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Referentes de la evolucin del pensamiento administrativo en la legislacin de contrataciones del Estado en el Per

Grupo de trabajo1

I.- Antecedentes. Los primeros intentos fragmentarios correspondieron a los Ministerios de Hacienda y Comercio (D.S. de 03.FEB.1950) y del de Fomento y Obras Pblicas (D.S. de 23.2.1950). Con este "sustento legal" se inicio el festn de las grandes obras pblicas y compras del gobierno de Facto de Manuel A. Odra 1948 a 1956, en que se ejecutaron obras mayormente en el campo educativo, la construccin de las "grandes unidades escolares" en las principales ciudades del pas as como hospitales e, incluso, el estadio nacional y las unidades vecinales. Hasta diciembre de 1977 en que se expidi el Decreto Ley No. 22056 instituyendo en la administracin pblica el sistema de abastecimiento con el fin de dar unidad, racionalidad y eficiencia a los procesos tcnicos del abastecimiento de bienes y servicios no personales, dentro de los principios fundamentales de moralidad y austeridad. Las adquisiciones en las entidades pblicas, sea con dinero del tesoro pblico recursos o ingresos propios donaciones o fondos provenientes de convenios de prstamos internacionales se haca de acuerdo a las normas internas que para el efecto existan solo en algunas dependencias, ocasionando compras indiscriminadas, stocks innecesarios gastos indebidos, etc. La puesta en vigencia del sistema de abastecimiento a partir del 01.ENE.78 trajo como consecuencia un cierto ordenamiento del proceso de adquisicin de bienes y de servicios en las entidades pblicas, ya el ex INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica) a travs de la Direccin Nacional de Abastecimientos, empez a emitir y divulgar una serie de normas regulando dicho proceso, hecho que se complementaba con la correspondiente capacitacin especializada en la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) Institucin hoy desaparecida. Entre las

Grupo de trabajo de la maestra en contrataciones del Estado U.S.M.P. O.S.C.E. conformado por Ivn Pereyra Villanueva, abogado por la universidad de Lima; Vctor Hugo Quijada Tacuri, abogado por la universidad de San Martn de Porres; Guillermina Pacompea Rivera, abogada por la universidad de San Martn de Porres, Mara Claudia Legua Prez, abogada por la universidad San Luis Gonzaga.

normas ms importantes se tiene las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento aprobadas a travs de la Resolucin Jefatural No. 118-80- INAP del 25.JUL.80.

II.- Lnea de tiempo de la legislacin.

Fuente: Boletn Contratando

III.- Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas RULCOP. 1.- Precedente: Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, aprobado por Decreto Supremo No. 36 de fecha 06 de Octubre de 1961. 2.- Aprobacin y publicacin. Mediante Decreto Supremo No. 034-80-VC, del 22 de Noviembre de 1980, se aprueba el Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, siendo publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de Noviembre de 1980, posteriormente el Supremo Gobierno le dio fuerza de ley en virtud a la Ley No. 23350, ratificado por la Ley No. 24422 y el Decreto Legislativo No. 398. 3.- Vigencia. El RULCOP tuvo vigencia desde el ao 1980 hasta 1997. Fue derogado expresamente por la Tercera Disposicin Final de la Ley No. 26850. 4.- Caractersticas. - El RULCOP tuvo como finalidad unificar las diferentes normas que se haban dictado hasta ese momento sobre la materia a efectos de garantizar eficacia en las licitaciones y contrataciones de obras pblicas. - Su objeto fue establecer las normas con sujecin a las cuales se regiran sin excepcin alguna las licitaciones convocadas para la ejecucin de obras pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los postores y contratistas. - Regula los diversos recursos impugnativos como son la reconsideracin, apelacin y revisin, siendo lo resuelto por el Consejo Superior la ltima instancia administrativa. - Lo que no estableca el RULCOP en su regulacin era la posibilidad de acceder a la solucin de los conflictos por la va del arbitraje. No obstante, la LGA no haca excepciones en su aplicacin.

