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SISTEMAS E ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS*

Jair do Amaral Filho**

Este artigo pretende oferecer uma contribuio para o avano e a afirmao do conceito de Sistema e Arranjo Produtivo Local (SAPL), procurando associ-lo ao desenvolvimento local e regional bem como s polticas pblicas de apoio. O fio condutor adotado segue o princpio segundo o qual SAPL um conceito fundamentalmente evolucionista, valendo-se, portanto, dos legados deixados por J. Schumpeter, R. Nelson, S. Winter, C. Freeman e muitos outros. Entende-se, no entanto, que essa plataforma pode ficar mais robusta com a incorporao dos conceitos forjados pelos novos institucionalistas, para compreender, sobretudo, as questes vinculadas s formas de coordenao e governana dos agentes do sistema. O artigo argumenta que SAPL parte da famlia dos Sistemas Complexos e Adaptativos, o que significa que este relativamente autnomo, comparado a outros aplicados em anlises sobre aglomeraes de empresas. Consequentemente, razovel considerar que, o referido conceito, passvel de ser instrumentalizado em realidades econmicas e sociais que apresentam agentes produtivos que se vinculam por meio de interaes. Palavras-chave: Sistemas Produtivos Locais; Arranjos Produtivos Locais; Sistemas Complexos Adaptativos.

LOCAL PRODUCTIVE SYSTEMS AND ARRANGEMENTS


This article aims to contribute to the advancement and affirmation of the concept of Local Productive Systems and Arrangements (LPSA), attempting to associate such a concept to local and regional development as well as to public policies mechanisms. The guiding principle adopted is that Local Productive System and Arrangement refers fundamentally to an evolutionary concept, based on the legacies left by J. Schumpeter, R. Nelson, S. Winter, C. Freeman and many others. It is understood, however, that this conceptual platform may be more robust by the incorporation of concepts forged by the new institutionalists, mainly to understand issues relating to forms of coordination and governance of system agents. The article argues that LPSA is part of the family of Complex Adaptive Systems, signifying that it is relatively autonomous, compared to other applied on analysis of clusters of firms. It is therefore reasonable to consider that the concept has legitimate use to be applied in economic and social realities that have productive agents that bind through interactions. Key-words: Local Productive Systems; Local Productive Arrangements; Complex Adaptive Systems.

* O autor agradece Helena M. M. Lastres, Francisco de Assis Costa e Hamilton de M. Ferreira Jr. pelas discusses, observaes e sugestes motivadas pela verso preliminar deste artigo, e Maria Cristina Pereira de Melo, Vitor Csar Ribeiro Lopes, Dayane Rabelo, Jos Prfiro da Silva, Lucia Maria Ges Moutinho e Renato Campos pelos comentrios encorajadores realizados quando da leitura da verso inicial. O autor agradece tambm Jos Eduardo Cassiolato e os colegas da Rede de Pesquisas em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist) pelas discusses e o ambiente criativo proporcionados pelos encontros sistemticos da rede. Aos bolsistas Felipe Coelho e Daniel Lima o autor grato pela montagem das figuras. Agradecimentos so dirigidos tambm aos dois pareceristas annimos que se dispuseram a ler e a sugerir ajustes pertinentes no texto. No entanto, toda e qualquer responsabilidade relativa ao contedo do artigo cabe ao autor. ** Doutor e ps-doutor em Economia pela Universit de Paris XIII. Professor titular em desenvolvimento econmico no Departamento de Teoria Econmica (DTE) da Universidade Federal do Cear (UFC). Professor e pesquisador do Centro de Ps-Graduao em Economia (Caen/UFC). Coordenador do Grupo de Pesquisa Regio, Indstria e Competitividade (RIC)/UFC, em conjunto com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), e membro pesquisador da RedeSist. E-mail: amarelojair@gmail.com

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SISTEMAS Y ARREGLOS PRODUCTIVOS LOCALES


En este artculo se pretende ofrecer una contribucin al avance y la afirmacin del concepto de Sistema y Arreglo Productivo Local (SAPL), tratando de asociarlo con la poltica de desarrollo local y regional. El principio rector adoptado aqu sigue la visin de que el Sistema y Arreglo Productivo Local (SAPL) es un concepto fundamentalmente evolutivo, basado sobre los legados dejados por J. Schumpeter, R. Nelson, S. Winter, C. Freeman y muchos otros. Sin embargo, entiende que esta plataforma puede ser ms robusta con la incorporacin de conceptos forjados por los nuevos institucionalistas, especialmente para entender los temas relativos a las formas de coordinacin y la gobernanza de los agentes del sistema. El articulo sostiene que SAPL es parte de la familia de Sistemas Complejos y Adaptables, lo que significa que es una notion relativamente autnoma, en comparacin con otras utilisadas en el anlisis de grupos de empresas. Por tanto, es razonable suponer que ese concepto se puede aplicar en las realidades econmicas y sociales que han agentes productivos que se unen a travs de interacciones. Palabras-clave: Los Sistemas Productivos Locales; Arreglos Productivos Locales; Sistemas Complejos y Adaptables.

SYSTMES ET ARRANGEMENTS PRODUCTIFS LOCAUX


Cet article vise fournir une contribution lavancement et la consolidation de la notion de Systme et Arrangement Productif Local (SAPL), en essayant de lassocier a des politiques publiques, ainsi quau dveloppement local et rgional. La ligne de rflexion adopte ici repose sur le principe que le SAPL est un concept fondamentalement volutionniste depuis lhritage laiss par des auteurs comme J. Schumpeter, R. Nelson, S. Winter, C. Freeman et bien dautres. Il est entendu toutefois que cette conception peut savrer plus robuste en prenant en compte des concepts forgs dans le cadre du nouvel institutionnalisme, en particulier pour comprendre les enjeux lis aux formes de coordination des agents et la gouvernance du systme productif. Dans cet article on soutient lide que le SAPL relve des Systmes Complexes et Adaptatifs, ce qui signifie quiil sagit dune notion relativement autonome par rapport dautres notions et concepts appliqus sur lanalyse des grappes dentreprises. Pour autant il est raisonnable de supposer que ce concept est susceptible dtre appliqu dans les contextes conomiques et sociaux o se presentent des agents productifs qui se lient par des interactions. Mots-cls: Systmes Productifs Locaux; Productif Local; Complex Adaptive Systems.

1 INTRODUO

Como sabido, nas ltimas trs dcadas a economia mundial foi abordada por grandes e profundas transformaes estruturais que provocaram significativas alteraes na sua geografia econmica. Um quadro definitivo desse fenmeno, dando conta dos ganhos e perdas entre as regies, ainda est para ser construdo, no entanto, vrios elementos e padres que protagonizaram e emergiram neste processo j foram identificados e mapeados por pesquisadores europeus, americanos e asiticos. Entre os elementos verificados, os sistemas produtivos locais tm ocupado boa parte das agendas de pesquisas, por apresentarem uma dinmica vantajosa no ambiente de globalizao e de competitividade. Nesse contexto, este artigo pretende oferecer uma reflexo que possa ser agregada

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ao esforo de construo, aprofundamento e afirmao do conceito de SAPL, tendo em conta o espao aberto por pesquisadores brasileiros na explorao deste tema de pesquisa, especialmente no mbito da RedeSist. O fio condutor adotado neste trabalho aquele sugerido pela referida rede de pesquisa, segundo o qual o SAPL por excelncia um conceito evolucionista, herdeiro dos legados deixados por J. Schumpeter, R. Nelson, S. Winter, C. Freeman e muitos outros.1 Contudo, para tornar este fio condutor mais robusto, conveniente agregar a essa corrente de pensamento adeptos do novo institucionalismo, que se mostram teis para a compreenso das formas de coordenao e governana dos sistemas e arranjos produtivos. Ao mesmo tempo, a reflexo contida neste artigo orienta-se pela convico de que possvel dotar o conceito SAPL de certa autonomia, evidentemente relativa, em relao a outros conceitos correlatos. Isto equivale a dizer que este pode ser aplicado em realidades econmicas e sociais que apresentam agentes produtivos que se vinculam por meio de interaes. Dito isso, este trabalho est constitudo da maneira que se segue: alm desta introduo, a seo 2 tratar do enunciado de SAPLs, no caso, Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (Aspil) oferecido pela RedeSist; a seo 3 abordar questes relacionadas ao mtodo, a fim de identificar a racionalidade dos atores inseridos nos SAPLs; a seo 4 procurar se aproximar do fenmeno, utilizando, para isso, um modelo arbitrariamente construdo para representar determinada situao; a seo 5 mostrar a relao entre SAPLs e desenvolvimento local ou regional; a seo 6 explorar o papel desempenhado pelas polticas pblicas junto aos SAPLs e, por fim, seo 7 apresentar as consideraes finais.
2 O ENUNCIADO

Segundo consta em vrios trabalhos da RedeSist, Aspil pode ser entendido como um conjunto de atores econmicos, polticos e sociais, localizados em um mesmo territrio, atuando tanto nos setores primrio e secundrio quanto no tercirio e que apresentam vnculos formais ou informais ao desempenharem atividades de produo e inovao. (REDESIST, 2003). Ainda de acordo com a mesma definio, os Aspil
() incluem empresas produtoras de bens e servios finais fornecedoras de bens e servios finais; equipamentos e outros insumos; distribuidoras e comercializadoras; consumidoras; organizaes voltadas formao e treinamento de recursos humanos, informao, pesquisa, desenvolvimento e engenharia, promoo e financiamento; cooperativas, associaes, sindicatos e demais rgos de representao (CASSIOLATO; LASTRES; STALLIVIERI, 2008, p. 14).
1. Ver Cassiolato e Lastres (1999).

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Como pode ser observado, h alguns elementos-chave que compem a noo de Aspil, dos quais os principais so: conjunto, atores, vnculos e localidade. No entanto, cabe observar que o elemento local no deve ser incorporado de forma dogmtica, a ponto de restringir a aplicao somente quelas relaes ocorridas em uma fronteira delimitada poltica e administrativamente, ou definido pela ocorrncia de uma aglomerao de empresas ou produtores. Entende-se que a abordagem de SAPL abrange as relaes que esto fora da aglomerao, territorialmente definida, mas desde que estejam no mbito do conjunto de interaes e conectividades estabelecidas pelos atores.2 Por outro lado, como j foi avanado na introduo, sua aplicabilidade possvel para situaes que apelam para a formao de um conjunto de atores (agentes ou elementos), que se vinculam por meio de interaes com o propsito de produzir bens e servios, a exemplo das redes de empresas e cadeias produtivas. Nestes casos, no entanto, a noo de local substituda por alguma outra, provavelmente uma localidade virtual, sem necessariamente ter uma referncia determinada por certa aglomerao, mas desde que tenha alguma relao de pertencimento. Uma vez articulados, os elementos conjunto, atores, vnculos e localidade formam a imagem de um holograma, entendido aqui como um sistema localizado de produo, no qual o arranjo produtivo passa a ser seu regime de funcionamento.3 De acordo com este entendimento, a noo de arranjo no deve ser confundida com algum estado de precariedade ou estgio preliminar de um processo. O arranjo o desenho, a arrumao, a ordem de um sistema, muitas vezes complexo, mas por natureza adaptativo. Por esta razo, a plasticidade uma caracterstica inseparvel deste desenho. No raro, a noo de arranjo produtivo associada ao resultado de algum exerccio de tropicalizao ou brasileirizao de nomenclaturas que alcanaram grande prestgio na literatura internacional especializada na questo das aglomeraes produtivas e localizadas. Essa associao incorreta tem por consequncia transformar o conceito de SAPL em uma abordagem provinciana, reduzida s observaes de realidades geradoras de micro e pequenas empresas, no raro, informais, envolvidas em ambientes com baixo nvel de governana, portanto, atrasadas do ponto de vista da modernidade ou do estgio avanado do capitalismo.4 No lugar disso, a abordagem de SAPL abrangente e pode ser aplicada em realidades distintas. Como sabido, o conceito de sistema produtivo local (SPL),
2. Continua-se adotando daqui para frente o termo SAPL. 3. Recorre-se figura do holograma para evidenciar que o todo est na parte bem como a parte est no todo. 4. Na verdade, arranjos, produtivos e no produtivos, nascem e desaparecem todos os dias em todos os lugares nos quais esto presentes as relaes sociais. Os arranjos emergem por fora da lgica das aes dos indivduos que procuram buscar solues em conjunto, ou de maneira combinada, a fim de resolver problemas para os quais a capacidade individual insuficiente ou ineficiente. No objetivo deste texto dar conta de arranjos do tipo ad hoc, passageiro ou temporrio.

