"DESCENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN" Fortunato Gonzlez C.

Director de CIEPROL RESUMEN: En tiempos de redefinicin de principios fundamentales en Venezuela, con el proceso constituyente, se proponen en este trabajo algunas referencias conceptuales que permitan fijar posicin ante las propuestas de Polticas Pblicas en materia de Federalismo y Descentralizacin que estarn siendo revisadas en un futuro prximo. Palabras claves: Federalismo, descentralizacin, Lugarizacin, Polticas Pblicas, Desconcentracin. I.- INTRODUCCIN El intenso debate generado en Venezuela dentro del proceso constituyente coloca en primer plano la necesidad de definiciones precisas e inequvocas de algunos conceptos como los que sugiere el ttulo de este trabajo. Nos ocuparemos de dos de ellos: Nuevo Federalismo y Descentralizacin. Sobre la desconcentracin apenas diremos que se trata de una tcnica de distribucin administrativa de funciones y tareas sin consecuencias de fondo en la democratizacin de una sociedad, porque no implica traslado de poder de decisin. En cuanto al concepto de lugarizacin, el mismo ha sido tratado con profundidad por el gegrafo Francisco Gonzlez, y es prudente y necesario remitirse a sus escritos (Bases Geohistricas del Federalismo en Venezuela. CIEPROL. Mrida, 1997) II.- PRINCIPIOS DE UN MODELO FEDERAL DESCENTRALIZADO 11.2. Sobre los principios del nuevo modelo de Estado Federal que se est proponiendo para Venezuela, la doctrina reconoce los siguientes: a) La definicin del Estado Federal se expresa en una Constitucin Federal de contenido poltico y jurdico, no en un pacto (Garca Pelayo. 416) Es decir, se parte de un Estado preexistente que se desea redefinir mediante el ejercicio pleno de su soberana originaria. No se trata por tanto de un pacto entre Estados soberanos e independientes, sino de la integracin de un Estado que reconoce la diversidad y la consagra mediante el establecimiento de tres niveles territoriales de gobierno, cada uno con un Estatuto Poltico y Jurdico; b) El Estado Federal es la expresin de un pluralismo poltico que reconoce la existencia de unidades poltico-territoriales con un alto nivel de integracin entre s y con un alto nivel de autonoma de cada una de ellas; c) La interdependencia entre los tres niveles territoriales de gobierno por ejercer cada uno de ellos competencias exclusivas, competencias concurrentes y responsabilidades compartidas; d) El reconocimiento de los valores histricos y sociolgicos que definen los niveles territoriales de gobierno, y los procesos de lugarizacin de los asentamientos humanos; e) El establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los tres niveles territoriales de gobierno para el ejercicio de las competencias exclusivas y el logro del principio de solidaridad;

f) Las competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno supone la existencia de materias cuya legislacin y ejecucin le son atribuidas en rgimen de exclusividad a la Repblica, a los Estados y a los Municipios; g) Unas relaciones de coordinacin para el cumplimiento de los cometidos estadales comprendidos en las competencias concurrentes, lo cual supone una normativa que determine: g.1 A que nivel corresponde legislar sobre dicha competencia; g.2 A que nivel le corresponde el ejercicio de dicha competencia; g.3 Si la competencia se ejerce en forma compartida entre varios niveles territoriales de gobierno, a que nivel le corresponde ejercer determinadas funciones o prestar determinados servicios; g.4 Los mecanismos de financiamiento; g.5 Los mecanismos de control, y en que circunstancias el nivel superior puede intervenir la funcin o el servicio que cumple el inferior. h) El resultado debe ser una sntesis dialctica entre poderes y no una mera relacin de equilibrio, lo cual supone los principios de integracin y solidaridad. II. 3. La descentralizacin es un concepto que se confunde fcilmente con el de federalismo; no obstante esta confusin quedo zanjada con la precisin conceptual desarrollada en los ltimos aos que permite distinguir, no sin dificultad, entre la naturaleza de un Estado Federal y un Estado Unitario, y la posibilidad de que en ambos se puedan dar formas distintas de distribucin vertical de competencias, funciones y servicios. II. 4. La descentralizacin supone un centro de poder principal y centros de poder de decisin sometidos a un cierto control de tutela o de controles pactados mediante los mecanismos de negociacin, lo cual es mucho ms enriquecedor desde el punto de vista poltico. La definicin constitucional de la descentralizacin como poltica de Estado asegura la conduccin del proceso desde el Poder Nacional, lo cual asegura la compatibilizacin de todas las polticas nacionales con los objetivos de la descentralizacin. II. 5. El Estado Federal supone el poder tributario originario en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno que aseguren la atencin efectiva de las competencias, funciones y servicios atribuidos a cada uno de ellos. En un pas patrimonial como Venezuela, supone adems la existencia de mecanismos de transferencia de recursos no condicionados o generales, condicionados o especficos, y de naturaleza compensatoria, tal como ha sido ya establecido mediante la institucin del Situado Constitucional, el Situado Municipal y transferencias condicionadas y compensatorias mediante el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), el Fondo de Inversin Social (FONVIS), o la Ley de Asignaciones Especiales. II. 6. Existen unas bases fundamentales que hacen viable la descentralizacin y garantizan el cumplimiento eficaz de las funciones y los servicios descentralizados. El primer principio es el de la necesaria institucionalizacin de reglas de juego para la negociacin, para la ejecucin en los tres niveles territoriales de gobierno, y para la incorporacin de otros actores en el ejercicio de las competencias concurrentes o en la gestin de las funciones y servicios descentralizadas. (Hernndez, Angel y otros: 39) II. 7. Tanto el rgimen federal como la descentralizacin tienen sus fortalezas en los liderazgos que el propio sistema debe generar en los tres niveles territoriales de gobierno. Las intensas relaciones intergubernamentales y de coordinacin que impone este modelo de Estado demanda grandes capacidades de negociacin y de participacin, lo cual incrementa la responsabilidad del liderazgo institucional y personal de los Estados y Municipios. En otras