- Las caractersticas del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas era patrimonialista y burocrtica. 5.- Regulaciones importantes. - Establece las funciones y atribuciones del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas. Precedente inmediato del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, actualmente Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. - Regula diferenciadamente las normas generales del proceso de Licitacin y el de Contratacin de ejecucin de Obras. - Aun cuando el derecho a recurrir a los rganos jurisdiccionales para conseguir la tutela jurisdiccional efectiva respecto de las acreencias que resultan de la liquidacin de un contrato de obra no se encontraba expresamente previsto en el RULCOP, se reconoce la existencia de tal derecho. - El Cdigo Civil era de aplicacin supletoria a los contratos de ejecucin de obras pblicas suscritos bajo la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte compatible con la naturaleza y caractersticas propias de estos contratos administrativos. - Durante la vigencia del RULCOP se le da fuerza de ley y se extiende su mbito de aplicacin a la totalidad de empresas del Estado. - Posteriormente se establece la obligatoriedad de su aplicacin a empresas en que el Estado tiene ms del 50% del capital social. 6.- Filosofa. La normativa contenida en el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas est destinada a regular las acciones relacionadas con licitaciones para la ejecucin de obras pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los postores y contratistas del Gobierno Central, las Instituciones, Empresas y Entidades del Sector Pblico Nacional, los Gobiernos Locales, el Instituto Peruano de Seguridad Social, las Sociedades de Beneficencia Pblica, las Empresas de Patrimonio del Estado y las Empresas en las que el Estado tenga ms del 50% de capital social y cualquier otra Entidad que ejecute obras con utilizacin de fondos pblicos. 4

Este Reglamento tiene vigencia (1980 - 1997) durante la transicin de la evolucin del pensamiento administrativo a finales del momento de la planificacin normativa y gestin burocrtica (1960-1980), durante el apogeo de la escuela post neoclsica. Asimismo, esta normativa fue testigo de los avances tecnolgicos que en materia administrativa se fueron desarrollando y aplicando a finales de su vigencia junto con la globalizacin que tuvo incidencia inevitable en los medios de comunicacin y las herramientas utilizadas en los diversos trmites de los administrados como son el uso de Internet, el correo electrnico, los sistemas de trmite documentario, el inicio de la despapelizacin a travs de la digitalizacin de documentos, las firmas electrnicas, entre otros. Respecto a los procesos de gestin si bien la normativa intentaba generar actuaciones eficientes y eficaces, an mantena la exigencia de formalidades que actualmente se consideran como excesos en la administracin pblica como son las publicaciones en el Diario Oficial El Peruano, la personera jurdica para ser contratista, copias regazadas o autenticadas, papel sellado, firma de abogado para recursos impugnativos, etc., y plazos ahora reducidos.

IV.- Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y la Prestacin de Servicios No Personales RUA. 1.- Aprobacin y publicacin. Posterior al Decreto Ley No. 22506, con fecha 19.JUL.85 se expide el Decreto Supremo No. 065-85PCM, mediante el cual se aprueba el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y la Prestacin de Servicios No Personales, para el Sector Pblico (ms conocido como RUA) con el fin de sistematizar el procedimiento de adquisicin y de racionalizar el gasto pblico dentro de los principios fundamentales de moralidad y austeridad. 2.- Vigencia. El RUA tuvo vigencia desde el 20 de julio hasta 03 de Agosto de 1997 al ser derogada por la Ley No. 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. 3.- Caractersticas.

- Doctrinariamente el RUA es un Reglamento praeter legem, es decir aparecido a la vida jurdica sin ley previa, solo en mrito al Art.143 de la Constitucin Poltica del Per, que estableca que las adquisiciones de bienes y servicios no personales, efectuados con fondos pblicos, se efecten por las modalidades de licitacin pblica y concurso pblico segn los casos. - Anualmente la Ley del Presupuesto del sector Pblico estableca referencias monetarias para definir cada modalidad de adquisicin, as como las excepciones sobre la materia. 4.- Regulaciones importantes. A fin de sintetizar los procedimientos de adquisiciones y racionalizar el gasto en el Sector Pblico se aprob ste reglamento, cuya finalidad se estableca en su artculo 1.1.2 a) uniformizar los procedimientos tcnicos administrativos, b) presentar una secuencia coherente y eficaz, c)establecer las facultades y responsabilidades de quienes intervienen en las formas de adquisicin que se describen. En este Reglamento se habla de la responsabilidad compartida. Modalidades de adquisicin que regula el RUA. La licitacin pblica. Concurso pblico. Adjudicacin directa y otras excepciones.