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inclusive de inovao, vem sendo trabalhado desde algum tempo por pesquisadores americanos e europeus, especialmente os italianos, ingleses, franceses e os do Norte da Europa.5 O que se pode dizer que a RedeSist trouxe forte contribuio para a explorao deste conceito ao colocar um foco especial na estrutura, organizao e dinmica interna do sistema, quando aborda de frente a questo dos arranjos produtivos. Propor estudar os arranjos de um sistema produtivo significa procurar desvendar sua alma, ou seja, implica revelar as naturezas e os padres das interaes estabelecidas entre os agentes, mostrando suas preferncias, regularidades e alteraes. Permite mostrar que as relaes econmicas no so propriamente realizadas por indivduos ou empresas egostas, atomizados, conduzidos por uma racionalidade econmica pura, coordenados unicamente pelo sistema de preos, seno por agentes envolvidos tambm por relaes contratuais e de cooperao reguladas por organizaes e instituies. Tal abordagem permite mostrar, por dentro, as mudanas estruturais dos sistemas produtivos em relao ao seu meio, no sentido amplo, e perceber suas capacidades de adaptao e de auto-organizao. A noo de arranjo antiga e remonta tradio cartesiana, fincada na cincia matemtica, para a qual ele significa um conjunto de elementos que se combinam entre si, atingindo um nmero x de arranjos em funo da quantidade de elementos existentes no conjunto de acordo com a frmula: A n, p = n!/(np)!. Ainda no campo da matemtica, alm dos arranjos e das combinatrias entre os nmeros, h tambm tpicos dedicados ao estudo dos sistemas de equaes.6 Enfim, h nesse campo do conhecimento uma srie de tpicos tratando dessa questo, mas se pode dizer que a ideia central do arranjo combinao, realizada entre elementos. Com base em raciocnios e tcnicas cartesianos, economistas neoclssicos, como Solow (1956), procuraram sintetizar grandes e complexos sistemas econmicos em equaes do tipo Y = f (K, L), as quais anunciam que um conjunto de fatores, uma vez combinados, gera um determinado produto final. Lembrando que as potncias, quando acompanham as variveis da funo, se responsabilizam pelas definies dos arranjos. Verifica-se que equaes como essa representam formas que permitem captar os arranjos produtivos na economia. Em outro campo das cincias, agora na biologia, encontra-se o mtodo evolucionista darwinista, voltado para a verificao da origem, reproduo, desenvolvimento e evoluo de organismos vivos, tais como os insetos sociais (formigas e abelhas) que vivem em colnias.7 Por suas caractersticas, tais insetos tambm formam conjuntos de elementos que se inter-relacionam, visando cumprir determinados
5. A lista de autores grande, por isso procurou-se evitar citar nomes para no causar injustia com alguns. 6. Ver a propsito Bouvier, George e Le Lionnais (1996). 7. No se deve esquecer que antes da obra de Charles Darwin a biologia mal tinha estatuto e seu mtodo cientfico dependia da matriz cartesiana, segundo a qual os organismos vivos agiam como se fossem mquinas ou peas desta. Ver Mayr (2008).

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fins, e cumprem inmeras e sucessivas tarefas caprichosamente divididas entre os agentes. Interessante verificar, no caso das formigas por exemplo, que mesmo na ausncia de planejamento ou coordenao central, estes insetos executam uma diviso de trabalho minuciosa, na qual umas se ocupam da busca de alimentos, enquanto outras se encarregam da ordem e do funcionamento do formigueiro, cuidando da limpeza, da despensa e da vida da rainha, entre outras atividades. Entre estas, encontram-se aquelas no propriamente triviais como as de se relacionar com o meio e, neste, com os seres predadores (GORDON, 2002). Ao contrrio da matemtica e da biologia, cujos elementos tm seus comportamentos determinados, respectivamente, pela fsica e pelo gene, nos sistemas sociais, protagonizados por pessoas, empresas e organizaes, o comportamento e as interaes realizados por estes atores so determinados pela conduta consciente de cada um, bem como pela cultura formada pelo coletivo, em relao com o meio. Isto significa dizer que os atores do sistema social mantm uma memria prpria, resultante da sua aprendizagem especfica, mas se submetem a uma memria coletiva derivada da aprendizagem que emerge das interaes. Esta ltima pode ser resumida na cultura do meio, a qual contm um estoque de valores ticos e morais, encarregados de orientar e condicionar as condutas individual e coletiva dos agentes, tambm norteados por um sistema especfico de valores. , portanto, neste ponto, e alinhado com Dosi e Nelson (1994) e Nelson (2006), que a anlise evolucionista dos eventos sociais descola-se da anlise evolucionista dos eventos biolgicos. Entretanto, fica como referncia central o legado deixado por Darwin (1859), segundo o qual o processo de mudana pode ser compreendido pela sucesso de movimentos divididos entre variao, seleo, reteno e fonte de nova gerao; com a diferena de que no processo social no h um desenho predeterminado pelo gene. Este seria um processo relativamente cego, por assim dizer, mas no aleatrio, pois as escolhas dos agentes so conscientes.8 Para Nelson (2006), nos sistemas sociais o papel do gene desempenhado pela cultura, que formada pelo propsito humano (purpose human), pela inteligncia (intelligence) e pela interao intelectual (intellectual interaction) produzidos por clculos, discusses e argumentos que, entrelaados, formam o processo de aprendizagem e atuam sobre as variaes. Ao processarem a seleo, produtores, empresas e organizaes padecem e desaparecem, outros, ao contrrio, sobrevivem e se reproduzem, mantendo a vida coletiva do sistema. Sendo assim, fica claro que no se pode afirmar, a priori, qual seria ou qual ser o arranjo produtivo ideal ou possvel de ser estabelecido ou construdo entre empresas e organizaes. Cumprida essa destilao conceitual, pode-se avanar dizendo que os SAPLs fazem parte da grande famlia dos sistemas complexos, ou, mais que isso, dos
8. Ao longo deste texto, sero utilizadas as categorias agentes e atores, que tm o mesmo significado.

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sistemas complexos e adaptativos. Para Mitchell e Newman (2002), um sistema complexo um grupo ou organizao formado por partes que se interagem. Nele, as partes, tambm chamadas de componentes ou agentes, chegam a produzir interaes em escalas to grandes e complexas que tornam o conhecimento humano incapaz de predizer suas consequncias e evolues. Em outros autores como Auyang (1998) e Axelrod e Cohen (2001), encontram-se definies semelhantes, ou seja, esses sistemas podem ser caracterizados, elementarmente, como universos contendo agentes diferentes, ou heterogneos, que se interagem, e que produzem efeitos complexos de difcil previsibilidade, mas obedecendo a um processo de seleo.9 Tais sistemas possuem, ainda, outras caractersticas que podem ser identificadas nos aspectos seguintes: i) dificuldade em determinar suas fronteiras; ii) so normalmente abertos; iii) podem ter uma memria, o que significa que a histria conta (hysteresis); iv) cada parte do sistema exibe, por si s, uma estrutura complexa; v) funcionam em forma de rede, por onde fluem as interaes; vi) produzem fenmenos de emergncia, criando um nvel superior; vii) suas relaes no so lineares; e viii) produzem relaes que geram feedbacks. Por fim, diferentemente dos sistemas fsicos e biolgicos, os sistemas complexos e adaptativos so compostos por agentes que demonstram possuir estratgias alm de certa capacidade de auto-organizao e adaptao vis--vis deles prprios como tambm do ambiente externo. Dessa maneira, arranjos podem ser considerados como regimes e conformaes de sistemas complexos e adaptativos. Para Axelrod e Cohen (2001, p. 116), ce sont les interactions qui donnent vie un systme adaptatif complexe, ou seja, so as interaes que do vida a um sistema complexo. E, para Auyang (1998), What makes the system interesting is the relative arrangement of its constituents, isto , o que torna o sistema interessante o arranjo relativo promovido por suas partes. Isto significa que os agentes se relacionam, aprendem, se adaptam, selecionam e evoluem. Arranjos produtivos so, portanto, no apenas combinaes realizadas por um conjunto de agentes, mas tambm resultados das suas preferncias, escolhas e relaes contratuais, sejam estas livres ou coercitivas. Em outras palavras, um fenmeno que se caracteriza pela emergncia botton-up de uma ordem, ou padro, a partir de um processo endgeno que tem incio no interior do sistema social, relaciona-se com o ambiente externo e retorna para o centro do sistema. Nessa perspectiva, encontram-se abordagens neoschumpeterianas como a do Sistema de Inovao (FREEMAN, 1974, 1995; LUNDVALL, 1992; EDQUIST, 1997), que pode se decompor em local, regional e nacional. Por esta abordagem, o arrebento das inovaes, e suas difuses, so fenmenos que emergem das interaes e da aprendizagem estabelecidas e desenvolvidas pelos agentes de um sistema
9. Complementando a noo de complexidade, e de acordo com Allen e Andriani (2007), diferena e assimetria so responsveis pelas caractersticas estruturais de um sistema complexo.

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dado. Nesse mesmo campo, encontra-se tambm a abordagem de Milleu Innovateur (ambiente inovador), para a qual a inovao pode ser territorializada a partir de interaes entre empresas, mercado e organizaes de apoio (AYDALOT, 1986).
3 QUANTO AO MTODO: A QUESTO DA RACIONALIDADE DOS AGENTES

Quando se estuda um sistema produtivo, a principal preocupao est em procurar identificar os tipos de agentes envolvidos, seus padres comportamentais, e compreender as leis e propriedades constituidoras desse sistema. Essa preocupao deve-se expandir medida que aumenta o nmero de atores bem como de suas variedades e interaes, ou seja, quando o sistema e seu arranjo tornam-se mais complexos. Isto sugere que a observao deve ser concentrada no conjunto dos atores, no lugar de um ator isoladamente, indicando, por consequncia, que no se compreende a lgica do conjunto a partir da sua decomposio, separando as partes e as analisando separadamente. O conjunto feito pelas partes integrantes e integradas, de maneira que estas incorporam a lgica do conjunto. Como lembra Mayr (2008), citando os organicistas Ritter e Bailey (1928, p. 38), os todos so to relacionados com as partes que no s a existncia de suas partes, mas tambm o todo exerce uma medida de controle determinante sobre suas partes. Em outras palavras, isso significa dizer que o todo maior que a soma das partes. Para entender o sentido da complexidade do SAPL fundamental estabelecer um princpio pelo qual as partes procuram se orientar, em especial o elo referente empresa, pea central do sistema. Sabe-se que vrios outros agentes de naturezas diferentes, inclusive no lucrativa, ajudam a compor um sistema produtivo, no entanto a empresa o agente nucleador dessa composio. Sendo assim, torna-se necessrio elaborar uma compreenso sobre sua racionalidade e as motivaes do seu comportamento. O enfoque de SAPL se ope ao mtodo de pesquisa individualista encontrado na teoria econmica convencional, posto que prope ser holstico e sistmico, no lugar de utilizar referncias unitrias autnomas agindo em mercados annimos. Em primeiro lugar, esta oposio deve-se ao fato de que o mtodo utilizado pelo enfoque de SAPL, da RedeSist por exemplo, no considera o sistema de preos como nico mecanismo de coordenao das escolhas e decises tomadas pelos agentes. Alm dos preos, as organizaes e as instituies confiana, tradio, contratos, associaes etc. participam tambm da construo do mercado, contudo, pela via social.10 Em segundo lugar, tem-se em conta que a empresa, individualmente, apesar da sua conduta e cultura prprias, no est isolada do contexto, isto , do ambiente no qual ela atua. Entende-se que ambos exercem influncias recprocas, de maneira a comprometer a soberania empresarial.
10. Esta configurao, conhecida como construo social do mercado, foi largamente constatada em inmeros estudos de caso realizados pela RedeSist, e fora desta.

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Essa hierarquia complexa de influncias reflete-se diretamente nos desenhos e redesenhos dos arranjos encontrados no interior dos sistemas produtivos. Mesmo que a empresa tenha sua rotina, ela tende a agir sob certos constrangimentos produzidos pelo ambiente institucional, por sua vez um produto da ao coletiva territorializada. Essa noo fortalecida quando empresas esto prximas umas das outras, em um mesmo territrio (proximidade fsica) ou conectadas em redes organizadas (proximidade organizacional).11 Nesse sentido, a abordagem de SAPL mostra-se incompatvel com as teorias econmicas tradicionais, para as quais a racionalidade que orienta e motiva as decises dos agentes propriedade do indivduo isolado, como j constatou criticamente Arrow (1987). Caminhando sobre pistas deixadas pelo autor citado, pode-se afirmar que, ao contrrio de se orientarem pela racionalidade perfeita, os agentes tendem a buscar sua fora tambm no contexto social no qual a racionalidade est ancorada. Seguindo na mesma direo Simon (1959,1980) constri, de maneira impactante, a tese de que a racionalidade do indivduo ou da firma, no pode existir seno de maneira limitada j que no possui todas as informaes necessrias para tomar a deciso supostamente tima. De acordo com os pressupostos estabelecidos por Nelson e Winter (2005), pode-se dizer que no mbito do enfoque de SAPL fica afastada a hiptese da maximizao do lucro. Mas isto no significa que produtores e empresas, mesmo quando informais, no sejam motivados pelo lucro, ao contrrio, este o incentivo central do sistema; no entanto, o que se quer dizer que as empresas procuram realizar o que possvel de lucro, em um campo de possibilidades e limites colocados, inclusive, por contratos, formais e informais, fixados pelos agentes.12 Oportuno lembrar que, se opondo s formigas e s abelhas, que sacrificam suas individualidades em prol da colnia ou da espcie, os empresrios no esto dispostos a renunciarem aos lucros que lhes cabem, em benefcio do conjunto. Mas, ao terem esse comportamento, as empresas e seus pares estaro contribuindo
11. Importante agenda de pesquisa tem sido desenvolvida por pesquisadores franceses, especialmente da Universit de Montesquieu Bordeaux IV (Y. LUNG, por exemplo), sobre a noo de proximidade organizacional para mostrar as formas encontradas por empresas e agentes, em geral, no beneficiados exclusivamente pela proximidade fsica ou geogrfica. A proximidade organizacional implica sair do plano individual da empresa e passar para o plano das organizaes, por meio das quais os agentes passam a pertencer e a interagir. A explorao desta noo tem contribudo para quebrar ou relativizar a ideia segundo a qual a proximidade fsica aproxima e liga os agentes enquanto a distncia os separa. A plataforma de lanamento desta agenda de pesquisa encontra-se em Revue dEconomie Regionale et Urbaine no 3, em 1993, na Frana. 12. Em uma definio simples, encontrada em qualquer manual de microeconomia, maximizao do lucro pela empresa significa a escolha tima em produzir exatamente aquela quantidade, de um bem ou servio, que corresponde ao lucro mximo, permitido pela diferena entre receitas e despesas. Observaes empricas permitidas pelos estudos da Redesist tm mostrado que existe uma mirade de racionalidades e motivaes entre empresas e produtores. Tais motivaes podem corresponder, por exemplo, recuperao pura e simples dos custos; possibilidade de uma receita que permita a aquisio de outros produtos complementares ao consumo familiar; ao fato de estar empreendendo; de estar participando de um evento cultural que proporciona orgulho e autoestima etc. Nos arranjos produtivos os empreendimentos podem estar sendo conduzidos pelos prprios proprietrios ou por gerentes, diferenas que acabam influenciando nas racionalidades e motivaes dos negcios. Muito bem colocado por Arena e Lazaric (2003), o que pretendiam Nelson e Winter (2005) no era negar o comportamento individualista da empresa no mercado, mas estabelecer um individualismo aceitvel e que pudesse tornar a teoria menos normativa.

