au secret. La question pose aujourd'hui aux arlministrations et aux collectivits locales n'est donc pas seulement dolargir le droit I'information, mais de concilier le droit I'information et le droit au secret. Cette difficile conciliation, gui pose des problmes spcifiques chaque type de service, est sans doute I'une des explications principles -n'est de I'effectivit partielle de la loi du 17-7'1978. La transp_a' ience pas en effet lJ simple envers du secret. La pratique de la transparence engendre I'apparition de nouveaux secrets' que ce_soit po_ur des motifs d'intrt gnral ou de protection de la vie prive. Enjeu des relations de pouvoir ntre I'administration et les usagers, le droit I'information, loinotre un droit acquis, reste aujourd'hui un droit conqutir.

i.

tt0

INFORMATION

ET TRA.NSPARENCE ADMINISTRATIVES

ANN E XE COMPOSITION DE L'ECHANTILLON (base 94) COLLECTIVITES LOCALES (base 33): Communes de plus de 10000 habitants Communes de 2 000 10000 habitants Communes de moins de 2 000 habitants Rgionetdpartements.... 25 o/o 45 oto 25 o/o 5o/o

Remarque.' sur+eprsentation des communes de plus de 2000 habitants. ADMINISTRATIONS ET SERVICES PUBLICS (base 61): l) Statut juridique Services extrieurs de I'Etat Etablissements publics Organismes privs grant un service public Juridictions 2) Secteur d'actittit Affaires sociales Urbanisme Prfectures et sous-prfecturs . Juridictions Economie, finanoes 68 o/o 17 o/o 5 o/o l0 oto 20 oto l0 o/o
l0 o/o l0 oto 8 o/o 8 o/o 6 o/o 6 o/o 5 o/o 5 oto 50 7 o/o

P.T.T. . Culture
Commerce et artisarlat Recherche, industrie Arme, police . Agricnlture

Divers

Remarque.' sous-reprsentation des secteurs suiva,nts: enseignement, jeu. nesse et sports, tourisme,