Hay algunas excepciones, trata adems de los siguientes captulos del conocimiento de necesidad de adquirir; de las especificaciones tcnicas, de las bases administrativas, de la indagacin preliminar de fuentes de suministro, los rganos que intervienen en las adquisiciones (Consejo de Adquisiciones, Comit de Adjudicacin, rgano de Abastecimiento), las licitaciones pblicas y concursos pblicos (la convocatoria; de los postores y presentacin de propuestas, del acto pblico de licitacin o concurso, de la adjudicacin), las modalidades excepcionales (de las licitaciones con financiamiento, de las licitaciones internacionales, de las licitaciones selectivas, de los concursos selectivos, de la adjudicacin directa), las formalizaciones (de los contratos, de las rdenes de compra u rdenes de servicios, de la recepcin de bienes y servicios no personales adquiridos, de la eficiencia de los pagos), sanciones (de las sanciones directas, de las sanciones por

el Consejo de Adquisiciones Departamental), las reclamaciones y las impugnaciones (de las impugnaciones). A pocos aos de entrar en vigencia el RUA varias entidades pblicas comprendidas en l, solicitaran ser excluidas del mismo, ya que debido a su carcter y naturaleza empresarial de las mismas, su aplicacin les ocasionaba retrasos, desfases, en la ejecucin de sus procesos productivos. Como consecuencia de las justificaciones hechas por dichas entidades, los sucesivos gobiernos optaron por excluir a algunas entidades de los alcances del RUA, autorizndolas mediante leyes expresas a travs de las leyes anuales de Presupuesto a exonerarse de las modalidades establecidas para la adquisicin de bienes o servicios. 5.- Filosofa. Este Reglamento tiene vigencia (1985 - 1997), Se dio en un momento de la evolucin del pensamiento administrativo, en un Estado hiper reglamentado que otorga prioridad a los procedimientos, es el momento de apogeo de la administracin y planeamiento estratgico (1985-1993), es pues que el 03 de agosto de 1997 fue publicada la Ley No. 26850 - Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y conto con su respectivo reglamento aprobado por Decreto Supremo No. 039-98-PCM publicado el 28 de setiembre de 1998. Esta Ley se dio con el objetivo de unificar en un solo cuerpo legal, que comprenda la compra y suministro de bienes, arrendamiento, la ejecucin de obras, la contratacin de servicios y de consultara, y que en cuyo artculo 2 del mbito de aplicacin se comprende a todas las entidades del sector pblico con personera jurdica de derecho pblico, las entidades comprendidas en la Ley No. 26703 de Gestin Presupuestaria del Estado, las empresas de Estado de derecho pblico o privado ya sean de propiedad del Gobierno Central, Regional o local, y las empresas mixtas en las cuales el control de las decisiones de los rganos de gestin est en manos del Estado y en general los organismos y dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. As mismo esta ley en su segunda disposicin final, crea el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -CONSUCODE-, sobre la base del Consejo Superior de Licitaciones y contratos de obras Pblicas-CONSULCOP y del Consejo Nacional Superior de Consultara CONASUCO. Se hicieron un total de 12 modificaciones en tres aos, lo que origino que se publique el TEXTO UNICO ORDENADO DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO promulgado 7

con D.S. No. 012-2001-PCM, y su Reglamento se aprueba mediante D.S. No. 013-2001-PCM. posteriores modificatorias hicieron que el ao 2004 se publicara otro TUO el D.S. 083-2004-PCM y su reglamento el D.S. No. 084-2004-PCM, que hasta el 2008 contaba ya con 8 modificatorias.