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para a reproduo do sistema como um todo. Alm dessa hiptese, da maximizao do lucro, ficam tambm distantes todas as outras hipteses coadjuvantes que lhe do suporte, quais sejam, a da concorrncia perfeita, a da homogeneidade entre os agentes e a do equilbrio do sistema econmico, j que este evolui de maneira dinmica e est sujeito a mudanas estruturais irreversveis, capazes de alterar o prosseguimento da trajetria (NELSON; WINTER, 2005). O afastamento desse quadro hipottico no significa, portanto, um descarte apriorstico, seno uma deciso que deve ser explicada em vista de sua inadequao metodolgica no trato de observaes e anlises empricas, que levam em considerao a diversidade e a heterogeneidade dos agentes. Alm disso, incorporam tambm os arranjos contratuais e cooperativos (hierarquia), que acabam desconstruindo as relaes de concorrncia pura e perfeita (de mercado). Em um sistema produtivo local, e nos arranjos que o acompanham, a racionalidade individualista substituda por outra que formada pela mistura da conduta das empresas com a cultura das organizaes e instituies gerada pelas aes coletivas dos agentes no s produtivos. O conjunto de instituies, ou cultura do local, encarrega-se de moldar o ambiente externo aos agentes, cuja composio montada por certos tipos de condicionamentos ou constrangimentos, os quais vo limitar ou expandir, suas margens de manobra. De acordo com North (2005), o ambiente humano uma construo compreendida de regras, normas, convenes e formas de agir que definem o quadro de relaes humanas e sociais.
4 APROXIMANDO-SE DO FENMENO

Tratando-se de uma anlise de conjunto composto por atores que se relacionam de maneira complexa e no linear, h que considerar quatro elementos que podero se manifestar simultaneamente, mas de maneiras diferentes entre os SAPLs. Uma vez combinados, esses elementos podem consolidar um sistema, como tambm desintegr-lo no caso de ocorrerem relaes assimtricas acentuadas entre eles. Seria conveniente, portanto, abord-los detidamente antes de se aproximar do fenmeno em anlise, o conjunto do SAPL. Estes elementos so a autonomia, a cooperao, a coordenao e a distribuio vista pelo lado da equidade , que se encontram implcitos no interior do sistema. A autonomia (relativa) est associada posse e propriedade de ativos e de competncias por parte dos empresrios e trabalhadores, condio que fornece a principal substncia para o exerccio da liberdade de ao individual e, por consequncia, da concorrncia entre os agentes. No centro desta, encontram-se as inovaes, ao lado de outras ferramentas de combate, que, apesar de serem resultados endgenos s empresas, se beneficiam do ambiente e da aprendizagem coletiva. A cooperao, por sua vez, produzida por combinaes de aes intencionais,

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entre os atores, com vista para a realizao de objetivos de interesse comum que, uma vez concretizados, desmontam o arcabouo concorrencial do tipo walrasiano.13 Em outras palavras, trata-se de aes cooperativas construdas por meio de estratgias e alianas que se formam entre empresas para tirar proveito das vantagens oferecidas pela proximidade e pelas escalas de produo e de comercializao em rede, minimizando as concorrncias, local e externa, e os custos de transao segundo o conceito de Coase (1937) e Williamson (1985).14 Aqui tambm, as inovaes podem estar no centro dos interesses que motivam a cooperao, dadas as incertezas colocadas pelos resultados futuros, em termos de enfrentamentos e retornos (BROUSSEAU, 2000).15 Muito embora a existncia da cooperao no seja uma regra para o funcionamento de um sistema produtivo, bom lembrar que, desde que haja interaes entre os agentes do sistema, tal possibilidade sempre latente. Segundo Axelrod (1984), a cooperao pode emergir mesmo em circunstncias consideradas inapropriadas, mas na condio de que os encontros entre os agentes sejam repetitivos e que permitam a construo de algum tipo de cumplicidade. Entretanto, quando se trata de SAPL, sobretudo nos casos de mais complexidade, a cooperao pode emergir apenas em algumas zonas ou entre alguns agentes, o que comum. Ambos os elementos, autonomia e cooperao, so responsveis pela tenso e pelo alvio sempre latentes em um SAPL, expressados na simbiose concorrncia-cooperao. A coordenao o mecanismo pelo qual se pode diluir essa tenso e estabelecer padres estveis de governana no arranjo, sugerindo que uma de suas fontes a prpria cooperao. Em nvel da empresa, individualmente, o proprietrio se apresenta naturalmente como coordenador do funcionamento do empreendimento, ou seja, comprando insumos, combinando fatores, vendendo seu produto final etc. Conforme Coase (1937), ao fazer isso, a empresa atua, ela prpria, como pea de coordenao, na medida em que realiza contratos com trabalhadores e outras empresas, levando a instituir mecanismos de promoo de regularidades e estabilizao permitidos pela hierarquia, como pode ser deduzido da figura 1. No entanto, tratando-se de um agrupamento de empresas e produtores, muitas vezes sob forte interao, pergunta-se quem faz o papel de coordenador do sistema? Sendo o SAPL um universo complexo e adaptativo, a coordenao institucional, apresentada sob as formas de regras e normas, conforme Crawford e Ostrom (1995), se coloca como pea central na estrutura organizacional, atuando como elemento de unidade e estabilidade do sistema.16 Para Brousseau (2000),
13. Pode-se dizer que este um dos aspectos mais caros abordagem dos SAPLs. 14. Apesar da cooperao entre empresas ser um fato corrente no mercado, a forma mais comum, pesquisada e conhecida de cooperao aquela encontrada entre os trabalhadores, por meio de associaes e sindicatos. 15. Um dos incentivos cooperao, nesse caso, est no fato de o direito propriedade se apresentar de maneira incompleta. 16. Segundo os dois autores citados, alm das regras e das normas, as instituies podem tambm ser entendidas sob a forma de institutions-as-equilibra, que toma como fundamento a racionalidade individual.

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uma das dimenses fundamentais das estruturas da coordenao a de canalisar e harmonizar interesses no sistema, como ser explicitado mais adiante. As empresas e todos os agentes implicados em um SAPL devem dispor de mecanismos institucionais sob os quais se sintam seguros e incitados a se relacionar ou interagir, ao estarem protegidos das atitudes oportunistas, evitando assim os elevados custos de transao. A exemplo do que ocorre com a cooperao, deve ser observado que a estrutura da coordenao dominante pode no ser validada por todos os agentes includos no sistema produtivo. Como foi colocado por Auyang (1998), em sistemas pequenos e menos complexos mais provvel que um nmero relativamente maior de agentes compartilhe do mesmo nvel organizacional, em contraste com os sistemas grandes e mais complexos. Isto ocorrendo, abre-se espao para a manifestao do risco moral e o aparecimento de aes oportunistas, resultando em riscos sistmicos. Por fim, a distribuio o elemento revelador das proporcionalidades dos valores repartidos entre os agentes ao fim de um ciclo produtivo, e na cadeia de valor, ou seja, a distribuio do produto final. Pode-se dizer que este elemento um reflexo dos trs outros examinados anteriormente, dado que resulta da estrutura jurdica que regula o direito de propriedade dos ativos assim como das estruturas organizacional e institucional contidas no sistema. A distribuio do produto um elemento sensvel e, dependendo do seu grau de assimetria, poder impor ao sistema situaes de conflito e instabilidade ou inibir sua evoluo.17 No h como construir um modelo fechado e determinista para analisar os SAPLs. Entretanto, possvel traar um desenho caricatural que poder servir de representao estilizada de um sistema. Neste aparecem agentes variados que, em funo das suas interaes e conectividades, produzem arranjos produtivos responsveis pelo desempenho do conjunto das suas atividades visando determinado fim, ou resultado (y). Tal desenho est representado na figura 1 deste trabalho. Nesta procurou-se desenhar arbitrariamente um sistema produtivo contendo um nmero elevado de atores, os quais mantm quantidade grande de interaes responsveis pela construo de arranjos relativamente complexos. Aparentemente, o desenho est mais adequado para as atividades industriais, mas este pode ser perfeitamente adaptado para outros setores, tais como agropecuria, servios, cultura etc. Alm disso, a figura mostra um sistema com nvel elevado de complexidade e bastante evoludo, em que os agentes se encontram bem integrados, a manifestao dos padres de comportamento clara e o sistema j conquistou certa estabilidade.
17. A despeito disso, historicamente muitos sistemas produtivos conseguiram sobreviver por longos perodos, a exemplo dos sistemas do tipo escravagista, mas graas aos poderes de coero e represso exercidos pelos proprietrios de terra e aos aparelhos de Estado.

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Observa-se tambm que a arquitetura do sistema obedece a um perfil hierarquizado no qual empresas e produtores locais de bens finais (Kp) se encarregam de polarizar, dinamizar, mas tambm de dominar todo o conjunto, no qual assumem a posio de core, conforme Storper e Harrison (1991). No entanto, os casos reais apresentam formatos infinitamente diferentes, dos quais, por exemplo, sistemas com nmero reduzido de agentes, muitas vezes informais, dispostos de maneira horizontal, no lugar de hierarquizada e polarizada como na figura 1 etc.18 A referida polarizao pode ser melhor observada no quadro 1, em que os arranjos produtivos so apresentados de maneira recortada para mostrar com mais evidncia as interaes entre os agentes implicados, e sua hierarquia. De acordo com o quadro 1, verifica-se que as empresas representadas pelo smbolo Kp mobilizam todos os outros agentes do sistema, tanto no sentido do montante como no da jusante. O primeiro aspecto a ser observado na figura 1 a localizao do sistema. A definio deste ponto uma das tarefas mais difceis enfrentadas pelos pesquisadores que se ocupam dos sistemas de produo localizados. Esta dificuldade aparece pelo fato do objeto de estudo no ser uma empresa nica, nem um setor de produo separado, mas um universo complexo entrelaado de atividades acionadas por trabalhadores, empresas, organizaes, governos, alm de fatores intangveis. Como sabido, estes agentes no se concentram em um s lugar, passvel de ser claramente delimitado.19 No entanto, com base em um grande nmero de casos empricos j identificados e estudados, no Brasil e em outros pases, percebe-se que os sistemas produtivos esto sempre associados a determinados territrios. Isto se deve localizao de alguma riqueza natural, presena de empresas ou aglomerao de empresas e produtores especializados na produo de determinado produto ou servio que, de alguma maneira, tm um enraizamento territorial.20 Entretanto, os fatores mais caros a essa associao so o conhecimento e as competncias locais, detidos pelos trabalhadores, empresas e organizaes
18. Storper e Harrinson (1991) apresentam inmeros desenhos que podero assumir os sistemas produtivos. Por sua vez, as pesquisas empricas realizadas pela RedeSist no Brasil permitiram mostrar uma grande quantidade de formas e estruturas de sistemas e arranjos produtivos. 19. Becattini (1989) enfrentou esse problema ao estudar os distritos industriais italianos. Diante desse desafio, o autor considera que o ideal seria estabelecer limites claros e estveis para se analisar os elementos que compem o sistema, o que j difcil quando se trata de elementos instveis, mas alerta para o cuidado de no tornar os critrios to acticos a ponto de deixar fora o que se deseja examinar. Ao mesmo tempo, o autor considera uma iluso se chegar a uma definio firme e rigorosa, com um razovel grau de demarcao e estabilidade. Por fim, Becattini recomenda que o pesquisador procure adaptar caso a caso seus critrios de delimitao, dependendo do objetivo da pesquisa. 20. Esses so os casos, por exemplo, de locais com disponibilidade de matria-prima, ou apresentando algum tipo de atrao turstica, ou mesmo oferecendo manifestaes culturais, entre muitos outros casos. De fato, o grande mrito relativo s descobertas sobre a relao entre territrio e indstria, em forma de aglomerao especializada de empresas industriais, cabe a Marshall (1919, 1982) e mais do que isso, o mrito por ter tambm deixado a semente que se transformou na pice de resistence contra a teoria da localizao neoclssica que se imps como paradigma central da cincia regional at os anos 1980. Em suas observaes sobre os distritos industriais ingleses, Marshall antecipou o rompimento com a Cincia Regional quando admite a existncia e as vantagens da diviso de trabalho entre as pequenas empresas, das relaes de cooperao, da gerao e troca de economias externas em forma de competncias tecnolgicas, e no somente fiduciria etc. Uma extenso deste conceito foi realizada por Schmitz (1995), utilizando-se o conceito de collective efficiency. Para um aprofundamento na leitura do conceito de distrito industrial marshalliano, e a posio de Marshall na chamada Cambridge School, recomenda-se ver Belussi e Caldari (2009).