palabras: las ciudades, los Municipios y los Estados; sus respectivas instituciones, y los actores humanos se ven forzados a desarrollar sus capacidades de liderazgo si desean optimizar las ventajas que son inherentes a un modelo de negociacin como este. II. 8. Las desarmonas que se generan necesariamente en un modelo complejo como el propuesto demanda claras frmulas de resolucin de conflictos intergubernamentales tanto de gobierno, en la administracin y en la esfera de la jurisdiccin contencioso administrativa. II. 9. El xito del modelo radica tanto en la eficaz atencin de las funciones y de los servicios, como en su amplio contenido democrtico; en el efecto pedaggico que lo convierte en un proceso de enseanza - aprendizaje de civismo y participacin que permite la maduracin de la sociedad poltica; en las percepciones de La responsabilidad individual y colectiva sobre los asuntos pblicos que son asumidos como propios por la sociedad civil. III- PROPUESTAS DE POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACION. III.1 La descentralizacin es una poltica estratgica nacional que tiene como objetivos fundamentales la profundizacin de la democracia, acercando el Poder al pueblo, y creando las condiciones para el ejercicio de la democracia protagnica, y el logro de los fines del Estado. Igualmente debe procurar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales. Esta poltica se extrae textualmente de la propuesta de Constitucin presentada por el Presidente de la Repblica Hugo Chvez Fras a la Asamblea Nacional Constituyente y debe ser la expresin ms alta y general que oriente el establecimiento de las dems polticas pblicas en esta materia. III.2. El proceso de descentralizacin, en funcin de sus objetivos fundamentales, establecer los mecanismos para que las competencias y servicios que puedan ser objeto de transferencia se ejecuten lo ms cercanamente posible al ciudadano, para lo cual todas las acciones deben basarse en el principio de subsidiaridad, de tal manera que todo aquello que pueda ser realizado a un nivel inferior, no se debe hacer a otro nivel. Si el ente menor est imposibilitado de ejecutar determinada competencia o servicio que por su naturaleza le competa, el ente superior debe cooperar en su realizacin, sin menoscabar la competencia del ente menor. III.3. La definicin precisa e inequvoca de competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno, as como de un conjunto de competencias concurrentes con claros mecanismos de negociacin que permitan definir las funciones que les corresponde a cada uno de 145 Estas polticas son esenciales en las materias de seguridad social integral, educacin, salud, vivienda y vialidad. III.4. El proceso de transferencias de competencias y servicios debe ser progresivo y dinmico en el sentido de que los Estados y Municipios podrn ir recibiendo mayores responsabilidades y recursos de acuerdo con el desarrollo de sus capacidades y segn lo vaya definiendo el proceso de negociacin que es inherente al modelo adoptado. III.5. Se acordar un plan nacional de transferencias producto del compromiso del gobierno nacional, gobiernos estadales y gobiernos municipales. III.6. El ejercicio de las competencias y prestacin de los servicios pblicos descentralizados incorporarn mecanismos de participacin de la comunidad directamente vinculada a los mismos, procurando que dichos mecanismos cubran desde los procesos decisionales hasta la prestacin propiamente dicha del servicio. III.7. La descentralizacin se concibe como un proceso, es decir, como un camino, una trayectoria que merece ser recorrida, evaluada y vuelta a emprender como ejercicio de