V.- Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento - TUO. 1.- Promulgacin. Mediante Ley No. 26850, publicado el 03 de Agosto de 1997 (se fusionan el RUA, RULCOP Y REGAC), se establece las normas que regulan los procesos de contrataciones y adquisiciones de bienes, servicios u obras, que deben observar las Entidades del sector pblico. As mismo, el Reglamento de la Ley No. 26850, fue aprobado por D.S. N 039-1998-PCM, publicado el 28 de septiembre de 1998. Posteriormente, mediante Ley Nro. 27330 se efectan modificaciones a la Ley No. 28650. Por otro lado, en razn a Ley No. 28267, se realiza una nueva modificacin a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Sin embargo, en el artculo 5 de las disposiciones complementarias, establece que en un plazo de 30 (treinta) das naturales la elaboracin de un Texto nico Ordenado (TUO) para la Ley y el Reglamento, en razn de las diversas modificaciones que sufra la norma. Es as que en el ao 2001 mediante Decreto Supremo No. 012-2001-PCM se sancion el Texto nico Ordenado de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y se reglamenta mediante Decreto Supremo No. 013-2001-PCM. Posteriormente, hasta el ao 2004, hubieron diversas modificaciones, por lo que se volvi a aprobar otro Texto nico Ordenado, por D. S. No. 083-2004-PCM, adems de aprobarse tambin su Reglamento, por D. S. No. 084-2004-PCM. Finalmente, previa a la legislacin actale existente, se modific el TUO, por Ley No. 28267. La Ley No. 26850, madre y esencia de la legislacin de los TUOs posteriores, fue promulgada, durante el gobierno de ex presidente, Ing. Alberto Fujimori Fujimori, y tuvo vigencia hasta el 01 de febrero del 2009, durante el gobierno del Presidente Dr. Alan Garca Prez. 2.- Vigencia. La Ley, estableci que entrar en vigencia a partir del da siguiente de la publicacin del Reglamento, es decir, a partir del 29 de septiembre de 1998, hasta el 31 de enero de 2009. 8

3.- Caractersticas. - Esta normativa tiene como caracterstica muy importante, su volatilidad, en razn de que se producen ms de 3 importantes modificaciones en la norma, lo cual genera la incertidumbre de los funcionarios. - Otra caracterstica importante de la norma, es su complejidad, en razn de la contradiccin jurdica que se plasmo debido a las Directivas del CONSUCODE, de Contralora General de la Repblica, con el conjunto de normas reglamentarias de la propia Ley. - El desconocimiento de la realidad nacional, es una caracterstica de sta norma. Ello, debido a que no se valorar las diferencias en razn de geografa, educativas y econmicas de las diversas entidades pblicas del Estado. - La elaboracin del Texto nico Ordenado de la Ley y su reglamento, tiene como base las negociaciones con del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. As como, las alianzas comerciales que se realizaron en ese momento. Se crea el CONSUCODE, las caractersticas de entidad es gerencialista y burocrtica.

4.- Cambios trascendentes. - Se establece en su segunda disposicin final de la Ley No. 26850 que: el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado - CONSUCODE se conformar sobre la base del CONSULCOP (Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas), CONASUCO (Consejo Nacional Superior de Consultara) y el CADELI (Consejo Departamental de Adquisiciones de Lima). - La bolsa de productos fue eliminada y se cre la subasta inversa, la cual tiene el espritu de la bolsa de productos. - Se introdujeron el convenio marco de precios, las compras corporativas y el sistema de contrataciones electrnicas, las cuales constituyen un aporte en el proceso de modernizacin del Estado y de la gestin pblica. - Se crea el Registro Nacional de Proveedores y su incorporacin es paulatina.

- Se crea el Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, SEACE. En sus inicios, fue un programa ploto su incorporacin se realizo en dos etapas. - Se crea el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la cual constituye la ltima instancia administrativa y sus resoluciones son de cumplimiento obligatorio. - Se establece como mecanismo de solucin de conflictos la conciliacin y el arbitraje. Estableciendo para ello, la obligatoriedad de la clausula arbitral tipo del Sistema Nacional de Conciliacin y Arbitraje (SNCA) del Consucode. 5.- Filosofa.

La ley de contrataciones y adquisiciones del Estado y el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), fueron concebidos por modelos burocrticos y gerencialitas. Sin embargo, las diversas modificaciones que dieron lugar al Texto nico Ordenado de la Ley No. 26850 y su reglamento, arrastraban pensamientos diversos que se dieron durante ese tiempo, as tenemos el inicio de la nueva gestin pblica (1998-2000), como tambin el de la del desarrollo organizacional, el enfoque de contingencias, la escuela de sistemas. El sistema de contrataciones electrnicas, el convenio marco y las compras corporativas, son procesos de contrataciones que fueron poco a poco implementndose hasta lograr su perfeccionamiento.