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(LORENZEN, 2005). Usa-se como referncia de localidade, portanto, o territrio, entendido neste estudo como espao no somente fsico ou geogrfico, mas tambm historicamente vivido e construdo pelos atores que dele compartilham, seja por conta das interaes sociais, seja pelas relaes polticas e econmicas. Destas relaes, emergem organizaes, cultura e conjunto de instituies e valores ticos e morais que, com outras instituies nacionais, viabilizam a coordenao de tais relaes. Nota-se que a referncia de territrio aqui adotada vai alm do conceito de espao considerado pela abordagem da Nova Geografia Econmica (NGE) (KRUGMAN, 1991), quando esta, providencial e meritoriamente, mas de forma insuficiente, reserva um lugar especial para a geografia, ao consider-la como fator fundamental para formao e reteno de aglomeraes industriais. Incontestavelmente, quando isto acontece possibilitam-se a gerao e a propagao de economias externas e rendimentos crescentes s empresas.21 No caso da figura 1, designa-se como territrio ou local, um municpio ou mais, e at o Estado, respeitando a contiguidade da identidade cultural dos atores, apesar da estrutura hierrquica desta.22 Entretanto, no se pode com isso delimitar a existncia do sistema produtivo apenas no interior deste territrio, pois as relaes econmicas dos agentes implicados extrapolam as fronteiras do(s) municpio(s) e at mesmo do Estado, envolvendo outros Estados e pases. Do ponto de vista econmico, portanto, a partir de certas interaes e arranjos manifestados no sistema, a noo de local ou territrio passa a ser abstrata para seus agentes.23 Apesar disso, o territrio o fator fundamental na origem e evoluo do sistema produtivo, motivo pelo qual gerada certa tenso entre os interesses gerais do local e os interesses particularmente econmicos ou de mercado, do sistema produtivo. Como pode ser observado nas manifestaes das emergncias de primeira e segunda ordens (figura 1), o territrio fonte de cultura e instituies responsveis pela coordenao, governana e estabilidade do sistema, mas ele tambm influenciado, no s pelo sistema, seno por um conjunto maior de elementos formado pelos ambientes nacional e internacional. Alinhado com o aspecto que vem a seguir, no epicentro do sistema encontram-se produtores, empresas e organizaes, cujos limites espaciais so praticamente invisveis em decorrncia das mltiplas e extensas relaes estabelecidas pelos agentes, como j foi colocado. A definio do epicentro ajudada, no s pela apresentao de aglomeraes e adensamento de empresas e outros agentes, mas tambm pela existncia de atratores fsicos e organizacionais que esto em funo de algum tipo de especializao produtiva, e que formam as foras
21. Apesar do grande avano metodolgico efetuado por Krugman e outros integrantes da corrente da Nova Geografia Econmica, vis--vis da escola neoclssica alem, necessrio observar que o mercado continua sendo considerado eficiente para essa corrente, no necessitando das organizaes e instituies para funcionar. 22. Diviso feita em funo do sistema federativo brasileiro. 23. Reflexo pioneira a respeito foi realizada por Perroux (1961), quando distinguiu trs tipos de espao, a saber, espao de planejamento, espao polarizado e espao homogneo.

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centrpetas do sistema. Alm disso, em concordncia com Perrin (1992), este epicentro pode ser atribudo presena de mecanismos responsveis pela gerao e troca de informaes-chave, existncia de intercomunicao criativa e criadora e, principalmente, ocorrncia de fontes responsveis por decises estratgicas que afetam e influenciam o restante da cadeia ou da rede de atores. A noo de epicentro tem utilidade analtica importante no ambiente de globalizao das economias e territrios, j que os capitais e empresas passaram a ter grande mobilidade e autonomia em relao aos seus locais de origem. Tornou-se comum, por exemplo, na geografia econmica dos anos recentes o movimento migratrio de empresas, ou parte delas, que deixam seus territrios de origem para buscar competitividade em outras localidades com menores custos de produo. Neste caso, interessa saber se a desero de empresas de um determinado local chega a afetar o epicentro do sistema produtivo, o que pode ser ajudado, por exemplo, pela ferramenta implcita no quadro 1.24 O segundo aspecto a ser observado a estrutura, que compreende no s os elementos propriamente internos ao territrio, mas tambm aqueles correlatos e externos. Esses elementos, somados ao territrio fsico, encontram-se em nvel micro da figura. Para revelar essa estrutura, h que se realizar uma identificao, verificando sua quantidade, tamanhos e segmentos de atividades. Para primeira aproximao dos atores, dados secundrios da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) do governo federal brasileiro podem ser teis, pois permitem estratificar os agentes por segmentos de atividades, em consonncia com os cdigos de Classificao Nacional de Atividades (CNAE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).25 Todavia, a fonte em questo insuficiente para este tipo de trabalho dada a existncia de produtores e empresas ainda em situao informal, no constando, portanto, nos registros dos rgos oficiais.26 Nos casos cujas empresas so formalizadas, os dados da Rais podem indicar, no entanto, a existncia de certa mancha ou densidade de atividades alm de identificar seu grau de especializao, normalmente encontrado por intermdio do ndice chamado quociente locacional (QL). Para suprir a insuficincia dos dados da Rais, no tocante informalidade, necessria a realizao de pesquisa de campo para se levantar e criar uma base de dados primrios, a exemplo do que faz a RedeSist. No esquema apresentado pela figura 1, foi estabelecido arbitrariamente, para efeito de simulao, um conjunto diversificado de agentes, em que:
24. Um bom panorama deste movimento migratrio das empresas foi realizado pela equipe de pesquisa do Industrial Performance Center do Massachusetts Institute of Technology (MIT), em Cambridge, Estados Unidos. Os resultados deste estudo esto no livro de Berger (2005). 25. Ver a propsito, Suzigan (2006). 26. Tal problema vem sendo reduzido, tendo em vista a introduo do Sistema Super Simples Nacional, que tem por consequncia formalizar as empresas informais.

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Kp = capital produtivo local, ou empresa local, produtor de bens finais; Kp = capital produtivo local, produtor de bens de capital; Kpe = capital produtivo produtor de bens de capital, localizado no exterior; Kp = capital produtivo local produtor de bens intermedirios; Kpr = capital produtivo produtor de bens intermedirios, localizado na esfera regional; Kpn = capital produtivo produtor de bens intermedirios, localizado no espao nacional; Kc = capital comercial local ou empresas comerciais; Kb = capital bancrio local ou bancos (pblicos e privados); Ks = capital tercirio local ou empresas prestadoras de servios; Tr = trabalhadores ou fora de trabalho local; Og = organizaes governamentais e organizaes no governamentais (ONGs) locais, tais como centros de pesquisas, universidades, o Sistema S do qual participa o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) , sindicados, associaes etc.; G1, G2 e G3 = os trs nveis de governo (municipal, estadual e federal) presentes no sistema produtivo por meio de cobrana de tributos, fiscalizao, concesso de incentivos e outras polticas de apoio etc.; C = Mercado consumidor final local; Cr = Mercado consumidor final, localizado na esfera regional; Cn = Mercado consumidor final, localizado no espao nacional; e Ce = Mercado consumidor final, localizado no exterior.

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FIGURA 1

Sistemas e arranjos produtivos locais


Globalizao, abertura econmica e relaes externas

Polticas macroeconmicas e setoriais Padres

Marcos regulatrios

Macro Meso

Tecnolgico Concorrencial Cultura e Cooperao instituies Coordenao e governana

Emergncia a 2 ordem
Ce1 Ce2 Cen

Og1 Og2 Ogn

G1 G 2 G3

Emergncia 1a ordem
Kpe1 Kpe2 Kpen Kp 1 Kp 2 Kp n Kpn1 Kpn2 Kpnn

Conhecimentos local e tcito Aprendizagem


Kp1 Kp2 Kpn Cn1 Cn2 Cnn Kc 1 Kc 2 Kc n Cr1 Cr2 Crn Ks 1 Ks 2 Ks n Kb1 Kb2 Kbn Kpr 1 Kpr 2 Kpr n Kp 1 Kp 2 Kp n

Micro

Externalidades inovaes
C1 C2 Cn Tr1 Tr2 Trn

Exterior Nacional Regional Local

Territrio e meio ambiente natural

Regional

Nacional Exterior

Elaborao do autor.

QUADRO 1
Agente Kp

Desenho panormico dos arranjos


Interaes Kp

Ks Kp

C Kp

Cr K pr

Cn K pn

Ce Tr G Tr Ks Ce

G Kb Ks Ks Kb

Og Ks Kb

Kpe Kc

Kpn Og

Tr

G Tr Kp

Kp Kp Kp

Kp Kc G C Kp Kp Tr

Kp Og Kpn Tr Kp Kc G

Kc G Kpe Og Tr G

Og Kp

Kp Kc Ks Og Kb

Kp Kp

Tr G G Tr

Kp Kp Kp

(Continua)

188 (Continuao) Agente Kpn C K pr

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Interaes Kp Kp Kp

Kp Kc G Kp Kc

Kpe Ce Cr Cn

Kp Kp

Kp Kp Elaborao do autor.

Na figura 1, observa-se que muitos atores implicados no SAPL encontram-se fora do territrio, ou seja, em outros territrios, mas no sistema. Isto pode ser igualmente verificado no quadro 1, no plano dos arranjos, em que possvel identificar com mais clareza a importncia sistmica de cada agente, de acordo com a quantidade de interaes e combinaes que cada um realiza com outros. Com esse recurso, fica evidente, por exemplo, o elevado valor sistmico alcanado por Kp produtor local de bens finais, posto que ele realiza o nmero mximo de interaes com os demais agentes. Por consequncia, isso torna mais fcil avaliar o quanto seria negativo para o sistema e o territrio caso esse agente se deslocasse para outras regies ou, simplesmente, desaparecesse. O terceiro aspecto a ser notado o da organizao do sistema, ou seja, o desenho dos arranjos produtivos, estabelecido pelas relaes tcnico-produtivas e de compra e venda efetuadas entre os agentes, bem como as relaes de prestao de servios, assistncia tcnica, relaes tcnico-cientficas, apoios de programas pblicos e privados, relaes tributrias, relaes de trabalho etc. Este desenho s pode ser constatado por meio de pesquisa de campo, que permite revelar as interaes efetivamente mantidas entre os agentes.27 Para efeito de simplificao, optou-se, na figura 1, por considerar os agentes agregados em blocos, no lugar de segment-los individualmente. possvel deduzir por esta figura que quanto maior o nmero de agentes, bem como de sua variedade, maior ser o nvel de complexidade do sistema, tornando o desenho dos arranjos igualmente complexo. As interaes, e o que resulta delas, so, de alguma forma, ou at certo ponto, eventos aleatrios. Entretanto, quando ocorrem de maneira repetitiva, facilitadas pela proximidade geogrfica, redes, ou algum tipo de coordenao, elas passam a dar lugar a eventos regulares que permitem a emergncia de estruturas e padres de relaes. Subjacente ocorrncia dos padres comportamentais encontra-se o interesse de investigar as causas formadoras das preferncias dos agentes ou das regularidades sociais, permitindo
27. impossvel identificar SAPLs por meio do QL. Nesse aspecto, o questionrio desenvolvido pela RedeSist uma ferramenta poderosa para a captura dos seus desenhos.