participacin permanente y de crecimiento cualitativo de la ciudadana y de los entes polticos-territoriales intermedios y menores. III.8. Para garantizar la eficaz y eficiente prestacin de los cometidos estatales, el proceso de descentralizacin incorporar el desarrollo de programas de modernizacin de la gestin de las administraciones estadales y locales, incorporando sistemas y procedimientos creativos y participativos, procedimientos de rendicin de cuentas y de control de gestin, y programas de capacitacin dirigidos a los funcionarios pblicos y a los ciudadanos. III.9. La poltica de profesionalizacin de la funcin pblica se considera como de alta prioridad estratgica, como mecanismo para lograr un funcionariado pblico altamente competente y comprometido con los fines del Estado. Se establecern polticas de seleccin, capacitacin, adiestramiento, estabilidad, promocin y supervisin de los recursos humanos que prestan sus servicios al Estado. III.10. La poltica de distribucin territorial del poder tributario y el rgimen de financiamiento de las entidades territoriales procurar que se ubiquen en la Repblica los tributos de naturaleza nacional, tales como: el impuesto sobre la renta , el impuesto al valor agregado, los impuestos a los hidrocarburos y a la minera, y los impuestos aduaneros. En los Estados y municipios se ubicarn los dems tributos. Los Estados se definirn como el nivel territorial con competencias tributarias residuales. III.11. La coparticipacin de los Estados en los ingresos ordinarios nacionales, llamado tambin como Situado Constitucional, debe ubicarse en el 20% de los ingresos ordinarios nacionales. III.12. El Fondo de Compensacin territorial estar dirigido a promover el desarrollo equilibrado y equitativo de los Estados y Municipios. Estar conformado por el 5% del total de los ingresos ordinarios nacionales, y deber contar con un organismo ejecutor segn el modelo que ofrece el FIDES. III.13. El Poder Nacional, Estada o Municipal segn corresponda, asegurar el financiamiento de los servicios transferidos a los Estados, Municipios y sociedad civil segn se trate, de manera que se asegure su prestacin eficiente, el pago de los mismos, el financiamiento de los pasivos laborales y el incremento de los costos de su prestacin. III.14. El Consejo Federal de Gobierno ser el ente de relaciones intergubernamentales y de coordinacin. Contar con una Secretara Permanente y con la Superintendencia Transferencias Federales que tendr funciones de coordinacin y supervisin de las transferencias, la realizacin de estudios e investigaciones en la materia, el fortalecimiento institucional y de los mecanismos de participacin ciudadana y las dems que le asigne la ley. III.15. La intervencin federal estar dirigida a preservar la unidad nacional y asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados y Municipios. Esta intervencin federal es de naturaleza excepcional y la ejecutar el gobierno nacional previa la aprobacin del Senado Federal. III.16. La poltica de planificacin y evaluacin ser orientada a la realizacin de los valores y principios programticos establecidos en la Constitucin, y constituir un sistema interrelacionado desde el poder local hasta los niveles centrales de planificacin. III.17. La participacin ser un eje transversal de la actuacin del poder pblico y procurar la incorporacin de los ciudadanos a los procesos de decisin, gestin y control; mediante formas que aseguren la vinculacin entre la opinin de las comunidades y las decisiones de los entes pblicos, en el control del ejercicio del poder, y en el buen uso de los recursos pblicos, y en la gestin de algunos servicios a las comunidades. III.18. Un rgimen homogneo de los Estados y heterogneo de los Municipios que asegure la unidad nacional y el respeto a la diversidad.

III.19. El impulso a nuevas formas de gestin de los servicios pblicos que permitir el mejoramiento de su calidad, la eliminacin de los monopolios, la ampliacin de su cobertura y un sistema de responsabilidad y de rendicin de cuentas. III.20. Fortalecimiento de la capacitacin de los funcionarios pblicos mediante la articulacin del gobierno con las universidades pblicas y privadas y dems entes de educacin tcnica y superior. III.21. Medidas para flexibilizar y simplificar la estructura organizacional de las gobernaciones y alcaldas, para hacerlas ms eficientes, eficaces y adaptadas a las realidades regionales o locales y a sus economas. III.22. Simplificar las regulaciones y procedimientos que afectan a los agentes econmicos. III.23. Una poltica que permita el flujo adecuado de la informacin y la mayor transparencia de la administracin pblica, para que sirva de soporte a la toma de decisiones y a las actuaciones dirigidas al control social de la gestin pblica y a la creacin de una nueva institucionalidad.