VI.- Actual Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento. 1.- Promulgacin. El Decreto Legislativo No. 1017 Ley de Contrataciones del Estado, y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo No. 184-2008-EF fue promulgado y sancionado en el gobierno de Alan Garca Prez. 2.- Vigencia. 10

La Ley y su Reglamento entraron en vigencia a partir del 01 de febrero del 2009, encontrndose activa hasta la fecha. 3.- Caractersticas. - Esta normativa se cre con la finalidad de adecuarnos a estndares internacionales, como fue la implementacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica, con la finalidad de consolidar el crecimiento e intercambio econmico. - Esta normativa es importante para nuestro sistema de contratacin estatal a nivel histrico, porque exige un esfuerzo conjunto por parte de los operadores jurdicos, como funcionarios, proveedores, fiscalizadores, entre otros, porque favorece a la gestin eficiente. - Por medio de esta normativa se cre el OSCE en reemplazo del CONSUCODE, las caractersticas de esta ltima entidad es gerencialista y burocrtica.

4.- Cambios trascendentes. - Se han introducido nuevos criterios de contratacin pblica, disponiendo que las Entidades puedan exigir que los proveedores del Estado cumplan con especificaciones tcnicas y criterios de evaluacin orientados a garantizar la sostenibilidad ambiental y promocin del desarrollo humano. - La solicitud de licencia de funcionamiento municipal ha sido eliminada como requisito para la inscripcin del RNP. - Las entidades pueden requerir prestaciones adicionales al ganador de la buena pro hasta por el 25% del valor del contrato, evitando as nuevos procesos de contratacin. Los recursos de apelacin hasta 600 UIT de valor referencial se dirimirn por el Titular de la

Entidad lo que agiliza la etapa impugnativa en los procesos de seleccin. Porque la mayora de contrataciones a nivel nacional no llegan hasta dicho valor. - Referente a la organizacin del OSCE, esta es ms transparente y eficiente, muchos trmites han sido automatizados, se cuenta con una pgina web donde se pueden encontrar varias instrucciones sobre contrataciones del Estado. - Como consecuencia de la actual normativa tambin se cre el SEACE, web amigable, que nos permite informarnos, revisar, acceder y participar en procesos de seleccin regidos bajo la normativa de contrataciones del Estado, a nivel nacional.

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5.- Filosofa.

La normativa actual de contrataciones del Estado y el OSCE, fueron concebidos con los actuales pensamientos administrativos, como el de calidad total, mejoramiento continuo, calidad de servicio y la reingeniera. Referente a la calidad total y mejoramiento continuo, los procesos de seleccin, sistemas de contratacin implantados en la actualidad son ms eficientes y eficaces que con normas pasadas, esta corriente acorta los tiempos, se trata de producir ms con menos. La implantacin de la calidad total y el mejoramiento continuo como sistema de gestin, supone un proceso largo y complicado, y lleva consigo un cambio en la forma de gobernar y gestionar la Entidad, contempla los siguientes aspectos: Satisfacer las necesidades de los usuarios. Satisfacer las necesidades de sus trabajadores. Satisfacer las necesidades de la sociedad en general.

La mejora continua busca el desempeo eficiente global de la organizacin. Al respecto de la calidad del servicio, ahora vemos que esta ha evolucionado a favor de los usuarios, tenemos trmites ms rpidos y automatizados antes el OSCE y Entidades que operan la normativa de contrataciones del Estado. Tambin los tiempos se han acortado en un proceso de seleccin, la norma ha agilizado muchos procedimientos administrativos. La reingeniera tambin se aplic con la actual normativa, porque se redisearon los procesos para lograr la optimizacin de los recursos de las organizaciones, adems de establecerse objetivos a corto, mediano y largo plazo. As tambin, tenemos que se contrat a personal tcnico ms capacitado que trabajan en el OSCE y Entidades, las organizaciones se han renovado, sus estructuras han cambiado.

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