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identificar os princpios e as leis que regulam tal movimento.28 O quadro 1 tem por objetivo mostrar, embora de maneira esttica, uma viso panormica dos arranjos obtidos em determinado ponto da trajetria do sistema, o que significa dizer que o mesmo desenho poder no se repetir em outro ponto da sua evoluo. No se repetindo, resta saber quais foram as razes que provocaram tal alterao. Esta busca poder conduzir constatao de mudanas, para mais ou menos, do nmero de agentes, ou de suas variedades, ou simplesmente modificaes nas preferncias relacionais, em funo de variaes nos preos relativos, mudanas tecnolgicas ou enfraquecimento das bases contratuais. O quarto aspecto importante est associado aos produtos da emergncia de primeira ordem, que se manifestam nos valores culturais, nas instituies bem como nas estruturas e nos padres formados pelas interaes e arranjos, podendo ser de vrias naturezas, isto , tecnolgica, concorrencial, cooperativa, de coordenao e de governana.29 Estes elementos encontram-se, na figura 1, em um nvel que pode ser considerado meso. Os mecanismos de coordenao podem ser: i) o preo; ii) os contratos (formais e informais); iii) a confiana; iv) a hierarquia (liderana, autoridade e coero); v) as instituies e a cultura locais; e vi) os organismos, as associaes e os sindicatos. Supe-se que, qualquer que seja sua forma, ou combinaes de formas, a coordenao no imposta de cima para baixo, quando exercida por alguma fora poltica. Ela entendida como fenmeno de emergncia, fruto das interaes e negociaes realizadas pelos e entre os agentes do sistema. A identificao da governana, por sua vez, vista como a estrutura de distribuio do poder entre os agentes, bastante vantajosa para a elaborao de estratgias bem como de polticas pblicas. Essa importncia est ligada questo da estabilidade do arranjo e do sistema produtivo. O excessivo poder detido por algum agente, ou um nmero reduzido deles, pode colocar o sistema em risco de desestabilizao e at de sobrevivncia, como o caso do poder de Kp apresentado na figura 1 e no quadro 1. Uma vez produzidos pela emergncia de primeira ordem, esses elementos retornam para o interior do SAPL e do territrio, conduzidos pelo movimento de emergncia de segunda ordem. No entanto, ao retornarem, eles passam a ser acompanhados de outros elementos encontrados em um nvel macro, identificados nas influncias e constrangimentos exercidos pelo ambiente da economia global, das polticas macroeconmicas e setoriais e marcos regulatrios. Tais influncias sero maiores ou menores sobre um sistema produtivo dependendo do seu grau de insero fora dos mercados local e regional.
28. Lembrado por Auyang (1998, p. 21), na rea de economia coube a Adam Smith a inaugurao deste tipo de investigao. 29. A propsito dos fenmenos de emergncia, de primeira e segunda ordens, ver Bretagnolle, Daud e Pumain (2003).

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Por fim, o quinto aspecto a ser observado em um SAPL diz respeito sua trajetria, em outras palavras sua evoluo.30 Sob essa perspectiva, fica afastada qualquer interpretao etapista, segundo a qual os SAPLs teriam que trilhar algumas etapas at chegar ao estgio avanado ou maduro de organizao social dos produtores ou das empresas. Na realidade, no h um pdio a ser alcanado pelas trajetrias dos SAPLs, o que autoriza afirmar que o que diferencia uns SAPLs de outros , fundamentalmente, o grau de complexidade apresentado por cada um deles, e no de amadurecimento. Essa condio deriva das relaes estabelecidas entre empresas e outros agentes, bem como das instituies, tcitas e estruturadas, que emergem do territrio vivido e construdo socialmente. Nesse sentido, como j foi colocado, o territrio ganha relevncia na anlise dos SAPLs, no somente por ser referncia de localizao industrial, ou local de concentrao de atividades econmicas, mas tambm por ser reservatrio de valores, de instituies, e esturio de culturas, como fica demonstrado na figura 1. Se, de um lado, no correto traar etapas pelas quais devero percorrer os SAPLs, de outro, necessrio analisar sua evoluo. Neste caso, a trajetria de um sistema produtivo depende: i) da origem e das condies iniciais; ii) dos arranjos construdos; iii) do ambiente no qual se encontra; e iv) do passado percorrido, ou path dependence. De toda maneira, no se deve esquecer da velha lgica bsica de reproduo do sistema econmico, vlida desde os tempos clssicos da economia poltica, sem a qual um SAPL no sobrevive. Seu ciclo pode ser resumido na sequncia seguinte: acumulao de capital, inovao, produtividade, excedente, realizao da produo, comrcio (vendas para fora do territrio) e acumulao de capital. Esta lgica atinge qualquer sistema produtivo, independente do seu tamanho e de sua complexidade. Uma pequena vantagem inicial obtida por um sistema em sua trajetria, ou a ocorrncia de um pequeno choque aleatrio negativo, pode alterar o curso da sua histria. Esta foi a ideia-fora passada por David (1985) para entender o conceito de path dependence, logo reforada pelas contribuies trazidas pelas pesquisas de Arthur (1994) especificamente para a questo dos rendimentos crescentes. Para Page (2006), depois dessa ideia seminal colocada por David, muita coisa j avanou em torno dessa questo e, para ele, a literatura tem apresentado quatro causas relacionadas para explicar a path dependence: i) retornos crescentes (increasing returns), ou seja, benefcios decorrentes de decises e aes tomadas pelos agentes; ii) autorreforo (self-reinforcement), isto , movimento pelo qual decises tomadas reforam instituies estabelecidas que encorajam a sustentabilidade dessas decises; iii) retornos positivos (positive fedbacks), verificados a partir de externalidades positivas geradas por decises
30. De acordo com Schumpeter, o termo evoluo em economia pode ser interpretado de duas maneiras, em sentido largo e outro em sentido restrito. No sentido largo, quando o processo econmico no estacionrio, e, no restrito, quando o processo econmico apresenta contnuas variaes das taxas de crescimento ocorridas no interior da mudana estrutural (HODGSON, 1993, p. 145).

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assumidas por terceiros; e iv) lock-in, decises e aes redundantes, responsveis pela criao de bloqueios evoluo. Embora relacionadas, estas causas podem diferir umas das outras quando das suas influncias sobre a trajetria, entretanto, observa-se que a path dependence requer um build-up de rotinas de comportamento, conexes sociais bem como a presena de estruturas conectivas que envolvem o sistema. Os avanos obtidos pelo conceito path dependence tm enfrentado o desafio de procurar entender a dinmica do crescimento e da evoluo dos sistemas a partir da integrao de alguns elementos que so, na verdade, velhos conhecidos das literaturas evolucionista e institucionalista, ou seja, as instituies (NORTH, 2005), o conhecimento tcito, (POLANYI, 1966) as externalidades (MARSHALL, 1919, 1982), a aprendizagem (AXELROD; COHEN, 2001) e as inovaes (SCHUMPETER, 1982). Em suas aes coletivas, os agentes transportam, transferem e trocam crenas, convices, conhecimentos e experincias de vida e se beneficiam de aes e investimentos realizados por terceiros. Alm disso, procuram-se diferenciar utilizando-se das inovaes, reconhecidas em novos produtos, processos, organizaes, fontes de matrias-primas e novos mercados. Estes elementos formam, por assim dizer, o lado oculto da dinmica do sistema econmico visto que, por serem difusos, so difceis de serem capturados e quantificados. No entanto, normalmente so identificados como os responsveis pelas mudanas estruturais dos sistemas, dado que produzem alteraes nas combinaes e arranjos e rendimentos crescentes nos resultados. No raro, essas mudanas ocorrem de maneira conflituosa, isto , por um processo de destruio criadora no sentido schumpeteriano. Enfim, esses so os elementos responsveis por imprimir ritmos, caminhos, bifurcaes e rupturas no processo evolutivo dos sistemas produtivos. Neste caso, um sistema pode ser mais ou menos dinmico dependendo da presena destes elementos, que se propagam e se socializam, aumentando a aprendizagem coletiva. Neste ponto, no demais lembrar Myrdal (1972) que, apoiado em resultados das suas pesquisas, j alertava para o fato de que qualquer sistema em funcionamento dinamizado por foras e aes contraditrias exercidas tanto pelos elementos progressivos como pelos elementos regressivos que, dependendo dos seus embates, podem produzir tanto uma trajetria de crculo virtuoso como de crculo vicioso. A mitigao dos elementos ditos regressivos, e de suas consequncias nocivas, depende fundamentalmente da articulao dos agentes, em consonncia com as instncias dos poderes pblicos, para que sejam encontradas formas adequadas de coordenao capazes de produzir o desejado crculo virtuoso. No deve passar despercebido aqui o papel fundamental dos poderes pblicos na coordenao desse processo, visto que os agentes privados, mesmo dispondo de regras tcitas e explcitas, no so capazes de realiz-la de maneira satisfatria. A despeito do forte avano das pesquisas em torno do papel da path dependence

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sobre a evoluo dos sistemas econmicos, no se pode negligenciar, no entanto, o dficit de conhecimento ainda existente, nessa agenda de pesquisa, com respeito ao papel dos poderes pblicos e das suas polticas.
5 SISTEMAS E ARRANJOS PRODUTIVOS E DESENVOLVIMENTO LOCAL OU REGIONAL

Na perspectiva do desenvolvimento regional endgeno (AMARAL FILHO, 1996, 2001), SAPLs so fenmenos que se formam e evoluem a partir de processos sociais produtivos localizados em determinados territrios, organizados em estruturas e interaes, que migram de situaes simples para complexas, podendo tambm regredir para estados deprimidos e resultar, inclusive, em colapso. Nesse sentido, o que importa, fundamentalmente, para a abordagem do SAPL a capacidade endgena de certo tecido socioprodutivo de se organizar e se articular, apoiado em aes e interaes coletivas, de forma auto-organizada ou coordenada, para produzir algo, tangvel ou intangvel, com valor de uso ou de troca. Vale tambm a capacidade dos agentes locais de se adaptarem e se apropriarem de novos conhecimentos trazidos por sistemas ou artefatos produtivos transplantados de outros territrios. O SPL est para o desenvolvimento local [Yd.l.=f(YSPL)] assim como o desenvolvimento local est para o sistema produtivo local [YSPL=f(Yd.l.)], ou seja, ambos mantm relaes de reciprocidade e relaes de causas e efeitos de maneira acumulativa. Essa reciprocidade muito clara nos casos em que o sistema produtivo conserva seu epicentro fincado no territrio, alm de reunir elevada densidade de atividades especificas concentradas no local, e manter uma relao consistente entre o nmero de empregos gerados por ele e a populao economicamente ativa (PEA) do territrio em questo. Entre o tecido e as estruturas produtivas, formam-se e propagam-se economias externas advindas das aglomeraes, proximidades e complementaridades entre as atividades especializadas. Desta maneira, quando o sistema produtivo vai bem, o local ou a regio tambm vai bem, por causa dos efeitos estruturais de encadeamento, dos multiplicadores de emprego e renda e dos rendimentos crescentes produzidos de dentro para fora do sistema produtivo. Gera-se assim um movimento de autorreforo que contribui para a sustentabilidade da trajetria do crescimento e expanso do sistema. Este aspecto foi fartamente abordado pela literatura da economia regional em perodos recentes. Devido a essa relao causal, tornaram-se comuns e intensas as estratgias de desenvolvimento local e regional com base na dinamizao dos sistemas e arranjos produtivos, o que sem dvida alguma positivo, no entanto, no totalmente sem consequncias, pois, corre-se o risco de se criar uma nova ortodoxia em torno

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dessa questo, o que seria prejudicial para outras fontes e dimenses do desenvolvimento local ou regional.31 A unidade entre sistema produtivo e territrio permitiu com justeza que muitos autores e correntes de pensamento renovassem e construssem conceitos e teorias explicativas para os novos fenmenos de competitividade produzidos pela geografia econmica que emergiu da reestruturao produtiva, abertura comercial e globalizao, eventos tpicos dos anos 1980 e 1990, principalmente. Entre os autores que colocaram em evidncia a combinao entre aglomeraes produtivas e territrios, como nova plataforma de competitividade das naes e regies, esto os distritalistas italianos, na figura de Becattini (1999), por exemplo, e outros de matizes diferentes como Porter (1980), Krugman (1991) e Fujita, Krugman e Venables (2001). Com toda evidncia, essa nova literatura tornou obsoletas teorias tradicionais da economia regional que dominaram os debates at, pelo menos, a dcada de 1970. No entanto, apesar dessa solidariedade, entre sistema produtivo e territrio, e da dificuldade de separ-los, razovel postular que nem sempre suas relaes so funcionais e linerares, por duas razes. Em primeiro lugar, no seria prudente colocar o desenvolvimento local em funo de algum sistema produtivo apenas porque este se localiza no contexto territorial ou porque as estruturas deste esto contaminadas pelas atividades e efeitos multiplicadores do sistema produtivo. Uma vez constitudo, o funcionamento do sistema produtivo tende a obedecer sua prpria lgica, que nem sempre convergente com a lgica do territrio. As variveis que movem os interesses dos negcios e das empresas no so as mesmas que movem os interesses dos indivduos e das famlias circunscritos no territrio. Ao misturar as lgicas, o pesquisador estar montando uma verdadeira armadilha, que o prender entre as teias do funcionalismo e do determinismo, o mesmo acontecendo, principalmente, com os formuladores de polticas pblicas de desenvolvimento local e regional. Isto ocorre porque tal armadilha pode acabar resultando em submisso, por vezes exagerada, aos padres de especializao do sistema produtivo. Ao contrrio disso, mais razovel que os atores locais procurem a diversidade para sua economia. De um lado, sempre importante ter em conta que todo sistema, inclusive produtivo, tem um ciclo de vida dividido entre nascimento, vida e morte. De outro, o territrio e a economia local, tambm tm seus ciclos de vida e podem chegar morte, mas devem alimentar suas prprias lgicas de evoluo procurando assim as bifurcaes e a diversidade.
31. Como ser discutido mais adiante, as solues para os problemas locais dependem das capacidades substantivas dos atores sociais, no entanto, em termos de polticas de desenvolvimento local estas no devem ser reduzidas s solues de natureza econmica. Deve-se procurar um mix de polticas no qual podem-se combinar polticas econmicas, polticas sociais nas reas da educao, sade e infraestrutura, polticas culturais e polticas de transferncia de renda. A propsito, nem todas as localidades, at mesmo aquelas situadas em regies centrais, oferecem condies objetivas que permitam estimular e desenvolver sistemas produtivos locais.

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Se o sucesso de certo sistema produtivo importante para o desenvolvimento da regio ou cidade que o acolhe, isto no significa necessariamente ter que estabelecer uma funo de dependncia nessa relao, visto que as fontes do desenvolvimento local podem estar esparramadas pelo territrio, ou at fora dele, quando se trata, por exemplo, de transferncias financeiras inter-regionais, e no necessariamente ancoradas em um SAPL.32 Nesse sentido, as fontes do desenvolvimento de uma localidade esto situadas em um patamar de complexidade superior s fontes de desenvolvimento do sistema produtivo. Dito de outra maneira, a essncia do desenvolvimento territorial est no homem e na sua criatividade, ou seja, em sua liberdade e capacidade substantivas, na direo dada por Sen (1999) e Furtado (2008). Neste ponto, seria oportuno realizar uma regresso rpida aos primrdios do longo processo de evoluo do capitalismo. Para isso, nada mais conveniente do que se reportar a Serra (2002), que colocou com muita propriedade, j no sculo XVII, existir trs causas explicativas para o desenvolvimento ou a fonte de riqueza de um reino: i) causa natural; ii) causas acidentais prprias; e iii) causas acidentais comuns. Por causa natural o autor entendia disponibilidade de minas de ouro e prata, situao, portanto, rara para sua Itlia. As causas acidentais prprias eram duas, quais sejam, a superabundncia natural de produtos da terra, a ponto de superar o consumo local e gerar um excedente vendvel para outros locais, e a localizao, em relao a outros reinos e a outras partes do mundo, de maneira a obter a preferncia do grande comrcio. Por fim, as causas acidentais comuns, que o autor classificou em quatro, isto , grande quantidade de manufaturas, diligncia dos habitantes, grande comrcio e sabedoria de quem governa (SERRA, 2002, p. 35-56). Pode-se dizer que Serra, com esses argumentos, no s lanou os fundamentos seminais que hoje alimentam as teorias modernas de desenvolvimento local e regional, mas estabeleceu a base de entendimento para o desenvolvimento regional desigual, caracterizado pela separao interdependente entre centro e periferia. luz das teorias contemporneas, no difcil deduzir que Serra estava dizendo que algumas regies podem ter vantagens comparativas, quando so simplesmente premiadas pela natureza, mas outras regies podem construir essas vantagens, ou melhor competitivas, a partir do comrcio, das diligncias da populao e da sabedoria das suas lideranas polticas. Colocando agora um olhar sobre a Inglaterra, palco da Revoluo Industrial, percebe-se, pelas obras de Engels (2007) e Marshall (1919, 1982), que as cidades no foram necessariamente produzidas pelos sistemas produtivos ou pelos distritos industriais. Ao contrrio, foram as cidades
32. Refere-se ao princpio da coeso territorial praticado por pases com sistemas federais, como o caso do Brasil. Tal princpio tambm praticado em pases no federais, como a Frana. Nesses casos, recursos financeiros so transferidos de regies ricas para regies pobres por meio de instrumentos oramentrios operados pelo governo federal ou central.

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que deram origem aos sistemas produtivos industriais, organizados pelo comrcio, artesanato e sistema de manufatura, ou seja, produtos da inveno e criatividade humanas.33 Certamente, o aparecimento dos sistemas produtivos, nas cidades, e seu crescimento e expanso passaram posteriormente a influenciar e a moldar o crescimento das cidades, que tambm impulsionaram os sistemas produtivos, gerando processos de codesenvolvimentos que se autorreforaram.34 Esses processos sempre estiveram nas razes dos movimentos responsveis pelas formaes e concentraes das foras centrpetas que compem as centralidades do desenvolvimento local e regional, em contraposio s foras centrfugas que abandonam as zonas perifricas, gerando desigualdade. Em meio a esses processos, h duas variveis cujos papis se tornaram decisivos, quais sejam, a inovao e a exportao, devido s suas capacidades de engendrar no interior do sistema econmico (local) a produtividade e a renda, esta proveniente do ambiente externo. No por acaso, Smith (1983) colocou em seu modelo de desenvolvimento o mercado externo e as inovaes organizacional e tecnolgica nas empresas como variveis decisivas para a gerao de rendimentos crescentes, evitando com isso que a economia inglesa encontrasse o estado estacionrio ( stead state) . Seguindo esse raciocnio, Jacobs (2001, p. 61) coloca Elimine de uma comunidade toda a produo para exportao o que pode acontecer a uma cidade quando uma mina se esgota, uma indstria pesqueira quebra ou uma fbrica fecha e provavelmente outros empregos locais desaparecero e poderemos ter uma cidade-fantasma. No entanto, ao mesmo tempo em que atribui um peso importante nas exportaes, tendo em vista o engendramento de efeitos multiplicadores internos economia local, a autora toma certa distncia em relao aos modelos exgenos de desenvolvimento, comumente transplantados de fora para dentro da regio. O que postulado por ela trata-se, na realidade, de um processo de exogeneizao do desenvolvimento endgeno, e neste aspecto supe-se que os sistemas produtivos locais podem ser protagonistas. Com muita propriedade e de maneira intuitiva, mas sempre fiel ao princpio e necessidade da diversidade, que marcou sua obra em relao vida das cidades, a autora, na obra citada, sugere, ancorada em analogias, que o desenvolvimento econmico uma espcie de cpia do desenvolvimento da natureza, querendo
33. Isto no quer dizer que no haja processos de formao e crescimento de cidades e de economias locais impulsionados por empresas e sistemas produtivos. A histria tem mostrado inmeros casos com essas caractersticas. No Brasil, por exemplo, h vrias cidades que foram criadas e se desenvolveram no formato de cidade-empresa (company tows). So os casos de Volta Redonda (RJ), Telmaco Borba (PR) etc. Para um aprofundamento nesse tema e nesses casos recomenda-se ver Piquet (1998). Segundo esta autora, muitas cidades empresas acabam se transformando em cidades abertas. 34. Sobre a questo da relao entre sistemas produtivos e cidades ver, por exemplo, Scott (2000) que analisa o caso da Califrnia do Sul nos Estados Unidos.

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dizer com isso que ele segue os princpios fundamentais desta ltima.35 De acordo com sua interpretao, uma generalidade, ou seja, certo elemento em evoluo pode permitir a emergncia de diferenciaes que, por sua vez, transformam-se em generalidades que, posteriormente, bifurcam-se em novas diferenciaes, abrindo assim uma rvore de possibilidades e alternativas para o desenvolvimento.36 Isto permite a formao de processos complexos de codesenvolvimentos que se autorreforam. Os acidentes histricos colocados por Krugman (1991) parecem querer dizer a mesma coisa, embora por caminhos diferentes. Visto de forma dinmica, qualquer exerccio de medio dos impactos de certo sistema produtivo, sobre o desenvolvimento do territrio no qual se encontra, pode no passar de mera aproximao, principalmente quando se trata de um ambiente com certo grau de complexidade. Utilizando-se de uma metfora conhecida entre os pesquisadores sistmicos, essa situao assemelha-se a um jogo de bonecas russas, no qual a pea maior esconde um nmero extenso de outras bonecas de tamanhos menores, umas dentro das outras. Da mesma maneira, um sistema produtivo no mais do que um subsistema que se encontra dentro de outro subsistema (territrio) inserido dentro de outro subsistema (regio) at atingir uma totalidade (nacional) que, hoje, tem uma relao planetria que passa pela globalizao e pelos seus canais de comunicao estruturados por pessoas, empresas e estados. Metfora parte, o essencial observar que enquanto subsistema um sistema produtivo no pode se reproduzir de maneira sustentvel sem que seu ambiente territorial no lhe seja favorvel, pois ele se alimenta dos nutrientes fornecidos pelo territrio. Como se v, no parece fcil tratar essa questo da reciprocidade entre funes, nem neste trabalho o objetivo e o espao para trat-la de maneira exaustiva.37 Em segundo lugar, pode-se tambm postular que a relao de reciprocidade entre sistema produtivo e territrio est condicionada por fronteiras e limites estabelecidos pelas diferenas encontradas em suas lgicas de regulao e governana. Neste caso, est-se falando dos sistemas de valores ticos e morais que emergem dos modos de funcionamento da economia e da sociedade.38 Nesse sentido, pode-se dizer que o sistema produtivo tem um universo
35. Tal comparao provocou talvez de maneira injusta de Robert Solow (2000) uma reao no aprovadora, que procurou preservar a integridade do comportamento humano consciente, diante da analogia entre desenvolvimento natural e econmico realizado por Jacobs. 36. A trajetria da Nokia, entre muitos outros casos, parece responder muito bem a esse raciocnio evolucionista. Iniciando suas atividades em 1865, na produo de madeira, chegou aos sculos XX e XXI como lder mundial na produo de telefones celulares (HIKI, 2002). Mas no por acaso, para isso seus controladores agiram de maneira muito consciente, lanando mo de estratgias empresariais, diversificao da produo, pesquisa e desenvolvimento (P&D), acmulo de conhecimento e de inovaes. 37. Trabalhos relevantes tm sido realizados para entender o desenvolvimento local e regional em uma perspectiva no funcionalista, mas evolucionista. Entre esses trabalhos ver, por exemplo, Martin e Sunley (2006) e Boschma e Martin (2007). 38. Alis, Furtado (2008), por exemplo, operava com maestria a dialtica envolvendo sistemas de valores diferentes, entre acumulao, sistemas econmicos (crescimento) e interesses gerais da populao (desenvolvimento).

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de valores particular, mais utilitarista, posto que alimentado pelo mercado, no qual a competitividade e o lucro so os ingredientes dinamizadores. Mesmo em sistemas produtivos pequenos e simples, nos quais os negcios so realizados de maneira mais ou menos informal, os produtores esto presos a esses princpios, pois se diferenciam do restante da populao local por causa do empreendedorismo e das relaes mercantis. Enquanto isso, o territrio, que beneficia e beneficiado pelo sistema produtivo, tem uma cultura e um sistema de valores mais amplos e que no so determinados nica e diretamente pelos fundamentos do mercado.39 Levanta-se aqui certo ceticismo em relao validade da noo de progresso herdada da tradio iluminista, em vigor desde Adam Smith, a qual procura fundir avanos nos campos do conhecimento, da cincia, da tecnologia e da economia com aqueles ocorridos no campo moral da sociedade (FRIEDEMAN, 2009). certo que o crescimento econmico pode agir como estimulador moral da autoestima da sociedade, mas, provavelmente, situa-se neste ponto a fonte da confuso criada entre crescimento e desenvolvimento. Para ficar mais claro tal ceticismo, observa-se que, quando empresas de um sistema produtivo procuram minimizar seus custos, reduzindo o nmero de trabalhadores, ou aumentando seus lucros valendo-se da inovao, e quando empresas desrespeitam as leis bsicas de proteo ao meio ambiente ou quando estas se deslocam para outros territrios procura de fatores mais baratos, essas empresas esto nitidamente buscando maximizar seus interesses e graus de sucesso, mas, em contrapartida, contrariam os interesses gerais e o sistema coletivo de valores do territrio. Tal situao agrava-se na medida em que empresas localizadas no territrio so subsidirias de grupos controladores situados em outras regies, o que significa dizer que elas, ao tempo que produzem produto interno bruto (PIB) local em forma de estatstica, transferem para outros territrios boa parte da renda gerada na localidade hospedeira . Isto dito razovel reconhecer que, nem sempre, o que bom para o sistema produtivo tambm seja bom para o territrio e vice-versa.40 Nesse contexto, o sistema de valores produzido pelo territrio tem papel importante na regulao dos comportamentos e na reduo das incertezas criadas pelo mercado.

39. Zaoual (2006), partidrio da teoria dos stios, chega a defender uma contradio entre o homo economicus e homo situs. 40. Nesse sentido, entende-se que no se pode generalizar para todos os sistemas produtivos locais a constatao feita por Becattini (1999), em relao aos distritos industriais italianos, de que h uma simbiose entre os sistemas de valores da comunidade e do sistema produtivo. Mesmo para os casos particulares dos distritos industriais italianos, essa simbiose pode no ser garantida para sempre, principalmente no ambiente de globalizao. Conforme afirmao do prprio Becattini (1999, p. 56), difcil imaginar que a convergncia das condies de produo requeridas (pelodistrito industrial) e das caractersticas socioculturais seja por muito tempo preservada (...). Dessa maneira, chegamos a pensar que a coeso que mantm os trabalhadores das empresas e os residentes unidos tende a se afrouxar. Esse afrouxamento no ser necessariamente linear ou progressivo, mas parece inexorvel que cedo ou tarde a convergncia comece a enfraquecer.

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6 O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS DE APOIO AOS SAPLs

Se o tratamento da relao entre sistema produtivo e territrio no operao trivial, por sua vez, abordar a questo das polticas pblicas de apoio aos SAPLs tambm no tarefa fcil, principalmente por causa dos dilemas envolvendo interesses pblicos do territrio e interesses privados do sistema produtivo. Alm desses, devem ser observados tambm os interesses contraditrios situados no mbito das empresas e dos agentes do sistema. Ademais, h dificuldades que aparecem devido s fragilidades relativas aos fundamentos que legitimam certas polticas de apoio, repercutadas nos riscos associados a seus resultados. Seja qual for a fonte de legitimidade de uma poltica pblica, esta no estar absolutamente protegida dos riscos e dos fracassos. Entretanto, de maneira geral, o poder pblico um componente sempre presente nos sistemas produtivos locais, independentemente do tamanho e do grau de complexidade e at mesmo do nvel de formalidade desses sistemas. De acordo com Nelson e Winter (2005, p. 525), em anlise econmica no h como se fazer abstrao do governo e de seu papel, pois as leis, as polticas e as organizaes pblicas so uma parte importante do ambiente que molda as atividades do setor privado; como fazer parte da paisagem. Nesse sentido, segundo esses mesmos autores, a evoluo das aptides e do comportamento econmicos precisa ser entendida como ocorrendo em uma economia mista. No Brasil, os poderes pblicos municipal, estadual e federal tm suas presenas garantidas nos SAPLs at por fora de suas funes bsicas, ou seja, por meio da cobrana de tributos, da fiscalizao trabalhista, ambiental etc. e da oferta de servios e equipamentos bsicos nas reas de educao, sade, infraestrutura etc. Nestes casos, as polticas atendem ao territrio de maneira geral, mas acabam gerando externalidades positivas para os sistemas produtivos. Quando a populao do territrio tem acesso educao de qualidade e s informaes, facilitado por programas como o de incluso digital, entre outros, as empresas e os negcios locais tambm ganham. O que menos comum, no entanto, o caso dos poderes pblicos se fazerem presentes nas polticas promotoras da competitividade dos sistemas produtivos, pela via sistmica. O apoio s empresas, isoladas ou individualmente, tem sido ainda as formas mais correntes de poltica, principalmente nos casos associados s mdias e s grandes empresas atradas para o territrio com o apoio de incentivos fiscais, terrenos e infraestrutura. Neste caso, busca-se alguma via que possa ser legitimada pela chamada doutrina da poltica industrial tradicional. Para o conjunto dos atores, tal como foi mostrado na figura 1, polticas pontuais, sem levar em conta as rotinas e as leis gerais do sistema, e suas relaes com o territrio e as instncias institucionais superiores podem alimentar processos de desorganizao e desestruturao, j que tm o poder de atuar sobre a evoluo do sistema, que implica interferir na seleo e na multiplicao ou na mitigao das

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variaes. A questo desafiadora, portanto, encontrar os fundamentos que forneam os balizamentos necessrios para orientar intervenes adequadas e razoveis sobre os SAPLs, de forma a conciliar os interesses coletivos do territrio com aqueles mais especficos e econmicos dos agentes inseridos no sistema produtivo. Em vista disso, indispensvel se avanar no processo de clareamento desses fundamentos, tarefa que no tm sido fcil nos ltimos anos. Se, de um lado, o ambiente ideolgico ficou desfavorvel para qualquer discusso sobre polticas estruturais voltadas para o desenvolvimento industrial e regional, de outro, o mercado de consultorias foi invadido por uma grande oferta de propostas mecanicistas, contendo promessas de solues com retornos fceis e rpidos, em termos de melhoria da competitividade das empresas situadas em grupos ou aglomeraes. Como se isso no bastasse, e de acordo com Niosi e Bellon (1995), a prpria literatura evolucionista, a comear por J. Schumpeter, no deixou um legado terico claro e suficiente para se compreender e defender uma conduta aceitvel do Estado vis--vis a industrializao, o desenvolvimento industrial ou setorial, em particular, mas tambm em relao a um conjunto de empresas funcionando em forma de sistema produtivo localizado em certo territrio.41 Se, de um lado, essa ausncia relativa marca uma coerncia em relao aos fundamentos evolucionistas cannicos, que no valorizam intervenes externas sobre a evoluo dos sistemas, menos ainda sob a forma de criao, de outro, tem permitido comparaes frequentes, embora injustas, com a corrente liberal, no tocante ao papel do Estado sobre o desenvolvimento econmico.42 Visto por um ngulo no normativo, mas com olhar evolucionista, pode-se dizer que, grosso modo, as intervenes pblicas praticadas sobre processos de desenvolvimento econmico podem ser divididas em dois campos, a saber: i) polticas criacionistas; e ii) polticas evolucionistas. As primeiras procuram criar artefatos, estruturas e sistemas em regies nas quais estes no existem; as segundas contentam-se em intervir com o objetivo de apoiar e acelerar o processo de evoluo natural de estruturas, arranjos e sistemas emergentes. Desde muito tempo, regies, indstrias e sistemas produtivos habituaram-se a conviver com a poltica pblica do tipo top-down, no qual so combinadas decises coordenadas de investimentos de grandes escalas com estratgias keynesianas de gerao de emprego e renda, cujos objetivos so voltados para o desenvolvimento regional, ao estilo big push (grande impulso), de P . N. Rosenstein-Rodan.43 Tal poltica se enquadra no modelo clssico criacionista, o qual procura viabilizar, utilizando-se de transposies
41. No se deve negligenciar, no entanto, a grande contribuio oferecida pelos evolucionistas neoschumpeterianos em relao ao papel das polticas pblicas no campo da cincia e da tecnologia, mas tambm na rea dos sistemas nacionais e regionais de inovao. 42. Essa aproximao comum principalmente em relao noo evolucionria de ordem espontnea, de Friedrich Von Hayek. Sobre esta questo, recomenda-se ver Hodgson (1993). 43. A ideia bsica do big push conseguir, de forma coordenada, um volume grande de investimentos pblicos e privados que sejam complementares (MURPHY; SHLEIFER; VISHNY, 1989).

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de plantas industriais ou de grandes colnias agrcolas, o desenvolvimento de regies consideradas atrasadas, que passam a ser sustentadas pela demanda externa. Essa via de desenvolvimento ficou conhecida pelo nome de modelo de base exportadora, cuja estratgia, de curto prazo, gerar emprego e renda e, por meio da massa salarial e de seu efeito renda, criar um mercado consumidor local suficiente para, no longo prazo, estimular a atrao de empresas e atividades voltadas para os segmentos de servios, que gerariam mais emprego e renda, e assim atrairiam ou criariam no prprio local outras atividades, inclusive industriais. Tal poltica ganhou muitos adeptos da doutrina das polticas industrializantes ou de industrializao, que veem na indstria manufatureira um sinnimo do desenvolvimento econmico, mas tambm uma soluo para o desenvolvimento de regies atrasadas. Comparada viso neoclssica de desenvolvimento regional, filiada chamada escola alem, que reconhecia na distncia e no custo de transporte os determinantes da localizao industrial, e acreditava no transbordamento natural do desenvolvimento, aquela poltica aparece, para uns, como progressista, mas, para outros, como voluntarista. No h ainda um balano satisfatrio de seus efeitos; no entanto, sabe-se que esta foi exitosa em muitas regies, especialmente na sia, e apresentou resultados negativos em algumas outras localidades, em particular na Amrica Latina.44 Em alguns casos, o sucesso foi alcanado graas qualidade inerente dos negcios instalados que se combinou com um grande arranjo de polticas e instituies mas tambm aos impactos qualitativos no emprego e na renda. Em outros, o fracasso foi decretado pelo fato de as atividades no terem sido rentveis nem tido capacidade suficiente para gerar os efeitos de encadeamentos esperados, alm de ficarem isoladas das polticas integradas. Ademais, tendo havido empresas subsidirias e controladas distncia, suas permanncias nos territrios no resistiram s mudanas das estratgias de suas matrizes. Este tipo de poltica perdeu muito de sua fora por causa da crise fiscal e financeira do Estado keynesiano, dos processos de descentralizao produtiva e poltico-administrativa e da globalizao. Apesar disso, esse modelo continua vivo. A despeito de seus resultados incertos, parece no ser sensato se opor a esse tipo de poltica somente pelo fato de este ser criacionista, mesmo porque, na maioria dos casos, esse modelo no se orienta necessariamente pelos critrios racionais da anlise econmica, seno por fundamentos estratgicos de desenvolvimento, mas tambm de economia poltica. Como sabido, estes ltimos so determinados pela presso advinda da demanda de grupos e segmentos locais e regionais ou definidos pela prpria necessidade de se construir mercados polticos por fora
44. O Nordeste brasileiro, por exemplo, apresenta tanto experincias exitosas como fracassadas. As primeiras so retratadas nos casos da petroqumica na Bahia e minerais metlicos processados no Maranho. As segundas podem ser reconhecidas em muitas empresas incentivadas pela Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), nas dcadas de 1960 e 1970.

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dos interesses daqueles que ocupam o poder. Alm do jogo poltico, outra fonte de critrios, seguramente mais nobre, est nos valores morais da justia e da solidariedade (territorial cohesion) e que devem ser fomentados, difundidos e preservados pelo Estado central.45 O problema dessas polticas, vistas por seus histricos, que, invariavelmente, em um sentido metafrico, pretendem construir catedrais acabadas, ninhos de pssaros perfeitos ou teias de aranhas totalmente tecidas, isto , construes de sistemas j acabados e complexos. Muito comuns nas dcadas que sucederam o imediato ps-Segunda Guerra Mundial, essas polticas se pautam pelo voluntarismo em construir, de cima para baixo e de maneira rpida e imprudente, grandes complexos industriais em determinadas regies, mas sem o devido processo de aprendizagem. Em princpio, todo modo de interveno do tipo criacionista tem um grau elevado de risco; no entanto, este poderia ser reduzido, caso as intervenes procurassem identificar e mapear os acidentes potenciais e tentar antecip-los, no lugar, simplesmente, de cri-los. De acordo com o raciocnio de Dawkins (2001), isto se deve, muito provavelmente, ao fato de que as pessoas em geral, e os tecnocratas em especial, no so treinados para esperar longos perodos at que os resultados do processo evolutivo apaream. Como se sabe, os eventos prprios ao mundo natural so construdos gradualmente, pea por pea, milmetro por milmetro, ao longo de um tempo. Nesse processo, muitos erros e acertos so cometidos, selecionados e incorporados na aprendizagem, determinando a conduta e a rotina dos agentes. Uma tentativa de interveno na evoluo do sistema, em caso de m execuo, pode interromper ou alterar o processo espontneo gerador de erros e acertos, ou de aprendizagem endgena.46 Longe de querer confundir sistemas naturais, descritos anteriormente, com sistemas sociais, pode-se dizer, com certa segurana, que um sistema produtivo complexo no criado pela vontade poltica ou pela racionalidade do planejamento estatal, dado que um fenmeno que emerge do interior de um tecido socioprodutivo. Tal tecido pode estar vinculado a um local, territrio, ou simplesmente associado a um mercado annimo, formado por empresas sem territrio. Isto significa dizer que no se pode definir local e data para sua emergncia. Como tal, a trajetria segue de acordo com o ritmo do processo gradual, em uma evoluo cega e sem metas deliberadas. Apesar desses limites, como foi dito, no razovel se opor s intervenes criacionistas, especialmente quando se privilegia a prudncia e os resultados atingem, ou podem atingir, um nvel mximo de interesse pblico.

45. Em casos como o do Brasil, o princpio da equidade ou da solidariedade entre as regies est teoricamente dado e consta da Constituio, cabendo ao governo federal (Unio) cumpri-lo. 46. O processo espontneo pode ter dois sentidos: i) um em relao ao controle externo, sob a influncia de mecanismos de planejamento ou de coordenao; e ii) outro relativo aos eventos provocados por processos de interaes sociais desprovidos de intenes, escolhas individuais ou estratgias de grupos.

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O espao deixado pelo paradigma keynesiano foi ocupado por outro, de contedo mais liberal, que procura ver a economia de longe, sem intervenes prvias ou premeditadas. Segundo a teoria econmica moderna, a interveno do Estado se justifica(ria) por um nmero limitado de razes chamadas falhas de mercado, entre elas: i) quando h riscos contra a concorrncia empresarial e o bem-estar do consumidor; ii) quando as informaes que circulam no mercado so assimtricas; iii) quando as externalidades produzidas pelos agentes so negativas; e iv) quando h razes para existirem monoplios naturais.47 Da maneira como se coloca, a teoria econmica moderna sugere, ao menos em nvel da aparncia, certa convergncia com o paradigma evolucionista cannico, na medida em que se mostram distantes ou passivos, em relao ao funcionamento espontneo do mercado, deixando que este apresente suas falhas. No entanto, uma crtica muito comum que se faz a esse tipo de abordagem, especialmente pela Escola da Escolha Pblica, aquela segundo a qual o governo no possui sensores com a capacidade suficiente para detectar as falhas de mercado, seja no que diz respeito eficcia, seja no que tange prpria eficincia. Na verdade, o governo demora a reconhecer os tropeos do mercado e, quando isso acontece, suas solues acabam se perdendo nos caminhos das organizaes burocrticas, ou seja, os governos tambm falham. Em relao aos SAPLs, por exemplo, muito comum se encontrar em estruturas institucionais e burocrticas instrumentos que no estejam adequados para atender a suas necessidades. Outro tipo de crtica dirigida abordagem moderna est no fato de que esta se inspira claramente em experincias de economias avanadas, cujos pressupostos de mercado esto bem estabelecidos e muitos problemas estruturais j resolvidos.48 Mas este no o caso das regies perifricas. Para autores como Stiglitz (2002, p. 346), por exemplo, a teoria econmica dominante demasiadamente rgida em relao a seus pressupostos, pois parte do princpio de que o mercado eficiente, tanto (...) que esses pressupostos no se aplicam nem mesmo s economias de mercado que melhor funcionam.49 Alm disso, tais pressupostos esto longe de ser suficientes para nortear intervenes pblicas em situaes de crises sistmicas e estruturais. Por razes bvias, esses fundamentos no podem servir como fonte de inspirao para as polticas pblicas que pretendem apoiar SAPLs, mesmo porque estas esto desconectadas de qualquer vnculo territorial ou espacial.
47. Ver, por exemplo, o manual escrito por Mankiw (1998). 48. J no sculo XIX, List (1983) criticava com veemncia o cosmopolitismo da teoria do livre comrcio de Adam Smith, quando cunhou a frase chutando a escada para dizer que os ingleses pretendiam deixar para trs as economias retardatrias da Europa. 49. Para o mesmo Stiglitz (2002, p. 346), A tese contrria s polticas industriais baseia-se numa interpretao ingnua da teoria econmica e numa leitura equivocada da histria econmica. A teoria econmica padro alardeia a eficincia dos mercados competitivos, mas o teorema da mo invisvel, de Adam Smith, que afirma a eficincia do mercado, fundamenta-se em condies extremamente rigorosas.

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Se, de um lado, no h uma teoria econmica perfeita e capaz de respaldar as intervenes pblicas de apoio aos sistemas produtivos locais, de outro, no se pode simplesmente adotar experincias que se tornaram consagradas em determinadas regies, para servir de espelho s demais localidades. H, evidentemente, incontveis casos de sucesso espalhados pelo mundo. Entre esses, o mais emblemtico o caso da Terceira Itlia, habitada por dezenas de aglomeraes produtivas ou distritos industriais, atuando com elevado grau de desempenho e tendo na descentralizao poltico-administrativa e nos poderes pblicos locais seus paradigmas de polticas pblicas.50 Entretanto, a transposio dessas experincias, para outros lugares, esbarra no problema das diferenas apresentadas pelas especificidades culturais e institucionais, aspecto exaustivamente explorado pela literatura, mas tambm se depara com as assimetrias manifestadas entre os nveis de complexidade dos sistemas. Em funo deste problema, quase sempre potencializado pela plasticidade dos agentes, que se concretiza em reaes e adaptaes diante dos choques e dos efeitos da globalizao, as necessidades assumem formas to heterogneas que acabam confundindo a capacidade cognitiva dos governos, prejudicando assim suas intervenes. Os SAPLs acabam oferecendo um foco difuso de demanda por polticas. Ora o foco parece ser puramente setorial, o que demanda polticas promotoras de eficincia e competitividade, na esfera microeconmica, ora ele aponta para uma abordagem territorial, esta reclamando instrumentos transversais que sejam capazes de provocar efeitos horizontais. Muitas vezes, determinados sistemas produtivos demandam por polticas sociais, com objetivos voltados para a equidade, quando se trata de localidades e territrios com baixos ndices de desenvolvimento social, bem como de reduzida capacidade empreendedora.51 Quando no, muitas intervenes acabam sendo efetivadas por pura interferncia de grupos de interesse, que se apropriam de certos setores do Estado. Por estas razes, fundamental que os programas de apoio sejam precedidos de estudos e anlises capazes de revelar as reais necessidades e os focos dos problemas. No raro, em funo de diagnsticos exgenos e equivocados ou da ausncia absoluta destes, polticas pblicas podem e tm provocado feedbacks negativos da parte dos atores que constituem os SAPLs. Por seu lado, diagnsticos participativos e analticos, alm de revelarem realidades, aproximam a oferta de apoio demanda por apoio. As polticas necessitam do conhecimento histrico causas da origem e trajetrias , emprico e especfico dos SAPLs, pois os provveis apoiadores, sejam pblicos ou privados, e mesmo os prprios atores do sistema,
50. Ver interessante anlise feita por Bagnasco e Trigilia (1993) sobre o papel do governo local na industrializao da Terceira Itlia. 51. Para boa viso sobre a diversidade das polticas de apoio aos APLs implementadas no Brasil, em nvel federal, sugere-se ver Lastres e Cassiolato (2004).

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devem possuir um mapa dos pontos fortes e das vulnerabilidades e saber atribuir um valor sistmico para cada elemento do conjunto. A partir desse conhecimento, adquirido em levantamentos de campo e anlises de dados, compreendem-se as deficincias estruturais do sistema e podem-se subsidiar tomadas de deciso. De acordo com Nelson e Winter (2005, p. 538), os estudos e as anlises tcnico-cientficos dos fenmenos fazem parte do processo pelo qual se define o interesse pblico que orienta as polticas de apoio, em sntese, os estudos ajudam a definir um interesse pblico. A rigor, qualquer interveno pblica sobre um sistema produtivo no deixa de ser uma ao exgena e, quando realizada, raramente acontece de maneira sistmica. E muitas vezes acaba elegendo arbitrariamente os agentes vencedores do sistema, causando assim problemas de assimetria relacionados distribuio dos resultados. Em resumo, polticas pblicas criacionistas tm uma fora limitada para fazer que empresas de um mesmo setor decidam se reunir em determinado territrio e, a partir dessa aglomerao, desencadear um processo que culmine em um sistema acompanhado de um arranjo produtivo complexo. Se, de um lado, h limites para se criar e recriar SAPLs, de outro, os limites no so poucos para aquelas polticas que pretendem transformar determinados sistemas produtivos locais em mquinas de competitividade. O grande problema destas polticas est no fato de suporem possuir a frmula exata do arranjo produtivo timo capaz de fazer face s oportunidades e s ameaas instaladas no mercado. O resultado possvel de um arranjo obtido pela experimentao de aes ou pelo processo de aprendizagem, no qual muitas vezes se acerta e outras vezes se erra. Isto dito, deduz-se que os poderes pblicos, com suas polticas, deveriam procurar fazer parte desse processo como pea integrante e endgena. O problema que, mesmo sendo endgenos, posto que o Estado uma extenso orgnica da sociedade civil e do mercado, os poderes pblicos com frequncia se comportam como se fossem exgenos a essas esferas, ao dificultarem a participao dos agentes beneficirios nos processos de formulao, implementao e monitoramento das polticas. Neste caso, as solues compartilhadas do lugar s receitas prontas. Aps vrios anos de experimentao de intervenes, trs argumentos consensuais parecem emergir em torno da questo das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento de sistemas produtivos. Antes de abord-los, preciso enfatizar que se tornaram inaceitveis polticas gerais e universais para os SAPLs, j que estes apresentam diferenas em nmero e variedade de agentes, intensidade nas interaes e complexidade nos arranjos. Alm disso, so moldurados por ambientes institucionais igualmente diferentes. O primeiro argumento, portanto, defende polticas que sejam favorveis a um nmero mximo de empresas pertencentes ao sistema, mas que beneficiem tambm o territrio acolhedor, a fim de facilitar a aproximao entre seus sistemas de valores. A necessidade dessa

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abrangncia procura tambm atender aos fundamentos da sustentabilidade, do sistema produtivo e do territrio, sob os pontos de vista da competitividade, da distribuio de renda e do meio ambiente. Este o chamado casamento entre a economia industrial e a territorial.52 O segundo argumento favorece a descentralizao das polticas de modo a facilitar a proximidade entre formuladores, executores e beneficirios, resultando no mais em polticas pblicas, mas em aes pblicas, ou seja, uma expresso da endogeneizao das polticas. Isto significa que, em muitas localidades, em decorrncia da participao, os agentes locais (residentes, trabalhadores e empresrios) assumem seus prprios destinos, bem como se apropriam de parte das ferramentas de polticas. Finalmente, o terceiro argumento valoriza a articulao sistmica das polticas, que significa implementar um conjunto coerente e complementar de meios e instrumentos, em sintonia com os ambientes meso e macro. Por fim, diante de tantos casos j estudados, no Brasil e no exterior, no se poderia deixar de apontar alguns eixos por meio dos quais as intervenes pblicas esto tirando melhor proveito. Neste estudo, os exemplos sero limitados em quatro linhas, a saber: 1. Em primeiro lugar, um tipo de poltica que tem dado demonstraes positivas aquele voltado para a mobilizao dos atores e de suas bagagens, em termos de competncias e conhecimentos tcito e local, pois estes so os protagonistas de qualquer processo de mudana estrutural no sistema. Nessa perspectiva, as polticas no devem ser discricionrias a ponto de excluir micro e pequenos produtores e empresrios, formais ou informais, j que so esses os segmentos que mais precisam da cooperao para obter economias de escala, diante da concorrncia das grandes empresas. A mobilizao dos conhecimentos tcito e local deve-se conectar com a mobilizao e a vulgarizao do conhecimento tcnico-cientfico estruturado para que ambos produzam consequncias em forma de inovaes, enfatizando que esta conexo deve ser realizada pelos governos, haja vista o elevado contedo de bem pblico incorporado pelo conhecimento. Essa mobilizao cria um ambiente favorvel propagao e ao enraizamento das inovaes, mas que pode no ser suficiente, tornando necessria a abertura de acesso a crdito, financiamento etc. 2. Uma segunda linha positiva de atuao das polticas pblicas, junto aos SAPLs, tem sido a capacitao e a formao profissional de mo de obra, especialmente em nvel tcnico.
52. Esse argumento parece ter promovido um forte consenso entre as correntes evolucionista, institucionalista, ambientalista, novos gegrafos econmicos, porterianos e, at mesmo, adeptos da nova teoria do crescimento endgeno, por favorecer intervenes apoiadas em investimentos e que atuam no conjunto do sistema em vez de favorecer indivduos e empresas isoladamente. So os investimentos promotores de externalidades, rendimentos crescentes e sustentabilidade.

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3. A terceira linha de poltica aquela voltada para a estruturao, a organizao e a qualificao do entorno dos agentes produtivos. Isto tem sido realizado por meio da disponibilizao de artefatos infraestruturais e logsticos que possibilitam a gerao de externalidades, reconhecidas na melhoria das redes de fluxos de bens, servios, pessoas e informaes. Este tipo de poltica pode criar possibilidades para o aperfeioamento da integrao do sistema produtivo com o territrio, alm de estimular a articulao dos atores com outros tipos de atividades e sistemas produtivos. 4. Por fim, uma quarta forma de interveno positiva observada aquela que acontece sob a forma da introduo de instrumentos de regulao e incentivos que procuram encorajar os agentes a melhorar o desempenho em relao a seu prprio negcio, mas tambm no tocante ao sistema e ao ambiente nos quais esto inseridos. Neste sentido, os incentivos e os estmulos realizao de inovaes e penetrao e expanso em novos mercados, sobretudo externos, tm gerado bons resultados. Em geral, as polticas pblicas de apoio aos SAPLs devem procurar despertar a conscincia do sistema, norteadas pelos mecanismos adequados de coordenao, alm de buscar elevar as capacidades de auto-organizao e adaptao dos atores includos neste. Mesmo que essas polticas estejam no caminho correto, para o sistema produtivo em si, estas podem encontrar limites no ambiente territorial quando este no acompanha ou no absorve as transformaes verificadas no mbito do sistema produtivo. Neste caso, necessrio tambm melhor-lo.
7 CONSIDERAES FINAIS

No seria, talvez, o caso de incluir neste artigo uma seo como esta dedicada concluso. Uma avaliao final do que foi escrito nele leva a perceber que foram provocadas mais perguntas do que respostas, que no podero ser respondidas seno pelo exerccio coletivo de construo do conceito de SAPL. Entretanto, os resultados de reflexo e pesquisa contidos neste trabalho permitiram ao autor, individualmente, um resultado positivo e expandido no tocante ao autoconhecimento do objeto em questo. Todavia, ainda no se sabe em que medida o artigo ter fora suficiente para levar alguma contribuio evoluo do conhecimento coletivo sobre os SAPLs, e assim ter cumprido o propsito inicial do trabalho. Todavia, ficou claro para o autor que, uma vez conectando o conceito de SAPL com o conhecimento conquistado no domnio dos sistemas complexos e adaptativos, tal conceito poder ganhar corpo, estatura e relativa autonomia, principalmente em relao aos conceitos mecanicistas correntemente utilizados nas anlises de aglomeraes produtivas. Ficou igualmente claro ao autor que,

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para se analisarem sistemas complexos e adaptativos, como os SAPLs, as noes, os conceitos e as teorias evolucionistas e institucionalistas fornecem as ferramentas adequadas para tal fim, especialmente por causa de seu distanciamento com relao s teorias econmicas normativas. Por fim, cabe tambm observar que o desenvolvimento local ou regional assim como a formulao e a execuo de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento tambm podem se beneficiar dos paradigmas destacados anteriormente. A propsito, no h sentido em tratar sistemas complexos e adaptativos, como os SAPLs, pelo ngulo das polticas formuladas com base em princpios normativos, funcionalistas e mecanicistas.
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Originais submetidos em fevereiro de 2010. ltima verso recebida em outubro de 2010. Aprovado em novembro de 2010.

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